Corficolombiana Estructuracion de La Primera y Segunda Generacion de Concesiones

Febrero de 1999
Camila Prez
cperez@corfivalle.com.co
(571) 3380300 ext. 137
David Yanovich
dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119
CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.
SECTOR CARRETERAS
1. Introduccin
La infraestructura vial reviste una enorme importancia para el desarrollo econmico. Las vas
terrestres interconectan los puntos de produccin y consumo y el estado de las mismas determina en
un alto porcentaje el nivel de costos de transporte, los cuales a su vez influyen sobre los flujos de
comercio nacional e internacional de un pas. Por esta razn, la construccin y el mantenimiento de
las carreteras son temas que requieren de especial atencin por parte de los gobiernos.
Al igual que lo que suceda con otros sectores de la infraestructura, durante muchos aos el Estado
en Colombia fue el encargado de la provisin y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, el
mantenimiento no fue el adecuado y los recursos estatales para la construccin de nuevas vas se
hicieron escasos, por lo cual se cre un dficit vial que abri el paso a la participacin privada en la
construccin, mantenimiento y operacin de las carreteras, mediante el sistema de concesiones.
Bajo este sistema, han aparecido concesionarios de tamao importante, que han salido de sus pases
para participar activamente en la provisin de infraestructura en otras naciones. Este proceso no ha
sido fcil y est perfeccionndose an en la mayora de los pases, incluida Colombia. Los
problemas que se han presentado ms comnmente tienen que ver con la estructura contractual, en
especial con la asignacin de riesgos y responsabilidades en los proyectos de concesin.
El objetivo de este informe es analizar el estado actual de la infraestructura vial en Colombia y
compararla con otros pases, en especial los latinoamericanos. El informe se divide en cuatro partes:
la primera es esta introduccin. En la segunda se hace un anlisis de la infraestructura vial a nivel
mundial, con nfasis en Amrica Latina. La tercera describe la infraestructura vial en Colombia,
con nfasis en el marco regulatorio, la asignacin de riesgos y la estructura financiera de proyectos
actuales y futuros y en la cuarta se presentan las conclusiones y perspectivas.
2. La infraestructura vial en el mundo

A partir de la segunda guerra mundial, el uso del transporte por carretera creci rpidamente y hoy
en da es el medio de transporte ms utilizado a nivel mundial. Su importancia radica tanto en el
volumen de pasajeros y carga que se transportan por carretera como en la dimensin econmica del
negocio. En Amrica Latina y el Caribe, el transporte por carretera constituye el 80% del total del
transporte de pasajeros y ms del 60% del transporte de carga. Adicionalmente, se estima que el
gasto en carreteras representa entre un 5% y un 10% del total de gastos de un gobierno y puede
alcanzar hasta el 20% del presupuesto nacional. En trminos del valor de sus activos, las carreteras
estn por encima de otras formas de transporte como los ferrocarriles y las aerolneas. La
construccin y mantenimiento de las mismas generan adems grandes cantidades de empleo.
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Activos y gasto total en carreteras, ferrocarriles y aerolneas 1995-1997

(millones de dlares)
Carreteras
Activos Totales
Gasto total
Ferrocarriles
Activos Totales
Gasto total
Aerolneas
Activos Totales
Gasto total
Chile
Hungra
Corea
Rusia
Surfrica
4,144
526
4,238
348
4,870
1,498
41,963
1,506
21,017
874
537
63
3,968
413
8,062
1,493
5,046
7,333.9
1,900
79
173
124.1
297
6,296
3,342
880
1,051
861
1,166
Fuente: Banco Mundial. Commercial Management and Financing of Roads.
Por lo general, los proyectos de infraestructura suponen un fuerte endeudamiento y generan

ingresos estables y de largo plazo. Dependiendo del subsector, los requerimientos de capital son
diferentes. Para redes de abastecimiento de agua y carreteras de peaje es ms difcil conseguir
financiacin que para compaas de telfonos y empresas de electricidad, porque las primeras
requieren ms capital en relacin con el ingreso anual, como se ve en el siguiente cuadro:
Activos necesarios por cada dlar de ingreso anual
Sector
Redes de abastecimiento de agua
Carreteras de peaje
Empresas de electricidad
Compaas de telfonos
Monto (en US$)

10-12
7
3-4
3
Fuente: Banco Mundial. Cmo responder al desafo de la infraestructura en Amrica Latina y el Caribe.
La financiacin de servicios de infraestructura presenta dificultades pero a la vez ofrece

oportunidades interesantes. Los constructores de obras de infraestructura y algunas instituciones de
inversin tienen una perspectiva de largo plazo compatible con los proyectos, que suponen gastos
de capital considerables y requieren varios aos de amortizacin. No obstante, en los pases
latinoamericanos los mercados de capitales estn poco desarrollados y por esto se dificulta el acceso
a prstamos de largo plazo y a mercados de bonos.
Tradicionalmente, la construccin y mantenimiento de carreteras eran considerados como un
monopolio natural, razn por la cual el estado se encargaba directamente de su provisin, por cuyo
uso se cobraba muy poco. En los pases en desarrollo, la escasez de recursos financieros hizo que se
creara un dficit de vas nuevas y que las existentes se deterioraran. Por esta razn, muchos pases
acudieron a la participacin privada como medio de financiacin. Este cambio se hizo adems
motivado por la idea de que el sector privado es ms eficiente que el pblico, pues un constructor
privado puede estar ms inclinado a reducir costos y a aumentar los posibles recaudos por el uso de
las vas.
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La construccin de carreteras de peaje, adems de requerir de aportes importantes de capital,

implica asumir riesgos mayores a los inherentes a otros proyectos de infraestructura, como son el
riesgo de construccin, el riesgo poltico, la adquisicin de terrenos, las condiciones climatolgicas
inciertas y la dificultad para proyectar los niveles futuros de trfico. Por esta razn, la inversin
privada en las carreteras de peaje es menor que en otros sectores de la infraestructura (por ejemplo
los de energa y telecomunicaciones). Se estima que las carreteras representan tan slo un 8% del
total de proyectos privados de infraestructura del mundo.
Participacin de los diferentes sectores en los proyectos privados de infraestructura
Transporte
areo
3%
Transporte de
agua
A gua y
5%
Saneamiento
Ferrocarriles
18%
2%
Gas
6%
Carreteras
Telecom.
8%
28%
Energa
30%
Fuente: Banco Mundial.
2.1 Antecedentes de Concesin

El estado actual de la infraestructura vial de varios pases latinoamericanos es deficiente en
comparacin con el resto del mundo. De acuerdo con el Banco Mundial, estos pases tienen cerca de
1.000 km. de vas pavimentadas por milln de habitantes (frente a 10.000 km. por milln de
habitantes en los pases industrializados) y muchas de estas vas se encuentran en mal estado. Esto
se debe en especial a que an cuando los pases realizaron inversiones importantes en carreteras
durante las dcadas de los 60 y 70, se invirtieron pocos recursos en su mantenimiento. Las ventajas
del mantenimiento son especialmente importantes en el sector vial, dado que una carretera se puede
mantener por tiempo indefinido con un gasto anual de aproximadamente el 2% de su costo de
construccin. Si se renuncia al mantenimiento, el costo de reconstruccin de la carretera implica un
gasto superior a cinco veces el costo capitalizado de mantenimiento anual. Adems, en el caso de
las carreteras las cantidades invertidas en conservacin son recuperadas y multiplicadas a travs de
la disminucin de los costos de transporte.
No obstante la importancia del transporte por carretera para el desarrollo, los recursos dedicados al
mantenimiento de la red estn en casi todos los pases por debajo de los niveles que se podran
considerar como ptimos y, en muchos, incluso por debajo de los mnimos necesarios. En
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consecuencia, se calcula que los sobrecostos operacionales de los vehculos y los costos de
rehabilitacin debidos al mal estado de los caminos representan gastos anuales innecesarios entre el
1.5% y 3% del PIB de los pases latinoamericanos. Adems, el resultado de los aos de abandono
es que cerca del 45% de la red de carreteras no puede prestar el servicio previsto.
La ausencia de recursos financieros para rehabilitar la red vial existente y construir nuevas
carreteras, hizo que muchos pases acudieran al esquema de concesiones como alternativa para
financiar una porcin de la inversin total. En Estados Unidos y Europa este esquema funciona
hace varios aos. En Estados Unidos, las carreteras de peaje con participacin privada funcionan
desde el siglo pasado con gran xito, tanto que en la primera mitad del SXIX las carreteras privadas
superaban en nmero a las pblicas. Por su parte, los pases europeos impulsaron el programa de
concesiones al finalizar la Segunda Guerra Mundial, cuando los recursos gubernamentales para
construccin de carreteras se hicieron escasos. En Amrica Latina, este programa se inici a
principios de los noventa y en la actualidad 30 pases tienen concesiones. Sus resultados han sido
dismiles, en especial por las dificultades en la asignacin de riesgos.
2.2 Financiacin
La mayora de las carreteras de concesin se financian bajo el esquema de project finance, en
donde la garanta para los prestamistas la constituye el flujo de ingresos futuros que genere el
proyecto. La estructura financiera de un proyecto puede variar mucho, pudiendo los concesionarios
acudir a los bancos locales o extranjeros o a los mercados de capitales para obtener los recursos.
Como se observa en siguiente cuadro, las carreteras en concesin estn por lo general altamente
apalancadas, con estructuras de deuda/capital entre 50 y 100. La mayora de las veces estos
proyectos se han financiado a travs de los bancos locales, pero tambin ha habido acceso a crditos
externos. En algunos casos se ha optado por la emisin de bonos como mecanismo de financiacin,
pero dado que las concesiones son proyectos muy riesgosos, estas estructuraciones son complejas y
slo se dan cuando la construccin de la va ha concluido y sta se encuentra en etapa de operacin.
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Ejemplos de Financiacin
Pas y Proyecto
Fecha
Chile
Acceso Sur a Concepcin
1994
13
60/40
Banco del Estado de Chile

US$13 Millones
Tasa UF* + 8.5%
Plazo 8-10 aos
Mxico
Carretera Mxico-Toluca
1992
313
100/0
Lehman Brothers/IFC
US$208 millones
Tasa
11.25%
Plazo
10 aos
Interacciones
de
Bolsa
Mxico
US$105 millones1
Tasa
11.25%
Plazo
10 aos
Argentina
Acceso Oeste
Aires
1993
192
80
70/30
Banco Ro de la Plata
Banco Galicia
Banco Francs
US$ 192 millones
Tasa
12,5%
Plazo
8 aos
Deuda
Capital
(US$ mill) (US$ mill)
Buenos
Deuda/
Capital
Fuente y Condiciones
* La UF corresponde al ndice de precios de Chile.

Las concesiones de carreteras de peaje estn todava en una etapa inicial de desarrollo. Es de
esperar que estas continen perfeccionndose, dado que los gobiernos tienen grandes faltantes de
recursos para la construccin, mantenimiento y rehabilitacin de carreteras. No obstante, hay
factores que impiden el avance de las concesiones, como la oposicin de las comunidades a los
peajes y la dificultad para atraer inversionistas a proyectos y pases riesgosos. En la medida en que
se mejoren las condiciones contractuales de las concesiones, se lograr dar un estmulo importante a
la participacin privada en este rubro de la infraestructura.
Corresponde a la emisin de bonos que se hizo a travs de la Regla 144A. La estructura de la emisin fue innovativa y
los ttulos de participacin (Toll Revenue Indexed Participation Securities TRIPS) se emitieron en junio de 1992 a travs
de Global Depository Units (GDU) en Estados Unidos. Este proyecto consista en la titularizacin de los peajes de una va
existente y no tena riesgo de construccin ni tampoco de trfico e ingresos.
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3. La infraestructura Vial en Colombia

La infraestructura terrestre del pas es de aproximadamente 114,000 km. De stos, el 57.6% son
vas distritales y municipales, el 22.4% nacionales y el 20% caminos vecinales. Comparada con los
estndares internacionales, la infraestructura vial del pas est muy poco desarrollada, pues slo el
11% de las vas se encuentran pavimentadas.
Nmero de kilmetros de carreteras pavimentadas

(por mil km2 de superficie nacional)
Colombia
Indonesia
Tailandia
Pakistn
India
Corea
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997
Segn la Ley 105 de 1993, el sistema vial nacional se compone de tres tipos de redes: La red
Troncal (compuesta por las vas longitudinales y las vas transversales) -las cuales se encuentran a
cargo del Invas- y las redes Secundaria y Terciaria, las cuales se encuentran a cargo de los
Departamentos y Municipios.
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Red Vial definida de acuerdo con la Ley 105 de 1993

Nombre
Longitud (km)
1. Troncales
Troncal de Occidente
1,778
Troncal del Magdalena
1,597
Troncal Central
476
Troncal de Urab
358
Troncal Eje Cafetero
215
Troncal Villavicencio-Saravena
1,258
TOTAL TRONCALES
5,682
2. Transversales
Transversal del Caribe
891
Transversal del Carmen de Bolvar-Valledupar-Maicao
441
Transversal Medelln-Ccuta-Pto. Santander
649
Transversal Medelln-Bogot
566
Transversal Buenaventura-Villavicencio
724
Transversal Huila-Cauca
199
Transversal Tumaco-Mocoa
413
Transversal La Mina-Ro Cagun
189
TOTAL TRANSVERSALES
4,072
3. Accesos a Capitales y Puertos Fluviales
2,300
4. Otras Vas
344
TOTAL RED VIAL NACIONAL
12,398
Fuente: INVIAS
A pesar de disponer de una muy mala infraestructura vial, Colombia se caracteriza por un uso
intensivo y creciente del transporte por carretera, como consecuencia de la topografa y el
progresivo deterioro del sistema frreo. El transporte aporta en promedio un 7% del PIB y la
movilizacin terrestre de pasajeros y carga representa el 76% del valor agregado del transporte.
An cuando Colombia cuenta con ms de 2.000 km. de vas frreas, su uso como alternativa de
movilizacin ha venido en descenso: en 1987 se movilizaban por tren 1,055,000 toneladas mientras
que en 1996 esta cifra pas a ser slo 321,000 toneladas. Al deterioro de los modos alternativos
como el fluvial y ferroviario contribuyeron los problemas administrativos, las cargas prestacionales,
los problemas financieros y el atraso tecnolgico, los cuales disminuyeron drsticamente su
capacidad de competencia.
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Movimiento de carga nacional por modo de

transporte
(Miles
de
Toneladas/ao)
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
1970 1974
Carretera
1978
1982 1986 1990

Ferrocarrilles
1994
Fluvial
Fuente: Series de Infraestructura, DNP
3.1 El Rgimen de Concesiones Viales

Al finalizar la dcada de los ochenta, Colombia se encontraba con uno de los indicadores de
densidad vial ms bajos de Amrica Latina. Los retos generados por el proceso de apertura
econmica de principios de los noventa determinaron la necesidad urgente de adecuar la
infraestructura vial del pas, razn por la cual el Departamento Nacional de Planeacin y el antiguo
Ministerio de Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte) se pusieron en la tarea
de identificar formas alternativas para la financiacin de proyectos viales. Una de estas alternativas
fue el esquema de Construir, Operar, Mantener y Transferir (B.O.M.T), el cual permite a travs de
contratos, asegurar la ejecucin de obras viales de tamao importante por parte de inversionistas
privados.
Carreteras Pavimentadas
(Km por milln de habitantes)
Colombia
309
Ecuador
336
Per
347
364
Rep Dominicana
704
Brasil
820
Mxico
Chile
1059
Panam
1332
Venezuela
1340
1724
Trinidad
0
500
1000
1500
2000
Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997
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Mediante la aprobacin por parte del CONPES del documento Contrato de Obra pblica por el
Sistema de Concesin, se dio inicio al Programa de Concesiones en el ao de 1992. En dicho
documento se establecieron las ventajas del sistema y se identificaron los primeros proyectos
susceptibles de ser atendidos bajo este esquema. Para la administracin y manejo del programa en el
sector vial se cre dentro del Instituto Nacional de Vas, una oficina asesora que se transform en la
actual Subdireccin de Concesiones. En 1995, el Instituto Nacional de Vas transfiri 11.500 km. y
el Fondo Nacional de Caminos Vecinales 7.000 km. a los departamentos.
Entidades Gubernamentales a cargo de la Infraestructura Vial
MINISTERIO DE
TRANSPORTE
Instituto Nacional de Vas

(INVIAS)
Encargado de definir y vigilar las

polticas y planes de transporte e
infraestructura mediante la articulacin
de los organismos que integran el sector.
Tiene a su cargo el desarrollo de vas

consideradas de inters nacional.
Responsable de la construccin,
rehabilitacin, mantenimiento y control
de las vas mediante el sistema de
concesiones.
Subdireccin de Concesiones
DEPARTAMENTO
NACIONAL DE
PLANEACION
DEPARTAMENTOS
Organismo tcnico asesor del Presidente,

encargado de la definicin, formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas,
planes y programas del Plan Nacional de
Desarrollo del gobierno.
Dentro del proceso de descentralizacin
administrativa, algunas vas no
consideradas de inters nacional fueron
transferidas a los departamentos. Los
gobiernos regionales tienen la capacidad
de negociar proyectos de concesin para
este tipo de carreteras.
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Simultneamente, el marco legal vigente tuvo que ser reformado, pues resultaba inadecuado para la
inversin privada en infraestructura vial. Se expidieron varias leyes entre las cuales se destacan:
La Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratacin), a travs de la cual se define el contrato
de concesin como un contrato autnomo, diferente del de obra pblica.
La Ley 105 de 1993, la cual determin funciones especficas a las entidades del sector
transporte y consagr la facultad para el Estado de otorgar en concesin a los particulares el
desarrollo de la infraestructura vial del pas. Adems, concedi garantas de ingreso mnimo con
cargo al presupuesto de la Nacin y la posibilidad de delegar en el concesionario o en terceros,
el proceso de adquisicin de predios para efectos del desarrollo vial.
La Ley 99 de 1993, a travs de la cual se cre el Ministerio del Medio Ambiente y se
establecieron polticas para su conservacin.
A diferencia de otros pases, Colombia no dispone de un reglamento especial para el contrato de
concesin. Este se encuentra regulado, en parte, por algunos artculos de la ley 80 de 1993 que lo
definen y orientan, as como tambin por los Decretos Reglamentarios 885 y 679 de 1.994 y por el
captulo cuarto de la Ley 105 de 1993, que se refiere a las concesiones para la atencin de la
infraestructura vial2.
A continuacin se analizan los aspectos ms relevantes de los proyectos de concesin: etapas del
proyecto, asignacin de riesgos, tarifas y financiacin.
Etapas de un Proyecto de Concesin
Un proyecto de concesin comprende tres etapas:
v Pre-Construccin: Comienza una vez cumplidos los requisitos de ejecucin del contrato y
finaliza en el momento en que el INVIAS recibe a satisfaccin los diseos definitivos
elaborados por el concesionario, se han adquirido los predios correspondientes y existe el cierre
financiero.
v Construccin: Comprende desde la fecha del inicio de las obras de rehabilitacin o
construccin hasta la fecha en que el INVIAS reciba las obras y equipos necesarios para que la
carretera entre en servicio y as autorizar el inicio de la etapa de Operacin.
v Operacin: Esta ltima etapa culmina cuando las inversiones del Concesionario se hayan
recuperado. La carretera y dems bienes necesarios para la operacin revierten a la Nacin.
Asignacin de Riesgos
El diseo y la estructuracin de una concesin debe buscar que el proyecto se realice de la manera
ms eficiente posible, de tal manera que: (i) las tarifas de peaje y los aportes estatales sean lo ms
bajos posibles, (ii) la exposicin de la entidad pblica a garantas contingentes sea la menor posible
Ver Anexo Legal
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(iii) se permita una rentabilidad adecuada para los inversionistas y (iv) se asegure una adecuada
calidad de la obra y un adecuado nivel de servicio.
Para lograr sto, es esencial una adecuada asignacin de responsabilidades entre las partes y
especficamente la asignacin de los riesgos inherentes al proyecto. As mismo es necesario
establecer la manera como se cubren estos riesgos y las formas como se deben efectuar las
compensaciones requeridas. Entre menor sea la incertidumbre con que se definan estos aspectos del
contrato, ser ms fcil atraer inversionistas interesados y sern ms baratos los recursos necesarios
para financiar el proyecto, debido a que la percepcin de riesgo disminuir. Todo esto repercutir en
menores aportes del Estado y limitadas garantas contingentes a cargo de la Nacin.
Hay cuatro tipos principales de riesgos, que corresponden a las etapas de preparacin, construccin
y operacin. Los riesgos se relacionan con las polticas gubernamentales, con las fluctuaciones en la
demanda y con los niveles de tarifas permitidos. Cuanto ms previsibles y transparentes son las
polticas estatales, menores son los riesgos relacionados con ellas.
El Contrato de Concesin implica la necesidad de analizar los posibles riesgos que podan
presentarse en su desarrollo con el fin de establecer mecanismos que permitieran enfrentarlos de
manera eficaz. Los riesgos ms importantes se resumen a continuacin:
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MECANISMOS DE
MITIGACION UTILIZADOS
RIESGO
TECNICO
COMERCIAL
FINANCIERO
POLITICO
Ocurre en la fase de
construccin cuando se generan
sobrecostos por mayores
cantidades de obra, bien sea
por cambios en el diseo para
mejorar tcnicamente el
proyecto o por las condiciones
propias de la obra.
v Se
pueden
ofrecer
garantas por mayores
cantidades de obra.
Constituido por las

disminuciones en la demanda
proyectada o por reduccin
del trfico vehicular
promedio diario, lo cual se
traduce en reducciones de los
ingresos. Esta disminucin
afecta la recuperacin de la
inversin, pues el anlisis de
la viabilidad financiera del
proyecto se sustenta en gran
medida en los estudios de
trnsito y las proyecciones
tarifarias.
Se genera por el dficit de
ingresos frente a los egresos
ocasionado por el desajuste
de las tarifas de peaje en
relacin con el incremento de
la inflacin, durante la etapa
de operacin del proyecto.
v Se pueden solicitar
Incluye
riesgos
por
devaluacin, fuerza mayor,
adquisicin
de
predios,
licencias
ambientales
y
tributario.
v Los riesgos de devaluacin
garantas por ingresos

mnimos, por un tiempo
limitado al servicio de la
deuda.
v Si no se cumplen estos
mnimos, la Concedente
acude a la compensacin
correspondiente.
v Para cubrir la inflacin, las

tarifas de peaje se ajustan
con el IPC
y fuerza mayor se asumen

conjuntamente
entre
ambas partes.
v La Nacin asume el riesgo
de adquisicin de predios y
licencias ambientales.
v El riesgo tributario lo
asume el concesionario.
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La distribucin de riesgos vara dependiendo de la concesin. Por lo general, es deseable que el

concesionario asuma totalmente los riesgos por mayores costos de inversin y mantenimiento,
mientras la Nacin asume parcial o totalmente el riesgo comercial y el riesgo poltico. Otras
contingencias, por eventos naturales o fuerza mayor, son distribuidas entre el concesionario y la
Nacin. Para las concesiones de primera generacin, la Nacin ha asumido parte de los riesgos por
mayores costos de inversin y ha asegurado un ingreso mnimo a los inversionistas, basado en la
combinacin de niveles de trfico mnimos garantizados y las tarifas de peaje.
Tarifas
El sistema tarifario aplicable a estos contratos se disea de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 105
de 1.993 que ordena establecer tarifas diferenciales en proporcin a las distancias recorridas, las
caractersticas vehiculares y sus respectivos costos de operacin. El valor del peaje estar
determinado por un criterio de equidad fiscal y sus ingresos debern garantizar el adecuado
mantenimiento, operacin y desarrollo de la infraestructura vial. Adems, la ley ordena que los
ingresos que produzca la obra entregada en concesin se destinen totalmente al concesionario hasta
que ste obtenga la recuperacin de la inversin, dentro del plazo contractual. La tarifa debe ser
viable para la empresa inversionista y en el caso de no ser as, el Estado tendra que hacer aportes de
su presupuesto para mantener la ecuacin contractual, dado que no se puede gravar con una tarifa
excesivamente alta a los usuarios, por consideraciones de tipo social.
La Ley 105 de 1.993 establece dos formas para recuperar la inversin del concesionario,
dependiendo del tipo de concesin. Si se trata de una concesin mixta, en la cual intervienen
adems del capital privado recursos del presupuesto nacional, los ingresos provendrn del impuesto
de valorizacin y las tarifas de peaje. Si la concesin es privada, los ingresos del concesionario
estarn determinados nicamente por las tarifas de peaje.
Las tarifas promedio para las vas otorgadas en concesin que ya se encuentran funcionando son las
siguientes:
Categora Vehicular
Precio (Dlares)*
II
III
IV
1.33
1.52
4.17
5.50
6.32
Categora I: Automviles, camperos, camionetas.

Categora II: Buses, busetas, camiones de dos ejes.
Categora III: Camiones de tres y cuatro ejes.
Categora IV: Camiones de cinco ejes.
Categora V: Camiones de seis ejes.
*Calculado con una tasa de cambio de $1581.25/dlar
Fuente: Coinvertir
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Financiacin
La entidad concesionaria est en la obligacin de obtener los recursos financieros necesarios para la
ejecucin de la obra, para lo cual puede acudir al sistema bancario nacional o a entidades crediticias
de carcter internacional.
Los proyectos viales se han tenido que adecuar a las restricciones del mercado financiero
colombiano. Los requerimientos de incrementos tarifarios o de aportes del presupuesto nacional han
sido considerablemente altos en la medida en que ha sido necesario financiar dichos proyectos bajo
condiciones de altas tasas de inters reales (del orden del 20%) y plazos que con dificultad superan
los 7 aos. Lo anterior es el resultado principalmente de estructuras contractuales que hacen
imposible la financiacin de estos proyectos en los mercados de crdito o capitales internacionales,
donde las tasas son sustancialmente menores y los plazos considerablemente mayores.
En las primeras etapas de la vida operativa del proyecto se presenta un faltante de caja importante,
que se revierte en los ltimos aos de operacin. Hacia el final de la concesin, los excedentes de
caja son generados en virtud de un doble efecto: la disminucin de la carga financiera y el aumento
de los ingresos por el incremento del trfico.
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ESTRUCTURA
PROYECTO EN CONCESION
FECHA
DEUDA/CAPITAL
Buga Tulu La Paila
1995
50/50
Barranquilla Cinaga
1994-95
70/30
Cartagena Barranquilla
1996
65/35
Santa Marta Paraguachn
1995
70/30
El Cortijo La Punta El Vino
1995
70/30
Patios La Calera Guasca
Carreteras del Meta
100/0*
1995
Girardot Espinal Neiva

Santa Fe de Bogot Cqueza
FINANCIACION Y CONDICIONES
70/30
0/100*
N.D.
Local
Tasa promedio
Plazos entre
Extranjera
Tasa
Plazo
Tasa
Plazo
Local
Tasa
Plazo
Local
Tasa
Plazo
Cupo Rotatorio
Tasa
Local
Tasa
Plazo
Bonos avalados
Tasa
Plazo
Local
Tasa
Plazo
Local
Tasa
Plazo
Local
Tasa
Plazo
-
N.D
N.D
80/20
Local
Tasas entre
Plazos entre
Fontibn Facatativa Los Alpes
70/30*
Oriente de Medelln Valle de Ro
80/20*
Local
Tasas entre
Plazo
-
Desarrollo Vial del Norte de

Bogot
Negro
Armenia Pereira Manizales
58/42*
$14.200 millones
DTF + 5
4 y 5 aos
US$25 millones
Libor + 3.75
10 aos, 2 de gracia
Libor + 4.75
8 aos, 2 de gracia
$16.500 millones
DTF + 3
6 aos, 2 de gracia
$8.000 millones
DTF + 5.75
4 aos, 2 de gracia
$1.400 millones
DTF + 7.1
$40.000 millones
DTF +10
1 ao
$15.850 millones
DTF+2.75
3 aos
$40.000 millones
DTF + 6.5
3 aos
$19.000 millones
DTF + 6.8
3 aos, 1 ao gracia
$35.000
DTF + 6.5
3 aos
$62.500 millones
DTF+ 3.5 y DTF+8.5
5 y 6 aos,
2 de gracia
DTF+3.5 y DTF +8
5 aos, 2 de gracia
* Estructura preliminar, an no existe cierre financiero
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Febrero de 1999
Camila Prez
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Hasta ahora, los contratos que han sido ofrecidos en Colombia, salvo excepciones puntuales, tan
slo han tenido posibilidades de financiacin en el mercado de crdito (no de capitales) local.
Dadas las deficiencias de ahorro interno que caracterizan la economa colombiana, estos crditos
son costosos y sus plazos mximos con dificultad superan los siete aos.
El acceso a condiciones de financiamientos ms favorable es limitado. No es factible que bonos
emitidos con los contratos actuales obtengan grado de inversin, lo cual aumenta los costos
financieros y restringe radicalmente los demandantes potenciales de los bonos. Los fondos de
pensiones colombianos, que seran un claro mercado objetivo, no estn autorizados a adquirir bonos
con calificacin inferior a A-.
Sin embargo hay casos en los que se ha logrado mejores condiciones de financiacin:
v La sustitucin de crdito por bonos para la concesin de la carretera Buga-La Paila, mediante la
colocacin de $20 mil millones liderada por la Corporacin Financiera del Valle. La emisin
consisti de tres tipos de bonos a 5, 7 y 10 aos con rendimiento del IPC+10.5, IPC+11 e
IPC+11.5 respectivamente. La emisin fue calificada por Duff & Phelps con AA-.
v Para este mismo proyecto, se obtuvo el primer crdito de la banca multilateral (por US$ 20
millones de IFC y CAF) para una concesin de carreteras en Colombia, en dlares y con
condiciones muy favorables (libor + 3.75 a 10 aos y dos de gracia y libor + 4.75 a 8 aos y dos
de gracia respectivamente). Debe anotarse que estas favorables condiciones se lograron despus
de terminada la etapa de construccin del primer tramo, lo que implica una fuerte reduccin en
el riesgo.
v En la carretera Santa Marta Paraguachn se contrat inicialmente un crdito puente a 1 ao, el
cual fue sustituido en parte al ao siguiente por una emisin de bonos avalados por un monto de
$15.800 millones a tres aos, con tasa DTF+2.75.
En resumen, los proyectos de concesin implican un complejo proceso de estructuracin y sus
caractersticas pueden variar enormemente. En las dos secciones siguientes, se hace una
comparacin de las caractersticas mencionadas anteriormente entre las concesiones de primera y
segunda generacin.
3.2 La Primera Generacin
El mecanismo de concesin comenz a aplicarse en Colombia en 1994. Actualmente existen 13
contratos adjudicados pertenecientes a la llamada Primera Generacin. Mediante su
implementacin, se intentaban ampliar y rehabilitar 1.150 km de va existente y construir 325 km
de va nueva. El estado actual de los proyectos es el siguiente:
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VALOR INICIAL
PROYECTO EN OPERACIN
CONTRATO
ESTADO ACTUAL
(US $ millones)
Buga Tulu La Paila
148
OPERACIN
Barranquilla Cinaga
34,4
OPERACIN
Cartagena Barranquilla
32,2
OPERACIN
Santa Marta Paraguachn
63,9
OPERACIN
El Cortijo La Punta El Vino
41,1
OPERACIN
Patios La Calera Guasca
14,6
OPERACIN
Carreteras del Meta
63,6
OPERACIN
Girardot Espinal Neiva
50,8
OPERACIN
Santa Fe de Bogot Cqueza
112,7
CONSTRUCCION
Desarrollo Vial del Norte de Bogot
112,4
CONSTRUCCION
Fontibn Facatativa Los Alpes
96,0
CONSTRUCCION
Oriente de Medelln Valle de Ro Negro
126,4
CONSTRUCCION
Armenia Pereira Manizales
180,3
CONSTRUCCION
TOTAL
1.076,4
Algunas de estas concesiones viales atraviesan por serios problemas de liquidez, operan en
situacin de dficit permanente y tienen dificultades para atender oportunamente el servicio de la
deuda contratada. Esto se debe a las debilidades en los esquemas de licitacin y contratacin
utilizados en esta generacin de concesiones. Entre las principales fallas estn:
v
Adjudicacin de proyectos sobre la base de diseos Fase I, razn por la cual se presentaron
sobrecostos importantes durante la elaboracin de los diseos definitivos.
Debilidad en los estudios de trfico que no incluan los efectos producidos por proyectos
competencia, vas alternas, o puntos de evasin.
Otorgamiento de garantas poco lquidas a los concesionarios, que adems tienen un alto costo
para el INVIAS.
Fallas en la estimacin de los precios de los predios y en el proceso de adquisicin de los

mismos, lo cual gener sobrecostos por suspensin y falta de continuidad de las obras.
Falta de disponibilidad de las licencias ambientales y estudios de impacto ambiental de los

proyectos.
Mecanismos poco claros de restablecimiento del equilibrio contractual.
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Todas estas debilidades surgen en general como consecuencia de una inadecuada asignacin de
riesgos entre el contratista y el contratante.
Adicionalmente, se han presentado deficiencias en la implementacin de los proyectos por parte de
los concesionarios, tales como:
v
Financiacin de los proyectos con fuentes de corto plazo.
Aportes insuficientes de capital.
Aportes de capital por parte de los concesionarios a travs de mecanismos no lquidos tales
como descuentos de actas de obra.
Contratos mltiples de construccin para un solo proyecto.
Contratos de construccin suscritos a precio abierto.
Falta de entendimiento de los proyectos por parte de los concesionarios como negocios de largo
plazo.
Para el pago de eventuales desequilibrios financieros, se puede recurrir a tres mecanismos: el

aumento en la tarifa, la ampliacin del plazo de la concesin y los pagos directos de la Nacin. El
tercer mecanismo ha sido el ms usado, ante las dificultades sociales de incrementar los peajes y la
inflexibilidad del flujo de la deuda, que no se corrige con la extensin del plazo de la concesin.
Dada la poca flexibilidad presupuestal del INVIAS, la demora en el pago directo de la Nacin ha
causado problemas de liquidez a algunos concesionarios.
En la actualidad, nicamente tres proyectos son autosuficientes en materia de trfico: la carretera
Buga-Tulu-La Paila, el Desarrollo Vial del Norte de Bogot y el proyecto Oriente de MedellnValle de Rionegro. Las dems concesiones que actualmente se encuentran en operacin presentan
bajos ndices de trfico y muy probablemente tendrn que ser reestructuradas. Para el ao 1999, se
destinarn $70.000 millones del presupuesto del INVIAS para cubrir las deficiencias en el trfico
presentadas durante 19973. La carretera Santa Marta-Paraguachn es la que mayor dficit de
trnsito presenta (30%), como consecuencia de la disminucin de las exportaciones de carbn que
utilizan este medio.
Las garantas por trfico causadas en un ao se pagan en los siguientes 24 meses.
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Garantas por Trfico de las obras en Concesin (Millones de Pesos)

Proyecto
1998
1999*
Bogot-Villavicencio
7.800
14.300
Siberia-La Punta-El Vino
1.200
6.135
Santa Marta-Paraguachn
5.300
10.100
Carreteras Nacionales del Meta
6.500
6.490
Patios-La Calera-Guasca
2.500
5.000
Barranquilla-Cartagena
4.500
4.500
TOTAL
27.800
46.525
* Solicitados
Fuente: INVIAS
Otro punto que vale la pena mencionar es el de las tarifas de los peajes. A diferencia de otros pases,
en Colombia las carreteras concesionadas tienen peaje pero no existe una va alternativa libre de
cobro. Los peajes que se cobran en las concesiones son ms altos que los de las dems carreteras,
pero no obstante, son bajos desde el punto de vista tcnico. En teora, la tarifa del peaje debe ser
equivalente al ahorro de costos para los vehculos por la mejora en la va, sin embargo, sta
equivalencia no ha podido implementarse en el pas. Las tarifas son muy inflexibles y muchas veces
han sido objeto de protestas de la comunidad, razn por la cual muchas concesiones no son
autofinanciables, sino que requieren de aportes estatales.
No obstante, los resultados de estas concesiones han sido relativamente positivos. Algunos
indicadores muestran que el tiempo de ejecucin y el costo final de los proyectos son mucho
menores que bajo esquemas de contratacin directa y que se han trasladado importantes beneficios a
los usuarios de las carreteras concesionadas.
Segn un estudio reciente4, el retraso promedio de los proyectos de concesin es de 17 meses,
versus 3.5 aos en el caso de los proyectos contratados en forma directa por la Nacin. Es decir, el
sistema de concesiones ha permitido reducir en un 60% los retrasos en ejecucin. En el caso de la
carretera Bogot-Cqueza, se ha presentado un retraso de 28 meses. La demora ha sido causada por
cambios sustanciales en los diseos, los cuales se encontraban a nivel preliminar (fase II), as como
problemas con la adquisicin de predios y obtencin de licencias ambientales. Estos ltimos
problemas son comunes a todos los proyectos que involucran construccin nueva.
En cuanto a los sobrecostos, los proyectos presentan en promedio un 40%. Los mayores costos de
las concesiones provienen de obras civiles (58%), predios (40%) y otros como la interventora (2%).
4
HIDALGO, Daro. Los impactos en las concesiones viales en Colombia: Vamos por buen camino? En:
Estrategia, Junio 30 de 1997
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Los incrementos en los costos de las obras civiles son el resultado de mayores cantidades de obra
por cambios en los diseos de preliminares (fase II) a definitivos (fase III) y de obras adicionales
incluidas despus de ser otorgada la concesin. El ajuste por cambio de diseo comprende el 57%
de los mayores costos de construccin, mientras las obras adicionales comprenden el 43% restante.
A pesar de tener an costos adicionales mayores al promedio internacional en construccin de
carreteras5, la reduccin en los sobrecostos es impresionante (300% frente a los proyectos
realizados por contratacin directa).
Resultados Preliminares de Proyectos Viales de Concesin6
Sobrecostos
Nombre del Proyecto
Obra (%)7
Otros (%)
Total (%)8
Santa Marta-Paraguachn
47
47
Carreteras Nacionales del Meta
21
24
El Cortijo- El Vino
23
25
Patios-La Calera-Guasca
44
47
Cartagena-Barranquilla
Cinaga- Barranquilla
N.D
Buga-Tulu-La Paila
27
27
Desarrollo Vial del Norte de Bogot
31
58
89
Fontibn-Faca-Los Alpes
15
16
31
Bogot-Villavicencio
12
19
Espinal-Neiva
22
26
Medelln-Valle de Rionegro
N.D.
TOTAL
Fuente: INVIAS, GPPI-DNP
23
16
40
En cuanto a los beneficios para los usuarios, stos se traducen en el menor costo de operacin de los
vehculos y la disminucin del tiempo de viaje. Un estudio preliminar9 indica que los ahorros totales
5
La relacin costo final/costo inicial es de 1.26 para proyectos de construccin de carreteras (Black, 1995)
Datos a marzo de 1997
7
Incluye mayores cantidades de obra por revisin de estudios y obras adicionales
8
Incluye sobrecostos por otros conceptos (ej. Interventora)
6
20
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en 1996 fueron de $14.200 millones, de los cuales $8.300 millones (58%) corresponden a menores
costos de operacin de los vehculos descontando el pago de peajes y $5.900 millones a ahorros en
tiempo de viaje. Es de esperar que las obras de rehabilitacin y construccin y el mantenimiento
adecuado por parte de las firmas concesionarias resulten en menor consumo de combustible y
desgaste de los vehculos y en mayores velocidades medias de operacin.
Los resultados presentados por las redes secundaria y terciaria difieren de acuerdo a los
departamentos. En 1995 les fueron transferidos a los departamentos 11.500 km de parte del Invas y
7.000 km de parte del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Los departamentos fuertes han
logrado avances en la administracin y mejoramiento de las redes a su cargo, inclusive aplicando
sistemas de concesin. Los departamentos dbiles han encontrado graves problemas y como
consecuencia, la red a su cargo no ha recibido la atencin requerida. Por esta razn, el gobierno
nacional ha propuesto la creacin de una bolsa de cofinanciacin vial para responder a la
emergencia presupuestal de la red secundaria y terciaria en los departamentos. La bolsa incluir los
recursos del Fondo Nacional de Regalas dedicados a carreteras, del Fondo de Cofinanciacin Vial
y del Fondo de Caminos Vecinales.
3.3 La Segunda Generacin

Los problemas que se presentaron en las concesiones de primera generacin, motivaron al Invas a
replantear los esquemas de asignacin de riesgos en 1994. La revisin fue liderada por las entidades
pblicas involucradas, particularmente el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, el INVIAS y el Ministerio de Transporte. Fruto de esta revisin se
produjeron recomendaciones tendientes a modificar aspectos esenciales del programa de
concesiones. Estas recomendaciones han venido siendo aplicadas en lo que se ha llamado la
segunda generacin de concesiones que comenz con los proyectos de El Vino Tobia Grande
Puerto Salgar San Alberto y la Malla Vial del Valle del Cauca.
A continuacin, destacamos algunos de los temas ms importantes que han sido objeto de revisin y
ajuste:
1. Maximizacin de la competencia.
Diagnstico de la Primera Generacin:
La participacin del sector privado en las licitaciones de la primera generacin de concesiones fue
notoriamente escasa. Slo en tres casos hubo ms de un proponente; seis licitaciones fueron
declaradas desiertas, siendo necesario acudir a la contratacin directa10. Esta situacin va en
contrava del principio de competencia que maximiza la eficiencia y reduce costos para el Estado y
los usuarios.
HIDALGO, Daro. Ibid.

Fuente: Documento CONPES 2765 de febrero 22 de 1995
10
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Segunda Generacin:
Mayor desarrollo y claridad en el diseo de los documentos licitatorios y contractuales;
Estudios previos ms completos y confiables;
Mayores plazos de licitacin que permitan una mejor evaluacin de riesgos por parte de los
Proponentes;
nfasis en la promocin, a travs de la contratacin de asesores de Banca de Inversin;
Una distribucin de riesgos ms racional.
2. Incertidumbre sobre el impacto presupuestal.

En los primeros contratos de concesin se otorgaron garantas tanto de ingresos (trfico) como de
sobrecostos de obras que implicaban riesgos de pago muy importantes para el INVIAS, sin que la
probabilidad de su ocurrencia ni el impacto que en el presupuesto de INVIAS pudieran tener dichas
garantas se hubiese calculado en manera alguna, y sin realizar afectacin presupuestal que
permitiera un control fiscal adecuado.
Segunda Generacin:
Eliminacin, en lo posible, de garantas por sobrecostos de construccin;
Reduccin de garantas de trfico;
Presupuestacin en vigencias futuras segn probabilidad de ocurrencia del riesgo a cargo de la
entidad y segn los montos a pagar de manera lquida.
3. Manejo ambiental.
La consideracin del tema ambiental no era una variable suficientemente considerada al disear los
proyectos. La ausencia de estudios previos y la falta de claridad sobre las responsabilidades
ambientales se constituy en fuente de diversos conflictos, ineficiencias y dificultades en la
ejecucin de proyectos.
Segunda Generacin:
Estudios previos que incorporen el tema ambiental;
Cuidadosa reglamentacin sobre las responsabilidades de las partes en cuanto a obtencin de
licencias y permisos ambientales y en cuanto a las obligaciones de su cumplimiento;
Aprobacin de alternativa ambiental viable antes de la licitacin;
Obtencin de licencia ambiental del Proyecto a cargo de la entidad pblica;
Permisos ambientales propios de la actividad de construccin (fuentes de materiales, de agua,
sitios botaderos de desechos, etc.) a cargo del Concesionario;
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Obligacin de respetar las disposiciones ambientales y de ejecutar el Plan de Manejo Ambiental

a cargo del Concesionario.
4. Consecucin de predios para los derechos de va

Los primeros proyectos de concesin adolecieron de regulaciones incompletas e inciertas en cuanto
a las responsabilidades sobre la consecucin de predios. Aunque era labor de la entidad, no existan
plazos precisos para dicha obtencin y el adelanto de esta actividad estaba sujeto a los avances
fsicos de las obras. El efecto perjudicial ms importante de esta indefinicin consiste en la alta
percepcin de riesgo por parte de los concesionarios y sobre todo de los financiadores sobre la
certeza de la obtencin de los derechos de va, lo cual redunda en proyectos ms onerosos para el
Estado o proyectos no financiables. Una demora imprevista en la consecucin de predios, iniciada
ya la construccin, implica sobrecostos no previstos por lucro cesante, incumplimientos del
cronograma de obra, retardo y reduccin en la obtencin de los flujos del proyecto, conflictos entre
las partes y en ocasiones parlisis definitiva del proyecto.
Segunda Generacin:
Anlisis previo suficiente que permita cuantificar el valor de los predios, reduciendo
incertidumbres de costos;
Riesgo de adquisicin y sobrecostos a cargo del INVIAS (por ser la entidad pblica quien
mejor controla el riesgo y cuenta con las herramientas para manejarlo expropiacin);
Aseguramiento de los recursos para adquirir predios (ya sea a travs del presupuesto o mediante
aportes definidos a cargo del Concesionario);
Plazos precisos y suficientes para adquirir predios;
Seguridad de contar con los predios antes del Cierre Financiero y antes del inicio de
construccin.
5. Riesgo de construccin.
Este riesgo era compartido parcialmente por INVIAS a travs de garantas de sobrecostos. La
necesidad de estas garantas obedeci en gran parte a los limitados estudios tcnicos previos que
hacan incuantificable el riesgo. Adicionalmente, plazos muy cortos para elaborar propuestas
reducan la posibilidad de que los interesados hiciesen sus propios anlisis.
Segunda Generacin:
Diseos Fase III antes de abrir la licitacin;
Plazos de elaboracin de ofertas suficientes;
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Traslado del riesgo al Concesionario (eliminacin de garantas) excepto en casos especiales

(tneles, por ejemplo).
6. Riesgo comercial.
Este riesgo era compartido de manera importante por INVIAS a travs de garantas de ingresos. La
insuficiencia y baja calidad de los estudios de trfico y nuevamente los reducidos plazos para
elaborar propuestas, generaban una fuerte percepcin de riesgo en los proponentes con el
consecuente encarecimiento del Proyecto para el INVIAS.
Segunda Generacin:
Estudios de trfico serios y confiables;
Plazos de elaboracin de ofertas suficientes;
Reduccin de garantas de trfico a lo indispensable para hacer financiable el Proyecto
(limitacin del perodo garantizado y de los montos de la garanta).
7. Cierre Financiero.
No se estableci ningn mecanismo que permita verificar que el Concesionario ha conseguido la
financiacin necesaria para el inicio del proyecto. Tampoco se defini un trmino dentro del cual el
Concesionario deba hacer todos los arreglos crediticios. No reglamentar estos aspectos puede
conducir a que se acometa el proyecto fsicamente por el Concesionario, sin que haya certeza sobre
su financiabilidad, lo cual puede ocasionar costosos retrasos y aun parlisis durante la ejecucin del
proyecto.
Segunda Generacin:
Obligacin de probar el cierre financiero por parte del Concesionario antes de iniciar obras.
8. Sistemas de Compensacin y Liquidacin

En los primeros contratos de concesin existan tres esquemas de compensacin para el caso de
tener que honrar garantas y en general para restablecer el equilibrio econmico del contrato: i)
prolongacin del perodo de la concesin, ii) incremento de los peajes hasta en un 30%, iii) pago
directo a travs del presupuesto del INVIAS.
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Por otra parte, en estos contratos no se regularon los mecanismos y montos de liquidacin en caso
de terminacin anticipada del contrato.
En general el sistema de compensaciones adoleca de falta de precisin y cuantificacin en cuanto
al esquema a escoger, as como de los montos a compensar. El primer esquema no garantiza
liquidez y atenta contra la viabilidad financiera del proyecto, mientras que el segundo es
polticamente riesgoso. Por su parte, el pago directo tampoco es lo suficientemente lquido y est
sujeto a riesgos polticos de presupuestacin (por no contarse previamente con autorizacin de
vigencias futuras).
Segunda Generacin:
Frmulas precisas tanto para las compensaciones como para el pago de obligaciones dinerarias
en caso de liquidacin;
Plazos definidos para el pago;
Mecanismo de liquidez para honrar garanta de ingreso mnimo;
Equilibrio contractual definido en el contrato a partir de las frmulas de compensacin
preestablecidas para la gran mayora de las contingencias, por lo cual el restablecimiento del
equilibrio econmico queda reservado para casos realmente imprevistos, extraordinarios y
anormales.
9. Toma de Posesin.
Los contratos de primera generacin no contemplaban mecanismos para que los financiadores
pudiesen tener una participacin ms activa en el proyecto para evitar parlisis del mismo, conjurar
incumplimientos y en ltimas proteger sus intereses, con lo cual se dificulta y/o encarece la
consecucin de la deuda requerida en los proyectos, hacindolos ms costosos para el Estado.
Segunda Generacin:
Regulacin detallada de Toma de Posesin (Step in) por parte de los prestamistas en caso de
incumplimientos del Contrato de Concesin que puedan dar lugar a caducidad, as como en
caso de incumplimientos del concesionario frente a sus prestamistas.
10. Solucin de Controversias.

El INVIAS se reserva decisiones unilaterales en casos no expresamente previstos en la ley, lo cual
genera una percepcin mayor de riesgo para los proponentes y rompe un sano equilibrio durante la
ejecucin contractual. No se previeron mecanismos giles de solucin de controversias por terceros.
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Debe anotarse que las demoras, sobrecostos y riesgos asociados a controversias no resueltas en
contratos de concesin, es elemento generador de graves perjuicios para ambas Partes.
Segunda Generacin:
Redaccin del contrato, lo suficientemente detallada y clara que reduzca al mnimo la
posibilidad de controversias.
Mecanismos expeditos de actuacin de terceros que diriman la controversia.
11. Criterios de evaluacin de propuestas.

El establecimiento de puntajes para variables como capacidad financiera, experiencia
constructiva, aspectos legales, etc. y la combinacin de esos puntajes con los dems criterios de
evaluacin, produce distorsiones en la adjudicacin y no maximiza la propuesta ms eficiente.
Segunda Generacin:
Calificacin de PASA o NO PASA para los criterios de experiencia y capacidad o
precalificacin;
Evaluacin concentrada en los aspectos econmicos de la propuesta (menores garantas, menor
aporte, menor ingreso esperado);
Frmulas de calificacin sencillas, transparentes y con pocas variables.
En resumen, las concesiones de segunda generacin estn orientadas a mejorar las condiciones para
la participacin de inversin privada, mediante el establecimiento de contratos detallados y
especficos para minimizar las posibilidades de renegociacin. Esta segunda generacin de
concesiones comprende 12 proyectos, de los cuales dos se han adjudicado y diez estn en proceso
de estructuracin para ser otorgados a partir del ao en curso.
Concesiones de Segunda Generacin Adjudicadas en 1998
Proyecto
Rehabilitacin
(km.)
Construccin
(km.)
Valor US$
(millones)
Terminacin de
la construccin
El Vino-TobiagrandePuerto Salgar
112
74
410
2002
Desarrollo Vial del

Valle del Cauca
TOTAL
Fuente: DNP, INVIAS
343
102
418
2002
455
176
828
26
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Concesiones de Segunda Generacin en Proceso de Estructuracin

Proyecto
Rehabilitacin Construccin
(km.)
(km.)
Valor US$
(millones)
Apertura de la
Licitacin
Malla Vial del Caribe
321
54
119
1999
Barbosa-Bucaramanga-Lebrija
222
28
93
1999
Bosconia-Ye de Cinaga-Santa
Marta
179
54
157
1999
Briceo-Tunja-Sogamoso
182
163
505
1999
Pereira-La Paila-Armenia-Calarc
157
117
140
1999
Briceo-Chiquinquir-Barbosa
185
22
116
1999
Corredor Vial Buga-Buenaventura
65
220
2000
Cruce por la Cordillera Central
80
550
2000
Avenida Cundinamarca
60
333
2000
120
75
232
2000
1.793
595
1.710
Bosa-Chusac-Girardot
TOTAL
Fuente: DNP
En resumen, an cuando se han presentado problemas con el esquema de concesiones viales, ste
sigue siendo un mecanismo exitoso para el desarrollo de vas nuevas y el mantenimiento de las ya
existentes. Sin embargo, las concesiones no estn exentas de riesgos tales como los sobrecostos de
construccin, los cuales exigen de desembolsos por parte de la Nacin para cubrir los ingresos
garantizados.
Es importante resaltar que deben hacerse modificaciones tanto en la regulacin como en los
esquemas de financiacin de las concesiones. De un lado, es necesario exigir un gran nivel de
preparacin tcnica, avances en la consecucin de predios y diligenciamento de licencias
ambientales, concertacin con las comunidades afectadas y cuidadoso diseo del esquema de
responsabilidades. De otro, se requieren de mejores condiciones de crdito que las obtenidas hasta
el momento con la banca local y sera a la vez conveniente reemplazar estos recursos locales
costosos por recursos de crdito externo, aunque la coyuntura actual dificulta esto ltimo.
4. Conclusiones y Perspectivas
El actual gobierno le ha dado especial importancia al mecanismo de concesiones para adelantar el

mantenimiento y expansin de la red vial nacional. Sin embargo, ante la estrechez de las finanzas
pblicas, se pretende adelantar proyectos por concesin pero minimizando el costo que stos
implican para el gobierno a travs de los aportes estatales y de las garantas que ste asume.
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Para compatibilizar estos dos aspectos se requiere avanzar en los mecanismos de estructuracin de
concesiones que se han venido utilizando hasta ahora, de tal manera que se puedan llevar a cabo
proyectos que minimicen el costo para el estado, permitiendo al mismo tiempo una financiacin
eficiente de los mismos.
Para reducir la magnitud de los aportes estatales se pueden explorar al menos tres mecanismos que
no son excluyentes:
1. Reducir o aplazar la inversin: Hasta ahora las concesiones han sido estructuradas de tal
manera que las vas se llevan a especificaciones internacionales y la inversin se realiza en su
totalidad en los primeros dos o tres aos del proyecto. Ambos factores aumentan la presin de
caja sobre el proyecto y en muchos casos hacen imprescindibles los aportes estatales. Se puede
pensar en mecanismos en los cuales la inversin inicial no implique un aumento de
especificaciones tan grande o que sta se vaya realizando de manera ms distribuida a lo largo
del proyecto. Para lograr esto es necesario considerar por lo menos tres aspectos: (i) se debe
asegurar la financiabilidad independiente de cada tramo de inversin de tal manera que la
financiacin inicial no dependa de la inversin futura o viceversa. Esto puede ser complicado
porque en la mayora de los casos la mayor parte de los ingresos dependen de la inversin
inicial. Sin embargo se pueden explorar alternativas como la creacin de fondos de reserva para
inversiones cuando el proyecto genere excedentes y haya pagado la deuda inicial, (ii) entre
mayor sea el plazo para ejecutar las inversiones mayor ser el riesgo constructivo de stas, por
lo que probablemente, al ampliar el perodo para realizar las inversiones ser necesario que el
estado asuma algn nivel de riesgo constructivo sobre las inversiones a realizar en los aos
posteriores. (iii) Lo anterior exigir perodos de concesin ms amplios que los actuales.
2. Modificar el mecanismo de aportes estatales: Hasta ahora los aportes que realiza el estado a
las concesiones se constituyen en ingresos para el concesionario y pasan a formar parte de su
base gravable. Por lo tanto, en la prctica los aportes estatales no slo deben cubrir el dficit del
proyecto sino tambin pagar sus propios impuestos. Existen varias alternativas que reduciran
los aportes en ms de un 30%: (i) establecer como ingresos exentos los aportes estatales para
concesiones11, (ii) realizar los aportes estatales como deuda o como cuasi-equity para reducir o
eliminar el impacto tributario.
3. Modificar el cronograma de aportes estatales: Hasta ahora los aportes estatales se han
realizado durante la etapa de construccin, es decir durante los primeros dos o tres aos de la
concesin. Si el aporte se distribuye a lo largo de un perodo de tiempo mayor se puede
disminuir la presin fiscal de corto plazo, aunque el monto total del aporte se incrementara
Para minimizar las garantas y el costo fiscal que implican, la mejor y ms eficiente alternativa es el
desarrollo del recin creado Fondo de Contingencias. De esta manera, al tratar el tema de riesgos,
contingencias y garantas de manera agregada y no por proyecto, como se ha venido haciendo hasta
ahora, se reduce el costo global de stos para el gobierno.
De otro lado, a medida que avanzan los proyectos de concesin la experiencia muestra que los
riesgos ms crticos son los relacionados con el trfico y los peajes. En la medida en que stos se
11
Esto implicara modificar el Estatuto Tributario.
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mitiguen se reducir considerablemente la percepcin de riesgo y por lo tanto el costo de

financiacin de los proyectos.
En el caso de los riesgos de trfico, en especial para proyectos nuevos, se requiere que los estudios
de trfico que se realizan dentro de los diseos de fase III sean actualizados si durante la
estructuracin final el alcance del proyecto se modifica.
Mencin especial merece el riesgo asociado a la instalacin de nuevos peajes por la resistencia que
sta genera en las comunidades. Sin embargo, usualmente esta inconformidad se reduce a los
usuarios de la va que habitan en las cercanas de las nuevas estaciones y que por razn de su
trabajo requieren pasar frecuentemente por stas. En proyectos como los que prev el INVIAS, la
mayor parte del trfico asociado es de larga distancia12 por lo que desde el punto de vista financiero
el trfico de corta distancia no debe afectar significativamente el proyecto. De esta forma se pueden
estructurar mecanismos de tarifas preferenciales para este tipo de trfico sin afectar la
financiabilidad de la concesin. Lo importante en este punto es que todo estos mecanismos se
prevean en el contrato de concesin para que puedan ser tenidos en cuenta por los licitantes y
futuros concesionarios dentro de la evaluacin del proyecto.
12
De hecho la definicin de los proyectos se ha basado en el concepto de corredores viales que buscan
establecer una infraestructura para comunicar las zonas econmicamente estratgicas como los accesos a los puertos. Por
lo tanto, la mayor parte del trfico de estos proyectos realiza recorridos de larga distancia.
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ANEXO LEGAL*
* Preparado por Alvaro Durn Leal, socio de: Durn, Acero, Osorio y Asociados,
Abogados Consultores. Calle 78 # 8-18 Tel: 3177426
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1. Marco Conceptual: El contrato como herramienta de administracin de riesgos.

El contrato de concesin es un contrato autnomo con caractersticas especiales, que segn la Ley
80 de 1993 tiene por objeto " la construccin, explotacin o conservacin total o parcial de una
obra o bien destinados al servicio o uso pblico. Su objeto adems puede ser: prestar, operar,
explotar u organizar total o parcialmente un servicio pblico." Este contrato permite al Estado
desprenderse del ejercicio de una actividad que le es propia y conferirle su realizacin o gestin a
un particular, llamado concesionario, quien acta bajo su propia cuenta y riesgo, con la permanente
vigilancia de la entidad concedente. Esta ley consagr con carcter obligatorio el procedimiento de
la Licitacin Pblica para esta clase de contratos sin importar la cuanta.
Como contraprestacin a sus obligaciones, el concesionario tiene un incentivo econmico que
puede estar representado en derechos, tarifas, tasas, valorizacin, participacin de la explotacin del
bien, o en una suma peridica o porcentual, o cualquier otra modalidad que acuerden las partes. El
concesionario ejerce labores administrativas referidas a la prestacin de un servicio pblico o al
funcionamiento de una obra pblica y tiene la facultad de recaudar directamente de los usuarios del
bien o servicio, los valores que el estado le autoriza.
2. Marco Normativo
El marco legal en el cual se enmarcan los proyectos de concesin corresponde a lo previsto
principalmente en las siguientes normas:
Ley 80 de 1993.
Dentro de los tipos contractuales descritos en el estatuto de contratacin pblica, el que mejor se
acomoda a los proyectos de construccin, operacin y mantenimiento de carreteras con inversin
del sector privado, es el contrato de concesin. Este tipo de contrato facilita, adems, la
estructuracin de proyectos bajo la modalidad del project finance. Aunque es claro que un
esquema ideal tipo financiacin de proyecto no siempre es fcil de lograr para un proyecto vial,
es conveniente dirigir el diseo del proyecto hacia la bsqueda del mayor nmero de ventajas
asociadas a ese esquema.
Algunas caractersticas que vale la pena destacar del contrato de concesin, tal y como est
concebido en el art. 32, num. 4 de la ley 80, son las siguientes:
La asuncin de riesgos por el concesionario es elemento de la naturaleza del contrato de
concesin. Por lo tanto, en este tipo de contrato, ms que en cualquier otro, el concepto de
mantenimiento del equilibrio econmico del contrato a favor del contratista estar limitado a la
ocurrencia de hechos verdaderamente excepcionales, imprevistos e imprevisibles y no asumidos
como riesgo por el concesionario. El traslado de riesgos que el privado conoce y controla, tales
como el riesgo constructivo, de financiacin y parte del riesgo comercial, es una herramienta
muy til propia del contrato de concesin que permite ganar en eficiencia en la ejecucin de
proyectos pblicos.
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Aunque la ley permite pactar cualquier forma de contraprestacin, es lo cierto que la ms

adecuada a la naturaleza de la concesin es la obtencin directa por el Concesionario de los
ingresos asociados a la explotacin de la obra construida, rehabilitada, mantenida y/u operada.
Esto implica la cesin de los derechos de percepcin de ingresos que hace la entidad pblica al
concesionario, eliminando los engorrosos trmites presupuestales de pago, puesto que el
concesionario cobra directamente a los usuarios los ingresos correspondientes.
Para ser concesionario no se requiere estar inscrito en el registro de proponentes. Adems, las
formas de asociacin para ejecutar este tipo de contratos son mucho ms amplias y flexibles que
las permitidas para otros tipos contractuales.
Ley 105 de 1993
Esta ley contiene ciertas normas especiales aplicables a las concesiones para proyectos de
infraestructura de transporte, de las cuales destacamos:
Segn el art. 31 de la ley 105/93, los concesionarios podrn titularizar los proyectos, mediante
patrimonios autnomos, manteniendo la responsabilidad contractual.
En los contratos de concesin para proyectos de infraestructura de transporte, las facultades
excepcionales de modificacin, interpretacin y terminacin unilaterales, slo podrn aplicarse en
las etapas de construccin y/o rehabilitacin.
La ley 105/93 tambin prev (art. 30, pargrafos 1 y 2 y art. 33) la posibilidad que la entidad
concedente aporte partidas presupuestales para la ejecucin de proyectos de infraestructura en los
cuales el concesionario no alcance a recuperar la inversin con la explotacin del proyecto; que los
ingresos asociados a la obra sean asignados en su totalidad al concesionario, y que la entidad
concedente establezca garantas de ingresos mnimos, utilizando recursos del presupuesto de la
entidad respectiva.
3. Otros temas legales relevantes
Presupuestacin de obligaciones contingentes
Un tema de singular importancia es el referido a la metodologa para presupuestar las obligaciones

contingentes que asume el INVIAS en los proyectos de concesin vial. Las obligaciones
contingentes ms importantes estn relacionadas con la garanta de ingresos que se ha venido
otorgando (aunque cada vez ms limitadamente). El grado y mtodo de afectacin presupuestal que
debern tener las obligaciones contingentes asumidas por las entidades pblicas no ha sido lo
suficientemente claro desde el punto de vista legal. Por tal razn, el Congreso de la Repblica, a
iniciativa del Gobierno, expidi la ley 448 de 1998, la cual se refiere de manera expresa al tema.
Del texto del artculo 1 de la ley citada podemos extraer las siguientes conclusiones:
Las obligaciones contingentes deben ser presupuestadas
La presupuestacin se incluir en el rubro de servicio de deuda
La metodologa para valorar las contingencias debe ser reglamentada por el Gobierno Nacional.
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La referencia que hace la ley a que las apropiaciones necesarias para cubrir las posibles prdidas de las
obligaciones contingentes a su cargo debern incluirse en los presupuestos de servicio de deuda
puede tener consecuencias muy importantes.
La que ms valdra la pena destacar por ahora parte del principio segn el cual los montos requeridos
para el servicio de la deuda normalmente no necesitan ser apropiados previamente mediante el
mecanismo de autorizacin de compromiso de vigencias futuras. Esto es as por que la cuenta servicio
de deuda corresponde normalmente al pago de amortizaciones, intereses, comisiones y gastos en que
se incurra en la celebracin y ejecucin de operaciones de crdito, segn stas se definen en el
pargrafo 2 del artculo 41 de la ley 80/93 y se reglamentan en el decreto 2681 de 1993. Estas
operaciones, por disposicin del artculo 3 de la ley 225/95, en concordancia con el artculo 5 del
decreto 568/96 (reglamentario del estatuto orgnico del presupuesto), no requieren de la autorizacin
del Consejo Superior de poltica Fiscal, Confis, para la asuncin de obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras.
Ahora bien, no es claro si el hecho que las obligaciones contingentes a que se refiere la ley 448 de
1998 deban apropiarse en la cuenta servicio de deuda, implica que se asimilen a operaciones de
crdito para efectos de eximirse de la obligacin de obtener autorizacin del CONFIS para
compromiso de vigencias futuras. Es muy probable que esta sea la intencin, con lo cual sera
deseable que a travs del correspondiente decreto reglamentario el Gobierno realice la aclaracin
pertinente. Aclarado este punto, podramos concluir que el INVIAS no requerir autorizacin del
compromiso de vigencias futuras por parte del CONFIS, para asumir las obligaciones contingentes
propias del contrato de concesin. Bastar que ao a ao se haga el clculo de la posible
contingencia para incorporar la apropiacin correspondiente en el rubro de servicio de deuda. Por
supuesto y este es el otro aspecto a destacar de la nueva ley los criterios para definir la suficiencia
de la apropiacin que deba hacerse cada ao correspondern a las regulaciones que haga el
Gobierno sobre la forma de valorar presupuestalmente dichas contingencias, criterios que en todo
caso deberan corresponder a un anlisis probabilstico sobre la eventualidad de la ocurrencia de la
condicin a que est sujeta la obligacin contingente.
Predios
La consecucin de los inmuebles necesarios para la construccin de los proyectos viales ha sido uno de
los obstculos de mayor envergadura para el xito de esos proyectos. Como ya se afirm, el riesgo de la
consecucin de predios debe estar a cargo de la entidad contratante, la cual cuenta con instrumentos
legales para el efecto.
El artculo 35 de la ley 105 de 1993 faculta al Ministerio de Transporte para decretar la expropiacin
administrativa de predios destinados a obras de infraestructura de transporte. Antes de la expedicin de
la ley 388 del 18 de julio de 1997, la posibilidad de utilizar el procedimiento puramente administrativo
haba sido puesta en duda por el Consejo de Estado13, por el hecho de no existir normas especiales que
13
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto expedido con nmero de Radicacin 876/96, consider necesaria la
expedicin de una ley que contenga el procedimiento de la expropiacin por va administrativa, para poder aplicar el art. 35 de la ley
105/93. Ese concepto tuvo salvamento de voto, en el sentido de que era suficiente el procedimiento establecido en el Cdigo Contencioso
Administrativo, para proceder a la expropiacin administrativa.
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ritualizaran tal procedimiento. Sin embargo, con la vigencia de la ley citada, el tema ha quedado
zanjado, dado que esta norma establece un procedimiento especial para la expropiacin por va
administrativa, procedimiento que resulta aplicable a nuestro caso, por mandato del artculo 72 de la
ley, el cual prev que el trmite sealado en dicha ley se aplicar a los dems casos en que las leyes
la hayan autorizado [la expropiacin por va administrativa] siempre y cuando expresamente no se
hubiere definido otro procedimiento. En tales condiciones el INVIAS cuenta con las herramientas
legales y administrativas para adelantar las expropiaciones necesarias de manera gil y eficiente.
Por supuesto, la adquisicin de inmuebles tambin puede ser hecha a travs de la figura de la
negociacin directa entre la entidad y el propietario, para lo cual debern utilizarse como precios base
de las negociaciones, los avalos hechos por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, o por una
persona natural o jurdica que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raz del
lugar donde est ubicado el bien.14
Presupuestacin de los ingresos de peaje
Desde el punto de vista de las normas presupuestales, el esquema de las concesiones ha planteado el
siguiente interrogante: los recursos cedidos al concesionario (en el caso de carreteras, los peajes)
deben o no ser presupuestados tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos de la entidad
pblica concedente?
Aunque el tema permite un amplio debate, la tesis ms aceptada es que el hecho de la cesin de tales
recursos implica un cambio de titularidad en la propiedad de los mismos y que por lo tanto, en virtud
de la concesin, los peajes dejan de pertenecer a la entidad contratante para pasar a ser de propiedad del
concesionario, lo que implica que no deben aparecer dentro de los cmputos presupuestales ni como
ingresos, ni como gastos. Esta interpretacin, adems de ser la ms ajustada a derecho, permite un flujo
de caja seguro para el concesionario evitando contingencias asociadas a posibles recortes
presupuestales o manejos del programa anual de caja de las entidades concedentes
Reversin
De conformidad con el artculo 19 de la ley 80/93, en los contratos de concesin debe incorporarse la
clusula de reversin, segn la cual -al finalizar la concesin- los bienes directamente afectados a la
misma, deben pasar a ser de propiedad de la entidad concedente, sin que por ello sta deba efectuar
compensacin alguna. A este respecto, se han planteado dos tipos de dudas.
Por una parte, se pregunta si en cualquier caso de terminacin de la concesin debe operar la reversin,
o si -ms bien- esta figura debe reservarse slo para el caso de terminacin del plazo originalmente
pactado, excluyendo as las terminaciones anticipadas (sean stas por mutuo acuerdo, por terminacin
unilateral o por declaratoria de caducidad). El importante cuestionamiento surge del hecho de que la
reversin, por esencia, no puede implicar compensacin adicional alguna por parte de la entidad al
concesionario. Lo anterior no implica, y as lo ha entendido la Corte Constitucional al declarar la
exequibilidad del art. 19 de la ley 80, que el ttulo de adquisicin sea gratuito, sino que la
contraprestacin general pactada por la concesin comprende los clculos necesarios para amortizacin
de los activos que han de pasar a ser propiedad de la entidad concedente.
14
Art., 27 del Decreto 2150 de 1995 y artculos 3, 8 y ss. Del decreto 1420 de 1998
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En este sentido, una terminacin anticipada supondra que dicha amortizacin an no se ha logrado por
parte del concesionario y que -por tanto- sus cuantiosas inversiones se estaran perdiendo -as sea
parcialmente- a favor del Estado, sin haberse obtenido la totalidad de la contraprestacin acordada. En
tales condiciones, parecera imponerse, como lo aceptan algunos, la respuesta segn la cual la
terminacin anticipada de la concesin no genera reversin. Nosotros, al contrario, creemos que la
solucin que ms consulta la necesidad de continuidad en la prestacin del servicio, es la reversin de
los bienes afectos al servicio, pero siempre que en el contrato se hayan establecido precisas frmulas de
liquidacin, en caso de terminacin anticipada, que incorporen el reconocimiento de las inversiones
hechas por el concesionario, sin perjuicio de las sanciones pecuniarias que pudiesen resultar aplicables
si la terminacin es por culpa de dicho concesionario.
El segundo cuestionamiento relacionado con el tema de la reversin, tiene que ver con la definicin de
cules bienes deben entenderse afectados a la concesin o explotacin, los cuales -por disposicin
legal- tienen el carcter de reversibles. Como no siempre es fcil, en la prctica, definir este punto y
dada la importancia econmica que el mismo tiene, nuestra opinin es que el contrato debe incorporar
una anexo donde se describan taxativamente estos bienes aclarando que las partes entienden que esos
son los bienes afectos a la concesin.
Equilibrio econmico
Con la expedicin de la ley 80/93 el tema del mantenimiento del equilibrio econmico en los contratos
estatales adquiri una especial relevancia. Particularmente, en los contratos de concesin (por sus
caractersticas de largo plazo) es de singular importancia darle un contenido coherente y lgico al
alcance de esta teora. Aunque es claro que existen importantes discusiones sobre la materia, y que an
la jurisprudencia se debate en bandazos hacia uno u otro extremo de interpretacin, a continuacin
describiremos brevemente las principales caractersticas de esta teora, de acuerdo con la interpretacin
que consideramos ajustada a sus principios y a los desarrollos que lgicamente deberan derivarse de
ella.
El equilibrio econmico del contrato es la relacin que existe, desde el punto de vista econmico,
entre la situacin jurdica (derechos y obligaciones) de las partes en un determinado contrato.
El equilibrio econmico o ecuacin contractual no es un juicio objetivo sobre la justicia o
equivalencia reales entre cargas y derechos de los contratantes. Todo contrato, por tanto, es por
definicin equilibrado, por expresa voluntad de las partes.
La aplicacin de las clusulas acordadas (an las contingentes o condicionales) no es un mecanismo
de restablecer el equilibrio econmico del contrato. Es un desarrollo normal del contrato mismo.
La presentacin de las situaciones previstas en el contrato, o aquellas que eran previsibles,
(genricamente lo previsto o previsible se conoce como las aleas normales) no da lugar a solicitar el
ajuste o la modificacin de las condiciones originales estipuladas, puesto que no supone un
rompimiento del equilibrio econmico del contrato.
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El derecho a obtener la modificacin del contrato inicial por un rompimiento de la ecuacin

contractual surge, para cualquiera de las partes, slo en el caso de las llamadas aleas anormales,
cuando stas generan una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones contractuales .
Las aleas anormales se pueden agrupar en los conceptos de:
Modificacin unilateral15
Hecho del Prncipe
Teora de la Imprevisin
La teora del equilibrio econmico del contrato no puede entenderse como una especie de seguro o
garanta de una determinada ganancia a cargo del contratista, ya que toda actividad econmica
supone un cierto grado de riesgo de ganancia o prdida.
El riesgo comercial se ha venido trasladando cada vez ms al concesionario. Sin embargo, an en

los proyectos de segunda generacin se ha considerado necesario que el INVIAS otorgue un cierto
cubrimiento an cuando este sea cada vez ms limitado. La cobertura se ha dirigido, casi
exclusivamente, a proteger los intereses de los financiadores del proyecto, ms que al
Concesionario mismo16.
Es necesario, sin embargo, profundizar en mecanismos adicionales que permitan reducir la
afectacin que para el Gobierno (y sobre todo para el presupuesto del INVIAS) implica la asuncin
compartida del riesgo. Por una parte, se buscar maximizar la ponderacin que esta variable tenga
en los criterios de evaluacin de las ofertas. Por otra, y dado el nuevo marco normativo de la ley
488/98, se buscar minimizar las afectaciones presupuestales, bajo la consideracin de que la
probabilidad de que la entidad pblica tenga que honrar la garanta de ingresos es normalmente
baja.
Con respecto al riesgo tcnico, debe enfatizarse en la necesidad de contar con estudios suficientes
(caractersticas geolgicas, fuentes de materiales, etc.) y con diseos a nivel constructivo (FASE III)
antes de abrir la Licitacin. Aunque esta ha sido la poltica del Gobierno, es lo cierto que, en la
prctica, se han presentado dificultades que deben ser superadas. Una clara definicin del alcance
fsico del proyecto antes de iniciar la estructuracin financiera y legal es de gran utilidad para que
dicha estructuracin produzca los mejores resultados.
El traslado del riesgo constructivo al concesionario exige que los estudios tcnicos y los diseos
estn completos antes de abrir la licitacin, con el fin de que el plazo licitatorio cumpla con el
objetivo de permitir que los oferentes hagan sus propios estudios tcnicos sobre bases ciertas y
15
Segn el art. 5, num. 1 de la ley 80/93, tambin debe restablecerse el equilibrio econmico en el caso de incumplimiento de la
entidad contratante. Sin embargo, no incluimos este hecho, puesto que, en nuestro concepto, debe ser tratado por la va de la
Responsabilidad Contractual.
16
Esto es as puesto que son los financiadores los que aportarn una buena parte de los recursos necesarios para la inversin, recursos de
deuda que por su propia naturaleza resultarn ms baratos para el proyecto en general si los comparamos con los aportes de equity del
Concesionario. Esta diferencia en costos del dinero (reflejada en el diferencial de tasas de inters de la deuda, frente a la tasa de
descuento del equity) implica que la disposicin a asumir riesgos por parte de los financiadores es menor que la del Concesionario
propiamente dicho.
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definidas desde el principio. Cambios imprevistos durante el plazo licitatorio o complementaciones

de informacin que ha debido estar disponible desde la apertura misma de la licitacin, restan
credibilidad al proceso y atentan contra la razonabilidad del traslado del riesgo al Concesionario,
pues aquellos elementos que no puedan ser razonablemente cuantificados, sern valorados por los
proponentes con primas de riesgo que encarecern el proyecto para el Estado.
Adicionalmente, vale la pena destacar la importancia que tiene el contar con la licencia ambiental
antes de la apertura de la Licitacin. De esta manera, los riesgos asociados a la ejecucin de los
planes ambientales podrn ser trasladados de manera plena al concesionario, dado que para la
elaboracin de las ofertas, los proponentes han podido conocer y valorar suficientemente los costos
asociados a dicha ejecucin. A pesar de la conveniencia de lo dicho, no siempre ha sido posible
obtener la licencia ambiental con un tiempo suficiente para que los proponentes conozcan sus
alcances antes de presentar oferta, lo cual ha implicado que los sobrecostos causados estarn a cargo
del INVIAS, bajo su propio riesgo. Cualquier esfuerzo que se haga para evitar esta situacin, se
ver reflejado en condiciones econmicas ms favorables para el Proyecto y en la limitacin de Los
riesgos contingentes para el INVIAS.
Los conceptos y opiniones contenidos en este documento se emiten a ttulo informativo y no constituyen
consejo a sus lectores para cualquier aspecto o tema tratado en l.
37

Corficolombiana Estructuracion de La Primera y Segunda Generacion de Concesiones

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2. La infraestructura vial en el mundo

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Activos y gasto total en carreteras, ferrocarriles y aerolneas 1995-1997

Fuente: Banco Mundial. Commercial Management and Financing of Roads.

Por lo general, los proyectos de infraestructura suponen un fuerte endeudamiento y generan

Monto (en US$)

La financiacin de servicios de infraestructura presenta dificultades pero a la vez ofrece

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La construccin de carreteras de peaje, adems de requerir de aportes importantes de capital,

Fuente: Banco Mundial.

2.1 Antecedentes de Concesin

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Banco del Estado de Chile

* La UF corresponde al ndice de precios de Chile.

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3. La infraestructura Vial en Colombia

Nmero de kilmetros de carreteras pavimentadas

Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997

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Red Vial definida de acuerdo con la Ley 105 de 1993

Troncal del Magdalena

Troncal Eje Cafetero

Transversal del Carmen de Bolvar-Valledupar-Maicao

Transversal Medelln-Ccuta-Pto. Santander

Transversal La Mina-Ro Cagun

3. Accesos a Capitales y Puertos Fluviales

TOTAL RED VIAL NACIONAL

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Movimiento de carga nacional por modo de

1982 1986 1990

Fuente: Series de Infraestructura, DNP

3.1 El Rgimen de Concesiones Viales

Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997

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Instituto Nacional de Vas

Encargado de definir y vigilar las

Tiene a su cargo el desarrollo de vas

Organismo tcnico asesor del Presidente,

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Ver Anexo Legal

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v Los riesgos de devaluacin

garantas por ingresos

v Para cubrir la inflacin, las

y fuerza mayor se asumen

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