p.

TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoI
AdministracinPblica.Derechoadministrativo.Estadoy
AdministracinPblica.Organizacinadministrativa.
Marienhoff,MiguelS.

p.2

NDICE
PRLOGO
PUBLICACIONESDELAUTOR
BIBLIOGRAFA
COLECCIONESDEFALLOSYREVISTASJURDICASCITADASCONMAYOR
FRECUENCIA
TTULOPRIMEROADMINISTRACINPBLICA
a)Administracincomoactividadequivalentealadegobierno.
b)Administracincomoactividadsubordinadaaladegobierno.
c)AdministracincomoactividadtotaldelEstado(ConstitucinyAdministracin).
d)AdministracincomoactividaddelPoderEjecutivo.
e)Administracincomoactividadestatalquetieneenmiraelfuncionamientodelos
serviciospblicos.
f)AdministracincomoactividaddelEstadoquenoeslegislacinnijusticia.
g)AdministracindeacuerdoconelcontenidodelosactosdelaactividaddelEstado
(Duguit).
h)Administracincomoactividadderganosejecutivosdependientes.Merkl.
i)LaAdministracincomoactividaddelEstadoquedebeejercersedentrodelorden
jurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley.
Lmitespuestosenintersindividualpornormasjurdicas.
Lmitespuestoseninterspblicopornormasjurdicas.

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LmitespuestosalaactividaddelaAdministracin,eninterspblico,pornormasno
jurdicas.
TTULOSEGUNDODERECHOADMINISTRATIVO
CAPTULOI
a)Criteriolegalista.
b)CriteriodelPoderEjecutivo.
c)Criteriodelasrelacionesjurdicas.
d)Criteriodelosserviciospblicos.
e)CriteriodelaactividadtotaldelEstado.
f)Criteriodelosserviciospblicosydelaproteccinjurisdiccionaldelosadministrados.
g)Criteriodelosrganosdeaplicacin.
CAPTULOIIRELACIONESDELDERECHOADMINISTRATIVO
1Capacidaddelaspersonasindividuales.
2Capacidaddelaspersonasjurdicas.
3Actosjurdicos.
4DominiopblicoyprivadodelEstado.
5Expropiacin.Ocupacintempornea.
6Compensacin.
7Cesindecrditos.
8Cesindepensiones.
9Locacindecosas.
10Limitacionesaldominioprivadoporcausadeinterspblico.
11Rgimendelosprivilegios.
1Sociedadesannimas.
2Quiebradesociedadesqueprestanserviciospblicos.
3Rgimendelosprivilegios.

p.4

1Atribucionesdelcapitn.
2Rgimendelosprivilegios.
CAPTULOIIIFUENTESDELDERECHOADMINISTRATIVO
A.GENERALIDADES
B.DELASFUENTESENPARTICULAR
CAPTULOIVCODIFICACINDELDERECHOADMINISTRATIVO
CAPTULOVELMTODOENDERECHOADMINISTRATIVO
TTULOIIILAPERSONALIDADENELDERECHOADMINISTRATIVO(Estadoy
AdministracinPblica)
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
CAPTULOIIELESTADO
CAPTULOIIIENTIDADESAUTRQUICAS
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
CAPTULOIVEMPRESASDELESTADO
CAPTULOVSOCIEDADESDEECONOMAMIXTA
CAPTULOVIOTRASPERSONASQUESEMENCIONANENDERECHO
ADMINISTRATIVO(Regin;EnteParaestatal;Corporacin;Consorcio)
TTULOCUARTOORGANIZACINADMINISTRATIVA
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
CAPTULOIILOSRGANOSDELAADMINISTRACINPBLICA

p.5

SECCIN1CONSIDERACIONESGENERALES
Seccin2Delosrganosadministrativosenparticular
A.
B.
CAPTULOIIICOMPETENCIA
A.AVOCACIN
B.DELEGACIN
CAPTULOIVJERARQUA
CAPTULOVPOTESTADESADMINISTRATIVAS
CAPTULOVICENTRALIZACINYDESCENTRALIZACIN
CAPTULOVIIELCONTROLOLAFISCALIZACINENLAADMINISTRACIN
PBLICA(CONTROLESINTERNOS)
SECCIN1PRINCIPIOSGENERALES
SECCIN2DELOSMEDIOSDECONTROLOFISCALIZACINEN
PARTICULAR
PartePrimera
ParteSegundaDELOS"RECURSOS"
A.PRINCIPIOSGENERALES
B.RECURSOSNOREGLADOS
C.RECURSOREGLADO.ELRECURSOJERRQUICO
ParteTerceraCONTROLESJUDICIALESALAADMINISTRACINPBLICA
(CONTROLESEXTERNOS)

AlaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacionaldeLaPlata,en
cuyasviejasyqueridasaulasaprendyenseDerecho.
PRLOGO
[D2202F1]Correspondealaprimeraedicin.

p.6

"Elderechoactualespasajero,transitorio.Necesaria,fatalmente,sermodificadoporlas
transformacionesdelmedio.Enotraspalabras,losestudioseconmicos,sociolgicosy
polticosdebenestarenlabasedelosestudiosjurdicos.SinellosseharnLEGISTAS,
peronoJURISCONSULTOS;sepreparaEMPRICOS,peronohombresdeciencia"
(JZE,Gastn,PrincipiosGeneralesdelDerechoAdministrativo,trad.dela3ed.
francesa.BuenosAires,1948,t.I,p.LV).
Laedicindeestaobraaparecealcumplirseelcentenariodelapublicacindellibro
primigeniodederechoadministrativoargentino.Desdeaquellejanoentonceshastael
presentecontinacomounadisciplinaINFIERI,agravadasusistematizacincientficano
solamenteporlasincesantesleyesydecretos leyesqueladificultan,sinotambinporlas
profundastransformacionespolticas,econmicas,socialesytecnolgicasdelEstado.
[D2202F2]Ferreyra,Ramn:"DerechoAdministrativoGeneralyArgentino",Buenos
Aires,1866.
Yahapasadolapocaenqueestederechoeraconsideradocomounameralegislacin
administrativasujetaalaescueladelaexgesis.AestepropsitorecuerdaGeorges
Renardlaspalabrasdeunletradoque,refirindosealeminentejurisconsultoLouis
Rolland,exclam:Quadmirableprofesor,peroqupenaverlorelegadoaunactedrade
derechoadministrativo!.Eranlostiemposenqueelmbitopropiodeestederechoselo
disputabanelderechoconstitucionalyelderechocivil.Laimportanciadeestadisciplina
esincuestionable.Sujerarquacomocienciajurdicanopuedeserdiscutida.
[D2202F3]Vid.:Prefaciodellibro"LeContrleJurisdictionneldelaMoralit
Administrative",porHenriWelter,Paris,1929,p.II.
Esunarealidadquelamayorpartedelaactividadestatalesdeordenadministrativo,y
porconsiguiente,laspotestadesdelPoderEjecutivoydesusrganosdescentralizados
autrquicosestnsujetasaesederecho.Lasdeclaraciones,derechosygarantas
consagradosporlaLeyFundamentalseafirmanENSUEFECTIVIDADantesqueenlos
recursosjudiciales.Es,portanto,inconcebibleunEstadodeDerechosinderecho
administrativo.Suimperioponevalladaresalaarbitrariedadyaldespotismo.Su
desconocimientooviolacinimplicaelretornoalEstadodepolicaqueeslanegacinde
lalibertadydelosderechoshumanos.
Elautordeestaobrahademostradounafirmededicacinporloscomplejosproblemas
delderechopblico.Susescritosacusanunapredileccinporelderechoadministrativo.
Desdehacecasitreintaaosenlactedra,enellibro,yenlacrticadeladoctrinaydela
jurisprudencia,haexteriorizadosuvocacinporestadisciplina.Susopinionesseasientan
enprincipiosjurdicos;nosonimprovisacionesniensayossuperficiales.Quedancomo
ndicesreveladoresdesuespritudejurista.Sucontribucinalasistematizacindelas
institucionespropiasdeesederechoeselresultadodelargasylaboriosasindagaciones.
Susjuiciosycomentariossonrespetuososdelasopinionesajenas.Noignora comoyalo
advirtiJze queloserrorescometidos"nosonsinbeneficioalgunoalcorregirlos;a
menudounotrotericoseaproximaralaverdad,quierodecir,aunaaproximacinms

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correctadelaideadejusticiaydeutilidadsocial,econmica,polticadelmomentoydel
medio".
Entresusescritosdebenmencionarselossiguientes:"Rgimenylegislacindelasaguas
pblicasyprivadas"(premiadaporlaFacultaddeDerechodeBuenosAires),(1939);
"Legislacindeaguas.Laclusula"sinperjuiciodeterceros"enlaconcesindeusodel
aguapblica"(1942);"Bienespblicos.Potestadparaafectarlosydesafectarlos"(1944);
"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos"(1947);"Dominiopblico.
Proteccinjurdicadelusuario"(1956);"Lateoradelaimprevisinysurecepcinenel
derechopblicoargentino"(1959);"Expropiacin.Justaindemnizacin,conceptoy
fundamentojurdico"(1959);"Expropiacinporlasprovinciasdebienespblicosdela
Nacin,situadosenterritoriodeaqullas"(1960);"Condicinjurdicolegaldelviento"
(1961)yprincipalmentesu"TratadodelDominioPblico"(premiadoporlaDireccin
NacionaldeCultura),(1960),queconstituyelamsimportantedesusobras.Eselms
valiosoaportepublicadohastaelpresenteparaelmejorconocimientodeloscomplejos
problemasqueesainstitucinpresentaenelfederalismoargentino.
Cadaautortienesuplanexpositivo.Eldeestelibrosecaracterizaporsuordenamiento
lgicoyconceptual.EnprimertrminoestudiaelOBJETOdeestadisciplina,estoes,qu
debeentenderseporADMINISTRACINPBLICA(Tt.I),considerndolacomola
"actividadpermanente,concretayprcticadelEstadoquetiendealasatisfaccin
inmediatadelasnecesidadesdelgruposocialydelosindividuosquelointegran".Luego
dedefinirelDERECHOADMINISTRATIVOexaminaextensamentesusrelacionescon
lascienciasjurdicasysociales,susfuentes,lacodificacinyelmtodo(Tt.II,Caps.Ia
V).EstapartepuedeserestimadacomolaINTRODUCCINalderechoadministrativo.
Asujuicioestederecho"estexpresadoycontenidonoslopornormaspositivas,sino,
adems,enPRINCIPIOSDEDERECHOPBLICO,loscualessonseleccionadosy
sugeridosprincipalmenteporladoctrinacientficaenbasealmtodojurdicode
investigacin.GranpartedeesosprincipiossonextradosdelaConstitucin;otrosdel
derechoprivado,especialmentedelderechocivil,encuantoellostenganvaloro
substanciadeprincipiosgeneralesdederecho".Consideraestadisciplinacomounarama
autnomadederechopblicointerno,ylodefinecomo"conjuntodenormasyde
principiosdederechopblicointernoquetieneporobjetolaorganizacinyel
funcionamientodelaadministracinpblica,comoaslaregulacindelasfunciones
interorgnicas,interadministrativasydelasentidadesadministrativasconlos
administrados".
Anotaelautorunacaractersticapropiadelderechoadministrativoargentino:esun
DERECHOLOCAL,estoes,PROVINCIAL,comounaconsecuenciadelsistemade
gobiernoadoptadoporlaConstitucinNacional.Setratadeunodelospoderes
reservadosynodelegadosalaNacin(Const.,art.105).Noobstanteesecarcter,para
elcumplimientodelosfinesquelaLeyFundamentalponeacargodelaNacin,statiene
todaslasatribucionesnecesariasparaelcumplimientodeesosfines.Ensuma,comolo
sealaconaciertoelautor,ademsdelderechoadministrativoprovincialexisteelderecho

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administrativonacional.Estadicotomatienesusefectosjurdicosenlorelacionadoconla
codificacin.
Lapersonalidadenelderechoadministrativoylaorganizacinadministrativaconstituyen
elcontenidodelosTtulosIIIyIVdeestelibro.Enelprimeroseexamina,ademsdela
clasificacindelaspersonasjurdicaspblicasenestatalesynoestatales,elESTADO,
lasENTIDADESAUTRQUICAS,lasEMPRESASDELESTADO,lasSOCIEDADES
DEECONOMAMIXTA,laREGIN,elENTEPARAESTATAL,laCORPORACINy
elCONSORCIO.(Caps.IaVI).EnelltimoTtulo elIV estdiaselaTEORADEL
RGANOydelosRGANOSADMINISTRATIVOSENPARTICULAR,la
COMPETENCIA,laJERARQUA,lasPOTESTADESADMINISTRATIVAS,la
CENTRALIZACINYDESCENTRALIZACIN,yelCONTROLOLA
FISCALIZACINENLAADMINISTRACINPBLICA(Caps.IaVII).
EsteltimoCaptulohamerecidoalautorunaespecialconsideracin.Comprendetres
partes:refirensealosllamadosCONTROLESINTERNOS,ydespusdeanalizar
pulcramentelosprincipiosgeneralesquelosrigen,examinalosmediosdecontrolen
particular:PREVENTIVOyREPRESIVO,laVIGILANCIA,laAUTORIZACIN,la
APROBACIN,elVISTOBUENO,laSUSPENSIN,laINTERVENCIN.La2parte
estdedicadaalos"RECURSOS",queclasificaennoREGLADOSyREGLADOS.En
losprimerosestudialosdeREVOCATORIAydeMERAAPELACINJERRQUICA,y
enlosregladoselRECURSOJERRQUICOqueexaminaexhaustivamente.Enla3
parte,porltimo,dedicadaalosCONTROLESEXTERNOS,sonmotivodeconsideracin
general:laACCINDEAMPARO,laACCINPOPULARyelRECURSO
EXTRAORDINARIODEINCONSTITUCIONALIDAD.Essuficientelaenunciacinde
losmediosdecontrolinternosparaquequededemanifiestolaimportanciajurdicadelos
mismosenloreferentealamoralidadadministrativa.
Habidacuentadelaexistencia especialmenteenelordennacional,deentidades
autrquicasinstitucionalescreadasporLEYFORMALyotrasporDECRETOdelPoder
Ejecutivo,elautorplantealasiguientecuestin:tienenbaseconstitucionalesosactos
normativosquelesdanorigen?Estacuestinnoessloacadmica,porcuantosevincula
necesariamenteconlaspotestadesdecontroldelPoderEjecutivosobrelosentes
autrquicos,y,adems,conla"personera"paraestarenjuicio.
Despusdeexaminardetenidamentetodoslosargumentosdelosquesostienenla
constitucionalidaddeesasentidadescreadasporelLegislativo,ydesvirtuandocon
precisinyeficaciasusaseveraciones,estimaconrazonamientosirrefutablesque"salvoel
supuestoexcepcionaldetratarsedeactividadadministrativaESPECIALMENTEasignada
alrganoLegislativo,lacreacindeentidadesautrquicasnopuedeefectuarseporley
formal,sinopordecretodelPoderEjecutivo".
Afirma,enconsecuencia,quelatesiscontrariaimplicaraunactoviolatoriodela
Constitucin,"porquetraduciraporpartedelLegislativouncercenamientodepotestades
atribuidasalEjecutivoporelart.86,inc.1,delaConstitucin,yalavezunaintromisin
delLegislativoenlazonadereservadelaADMINISTRACIN;encambio,lacreacin

p.9

deunaentidadautrquicapor"decreto"delPoderEjecutivoimplicaunacto
constitucionalcorrecto,puesslotraduceunaautolimitacinvlidadesuspropias
atribucionesporpartedelEjecutivo".Compartosinreticenciasestaconclusin.
EsobvioagregarqueelPoderEjecutivomantienesobretodaslasentidadesautrquicas
institucionalessuspotestadesdecontrol,peroconlasiguientediferenciacin:sobrelas
creadasporelCongreso,eldeLEGITIMIDAD;sobrelascreadaspordecretodelPoder
Ejecutivo,elcontrolesamplio:eldeLEGITIMIDADyeldeOPORTUNIDAD,MRITO
OCONVENIENCIA.Elautorterminaelestudiodelacuestinplanteadarevelandosu
posicinortodoxasobrelamateriaconestosconceptos:"comonadapuedeodebehacerse
encontradeloqueestablecelaConstitucin,hayquereconocerqueentrenosotros,en
esteordendeideas,obiendebeaceptarsequelacreacindelasentidadesautrquicaslas
efecteelPoderEjecutivo,mediantedecreto,oelPoderLegislativo,medianteleyformal,
segnquealefectocadaunodeesospoderesejercitefacultadesconstitucionalesqueles
seanpropias,obienquedebereformarselaConstitucin,siguiendoelejemplodelo
ocurridoenUruguay,dndoleasexpresasatribucionesalCongresoparacreardichas
entidadesautrquicas.Mientrasestareformanoseefecte,entrenosotroslasentidades
autrquicasinstitucionalesdebernsercreadasporelEjecutivooelLegislativo,segnlos
casos,talcomoquedexpresado...".
LasEMPRESASDELESTADOhansidoobjetodeajustadasobservaciones.Considera
acertadamentehabersedescuidadoelaspectojurdico.Selashaconfundido
indebidamenteconlasautoridadesautrquicasinstitucionales,noobstanteser
absolutamentedistintassusfinalidades.LasempresasdelEstadotienenfinalidades
comercialeseindustriales,encambio,lasentidadesautrquicasinstitucionalesejercen
unaactividadpropiaestataly,porconsiguiente,losregmenesjurdicosdebenser
diferentes.Tantounascomootrassonpersonasjurdicaspblicas,perolasautrquicas
sonestatalesylasempresasdelEstadonoestatales.Conrazndiceelautor:"lalgica
jurdicarechazalacreacindeuna"entidadautrquica"paraqueseocupe,porejemplo,
delaexplotacindeunaminaydelacomercializacindesuproduccin,oparaquese
ocupedecualquierotraindustriacomopudierahacerlounparticular,puesnadadeesto
integralosfinesespecficosdelafuncinestatal".
LaclasificacindelasempresasdelEstadotieneintersjurdicoencuantoalaramadel
derechoaplicable.Desdeestepuntodevistaelautorhaceunaacertadadiferenciacin:las
querealizanactividadesdecarcterindustrialocomercialylasqueestnorganizadas
paralaprestacindeserviciospblicos.Lasprimerasquedansometidasprincipalmenteal
derechoprivado;lassegundasalderechopblico.Debetenerseencuentaqueel"servicio
pblico"tieneunrgimenjurdicoespecialqueesdederechopblico.
Estacontribucinalasistematizacindelderechoadministrativo,porsuclaridadenla
exposicin,lasobriedaddelestilo,elordenamientolgicodelascuestionestratadas,la
independenciamentaleneljuzgamientodelasteorasydoctrinasylaselectainformacin
bibliogrfica,constituyeunmuyvaliosoaportealmejorconocimientodeestadisciplina.
Eselresultadodeunacontinuadalabordignadeelogio.Lasteorasydoctrinasson
expuestasencuantoselashaestimadonecesariasalacrticaconstructiva,bienseapara

p.10

surevisinoparaadoptarlas.Nodesconocequelasconstruccionesjurdicasnohande
sernicamentedogmticas,sinoalmismotiempoasentadasenelanlisisysntesis,sin
olvidarquelaexactituddelobjetoeslabasedetodacienciajurdica.
Nosolamenteesunaobradidctica,sinoalmismotiempodeconsulta.Lactedraejercida
comounnoblemagisterionoabsorbetodaslasindagacionesyestudiosalprofesor,queda
fueradeellaunvastocampodeinterrogantescientficospararesolverlosenensayos
monogrficos.Elautor,teniendoencuentaqueenelmbitodelderechoadministrativo
envirtuddelastransformacioneseconmicasysociales lasdoctrinasyteorasno
puedenmantenerseinmutables,nohasubestimadoensuscrticasysolucioneselmedioy
larealidadargentina.Comotodaconstruccinjurdicapodrsermotivodemeditaciones
enaquellosproblemasenquelasopinionessonirreductibles,peroesaseventuales
cuestionesnodisminuirnlaimportanciadeestaobramagistral:estlevantadacon
solidezyjerarquaintelectual.
BENJAMNVILLEGASBASAVILBASO
BuenosAires,octubrede1964.
PUBLICACIONESDELAUTOR
"EstudiocrticoydelegislacincomparadadelanteproyectodeldoctorBibilonienmateria
dederechodeaguas",edicinUniversidaddeBuenosAires,FacultaddeDerechoy
CienciasSociales,BuenosAires1936.
"Rgimenylegislacindelasaguaspblicasyprivadas",prologadaporelprofesordoctor
RafaelBielsa,edicinAbeledo,BuenosAires1939.(PremiadaporlaFacultaddeDerecho
deBuenosAires).
"LegislacindeAguas",proyectodeCdigodeAguasparalaprovinciadeMendoza
(antecedentes,etc.),encolaboracinconeldoctorAlbertoCortiVidelayelingeniero
LudovicoIvanissevich,edicinoficial,Mendoza1940.
"LegislacindeAguas.ContribucinalPrimerCongresoArgentinodelAgua",edicin
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"LegislacindeAguas.LaIrrigacin",publicadoeneltomoIVdelAnuariodelInstitutode
DerechoPblicodelaUniversidadNacionaldelLitoralyenedicindeValerioAbeledo,
BuenosAires1942.
"RgimenjurdicoeconmicodelasaguasenMendozaduranteelperodointermedio
(18101884)",Mendoza1941,delDr.GuillermoJ.Cano,comentariobibliogrfico
aparecidoen"JurisprudenciaArgentina",seccinbibliogrfica,ao1942I.
"LegislacindeAguas.Laclusulasinperjuiciodetercerosenlasconcesionesdeusodel
aguapblica",edicinAbeledo,BuenosAires1942.

p.11

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Abeledo,BuenosAires1944.
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"ElDerecho".

p.38

TTULOPRIMEROADMINISTRACINPBLICA
SUMARIO:1.Introduccin.2.LasfuncionesdelEstado.Lapretendida"divisinde
poderes".3.Administracin:nocinconceptual.4.Continuacin.5.Continuacin.6.
Gobierno:nocinconceptual.7.LaAdministracinenelEstadodepolicayenelEstado
deDerecho.8.ElFisco.9.LmitesalaactividaddelaAdministracin:eninters
privadoyeninterspblico;pornormasjurdicasypornormasnojurdicas.10.
Continuacin.PlanteodeGuicciardi:anlisisdelmismo.11.LaAdministracinenel
sentidoobjetivo,subjetivoyformal.Criterioconquedebeserconsiderada.12.La
actividadadministrativadesdeelpuntodevistatcnico,jurdicoyadministrativo.13.La
Administracincomosupuestopoderpblico.Loatinentealcuartopoder.14.Ejecuciny
Administracin.15.CLASIFICACINDELAACTIVIDADADMINISTRATIVA.
Consideracionesgenerales.16.A)Enrazndelanaturalezadelasfunciones.17.a)
Administracinactiva.18.b)Administracinjurisdiccional.19.c)Administracin
internayexterna.20.d)Administracinconsultiva.21.e)Administracinregladay
discrecional.22.f)Administracindecontralor.23.B)Enrazndelaestructuradel
rgano.24.a)Administracinburocrtica.25.b)Administracincolegiada.26.c)
Administracinautrquica.27.ActividadinterorgnicadelaAdministracin.Las
relacionesinteradministrativas.
1.El"objeto"delderechoadministrativoeslaAdministracinPblica,entodassus
manifestaciones,seanstasexternasointernas,valedecirjurdicasonojurdicas;deah
que,antesdedefiniraquelderecho,resulteaceptablesaberquhadeentendersepor
AdministracinPblica.Conocidoel"objeto"delderechoadministrativo,severluegoen
quconsisteste.Esunplanlgico.
PeroantesdehacerreferenciaespecficaalaAdministracinPblica,queesunadelas
funcionesestatales,correspondedecirdospalabrasrespectoalasfuncionesdelEstadoen
general.
2.LaexistenciadelEstadoobedecealanecesidaddesatisfacerenlamejorformalas
necesidadesdelgruposocial(individuos)quelointegra.
Laexperienciauniversaldemuestraqueparalogrartalsatisfaccinesindispensable,en
ltimotrmino,lacoaccin.EstoselogramedianteelimperiumpoderdelEstado,quese
haceefectivoencualquieradelosrdenesdondestedesenvuelvesuactividad.
Entrminosgenerales,laactividadestatalseconcretaentresfunciones:Legislacin,
JusticiayAdministracin,cuyosrespectivos"rganos"ejercitanpartesoseccionesdel
"poder"delEstado.
Peroadvirtasequeel"poder"delEstadoesnico;las"funciones"sonmltiples.Las
"atribucionesdelasfuncionesalosrganosnoconstituyendivisindepodersino
distribucindefunciones"(4)."Enlugardeunaseparacindelospoderes,podrhablarse
msbiendeunaseparacindelasfunciones"(5).

p.39

Lallamada"divisindepoderes"esunamedidaquetuvopormiraevitareldespotismo,
impidiendoqueelejerciciodetodaslasfuncionesestatalesquedaseconcentradoenuna
solamano,enunsolorgano.Conellotendiseaasegurarlosbeneficiosdelaslibertades
pblicaseindividuales.Peronosetratdeuna"divisindepoderes",sinodeuna
"distribucindefunciones".
El"poder"delEstadoseactualizaenla"funcin"asignadaasus"rganos"esenciales,que
sontres:ellegislativo,elejecutivoyeljudicial.Elpoderestatalsemanifiesta,pues,enlas
funcionesdelegislacin,jurisdiccinyejecucin,que,comobiendijounautor,sonlos
mediosparalarealizacindelosfinesestatales.
Nohayqueconfundir"poder",queesatributoestatal(6),con"potestades",que,enloque
respectaasuejercicio,puedenserprerrogativasinherentesaunafuncin,verbigraciadela
funcincorrespondientealaAdministracinPblica,puessta,ciertamente,tienediversas
potestades:lareglamentaria,laimperativa,lasancionadora,etctera.Dichas"potestades"
constituyenunreflejocualificadodel"poder"generaldelEstado,peronopueden
confundirseconeste"poder"(7).Noresulta,entonces,acertadalaposicindeHauriou,
quienpretendedistinguirentre"poder"administrativoy"funcin"administrativa(8):el
"poder"noesprecisamente"administrativo",sino"estatal",valedeciresunatributodel
Estado,ynodelaAdministracin;estaltimanohaceotracosaque"actualizar"o
"manifestar"lapartepertinentedelpoderdelEstado.
Cadaunodelosrganosesencialeslegislativo,ejecutivoyjudicial,apartedesuspropias
funcionesespecficas,ejerceorealizaotrasdelamismanaturalezaqueaquellasque
caracterizanalosdemsrganos.ElCongresolegisla,juzgayejecutaoadministra.El
ejecutivoadministrayejecuta,perotambinlegislayjuzga,asumanera.Igualcosaocurre
conelrganojudicial:juzga,sinperjuicioderealizaractosdenaturalezalegislativa,yotros
dondeactaejecutivamenteocomoadministrador(9).Demodoquelafuncin
administrativanoestcircunscriptaaunosolodelosexpresadosrganos:siporprincipio
constituyelafuncinespecficadelejecutivo,esencambiocompartidaporlosrganos
legislativoyjudicial;algosimilarocurreconlasfuncioneslegislativayjudicial.Peroel
carctersubstancialydistintivodeestasactividadesnosemodifica,cualesquierafuesenlos
organismosquelasproduzcanoelprocedimientoqueseutiliceparasuproduccin(10).
Esporesoqueenlosestudioscientficosdelderechoadministrativopredominala
concepcin"objetiva"deAdministracinPblica,encuyomritopertenecealarbitadel
derechoadministrativolaregulacindecualquieractodefuncinadministrativa,aunqueno
seacumplidoporelllamado"Poder"Ejecutivo(11).
Elcontenidodecadaunadeesasfuncionesesenciales(legislacin,ejecucinyjusticia)
varaconrelacinalaleyyconrelacinaltiempo.Elrganolegislativodictaocrealaley,
laalteraylasuspendesegnsuvoluntadyconformeconlaConstitucin;elejecutivocuida
quelaleysecumplayseobserve;elrganojudiciallainterpretayaplica,cuandose
suscitancontroversiasoconflictosrespectoaloquesehahechouomitidobajosuimperio.
Demaneraqueellegislativoseocupaprincipalmentedelfuturo,elejecutivodelpresente,
entantoqueeljudicialesretrospectivo,obrasobrelopasado(12).Dedcesedeestoquela

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actividaddelaAdministracinescontinua,permanente,mientrasquelaactividad
legislativaylajudicialnorevistenesecarcter,yaqueaparecencomointermitenteso
discontinuas(13).
Detodolodichodesprndeseque,conreferenciaalaactividaddelEstado,nocorresponde
hablarde"separacindepoderes",sinode"distribucindefunciones"entrelosrganos
legislativo,ejecutivoyjudicial.Cadaunodestosejerceunaseccindel"poder"general
delEstado(14).Losconstitucionalistashablande"divisindepoderes":continan
influidosporlagrandeobradeMontesquieuo,posiblemente,poreldistintocriterioopor
eldiferentepuntodevistaconrelacinalosadministrativistasconqueafrontanelestudio
deestacuestin.Encambio,siemprerespectoalaactividaddelEstado,los
administrativistasmodernosyahablande"distribucindefunciones",de"funcionesdel
Estado",de"rganosyfunciones"(15).Losconstitucionalistasconsideranesteasuntocon
criterio"poltico",entantoquelosadministrativistaslohacenconcriteriopuramente
"jurdico",vinculndoloalaorganizacinadministrativayalaadjudicacindela
respectivacompetenciaalosdistintosrganos.
3.LanocinconceptualdeAdministracin,consideradastacomounadelasfunciones
esencialesdelEstado,escontrovertidaenelterrenodoctrinario.Lasopinionessonharto
diversasovariadas.NosloserequierecaracterizarlaAdministracinfrentealasotras
funcionesesencialeslegislacinyjusticia,sinoque,adems,correspondeoptarporel
puntodevistaenqueserconsiderada:elobjetivo,substancialomaterial,oelpuntode
vistasubjetivouorgnico.
Enste,comoentodoslossupuestosenquesedebatencuestionessemejantes,nadase
ganarapasandorevistaalasdistintasnocionesconceptualesodefinicionespropuestaspor
losautores.Noseraseunmtodocientfico,deresultadosconcretosypositivos.Porel
contrario,juzgoque,previamente,correspondehacerunageneralizacindelosrespectivos
conceptos;despusunasntesisdeellos,parallegarluegoalanocinodefinicin
respectiva.
Ladoctrinapredominante,contodoacierto,alreferirsealaAdministracinPblicano
consideraastaensentidoorgnicoosubjetivo,sinodesdeelpuntodevistamaterial,
substancialuobjetivo;valedecir,laAdministracinresultacaracterizadaenbaseala
naturalezajurdicainternadelactoadministrativo,contotalprescindenciadelandoledel
rganoodelagenteproductordelacto.Seprescinde,pues,del"autor"delacto:slose
tieneencuentael"acto"ensmismo.Taleselcriterioconqueserconsideradala
AdministracinPblicaenlapresenteobra.Loquehadedefinirunainstitucinesla
"substancia"delamisma,nola"forma"niel"autor"delosactosrespectivos:la"forma"y
el"autor"sloconstituyenelementoscontingentes.Puede,entonces,haber
"Administracin"nosloenlaactividaddelejecutivo,sinotambinenpartedela
actividaddelrganolegislativoodeladelrganojudicial.
DeacuerdoconelDiccionariodelaRealAcademiaEspaola,etimolgicamente
"administrar"provienedelvocablolatino"administrare",dead,a,yministrare,servir.De
modoqueetimolgicamentesusignificadoeselde"servira".Ellotraducelaideade

p.41

"accin","actividad",tendienteallogrodeunfin.Peroelsignificadoetimolgiconoesel
significadojurdico,mximesialaideadeadministracinselarelacionaconlaactividad
delEstado.
4.VariassonlasconcepcionesexpuestasparadarlanocindeAdministracinPblica.Las
principalessonlassiguientes:
a)Administracincomoactividadequivalentealadegobierno.
Estaideatieneunorigenhistrico.Antao"gobierno"comprendatodaslasactividadesdel
Estado:legislacin,justiciayadministracin.Peroduranteelprocesodelaevolucindel
Estado,esasramasfueronseparndoseentres,unadespusdelaotra.Laprimeraen
separarsefuelajusticia.Conlaformacindelnuevoderechoconstitucional,lalegislacin
apareceluegoensituacindeoposicinrespectoalarestanteactividaddelEstado.
Finalmente,paratodalaactividadquenoesjusticianilegislacin,seintrodujolapalabra
administracin,aunquenoparareemplazarlaactividaddegobierno,sinoparadesignaruna
nuevaramadeactividadque,desprendindoseaundelgobierno,aparececolocadaallado
delajusticia,formandocomoelopuestodesta(16).
LociertoesqueactualmentetodalaactividaddelEstadohllaseatribuidaaesastresramas
especiales:legislacin,justiciayadministracin.Ellasnoledejaronalgobiernosinoloque
lesescomn.Hoyseentiendeporgobiernolaaltadireccin,laimpulsinquepartedel
centroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapolticaydeintersgeneral(17)
.
El"gobierno"deunpaseldelnuestropordeprontonoestcircunscriptoaunadelas
expresadasramasespeciales(legislacin,justiciayadministracin):hllasensitoenlas
tresramassimultneamente;poresoseraincorrectoasimilarelrgano"ejecutivo"a
"gobierno",yporesomismoenelactualprocesodelaevolucindelEstadoseraimpropio
asimilar"Administracin"a"gobierno".
b)Administracincomoactividadsubordinadaaladegobierno.
YaOttoMayerexpresquehoyseentiendeporgobiernolaaltadireccin,laimpulsinque
partedelcentroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapolticaydelinters
general(18).
Sigobiernoes"direccin",Administracines"accincomplementaria".Serrignyexpres
quesetratadeunamismaescalaocupadaporunsolopoder,bajonombresdistintos.Se
llamagobiernoenlosgradossuperiores,yAdministracinenlosinferiores(19).
ParaEsmein,msquelaaccindedirigir,loquecaracterizalaobradegobiernoesla
accindeimpulsar.Gobierno,dice,esimpulsin.Administracinesaccinsubordinada,
noespontnea.Lasociedadpolticaescomounamquina.Elgobiernoeselmotor.Los
funcionariosdelaAdministracinsonlosrganosdetransmisinylaspiezasdela
mquina(20).

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Desdeluego,"administrar"esunaactividadsubordinadaalaactividaddegobierno.Pero
comoel"gobierno"noestconcretadoexclusivamenteenelrgano"administrador",la
nocinde"Administracin"noquedaaclaradacondecirqueesunaactividadsubordinada
aladegobierno:anfaltaraexpresarlasnotasespecficasde"Administracin"que
permitirndiferenciarladela"legislacin"ydela"justicia".
c)AdministracincomoactividadtotaldelEstado(ConstitucinyAdministracin).
Stein,enAlemania,continuandolalabordeotrosjuristas,intentdarunnuevoconceptode
Administracin:elopuestoaConstitucin.Enestadoctrina,laAdministracinserefierea
todoelEstadoyalatotalidaddesuactividadparaelcumplimientodesusfines.
Constitucinequivaleaestructurayactividadfuncional.Administracinsuponeactividad
teleolgica.Laprimeraesvoluntad.Lasegunda,accin(21).
EstecriteriohasidoobjetadoporMerkl,porquesilaAdministracincoincideconla
actividadtotaldelEstado,estateoracoincidirconlateoradelEstado.Entalsituacin,
dice,nohaynecesidaddeunnuevonombreparalatotalidaddelasfuncionesdelEstado,
sinodeunnombrediferenciativoparaunadesusfuncionesespeciales(22).
Porotraparte,comobiensehadicho,noesexactoquetodalaactividaddelEstadosea
administrativa.Laactividaddelosrganosestatalesnosiempreesdecarcter
administrativo(23).
d)AdministracincomoactividaddelPoderEjecutivo.
Algunostratadistas,comoSantamaradeParedes,enEspaa,yWaline,enFrancia,han
consideradoalaAdministracincomolaactividadquerealizaelPoderEjecutivo(24).
IgualtesissiguienFranciaCarrdeMalberg,segnlorecuerdaLaubadre(25).
Estaconcepcinnoesaceptable:1)porqueconsideraalaAdministracindesdeelpuntode
vistaorgnicoosubjetivo,temperamentodeleznable,segnqueddemanifiestoal
comienzodeestepargrafo,rechazadoporladoctrinadominante;2)porque,apartedelo
anterior,caberecordarquenosloadministraelrgano"ejecutivo",sinotambinel
legislativoyeljudicial(26).
e)Administracincomoactividadestatalquetieneenmiraelfuncionamientodelos
serviciospblicos.
EstecriterioconstituyelaesenciadelatesisseguidaporDuguityactualmentepor
Laubadre(27).
Lojuzgocarentedebase,porcuantolosserviciospblicos,strictosensu,noconstituyenla
nicaactividaddelaAdministracin.Fueradel"serviciopblico"anexisteunamplio
margenparaeldesarrollodelaactividadadministrativa.
f)AdministracincomoactividaddelEstadoquenoeslegislacinnijusticia.

p.43

Estateora,llamadatambin"residual",considera"Administracin"todalaactividaddel
Estadoquenoeslegislacinnijusticia.Entrminosgenerales,estatesisesexacta,pues,
efectivamente,Administracineslaactividadestatalque,conrelacinalaactividadtotal
delEstado,restadespusdededucidaslalegislacinylausticia.Noobstante,esunatesis
inaceptable,pues,previamente,requieredeterminarquesyquhadeentendersepor
legislacinyporjusticia,datosstosnoreveladosporlateoraenexamen(28).
ComolorecuerdaGarcaOviedo,aesteconceptodeAdministracin,puramentenegativo,
loexplicaunaraznhistrica.Originariamentefueconsideradalatotalactividadestatalde
unmodounitario.Mstardelogrindependencialajusticia,yposteriormentela
legislacin.Loquequed,porexclusin,fuellamadoAdministracin(29).
g)AdministracindeacuerdoconelcontenidodelosactosdelaactividaddelEstado
(Duguit).
LenDuguit,eleminentejuristafrancs,consideraqueladiferenciacindelasfunciones
estatalesdeberesultardel"contenido"delosactos,conprescindenciadelosrganosdeque
emanan.Podrhaberuncarcter"formal"diferentedeacuerdoalrganooagente
productordelacto;perodesdeelpuntodevista"material"elactonoalterasusubstancia,
cualquieraseasuautor.
ParaDuguitlasfuncionesjurdicasdelEstadosedeterminansegnlamodificacinqueel
actoproduceenelordenamientojurdico.Debenconsiderarsecomointegrantesdela
funcinadministrativatodoslosactosjurdicosquenosean"actosreglas",puesstos
constituyenelobjetodelafuncinlegislativa.
Consideradichojuristaqueslohaytrescategorasdeactosjurdicos:losactosreglas,los
actoscondicinylosactossubjetivos.Losprimerosintegranelcontenidodelafuncin
legislativa.Losactoscondicinylosactossubjetivosformanelcontenidodelafuncin
administrativa(30).Losactoscondicinylosactossubjetivosforman,pues,elcontenido
materialdelafuncinadministrativa,cualesquieraseanlosrganosolosagentesdeque
ellosemanen.Incluyeenelconceptodeactoadministrativoatodaslasoperaciones
"materiales"realizadasparaasegurarelfuncionamientodelosserviciospblicos,entrando
talesactosenelcontenidodelafuncinadministrativaconsideradadesdeelpuntodevista
jurdico(31).
LatesisdeDuguithasidoobjetodecrticas.
Sehadichoquelateoradedichomaestrosobrelosactosjurdicosformaparte,comoun
todoindiviso,desuconcepcinrealistadelderecho,yque,porconsiguiente,lacrticaa
estaltimatienevalidezparademostrarsiesonoerrnealadiferenciacindelasfunciones
delegislacinyadministracinteniendoencuentaexclusivamenteesosdostiposdeactos.
Eldestacadojuristapretendisubstituirelsistematradicionaldelosderechoslegalespor
otroquenoadmitesinodeberesjurdicos(32).Su"reglajurdica"noreconoceningn
derecho;nicamentedeberesjurdicos.Peronoadvirtiquetenerdeberesycarecerde
derechoseseldestinodelosesclavos.Suideahllasetotalmentefueradelarealidad(33).

p.44

Tambinseobjetdichateoraporque,deacuerdoconella,laactividadreglamentaria,que
estpicamenteadministrativa,quedaradesplazadaalcampodelalegislacin(34).Para
Duguitlosreglamentosconstituyenejemplosnetosdeactosreglas(35).
h)Administracincomoactividadderganosejecutivosdependientes.Merkl.
Merkles,enprincipio,unpartidariodelateoraqueconsideraAdministracintodoloque
noeslegislacinnijusticia.Perosibienestconformeconesepuntodepartida,no
consideraqueesasolaafirmacinbasteparacaracterizarlaactividaddelaAdministracin:
juzgaindispensablediferenciarAdministracindelegislacinyAdministracindejusticia,
paraluegodarlanocinconceptualdeAdministracin.
Suspuntosdevistaofrecenreparosy,porello,nosonaceptables.Noobstante,surazonada
construccinmereceydebeserconocida:implicaunplausibleesfuerzoparadarlanocin
conceptualqueaqusebusca.
Conreferenciaalalegislacin,optaporelsentido"formal"deella;siasnofuere,yse
aceptareelsentido"material"delegislacin,seexcluirandelaesferadelaAdministracin
lasordenanzas,reducindoseelcampodeloadministrativo.Adems,laley"formal"hade
referirseaactos"generales",ynoaactosindividuales:delocontrarioelmbitodela
legislacincreceraacostadelaAdministracinydelajusticia,puesenstasabundanlos
preceptosjurdicosindividuales.
AladiferenciaentrelegislacinformalyAdministracinlafundaenlarespectivadistancia
alaConstitucin:lalegislacinesejecucininmediatadelaConstitucin;la
Administracinesejecucinmediatadelamisma.Silalegislacinesejecucininmediata
delaConstitucin,laAdministracinlomismoquelajusticiaesejecucindela
legislacin;valedecir,laAdministracinesunaactividadsublegal.
AsuvezladiferenciaentreAdministracinyjusticiaactividadesestatalessublegales
estaradadaporlasituacinjurdicadelrganoenrelacinconrganosdelmismo
complejoorgnico.Enlajusticiaexisteabsoluta"coordinacin"derganos;enla
Administracin,juntoalacoordinacin,existe"subordinacin"derganos.
Lasituacinjurdicadelrganojudicialesdistintaaladelosrganosadministrativos.
Estosltimosseencuentranvinculadosporlas"instrucciones",lascualesnoseconcibenen
elmbitojudicial.
Enmritoalasconsideracionesprecedentes,MerklentiendeporAdministracinlas
funcionesdeaquelcomplejoorgnicoregidoporrelacionesdedependenciaqueserevelan
enelderechoadarinstruccionesdelrganosuperioryeneldeberdeobedecerlasdel
rganoinferior(36).
Comoyaloexpres,lateoradeMerklnoestexentadereparos.ElpropioMerklse
encargadeadvertirqueesateorafallacuandoseconsideranlosrganos"superiores"dela
Administracin,loscualesporsuposicinnodependenderganoalguno,faltandoas,
conrelacinaesosrganossuperiores,la"subordinacin"caractersticaenlosrganos

p.45

administrativos,pues,evidentemente,esosrganossuperioresnoestnsubordinadosaotro
rganoadministrativo."Nopodemosnegar,diceMerkl,queniconestecriterio,
definitivamenteaceptado,sepuedeestablecerunaseparacincompletamentesatisfactoria
entrelaAdministracinyotroscamposfuncionales.Porque,sideunamanerageneral,la
dependenciacaracterizaalaAdministracinensutotalidad,sedan,sinembargo,
manifestacionesfronterizasenlaadministracinnoafectadasporesadependencia.Silos
rganosdelaadministracinsondependientes,esnaturalquetienenqueexistirrganosde
loscualesdependan,sinquestos,asuvez,vuelvanadependerdeotrosrganos
administrativos....Enciertodominiofronterizodelaadministracinnosencontramos,por
lotanto,conlamismaindependenciadelosrganosydelasfuncionesqueentodala
justicia"(37).
ElcriteriopropuestoporMerklparadiferenciarlafuncinlegislativadelasfunciones
administrativayjudicial,basadoenlarespectivadistanciaalaConstitucin,encuyomrito
lalegislacinesejecucininmediatadelaConstitucin,mientrasquelaAdministraciny
lajusticiaimplicanejecucinmediatayatravsdelalegislacin,hasidodesestimado,por
cuantoloshechoslodesvirtan(38).VillegasBasavilbasoadvierteque"deacuerdocon
esadistincin,unreglamentodictadoporelPoderEjecutivoenausenciadeley
estableciendoreglasdederechoadministrativo,porejemplo:elrgimendelderechode
reuninoeldelafuncinpblica,seraunactodelegislacin,encontradiccinconla
naturalezapropiadeesosactosquesonverdaderamenteadministrativos.Adems,silanota
diferencialentreAdministracinyjusticiaestdadaenestateoraporlasubordinacin
jerrquicaenelordenadministrativoylaindependenciaenelordenjudicial,losactosde
jurisdiccinvoluntaria,quesiemprehansidoclasificadoscomodeadministracin,seran
actosjurisdiccionales(judiciales).Finalmente,noesexacto,porlomenosenel
ordenamientojurdicoargentino,queentodosloscasoseljueznilaAdministracin
ejecutenlaleyatravsdelaConstitucin,estoes,enformamediata,porcuantosuprimer
debereslaaplicacindelaConstitucin,oloqueeslomismo,laejecucindelanorma
fundamental"(39).
i)LaAdministracincomoactividaddelEstadoquedebeejercersedentrodelorden
jurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley.
Distinguidostratadistassuelendarcomonotacaractersticadelaactividadadministrativa,
ladequestahadeejercersedentrodelordenjurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley
(40).VillegasBasavilbasoprecisasuideaenlossiguientestrminos:"ElEstadomoderno
tienelmitesensuactividad,demarcadospornormasdederecho,y,porlotanto,la
Administracin,queesunadesusmanifestacionesjurdicas,debeobrarnormalmenteenla
rbitadeaqullas"(41).
Disientocontalcriterio.Eldeberdeactuardentrodelordenjurdicoydeacuerdoconlos
finesdelaleynoesnotaexclusivadelaactividadadministrativa,sinotambindela
funcinlegislativaydelajudicial.Acasoellegislador,respectoalasleyesqueemite,no
deberespetarelordenjurdicoestablecidoenlaConstitucin?Adems,enelcumplimiento

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desusfunciones,inclusoellegisladordeberespetarlas"finalidadesconstitucionales",bajo
penadeemitirleyesnulas(42).Algosimilarocurreconlaactividadjudicial(43).
Apartedeloanterior,cuandounjuristaserefierealaactuacindelEstadoactual,del
Estadonormal,virtualmentehacereferenciaalEstadodeDerecho,que,comobiensedijo,
adiferenciadelEstadodepolica,nicamentesedesenvuelve"secundumlegem"(44).Ese
eselconcepto"jurdico"delEstadoactual,delEstadonormal,alquesehaceimplcita
referenciacuandosehabladel"Estado".Enconsecuencia,ysiendoas,darcomonota
especficadelaactividaddelEstado,odeladeunodesusrganosesenciales,quela
mismadebedesenvolversedentrodelordenjurdico,resultaredundante,porquevadesuyo
quelaactividadestatalcualquieraseaelrganodelmismoqueseconsideredebe
armonizarcondichoordenjurdico,encuadrandoenl.Noesmenester,entonces,incluir
enunadefinicin,comonotaespecfica,loqueconstituyeunpresupuestogenerale
ineludible.Todoestoesdeparticularaplicacinalaactividadadministrativa.
Tampocoesmenesterespecificarenunadefinicin,porserelloredundante,quela
actividadadministrativadebehallarsedeacuerdoconlosfinesdelaley.Eselementalque
debeestarlo,ydeesesupuestoseparte.SilaAdministracinnoactuasedeacuerdoconlos
finesdelaley,susactosseranrritos,porilegtimos,seaestoporexcesodepoderopor
desviacindepoder.
Ciertoesque,conrelacinalaley,hayquiencolocaensituacindistintaala
Administracinyalajusticia.Laideaseexpresagrficamentetrazandounalneaquesera
elderechoobjetivo.Laactividadlegislativaestarasobreesalnea,puesellegislador
sancionalanorma,lamodifica,laextingue;laactividadjudicialestaraenlalnea,porque
eljuezobrasiempre"declarando"elderecho;laactividadadministrativaestaradebajode
lalneadelderechoobjetivo(45).Estopodraservirlesdebasealosque,enladefinicin
deAdministracin,incluyencomonotaespecficaquelamismadebeactuardentrodel
ordenjurdico,obajoelordenjurdico.Perotambindisientoconlaideaexpuestaporel
autorltimamentecitado.Conrelacinalaley,lasituacindelaAdministracinydela
justiciaeslamisma:ambasestnpordebajodelaley.DijoFleiner:"Entantoquelos
organismosadministrativosestnsometidosalasreglasdederecho,suposicincon
respectoalaleyeslamismaqueladelostribunales"(46).Cadaunaensuesfera,la
Administracinylajusticiatienenelmismofin:aplicacindelderecho(47);laaplicacin
delderechoporlaAdministracinylajusticiapodraresponderafinesomirasdistintos,
peroellonoquitaque,conrelacinalaley,lasituacindeambassealamisma:actividades
estatalessublegales.
Noesjustificable,pues,incluircomonotaespecficaenlanocinconceptualodefinicin
deAdministracin,questadebedesenvolversuactividaddentroobajoelordenjurdicoy
deacuerdoconlosfinesdelaley.
5.Nosiendoaceptableslastesisexpuestasparadarlanocinconceptualdeadministracin
yparafijarlascaractersticasespecficasdelaactividadadministrativa,esnecesario,para
llegaradichanocin,establecerculessonlascaractersticasdelasdistintasactividades

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estatales(legislacin,Administracinyjusticia),paraluegodeterminarqudistinguela
actividadadministrativadelasactividadeslegislativayjudicial.
Lalegislacinsuponesiemprelacreacindeunaregladederecho(48).Sibienatalregla
seleatribuyehabitualmenteelcarcterde"general"y"abstracta"(49),puededarseelcaso
deleyesaplicablesaunhechoosupuesto"individual"(50).Perolalegislacinnoes
actividadinmediata,sino"mediata",lomismoquelaactividadjudicial:atravsdela
legislacinelEstadoestablececmodeterminadosinteresesdebenseratendidos,perono
losatiendedirectamente;conlafuncinjudicial,elEstadodisponequelavoluntad
legislativaseacumplida,peronoesellaquienlahaceefectiva(51).
La"jurisdiccin"fijaenloscasosindividualeselderechoincierto(52):es,pues,una
actividad"concreta"(53).Peronoesunaactividad"inmediata"(54).Su"fin"esenciales
latutelaodefensadelderechoobjetivo;laproteccindelosderechossubjetivoslograda
conelactojurisdiccionaltraduceunmomentosecundarioyunaconsecuenciadelo
anterior.Lafuncinjudicialseejercitaenel"intersdelaley",esdecirobjetivamente.El
juez,comoellegislador,hllase"supra partes",eladministrador"esparte"(55)."Parala
justiciayenestoestribaladiferenciaentrestaylaAdministracinsupropiofinesla
aplicacindelderecho,entantoquerespectodelaAdministracinlaaplicacindelderecho
noesmsqueelmedioparaunfin"(56).
La"Administracin"esunaactividad"concreta"(57)y"prctica"(58).Enquconsiste
esaactividad?Consisteenactosjurdicosyenoperacionesmateriales(59).Es,adems,
unaactividad"inmediata"(60),pueslarealizanyllevanacabolospropiosrganos
administrativosconelobjetodelograrlosfinesquelamotivan.
Porotraparte,comoyaqueddichoenunpargrafoprecedente,conrelacinaltiempola
Administracinesunaactividad"permanente"o"continua"delEstado(actaparael
"presente"),entantoquelalegislacinylajusticiasonactividadesintermitenteso
discontinuas,queobranconrelacinalfuturooalpasado,respectivamente(61).
Nofaltaronquienesconsideranel"librearbitrio"comoelementoesencialdela
Administracin,presentandoastaenevidentecontrasteconlajusticia,quesesometeala
ley.Estepuntodevista,diceFleiner,sebasaenunerror:enelEstadodeDerechoslose
concibeuna"Administracinconformealaley"(62).
Perolaactividadadministrativanoslopuedeconsistirenactosindividualesoparticulares,
sinotambinenactosdecontenidogeneral,verbigracia,los"reglamentos"que,apesarde
sucontenidoabstracto,handetenersecomoactosadministrativos(reglamentosde
"ejecucin"y"autnomos")(63).Elreglamentoesunactoadministrativogeneral.Esun
actoadministrativoensentidoformal."Nopuedeexistirdudaalrespecto:enelplano
formalelreglamentonoesley"(64).
ElprecedenteanlisispermiteestablecerloscaracteresespecficosdelaAdministracin,
comoaslasdiferenciasyeventualesafinidadesintrnsecasconlalegislacinylajusticia.
DeelloresultaquelaAdministracinesunaactividad"permanente","concreta",

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"prctica"e"inmediata";todoestoconlasparticularidadesyelalcanceaquetambin
hicereferencia.
Ensumrito,sobretalesbases,puededefinirselaAdministracincomolaactividad
permanente,concretayprctica,delEstadoquetiendealasatisfaccininmediatadelas
necesidadesdelgruposocialydelosindividuosquelointegran.
EnladefinicindeAdministracinnobastaconhacerreferenciaalas"necesidadesdel
gruposocial"(onecesidadescolectivas,comogeneralmentedicenlosautores);es
indispensableagregarqueesaactividadestatalpuedetender,tambin,asatisfacer
necesidadesdelos"individuos"queintegrandichogrupo,pues,enefecto,laactividaddela
Administracinnosiempretiendeasatisfacernecesidades"generales",sinoaresolver
situaciones"particulares"delosindividuos;verbigracia,cuandootorgaunaconcesinde
usosobreeldominiopblico.
Enelterrenodoctrinarioabundanlasmsvariadasdefinicionesonocionesconceptualesde
AdministracinPblica.Cadaautorproponelasuya,deacuerdoconsuconcepcinsobrela
materia.Ladefinicinquehedadorespondealospuntosdevistaquedejoexpuestos(65).
6.Antaolanocinde"gobierno"diferadelaactual.
Enunprincipio,lasfuncionesestatalesnosehallabandivididas,comohoy,yatribuidasa
rganosdistintos;todasellasestabanreunidas.Enesaetapalaideade"gobierno"
comprendalaactividadtotaldelEstado.Posteriormente,amedidaqueavanzabaelproceso
deevolucindelEstado,fueproducindoselapaulatinaseparacindeesasfunciones.La
justiciafuelaprimeraensepararse;luegoocurrilomismoconlalegislacin.Deesa
formalaactividad"ejecutiva"quedseparadadelconjuntooriginario(66).
Paralosqueaceptanlaexistenciadelosllamados"actosdegobierno"comocategora
especialdeloscualesmeocuparenellugaroportunodeestaobra,dentromismodela
actividad"ejecutiva",aunquesinproducirsealrespectounadivisinderganos,seoper
unanuevadivisin:laactividadadministrativasedistinguedelaactividad"gubernativa",
valedecir,dentrodelrgano"ejecutivo","Administracin"y"gobierno"aparecencomo
actividadesdistintas.Perolaexistenciadel"actodegobierno",comoactode"naturaleza"
especial,eshoydiscutidaendoctrina(67).
Sinperjuiciodeloexpuesto,cabeadvertirqueel"gobierno"(expresinfinalde"poder")
nosloestconstituidoporelrganoejecutivo,sinotambinporellegislativoyeljudicial.
Ascomoel"poder"delEstadoesnico,aunquedistribuidoenfunciones,astambinel
"gobierno"esnico,aunqueenloatinenteasuejerciciohllasedistribuidoentrelostres
rganosesencialesdelEstado:ejecutivo,legislativoyjudicial(68).El"gobierno"lo
constituyenesostresrganos,ponindolodemanifiestocadaunodeellosensuesferade
competencia(69).
Sibienantaolaideade"gobierno"comprendalaactividadtotaldelEstado,porqueen
aquelentoncesannosehabaproducidoladivisindefuncionesconasignacindeellasa

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"rganosdistintos",enlaactualidadlaideade"gobierno"tambinserefierealaactividad
totaldelEstado,puestoquecadaunodelostresgrandesdepartamentoslegislativo,
judicialyejecutivoejerceunaporcindelgobierno,que,comoexpresinde"poder",es
nico.Ladiferenciaentreloque,alrespecto,ocurraantaoyocurrehoy,consisteenque
anteselgobiernohallbaseconcentradoenunsolorgano,mientrasqueactualmentelo
ejercitanlostresrganosesenciales,cadaunodeellosdentrodelaesferadecompetencia
atribuidaporlaConstitucin.
Sobretalesbases,hoyseentiendeporgobiernolaaltadireccin,laimpulsinquepartedel
centroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapolticaydelintersgeneral
(70).Laaccincomplementariade"gobierno",subordinadaalmismo,es
"Administracin".Comolorecordenunpargrafoanterior(n4,letrab),Esmein
equiparabalasociedadpolticaaunamquina.Elgobiernoseraelmotor.Losfuncionarios
delaAdministracinseranlosrganosdetransmisinylaspiezasdelamquina.
7.ElEstadodepolicayelEstadodeDerechodifierenesencialmenteentres.Esa
diferenciacinrepercute,asimismo,enla"Administracin"deesostiposdeEstado.
"ElEstadodeDerechosignificaqueatodoprincipiodederechoacompaalaseguridadde
queelEstadoseobligaasmismoacumplirlo;enotrostrminos,queelderechosujeta
tantoagobernadoscomoagobernantes"...."AdiferenciadelEstadodepolicainspirado
enelprincipiodequeelfinjustificalosmedios,ydentrodecuyaconcepcinlaautoridad
actademaneradiscrecionalysinningunatrabafrentealindividuo,comoquetodoslos
poderesserefundenenunpodernicoavasalladorqueoperasinelfrenodelaley,el
EstadodeDerechonicamentesedesenvuelvesecundumlegem,y,ensusrelacionescon
losciudadanos,sesometelmismoaunrgimendederecho"(71).
"ElrgimendelEstadodeDerechoseestablece,diceCarrdeMalberg,enintersdelos
ciudadanosytieneporfinespecialpreservarlosydefenderloscontralaarbitrariedaddelas
autoridadesestatales"...."ElEstadodeDerechoseestablecesimpleynicamenteeninters
yparalasalvaguardiadelosciudadanos;slotiendeaasegurarlaproteccindesuderecho
odesuestatutoindividual"(72).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsiguedicho
criterio;enunadesussentenciasdijo:"Lasdisposicionesconstitucionalesestablecidasen
garantadelavida,lalibertadylapropiedaddeloshabitantesdelpas,constituyen
restriccionesestablecidasprincipalmentecontralasextralimitacionesdelospoderes
pblicos"(73).
NodebenvincularseoadscribirseelEstadodepolicaoelEstadodeDerechoaunaforma
determinadadegobierno,pues,tantounocomootropuedendarse,indistintamente,en
cualquierformadegobierno,yasetratedeunamonarquaodeunarepblica,deuna
democraciaodeunaoligarqua.Lacalidadde"Estadodepolica"ode"Estadode
Derecho"nodependedelaformadegobierno,sinodelrgimenjurdicoqueimpereenel
respectivopas.Enesteordendeideas,seraimpropiovincular,porejemplo,laexistencia
delEstadodepolicaalamonarquaabsoluta,oladelEstadodeDerechoalarepblica.
TampocoesadmisiblevincularelEstadodeDerechoalEstadoconstitucional,puesnotodo

p.50

EstadoconstitucionalesEstadodeDerecho:paraqueunEstadoconstitucionalsea,alavez,
EstadodeDerecho,debereunirdeterminadascaractersticas(74).
EnquformaincidenelEstadodepolicaoelEstadodeDerechoenlaAdministracin?
CmosemanifiestastaenesostiposdeEstado?LaAdministracinenelEstadode
policasehallalegalmenteincondicionada,mientrasqueelEstadodeDerechoofreceuna
Administracincondicionadalegalmente.ElEstadodepolicaesunEstadosinderecho
administrativo;elEstadodeDerecholoesconderechoadministrativo.LaAdministracin
delEstadodepolicasecaracterizaporunpoderdiscrecionalilimitado,yporqueel
individuooadministradocarecedeaccinparadiscutiruoponersealasresolucionesdela
autoridad.Encambio,enelEstadodeDerechoelindividuooadministradoposeeaccin
paraconseguirelrespetodesuderecho.LaAdministracindelEstadodeDerechose
realizaconsujecinaunderechoadministrativoquecondicionaalrganoadministrativo
comoelderechojudicialcondicionaaljuez,yquereconocederechossubjetivosdel
individuooadministrado.EnelEstadodeDerechoexisteunordenamientojurdico
administrativoqueponefrenosolmitesalaarbitrariedaddelaAdministracin(75)."La
teoradelEstadodeDerechosecompleta,as,conlafundamentacin,impecable,dela
necesidaddelcontralorjurisdiccionaldelaAdministracin"(76).
8.Vinculadaalanocinde"Estado",aparecelanocinde"Fisco".QueselFisco?
Culfueelorigendela"teora"delFiscoyculessusignificadoactual?
LanocindeFiscoaparece,primeramente,enelderechoromano.Luegofueretomada,con
nuevasproyecciones,enlapocadeaugedelEstadodepolica.Ladoctrinaactualle
atribuyeunsignificadoespecial.
EnelderechoromanoelFiscoaparecacomounapersonamoraljuntoalemperador,ala
cualpertenecanlosbienesqueelEstadoutilizabaparaelcumplimientodesusfines,yala
cuallecorrespondanciertosprivilegiosdederechocivilydeprocedimiento(77).
EnlapocadeaugedelEstadodepolicala"doctrinadelFisco"contribuyaatemperarel
rigorismoaquesehallabansupeditadosloshabitantesfrentealEstado,enmateriade
responsabilidadestatal.ElFiscoaparecaequiparadoal"hombrecomnuordinarioque
administrabasusbienes",hallndosesometidoalderechocivilydependiendodela
jurisdiccincivil.Selodiferenciabadel"Estado",propiamentedicho,quecarecade
bienes,peroqueposeaimperium.EnesaformaladoctrinadelFiscoadquirigran
importanciaenlaorganizacindelderechoduranteelllamado"rgimendepolica"(78),
porqueendefectodeproteccinjurdicafrentealaAdministracin,dichadoctrina
suministraunsustitutivoalestablecerqueelJefedelEstado,oelEstadomismo,puedenser
demandadoscomoFiscoantelostribunalesciviles(79).
Fleinerharesumidoconclaridadelorigenylosalcancesdela"teoradelFisco"enla
pocadelEstadodepolica.LostribunalesdelPrncipeencadaterritorio,dice,nose
hallabanfacultadosparatramitardemandascontrasuautoridadocontrasusfuncionarios,
pueselPrncipenoestabasometidoasupropioPoderJudicial;encambio,eldemandante
podaacudiralostribunalesdelImperio.PeroelpoderabsolutodelPrncipeprocur,

p.51

mediantelaobtencindeimperialesprivilegios,sustraersealcontroldelostribunales
imperiales.Cuandonopodaobtenerunprivilegioimperial,lograbafrecuentementesu
objetoacudiendoalaviolencia.Lalagunaqueocasionlasupresindelcontroldelos
tribunalessepretendillenarmediantelallamadateoradelFisco.Segnestateora,el
patrimoniopbliconopertenecanialPrncipenialEstadosoberano,sinoaunsujeto
jurdicodistintodeambos:alFisco,oseaaunapersonasometidaalderechopatrimonial.
LateoradelFiscoconsiderelderechopatrimonialcomounapartedelderechoprivado;
porlotanto,noseencontrarondificultadesparasometerelFisco,comounparticular
cualquiera,alajusticiayalasnormasjurdicas,esdeciralderechocivil.Estanueva
concepcinimprimialos"asuntosfiscales"elcarcterdeasuntoslitigiosos.
ParalelamentealateoradelFisco,sedesarrollladelaindependenciadelostribunales
frentealaAdministracin.Deestemodo,estateoraproporcionalsbditolaposibilidad
dedemandaralaautoridad,enlapersonadelFiscus,antesuspropiostribunales
territoriales,contaldequelarelacinlitigiosatuvierecarcterpatrimonial.Lateoradel
FiscosometinumerosasrelacionesjurdicasenquelaAdministracinPblicaintervena
comoparticipante,aldominiodelderechoprivado;porejemplo:lasrelacioneseconmicas
entreelEstadoysusempleados;laspretensionesdelosparticularesfrentealEstado
fundadasenttulosdederechoprivado.MasnoseagotaconestolateoradelFisco.Su
conquistamsinteresantehllasecontenidaenelintentodelogrartambinproteccin
jurdicaparaelsbditofrentealosactossoberanosdelaautoridad.Estonoselogr
directamente,pueslostribunalesterritorialesnotenancompetenciaparaanulardecisiones
delaautoridaden"asuntosgubernativos";noobstante,lostribunalescivilesobtuvieron,en
virtuddelateoradelFisco,lafacultaddecondenaralFiscoalpagodeunasumacomo
"indemnizacin"afavordeladministradocuyoderechohabasidolesionadoporuna
decisindelaautoridad(80).HastaahllegaronlosefectosdelateoradelFiscoduranteel
Estadodepolica.Comoloadvertirenellugaroportunodeestaobra,elderecho
administrativoactualofrecenuevassolucionescuandosetratadeenjuiciaralEstadopor
actosrealizadosenejerciciodesuactividadenlaesferadelderechopblicooenladel
derechoprivado.
Actualmente,denomnase"Fisco"alEstadocuandodesenvuelvesupersonalidadenel
campodelderechoprivado(81).ElFisconoessinounaspectodelapersonalidaddel
Estado(82).Lapalabra"fisco"sirveparadesignarelEstadoconsideradocomosujetode
derechospecuniarios(83),pero,bienentendido,derechosdendole"patrimonial",de
derechoprivado,quedando,entonces,excluidosdelconceptolosderechosque,aunsiendo
pecuniarios,tengannaturaleza"publicstica"ysuexigibilidadsebaseenelimperium
estatal,verbigracia,todoloatinentea"impuestos";pues,comobiensedijo,entodoaquello
dondenoexistaejerciciodelpoderpblico,debeadmitirsequesetratadelaactividaddel
Fisco(84).
LosbienesqueintegraneldominioprivadodelEstadoson,porloexpuesto,bienes
"fiscales".Lastierrasque,deacuerdoalartculo2342,inciso1delCdigoCivil,
pertenecenaldominioprivadodelEstado,son,pues,"tierrasfiscales".

p.52

ElCdigoCivilalemn,ensuprrafo89,insisteenladistincindelEstadofiscoydel
EstadopodercomoaspectosdelapersonalidaddelEstadosegnelcampodelderechoen
queseacte.
9.LaAdministracin,enelejerciciodesuactividad,nosedesenvuelveconlibertad
absoluta,valedecir,conprescindenciadetodoordenamientojurdico;porelcontrario,
debedesenvolversecon"sujecin"alordenamientojurdico.Laactividaddela
Administracinest,entonces,"limitada".Essalaconsecuenciaprimariaqueeneste
ordendecosasderivadelEstadodeDerecho(85).
LaAdministracinacta,puessecundumlegem.Yaenunpargrafoanterior(nmero4,
letras"h"e"i")queddichoque,conrelacinalaley,laAdministracin,lomismoquela
justicia,esunaactividadestatal"sublegal".Inclusoenejerciciodesuactividad
discrecional,laAdministracindebedesenvolverseinfralegem,pueslaactividad
discrecionaldebemantenersedentrodelmbitodemarcadoporlaley,cuya"finalidad"
debeserrigurosamenteobservada.
Los"lmites"puestosalaactividaddelaAdministracinpuedenhallarseestablecidosen
"intersprivado"(delosadministrados)oen"interspblico".Asuvez,loslmites
establecidosen"interspblico"puedenresultar,segnsetratedeactividadregladaode
actividaddiscrecional,denormasjurdicas(leyesmaterialesyformales)(86),odenormas
nojurdicas(stascorrespondenadatosque,enlaespecieconcreta,sevinculana
exigenciasdelatcnicaodelapoltica,yquerepresentanel"mrito","oportunidad"o
"conveniencia"delacto;elcomportamientoolaactituddelaAdministracindeben
acomodarseadichosdatos)(87).Valedecir,cuandoaqusehabladelmitesimpuestospor
normasjurdicasypornormasnojurdicas,sequiereestablecerladiferenciaentrelmites
resultantesdenormaslegislativasydelmitesresultantesdenormasocriteriosno
legislativos;estosltimosestnconstituidosporlosexpresadosdatosreveladosporla
tcnicaolapolticaconrelacinalcasoconcretoqueseconsidere.Porsupuesto,el
comportamientooactituddelaAdministracinbasadosendichosdatoshandetenerun
substratototalmente"jurdico",pormsquenoreposenenunanormalegislativa"expresa"
(88).
Sehadicho,adems,queelprincipiodela"legalidad"tambinleimponeala
Administracinunaespeciedereglapsicolgica:laobligacindetenerencuenta,ensu
accin,elinterspblico(89);esstalafinalidadesencialdetodalaactividad
administrativa(90).Eldesconocimientouolvidodeestedeberpuedeviciarelrespectivo
acto,incurrindose,porejemplo,en"desviacindepoder",queesunadelasformasenque
seconcretala"ilegitimidad".
Ciertamente,elprincipiodelegalidadaquedebeatenerselaAdministracinnoexcluyela
posibilidaddeque,encircunstancias"excepcionales",dichoprincipioseasoslayadoyse
adoptenvlidamenteresolucionescontralegem;verbigracia,reglamentosdenecesidady
urgencia(91).Peroestoesverdaderamente"excepcional"yrequierelaconcurrenciade
circunstanciasespecialsimas.

p.53

10.Guicciardiestudimetdicamentelorelacionadoconloslmitespuestosalaactividad
delaAdministracin.Lohacedesdedospuntosdevista:1)lmitespuestosadicha
actividadpornormasjurdicas,queasuvezpuedenhallarseestablecidaseninters
individualoeninterspblico;2)lmitespuestosalaactividadadministrativapornormas
nojurdicas.Razonaasenlofundamental:
Lmitespuestosenintersindividualpornormasjurdicas.
EnelactualEstadodeDerecho,juntoalapersonalidaddelEstado,sereconoceyaparecela
personalidaddelindividuo;correlativamenteaesaspersonalidades,existenotrastantas
esferasjurdicasprotegidasporelderecho;esdecirque,frentealEstado,elindividuo,el
administrado,tieneunconjuntodederechosquedebeserrespetadoporaqulenel
ejerciciodesuactividad.SiesterespetonoseefectaylaAdministracin,porejemplo,
invadelaesferajurdicadelindividuo,elactorespectivoesunactocontraderecho,unacto
"ilcito";ejemplo:apoderamientoporlaAdministracindeuninmuebledeladministrado,
sincumplirconlosrequisitosintegralesdeldebidoprocesolegal.
Conreferenciaaestailicituddelactoadministrativoemitidoconmenoscabodederechos
patrimonialesdeladministrado,Guicciardiconsideraquetalilicitudslodejaradesertal
endossupuestos:primero,cuandodichalesinpatrimonialresultaredeuncambiodel
derechoobjetivo,conalcancesgenerales;segundo,cuandohubiereacuerdodepartes.
EstaafirmacindeGuicciardi,enloquerespectaanuestroordenjurdico,requiereuna
aclaracin,yaquenoesposibleaceptarlaenlaformaampliaenquelaexpone.Enloquese
refierealprimersupuestocambiodelderechoobjetivoconsideroquelailicitudexistira
igualmentesidichocambioinvolucraseunagravioagarantasconstitucionales;estoes
obvio.LalegislacinnopuedealterarlaConstitucin(92).Perotodoestovinclase,
adems,alinteresanteproblemadelaconstitucionalidaddelareformaconstitucional.En
estesentido,compartolatesisdeLinaresQuintana,encuantoafirmaque,ennuestropas,
unaConvencinreformadoranopuedealterarlaesenciadelaConstitucinsindestruirsta
(93),porloqueunareformaconstitucionalquealteraselaesenciadelaConstitucin
vigente,suprimiendounadesusgarantasesenciales,serarrita(94).Enloatinenteal
segundosupuesto,vadesuyoquelaconformidaddepartesexcluye,enlaespecie,todaidea
deilicitud.
Lmitespuestoseninterspblicopornormasjurdicas.
Sibienenprincipioalderechonoleinteresacmoactaelindividuoparticular,el
administrado,encumplimientodesuspropiosfines,noocurrelomismotratndosede
cmoactalaAdministracin,latosensuEstado,eneldesenvolvimientodesus
actividades,pueslaactividadadministrativa,ylaestatalengeneral,debencumplirsey
desarrollarseenformaquesatisfaganlasnecesidadeseinteresespblicos,porsersteelfin
delaactividaddelEstado.Poresoesquealderecholeinteresasiemprecmoactala
Administracinparalograrsusfinalidades.Estodacomoresultadolaexistenciadeun
conjuntodenormaslegalesquedisciplinanyregulantodoloatinentealaactividaddela
Administracin,normasqueGuicciardiclasificaentresgruposquecorrespondenatres

p.54

momentosdistintosdelaactividadadministrativa:1)normasdeorganizacin;2)normas
atinentesalcontenidodelacto;3)normasrelacionadasconelprocedimiento.
Lasprimeras,osealasnormasvinculadasalaorganizacin,serefierenalacreacindelos
rganosadministrativosyalaatribucindelarespectivacompetencia.
Lasdelsegundogrupo,osealasatinentesalcontenidodelacto,serefierenyconsideranlo
relativoalavoluntadadministrativaymsprecisamentealacorrelacinquedebeexistir
entrelavoluntadexpresadaylafinalidadquepretndeseobtenerconelactoqueseemite.
Eltercergrupo,eldelprocedimiento,comprendetodolovinculadoalasformasde
emanacindelacto.
Laviolacindecualquieradeesostiposdenormasimplicara,paralaAdministracin,
haberexcedidolosrespectivoslmitespuestosasuactividad.As,porejemplo,el
desconocimientodelasllamadasnormassobre"organizacin"daralugaraunactoviciado
deincompetencia;laviolacindelasnormasatinentesal"contenido"daraporresultadoun
actoviciadoporcualquieradelasfallasqueafectanalaexpresindevoluntad,yas
tendramosunactoafectadodeexcesodepoder,dedesviacindepoder,deerror,doloo
fraude.Lomismoocurriraconlaviolacindelasnormasqueregulanelprocesode
emanacindelacto;porejemplo,unactoqueafectederechossubjetivosdeun
administrado,requierequeensuemanacinselehayadadoaudienciaalinteresado,que
stehayasidoodo,yaquedelocontrariosehabraafectadounagarantaesencial.
Ensntesis:encumplimientodesusfinalidadespblicas,laAdministracindebeobservary
respetarlosexpresadostrestiposdenormasqueregulansuactividad;siasnolohace,el
respectivoactohallaraseviciadode"ilegitimidad".
LmitespuestosalaactividaddelaAdministracin,eninterspblico,pornormasno
jurdicas.
Enelsupuestoprecedentequedaronanalizadosesoslmitescuandolosmismosderivande
normasjurdicas,valedecirdetextoslegales.Todoellovinclasealejerciciodela
actividadregladadelaAdministracin;peroademsdeestetipodeactividad,la
Administracindesarrollaotraactividad,ladiscrecional,cuyoejerciciodependeytiene
comolmitesla"finalidad"delactorespectivo,peronodependedenormaslegislativas
concretasypreexistentesqueregulentodalaactividadadministrativa.
Enmateriadeactividaddiscrecional,sloexistendosdelostiposdenormasmencionados
enelsupuestoanterior,quetambindebenobservarseescrupulosamente:losrelacionados
conlaorganizacinyelprocedimiento,puesalrespectoinclusolaactividaddiscrecional
deberesponderaciertosprincipioslegalespermanentes.As,porejemplo,porms
discrecionalquesealaactividadejercida,stadebesercumplidarespetandolosprincipios
sobrecompetenciayformadelacto;demodoquelasnormaslegalesrelativasa
"competencia"y"forma"tambinrigenenmateriadeactividaddiscrecional.Perono
ocurrelomismoconelconjuntodenormasrelacionadasconel"contenido"delacto.

p.55

Enesteltimoordendeideas,laactividaddelaAdministracinyanoestreguladapor
normaslegalesprefijadas,sinonicamenteporlafinalidaddelactorespectivo;ellmite
primordialpuestoalaAdministracinenmateriadeactividaddiscrecionalest
representadoporel"fin".Respectoal"contenido"delaactividadadministrativa,la
Administracinseguaporcnonesycriteriosdediversanaturaleza,peronolegislativos.
Ahorabien,quenoexistannormaslegislativaspreestablecidasyqueeselmiteestdado
solamenteporel"fin",noquieredecirqueenestecampolaactividaddelaAdministracin
seatotalmentelibre,pueslaactividaddiscrecionalestambinactividadinfralegem,sibien
determinadaycondicionadaporlayareferidafinalidadquesepretendelograr,cuya
valoracin,comosedijo,dependedecnonesycriteriosdediversanaturaleza,perono
legislativos.
EstalibertadinfralegemdelaAdministracinenelcampodelaactividaddiscrecional,
determinadostiposdediscrecionalidad:lapolticaylatcnica.
Laprimeraesaquellaenlaqueelcontenidodelactosedeterminaporfactoresdeequidad,
deoportunidadodeconveniencia;encambio,lallamadadiscrecionalidadtcnicaes
aquellaqueestdependiendodeundictamentcnicoprevio,cuyavaloracindefinitiva
quedalibradaalprudentearbitriodelaAdministracin.
Esoselementosqueconstituyeneintegranladiscrecionalidad,seastalapolticaola
tcnica,representanelllamado"mrito"delactoadministrativo;sientredichomritoyel
finqueseinvocparaemitirelactohaydiscordancia,elactopertinenteestarviciadode
"inoportunidad"(95).
Tales,ensntesis,lodichoporGuicciardiacercadeloslmitespuestosalaactividaddela
Administracin,conceptosqueheconsideradoconvenienteytilsintetizarytranscribir
porquetrataneltemaconcriteriotcnicojurdico,consujecinaunaestructuralgica.
11.Lafuncinadministrativapuedeconsiderarsedesdedospuntosdevistafundamentales:
a)elmaterial,substancialuobjetivo;b)elorgnicoosubjetivo.Algunosautoreshablande
untercerpuntodevista:elformal.
Laconcepcinsubstancial,materialuobjetiva,consideraalaAdministracinteniendoen
cuentalanaturalezajurdicainternadelaactividaddesarrollada,contotalprescindenciadel
rganoodelagenteproductordelactoodelaactividad.Eneseordendeideas,deacuerdo
conestecriterio,puedehaberactividad"administrativa",strictosensu,nosloenlaque
desarrolleodespliegueelrganoejecutivo,queesaquiennormalypreferentementele
estnasignadasdichasfunciones,sinotambinenlaque,almargendelassuyas
especficas,realicenlosrganoslegislativoyjudicial.
Laconcepcinorgnicaosubjetivatieneencuentalosrganosaquenormalmentelesestn
asignadaslasfuncionesadministrativas.Entalordendeideas,funcinadministrativasera
larealizadaporelejecutivooporlosrganosdependientesdelmismo(96).Coneste

p.56

criterio,lafuncinadministrativaquedesarrollenlosrganoslegislativoyjudicialnosera
tal,sinolegislativaojurisdiccional,respectivamente(97).
Encambio,elconceptodeAdministracinensentido"formal"esimprecisoyvago.Tanto
esasquealgunosautores,comoFraga,Laubadre,etctera,loasimilanalconcepto
subjetivouorgnico(98).Paraotros,comoZanobini,laAdministracinensentidoformal
comprendetodaslasresolucionesquetenganlaeficaciapropiadelosactosadministrativos,
cualquieraseasucontenidoolossujetosdequeemanen(99).Enrealidad,estoltimono
significaotracosaquelaaceptacindelcriterioobjetivo,substancialomaterial.Pienso,
conDAlessio,quelaconsideracin"formal"tienetrascendenciarespectoalasactividades
legislativayjudicial,noasrespectoalaactividadadministrativa,dadoquesta,en
general,norequierelaobservanciadeformasespeciales(100).
Estimo,entonces,quelaconsideracindelaactividadadministrativahadereducirsealos
criteriosobjetivoosubjetivo,debiendooptarseporunodestos,todoellosinperjuiciode
loatinenteala"forma"delosactosadministrativos,cuestinajenaalaquevengo
considerando.
Delodichodesprndesequelaconcepcinobjetivaylasubjetivanosiemprecoinciden,ya
que,apartedequeelrganoejecutivonoreducesuactividadafunciones"administrativas"
strictosensu,losrganoslegislativoyjudicialnoselimitanaldesempeodesusfunciones
especficas(legislacinyjurisdiccin),sinoque,almargendeellas,suelendesempear
funcionesdesubstanciaadministrativa.Otrasveces,claroest,dichasclasificaciones
coincidenplenamente;talocurrecuandoelejecutivoejercesuespecficafuncin
administrativa.
Alconsiderarlafuncinadministrativaqucriteriodebeaceptarse?Elobjetivooel
subjetivo?Yaprecedentemente(n3),medecidporelcriteriomaterial,substancialu
objetivo,porqueloquehadedefinirunainstitucinesla"substancia"delamisma,nola
"forma"niel"autor"delosactosrespectivos:laformayelautorsloconstituyen
elementoscontingentes.Esteeselcriteriopredominanteenladoctrina,quealrespecto
registraescasasexcepciones(101).Ennuestropas,VillegasBasavilbasocomparteel
criterioexpuesto(102);enUruguaylosigueSayagusLaso(103).
Demaneraquehadeconsiderarsecomofuncinadministrativalaactividaddecualquiera
delosrganosestatales(legislativo,judicialyejecutivo),sitaleslanaturalezajurdica
correspondientealaactividaddesplegadapordichosrganos(104).
12.PresuttihaobservadoquelaactividaddelaAdministracinPblicaparalasatisfaccin
delosinteresesasucargo,hllasereguladaporunatriplecategoradenormas,quese
presentanentresdiversoscamposdeestudio:eldelacienciajurdica,eldelacienciadela
administracinyeldelascienciastcnicas(105),loquedeterminaquedichaactividadde
laAdministracinsedesarrolleentresdireccionesdiferentes:administrativapropiamente
dicha,tcnicayjurdica.Esconveniente,entonces,distinguirelconceptode
Administracin,comoactividaddirigidaalarealizacindelosfinespblicos,respectoa
esosotrosconceptosconquepudieraconfundirse(106).

p.57

Laactividad"jurdica",enelordendeideasdequeaqusetrata,consisteenlautilizacin,
porlaAdministracin,delosmedioseinstitucionesdederecho,parasusfines(contratos,
concesiones,dominiopblico,limitacionesalapropiedad,etc.).Laactividad"tcnica"
implicaelempleo,porlaAdministracin,delosrecursosdeestandole,tambinalservicio
delosfinesdelEstado(educacin,enseanza,higiene,teraputica,etc.).Laactividad
"administrativa"propendealaobtencinyusodelosmediosidneosparaqueelEstado
satisfagasusfines.Demodoquelascienciasjurdicasylascienciastcnicasproporcionan
alaAdministracinlosmediosquenecesitapararesolversuproblema,entantoquela
eleccindelmediomsadecuadoparaelloesfuncindelaAdministracin(107).
Algunosautoressehanpreguntadosilaaccintcnicaesaccinadministrativa
propiamentehablando.Posada,citadoporGarcaOviedo,hasealadoclaramentela
distincinentreambas,aldecirqueunacosaeslasatisfaccindelanecesidadsocial
contenidodelserviciopblico,yotralaaccindeesfuerzoydegestinindispensablepara
queelservicioseconstituyaysepreste.As,porejemplo,unacosaes"desempear"o
ejercerlafuncindelaenseanzaodelabeneficencia,yotraadministrarsemejantes
interesescolectivos.Elmdiconoadministralabeneficencia;prestaelserviciobenfico
(108).
Perosiensentidoestricto,rigurosamentecientfico,laactividadtcnicanoconstituye
verdaderaactividadadministrativa,porquenoesactividaddelEstado,sinodelos
individuosqueladesarrollan,enelmsampliosentidodeadministracin,consideradasta
comofuncinpolticadirigidaalasatisfaccindelasnecesidadespblicas,estambin
actividadadministrativayformapartedelconjuntodefuncionesmediantelascualesel
Estadocumplesusfines.EntalsentidopuededecirsequeelEstadoeduca,instruye,socorre
ycura,yqueesasactividadeslasdesarrollanelprofesor,elmdico,etctera,nocomo
particulares,sinocomorganosqueponenporobralavoluntaddelEstado(109).
13.Enladistribucindelasfuncionesestatales,alllamado"Poder"Ejecutivoleest
asignadalafuncinadministrativa,comofuncinespecfica;deahderivalaasimilacinde
"poder"ejecutivoy"poder"administrador.
Laexpresadaidentificacindeconceptosplantealasiguientecuestin:laAdministracin
esunpoderdelEstado,oessolamenteunafuncinespecialdelmismo?(110).Los
tratadistasdividensusopiniones.Posadaestimaquenoresultaociosoaclararesacuestin,
apesardetodoloquesehaescritoacercadelospoderesdelEstado(111).
UnsectordeladoctrinaleatribuyealaAdministracinlacalidadde"poder"delEstado.
Thorpe,recordadoporVillegasBasavilbaso,sefundaparaelloenlanecesidaddedarle
estabilidadalaburocracia.Enpoltica,dice,elreconocimientodeestecuarto"poder"
encuentrasuexpresinenelserviciocivil,cuyareformaimplicaunaadministracinfijade
losnegocios.Sindudaalguna,agrega,tendemosalapermanenciadelafuerza
administrativaenelgobierno(112).Estimoquetalposicincarecedebaselgica:no
adviertolavinculacinquepuedaexistirentrelanecesidaddedarleestabilidadala
burocraciaylaexistenciadeun"poder"estatal.Picardsostiene,asimismo,quela
Administracinconstituyeun"poder"delEstado.Basasuopininenlanecesidaddeque,

p.58

alladodelostrespoderesclsicos,existauncuartopoderencargadodelagestino
cuidadodelosbienesdelEstado;consideraquelaadministracindeesosbienesesdistinta
delasfuncioneslegislativa,ejecutivayjudicial.Estaopininhasidojustamentecriticada:
limitaelconceptodeAdministracinalcontraerloaunameragestindemedios(113).
AdolfoPosadaconsideraquelaAdministracin,enprincipio,renelascondicionespara
serconsideradacomounpoderdelEstado,osea:objetopropio,distintoycomplejo,que
exijaunesfuerzoparticular,quesupongaunmomentoesencialenlavidapoltica,yquese
produzcaotiendaaproducirseconrelievesuficienteparaespecificarseenrgano
adecuado.ExcepcionalmenteesascondicionesnoconcurrenenlosEstadosrudimentarios,
dondefuncionesdiferentesestnservidasporunmismorgano(114).
Otrosectordeladoctrina,enelcualmeincluyo,niegaquelaAdministracinconstituyaun
"poder"delEstado."MejorquehablardepoderesdistintoseshablardelPoderdelEstadoy
dedistintasfuncionesdelPoder,yconsiderarlafuncinadministrativacomounadelasdel
Estado,enlaquesemanifiestaelPoderdelmismoparalamejorrealizacindelosfines
pblicos.Noser,pues,laAdministracinunPoderdelEstado,almodocomosehan
venidoconcibiendoelPoderLegislativoyelJudicial;nopodremosequipararlaenabsoluto
alPoderEjecutivo"(115).
LaAdministracin,pues,noesun"Poder"delEstado,el"cuarto"Poderenlaespecie.Es
slounadelasfuncionesdelEstado,paracuyocumplimientoseactualizaunapartedel
"poder"estatal,poderquees"nico".Siel"Poder"delEstadoesnico(vern2),noes
posiblehablarde"Poderes",sinoderganosesencialesalosqueselesasignanfunciones
distintas.Nohay"poderes",sino"poder".LaAdministracinesslounafuncin
especializada,realizadapreferentementeporlosrganosdelejecutivo.
14.ElhechodequealaAdministracinleestasignadalamisindequelaleysecumpla
yseobserve,esdecirquelaleyseejecute,plantealacuestindesilafuncin
administrativaesonosimpleejecucindelaley,ysi,entalsentido,"ejecucin"y
"Administracin"constituyenonounamismacosa(116).
LaAdministracinnoesunameraejecucindelaley.Sufuncinesmuchomsamplia
(117)."Administracin"presuponepoderdeiniciativa,conlocualquedaexcedidoel
marcodelasimpleejecucindelanorma.
Enelcampodeladoctrinaexistendoscriteriosparaentenderloqueesejecucindelaley:
osequiereindicarquelaactividadseencuentraautorizadaporunadisposicinlegal,o
bienseentiendeportalejecucinlaactividadnecesariaparadarleefectividadorealizacin
prcticaalanormalegislativa(118).
CarrdeMalbergsigue,entrminosgenerales,elprimercriterio.Parallafuncin
administrativahapodidosercalificadaconrazncomoejecutiva,porqueenelEstadolegal
lospoderesdeladministradorslopuedenprovenirdelaley;demodoquelosactosde
potestadadministrativapresuponenunaleyenlacualseapoyanycuyaejecucin
constituyen(119).

p.59

Estecriteriohasidocriticadoconrazn:1)porque,deacuerdoal,noexistediferencia
especficaentreAdministracinylasotrasfuncionesdelEstado,yaquesusrespectivos
rganosslopuedenobrarenfuncindefacultadesexpresasylimitadas;siendoas,tanto
lafuncinadministrativacomolalegislativaylajudicial,deberantener,dentrodeeste
criterio,elcarcterdefuncionesejecutivas;2)porquenopuedeentendersecomoejecucin
delaley,elusodeunaautorizacinquestaconcede;delocontrariohabraqueafirmar
quelosparticularesejecutanlasleyescivilesomercantilescuandocelebranuncontratoo
realizancualquierotroactoqueellasprevn.Elusodelacapacidadlegal,delasfacultades
quelaleyotorga,nosehaconsideradonuncacomoejecucindelaley(120).
Elsegundocriteriotambinfueobjetado.Muchosactosadministrativosnoimplican,
propiamente,ejecucindeleyes.As,cuandolaAdministracinobraenmritoafacultades
discrecionales,cuandocelebracontratosy,engeneral,entodosaquelloscasosenquelaley
noimponeunaobligacin,sinoqueselimitaaautorizardeterminadasactividades,no
puededecirseprecisamentequeseestejecutandolaley,pormsqueseestobrando
dentrodeella(121).
"Administracin"y"ejecucin",pues,nosonconceptosequivalentes(122).Elconceptode
"Administracin"esmsamplioycomprensivoqueelde"ejecucin".Dentrodelconcepto
de"Administracin"quedancomprendidaslaactividadejecutivaylaactividaddiscrecional
(123).
15.Clasificacindelaactividadadministrativa.NotodalaactividaddelaAdministracin
esdeigualnaturaleza,niseexpresaotraduceenigualforma.Ellodalugaradiversostipos
deadministracin,quepermitenclasificarastaenmritoalanaturalezadelafuncin
ejercidaoenmritoalaestructuradelrespectivorgano.Todoellotienetrascendencia
jurdica.
Lasclasificacionesfundamentalessondos:enrazndelanaturalezadelafuncinyen
razndelaestructuradelrgano.Adems,porsusmodalidadescaractersticas,cuadra
estudiarcomotiposespecialesdelaactividadadministrativalainterorgnicayla
interadministrativa.
16.A)Enrazndelanaturalezadelasfunciones.Enesteordendeideas,la
Administracinpuedeclasificarseenactivayjurisdiccional;internayexterna;consultiva;
regladaydiscrecional;decontralor.
17.a)Administracin"activa"eslaquedecideyejecuta;aquellacuyaactividadesaccin
yobra.
Elrganoactivopuedeserunipersonalocolectivo.Estoltimopuedeincidirenlas
atribucionespara"decidir"ypara"ejecutar"lodecidido:enprincipio,decideelrgano,
mientrasqueejecutaelquelodirigeopreside.

p.60

DirasequestaeslaAdministracinpropiamentedicha.Poreso,encuantoasu
funcionamiento,estetipodeadministracinespermanente(124).Susdecisiones
constituyentpicosactosadministrativos.
18.b)Administracin"jurisdiccional"eslaque"decide"lascuestiones(recursos,
reclamaciones,etc.)promovidasporlosadministrados.Enestoscasos,comolodijola
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,losrganosofuncionariosdelaAdministracin
ejercenfacultadesjudiciales,osealasque,enelordennormaldelasinstituciones,
incumbenalosjueces.Setratadesupuestos,dijoelTribunal,enquelasleyessustraenala
intervencinjudicialdeterminadosasuntos(125).
"Lajurisdiccin,escribeGarcaTrevijanoFos,puedeejercitarsetantoporla
AdministracincomoporelPoderJudicial,entendiendoporjurisdiccinlapotestadde
componerlosinteresescontrapuestos.Enestesentido,agrega,esevidentequela
Administracintieneunapotestadjurisdiccionalquesemanifiestafundamentalmentea
travsdelaresolucinderecursos.LoquesucedeesqueelPoderJudicialutilizael
mecanismodelproceso,mientrasquelaAdministracinutilizaelvehculodel
procedimiento,conlasdiferenciassustancialesexistentesentreambos"(126).Lociertoes
quesilafuncinjudicialsellevaesencialmenteacaboporlosjueces,lafuncin
jurisdiccional,encambio,puedellevarseacabotambinporrganosadministrativos
(127).Deahque,envirtuddelacabalanalogaquepresentaciertoaspectodelaactividad
administrativaconlaactividadjurisdiccional,sehabledeactividadadministrativa
"parajurisdiccional"(128).
Hayquedistinguir,entonces,entrefuncinjurisdiccionaldelrgano"judicial"yfuncin
jurisdiccionaldelrgano"administrador":ascomoelrganojudicial,cuyafuncin
principaloesencialeslaemisindeactosjurisdiccionales,puedetambinemitir
excepcionalmenteactosadministrativos,delmismomodoelrganoadministrador,cuya
misinesencialeslaemisindeactosadministrativos,excepcionalmentepuedeasimismo
realizaractosjurisdiccionales.Enlaemisindeactosjurisdiccionaleselrganojudicialse
valedel"proceso",entantoqueelrganoadministradorsevaledel"procedimiento",con
lasobviasdiferenciasbsicasexistentesentreesostiposdeactuacin.YaLampu
manifestquenopodradecirsequeelprocedimiento(latosensu:"tcnicaparallegarala
expresindelacto")reveleelcarcterdelacto,puestoquejustamentedichocarctereslo
quecondicionaelprocedimiento(129).
Laactividad"jurisdiccional"delaAdministracintieneunagranproyeccincomogaranta
procesalparalosadministrados:slocontralosactosadministrativosenqueseconcreta
dichaactividad,yqueseanirrevisablesporvajudicial,procedeelrecursoextraordinario
deinconstitucionalidadparaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(130).
Endospalabras:laactividad"jurisdiccional"delaAdministracin,segnlaCorteSuprema
deJusticia,secaracterizaporqueenellalosfuncionariosurganosadministrativosobran
comojueces(131),todoellosinperjuiciodeladiferenciaqueexisteentrelaactividad
jurisdiccionaldelosjuecesylaactividadjurisdiccionaldelaAdministracin(132)(133).

p.61

Porciertoquesilaactividadadministrativatuvieresubstanciaocontenidojurisdiccional,
talsubstanciaocontenidosemantendryconservarapesardequeelrganoemisordel
actosea"administrativo"ynojudicial:eslaconsecuencialgicaquederivadelcarcter
substancial,materialyobjetivoconquehadeconsiderarselafuncinadministrativa
(vanselosnros.3y11).
Apartedelactoadministrativoconcontenido"jurisdiccional",aquehicereferencia
precedentemente,caberecordarquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinadmitila
actuacinde"cuerposadministrativos"con"facultadesjurisdiccionales",perolohizo
luegodeestablecer,conparticularnfasis,quelavalidezdelosprocedimientosdedichos
rganoshallbasesupeditadaalrequisitodequelasleyespertinentesdejenexpeditala
instanciajudicialposterior(134),soslayndoseaslaobjecinquepudieresurgirdel
artculo95(135)delaConstitucinNacional(136).Dandocomojurdicamenteaceptable
latesisdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,vadesuyoqueelmedioidneopara
obtenerquelaresolucindelrganojurisdiccional"administrativo"searevisadaporel
respectivorgano"judicial",eselrecursode"apelacin"(137).
19.c)Administracin"interna"y"externa".Administracin"interna"eslaactividadque
elrganoadministradorrealizaparasupropiaorganizacin,yencuyalabornoentraen
relacinconterceros.TrtasedemedidasonormasquelaAdministracinsedaasmisma.
Es,porello,unaactividadnojurdica(138).
LaAdministracin"externa"trasuntalaactividadqueelrganoadministradordesarrollaen
suvinculacinconterceros.Trtase,pues,deunaactividadjurdica(139).
Elcontenidodeesostiposdeadministracinincideenlosconceptosde"actode
administracin"yde"actoadministrativo".Elactodeadministracincorrespondeala
actividadinternadelaAdministracin;elactoadministrativocorrespondealaactividad
externadelamisma.Msadelante,enellugaroportunodeestaobra,alreferirmealas
diferenciasentreactodeadministracinyactoadministrativo,volversobreesto.
Laactividad"externa"tieneporobjetolasatisfaccindelosinteresespblicos,cuya
gestinlecompetealaAdministracin.Laactividad"interna"notieneeseobjeto,sinoel
delograrelmejorfuncionamientodelente(140).
Delodichodedcesequeelfundamentodelaactividadadministrativa"externa"eslaley,
latosensu.EnelEstadodeDerecho,todoactodeestetipodebefundarseenunanorma
jurdica(141).Encambio,laactividad"interna"constituyeelejerciciodelpoderde
autoorganizacin,quenoimplicaunasimplefacultad,sinoun"poder deber"quehade
ejercitarsedeconformidadconlosprincipiosdeunabuenaadministracin(142).
20.d)Administracin"consultiva".Esunaactividad"preparatoria"delamanifestacin
"activa"delaAdministracin(143).Consisteenunafuncindecolaboracin.Poresoes
quegeneralmenteaparecenvinculadasestasdosformasdelaactividadadministrativa.

p.62

Laactividad"consultiva"sejustificaporelcarcter"tcnico"ensuampliosentidoque
revistenciertasdecisionesadministrativas(144).Conellotindesealograrelmayor
aciertoenladecisin.
Losrganosconsultivosgeneralmentesoncolegiados(145),peropuedenser
"individuales",comoocurreentrenosotrosconelProcuradordelTesorodelaNacin(146)
.Cuandodichosrganosrevistencarctercolegiado,recibenelnombrede"consejos",
"juntas","comisiones",etctera.
Losrganosdereferencia,seanindividualesocolegiados,puedenser"permanentes"oslo
"transitorios",eincluso"ad hoc".
Enlasadministracionessimplesosencillaslasoperacionesdeadministracinactivay
consultivapuedenosuelenhallarseacargodelmismopersonalurgano;perocuandola
actividaddelEstadosetornacompleja,resultaconvenientelaexistenciaderganos
consultivosespecficos(147).
Eldictamenqueemitaelrganoconsultivonoliberaderesponsabilidadalfuncionarioque
ejecutataldictamen(148):elnicoresponsabledelaresolucinfinaleselrganoactivo
quelaemite;elrganoconsultivocarecederesponsabilidadenlaespecie.Talesel
principio.Eldictamenslocontieneunaopinin"tcnica",enelampliosentido;
consecuentemente,traduceunaactividad"lcita"delrganoasesor,actividadquetermina
conlameraemisindelparecer.Siendoas,esobvioqueeldictamenemitidoenesas
condicionesnoletraeresponsabilidadalgunaaquienloemiti,aunqueelrganoactivo
quelorequiriincurradespusenresponsabilidadalhacersuyoyllevaracaboelconsejo
contenidoeneldictamen.Siasnofuere,aldictamenactividad"lcita"delrgano
consultivodehechoestaranasignndoseleconsecuenciaspropiasdela"instigacin"
actividad"ilcita",temperamentoquerechazalalgicajurdica."Asesoramiento"e
"instigacin"sonconceptosjurdicamentedistintos:lcitoelprimero,ilcitoelsegundo.El
"instigador",porprincipio,respondedelhechodelinstigado;encambio,elmerorgano
consultivo,porprincipio,noesresponsableporlasconsecuenciasdesudictamen(149).El
propioCdigoCivilcontieneun"principio"quecorroboraloexpuesto:segnelartculo
1071"elcumplimientodeunaobligacinlegalnopuedeconstituircomoilcitoningn
acto".
Conrelacinalrganoconsultivo,hayautoresquemencionantresclasesdedictmenes:
facultativos,obligatoriosyvinculantes(150).Losfacultativossonlosquela
Administracinnoestobligadaarequerir,porloque,sivoluntariamentelossolicita,no
estobligadaaaceptarsusconclusiones.Losobligatoriossonlosque,sibienla
Administracinestobligadaasolicitar,noestobligadaaconformarseconellos.Los
vinculantesseranlosquelaAdministracinestobligadaarequeriryaceptarsus
conclusiones(151).Presuttiestimaque,enelsupuestodedictmenesvinculantes,sila
Administracinnorequiereeldictamenonosiguesusconclusiones,talcomportamiento
viciadelegitimidadelrespectivoacto(152).Disientocontalcriterio.Ningndictamende
rganos"consultivos"puedetenersemejantealcance;silaleyleatribuyetalesefectos,el
dictamendejardetenercarcter"consultivo",debindoseregirentoncesporotrasreglas

p.63

(153).La"esencia"detalesdictmenesylandoledelasfuncionesdedichosrganos
excluyeaquellosefectos.EnningncasolaAdministracinactivaestobligadaaseguirlas
conclusionesdeldictamendeunrganoconsultivo,tantomscuanto,comoqued
expresadoprecedentemente,enlaespecieelnicoresponsabledelaresolucineselrgano
activoquelaemite;estaconclusinlacompartendestacadosexpositoresextranjerosy
nacionales,yentrestosRamnFerreyra,autordelmsantiguotratadodederecho
administrativopublicadoennuestropas(154).
Losrganosconsultivosnorealizanfuncionesqueimpliquenuna"expresindevoluntad",
"noemitenmanifestacindevoluntad",esdecir,nodeciden;susfuncionessonnicamente
devaloracintcnica.Endospalabras:selimitanadictaminar,aconsejando,asesorando
(155).Estosdictmenesconstituyenactos"internos"delaAdministracin(156);deah
lassiguientesconsecuencias:a)notienenfuerzaejecutoria,puesnoson"actos
administrativos"strictosensu;b)noconstituyenunactojurdico:noobliganalrgano
ejecutivo.Sieldictamenfuereacogidoporelrganoejecutivo,lasubstanciadedicho
dictamensetornarobligatoria,peroestonoporobradeldictamenens,sinocomo
consecuenciadelactoadministrativoqueemitalaAdministracinactivaaceptandodicho
dictamen(157).Paramuchosautores,dichosdictmenesconstituyenunmerohecho
administrativo(158);peroestimoque,sibiennoestamosenpresenciadeun"acto
administrativo"strictosensu,estamosenpresenciadealgomsquedeunsimple"hecho
administrativo":trtasedeun"actodeadministracin"(vaseeln19,ymsadelante,al
tratarlosactosadministrativos,advirtaseladiferenciaentrestosylosactosde
administracin).
Porltimo,sielrganoconsultivofuerecolegiado,cuadraadvertirquenoesnecesarioque
susmiembrosseexpidanuniformemente,por"unanimidad";puedenexpedirseen
disidencia,formandounamayorayunaminora.SilaAdministracinactivaaceptareel
dictamen,puededecidirseporlaopinindelamayoraodelaminora.Todoestohllase
deacuerdoconlandoleonaturalezadelospareceresemitidospordichosrganos.
21.e)Administracin"reglada"y"discrecional".TodalaactividaddelaAdministracin
es"sublegal"(vaseeln9).Talafirmacin,queenelEstadodeDerechotienecarcterde
principioesencial,puedehallarsatisfaccinen"grados"diferentes,dandolugaradostipos
deAdministracin:laregladaovinculadayladiscrecional.Enformadistinta,ambostipos
deAdministracinejecutanlaley.
Enejerciciodelaactividadreglada,laAdministracinapareceestrechamentevinculadaa
laley,quealrespectocontienereglasquedebenserobservadas.Enejerciciodelaactividad
discrecional,laAdministracinactaconmayorlibertad:suconductanoestdeterminada
pornormaslegales,sinoporla"finalidad"legalacumplir(159).Segnquelaactividad
searegladaodiscrecional,hay,pues,unadiferenteformadeactuarporpartedela
Administracin,perosiempredentrodel"mbito"legal.Poresosehadicho,conacierto,
queladivisindelaAdministracinenregladaydiscrecionalvalecomoclasificacinde
losmodosdeejecutarselaley(160).

p.64

Enejerciciodelaactividad"reglada"laAdministracinactadeacuerdoanormas
jurdicas,esdecirdeacuerdoanormaslegislativas.Enejerciciodesuactividad
"discrecional"laAdministracinactadeacuerdoanormasocriteriosnojurdicos,vale
decirnolegislativos,constituidospordatosque,enlaespecieconcreta,sevinculana
exigenciasdelatcnicaodelapoltica,yquerepresentanelmrito,oportunidado
convenienciadelrespectivoacto;alemitirste,laAdministracindebeacomodarsu
conductaadichosdatos,valorndolos:deahlo"discrecional"desuactividad(161).
Peroascomoenejerciciodesuactividad"discrecional"laAdministracinnoes
enteramentelibre,yaquetrtasedeunadiscrecionalidadinfralegem,queobligaalrgano
administrativoarespetarlafinalidaddelaley,astambin,enejerciciodesuactividad
regladaovinculada,laAdministracinnoseconvierteenciegayautomticaejecutorade
laley:"haysiempreunprocesointelectivorealizadoporelrganopblicoparaubicary
realizarenlavidasociallascondicionesimpuestasporlanormajurdica"(162).
Cuadraadvertir,porltimo,queentrelagestinadministrativaquesedesarrollaporuna
leydetalladamentevinculadayaquellaotraquecarecedelacondicionamientorespectivono
existeningunadiferenciasubstancial(163).Valedecirqueenelcontenidodelosactos
administrativosemitidosenejerciciodelaactividadregladaoenejerciciodelaactividad
discrecional,noexistediferenciasubstancialalguna.Entrelaactividad"reglada"o
"vinculada"ylaactividad"discrecional"podrhaberunadiferenciaencuantoala
obligacinofacultaddelrganopblicoparaemitirelacto,puesmientrasenelprimertipo
deactividadesaobligacinexistecasigeneralmente,enelsegundotipodeactividades
puedenoocurriras(164).Perounavez"emitido"unactoadministrativoenejerciciodela
actividaddiscrecional,delpuedenacerparaeladministradounderechosubjetivode
idnticasubstanciaqueelnacidodelejerciciodelaactividadregladaovinculada:enambos
casoselderechosubjetivohabrnacidodeunactoadministrativoemitidoenejecucinde
laleyydeacuerdoaella.Taleselprincipiorectorquehadetenersepresente,no
correspondiendodistincinalgunaalrespecto(165)(166).
22.f)Administracinde"contralor".Sehadicho,conrazn,quenoesfcildarlaslneas
generalesdeunateoradelcontralor(167).
Noobstante,puedeafirmarsequetodoloatinentealcontralorhallaubicacin:a)enlas
relacionesinterorgnicaseinteradministrativas,alascualesmereferirenunpargrafo
prximo(n27);b)enlaactividadinternadelaAdministracin;c)enlaactividadexterna
delaAdministracin.Losactosdecontralorestarnregidosporunouotrodelos
respectivosprincipios,segnlandoledeaquellosactos.Taleselpuntodepartida.
DichaadministracineslaqueseejercesobrelosactosdelaAdministracin,osobrelos
actosdelosadministradosvinculadosaella,conelobjetodeverificarlalegitimidade
inclusolaoportunidadoconvenienciadedichosactos(168).
Laadministracindereferenciapuedecorresponder,pues,tantoalaactividadinternacomo
alaexternadelaAdministracin.Segnenculdeestosmbitosselleveacaboel
contralor,assernlasreglasfundamentalesaconsiderar:lascorrespondientesala

p.65

actividadinternaoalaexterna,segnloscasos.Sibienlosactosdecontralortienengran
importanciaenlasrelacionesinternasdelaAdministracin(169),lociertoesquetambin
latienenenlaactividadexternadelamisma,osearespectoalcontrolejercidoconrelacin
aactosdeterceros(administrados,engeneral;concesionariosdeserviciospblicos;etc.).
CorrespondealaactividadinternadelaAdministracin:a)elcontroljerrquico
(administracincentralizada);b)elcontroladministrativo,ocontroldetutela
(administracindescentralizadaoautrquica),realizadoporlosrganossuperioresdela
Administracincentralizadasobrelosrganosdescentralizados.Correspondealaactividad
externadelaAdministracin:1)elcontroloriginariamenteexterno,valedecirreferido
ab initionoarganosadministrativos,sinoaterceros,alosadministrados;2)cuandoaun
tratndosedeuncontroljerrquicoointerorgnico,comoconsecuenciadelamedidade
controlelstatusjurdicodeunfuncionariooempleadosufraalteracinomodificacin,
verbigracia,arazdeunasancindisciplinaria;enestecasovadesuyoquelaactividad
administrativahadejadodesermeramente"interna",pueshasalidodesumbitopara
incidirenelstatuspropiodeunfuncionariooempleadopblicosque,atalesefectos,deben
considerarse"terceros"(vasemsadelante,textoynota196).
Sibienelcontrolpuedeserjerrquico,esdeadvertirquecontrolesdistintoajerarqua:no
podrdecirse,porejemplo,quelaContaduraGeneraldelaNacinseasuperiorjerrquico
respectoaunMinisterio(170).Enotraspalabras:laprocedenciadelcontrolnorequiere
necesariamenterelacindesubordinacin:puedehabercontrolentreautoridadeso
entidadesdecategorasimilar(171).
Elcontralornoslopuedeserdetipo"financiero",aunquesteconstituyaunodelos
aspectosmscomunesofrecuentesdelcontralor.Puedereferirse,engeneral,alosactos
querealicenlosrganosadministrativosolosadministradosvinculadosala
Administracin;alaactividaddelrganoadministrativooalaspersonasadscriptasala
funcinpblica.Puedeser"jerrquico"o"administrativo"odetutela,segnqueserealice
dentrodelaadministracincentralizadaodentrodeladescentralizada,orespectoala
descentralizada;asimismo,puedeserpreventivo,queserealizaantesdelaemanacindel
acto,oaposteriori,valedecirqueserealizadespusdelaemanacindelacto;puede,
asimismo,serrepresivo;finalmente,puedereferirsealalegitimidadoalaoportunidado
convenienciadelrespectivoacto(172).
Elcontrol"jerrquico"yelcontrol"administrativo"(ode"tutela")noestnseparadospor
diferenciasmuycategricasomuyaparentes.Engeneral,serigenporprincipiossimilares,
salvoalgunasdiferenciasespecficas,comoporejemplo:enelordenjerrquicolavoluntad
delrganocentralsemanifiestaopuedemanifestarsepormediodelainstruccinde
servicio;enelordenautrquicolainstruccindeservicionoprocedesalvoenlointerno
delpropiorganoautrquico,envirtuddeladescentralizacinqueimplicaadministrarsea
smismo;elcontroljerrquicopuedeserdeoportunidadodelegitimidad,entantoqueel
controladministrativoodetutelaseejerceporilegitimidad,ytambinporinoportunidad,
cuandoelderechoobjetivoloestatuya(173).Estoltimoconstituyeelprincipio"general",

p.66

queennuestropas,porrazonesespeciales,puedeasumirunamodalidaddistinta,segnlo
harvermsadelantealocuparmedelcontrolrespectoalasentidadesautrquicas(174).
Culeslanaturalezajurdicadelactoenqueseconcretaelcontralor?Estodependedela
ndoledelaactividadquealrespectodesarrollelaAdministracin.Sielcontralor
correspondierealaactividadinternadelaAdministracin,elactoqueloexpreseserun
"actodeadministracin";sicorrespondierealaactividad"externa"delaAdministracin,
elactocorrespondienteserun"actoadministrativo".Encadacaso,elactodequesetrate
deadministracinoadministrativoseregirporlasnormasoprincipiosqueleson
propios(verbigracia,enloatinenteacompetencia,forma,etc.).Talesel"principio";no
obstante,losautores,engeneral,leasignancalidadde"actojurdico",esdecirde"acto
administrativo"(175),locualresultacorrectosisetieneencuentalorelacionadoconel
rgimenjurdicodelosactosquetraducenlaactividad"interorgnica"dela
Administracinqueesactividad"interna"desta,materiaalacualmereferirms
adelante(n27,textoynotas190y191).EntrelosnumerososactosquelaAdministracin
emiteenejerciciodesuactividaddecontralor,puedenmencionarsela"autorizacin"yla
"aprobacin"(vernros.229230).
Porlodems,laactividaddecontralorcorrespondealaAdministracin"activa",noala
Administracin"jurisdiccional"(176),locualnoobstaaquela"decisin"quesedicteen
algunossupuestosdecontrolpuedaseroseadesubstanciaonaturaleza"jurisdiccional",
comoocurreconladecisinqueresuelveunrecurso"jerrquico"(vasen275).
Laadministracindecontralorpuedehallarexpresinenlasllamadas"instrucciones",que
asuvezpuedensergeneralesoindividuales.Estasinstruccionessonobligatoriasparael
agentepblico(funcionariooempleadodelaAdministracin),queestobligadoa
obedecerlas.Sielagentenoacatalainstruccinsehacepasibledeunasancin
disciplinaria;pero,respectoaladministrado,esafaltadecumplimientoalodispuestoporla
instruccincarecedeconsecuencias:noviciaelactoqueseemitiere,puesla"instruccin"
pertenecealaactividadinternadelaAdministracin,esdeciralaactividadnojurdica,que
noobligaaladministrado,tantomscuantostepudoignorarlaexistenciadedicha
"instruccin"(177).UnantiguopronunciamientodelajusticiafederaldeCrdoba,
confirmadoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,estableciquelassimples
medidasadministrativastomadasporunministrooporunaramadelaAdministracin,no
sesuponenconocidasportodos(178).
23.B)Enrazndelaestructuradelrgano.Desdeestepuntodevista,laAdministracin
puedeclasificarseen:burocrtica,colegiadayautrquica.
24.a)Administracin"burocrtica".Esaquelladondelasfuncioneshllanseasignadasa
personasfsicasqueobranindividualmente(179).
LaAdministracinburocrticaseopone,pues,alaAdministracincolegiada.Mientrasque
enlaprimeraelprincipioreguladoresla"jerarqua",enlasegundadichoprincipiohllase
constituidoporladecisindela"mayora".Elrganoburocrticoactaenforma
permanenteocontinua;elcolegiadoenformaintermitente.

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Laorganizacinburocrticanoseadscribeaformaalgunadegobierno,niaalgnsistemao
rgimenpoltico.Algosimilarcuadradecirdelaorganizacincolegiada.Cualquierade
esostiposdeorganizacinadministrativapuededarseencualquierformadegobiernoyen
cualquierrgimenpoltico(180).
25.b)Administracin"colegiada".Administracin"colegiada",o"colegial",esaquella
dondeelejerciciodelafuncinhllaseencomendadosimultneamenteavariaspersonas
fsicas,queactanentresenunpiedeigualdad(181),todoellosinperjuiciodelas
atribucionespuestasacargoexclusivodelapersonaquedirigeopresideelorganismo
(presidente,director,rector,decano,etc.).Lavoluntaddeesaspersonas,expresaday
logradaenlaformaquesurjadelderechovigenteyaplicablealcaso,constituyelavoluntad
delrgano.Desdeluego,ningunadeesaspersonasintegrantesdelrganotiene
competenciaparaemitirelactoporssola(182).Loscolegiosexpresansuvoluntaden
actosdenominados"deliberaciones"(183).Paraconstituirunrganocolegiado,un
collegium,serequieren,comomnimo,trespersonas.Unantiguodichoexpresaba:"tres
faciuntcollegium"(184).Estaexigenciaesobvia:elnmeroimpartiendeaque,encasode
discordancia,seestablezcaunamayorayunaminorayafacilitarsucomputacin,
evitandoelempate.
Losrganoscolegiadosestnfueradelarelacinjerrquica,exceptoenloqueataealas
relacionesdedichosrganosconsideradosensuconjunto,esdecircomocuerpo,ylos
demsrganosburocrticos(185).Enlosrganoscolegiados,elprincipioreguladoresla
decisindela"mayora",nolajerarqua;estaltimaeselprincipioreguladorenla
Administracinburocrtica.
Nodebeconfundirseelrganocolegiado,ocolegial,conelrganocomplejo.Aqusetrata
del"rganosujeto",delquetieneaptitudparaemitirvlidamente,porssolo,elrespectivo
acto.Losactoscolegialessonactossimplesynocomplejos:emanandeunasolavoluntad,
formadaatravsdelaspersonasfsicasqueintegranelcolegiourgano(186).
Laactividaddelrgano"colegiado",o"colegial",noespermanenteocontinua,sino
intermitente:funcionacuandosuactuacinesrequerida.Estodacomoresultadoquepara
queelrganofuncioneoactedebeserinstadoaello,mediantelallamada"convocatoria".
Lafacultaddedecidirlaconvocatoriay,ensucaso,eldeberdeconvocar,lecorrespondea
quiendirigeopresideelrgano(presidente,director,rector,decano,etc.)(187).
Excepcionalmente,ladecisindequeelrganoseaconvocadopuedecorresponderleaun
nmerodeterminadodemiembrosdelmismo;siesenmerodemiembrosasloresolviere,
eldirectordelrganodebeconvocaraste.Laconvocatoriadebeserlescomunicadaa
todoslosintegrantesdelcolegio,conindicacindeldayhoradelareunin;ellugarde
sta,salvoexpresaindicacincontraria,eseldelasededelcollegium.Taleselprincipio.
Eldadesignadodebereunirseelrganocolegiado(consejos,concejos,directorios,juntas,
etc.).Tantosuconstitucincomosufuncionamientorequierenlaconcurrenciayexistencia
deundeterminadonmerodemiembros.Estoesloquesellama"qurum",o"nmero
legal"(188).Paraambassituaciones("qurumestructural"y"qurumfuncional"),el
qurumlodeterminalanormaquerijaelcaso(189).Comoloadvertirmsadelante,lo

p.68

relacionadoconelqurumsevincula,asimismo,alproblemadelas"abstenciones",enel
sentidodesidebenonocomputarseenelqurumlosmiembrosqueseabstengandevotar.
Lospuntosatratarenlareuninoasambleadebenhallarseclaramentepredeterminadosy
haberlessidocomunicadosalosmiembrosdelrganoenelactodelaconvocatoria.La
mencindeesospuntosotemasconstituyeel"ordendelda".Concarcterestrictamente
excepcionalseaceptaquenoesnecesarioel"ordendelda"enlossupuestosenqueel
rganocolegiadotengaunobjetofijo;porejemplo,comisionesdeestudioparala
formacindeunreglamento,comisionesasesorasdeconcursos,etctera:enesoscasosla
laboradesarrollarhllasensitaenelpropioobjetoparaelquelacomisinfueconstituida
(190).Enprincipioysalvoexpresadisposicincontrariacontenidaenlanormaaplicable,
noesposibletratarpuntosotemasnoincluidosenella;esloquesellamainmutabilidaddel
"ordendelda".Laviolacindeestovicialadecisindelcollegium(191).Peroestimoque
sihubiere"unanimidad"entreloscomponentesdelrgano,stepuedetratarotrospuntos
ademsdelosmencionadosenelordendelda:dichaunanimidadtraducela"conformidad"
delosmiembrosdelrgano,yconelloquedacumplidalaratiojurisaqueobedeceel
"ordendelda",oseaevitareltratamientosorpresivodedeterminadosasuntos,alavezque
asegurarelestudiooanlisisrazonadoyseriodelosproblemasqueconsidereelcollegium
(192).Talesel"principiogeneral".Ysibienesciertoque,paradeterminadoscuerpos
colegiados(verbigracia,rganosparlamentarios),existennormasexpresasyconcretasque
lespermitenapartarsedelordendeldacuandoparaellocuentenconunqurum
determinado,ellocomoloadvierteladoctrinaesdecarcter"excepcional"yslorige
paraelrganoocuerpocolegiadocorrespondiente,nopudiendoextenderseporanaloga
dichotemperamentoaotroscuerposcolegiados,porqueesoimplicaraunaderogacindel
"principiogeneral",cosaimposibledelograrporelprocedimientoanalgico:lo
"excepcional"nopuedeserinvocadoanalgicamenteparaderogaromodificarlo"general".
Sinperjuicioyapartedeello,esdeadvertirquelosrganoscolegiadosparlamentarios
tienenuna"naturaleza"(constitucional)yuna"actividad"(tratamientodeproblemasde
intersnacional)distintasalasdelosrganoscolegiadosadministrativos:trtasede
rganoscolegialesparticularmentecualificadosensunaturalezayensuactividad(193).
Lasdecisionessontomadaspor"mayora",previadeliberacinyvotacin.Ellase
determinaenlaformaqueestablezcalanormacorrespondiente,determinacinquepuede
serpor"simplemayora"o"mayorarelativa",por"mayoraabsoluta",oenotraforma
(194).Delotratadoenlaasambleaoreunindebelevantarseolabrarse"acta",cuya
observanciaconstituyeunrequisitoformal(195).
Unavezconstituidoelrgano,esdecirelcollegium,yhallndosesteenfuncionamiento,
puedeocurrirquealgunooalgunosdesusintegrantesseabstengandevotar.Pueden
abstenerse?Culeselefectodeestaabstencin?Hayquedistinguirsegnquelamisma
respondaonoaunaraznplausiblelocualdeterminalossupuestosdeabstencin
"obligatoria"ydeabstencin"facultativa",ysegnqueelmiembrorespectivopermanezca
enlasaladesesionesoseretiredeella.

p.69

Porsupuesto,enprincipio,laabstencinenlaemisindelvotoesprocedenteaunen
derechoadministrativo.Enesesentidosepronuncialadoctrina(196).Elintersdeesto
radicaensaberquinfluenciatiene,respectoalqurumnecesarioenlaespecie,la
abstencindeunmiembrodelcollegiumque,habiendoconcurridoalasesin,seabstiene
luegodevotar.Comoyaloexpres,paraestohayquedistinguirentreabstencin
"obligatoria"yabstencin"facultativa".Laabstencin"obligatoria"eslaqueseproducea
razdequeelmiembroabstinentetieneunintersdirectooindirectoenelasuntoquese
discuteyacercadelcualdebevotarse.
Enlossupuestosdeabstencinobligatoria,losabstinentes,aunquesehallenpresentesenel
recinto,nosecomputanalosefectosdelavalidezdelaasambleaoreunin,odela
votacin,porquesediceelque"debe"abstenersehadereputarsejurdicamentecomo
ausente.Diversaeslasituacindelqueseabstieneporsupropiavoluntadabstencin
"facultativa"",esdecir,sincausajurdica,utilizandoelinstitutodelaabstencincomo
mediodecoercinparalograrelpropsitoquedesea.Enestoscasoslosabstinentesse
computanalosfinesdelavalidezdelaasambleaoreunin,ovotacin,esdeciralos
efectosdelqurum.Enapoyodeestosedicequeelmiembrodelcollegiumquedeclara
abstenerse,peropermaneceenelrecinto,demuestraclaramentesuintencindequererque
selecomputeenelnmerodelosmiembrosdelcolegionecesarioparalavalidezdela
asambleaoreunin,oparalavalidezdelavotacin(197).
Encambio,sesostienequelosmiembrosdelcollegiumque,facultativamente,seabstienen
yseretirandelrecintoantesdequesevote,nodebensercomputadosalosefectosdel
respectivoqurum,porquestedebeexistirnosloalcomienzodelasesin,sinotambin
enelactodelavotacin.Alosfinesdelavalidezdelaasambleaoreunin,delnmero
originariodebendeducirse,entonces,losmiembrosdelcollegiumquesehayanretiradode
lasala(198).Talesloquegeneralmenteseafirmaenloqueaestepuntorespecta.Disiento
condichasolucin:staaparecedesprovistadecontenidotico.Noesplausibleauspiciar
solucionesjurdicascarentesdefundamentomoral.Enlossupuestosdeabstencin
"facultativa",esdecircuandostaseproducesincausajurdicayslocomomediode
coercinparalograrunpropsito,elmiembroqueseabstiene,aunqueseretiredelrecinto,
debesertenidoencuentaalosefectosdelqurumrequeridoparaquelavotacinsea
vlida.Debetenrselacomopresente.Suactitud,totalmentepotestativa,implicaentales
casosunaverdaderainjuriaparaelcollegium,cuyasesinnodebedarseporfracasada
comoconsecuenciadesemejanteactocoercitivo.Elfuncionariooempleadopblicos,antes
queun"derecho"alcumplimientodelasfuncionesinherentesalcargoqueinvisten,tienen
el"deber"jurdicodecumplirlas;nohacerestoimplicaviolardichodeberjurdico.Es
inconcebibleque,facultativamente,porpropiaautoridadysincausajurdicaquelo
justifique,elmiembrodeunorganismocolegiadodejedecumplirsusdeberes,haciendo
paraelloundesmedidousodelinstitutodelaabstencin,sloconcebibleparasituaciones
plausibles,determinadasporun"interspersonal"suyoodesusparientesengrado
sucesiblequeloobliguenanoparticipardelarespectivasesin.Ensumrito,nohabiendo
untextoexpresoque,alosefectosdelrespectivoqurum,permitaque,enlossupuestosde
esasabstenciones"facultativas",losmiembrosabstinentesqueseretirendelrecintonosean
computados,talesmiembrosabstinentes,apesardesuausencia,debernsertenidosen

p.70

cuentaalosfinesdelqurumnecesarioparalavalidezdelareuninodelavotacin.En
derechotodasolucindebereposarsobrebasesticas.Losactosmeramentepotestativos
jamsdebencrearderechososurtirefectosafavordequienlosrealice.Llamalaatencin
quenilosrganoscolegiadosdetipoconstitucional(parlamentos),nilosrganos
colegiadosdetipoadministrativo,hayanreaccionadoancontralaprcticaperniciosay
contrariaaderechodedarporfracasadalasesinantelarupturadelqurumdeterminada
porlavoluntariaabstencinyabandonodelrecintoporpartedeunooalgunodesus
miembros.
Encuantoalanaturalezadeladecisindelrganocolegiado,debetenersepresenteque,en
principio,constituyeun"actojurdico",un"actoadministrativo",acuyasreglasqueda
sometido(199);porexcepcinpuedeconstituirunsimple"actodeadministracin",sin
efectosparaelmundoexterior;enesteltimocasotratarasedeunactodeadministracin
interna.
Losmiembrosdelcollegiumquenohayanasistidoalareuninoasamblea,losquevotaren
encontraolosquesalvarensuvotodejandoconstanciadesuoposicin,quedanexentosde
todaresponsabilidadporlasconsecuenciasquepuedatenerelactoemitidooloresueltopor
elrgano(200).Entalescondiciones,adichosmiembrosnolesseranimputablesdichas
consecuencias.
26.c)Administracin"autrquica".EslaquerealizaelEstadoatravsdeunoovarios
rganosdotadosdepersonalidadjurdica.Taleslaestructuradelrganoenestaclasede
Administracin,tambinllamada"administracindescentralizada"(201).
Trtasedeunaadministracin"indirecta"delEstado,yaquenoesdirectamenteelEstado,
sinoelrganoqueassecrea"entidadautrquica",enlaespeciequiendesarrollala
actividadycumpleosatisfacelosrespectivos"finespblicos";paraestolaentidad
autrquicadisponedelibertadfuncional,de"autarqua"ensuma,sinperjuiciodel
"control"quesobredichoorganismo"descentralizado"ejercitenlasautoridadessuperiores
delaAdministracin"centralizada",oseadelrganoEjecutivodelEstado("controlde
tutela"o"controladministrativo").AdministracinindirectayAdministracinautrquica,
diceconaciertoZanobini,puedenconsiderarsesinnimos(202).
Laentidad"autrquica"es,siempre,organismoestatal:pertenecealoscuadrosdela
AdministracinPblica.Enbuenosycorrectosprincipios,nohayentidad"autrquica"que
noseapersonapblica"estatal",detipo"administrativo".Peroestoaparecedesvirtuado
conlasllamadas"empresasdelEstado"que,noobstantesusfinalidadesindustrialeso
comerciales,muchasvecessoncreadasconcarcterde"entidadautrquica"(detodoesto
meocuparmsadelante,n131).
LoselementosesencialesdelaAdministracinautrquicasontres:1)personalidadjurdica
delente:trtasedeunapersonajurdicadederechopblicointerno;2)patrimonioafectado
alcumplimientodelosfinesasignadosalaentidadautrquica;3)finpblico,esdecirque
elorganismoautrquicotienecomorazndeserelcumplimientodefinalidadespblicas,
cuyasatisfaccinoriginariamentelecompetealEstadostrictosensu.

p.71

Algunostratadistassealandoselementossecundariosdelaautarqua:a)creacinlegal
directaporelEstado;b)contralorlegaldirectoquesobredichasentidadesejercela
Administracincentral.Peroestoselementosocaracteres,quepuedenserexactosen
algunospases,enelnuestrosonhartodiscutiblesencuantoaprocedenciayextensin,
respectivamente(203).
El"finpblico",queconstituyelaesenciadelaactividaddelenteautrquico,esde
substanciaidnticaaladelosfinescuyasatisfaccinespropiaycaractersticadelEstado,y
msconcretamentedelaAdministracinPblica.Poresojuzgopocoalabablecrear
"empresasdelEstado"concarcterde"entidadesautrquicas",yaqueelobjetodetales
empresas,porserindustrialocomercial,esajenoalosfinesespecficosdelEstado.Las
empresasencuestinpodrnsercreadasconcarcterdepersonasjurdicasinclusode
carcter"pblico"(204),peronuncaconcarcterde"entidadesautrquicas",puesstas
sondesprendimientos"descentralizaciones",delaAdministracinPblicaysecreanpara
quecumplanfinespropiosycaractersticosdelEstado:"finespblicos".Laactividad
comercialylaactividadindustrial,sibienpuedensercumplidasporelEstado,no
constituyenfunciones"estatales"strictosensu.La"entidadautrquica"yla"empresadel
Estado"sonpersonasque,desdeelpuntodevistadelalgicajurdica,difieren
esencialmenteentresporlandoledelalaborqueambasdesarrollan:laprimera,
"funciones"estatalestpicas;lasegunda,"actividades"noespecficamenteestatales,sinode
tipoindustrialocomercial.
Seconcibelacreacindeunaentidadautrquicaparaquetengaasucargoloatinenteala
educacinprimariaouniversitaria,oparaquetengaasucargolaprovisindeaguapotable
alapoblacin,otodoloatinentealserviciocloacaly,engeneral,paraqueasumala
prestacindecualquierotroserviciopblicostrictosensu,puestodosesosobjetosintegran
losfinespropiosyespecficosdelEstado.Peronoseconcibelacreacindeuna"entidad
autrquica"paraqueseocupedelaexplotacindeunaminaydelacomercializacindesu
producido,oparaqueseocupedecualquierotraindustria,oramadelcomercio,como
pudierahacerlounparticular,puesnadadeestointegralosfinesespecficosdelafuncin
estatal.Lacreacinde"entidadesautrquicas"paraquesedediquenasemejantes
actividadesslohallaapoyoenlaomnipotenciadellegislador,peronoenlospostuladosde
lacienciajurdica.
Msadelante,enellugardeestaobradondemeocupedelapersonalidadenelderecho
administrativo,volverareferirmealasentidadesautrquicas.Porahorabastacondejar
establecidoenquconsistela"Administracinautrquica".
27.Laactividad"interorgnica"delaAdministracinylasrelaciones
"interadministrativas"constituyenunamateriaacercadelacualpocosehaescritohastael
presente.Losestudiosquehastahoysehanefectuadosobreesascuestionesson
fragmentarios;tuvieronpreferentementelugaralanalizarlosactosqueexpresanla
"actividadinterna"delaAdministracin(instrucciones,circulares,etc.).
Slosepuedemencionarunlibro"especfico"sobrerelaciones"interadministrativas":la
obradelprofesoruruguayoAparicioMndez"Lasrelacionesinteradministrativas",

p.72

publicadaenMontevideoen1943,enlaqueeldestacadojuristaestudialosconflictosy
litigiosentre"entes"pblicos.
Delos"tratados"dederechoadministrativosloenlafundamentalobradeotroprofesor
uruguayo,EnriqueSayagusLaso,sededicanalgunaspginasaltratamientometdicode
esteimportanteasunto,bajoelrubro"Lasrelacionesjurdicasinteradministrativas"(205).
Losdemstratadistashansilenciadoelestudiosistemticodeestamateria.Aunque
SayagusLasodistingueperfectamentelasrelacionesinteradministrativasdelasmeras
relacionesinterorgnicas,quesonlasquesurgenalvincularseentresdistintosorganismos
oreparticionesdeunmismoente,enellugarindicadoslohacereferenciaalas
vinculacionesentre"personas"estatales.Suesfuerzoesdignodeponderacin,puesha
tendidoasistematizarelestudiodeunamateriaquehastaentoncesaparecadescuidadae
inorgnica.
Gianninihapodidoexpresar,conrazn,queenelestadoactualdelosestudiosnoes
posibledecirmuchosobreestamateria,cuyoproblemafundamentalesdeterminarsilos
respectivosactosdebenasimilarsealasresolucionesadministrativasosiconstituyenuna
categoraespecial(206).Enlofundamental,enesoconstituyeefectivamenteelproblema
(207).
Lasrelaciones"interadministrativas"puedenserdedosclases:a)relacionesentrerganos
dotadosdepersonalidad(personasoentidadesautrquicas);b)relacionesentrela
Administracincentralizadaatravsdesusorganismosoreparticionesyunaentidad
autrquica.Asimismolasrelaciones"interorgnicas"puedenserdedosclases:1)
relacionesentremerosorganismosoreparticionesdelaAdministracincentralizada;2)
relacionesentrerganosdeunamismapersonapblicaestatal.
Entrerelacin"interorgnica"yrelacin"interadministrativa"hay,pues,unadiferencia
fundamental.Lasrelaciones"interadministrativas"setrabanentresujetosdederecho(por
principiogeneral,entre"entidadesautrquicas")(208).Lasrelaciones"interorgnicas"no
setrabanentrepersonasosujetosdederecho,sinoentremerosorganismosoreparticiones
administrativos,oentrerganosdeunamismapersonapblicaestatal(209).Deesa
diferenciasurgeunaconsecuenciaimportantsima:losactosenqueseconcretanlas
relaciones"interadministrativas"correspondenalaactividad"externa"dela
Administracin,entantoquelosactosquetraducenlasrelaciones"interorgnicas"
correspondenalaactividad"interna"delaAdministracin.Culeselrgimenjurdicode
losrespectivosactos?
Nohaydificultadenloatinentealosactosenqueseconcretanlasrelaciones
"interadministrativas".Tratndosedeunaactividad"externa"delaAdministracin,vale
decirdeunaactividad"jurdica",esosactosson"administrativos"strictosensu,acuyas
reglasquedansometidoscomoprincipiogeneral(210).Esteprincipioofreceexcepciones
que,entrminosgenerales,consistenenlanoaplicacindetodasaquellassoluciones
exigidasporelprincipiode"subordinacin"enqueestarancolocadoslosadministradoso
particularesalcontratarconlaAdministracinpblica,puesaquestnfrenteafrente
"entidadespblicas"(211).Talesrelaciones"interadministrativas"puedendeterminar,

p.73

entreotros,losllamados"actoscolectivos"(212),apartedelosdemsvnculosdetipo
propiamentecontractualquepuedanformarseentreentespblicosestatales.Inclusoentre
esosentespuedenexistirrelacionesquecaigandentrodelafiguradel"cuasicontrato"
(213).
Perolasolucinnoestanfciltratndosederelaciones"interorgnicas".Qunaturaleza
tienenlosactosquelasexpresan?Culessurgimen?
Hayunaprimeradificultad:losvnculosjurdicosslopuedenestablecerseentresujetosde
derecho,carcterquenorevistenlosmerosorganismosoreparticionesdela
Administracindescentralizada,nilosrganosqueintegranunmismoente.
Paraaclararesoyexplicarlanaturalezadelosvnculosinterorgnicos,sedicequeencada
rganoapareceelenteenunaesferadedeberesydepoderes,personificandoas,elrgano
alente,enciertoaspectodesuactividad.Enejerciciodesusfunciones,losdiversos
rganosestablecenentresvnculosdediversocontenido,quepuedenserdecooperaciny
aundecolisin.Elente,encuantoejercitaunafuncin,sepuedecontraponerasmismoen
cuantoejercitaunafuncindistinta:puedehallarseencontrasteconsigomismoparael
ejerciciodeactividadesdiversas.
Quizaparezcacontradictorioconsiderarcomovoluntaddelentelasvoluntades
particularesdesusrganos,especialmentecuandostossehallenencontradiccinunos
conotros.Perotalesconflictosydivergenciasentrediversosactos,tambintienenlugaren
laconductadeunmismoindividuo,sinqueporellosenieguequetalesactosle
pertenezcanal.Enesaforma,losactosdevoluntaddecadaunodelosrganos,
cualquieraseasucontenido,nopuedendejrseledeimputaralenteaquepertenecen(214).
Eneseordendeideas,conreferenciaadichos"rganos",suelehablarsede
"cuasipersonalidad"ydeuna"subjetividadparcial";peroestasltimasexpresionessonen
generalrechazadas(215).
Existeunasegundadificultad:trasuntandolasrelaciones"interorgnicas"unaactividad
"interna"delaAdministracin,losactoscorrespondientesnoseranactos
"administrativos",sinoactosde"Administracin",yaqueexpresaranunaactividad"no
jurdica"delaAdministracin.Enmritoaesto,unsectordeladoctrinaconsideraqueesos
actosyvnculos,pornoafectarinteresesdetercerosyporagotarsueficaciadentrodela
organizacininterna,estnexentosdeeficaciajurdicaparaelordenamientogeneraldel
Estado(216).Perootrosectordeladoctrinacuyaposicincompartoconsideraquesi
bienlasexpresadasrelaciones"interorgnicas"nosonjurdicasrespectoalordenamiento
generaldelEstado,slosondentrodel"ordenamientointerno"aquepertenecenlas
respectivasinstituciones.Laconsecuenciadeestoeslasiguiente:losactosenquese
concretanesasrelacionesinterorgnicas,dentrodelordenamientointernoenquese
desenvuelven,tienenvalorysubstanciade"actosadministrativos",acuyasreglasquedan
sometidos.Yseagregaque,aunrespectoalordenamientogeneraldelEstado,lasrelaciones
interorgnicasnosonintrascendentes:1)porquelafacultaddecreardichasrelaciones
hllasedisciplinadaylimitadaporelderecho,queconfierepodereseimponeobligaciones
asusdistintosrganos;2)porquedelcumplimientooincumplimientodelcontenidodeesas

p.74

relacionespuedederivar,paralostitularesointegrantesdelosrganoscorrespondientes,
unaresponsabilidaddisciplinaria,queenocasionespuedeinclusosercivilopenal(217).
Porlotanto,lasrelaciones"interorgnicas"sontambin"jurdicas",aunquetenganlugar
enelmbitointernodelentepblicoestatal;losactosqueconcretenoexpresenesas
relacionesson"actosadministrativos",acuyasreglasquedansometidos("competencia",
"forma",etc.).
Vadesuyoqueelhechodeatribuirlecarcter"jurdico""actoadministrativo",alas
relacionesquelosdistintosrganosdeunmismoentecreenentres,enmodoalgunopuede
llegaralextremodereconocerlepersoneraaunmerorganointernoparaaccionar
judicialmente,porejemplo,contraelenteaquepertenece:paraestoseraindispensableque
losdostrminosdelarelacingozarandepersonalidadjurdica,locualnoocurreconlos
rganosencuestin,quesloconstituyenorepresentan"esferasdecompetencia"(218).
Porlodems,dentrodela"teoradelrgano",estunnimementeaceptadoquelosrganos
queintegranunapersonajurdicanopuedenconsiderarse,asuvez,comosujetosde
derecho,conpersonalidadjurdicadistintadelapersonaaquepertenecen.Elmerorgano
deunrganocarecedepersonalidad(219).
Enresumen:yasetratederelaciones"interadministrativas"oderelaciones
"interorgnicas",yapesardetratarseenesteltimocasodeactividadinternadela
Administracin,ellashllansesometidasalderecho.Losactosquelasexpresanoconcretan
son"actosadministrativos",que,enprincipiogeneral,estnsometidosalasmismasreglas
quelosactosadministrativosemitidosocreadosenejerciciodelaactividadexternaquela
Administracindesarrollaensutratoconlosadministrados.Excepcionalmente,losactos
administrativosqueexpresenoconcretenrelacionesinterorgnicasointeradministrativas
escapanalasreglas"generales"delactoadministrativo.
Enloatinentealasrelaciones"interorgnicas",queesdondehallaplenaexpresinel
"poderjerrquico",tienenaplicaciny,deah,muchaimportancia,lasllamadas
"instrucciones"y"circulares",queasuvezplanteandiversosproblemas.Lafacultadde
emitirdichas"instrucciones"y"circulares"noprovienedelapotestadreglamentariadela
Administracin;lafacultaddeemitirlasconstituyeunameraexpresindelasrelaciones
jerrquicas.
Mientrasla"instruccin"yla"circular"seannadamsqueeso,constituyensimples
medidasinternas,actosdeAdministracinynoactosadministrativos.Paradeterminaro
aclararesto,debeestarsenoala"forma"delacto,sinoasu"contenido",asu"alcance".
Comocorolariodeldeberdeobediencia,la"instruccin"yla"circular"sonobligatorias
paraelfuncionariooparaelempleadopblicosy,precisamente,porserlesde
cumplimientoobligatorio,enelsupuestodequenolascumplanpuedenserobjetodeuna
sancindisciplinaria.Peronosonobligatoriasparalosadministrados,puestoque,
correspondiendoalaactividadinternadelaAdministracin,traducenunaactividad"no
jurdica"delamisma.Losadministradossloestnobligadosacumplirconla"ley"ya
respetarlainterpretacinquedestahaganlosjuecesynolaquerealicenlosrganos
administrativosatravsdecircularesodeinstrucciones.Lacircularylainstruccinnoson

p.75

fuentede"legalidad"paralosadministrados;slosonfuentedeobligacinjerrquicapara
elpersonaldelaAdministracin(220).Comoconsecuenciadeesto,elactoadministrativo
emitidoalmargendelainstruccinodelacircularesvlido;elnocumplimientodela
instruccinodelacircularnoviciaelacto,todoellosinperjuiciodelasancin
disciplinariaquecorrespondaaplicarlealrespectivofuncionariooempleado.
Puedenlosadministradosoparticularespromoverrecursocontralascircularese
instrucciones?Enprincipio,nopueden,yaquelainstruccinylacircularseagotanenel
mbitointernodelaAdministracin.Eneseordendeideas,ellasnolescausan"agravio"a
losadministradosoparticulares,alextremodeque,comoyaloexpres,elsimpleno
cumplimientodelainstruccinodelacircularnoviciaelactoadministrativoquese
dictare.Loquepuedecausaragravioaladministradoeselactodelfuncionariooempleado
pblicosrealizadoenejecucindelainstruccinodelacircular.Cundoocurreesto?
Dependedel"contenido"y,sobretodo,del"alcance"delactoquesedictareen
cumplimientodelainstruccinodelacircular.Mientrasstasslocontenganmedidasde
detallereferentesalfuncionamientointernodeunservicio,ellasnopuedencausarleagravio
aladministrado,siendo,enconsecuencia,irrecurribleslosactosdictadosensumrito;pero
lacircularolainstruccindejarndeserunmeroactointernoy,alsercumplidaso
ejecutadas,seconvertirnenunactoadministrativoqueautorizaralapromocindelos
pertinentesrecursos,cuandodichoactoincidiereenelstatusdeladministrado,alterndolo.
Comoejemplosdelprimersupuestopuedenrecordarse:laresolucindeladirectoradeun
colegioqueprohbequelasalumnasconcurranaclasecontrajededeporte(enlaespeciese
tratabadeunpantalndeski);laimplantacindeunturnodeguardiaenlaAdministracin;
laspequeasmedidasdisciplinariasenunestablecimientoeducacional(vgr.,retencindel
alumnodespusdeterminadalaclase);etctera.Comoejemplodelsegundosupuesto
puederecordarselaexpulsindeunalumnodelaescuelaocolegio;etctera(221).
Generalmente,cuandolosautores,enformaexpresaoimplcita,serefierenarelaciones
"interorgnicas",ubicaneltemaenlaactividad"interna"delaAdministracin.Peroello
nosiemprepodrseras,puesdichasrelacionespuedendeterminarmodificacioneso
alteracionesenelstatusdefuncionariosoempleados,encuyoscasosexcedenporsus
efectoselmbitodelaAdministracin,penetrandoeneldeterceros,carcterqueenla
especierevistenlosfuncionariosoempleados.Entalsupuesto,laactividadinterorgnica
deberserconsideradacomoactividad"externa"delaAdministracin.Esloqueocurrira
cuando,comoconsecuenciadeunamedidadecontralorinternoqueimplicaunarelacin
interorgnica,alfuncionariooempleadoseleaplicaunasancin.Elactoenqueseaplique
sta,yanoes"actodeadministracin",sino"actoadministrativo",actojurdico(222).
Tambinloseranlosactosanterioresquesirvendeantecedentedirectoeinmediatoalacto
queaplicalasancin;verbigracia:intimacinalfuncionariooempleadoparaquecumpla
talocualmedidadentrodeunlapsodado.Esteltimoactoincideorepercuteenlaesfera
jurdicadelfuncionariooempleado;porlotanto,ensusefectoshaderegirseporlas
normasgeneralesdelosactosadministrativos(competencia,forma,etc.).As,ellapso
fijadoparacumplirlaexpresadamedidanoseracomputablesinoapartirdelafechaen
queelfuncionariooempleadofuesennotificadosdelaintimacin,puesla"notificacin"
integraelconceptode"forma"delactoadministrativo.

p.76

Antesdefinalizarconestepargrafo,cuadrahacerreferenciaalajurisdiccincontenciosa
correspondienteaesteordendeactividades,paralocualnuevamentehayquedistinguir
entrerelaciones"interorgnicas"yrelaciones"interadministrativas".Noesposiblehablar
de"contienda",litis,enmateriaderelaciones"interorgnicas",puesparaellofaltaraalgo
esencial:la"personalidad"delosrespectivosorganismos,odealgunodeellos.Sinser
sujetodederechoesimposibleintervenircomoparteenuna"contienda"jurdica.Al
respectoslopodrhablarsede"gestiones"decarcteradministrativointerno(vase
precedentemente,textoynotas192y193)(223).Otracosaocurreenelcampodelas
relaciones"interadministrativas",dondelosrganosintervinienteshllansedotadosde
personalidad.Enesteordendeactividadeslajurisdiccincontenciosaserlaqueestablezca
elordenamientojurdicovigenteenelrespectivolugar.Enelmbitonacionalesa
jurisdiccinlecompete,enprincipio,alajusticiafederal,queejerce,adems,jurisdiccin
contenciosoadministrativa(224).Peroelbuensentidorequierequenosedlugara
litigiosentrepersonaspblicasestatalesintegrantesdeunamismaesferadegobierno(vgr.,
pleitosentreentidadesnacionales;pleitosentreentidadesprovinciales).Elrectocriterio
rechazalaposibilidaddeun"pleito"entredosentespblicosnacionales,yconmayorrazn
entrelaNacinyunodesusentesautrquicos,puesestoltimo,endefinitiva,equivalea
litigarconsigomismo;igualcosacuadradecirdelasprovinciasysusentes.Paracualquier
diferenciaquesesuscitareentrerganosnacionalesentres,oentrerganosprovinciales
entres,habraqueinstituir,concarcterobligatorio,unrbitroparaquedirimala
controversia,evitandoastodacontiendajudicial.Enelordennacionalexistealrespecto
unvaliosoantecedente.Merefieroaladisposicinlegalque,enmateriadedaosy
perjuicios,erigeenrbitrosalProcuradordelTesorooalPoderEjecutivo,segnloscasos,
excluyendoaslaposibilidaddedemandasjudicialesentrelaNacinysusrganos
autrquicosodestosentres(225).
Algunostratadistas,comoVillegasBasavilbaso,extiendenacertadamenteelobjetodel
derechoadministrativoalaregulacindelasrelacionesdelosentespblicosentres
(relaciones"interadministrativas"),ydedichosentesconlosadministrados(226).Esuna
nocinampliaycomprensiva,queconfirmalodichoenlosprrafosprecedentesacercade
quetantolasrelaciones"interadministrativas",comolasrelaciones"interorgnicas",estn
reguladasporelderecho,justificndoseasquelosactosqueexpresanoconcretandichas
relacionessetengancomo"actosadministrativos",gobernadosporlasreglasgenerales
atinentesastos.Encambio,otrosexpositores,comoGarridoFalla,restringen
indebidamentelanocindelderechoadministrativo,puesrespectoalas"relaciones",
limitanesanocinalasexistentesentrelaAdministracinylosadministrados,quedando,
entonces,excluidasdeladefinicinlasrelacionesdelosentesadministrativosentres
(227).
TTULOSEGUNDODERECHOADMINISTRATIVO
CAPTULOI
SUMARIO:28.Nocinconceptual.Diversoscriteriospropuestos.29.Derecho
administrativo:ramaautnomadelderechopblicointerno.30.Objetoycontenidodel

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derechoadministrativo."Organizacin"y"funcionamiento"delaAdministracinPblica.
Las"relaciones".El"contenciosoadministrativo".31.Elderechoadministrativoesun
derechoinfieri.32.Definicindelderechoadministrativo.33.Carcterdelderecho
administrativoenArgentina.
28.Noesrecomendable,ymenosantil,hacerreferenciaalamultiplicidadde
definicionesquesehanpropuestoparadarlanocinconceptualdederechoadministrativo.
Muchasdeesasdefinicionessonconfusas,carentesdesentido;otrasresultan
extremadamentevagas;otras,enfin,sonconcretas,peroinaceptablesporcarecerdealgn
elementoesencial.
Juzgorazonableelcriteriodeque,cuandosedefinaelderechoadministrativo,seprescinda
dedefinirsimultneamentelafuncinadministrativa.Setratadeconceptosdistintos,que
debenanalizarseseparadamente,ycuyotratamientoconjuntoslotiendeacomplicarlas
cosas,envirtuddelasdiscrepanciasqueexistenacercadeloquehadeentendersepor
funcinadministrativa(228).
Peroantesdeexpresarlanocinconceptualdederechoadministrativoqueadoptarenla
presenteobra,correspondemencionaryexplicarlosdistintoscriteriosdoctrinalesque
fueronexponindoseparadardichanocin.Talescriteriospuedenreducirsealos
siguientes:a)criteriolegalista;b)criteriodelPoderEjecutivo;c)criteriodelasrelaciones
jurdicas;d)criteriodelosserviciospblicos;e)criteriodelaactividadtotaldelEstado;f)
criteriodelosserviciospblicosydelcontralorjurisdiccionaldelaAdministracin
Pblica;g)criteriodelosrganosdeaplicacin.Diversostratadistashacenreferenciaalos
mencionadoscriterios(229).
a)Criteriolegalista.
Paralosquesiguenestepuntodevista,elderechoadministrativoconsisteenlaexposicin
ycomentariodelasleyesadministrativas.Cronolgicamente,estegrupocomprendea
autoresantiguos;entreelloscuadrarecordaraBatbie(230)yColmeiro(231).Entrelos
expositoresargentinos,correspondeincluirenestegrupoaRamnFerreyra,queescribien
elao1866(232),yaLucioVicenteLpez,quehabldesdelactedradelaFacultadde
DerechodeBuenosAiresen1890,ycuyasleccionesfuerontomadastaquigrficamentepor
algunosalumnossuyos,ypublicadasmstarde,en1902,cuandoyaelmaestrohaba
fallecido(233).
Estecriteriohasidorechazado,puesreduceelderechoadministrativoaunamera
"legislacin",olvidandoquelalegislacinnoesel"derecho",elcualnoslocomprendela
ley,sinolos"principios".Conraznsedijoqueleyesadministrativasyderecho
administrativonosontrminosequivalentes(234).
b)CriteriodelPoderEjecutivo.

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Segnestecriterio,elderechoadministrativoeselreguladordelaactividaddelPoder
Ejecutivo.AfinesdelsiglopasadolosiguiDucrocq,enFrancia(235),ySantamarade
ParedesenEspaa(236);entrenosotroslosigueSarra(237).
Estaconcepcinhasidoobjetada;enprimerlugar,porquelaactividaddelPoderEjecutivo
nosereduceaadministrar:apartedesuactividadadministrativa,estsuactividadpolticao
degobierno;ensegundolugar,porquenosloadministraelPoderEjecutivo:tambinlo
hacen,aunqueconcarcterexcepcional,elLegislativoyelJudicial,ademsdeque,dentro
mismodelPoderEjecutivo,hayrganosdotadosdepersonalidadquetambinadministran,
verbigracialasentidadesautrquicasinstitucionales.
c)Criteriodelasrelacionesjurdicas.
Deacuerdoalosquesostienenestecriterio,elderechoadministrativoeselqueregulalas
relacionesentrelosparticularesyelEstado.
Sehadichoqueestaconcepcinnoesinexacta,perosincompleta,porquenoexpresala
ltimadiferencia.LaideaderelacionesentrelosciudadanosyelEstadonoesprivativadel
derechoadministrativo.Ocpansetambindeestasrelacioneselderechoconstitucional,el
derechopenalyelderechoprocesal,comoramastodasellas,aigualqueelderecho
administrativo,delderechopblicointerno.Porotraparte,elderechoadministrativono
contraesuestudioalasrelacionesentrelosparticularesyelEstado,sinoquetambintrata
delasqueseentablanentresteysuspropiosrganos(238).
Apartedeloanterior,comobiensehaexpresado,larelacinjurdicanoeselnico
elementoquedebeentrarenladefinicindelderechoadministrativo.Enefecto,la
AdministracinPblicanecesitatambinnormasqueregulennoyasusrelacionesconlos
particulares,sinosuorganizacininternaparaquepuedaobrardelmodomejoryms
eficaz(239).Ynosloserequierenormasqueregulensuorganizacin,sinotambinsu
"funcionamiento".
d)Criteriodelosserviciospblicos.
Segnestecriterio,elderechoadministrativoeselconjuntodenormasreguladorasdelos
serviciospblicos.
Selohaobjetadodiciendo:1)quelanocindeserviciopblicoesimprecisa,loqueasu
veztornaimprecisalanocindederechoadministrativo(240);2)queelserviciopblico,
sibienconstituyeunaparteimportantedelderechoadministrativo,noagotaelobjetodel
mismo.
Elcriterioencuestin,aunquefueauspiciadopordiversosexpositores,hoyestrechazado
porlageneralidaddeladoctrina(241).
e)CriteriodelaactividadtotaldelEstado.

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Segnestepuntodevista,elderechoadministrativoeselderechoreguladordelaactividad
totaldelEstado.PartedelsupuestodequelaAdministracinesactividadtotaldelEstado.
Fueauspiciadoporjuristasalemanes,enespecialStein;seincluyetambinaOttoMayeren
estaconcepcin,yaqueparalelderechoadministrativoeselderechorelativoala
Administracin,yAdministracinlaactividaddelEstado(242).
Estecriteriopartedeunconceptoobjetable:lanocindeAdministracinque,comoyalo
advertalcomienzodeestemismopargrafo,noconvieneconsideraraldefinirelderecho
administrativo,porquetratndosedeconceptosdistintosymuydiscutidos,debenser
consideradosseparadamente.
Porlodems,esinexactoquelaAdministracinconstituyalaactividadtotaldelEstado.
Fueradelaactividadadministrativa,elEstadodesarrollaotrasactividades.
Correlativamente,esinaceptableelconceptoque,sobreesabase,seleatribuyealderecho
administrativo.Vaseprecedentemente,n4,letrac(243).
f)Criteriodelosserviciospblicosydelaproteccinjurisdiccionaldelosadministrados.
EstaeslaorientacinseguidaporRafaelBielsa,paraquienelderechoadministrativoesel
"conjuntodenormaspositivasydeprincipiosdederechopblicodeaplicacinconcretaa
lainstitucinyfuncionamientodelosserviciospblicosyalconsiguientecontralor
jurisdiccionaldelaAdministracinPblica"(244).
LatesisdeBielsafueacertadamenterefutadayrechazadaporVillegasBasavilbaso(245).
Respectoal"serviciopblico"valelacrticageneralyaformuladaalosquepretendenque
elderechoadministrativoeselreguladordelosserviciospblicos;yenloatinenteala
"proteccinjurisdiccionaldelosadministrados",msadelante(n30),alreferirmeal
"contenido"delderechoadministrativo,harverquetodolorelacionadoconelcontencioso
administrativoesextraoalderechoadministrativosubstantivoypertenecealderecho
procesaladministrativo.
g)Criteriodelosrganosdeaplicacin.
TrtasedelaposicindeMerkl,paraquienelderechoadministrativoeslaseccindel
ordenjurdicoqueserefierealaAdministracin,regulndola;porloquepuededefinirse
comoderechoadministrativolasumadenormasjurdicasqueregulanaquellasfunciones
jurdicasdeterminablesmediantelasinstrucciones(246).
ComoloexpresaelpropioMerkl,dichoconceptodelderechoadministrativosecomplica
conlasmismasdificultadesdedemarcacinqueelconceptodeadministracinquelesirve
debase(247).Esto,deporsyengeneral,comomtodoaseguiresyaobjetable,porque,
comoquedexpresadoalcomienzodeestepargrafo,noconvienevincularladefinicinde
derechoadministrativoalanocindeAdministracin,portratarsedenocionesdistintasy
muydiscutidasquedebenanalizarseseparadamente.Yenparticularnoresultaaceptableel
criteriodeMerklsobreloquehadeentenderseporderechoadministrativo,porquesu
nocindeAdministracin,alaquevinculaladelderechoadministrativo,tampocoes

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aceptable,aunqueresulteinteresantecomointentodeconstruccinjurdica.Alrespecto,
vaselodichoeneln4,letrah.
29.Elderechoadministrativopertenecealderecho"pblico".Estonadielodesconoce
(248).ElloesasporlandoledelossujetosintervinientesEstadoyadministrado,porla
naturalezadelaactividadquerealizalaAdministracin,porlandoledelasrelaciones
posiblesquetodoellodeterminaentreelEstadoyeladministrado,y,finalmente,porla
materiaregulada("organizacin"y"funcionamiento"delaAdministracinPblica).De
todoesodedceseque,enestossupuestos,elEstado,actuandoenejerciciodesus
prerrogativasde"poder",hllasecolocadoenunplanosuperiorfrentealadministrado,lo
quedeterminaquelasnormaspertinentesnosean,comoenelderechoprivado,de
"coordinacin",sinode"subordinacin"imponen"obligatoriedad",queeselrasgo
caractersticodelasnormasintegrantesdelderechopblico(249).
Sibiensehasugeridoquealincluirelderechoadministrativoenelderechopblico,nose
agreguequesetratadelderechopblico"interno",porqueellodecidiradesdeya
negativamentelacuestindesiestadisciplinacomprendeaciertosorganismos
internacionalesquerealizanindiscutiblementeactividadesadministrativas(250),locierto
esquelageneralidaddeladoctrinaestablecequesetratadelderechopblico"interno"
(251),conceptoalcualadhiero,porcuantoestimoquelaregulacindelaactividad
administrativadeorganismosinternacionalescorrespondealderechointernacionalpblico.
Finalmente,cuadraadvertirqueenlaactualidadelderechoadministrativoesunarama
"autnoma"delderechopblicointerno,ycomotalesobjetodeestudio.Comodisciplina
cientfica,hoyhllasetotalmentedesvinculada,porejemplo,delderechoconstitucionaly
delderechofinanciero,todoellosinperjuiciodelasobviasrelacionesentreaqulystos.
Antao,entreelderechoadministrativo,elderechoconstitucionalyelderechofinanciero
existaunainterdependenciaconceptualntima,quetrascendainclusoalestudiodedichas
disciplinas,elcualgeneralmentehacaseencomn.
30.Anteriormentedijequeel"objeto"delderechoadministrativoeslaAdministracin
Pblica,entodassusmanifestaciones,seanstasexternasointernas,valedecirjurdicaso
nojurdicas(vaseeln1).Deelloesfcildeducirel"contenido"deesederecho.
"Administracin"eslaactividadpermanente,concretayprcticadelEstadoquetiendeala
satisfaccininmediatadelasnecesidadesdelgruposocialydelosindividuosquelo
integran(vaseeln5).DemodoqueAdministracines"actividad"encaminadaalograr
unfin.PerolaAdministracin,antesdeejercersuactividad,debe"organizarse",creando
susrganos,fijndolessucompetencia,etctera.Noesconcebiblela"actividad"o
"funcionamiento"delaAdministracinPblicasinsuprevia"organizacin".Ycomoel
derechoadministrativotieneporobjetoalaAdministracin,vadesuyoqueintegranel
"contenido"deesederechotodoloatinenteala"organizacin"yal"funcionamiento"dela
AdministracinPblica.
Perosiel"contenido"delderechoadministrativofuesevinculadoexclusivamenteala
organizacinyalfuncionamientodelaAdministracin,tratarasedeuncontenidomuylato

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yuntantoimpreciso.Esmenester,entonces,darunanocinmsconcreta.Estoseobtiene
diciendoquealderechoadministrativo,apartedelaorganizacinyelfuncionamientodela
AdministracinPblica,lecorrespondereglartodoloatinentealaformaenquese
manifiestalaactividadadministrativa,locualconstituyelasdiversas"relaciones"que
nacendeesaactividad.
Demaneraqueel"contenido"delderechoadministrativoestconstituido:a)porla
"organizacin"administrativa;b)porel"funcionamiento"delaAdministracinPblica;c)
porlasdiversas"relaciones"quenacendelaactividadadministrativa.
Entrminosgenerales,eseseelcontenidoqueladoctrinaleasignaalderecho
administrativo,locualincideenlasdefinicionesdeesederechopropuestasporlosautores.
Desdeluego,hayquienessustentanotroscriterios,segnasquedexpresado
precedentemente(n28).Algunosexpositoresincluyenensudefinicinslopartedel
contenidoaquehicereferencia,ocreenexpresardichocontenidoconotraspalabras;otros
incluyencomomateriapropiadelderechoadministrativootrasmaterias,acercadecuya
inclusinhayseriasdisensionesdoctrinarias,talcomoocurreconelcontencioso
administrativo(252).
Unsectordeladoctrinaincluyeenladefiniciny,correlativamente,enelcontenidodel
derechoadministrativo,elcontralorjurisdiccionaldelaAdministracinPblica
("contenciosoadministrativo")(253).Perootrosectordeladoctrinaconsideraqueel
contenciosoadministrativonopertenecealderechoadministrativo,sinoalderechoprocesal
(254),criteriostealcualadhiero.
Sinembargo,conreferenciaalcontenciosoadministrativo,entrenosotroshayquien
consideraquecorrespondedistinguirentre"contenido"delaproteccinjudicialcontrala
Administracin(esdecir,elcontenidodelosrecursosjudicialesquesirvenparaentablar
contiendaconlaAdministracin)yel"procedimiento"medianteelcualdichaproteccinse
haceefectiva:loatinentealexpresado"contenido"perteneceraalderechoadministrativo,
entantoqueelmencionado"procedimiento"corresponderaalderechoprocesal(255).A
juiciomo,tantolorelacionadoconel"contenido"dedichaproteccinjudicial,comoel
"procedimiento"medianteelcuallaproteccinsehaceefectiva,integranla"teora"del
contenciosoadministrativo,siendo,enconsecuencia,extraosalderechoadministrativo
strictosensu(derechosubstantivo).Noesposibledisociarelestudiodeese"contenido"y
eldeese"procedimiento".Porsupuesto,elexpresado"contenido"delaproteccinjudicial
deberanalizarse,dentrodelderechoadministrativo,alestudiarlos"vicios"delacto
administrativo,yaquedichosviciossonlosque,endefinitiva,generarnonoaccin
contenciosoadministrativa;delmismomodo,elderechocivilestudialosviciosdelacto
jurdico,correspondindolealderechoprocesaleltrmiteparahacerefectivalasancin
correspondientealviciodequesetrate.Msan:sinperjuiciodequealderecho
administrativolecorrespondeanalizarese"contenido",encuantoellopuedadeterminarun
"vicio"delactoadministrativo,consideroqueelexpresado"contenido"delaproteccin
judicialcontralaAdministracinsevinculaala"teoradelasacciones",materia

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estrictamenteprocesal.El"procedimiento"estntimamenterelacionadoconel"contenido"
delaproteccinquesequierehacerefectiva:entreamboshayunantimainterdependencia.
31.Elderechoadministrativoestenplenaformacin,enplenaevolucin.Comociencia
hllaseenconstruccin.Estoseadvierteexaminandocualquieradesusinstituciones
fundamentales,porejemplo,elserviciopblico,eldominiopblico,etctera,cuyas
nocionesconceptualesyprincipioscorrelativoshansufridoprofundastransformaciones
desdeuntiempoaestaparte.Todoesoexprsasediciendoqueestederechoesunderecho
infieri(256).
Elderechoadministrativoestexpresadoycontenidonosloennormaspositivas,sino,
adems,en"principios"dederechopblico,loscualessonseleccionadosysugeridos
principalmenteporladoctrinacientficaenbasealmtodojurdicodeinvestigacin.Gran
partedeesosprincipiossonextradosdelaConstitucin;otrosdelderechoprivado,
especialmentedelderechocivil,encuantoellostenganvalorosubstanciadeprincipios
generalesdederecho,o,comodijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,cuandolas
reglasdelCdigoCivilrepresenten"unaconstruccinjurdicabasadaenlajusticia"(257).
Ensuma:tales"principios"tienen,opuedentener,lasmismasfuentesquelos"principios
generalesdelderecho"(vern74).
Loexpuestotienetrascendenciaenloatinentealadefinicindelderechoadministrativo,
quenopuedeserconsideradoslocomounconjuntode"normas",sinotambincomoun
conjuntode"principios"dederechopblico.Enlaactualidad,esasnormasyprincipios
todavanoalcanzanaconstituirun"sistema"jurdico;enmuchosaspectosanfaltaquelos
respectivosconceptosadquieranestabilidadypermanencia.
32.Precedentemente,n28,quedaronanalizadoslosdistintoscriteriospropuestosparadar
lanocinconceptualdederechoadministrativo;simultneamenteseexpresaronlasrazones
paranoaceptaresoscriterios.
Enlospargrafos29,30y31quedexpresadoqueelderechoadministrativoesunarama
autnomadelderechopblicointerno,yquedestablecido,asimismo,culeselobjetoyel
contenidodeesederecho.Seestableci,adems,quenosloestconstituidopor"normas"
positivas,sinotambinpor"principios"dederechopblico.
Todoellomepermitedar,ahora,lanocindederechoadministrativo.
Portalhadeentenderseelconjuntodenormasydeprincipiosdederechopblicointerno,
quetieneporobjetolaorganizacinyelfuncionamientodelaadministracinpblica,
comoaslaregulacindelasrelacionesinterorgnicas,interadministrativasylasdelas
entidadesadministrativasconlosadministrados.
Comoconsecuenciadelconceptoobjetivo,substancialomaterialconqueenestaobrase
consideraalaAdministracinPblica(n11),cuandoenladefinicindelderecho
administrativohablode"administracinpblica"entiendoreferirmealaactividadde

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cualquieradelosrganosestatales(legislativo,judicialyejecutivo)silanaturalezajurdica
delaactividaddesplegadapordichosrganoses"administrativa".
Paraloquehadeentenderseporrelaciones"interorgnicas"e"interadministrativas",vase
eln27.
33.EnArgentina,elderechoadministrativotieneunacaractersticapropia:es,
esencialmente,underecho"local",esdecirunderecho"provincial".Trtasedeuna
consecuenciadenuestrorgimenpolticojurdico,denuestrosistemafederaldegobierno,
encuyomritolasprovinciasquecomponenlaNacinconservantodoelpoderno
delegadoaellaalconstituirlauninnacional(Constitucin,art.104(258)).Ennuestro
ordenjurdico,lasprovinciassonpreexistentesrespectoalaNacin.Unodeesospoderes
reservadosynodelegadosporlaConstitucindelaNacineseldelegislarenmateria
administrativa,pues,segnelartculo105(259)delaConstitucin,lasprovincias,por
habersereservadoelrespectivopoder,sedansuspropiasinstitucioneslocalesyserigen
porellas.
PerosinperjuiciodelospoderesnodelegadosporlasprovinciasalaNacin,estambinde
advertirque,paraelcumplimientodelosrespectivosfinespuestosasucargoporla
Constitucin,laNacingozadetodaslasconsiguientespotestadesdecarcter
administrativo,delmismomodoque,ensusesferas,lasprovinciasgozandetales
potestades.
Todoellorepercuteenlafacultadparalegislarsobremateriasadministrativasy,desde
luego,paracodificar,entodooenparte,dichasmaterias.Hayalgunasdestascuya
legislacinocodificacinlescompeteexclusivamentealasprovincias(verbigracia,
regulacindelusodelosbienesdeldominiopblico);hayotrasmateriasadministrativasa
cuyorespectolacompetenciaesexclusivadelaNacin(verbigracia,legislarsobrepolica
sanitariaanimalcuandoelinterspblicoprotegidoseadeordennacional;asocurriracon
lasenfermedadescontagiosasqueafectenaanimalesyseextiendanamsdeuna
provincia);finalmente,hayotrasmateriasacercadelascualessoncompetentes,ensus
correspondientesesferas,tantolaNacincomolasprovincias,porexistiralrespectouna
"concurrenciadefines"(verbigracia,disponerlaexpropiacinporutilidadpblica).Todo
estendeterminardequmateriasetrata,paralocualelintrpretedebeaplicarlasnormas
yprincipiosconstitucionalespertinentes.
CAPTULOIIRELACIONESDELDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:34.Principiosgenerales.35.Loatinentealacienciadelaadministracin.
36.Relacionesconotrasramasdelderecho.a)Constitucional.37.b)Poltico.38.c)
Internacional.39.d)Penal.40.e)Financiero.41.f)Procesal.42.g)Municipal.43.
h)Civil.44.i)Comercial.45.j)Martimo.46.k)Aeronutico.47.l)Industrial.48.
m)Minera.49.n)Eclesistico.49bis.)Militar.50.Relacionesconcienciasno
jurdicas.a)Moral.51.b)Sociologa.52.c)EconomaPoltica.53.d)Estadstica.

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34.Enpargrafosprecedentesquedexpresadoqueelderechoadministrativoesun
conjuntodeprincipiosydenormasquetieneporobjetolaorganizacinyel
funcionamientodelaAdministracinPblica,comoaslaregulacindetodaslas
relacionesaquedalugarlaactividadadministrativa(n32).Siendotanvastoelmbitode
vigenciadelderechoadministrativo,resultacomprensiblesuvinculacinorelacinnoslo
conotrasramasdelderecho,sinotambinconcienciasnojurdicas.Todoestoquedarde
manifiestoalconsiderarenparticularlasexpresadasrelaciones.
Apartedeloexpresado,caberecordarque,comobiensehadicho,"laexposicindetoda
cienciaespecializadarequierenecesariamenteserconsideradaenrelacinconlasdems
ciencias,porcuantonoesposiblesepararenabsolutounadisciplinaparticulardela
plenituddelosconocimientoshumanos,envirtuddelasolidaridaddelosmismos"(260).
35.Dadoslosdisparesaspectosqueofrecenelderechoadministrativoylallamadaciencia
delaadministracin,losautoresseplanteanacercadeellodoscuestionesfundamentales:
1)lacienciadelaadministracinesunacienciaautnoma,separada,porlotanto,del
derechoadministrativo?;2)qutipoderelacionesexistenentreambos?(261).
La"autonoma"delacienciadelaadministracinescuestinmuycontrovertida(262).
Paraestablecerla,losautoresquelaauspicianinvocandiversoscriteriosquetiendena
fundarlasdiferenciasentrecienciadelaadministracinyderechoadministrativo(263).
Ciertamente,esasdiferenciasexistentericamente,pero,respectoalallamada"cienciade
laadministracin",noalcanzanaconstituirunsistemaquepermitaafirmarsu"autonoma";
menosanalcanzanaintegraruna"ciencia".
Sonvarioslospuntosdevistadeacuerdoaloscualessehapretendidodiferenciarlaciencia
delaadministracindelderechoadministrativo:
a)Unprimersistemaestableceladistincinbasadaenlolegalyenlocientfico.Elderecho
administrativotendraporobjetopropioelestudiodelalegislacinadministrativa,dejando
paralacienciadelaadministracineldelosprincipiosynormasracionales.Esta
concepcinfuerechazada:elderechoadministrativonopuedereducirsealmero
comentariodeleyespositivas,nipuedeconstituirunalabormeramenteexegtica.El
derechotienequeserconcebidocomocienciaycomolegislacin,sinserposible
cientficamenteanalizarlobajoelsoloaspectodelaleypositiva(264).
b)Unsegundosistemadistingualoselementos"organizacin"y"accin".Loauspici
FerrarisenItalia.Lacienciaqueseocupadelaorganizacinsellamaderecho
administrativo;laqueseocupadelaaccindenomnasecienciadelaadministracin.Enel
planteodesuteoraFerraristuvopresentelaclasificacintripartitajustinianeadepersonas,
cosasyacciones:considerqueelestudiodelaspersonasyaccionescorrespondeal
derechoadministrativo,yeldelascosasalacienciadelaadministracin.
Estecriteriofuecriticado.Laorganizacinadministrativa,porssola,nopuedeconstituir
unacienciapropia:nicamentepodraconstituirlapropeduticadelderecho
administrativo,encuantolaorganizacinesantecedentedelaaccin(265).

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DentromismodeladoctrinadeFerrarishayunsegundoelementoquecomplementael
anterior.DadaladobleactividadqueelEstadodesarrollaparaelcumplimientodesusfines
lajurdicaylasocial,dichoautorhabladedosdisciplinascientficasdistintas:elderecho
administrativo,paralaprimera,ylacienciadelaadministracinparalaotra.Demodoque,
endefinitiva,paraFerrariselderechoadministrativoestudiaralaorganizacin
administrativacosajurdica,mslafuncindelEstadoensuactividadtutelardelderecho,
alpasoquelacienciadelaadministracinconsideraralacosa,lamateria,laaccin
positivaydirectadelEstadoenelordensocial(266).Esextensibleaesteaspectodela
doctrinadeFerraris,lacrticahechaasuprimitivaconcepcin.
c)Untercercriterioconsideraalacienciadelaadministracincomocienciapoltica.Esel
sustentado,entreotros,porDAlessio(267),yennuestropasporBielsa(268)yVillegas
Basavilbaso(269).Lossostenedoresdeestaposicinconsideranalacienciadela
administracincomounapartedelacienciapoltica,limitadaalaeficienciaymoral
administrativas.Unodelosautoresprecedentementecitadosestableceenlasiguienteforma
lasdiferenciasentrelacienciapoltica,lacienciadelaadministracinyelderecho
administrativo:"lapolticasealalosfines(concretadosenaspiracionesynecesidades
colectivasydelEstadocomotal);lacienciadelaadministracinsealalaforma,modosy
medios(deactividad)quelaAdministracinPblicadebeemplearparamejoralcanzartales
finalidades;elderechoadministrativofrmasedelconjuntodeprincipiosjurdicos(de
derechopblico)queregulan,ensuaplicacinconcretaesosmodosomedios(laactividad
ensuma)porloscualeselEstadorealizalosfinesquelapolticatraza"(270).Agregaeste
autorquela"eficacia"delaaccinadministrativademostrbienprontoqueeranecesaria
unanuevadisciplina,yesadisciplinaeslacienciadelaadministracin,noconcebida
comocienciajurdica,sinocomocienciapolticaespecial;nodegobiernogeneraldel
Estado,sinodebuengobiernodelaAdministracinPblica(271).
Conocidosloscriteriosqueanteceden,cuadrapreguntar:conrelacinalderecho
administrativoexisterealmenteuna"ciencia"delaadministracin,queguarde
"autonoma"respectoaaqul?Apesardelosinteresantesysugestivospuntosdevista
expuestosparafundarlatesisafirmativa,estimoquelallamada"ciencia"dela
administracinnoestal,nitiene"autonoma"algunafrentealderechoadministrativo,del
cualconstituyeunmerocaptulo."Cienciasedenominaunsistemadeprincipios,de
normas,queregulanundeterminadofenmeno;encambio,lapretendidacienciadela
administracinsefundarasobreunprincipionico:eldelmnimomedioodelmnimo
esfuerzoparaconseguirunresultadotil,yestoesdemasiadosimpleparaservirdebasea
unaconstruccincientfica,apartedequeelllevarloalaprcticadependeengranpartede
lasaptitudesindividuales.Enestesentidosetrata,ensuma,msdeunartedegobierno
obtenidodelasenseanzasprcticasbasadasenlosresultadosdelasdiversasciencias
tcnicasquedeunsistemadenormas"(272).Noresultaconformealcriterioconquedebe
individualizarseunaciencia,dividirelestudiodelosprincipiosjurdicosqueregulanla
administracinpblica,contraponiendoasuactividadllamadajurdica,laactividadsocial
enlaqueelelementojurdicoseracasiaccesorio,niintroducirenelestudiodelderecho
administrativo,queabrazaambasactividades,nocionespropiasdeotrasciencias,que
desvirtuaranydesnaturalizaranlasnocionesjurdicas(273).PorellopudodecirGarca

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Oviedo:"Habrproblemasadministrativos,peronounacienciadelaadministracin
propiamentedicha"(274).Sloporcomodidaddeexpresinolenguajepodrhablarsede
"cienciadelaadministracin",entendiendoabarcarconellodiversasnocioneso
conocimientosque,porrazonesdidcticasoprcticas,convendrtenerpresenteseneste
ordendeactividades(275).
Nocreoquela"eficacia"delaaccinadministrativa,paralograrse,requieracomose
pretendeunanuevadisciplina:lacienciadelaadministracin.Comoacertadamentelo
expresVitta,laobtencindetal"eficacia"dependeengranpartedelasaptitudes
individuales(delosfuncionariosoempleados).Porelloestimoquelareferida"eficacia"ha
delograrse,noatravsdela"cienciadelaadministracin",sinomediantelaaccindelas
escuelasdecapacitacindefuncionariosyempleados,alosqueltimamenteselesest
dandolaimportanciaquerealmentetienen,ymedianteelbuencriteriodeloshombresde
gobiernoque,conformeloestableceelpreceptoconstitucional(artculo16),slodeben
integrarlosaltoscargospblicosconpersonas"idneas",decriterioamplio,sensatoygil.
Despusdetodoloexpuestoqudecirdelas"relaciones"entreelderechoadministrativo
ylacienciadelaadministracin?Paraquienesaceptanlaexistenciadeuna"ciencia"dela
administracin,con"autonoma"respectoalderechoadministrativo,dichasrelaciones
existen;peroestimanquestasnosondesubordinacinnidecontinuidad(276):serande
"coordinacin".Encambio,paraquienesnoadmitimoslaexistenciadeuna"ciencia"dela
administracin,niquestasea"autnoma"respectoalderechoadministrativo,delcual
formauncaptulo,esasrelaciones"no"existen:serainconcebiblequeunamismaramadel
derechotengarelacionesconsigomisma.Lacienciadelaadministracinespartedel
derechoadministrativo,yelderechoadministrativonopuedetenerrelacionesconsigo
mismo.
36.Relacionesconotrasramasdelderecho.
a)Constitucional.
DelindisolubleyestrechonexoqueunealaConstitucinconlaAdministracinsurgeel
apretadovnculoqueexisteentreelderechoconstitucionalyelderechoadministrativo,al
extremodequealgunosautoressostienenquelaseparacinentreunayotradisciplinaes
msartificiosaquereal(277),siendoavecesdifcilestablecerdndeterminaelderecho
constitucionalydndecomienzaelderechoadministrativo(278).
Elderechoconstitucionaleslapartegeneralyfundamentaldelderechopblico:esel
troncodelcualpartenlasramas.Siendoelderechoadministrativounadeestasramas,
resultaaceptableycomprensiblelaviejaexpresindePellegrinoRossi,acercadequeel
derechoadministrativotienelosencabezamientosdesuscaptulos("sesttesdechapitres")
enelderechoconstitucional(279).
Elderechoconstitucionalyelderechoadministrativoserelacionanporunvnculomuy
similaralexistenteentreelderechopropiamentedicho(derechosubstantivo)ylaleyde
procedimiento(280).Deahquesehayaexpresadoqueelderechoadministrativoesel

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derechoprocesaldelderechoconstitucional,conloquequiereexpresarseunavezmsque
siConstitucinequivaleaestructura,Administracinsuponeactividadteleolgica,
"accin"ensuma(281).
Deloexpuestodedcesequelasrelacionesqueelderechoadministrativotieneconel
derechoconstitucionalsonde"dependencia",tantomscuantotodalaactividadjurdicade
laadministracinpblica,enltimainstancia,encuentrasuslimitacionesenlaConstitucin
(282).
37.b)Poltico.EnelderechopolticoseestudialaorganizacinfundamentaldelEstado
consideradoensuunidad;enelderechoadministrativoseestudiaesaorganizacinentoda
lavariedaddesusrganos:administracincentral,activa,consultiva,deliberante,
administracinlocal.MientrasenlopolticosebuscaconstituirelEstadoparaquepueda
realizarlosfinesqueseleasignan,enloadministrativosebuscalaactuacindelEstado
paracumplirlosfines(283).
Laconcepcin"objetiva"delaAdministracin,aceptadaenestaobra(n11),ylaidentidad
delobjetocomnenambasdisciplinas,elEstado,hacequelasrelacionesentreelderecho
polticoyelderechoadministrativoseanntimas(284).
38.c)Internacional.Laactividad"administrativa"delEstadonoslopuedecumplirse
dentrodesuspropiasfronterasterritoriales,sinotambinfueradeellas.Asuvez,esto
ltimopuedeocurrirendosformasdistintas:a)requiriendolaintervencinocolaboracin
deotroEstado;b)sinrequerirtalcolaboracin,oseavalindosedesuspropiosrganos
(embajadas,consulados,etc.)acreditadosenelexterior.
Laactividad"administrativa"desarrolladaextraterritorialmenteconelconcursoo
colaboracindeotroEstadonoformapartedelderechoadministrativo,sinodelderecho
internacionalpblico(285),yahdebeserestudiada.
Encambio,laactividad"administrativa"desplegadafueradelasfronterasterritoriales,
perosinrequerirelconcursoolacolaboracindeotroEstado,sinoutilizandoorganismos
propiosacreditadosenelexterior(embajadas,consulados,etc.),sigueperteneciendoal
derechoadministrativo.Noseolvidequelasrepresentacionesdiplomticassuponenuna
prolongacindelterritoriodelEstadoaquepertenecen(286).Alosumotratarasedeuna
ramaespecialdelderechoadministrativo:el"derechoadministrativointernacional",pero
pertenecientealderechoadministrativo(287).
Detodoestoresultaquelasnormasoprincipiosqueregulanlaactividadadministrativa
comprendidaenelderechointernacionalpblico,guardanunantimaconexino
vinculacinconelderechoadministrativopropiamentedicho,yaquemuchos"principios"
destehandehallaraplicacinentalessupuestos(288),apartedequeelderecho
administrativopuedeobteneryobtienedelderechointernacionalpblicolosmedios
prcticosparaconcretarlosrespectivosproblemas(congresos,conferencias,organismos,
etc.)(289).ComoadvierteMayer,todasestasvinculacionesinfluyenenlaformaciny

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aplicacindelderechoadministrativo(290),resultandodeahotrastantas"relaciones"
entreambasramasdelderecho.
39.d)Penal.Elderechopenalsubstantivotieneevidentesrelacionesconelderecho
administrativo.Dichasrelacionesserefieren,enparte,al"objeto"quepuedesercomna
ambasdisciplinascontempladooprotegidoporlanormapenal(verbigracia,delitoscontra
laAdministracinPblica),yenpartealaaplicacinextensivaseaporanaloga(291),sea
delegeferendadelasdisposicionesdelCdigoPenalydelosprincipiosdelderechopenal
ensupuestosdederechoadministrativo(292).
Entreestosltimossupuestosquedancomprendidosnoslolasleyessobre"faltas"
(legislacinesencialmente"local")(293),sinotambinlosaspectosdelderecho
disciplinariomilitarnocontempladosexpresaoimplcitamenteporelllamadocdigode
"justicia"militaroporelreglamentoparalostribunalesycomisionesdehonordelas
fuerzasarmadas.Sobreestepuntovolveraocuparmealtratardelrgano"castrense"(n
184).
Muchosprincipiosinconcusosenderechopenalsubstantivosondeestrictaaplicacinenel
llamado"derechopenaladministrativo";verbigracia:nullumcrimen,nullapoenasinelege
(294).
Igualmentevinclaseelderechopenalsubstantivoconelderechopenaladministrativoen
loatinentealrgimen"penitenciario",querequieretodaunaseriedefunciones
administrativasparalaejecucindelaspenas(295).Lascrcelesintegranla
AdministracinPblica(296).
Endospalabras:salvolasmodalidadespropiasoparticularesdelilcitoadministrativocon
relacinalilcitopenal,elderechopenaladministrativo(constituidoporlaspenasde
policayporlaspenasdisciplinarias)senutre,ensubsidio,delosprincipiosdelderecho
penalsubstantivo(297).
Encuantoalaexistenciadeun"derechopenaladministrativo",independientedelderecho
penalsubstantivo,lasopinionesnosonconcordantes(298).Pretndesedistinguireldelito
penaldeldelitoadministrativoporladiversafisonomaquepresentanamboshechos
ilcitos,conceptoque,entrenosotros,seestimareafirmadoconelderechodelasprovincias
adictarseleyesdepolicaenlarbitadesusatribucionespropias,normasquesejuzgan
extraasalderechopenal(299).Existeunderechopenaladministrativo,independiente
delderechopenalsubstantivo?Apesardelasagudasyrespetablesobservacioneshechas
porlospartidariosdeunderechopenaladministrativo,porlasconsideracionesquedejo
expresadasprecedentemente(textoynotas),estimoqueelllamado"derechopenal
administrativo"nosaledelmbitodelderechopenalsubstantivo,cuyaesenciaaparece
tambinenaqul(300).Lapotestadjurisdiccionaldelasprovinciasparalegislarsobre
faltasycontravencionescontenidoesencialdelderechopenaladministrativonoalterala
substanciadelamateria,comotampocosealteraralasubstanciadelderechopenal
substantivosisulegislacinestuviereatribuidaalasprovincias.

p.89

40.e)Financiero.Acercadela"autonoma"delderechofinanciero,unadecuyasramases
elderechotributarioofiscal,haydisensionesenladoctrina.Sibienexistenquienesno
admitensuautonomaconceptual,suautonomacientfica(301),ladoctrinapredominante
laacepta(302).Qurelacionesexistenentreelderechofinancieroyelderecho
administrativo?
Entreambosderechosexistenrelacionesinmediatasycontiguas.Losrganosylaformade
aplicacindelasnormasfinancierassonsubstancialmenteadministrativos.Igualcosa
cuadradecirdelrgimendelos"recursos"omediosdeimpugnacindelosactosdictados
porlosrganosfinancieros(303).
PerodisientoconGiulianiFonrougeencuantostesostienelaprecedencia,eneltiempo,
delderechofinancieroconrelacinalderechoadministrativo.Paraelloinvocaestudios
realizadossobrelaactividadtributariadelosgriegosydelosromanos(304).
Histricamente,aunenlassociedadesprimitivassiempreexistiunaoriginaria
"administracin".SienlapocaaquealudeGiulianiFonrougenoexista"derecho
administrativo",tampocohaba"derechofinanciero".Laexistenciadeesteltimoatravs
delcobrodetributos,requeralaexistenciadeuna"administracin"encargadade
percibirlos,yensusorgeneselderechofinancieronopodapretenderla"autonoma"que
recinhoyselereconoceconrelacinalderechoadministrativo(305).Aesa
administracin"primitiva"y"rudimentaria"habrcorrespondidoun"derecho
administrativo"tambinrudimentarioyprimitivounderechoadministrativoincipiente,
peroderechoadministrativoalfindecuentas,pues,comobienloadvierteFernndezde
VelascoCalvo,"todaactividadadministrativaimplicaladeunderechoadministrativo"
(306).Loindudableesque,sienlapocaaquealudeGiulianiFonrougenohaba"derecho
administrativo",tampocohaba"derechofinanciero"(307).
41.f)Procesal.Lasrelacionesentreelderechoadministrativoyelderechoprocesalson
obvias.
Enejerciciodelaactividad"jurisdiccional"(308),laAdministracintienequeaplicar
muchosprincipios,ytambinnormas,demanifiestasubstanciaprocesal.Deahuna
estrechavinculacinentreesosderechos.Conraznpudodecirsequemientrasmsextensa
sealafuncinjurisdiccionalreconocidaalaAdministracin,msntimaserlauninde
unapartedelderechoadministrativoconelprocesal(309).
Adems,elllamadoprocedimiento"contenciosoadministrativo",queparaunsectordela
doctrinanoformapartedelderechoadministrativo,sinodelderechoprocesal,est
determinadopornormasyprincipiostpicamente"procesales",derivandodeahotra
estrechavinculacinentreelderechoadministrativoyelderechoprocesal.Apartedeello,
muchoscdigossobreprocedimientocontenciosoadministrativoestablecenexpresamente
lasubsidiariaaplicacindemuchasnormasoprincipiosdelcdigodeprocedimientocivil
vigenteenellugar.
Finalmente,almargendelafuncin"jurisdiccional"delaAdministracin,yalmargendel
procedimiento"contenciosoadministrativo",dentrodelmero"procedimiento"

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administrativomuchasveceslassituacionesqueseplanteanpuedenhallaryhallansolucin
recurriendoalasnormasoalosprincipiosdederechoprocesal,quecumpleasunafuncin
praeterlegem(310).Esloocurrido,porejemplo,conelrecursode"revisin"contenidoen
lahoyderogadaleyfederaldeprocedimientos,n50,artculo241,que,deacuerdoalo
aceptadoreiteradamenteporlaProcuracindelTesorodelaNacin,seaplic
analgicamenteeneltrmitedelrecursojerrquico(vern279)(311).
42.g)Municipal.Elderechoadministrativonotiene"relaciones"conelllamadoderecho
municipal.Esteltimonoesotracosaqueunaseccindelderechoadministrativoaplicable
enlaesferacomunal;alosumoconstituyeunaramadelderechoadministrativoquerigeen
elmbitocomunal.Todoelderecho"municipal"esdesubstanciaadministrativa.Peroel
derechomunicipalnoesunaramaautnomarespectoalderechoadministrativo;esslo
unapartedeesteltimo(312).Perteneciendoalderechoadministrativo,vadesuyoqueno
puededecirsequeelderechomunicipaltenga"relaciones"conaqul,pues,comoyaqued
expresadoenunpargrafoprecedente,unaramadelderechonopuedemantenerrelaciones
consigomisma.Trtasedelpropioderechoadministrativoensuaplicacinespecficaalas
actividadesyrelacionescomunales.
43.h)Civil.Elderechocivily,mspropiamente,elderechoprivado,difieredelderecho
administrativo.Ambosestnconstituidospornormasdedistintaestructura:elderecho
privadopornormasquesecaracterizanporlaideade"coordinacin"(coordinacindelos
ciudadanos),mientrasqueelderechoadministrativohllaseconstituidopornormas
caracterizadasporlaideade"subordinacin"(subordinalosindividuosala
Administracin)(313).Ambosderechostienenfinalidadesdiferentes,determinadaspor
susdiferentesobjetivos:elfinprimariodelCdigoCivileslafijacindereglasaplicablesa
relacionesprivadas(314),entantoquelafinalidadesencialdelderechoadministrativoes
laregulacindeinteresespblicos.Elderechoadministrativopresupone,pues,partes
desiguales(315),entantoqueelderechocivillaspresuponeiguales.Ensuma:enel
derechocivilsetratadefijarloslmitesdelpoderjurdicorecprocodelosindividuosentre
ellos;encambio,enelderechoadministrativolosderechosindividualesnodesempean
sinounpapelaccesorio.Loesencialeselpoderpblico,yelmododesuaccinhllase
determinadoporelderechopblico(316).
Noobstantelasdiferenciasexpuestas,entreelderechoadministrativoyelderechocivil
existenobvias"relaciones",queseproducenporlaconsideracindeciertosinstitutosque
interesanaambosderechos,delocualmeocuparluego.Trtasederelacionesde
contacto,decontinuidad(317).
Asimismo,dichas"relaciones"seproducenporlaaplicacin,enderechoadministrativo,de
normasyprincipioscontenidosenelderechocivilatravsdelCdigoCivil.Haydos
manerasdeutilizarenderechoadministrativolasnormasyprincipiosdelderechocivil.
Unaconsisteenrecurriralaanalogaoalosprincipiosgeneralesdelderecho;laotra
consisteenconsiderardeterminadasnormasdelderechocivilcomoexpresindeunanorma
jurdicageneraly,portanto,nolimitadaalderechocivilyvlidadirectamenteparael
derechoadministrativo.Enesteltimocasonosetratadeunaintegracindenormas,sino

p.91

deunaaplicacindirectadenormasjurdicas,queensuconjuntopertenecenalallamada
partegeneraldelderecho(318).
Delmismomodo,existen"relaciones"entreelderechoadministrativoyelderechocivil
cuandolaAdministracin(latosensu"Estado")desenvuelvesuactividadenelcampodel
derechoprivado,sirvindoseparaellodelosmismosmediosjurdicosqueelCdigoCivil
hapuestoadisposicindelaspersonasprivadasoparticulares.Enestossupuestosla
Administracinobracomosimplesujetodederechoprivado(319).
Enconcordanciaconloquequedadicho,nuestradoctrinaestablecequelasdisposiciones
delttulopreliminardelCdigoCivilsondeaplicacintantoenelderechoprivadocomo
enelderechopblico,porcorresponderengeneralatodaslasramasdelderecho,rigiendo
paratodoelordenamientojurdicopositivo(320).
Elcarctersubsidiariodelderechocivilenderechoadministrativolohareconocido
reiteradamentenuestraCorteSupremadeJusticia(321).Porsupuesto,tratbasede
situacionesquetrasuntabanidentidadconceptual(322).Noobstante,hayquienniegaque,
encasodelagunadelordenamientoadministrativo,elderechociviltengacarcter
supletoriogeneral;afirmaqueentalcasosonlosprincipiosgeneralesdelmismo
ordenamientoadministrativolosquedebenfigurarcomosupletorios(323).Piensoqueesta
ltimaposicinobedeceaunplanteamientoequivocado.Esevidentequecuandosehabla
dequeelderechocivilesdeaplicacinsubsidiariaenderechoadministrativo,separtedel
supuestodequelacuestinnopuedeserresueltaporlosdatosomaterialespropiosdel
derechoadministrativo;perocuandolasolucinpuedehallarseenlos"principiosgenerales
delmismoordenamientoadministrativo",vadesuyoqueelderechocivilnadatieneque
hacerentalcaso,yaqueelderechoadministrativonohamenester,entonces,desu
aplicacinsubsidiaria.Estoltimosloynicamenteprocedeantelafaltatotaldenormas
oprincipiosadministrativosdeposibleaplicacinenlaespecie(324).
Entrelospuntosenque,porcontactoocontinuidad,existenconcretasrelacionesentreel
derechoadministrativoyelderechocivil,puedenmencionarse:
1Capacidaddelaspersonasindividuales.
Elindividuo,consideradocomo"administrado",entraenrelacinconlaAdministracin
Pblicasobrelabasedelacapacidadquelereconoceoasignaelderechoprivado.El
"administrado"ylapersonaindividualdelderechoprivadoconstituyenunmismoynico
sujetoqueactaendoscamposdistintos:eldelderechopblicoyeldelderechoprivado.
Peroenamboscasoselsujetoeselmismo.Demodoqueparasabersiunapersonaescapaz
enderechoadministrativo,hayqueatenerseesencialmentealosdatosquealrespecto
suministraelderechoprivado.Slountextolegalexpresopuedemodificaroalterartal
situacin.Latitularidaddepotestadesyderechosdeladministradofrenteala
AdministracinPblica"no"esconsecuenciadeunaaptitudjurdicaocapacidaddistinta
delajurdicoprivada.Lasvariantesquepuedanpresentarseencuantoacondicioneso
requisitosparaqueeladministradopuedaactuarendeterminadosasuntosdederecho
administrativosepresentan,tambin,enelderechoprivado,dondesegndequactoo

p.92

contratosetrate,assernlascondicionesorequisitosespecficosqueelindividuodebe
reunir.Conrespectoalderechoadministrativo,todosereduceaunaadaptacindelateora
privatsticareferentealacapacidad.Cuandoseconsideraalhombrecomo"administrado",
selotoma,pues,sobreelpresupuestodeunstatusbsico:eldeterminadoporlacapacidad
queleasignaelderechoprivado.Lasmodificacionesoalteracionesaesestatusbsicoslo
soncontingenciasquenoalteranelprincipiogeneral.
Delodichodesprndeselaobviavinculacinexistenteentreelderechoadministrativoyel
derechocivilenmateriadecapacidaddelaspersonasindividuales(325).
2Capacidaddelaspersonasjurdicas.
Enelcomienzodelaexistenciadelaspersonasjurdicasdeexistenciaposible(Cdigo
Civil,artculo33,inciso5),apartedeleventualsupuestodecreacindeellasporel
legislador,tieneopuedetenerdecisivainfluenciaelrganoejecutivodegobierno(Cdigo
Civil,artculo45),yaquedebenopuedenser"autorizadas"porstemedianteelrespectivo
decreto.Lomismoacaeceenmateriadeextincindeesaspersonasjurdicas(CdigoCivil,
artculo48).
Tambinsevinculaelderechocivilconelderechoadministrativoenloatinenteala
clasificacindelaspersonasjurdicas,pueselCdigoCivil,artculo33,ensuactual
redaccinconsiderapersonasjurdicas"pblicas"alEstadoNacional,lasprovincias,las
municipalidadesylasentidadesautrquicas.Peroestanuevaclasificacindelaspersonas
jurdicasesobjetable,porqueesincompleta.Vaseeln100,infine.
3Actosjurdicos.
ConlassalvedadespropiasexigidasporlandoledelaactividaddelaAdministracin
Pblica,ladoctrinaadmitequelasnormasyprincipiosdelCdigoCivilrespectoa"actos
jurdicos",seextiendansupletoriaosubsidiariamentealosactosadministrativos
individuales(326).AigualconclusinhallegadonuestraCorteSupremadeJusticiadela
Nacin(327).
4DominiopblicoyprivadodelEstado.
ElCdigoCivilestablecequbienespertenecenaldominiopblicoyculesaldominio
privadodelEstado.Establecereso,quesubstancialmentesignificaestablecerlacondicin
legalojurdicadelascosas,constituyeunacuestinesencialmente"civil",nounacuestin
"administrativa".Perounavezestablecido,eldominiopblicoconstituyeunainstitucin
dederechoadministrativo(328).Deahsurgeunaobviarelacinentreelderechocivilyel
administrativo,loqueestantomsexactoenunpasdelrgimenjurdicopolticodel
nuestro.
5Expropiacin.Ocupacintempornea.

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Nuestrostratadistas,almencionarlospuntosdecontactoentreelCdigoCivilyelderecho
administrativo,hacenreferenciaala"expropiacin",queelCdigoCivilcontemplaensu
artculo2511.
SibienhastahacepocosaoslaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,yalgntratadista
nacional,considerabanalaexpropiacincomouninstitutomixto,dederechopblicoensu
primeraetapaydederechoprivadoensusegundaetapa,oseaenlareferenteala
"indemnizacin",actualmenteloscriterioshancambiado:tantoparaelaltoTribunal,como
paraladoctrinadominante,laexpropiacinesuninstitutodenaturalezahomognea,
esencialmente"publicstica"ensusdosetapas(329).Siendoas,vadesuyoquela
referenciaala"expropiacin"enelCdigoCivilderechoprivadonosejustifica.Todolo
atinentealaexpropiacinesextraoalderechocivil:perteneceexclusivamentealderecho
administrativo(330).Laerrneaubicacindeunanormanoalteralasubstanciadela
materialegislada.Alosumo,ydadoelalababletenordelexpresadoartculo2511,ste
podraservircomoexpresindelcriteriojurdicoaseguirseenmateriadeindemnizacin
porrazonesdeexpropiacin(331).
Algosimilarcorrespondedecirrespectoala"ocupacintempornea",instituto
contempladoenelartculo2512delCdigoCivil.Tratndosedeuna"limitacin"ala
propiedadprivadaeninterspblico,sutratamientonolecorrespondealderechocivil,sino
alderechoadministrativo.Enelestadoactualdelascosas,elCdigoCivilest
contemplandouninstitutoajenoasumbito(332).
6Compensacin.
Deacuerdoalartculo823,inciso1delCdigoCivil,lasdeudasycrditosentre
particularesyelEstadonosoncompensablesenloscasossiguientes:a)cuandolasdeudas
delosparticularesprovinierenderematesdecosasdelEstado;b)cuandoprovinierende
rentasfiscales;c)cuandoproviniesendecontribucionesdirectasoindirectasodepagosque
debanhacerseenlasaduanas.EntalessupuestoselEstadoactaenelcampodelderecho
pblico;esto,yeldestinodeesoscrditosafinesdeutilidadpblica,justificaqueenesas
especiesnoseadmitalacompensacin.
PerocuandosetratedecrditoscontraelEstadoprovenientesdeactosjurdicosqueste
realiceactuandoenelcampodederechoprivado,lacompensacinesadmitidaporlaley
civilrespectoalasdeudasdelosparticulares.Paraestoesmenesterquelasdeudasy
crditoscorrespondanalmismodepartamentooministerio,oqueloscrditosdelos
particularesnoestncomprendidosenunaconsolidacindelosmismosdispuestaporlaley
(CdigoCivil,artculo823,incisos2y3).Razonesdecontabilidadexplicanlaprimera
deestasexcepciones;lasegundaporqueenvirtuddelaconsolidacindeloscrditoscontra
elEstadostoshandejadodeserinmediatamenteexigibles(333).
7Cesindecrditos.
Elartculo1443delCdigoCivilprohbetodacesinalosministrosdelEstado,
gobernadoresdeprovincia,empleadosmunicipales,decrditoscontralaNacin,ocontra

p.94

cualquierestablecimientopblico,corporacinciviloreligiosa;asimismoprohbetoda
cesindecrditoscontralaprovinciaenquelosgobernadoresactuasen,odecrditos
contralasmunicipalidadesalosempleadosenellas.Laratiojurisdetalprohibicin
obedeceamotivosdeticaadministrativa.
8Cesindepensiones.
Elartculo1449delCdigoCivilprohbelacesindemontepos,pensionesmilitareso
civiles,olasqueresultendereformascivilesomilitares,conlasolaexcepcindeaquella
partequepordisposicindelaleypuedaserembargadaparasatisfacerobligaciones(334).
Larazndeterminantedeestaprohibicinconsisteentratardequelasjubilacionesy
pensionescumplanelfin"alimentario"quelasinforma.
9Locacindecosas.
Deacuerdoalartculo1502delCdigoCivil,losarrendamientosdebienesnacionales,
provincialesomunicipales,obienesdecorporacionesodeestablecimientospblicos
(335),sernjuzgadosporlasdisposicionesdelderechoadministrativoysloensubsidio
porlasdelexpresadoCdigo.Enestetextosetrata,oporlomenosquedantambin
comprendidosenl,delosbienesdeldominiopblico(336).
Comoyaloadvertenotraoportunidad,lalocacinoelarrendamientofigurastpicasdel
derechoprivadonosonformasjurdicasadecuadasparaatribuiryregularelusodelas
dependenciasdeldominiopblico.Porelloestimoque,entodolonoprevisto,para
resolverlascuestionesquesesuscitenenlospretendidos"arrendamientos"o"locaciones"
debienesdominicales,debernaplicarselosrespectivosprincipiosdel"permiso"odela
"concesin"deuso,segnloscasos,ydeningnmodolasnormasdelCdigoCivil(337).
Porlodems,correspondiendolaregulacindelusodelosbienespblicosalderecho
administrativoexclusivamente,ysiendosteunderecho"local"o"provincial",el
legisladornacionalcarecedeimperioparadisponerque,entaleshiptesis,ensubsidiose
aplicarnlasdisposicionesdelCdigoCivil.Excepcionalmenteestoltimopodraocurrir
respectoabienespblicosubicadosenjurisdiccinnacional.
10Limitacionesaldominioprivadoporcausadeinterspblico.
Elartculo2611delCdigoCivilcontieneunareglafundamentalque,porsundole,
aunqueelCdigonolacontuviereregiraigualmente;sufundamentoesdeorigen
constitucional(artculos104(338)y105(339)delaConstitucin):pertenecealaseriede
poderesreservadosporlasprovinciasynodelegadosporstasalaNacin.Diceaquel
texto:"Lasrestriccionesimpuestasaldominioprivadosloenelinterspblico,son
regidasporelderechoadministrativo".Asesenefecto:trtasedeunamateria
"administrativa"tpica.
Elexpresadoartculo2611implica,primordialmente,undeslindedecompetenciasentre
lasprovinciasylaNacin.Nosetrata,entonces,deunpuntodecontactoentreelderecho
civilyelderechoadministrativo.

p.95

11Rgimendelosprivilegios.
Esmateriapropiadelderechoprivado("civil",enlaespecie)legislarenmateriade
privilegios,estableciendoelderechoconqueunacreedorhadeserpagadoconpreferencia
aotroacreedor.Elartculo3879delCdigoCivilseocupadeestamateria.Enloqueal
Estadorespecta,leatribuyeunprivilegiogeneralsobrelosbienesdeldeudor,paracubrir
loscrditosporimpuestos,seandirectosoindirectos.Essteunpuntodecontactoentreel
derechocivilyelderechopblico.Sibienlageneralidaddelosautorescircunscribeese
contactoalderechocivilconelderecho"administrativo",resultamsacertadoestablecerlo
entreelderechocivilyel"financiero",dadalaautonomareconocidaaste.
44.i)Comercial.Elderechocomercialesunaramadelderechoprivado,envariosdecuyos
aspectostieneunainfluenciadecisivaelderechopblicoatravsdenormas
administrativas.Deahlavinculacinentreelderechocomercialyelderecho
administrativo.Basterecordar,aestosefectos:a)lainjerenciaestatalparaevitarlailcita
elevacindepreciosencontradelosadministrados,esdecirenperjuiciodelpblico;b)la
intervencindelEstadoparaevitarformasomodosdeventasqueimpliquenactos
tendientesalograrunaelevacinindebidadeprecios(verbigracia,prohibicindevender
frutasatantoporkilogramoynoatantopordocena);c)hayinstitucionesdederecho
comercial,comoeltransporte,cuyavinculacinconelderechoadministrativoesobvia,
puesgeneralmentetrtasedeactividadescuyoejerciciorequiereunapreviaautorizacin
administrativa(concesindeserviciopblico);d)enmateriadesegurosybancosel
contralorestatal,consobradarazn,esrigurosoyconstante(340).
Laactividaddelcomerciante,especialmenteladelquesededicaaltrficodeartculosde
primeranecesidad(alimentos,medicamentos,etc.),tieneunasubstanciatalquetrasciende
lomeramente"privado"parapenetrarenlo"social",saliendoasdelestrictombitodel
derecho"privado"paraubicarseenunazonafrancamentereguladaporelderechopblico.
Enmuchoscasoshallamosquelaactividaddelcomercianteimplicaunverdaderoservicio
pblicoimpropio;esloqueocurreconlosfarmacuticosyaunconlostitularesdecasasde
ventadeartculosalimenticiosdeprimeranecesidadalpormenor.Enambossupuestos
trtasedeactividadesvinculadasconnecesidades"vitales"delacolectividad.Entodoesto
elderechoadministrativotieneunaampliaesferadeaplicacin,seaatravsdenormas
reguladorasodenormasdecontralor.
ElCdigodeComerciocontienevariasdisposicionesquetraducenotrostantospuntosde
vinculacinentreelderechoadministrativoyelderechocomercial.Entretales
disposicionespuedenrecordarse:
1Sociedadesannimas.
ElPoderEjecutivoautorizalaconstitucindedichassociedades(artculo318,inciso4);
puedeprorrogarsuduracin(artculo325)yasimismopuededisolverlas(artculo370)
(341).

p.96

Tratndosedesociedadesannimasqueexplotenconcesionesotuvierenconstituidoensu
favorcualquierprivilegio,podrntambinserfiscalizadasporagentesdelasautoridades
respectivas,remuneradosporlassociedades(artculo342)(342).
2Quiebradesociedadesqueprestanserviciospblicos(343).
Sisetrataredelaquiebradesociedades,cualquieraseasunaturaleza,quetenganporobjeto
laprestacindeserviciospblicos,sufuncionamientooexplotacinnopodrsuspenderse.
Podr,sinembargo,suspenderselapartedelasobraspertinentesqueestuviereen
construccin,siemprequeestasuspensinnocausareperjuicioalfuncionamientoregular
delapartequeseencuentraenexplotacin(artculo195delaleydequiebras).La
explotacindelasobrascontinuarbajoladireccindelsndicooliquidador,acuyas
rdenesquedarsometidotodosupersonal(artculo198delaleydequiebras).
3Rgimendelosprivilegios(344).
Enmateriadequiebra,elFiscogozadeunprivilegiogeneralrespectoasuscrditospor
impuestos(artculo129,inciso5delaleydequiebras).
45.j)Martimo.
Conelderechomartimo,elderechoadministrativoestntimamentevinculado.Baste
advertirquelasactividadesqueoriginalanavegacinensugranmayoraexigenel
concursodelaAdministracin(verbigracia,actividadesdelaPrefecturaMartimay
Fluvial;delaDireccindeAduanas,etc.)(345).
AlgunasdisposicionesdelCdigodeComercio,relativasalderechomartimo,tienen
vinculacindirectaconelderechoadministrativo.As,porejemplo:(346).
1Atribucionesdelcapitn(347).
Esteesdelegadodelaautoridadpblicaparalaconservacindelordenenelbuquey
salvacindelospasajeros,gentedemarycarga.Latripulacinypasajerosledebenrespeto
yobediencia(artculo905delCdigodeComercio).Entalordendeideas,loscapitanes
tienenjurisdiccinpolicial,pudiendoimponerlaspenascorreccionalesestablecidasporla
leyoreglamentos,inclusoladearresto,alosquesehicierenculpablesdealgndelito,
debiendoentregarlosdelincuentesalaautoridadcompetente(artculos906y927,prrafo
4,inciso7).
Loscapitanestambintienenfuncionesdeoficialderegistrocivilrespectodeciertosactos:
anotacindenacimientos,defunciones,insercindetestamentosotorgadosabordocon
arregloalasdisposicionesdelCdigoCivil,detodolocualdebenhacerlarespectiva
anotacinenel"DiariodeNavegacin"(artculo927,prrafo4,incisos5y8).
2Rgimendelosprivilegios(348).

p.97

Enmateriamartima,elCdigodeslindaculessonloscrditosprivilegiadossobrelas
cosascargadas,sobreelfleteysobreelbuque.Sobrelacargaembarcadasonprivilegiados
"losderechosdeAduanadebidosporlasmismascosasenellugardeladescarga"(artculo
1373,inciso3).Sobreelbuquesonprivilegiados"losimpuestosdenavegacin
establecidosporlasleyes"(artculo1377,inciso3).Respectoalflete,elCdigono
estableceprivilegioenfavordelEstado(vaseelartculo1375).
46.k)Aeronutico(349).
Entreelderechoaeronuticoyelderechoadministrativohayvinculacionesevidentes,que
nosloresultandelasconclusionesdeladoctrina,sinotambindenormasexpresasdel
CdigoAeronutico.Entreotras,talesrelacionesconcrtanseenlosiguiente:
1Enelcarcterdominicaldelosaerdromosyaeronavesestatalesafectadosalservicio
pblicodetransportedepasajerosycargas(350).Eldominiopblicoesunainstitucin
propiadelderechoadministrativo.
2Enladelimitacindel"mbitofsico"(dominiopblicoareo)enquesedesenvuelvela
aeronavegacin(CdigoAeronutico,artculos1y2(351)).Noobstante,cuadra
advertirque,sibienelCdigoAeronuticoexpresaque"alosefectosdeesteCdigo,el
territoriocomprendelasaguasjurisdiccionales"(artculo2),estoltimoimplicaunerror
deinformacinjurdica,puesnilasaguas"jurisdiccionales",nielespacioareoquecubrea
estasaguasintegranelterritoriodelEstado(352).
3Enlosservicios"auxiliares"terrestres,sometidosalrgimenadministrativoenlo
esencial("competencia","jerarqua",etc.).Verartculos84a88y109delCdigo
Aeronutico.
4Enlaslimitacionesaldominio(CdigoAeronutico,artculo30ysiguientes).Dichas
"limitaciones"constituyenunainstitucindelderechoadministrativo.
5Enelregistrodeaeronaves(CdigoAeronutico,artculo37ysiguientes).
6Enlasatribucionesdelcomandantedelaaeronave,quesondedosrdenes:a)policiales,
puestienepoderdedisciplinasobreelpersonalnavegante,encuantoseaindispensablepara
lacirculacinarea,ypoderdeautoridadsobrelospasajeros,duranteelviaje(artculo76
delCdigoAeronutico);b)funcionesdeencargadoderegistrocivil,puesdeberegistraren
loslibroscorrespondienteslosnacimientos,defunciones,matrimoniosytestamentos
ocurridos,celebradosoextendidosabordo,debiendoremitircopiaautnticaalaautoridad
competente.Encasodemuertedeunpasajeroomiembrodelatripulacin,debertomar
medidasdeseguridadconrespectoalosefectosquepertenezcanalfallecido,entregndolos
bajoinventarioalcnsulargentino,oensudefectoalrepresentantedelpropietario,enla
primeraescalaquehiciere(artculo80delCdigoAeronutico).
7Enloatinenteala"extincin"delaautorizacinquesehubiereotorgadoparala
explotacindelservicioareo(artculo176delCdigocitado).Vadesuyoquelosmedios

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jurdicosporloscualesesposibleextinguirlasautorizacionesotorgadasparaexplotar
serviciosareosrgenseporelderechoadministrativo.
47.l)Industrial.
Elderechoindustrial,omsprecisamentela"legislacinindustrial",yaqueal"derecho"
industrialannoselereconoceautonomaorgnica,vinclaseconelderecho
administrativoendosrdenesdeideas,enlasquehllaseenjuegoelinterscolectivoo
pblico:a)enloatinentealasnormasdepolica(seguridad,higiene,etc.)sobre
establecimientospeligrosos,incmodosoinsalubres;b)enlorelacionadoconlatutela
jurdicadelosobrerosyempleadosenlaindustria.Comobiensehaexpresado,aunqueel
derechoindustrialsearamadelderechoprivado,laproteccindeaquelinterspblicoes
materiadederechoadministrativo(353).
48.m)Minera.
Elderechodemineravinclasealderechoadministrativoencuantoregulalasrelaciones
entreelEstadoylosparticularesrespectoalaapropiacin,usoygocedelassubstancias
minerales,y,enespecial,enloatinentealaadquisicindeldominiodelasminasdela
primeraydelasegundacategoras,adquisicinqueseefectaatravsdela"concesin
minera"(354).
Porsupuesto,la"naturaleza"jurdicadelaconcesinmineradifiere,porsuobjeto,dela
concesindeserviciopblico,deladeobrapblicaydeladedominiopblico.
Contrariamenteastas,laconcesindeminases,esencialmente,"traslativa"dedominio:
mediantelaconcesinlaminasaledeldominiodelEstadoyentraeneldominioparticular
(CdigodeMinera,artculo10).Peroestonoobstaaquelaconcesinmineraconstituya
unaconcesin"administrativa",valedecirregidaporelderechoadministrativo,tantoms
cuantotal"concesin"revistecarcterdeutilidadpblica(CdigodeMinera,artculo
13).Trtasedeuna"concesin"decaracterespropios(355),comoasimismotienen
caracterespropioslaconcesindeserviciopblico,ladeobrapblicayladedominio
pblico,todoellosinperjuiciodelfondocomnqueseencuentraentodasellas.
49.n)Eclesistico.
Elderechoadministrativovinclaseconelderechoeclesistico.Tantoelfuncionamiento,
establecimientooactuacindelosrganosreligiosos,consideradoscomoentesjurdicos
(loque,engeneral,integrael"rgimenjurdicodelpatronato"),delmismomodoquetodo
loatinenteala"polica"cultual,requierennormasdecarcteradministrativoqueregulen
esasactividades.Lavinculacinentreambosderechoses,pues,obvia(356).
Perocuadraadvertirquecuandosehabladederecho"derechoeclesistico",seentiende
referiralquerigelacomunidadcristiana(357).Asuvez,comoelcristianismopresenta
tresconfesionesprincipales:lacatlica,apostlicayromana;lacismtica,divididaendos
sectasprincipales:laluteranaylareformada;elderechoeclesisticodebeentoncesser

p.99

referidoalaIglesiacatlica,apostlicayromana,alaIglesialuteranayalaIglesia
reformada(358).
NuestroCdigoCivilmencionala"Iglesia"entrelaspersonasjurdicasdeexistencia
necesaria(artculo33,inciso4)(359).Apesardeesareferenciagenrica,trtasedela
Iglesiacatlica(360).Lapersonalidadjurdicadela"Iglesia"noslolecompeteala
Iglesiauniversal,sinotambin,dentrodenuestropas,acadaunadelasiglesiaso
parroquiasenparticular(361).PerolaIglesiacatlicaes,esencialmente,unaentidadde
derechopblico(362),sinperjuiciodesuposibleactividadenelcampodelderecho
privado;noobstante,aunsiendounaentidadjurdicadederechopblico,deningnmodo
debeconsiderrselecomounorganismoopersonajurdicaestatal:nointegrala
organizacinjurdicadelaNacin,niconstituyeunpoderpolticoennuestraorganizacin
(363).LaIglesiaesunapersonajurdicapblicanoestatal(364).
Los"bienes"delaIglesiacatlica,apesardeserstaunapersonajurdicapblica,no
constituyendependenciasdominicales,niintegranundominiopblicoeclesistico,comose
hapretendido:sonbienesprivadosdelaIglesia.Paraquedichosbienestengancarcter
pblicoodominical,faltaunrequisitoesencial:elelementosubjetivodeladominicalidad
(365).Nohay,pues,dominiopblicoeclesistico,institucinpropiadelderecho
administrativo.Porlodems,recurdesequesobrelosbienesdelaIglesiacatlica
existentesennuestropas,eldominiosobreelloslecorrespondealarespectivaIglesia,y
queelSumoPontficenotieneniconservaeldominiosobrelosmismos(366).Demanera
quelavinculacinquepuedahaberentreelderechoeclesisticoyelderechoadministrativo
enmateriadebienesdelaIglesiaesmuylimitada:sloserelacionaconloque,respectode
laenajenacindeesosbienes,disponganlasleyesquerigenelpatronatonacional(Cdigo
Civil,artculo2345),yconloatinentealrgimendelosbienesafectadosaunservicio
pblico.
49bis.)Militar.
Elderechoquepodramosllamar"militar",oseaelaplicableenelmbitocastrense
(fuerzasarmadas,latosensu),inclusoeldendole"disciplinario"quees,engeneral,el
aplicableporlallamada"justicia"militar,esunderechocarentedeautonoma,puesno
ofreceelcomplejodeprincipiosrequeridoparaconstituiruna"ciencia".Trtasedeuna
meraseccindelderechoadministrativoaplicableenelexpresadombitodelasfuerzas
armadas.
Enconsecuencia,entreelderecho"militar"yelderecho"administrativo"noexisten
relaciones,porqueaqulnoesotracosaqueunasimpleseccindeste.Nadiepuedetener
"relaciones"consigomismo.
Entodolonoprevistoporlasleyesyreglamentosespecficosdelderechomilitar,rigenlos
principiosjurdicospropiosdelderechoadministrativo.Elderechomilitardebe
desenvolverse"dentro"delordenamientojurdicofundamentaldelEstado,respetandosus
principiosesenciales.Vaseeln181,sobre"rganocastrense".

p.100

50.Relacionesconcienciasnojurdicas.
a)Moral.
Elderechoadministrativorelacinaseconlamoraldesdedospuntosdevista:
1)Encuantotodaactuacinadministrativahadetenerinexcusablementeunabasemoral.
Enestoocurrelomismoqueenelmbitodelderechoprivado:nadaesconcebibley
aceptablesinunsubstratotico.Lamoralesydebeserlabasedetodalaactividaddela
Administracin;delmismomodo,lamoraldebeserelsoportedetodalaactividaddelos
administrados.Elconceptode"moral"incluyeelde"buenascostumbres";sonconceptos
correlativos.Un"actodeadministracin"oun"actoadministrativo"contrarioalamoral
esunactoviciadodenulidad(argumentodelosartculos21y953delCdigoCivil;
adems,laConstitucinNacionalartculo19sometealjuiciodelosmagistradoslos
actosqueofendanalamoralpblica)(367).Enlospuebloscivilizadosycultos,las
relacionesestablesrequierenindispensablementeunabasetica,enconsonanciaconla
culturadelrespectivopueblo,baseticacuyarigidezsermayoromenorsegnel
standarddeculturaambiente.
Unadelasformasenquelamoralseexpresaotraduceeslapurezadelasintencionesyde
laactuacindelaspartes(engeneral,"comportamiento"delaspartes),locualintegrala
"buenafe".Nohayunabuenafe"civil"yunabuenafe"administrativa":unasolaynica
buenaferigeentodoelmbitojurdico(privadoypblico).Quizresultepleonsticodecir
quelabuenafedebeexistirentodoactoonegociojurdico,seanellosdederechoprivadoo
dederechopblico,puesdeantaoseaceptaquelabuenafeeselalmadeloscontratos(y,
correlativamente,detodoactojurdico).Todoslosconceptosesencialesdelabuenafecivil
sondeaplicacinenmateriadebuenafeadministrativa(368).
2)Encuantoelderechoadministrativo,atravsdesusnormas,debereglardiversas
actividadesconelobjetodedefenderlamoralidad;porejemplo:policadelaprostitucin,
delaembriaguez,delamendicidad,deljuego,etctera(369).
51.b)Sociologa.
Vinclaseelderechoadministrativoconlasociologa,porque,comobiensehadicho,la
primeracondicinrequeridaparaqueunaleyounreglamentoocualquierdisposicin
administrativaseaneficientes,eselconocimientodelasociedadqueseadministra(370).
Siasnofuere,lanormarespectivaserainadecuada,pornocorresponderalambienteen
queselapretenderaaplicar:tratarasedeun"derecho"quenocorrespondeal"hecho"que
conlsepretenderegir.Latareadeproporcionaraquellaclasedeconocimientosespropia
delasociologa,porserstalacienciaqueestudialosinteresessociales(371).
52.c)Economapoltica.
AlEstado,atravsdelrganoadministrador,leincumbeciertainjerenciaentodoslos
fenmenosquecaenbajoelestudiodelaeconomapoltica,yque,ensntesis,constituyen
loscuatrociclosvinculadosalariqueza:produccin,circulacin,repartoyconsumo.El

p.101

pertinentecontralorsehaceefectivoatravsdenormasdetipoadministrativo;deahla
vinculacinentreelderechoadministrativoylaeconomapoltica.
Porlodems,acentuandodichavinculacin,esderecordarquemuchosproblemas
administrativostienenunindudablesubstrato"econmico";verbigracia:ferrocarriles,
puertos,etctera(372).
53.d)Estadstica.
Laestadstica,unavezformada,reveladatosparaapreciarlasnecesidadesdelpasylos
recursosparasatisfacerlas(373).Todoellotiendeafacilitarquelagestinadministrativa
selogreconeficiencia.
Desdeluego,lautilizacindelaestadsticaobligaaorganizarelrespectivoservicio,yste
traducelaconcrecindeunesfuerzodelaAdministracinPblica(374).
"Laestadsticaesunprocedimientoadministrativo;esademsunafuncinespecialdela
Administracin,cuyopropsitoesaplicarladoctrinadeloshechoshumanosysocialesque
resultadesusinvestigaciones,alaAdministracindelEstado"(375).
Lasrelacionesentreelderechoadministrativoylaestadsticason,pues,evidentes.
CAPTULOIIIFUENTESDELDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:A.Generalidades.54.Nocinde"fuente".55.Lasfuentesdel"derecho
administrativo".56.Clasificacindelasfuentes.57.Jerarquadelasfuentes.Suorden
deprelacinenderechoadministrativo.B.Delasfuentesenparticular.58.
Constitucin.59.Ley.Concepto;especies.Formacindelaley:sancin,promulgacin,
publicacin.Contenidodelaley.Reglamentacin.Caracteresdelaley.Vigenciadelaley:
espacialytemporal;loatinentealaretroactividad.60.Continuacin.Leyesde
presupuestogeneraldelEstadoquecontienennormasextraasalmismo:rgimeny
caracteresdelasrespectivasnormas.61.Continuacin.Leyes"administrativas"en
particular.Carcteronaturaleza.Interpretacin.Retroactividad.Prdidadevigenciadelas
mismas:mediosnormales;"derogacinorgnica"o"institucional".Laderogacindelaley
esinstantneaydefinitiva.Supuestoenquelanormaabroganteseaasuvezderogada:
situacindelanormaoriginariamentederogada.62.Decretoley.Nocinconceptual.Su
situacinrespectoalaley.SlopuedeserdictadoporelEjecutivodefacto.Oportunidadde
suemanacinycontenidodeldecretoley.Suvigenciatemporal.63.Elreglamento.
Nocinconceptual.Principiosgenerales.64.Continuacin.Elreglamentofrentealaley.
Principiosdestaaplicablesaaqul.Distincinentreleyyreglamento.Naturalezajurdica
delreglamento.65.Continuacin.Potestadreglamentaria:sufundamento.66.
Continuacin.Clasificacindelosreglamentos.67.Continuacin.a)Reglamentosde
ejecucin.Nocinconceptual.Fundamentopositivo.mbitodelmismo.68.
Continuacin.b)Reglamentosautnomos,independientesoconstitucionales.Nocin
conceptual.La"reservadelaAdministracin".Reglamento"autnomo"y"facultad
discrecional".68bis.Efectivaexistenciadelazonade"reservadelaAdministracin".

p.102

69.Continuacin.c)Reglamentosdelegados.Nocinconceptual.Elreglamentodelegado
enArgentina:doctrinayjurisprudencia.Terminologa.La"subdelegacin".Reglamentos
delegadosinconstitucionales.70.Continuacin.d)Reglamentosdenecesidadyurgencia.
Nocinconceptual.Fundamentojurdico.Autoridaddequeproceden.Rgimenjurdico.
Obligatoriedadyeficaciadelreglamentodenecesidadyurgencia:lorelativoasu
publicacin;modalidadparticulardesta.71.Continuacin.Lmitesdelapotestad
reglamentaria.Lmitesdecadaespeciedereglamentoenparticular.Lmitesgeneralesa
todaslasespeciesdereglamentos:la"reservadelaley";la"noretroactividad".72.
Tratados.73.Analoga.74.Principiosgeneralesdelderecho.75.Jurisprudencia.76.
Doctrina.77.Costumbre.78.Equidad.79.Instruccionesycirculares(reglamentos
internos).80.Actosadministrativos.Contratosadministrativos.81.Decretos.
Resoluciones.82.Normasjurdicascorporativas.El"estatutoautnomo".83.
Ordenanzas.
A.GENERALIDADES
54.Losautores,engeneral,entiendenpor"fuente"delderecholoslugaresdedonde"brota"
o"mana"lareglajurdica(376).Otrosexpositoresentiendenportalalos"hechos"y
"actos"deproduccinjurdica(377);perohaydiscrepanciasrespectoaladeterminacin
deculessonesosmodos,formasoactos,puesalgunostratadistaslimitanelconceptoalos
actosohechosdeproduccinnormativa,esdecir,deproduccindenormasjurdicas(378)
,temperamentoquepuedeincidirenlacalidadque,como"fuente",selereconozcaonoal
actoadministrativo,alcontratoadministrativo,aladoctrinacientfica,etctera(379),
cuestionesdelasquemeocuparmsadelante;eneseordendeideashayquienes,paraque
elhechooactopuedaserconsideradocomo"fuente"delderecho,exigenqueellostengan
"imperatividad".
Otrosautoresconsideran"fuente"delderechoal"hechocreadordelderecho",esdecir,ala
causadesuorigen(380).Finalmente,hayquien,paradarlanocindefuentedelderecho,
sevaledeotromododeexpresin;as,dice,"lasfuentesdelderechosonloscriteriosde
objetividadalosqueacudenlosrganoscomunitariosparaladecisindelosconflictoso
losintegrantesdelgruposocialenlaeleccindecursosdeconductaqueporsuobjetividad
facilitenelentendimientocolectivo"(381),entendiendoporobjetividad"laposibilidadde
quelasolucinencontradaalproblemapuedasercompartidayaceptadaenelsenodela
comunidad.Ellosignificaqueelpuntodevistaadoptadoporelrganoaldirimirladisputa,
seaunpuntodevistaaceptableparalosdems"(382).
Paraqueaunhechooactoseletengaporfuentedelderecho,antesqueexigirle
"normatividad"o"imperatividad",deberequerrsele"substantividad",oseaque,pors
mismo,porsucontenido,porsu"substancia",porlalgicajurdicaqueloinforma,tenga
aptitudparaservircomocriteriodesolucindeconflictosocuestiones.Porelloconsidero
quela"doctrinacientfica"debesertenidacomofuentedelderecho.Juzgoentoncesde
interselcriterioquebasaelconceptodefuenteenla"objetividad",pues,enesteordende
ideas,adviertocorrelacinconceptualentre"substantividad"y"objetividad".

p.103

Lociertoesquepor"fuentes"delderecho,yenparticulardelderechoadministrativo,
debenentenderselosdiversosorgenesposiblesdelasnormasyprincipiosqueinteresanal
derechoadministrativo,tenganonoeficacianormativaexpresamenteestablecida(383).
55.Enmateriade"fuentes",todaslasramasdelderechotienenunfondocomn:
constitucin,ley,doctrinacientfica,etctera;esdecir,lasfuentesdetodasesasramasson,
porprincipio,lasfuentesgeneralesdelderecho.Esomismoocurreconelderecho
administrativo.Peroste,apartedelasfuentesgeneralesocomunes,tienealgunasfuentes
especficas,comolosreglamentosadministrativos,degranimportanciacuantitativa,o
comolosactosycontratosadministrativos,etctera.Loslugaresdedondebrotalaregla
jurdicaadministrativa,constituyen,pues,lasfuentesdelderechoadministrativo,que,
segnquedexpresado,puedensergeneralesoespecficas.
Demaneraquecuandoseestudianlasfuentesdelderechoadministrativo,todosereducea
deducirdelasreglasgeneralesdelasfuentesdelderecholoquetengaimportanciaespecial
enderechoadministrativo(384).
56.Laclasificacindelasfuentesdelderecho,engeneral,ydelderechoadministrativo,en
particular,hasidoobjetodelosmsvariadosyextraoscriterios.Muchosdestosson
simplementecaprichososoarbitrarios.
Laclasificacinquetienemsaceptacin,porsusencillezyclaridad,eslaquedividelas
fuentesendirectaseindirectas,inmediatasymediatas.Lasmediatastambinpueden
llamarse"subsidiarias".Eslaclasificacinqueadoptarenlapresenteobra.Perolas
dificultadesaparecencuandolasdistintasespeciesdefuentesdebenserreferidasaesa
clasificacinyencuadradasenella.Culesdedichasfuentesespecficasson"directas"o
"indirectas";cules"inmediatas"o"mediatas"?Heahlacuestin.Entrelosautoreshay
grandesdiscrepanciasalrespecto.
Alreferirmeacadaunadelasdistintasfuentesenparticular,indicarsucarctercomotal,
expresandoelmotivodeello.Porahoramelimitaradarlosconceptosgenerales.
Sonfuentesdirectaslasbasadasennormasjurdicaspositivas;verbigracia:Constitucin,
leyes(formalesymateriales,incluidoslos"reglamentos"administrativos),lostratados,la
analogay,adems,losprincipiosgeneralesdelderecho,puesgranpartedeestosltimos
surgendelordenamientojurdicogeneraldelEstado.Tambincorrespondeincluirala
"jurisprudencia",yaque,comoloadvertirenellugarrespectivo,debecolocrseleenel
mismoplanojurdicoquealosreglamentosdeejecucin.
Sonfuentesindirectaslasquenosebasanennormasotextospositivos;porejemplo,la
doctrina,queactacomoelementoprimordialenlaelaboracindelajurisprudenciae
inclusodelaley.Encuantoalos"contratos"yalos"actosadministrativosindividuales",
meocupardeellosoportunamente,aunquedesdeyaadelantoquehandeconsiderarse
como"fuentes"delderechoadministrativo.

p.104

Entrelasfuentesdirectasalgunasson"inmediatas":Constitucin,leyes(formalesy
materiales),tratados;otrasson"mediatas"o"subsidiarias":analoga,principiosgenerales
delderechoyjurisprudencia,puesslohaderecurrirseaellascuandofalteeltextolegal
expreso.
LegazyLacambraclasificalasfuentesdelderechoen"materiales"y"formales".Las
primerassondenaturalezametajurdica("msalldelderecho")yradican,principalmente,
enlaesferasociolgica.Lasfuentesformalesradicanenelmbitopropiamentenormativo
(385).Peroestaclasificacinesrechazadaporladoctrinaactual,envirtuddelasgraves
dificultadestericasqueellacrea(386).
57.Elsistemajurdicoestconstituidoporunaseriedegrados(387).Ellodeterminaentre
lasnormasjurdicasunaverdaderajerarquaounsistemadeprelacinentrelasdiversas
fuentesdelderecho.
Hablardejerarquadelasfuentesimplica"establecerelordendeaplicabilidaddelas
normasjurdicasalcasoconcretoyelcriterioparasolucionarlascontradictorias
prescripcionesqueseencuentrenennormasdedistintorango"(388).Tambinsehadicho
queelordendeprelacindelasfuentesdelderechoadministrativo,implicaestablecerla
preferenciaconquecorresponderaplicarunasfuentesrespectodeotras,o,enotras
palabras,elmayoromenorvalorquejurdicaylegalmenteesposibleasignaraunasen
relacinconlasdems(389).
Losautores,engeneral,suelenestablecerelordenjerrquicoentrelasdiversasfuentesdel
derecho(390).Enconcreto,eseordenjerrquicodependedecadaordenamientojurdico.
Cules,entrenosotros,eseordendeprelacin?Sobrelabasedelaclasificacinadoptada
yexpuestaenelpargrafoanterior(n56),lajerarquauordendeprelacinentrelas
fuentesdelderechoadministrativoseraelsiguiente:elprimerlugarlecorrespondealas
fuentesdirectaseinmediatas;elsegundoalasfuentesdirectasymediatasosubsidiarias;el
tercerlugaralasfuentesindirectas.
Asuvez,dentrodelasfuentes"directas"e"inmediatas",lajerarquaentreellasaparece
determinadaporelartculo31delaConstitucinNacional;ydentrodelasfuentes
"directas"y"mediatas"osubsidiarias,lajerarquaentrelasmismassedeterminade
acuerdoalodispuestoporelartculo16delCdigoCivil,osea:analoga,principios
generalesdelderechoy,enltimotrmino,jurisprudencia.
Ensumrito,entrenosotroselordenjerrquicodelasfuentesdelderechoadministrativoes
elsiguiente:
a)ConstitucinNacional.
b)LeyesdictadasenconsecuenciadelaConstitucin.
c)Tratadosconpotenciasextranjeras.

p.105

d)Reglamentosadministrativos.
e)Analoga.
f)Principiosgeneralesdelderecho.
g)Jurisprudencia.
h)Doctrinacientfica.
Encuantoalordenjerrquicoque,comofuentesjurdicas,lescorrespondaal"contrato"y
al"actoadministrativoindividual",enelpargrafopertinentemereferiraello.
Escomndecirque,enelordenjurdico,laleyestsiempreenunplanosuperioral
reglamento(391).Sinembargo,unreglamentodelEjecutivopuedesersuperioralaley.
Elloocurrircuandosetratedeunreglamento"autnomo",esdecir,dictadoenejecucin
directadepotestadesconstitucionalesdelEjecutivo,ycuandolaleyencuestinhaya
estatuidosobremateriasquelaConstitucinleatribuyeexclusivamentealEjecutivo,conlo
cuallaleyformalhabrapenetradoindebidamenteenlazonade"reservadela
administracin".Verbigracia:creacinpor"ley"deunaentidadautrquicainstitucional,
referenteaunamateriaadministrativapuestaexclusivamenteporlaConstitucinacargo
delEjecutivo;sientalessupuestoselEjecutivodictaun"reglamento"contrarioaesaley,la
primacajerrquicaolapreferenteaplicacinlecorresponderalreglamentoynoalaley
(392).Vanselosnmeros64y68.
B.DELASFUENTESENPARTICULAR
58.Constitucin.
Lafuenteprimaria,noslodelderechoadministrativo,sinodetodaslasramasdelderecho,
eslaConstitucin.Estaconstituyeelpuntodepartidadetodoelordenamientojurdico.
Conraznlanormaconstitucionalesdenominada"superley":leydelasleyes.Todanorma
jurdicadebeconcordar,enformainmediataomediata,conlaConstitucin.
Enlaescalajerrquicadelas"fuentes",laConstitucinocupalagradaoplanoms
elevado,locualvaletantoparaelderechoadministrativo,enparticular,comoparalasotras
ramasdelderecho.Estajerarquapreeminentesurgedelospropiostextosconstitucionales,
cuyoartculo31laconsagra.Lantima"relacin"entrederechoconstitucionalyderecho
administrativoconfirmatalaserto.TodalaactividadjurdicadelaAdministracinPblica
encuentrasuslimitacionesenlaConstitucin(vern36).Comobiendijounautor,enla
ConstitucinsehallanlasbasesdelaAdministracinPblica,osealosgrandesprincipios
delrgimenadministrativodeunpas(393).
Peronosloconstituyenfuentesdelderechoadministrativolas"normas"constitucionales,
sinotambinlos"principios"constitucionales.Muchosproblemasqueplanteaelderecho
administrativo,hallansolucinatravsde"principios"contenidosenlaConstitucin
(394).

p.106

Hadeadvertirse,porltimo,quelavigenciaplenadelaConstitucin,ymsprecisamente
ladelasdeclaraciones,derechosygarantasconstitucionales,nodependedequelos
mismosestn"reglamentados",puestalesdeclaraciones,derechosygarantastienen
"operatividad"porsmismos(395);siasnofuere,elimperiodelaConstitucin
dependeradelasleyesoreglamentosquedebanopuedandictarseensuconsecuencia,lo
quenoarmonizaraconlodispuestoensuartculo31,queproclamalasupremacadela
Constitucin.
59.Ley.
DespusdelaConstitucin,laleyeslafuentecualitativamentemsimportantedelderecho
administrativo.Por"ley"hadeentenderselanormajurdicaqueemiteelrganolegislativo,
siguiendoparaelloelprocedimientoquealefectoestablecelaConstitucin.
Trtasedelaley"formal"(396),quesediferenciauoponealaley"material"o
substancial,oseastaelactojurdicoqueestableceunaregladederecho(397).En
cambio,laley"formal"puedeonoconteneroestablecerunaregladederecho.Perocuando
nuestraConstitucinhablade"ley",porprincipioentiendereferirseadichoactoensentido
formal,oseaalsancionadoconformealprocedimientoestablecidoenlamisma.Como
expresaSayagusLasorespectoalUruguay,cuyanocinesaplicableentrenosotros,
cuandolaConstitucinmencionalaley,noesadmisibleningunaotrainterpretacinen
cuantoalactoaqueserefiere.Ennuestratcnicaconstitucionalleyeslaleyensentido
formal(398).Sinembargo,loexpuestosloconstituyeel"principio"bsicoenesta
materia,pueselordenjurdicoreconoceunaexcepcin.As,elartculo14dela
ConstitucindicequetodosloshabitantesdelaNacingozandelosderechosqueah
enumera,"conformealasleyesquereglamentensuejercicio".Quhadeentenderseaqu
por"ley"?Laley"formal"olaley"material"?Puedetratarsedeunaodeotradeesas
categorasdeley,segnlamateriaqueseconsidere.Sisetrataredelareglamentacinde
underechodesubstanciapoltica,verbigraciaelderechode"reunin",talreglamentacin
lecorrespondealCongreso,ystelaefectamedianteley"formal".Encambio,cuando
dentrodelmbitodelaAdministracinPblicaseamenesterreglamentarelejerciciode
derechosadministrativosstrictosensu,talreglamentacinporreferirseacuestiones
comprendidasenla"zonadereservadelaAdministracin"lecorresponde
inexcusablementealPoderEjecutivo,quienlaefectaatravsdelinstrumentojurdicocon
queexpresasuvoluntad,oseamediantedecretooreglamento,valedecir,medianteley
"material";enlaespecietrtasedelreglamento"autnomo",enelqueseestatuyesobre
materiasabsolutamenteajenasalacompetenciadellegisladoryexclusivamentereservadas
alacompetenciadelPoderEjecutivo.Demaneraquecuandosetratedereglamentarel
ejerciciodederechosadministrativos,dentrodelaesferadelaAdministracinPblica,tal
reglamentacinslopuedeefectuarsemediante"reglamento"delPoderEjecutivo,osea
medianteley"material",ydeningnmodomedianteley"formal",comoequivocadamente
podradesprendersedeunadespreocupadalecturadelartculo14delaConstitucin.Pero
salvoestesupuesto,siemprequeenlaConstitucinsehablade"ley",hadeentenderseque
setratadela"leyformal".Estacuestinnoessimplementeacadmica;alcontrario,tiene
trascendenciaprctica(vanse:n77,textoynotas332y333,yn253,punto4).

p.107

Laley"material"o"substancial"abarcaocomprendelosotrosactosnormativos,excluidos
lossancionadosespecficamenteporellegislador.Entalordendeideas,integranlaley
"material"losreglamentos,aloscualesmereferirenunpargrafoprximo;
eventualmente,tambinlaintegranlosotrosactoscreadoresdenormasjurdicasque
emitierelaAdministracin.
Elprocesodeformacindelaley,propiamentedicha(leyformal),hastaadquirirsta
carcterimperativo,comprendediversasetapas:lasancin,queesactotpicamente
legislativo(399);lapromulgacin,queesactopropiodelEjecutivo(400),debiendo
considerrselecomoactoadministrativodecolegislacin,ylapublicacin,queestambin
actoqueserealizaycumpleenelmbitoadministrativo(401).Talessonlosprincipiosy
conceptosgeneralmenteaceptadosporlosjuristasenestamateria.Perocuadraadvertirque
nuestraConstitucindistamuchodeserclarayprecisaalrespecto,pues,sibienensus
artculos68a73(402)poneacargodelCongresola"sancin"delasleyes,enelartculo
86,inciso4(403),incurreenelerrordedecirqueelPresidentedelaNacinparticipade
laformacindelasleyesconarregloalaConstitucin,las"sanciona"ypromulga.Esesto
exacto?ElPresidenteintervieneenla"sancin"delasleyes?PormsqueGonzlez
Calderndigaque"seve,pues,queelejecutivotienesuparteenlasancindelasleyes,lo
queobviamenteseexplicasisetieneencuentaelpapelimportantequelaConstitucinle
haasignadoenlalaborlegislativa"(404),laverdadcientfica,comoacertadamentelohizo
notarelprofesoruruguayoAlbertoR.Real,esqueenelexpresadoinciso3delartculo86
(405)denuestraConstitucinsehadeslizadouna"deficienciatcnica,degran
inconsecuenciasistemtica"(406).Procede,entonces,queenunaprximareformade
nuestraConstitucinsesubsanelafallamencionada,suprimiendodelexpresadoinciso4
todareferenciaala"sancin"delasleyes.
Lapublicacindelaley,enprincipiogeneral,debeefectuarseeneldiariooficial,llamado
entrenosotros"BoletnOficial"(407).Elloseimponenosloporla"autenticidad"quele
atribuyealtextopublicado,sinotambinporlaseguridadocertezajurdicasreferentesal
daenquecomienzaaregirlaley.Noobstante,hayquienespiensanqueelrequisitodela
"publicacin"quedaigualmentesatisfechoconlainsercindeltextolegalendiarios
particularesoprivadosdegrandifusin(408);otrosconsideranqueestoltimono
satisfaceelrequisitomencionado(409),temperamentostequecompartoporlasrazones
yaexpuestas,ademsdequetambinlosgrandesdiarios,aunquegeneralmentesonledos
porlamayoradelaspersonas,nosiempreocurreas;entoncesresultamsconveniente
adoptarelcriteriodequelapublicacinidneadebeefectuarseeneldiariooficial,puesen
esaformaselogranla"autenticidad"deldocumentotranscriptoopublicadoylaseguridad
ocertezajurdicasreferentesaldaenquecomienzaaregirlaley.Perolacontroversiaa
quehagoreferenciahaquedadoresuelta,enesteltimosentido,conlasancindelaleyn
16504,deoctubrede1964,que,reformandoelartculo2delCdigoCivil,diceas:"Las
leyesnosonobligatoriassinodespusdesupublicacinydesdeeldaquedeterminen.Si
nodesignantiempo,sernobligatoriasdespusdelosochodassiguientesaldesu
publicacinoficial".

p.108

La"publicacin"esesencial:constituyelabasedelapresuncindeconocimientodelaley
atribuidaaloshabitantesdelpas(410).Poresavaquedasatisfechoelprecepto
constitucionalsegnelcual"ningnhabitantedelaNacinserobligadoahacerloqueno
mandalaley,niprivadodeloqueellanoprohbe"(artculo19delaConstitucin).
Respectoaloshabitantesoadministrados,la"publicacin"delaleyesuncorolariodel
expresadopreceptoconstitucional.Noobstante,lafaltadepublicacindelaleynosiempre
impedirquestaseaeficazyproduzcasusefectosnormalesdeobligatoriedad.As,por
ejemplo,unaleyaprobadaopromulgadaesobligatoriaparaelpropioPoderEjecutivo,
aunquenolapublique,puesparaltienevigenciaconesesolorequisito(411),locualse
explicafcilmente,yaque,procediendolaleydelaactividadestatal,elEstado,rgano
creadordelderecho,nopodrainvocarlafaltadepublicacinparaalegardesconocimiento
delaexistenciadelaley.Esoserainsensato:sillacrenopuedeignorarla.La
publicacinesnecesariarespectoaloshabitantesoadministrados,norespectoalEstado:
taleselprincipio;pero,aunrespectoaloshabitantesoadministrados,lapublicacinsera
innecesariacuandosetrataredeunaleyreferenteaunadeterminadapersona,oavarias
personasdeterminadas,yelolosdestinatariosdelanormatuvierenconocimientodela
misma.Enestesupuesto,aunquelaleynohubieresidopublicada,igualmentesurtiratodos
susefectosjurdicosrespectoalaspersonasaquienesellasevincula.
Finalmente,hayleyescuyapublicacinnocorresponde.Sonlasllamadas"leyessecretas",
dictadaspararealizarpropsitosdealtapoltica,cuyadivulgacinpodraponerenpeligro
lasuertedelaRepblica(412)."Deahqueenlasedicionesocompilacionesquese
efectandelasleyessehayaresuelto,enesoscasos,ponersolamenteelnmerodelaley,
sindaraconocersucontenido,colocandocomosubttulolapalabrasecreta"(413).En
esossupuestos,lasleyes"secretas"tienenporobjetoesencialfijarlaesferadentrodela
cual,paralosfinesprevistos,puededesenvolvervlidamentesuaccinelPoderEjecutivo.
Lasleyesformalestienenun"contenido"especfico:lamateriareservadaporla
ConstitucinalacompetenciadelParlamento.Esloquesellama"reservadelaley".En
cuantoalosactosadministrativos,cuadraadvertirquestos,porprincipio,escapanal
contenidodelaleyformal,salvoquesetrataredeactosadministrativosatribuidos
expresamenteallegisladorporlaConstitucin(414).
Enloatinenteala"reglamentacin"delaley,debetenersepresentequenosiemprelafalta
deellaimpedirlaaplicacindelanorma;paraqueestoltimoocurraesmenesterqueel
"reglamento"seaindispensableparalaejecucindelaley.Siseaplicareunaleyno
reglamentada,peroquenecesitareindispensablementedetalreglamentacin,laaplicacin
delaleyimplicara,entalcaso,unaviolacindelaexpresadaley(415).
Culessonloscaracteresdelaley?Desdeantiguoseleatribuy,comorasgoesencial,el
deregla"general"y"abstracta"(416),entendiendopor"general"lanormaemitidano"in
concreto",enrelacinauncasoparticularoactual,sino"inabstracto",paraalcanzartodos
loscasosdelamismanaturalezaquepuedanpresentarseenlofuturo.Nosetratadeuna
decisintomadaenrelacinaunoomsindividuosdeterminados,sinoqueestconcebida
sinreferenciaapersonasydestinadaaaplicarseatodoslosindividuosqueseencuentren

p.109

comprendidosenlascondicionesprevistaseneltexto(417).La"generalidad"delaleyha
sidoconsiderada,desdeunprincipio,comocondicindelalibertad.
Ladoctrinadela"generalidad"fueobjetadaporLaband,quiensostuvoqueesecarcterde
laleynoesesencialenella,yquelanocindeleynoexcluyelaposibilidaddeunaleyque
establezcaunaregladederechoaplicableaunhechonicoodestinadaaregir
jurdicamenteunarelacinindividual.Ciertamente,agrega,lamayorpartedelasleyesque
contemplancasosaisladosdebenconsiderarsecomosimplesactosadministrativosbajo
formadeleyes.Sinembargo,seconcibelaposibilidad,enciertascircunstancias
particulares,desentarunprincipioounconjuntodeprincipiosdederechoparaunhecho
queslopuederealizarseunasolavez.Ejemplo:unmonarca,porcircunstanciasespeciales,
resultaimpedidodecumplirsusdeberesyunaleyestablecesureemplazoparaesecaso
nico.Delmismomodo,unaleyestablecelavacanciaaltronoenvistadeuncaso
particular;obienunaleydeclaraaciertoprncipe,nacidodeunauninmorgantica,
legtimoyhbilsucesoraltrono.Sibientalesleyessloseaplicanauncaso,contienen
reglasdederecho,porqueelordendesucesinaltronotienecalidaddederechoobjetivo
(418).Unsectorconsiderabledeladoctrinaestimaquela"generalidad",sibienesdela
naturalezadelanormajurdica,noesdesuesencia(419),opininquecomparto.
Unaobjecindeimportanciahechaalateoradela"generalidad"serelacionaconlas
instruccionesycirculares.Silaleyesgeneral,sedijo,lascirculareseinstruccionesque
tienenesecarctergeneraltambinseranleyes.Perosehizonotarqueestaobjecinno
tieneasiderojurdico,porcuantolasinstruccionesylascircularesserefieren
exclusivamentealordeninternodelaAdministracin,noregulanrelacionesentrestaylos
particulares(420).
Alateoradela"generalidad"selaintentsustituirporladela"novedad"jurdica,
posicinstaadoptadaporunsectordelosautoresalemanes,entreellosLaband.Perotal
teorapresentafundamentalesreparos:suaceptacinllevaraaconfundirlosverdaderos
caracteresdelasfuncionesestatales,porcuantocorrespondealafuncinadministrativa,y
enpartealafuncinjudicial,lacreacindesituacionesjurdicasindividuales(421).
Otrorasgocaractersticodelaleyessu"obligatoriedad",quecomprendedosaspectos:1)
obligacindetodosloshabitantesdecumplirelmandatoimperativodeella,osea,darle
cumplimiento;2)respetarelderechoqueafavordeterceroshaestablecidountextolegal.
Demaneraquelaleyesobligatoria,seaquecreesituacionesjurdicasgeneraleso
individuales(422).
Culeselmbitoespacialdevigenciadelaley?Estarigeytieneimperioentodoloque
constituyeelmbitofsicointegrantedelEstado.Ensumrito,laleynosloimperaenla
parte"terrestre"delEstado,sinotambinenlaparteacuticapertinenteyenelespacio
areo,tantoenlaporcindestequeconstituyeunapropiedad"privada"delos
superficiarios,comoenlapartedel"dominiopblicoareo"(423).Apartedeello,tngase
presentequelaleydeunEstadopuedehallaraplicacinfueradesuspropiasfronteras,
cuandosetratadesuspropiosorganismosacreditadosenelexterior(embajadas,
consulados,etc.),organismosquesuponenunaprolongacindelterritorioEstadoaque

p.110

pertenecen(424).Todoesto,queconstituyenprincipiosgenerales,esdeestrictaaplicacin
alasleyes"administrativas"enparticular.
Yculeslavigenciadelaleyconrelacinaltiempo?Elprincipiogeneralconsisteenque
lasleyesrigen"exnunc",paraelfuturoy,adems,sintrmino,valedecir,portiempo
indefinido(425).Excepcionalmente,lasleyespuedentenerunlapsodadodeduracin
(426).Conelmismocarcter"excepcional",laleypuederegirparaelpasado,esdecir,
puedetenerefectoretroactivo,"extunc";perolaintencindellegisladordedarefecto
retroactivoaunaleydeberesultardeunadeclaracinexpresaobiendeotraforma
inequvoca(427):lareglaeslairretroactividad,principioquetambinrigeparaelderecho
administrativo(428),afirmacinque,comoloharverluego,nosedesvirtaentre
nosotrosporlodispuestoenelartculo5delCdigoCivil,segnelcual"ningunapersona
puedetenerderechosirrevocablementeadquiridoscontraunaleydeordenpblico",pues,
comotambinloadvertir,notodaslasleyesadministrativassondeordenpblico(429).
SegnafirmaBurdeau,citadoporLinaresQuintana,laregladelairretroactividaddelaley
esconsideradaajustottulocomoelfundamentodelalibertadcivil,porcuantosilaley
pudieraafectarretroactivamenteloquehasidohechobajoelimperiodelaleyprecedente,
nohabraningunaseguridadjurdicay,porconsiguiente,ningunagarantaparaloqueha
sidocreadolibremente(430).
Respectoalaretroactividadoalairretroactividaddelasleyes,seanstaslasdecarcter
generalolasadministrativasenparticular,lajurisprudenciadenuestraCorteSupremade
JusticiadelaNacinesconstructivaeinteresante,aunqueenalgunosaspectosmerezcauna
crticaadversa,loqueasharenelmomentooportuno.Parasumejorcomprensin,
correspondehacerunasntesismetdicadeella,atravsdelossiguientes
pronunciamientos:
a)ElprincipiodelanoretroactividaddelasleyescomprendetambinalaConstitucin
general,queesleysupremadelaNacin.LaConstitucinslorigedesdesuaceptacinpor
lasprovincias("Fallos",tomo5,pgina326).Estadeclaracinestrascendente,pues,por
lgicaimplicancia,permiteincluirenlamismaalas"reformas"constitucionales.
b)Lareglaqueniegafuerzaretroactivaalasleyes,noestandoescritaenlaConstitucin,
sinoenloscdigoscomunes,esunaadvertenciahechaalosjuecesparalainterpretaciny
aplicacindelasleyes,ynounalimitacinalpoderdelaslegislaturas,niunacausade
nulidadparasusdisposiciones("Fallos",tomo10,pginas428429,especialmentepginas
438439;tomo108,pgina389).
c)Lasleyesdecarcter"administrativo"noestncomprendidasenladisposicindel
artculo3delCdigoCivilrespectodesuretroactividad("Fallos",tomos117,pginas23
y48;151,pgina103;152,pgina268;184,pgina621;197,pgina569;202,pgina5;
242,pgina142).EstareiteradadeclaracindelaCorteSuprema,quevinculalasleyes
"administrativas"al"ordenpblico",dadala"generalizacin"delamisma,lajuzgopoco
alabablecomoexpresindeunprincipio.Noesexactoquetodaley"administrativa",porel
hechodesertal,seaasuvezde"ordenpblico"yque,poresto,seaopuedaser
"retroactiva".Muchasleyesadministrativasson,efectivamente,de"ordenpblico",perono

p.111

todasdichasleyesrevistenestecarcter;deahquelageneralizacinhechaporlaCorte
Supremanoresulteplausible.Msadelante,n61,alreferirmealcarcterdelasleyes
administrativas,volversobreestacuestin.
d)Sibienelprincipiodelanoretroactividaddelasleyeses,engeneral,demeroprecepto
legislativoysusceptible,porlomismo,demodificacinoderogacinporelmismopoder
quehacelaley,adquieresinembargoelcarcterdeunprincipioconstitucionalcuandola
aplicacindelaleynuevaprivealhabitantedealgnderechoincorporadodefinitivamente
asupatrimonio.Entalescasos,elprincipiodelanoretroactividadseconfundeconla
garantarelativaalainviolabilidaddelapropiedadconsagradaporelartculo17dela
Constitucin("Fallos",tomos137,pgina294;145,pginas168y309;155,pgina290;
163,pgina156;180,pgina16;184,pgina621;199,pgina467;202,pgina5).
Acercadelanocinconceptualde"derechoadquirido",vaseeltomo2,n445.
e)Elprincipiodelairretroactividaddelaleyenelartculo3,CdigoCivil,norigeenel
mbitodelderechopblicoadministrativo,enloatinentealestablecimientodeimpuestos
nacionalesoprovinciales("Fallos",tomo252,pginas219y223;adems,"Fallos",tomo
287,pgina104ysiguientes,considerando6).TaleselprincipioaceptadoporlaCorte
Suprema;porexcepcin,nopodrahaber"retroactividad"sialrespectohubieremediado
convenioconelEstado,oliquidacindeltributoaceptadaporsusrganos,oexceso
manifiestoencuantoalmontooincidenciadeltributo(fallocitado).Adems,vanse:
"Fallos",tomos185,pgina166;187,pgina306;198,pgina95(431).Enesteordende
ideas,laCorteSupremaconsideraquelasleyesdeimpuestosonleyesadministrativasde
ordenpblico("Fallos",tomo185,pgina169,considerando3).Vase:GarcaBelsunce,
Horacio:"GarantasConstitucionales",pgina170ysiguientes;CorteSuprema:"Fallos",
tomo303,pgina1835.
60.Respectoalavigenciatemporaldelaley,seplanteaunacuestininteresante
relacionadaconlasllamadasleyesde"presupuesto".Estasserefierenalejercicio
financierodelEstadoyenprincipioselassancionaanualmente,loqueentrenosotros
tendrabaseconstitucional(artculo67,inciso7(432)delaConstitucin).Poruna
defectuosaprcticaparlamentaria,queasuveztraduceunmalmtodolegislativo,es
comn,inclusoennuestropas,introducirenlaleyde"presupuesto"normasquenada
tienenqueverconelmismoyque,porelcontrario,implicanunaverdaderamodificacin
delderechoobjetivo.Esloqueentrenosotrosocurre,porejemplo,conelartculo56dela
leydepresupuestogeneraldelaNacin,n16432,promulgadael1dediciembrede1961,
segncuyotextolascuestionesque,conmotivodedaosyperjuicios,surjanentre
organismosadministrativosdelEstadonacional,cuandotenganunmontoinferioraveinte
milpesos,nodarnlugarareclamacinalguna;cuandoexcedierendeesasumahastaun
millndepesos,sernresueltasporelProcuradordelTesorodelaNacin,ycuandopasen
deunmillndepesossernresueltasporelPoderEjecutivo(433)(434).Dadoquealaley
depresupuestoselaestablece"anualmente",seplanteanlossiguientesproblemas:a)en
primerlugar,culeselcarcterdelasnormasdeesaleyrelativasestrictamenteal
"presupuesto";b)culeselcarcterdelasnormasque,incluidasenesaley,noserefieren
alpresupuesto;c)hastacundorigenlasdisposicionesdelaleydepresupuesto,yasetrate

p.112

delasnormasatinentesespecficamentealpresupuesto,comodelasquenadatienenque
verconste;d)quhechosanterioresalavigenciadeesaleypuedenquedarregidospor
lasnormasquenadatienenqueverconelpresupuestoens,talcomoelartculo56dela
leydepresupuestogeneraldelaNacinaquehicereferencia.
Unsectordetratadistasconsideraquelasnormasestrictamentepresupuestariascontenidas
enlarespectivaleynosonleyes"materiales",noconstituyen"reglasjurdicas",porqueno
crean"reglasdederecho",yaquesetratadeprescripcionesporlascualeselEstadoregula
supropiaactividad,sinquedeelloresulteparalosadministradosmodificacinalgunade
susituacinjurdica.Elderecho,dicen,suponeesencialmenteunapotestadejercidaporel
Estadosobrepersonasdistintasdesmismo.LasreglasdeconductaqueelEstadosedaas
mismonopuedenconstituirderecho,comotampocopuedenconstituirlolasreglasqueun
particularsetrazapersonalmenteparalagestindesusnegocios.Nadiepuedeobligarse
jurdicamenteconsigomismo,nadiepuedecrearsederechoasmismo.Noson,pues,
"reglasdederecho"lasleyesformalesquesimplementeregulanlaactividaddelEstado,
entreellaslaleysobre"presupuesto"delaNacin(435).Perootrosectordetratadistas
estimaquelasnormasdetipoestrictamentepresupuestarioconstituyen"derecho",porque
elconceptodederechoesmsamplio:comprendeindistintaeindefinidamentetodaslas
prescripcionesqueconcurrenparaestablecerenelEstadociertoorden,cierta
reglamentacin,quegobiernesuperiormentesuactividadoladesusmiembros(436).
Ciertamente,lasnormasllamadas"organizativas"ylasde"accin",entreellaslasleyesde
"presupuesto",contribuyenalordenjurdico,puesdelimitancompetenciasyatribuyen
potestades,cuyoefecto,sinembargo,enlageneralidaddelossupuestosagtaseenel
mbitointernodelaAdministracin;peronopuededecirsequetenganigualesenciaque
lasnormasllamadasde"relacin",yaquestascontemplanesferasjurdicasdistintas,
resultandodeestolaposibilidaddealteracionesomodificacionesenelstatusdelos
administrados.ElcriteriodeLaband,ydequieneslesiguen,apareceinspirado,pues,en
unanocinconceptualmsconcretay,amijuicio,msaceptable.
Encuantoalasnormastotalmenteajenasalamateriapresupuestaria,incluidasenlaleyde
presupuesto,comopodraserloelartculo56yacitado,nohaydiscrepanciasacercadesu
carcterde"reglasjurdicas",valedecirdeleyesnosloformalessinotambin
"materiales"(437),loqueesrazonablequeassea,pueslaubicacindeunanormano
puedealterarsusubstancia.Talesnormasimplicanverdaderasmodificacionesdelderecho
objetivo,peroesto,apartedesudefectocomomtodolegislativocuestinde"tcnica"
jurdica,notieneotraefectivalimitacinalaactividaddelrganolegislativoquela
resultantedelosderechosygarantasesencialesaseguradosporlaConstitucin(438).
Lavigenciatemporaldelaleydepresupuesto,tantoenloatinentealasnormas
especficamente"presupuestarias",comoenlorelativoalasnormasincluidasenesaley
peroextraasalamateriapresupuestaria,serigeporelprincipiogeneralsobrevigenciade
lasleyes:enprincipio,pues,suduracinesilimitadaeneltiempo,salvoquesehubiere
establecidounlmitedevigencia(439).Elhechodequeelpresupuestosefije
"anualmente",nosignificaforzosamentequesuduracinseadeunao."Fijar"esunacosa
y"durar"esotracosa.LaConstitucinnodicequeelpresupuestofijadoanualmentepor

p.113

leyslotengaunavigenciadeunao.Entrenosotros,estaafirmacinhllaseexpresamente
confirmadaporlaleydecontabilidad,segnlacuallasdisposicionesdelaleyde
presupuestoreferentesa"recursos"nocaducarnalfenecerelejercicioenquefueron
dictadasysernaplicableshastatantoselasderogueomodifique,salvoquelasmismas
indicarenuntrminoespecialdeduracin(artculo20deldecretoley23354/56).Con
mayorraznestoesaplicablerespectodelasnormasnopresupuestariasqueimpliquenuna
modificacindelderechoobjetivo.
Porltimo,enloatinenteaquhechospuedenquedarregidosporlasnormasdetipono
presupuestariocontenidasenlaleydepresupuesto,verbigraciaelartculo56tantasveces
recordado,esdeadvertirquealrespectorigenlosprincipiosgeneralessobreentradaen
vigenciadelasleyes.Estassehacenobligatoriasapartirdelosplazossealadosenel
CdigoCivil,tornndoseaplicablesdeplenoderechoalassituacionesexistentes,entanto
detalaplicacinnoresultenvulneradasgarantasesencialesconsagradasporla
Constitucin.Siestoltimonoocurre,dichasnormasregirnloshechosrespectivos
aunquestossehubierenproducidoenunafechaanterioraladesancindelanorma
(440).
61.Conreferenciaalasleyes"administrativas"enparticularculessucarctero
naturaleza?;cmodebeinterpretrselas?;sondeaplicacinretroactiva?;cmopierden
vigencia,valedecircmoseproducesuderogacin?
Esfrecuentesostenerquelasleyesadministrativassonde"ordenpblico",derivandoo
pretendiendoderivardeellolasconsecuenciaspertinentes(441).Sinembargo,tal
afirmacinesaproximativatanslo,puessibienlasleyesadministrativas,dadasu
finalidad,esfrecuentequerevistancarcteronaturalezade"ordenpblico"(442),no
siempreocurreas;valedecir,lasleyesadministrativas,porelsolohechodesertales,no
sonalpropiotiempodeordenpblico;paraqueestoltimoocurraesmenesterquelaley
administrativarenalosrequisitosqueladoctrinaexigeparaqueunanormaseadeorden
pblico(443).Demodoque,apesardeserlasleyesadministrativas,normasdederecho
pblico,nosiempreserntambinde"ordenpblico"(444)."Derechopblico"y"orden
pblico"sonconceptosdistintos(445).
"Interpretar"unanormaimplicaestablecerelexactosignificadodelamisma(446).
Cmoseinterpretanlasleyesadministrativas?Existenreglasespecialesparaello?Las
leyesadministrativas,enloatinenteasuinterpretacin,hllansesometidasalasreglas
aplicablesalasleyesengeneral.Ladoctrinaesunnimealrespecto(447).Noobstante,
algunostratadistasinsistenenque,enmateriadeinterpretacin"autntica"delasleyes
administrativas,msquealaspalabrasdellegislador,debeestarseala"intencin"del
mismo(448);peroestimoqueestetemperamentonosloseimponerespectodelaley
administrativa,sinorespectodecualquierley,yaqueslola"intencin"dellegislador
revelarelverdadero"espritu"delanorma,queesloqueenrealidaddeseaindagarse
(449).Encuantoalaaplicacinsubsidiariadelderechocivilenderechoadministrativo,y
encuantoalainterpretacinanalgicaenestecampodelderecho,vaseloqueexpuse
precedentemente,n43,textoynotas88y88bis.

p.114

Enmateriadeaplicacin"retroactiva",esdecirparaelpasadoextunc,lasleyes
administrativashllansesujetasalosprincipiosquealrespectoseaplicanalasleyesen
general,todoellosinperjuiciodelasdiscriminacionesparticularesestablecidasporla
jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Vaseloqueexpuse
precedentemente,n59,textoynota174ysiguientes.
Paraterminarconloatinentealaley,correspondehacerreferenciaalaprdidadevigencia
delasleyesadministrativas.Cmoseproduceesaprdidadevigencia?Antetodo,la
derogacindeunaleypuedeserexpresaotcita;loprimero,cuandolanuevaleydice
expresamentequederogaalaanterior;losegundo,cuandolanuevaleycontiene
disposicionesquenopuedenconciliarseconlasdelaleyanterior,casoenquelaantigua
leyquedavigenteentodoloquenoresulteincompatibleconlasdisposicionesdelaley
nueva(450).Peroapartedeestosdostiposclsicosdederogacinaplicables,desdeluego,
alasleyesadministrativas,lostratadistasdederechoadministrativo,especialmentelos
profesoreschilenos,hacenunainteligentereferenciaaunaterceraformadederogacinque
presentaespecialimportanciaenestamateria.Eslallamada"derogacinorgnica"o
"institucional".Estaseproduciracuandounanuevaley,sinderogarexpresamentelaley
anterior,nisertotalmenteincompatibleconlasdisposicionesdeaqulla,reglademodo
generalycompletounadeterminadainstitucinuorganismojurdico.Ejemplos:a)sedicta
unanuevaleysobremunicipalidades;enestoscasosseentiendequelanuevaleyderogaa
laanterior,porquenopuedencoexistirdoslegislacionessimultneasycompletassobreuna
mismamateria;b)sedictaunestatutoadministrativopararegirlasrelacionesentreel
Estadoysusfuncionarios.Esteestatutoderogaraautomticamentealanterior,auncuando
enelprimitivosecontemplasenmateriasquenofiguranenelmsreciente.Elfundamento
deladerogacin"orgnica"partedelsupuestodequesiellegisladorcreydelcasoreglar
enformaarmnicatodouncuerpodedisposiciones,noseralgicosuponerquehaya
estadoensumentehacersubsistirdisposicionesquefigurabanenuncuerpolegalanteriory
anlogo(451).Estimoqueladerogacin"orgnica"delaleyadministrativa,enlaforma
expuestaporlostratadistaschilenoscitados,tambindebeaceptarseentrenosotros(452),
puesnoimplicaotracosaqueunaplausibleinterpretacinracionalolgicadelaclsica
derogacin"tcita"aquemereferprecedentemente:dirasequeladerogacin"orgnica"
esunavariantedelaexpresadaderogacin"tcita"(453).
Laderogacindelasleyes,seanadministrativasono,salvotextoexpresoencontrario,se
produceenformainstantnea,alentrarenvigencialaleyderogatoriaoabrogante.Adems,
laderogacinesdefinitiva;lanicaformadequeelcontenidodeunaleyderogadarecobre
imperio,esvolverasancionarunaleydecontenidoigual.Peroquocurresilaley
abrogantees,asuvez,derogada?Recobravigencialaleyanteriorquefuederogadapor
ella?Ladoctrinaestcontesteenquelaabrogacindeunanormaabrogantenotienela
funcindevolverasuanteriorestadoalanormaabrogadaporestaltima.Msan:sila
derogacinseprodujoporunprocedimiento"formalmente"vlido,nisiquieralaposterior
comprobacindelainvalidez"material"delanormaabrogantequedebaocuparellugar
delanormaabrogada,hacerecobrarvigoraestaltima(454).
62.Decreto ley.

p.115

El"decretoley"esunafuentedederechoadministrativoque,cualitativamente,debe
equipararsealaleypropiamentedicha,esdeciralactoemanadodelPoderLegislativo:su
contenidoysurazndeseraslojustifican.Lomismoquela"ley",puedeonocontener
"reglasjurdicas",revistiendo,entonces,enunoscasosloscaracteresdeley"material"yen
otroslosdeleymeramente"formal".Aigualquelas"leyes",losdecretosencuestin
puedenserdecontenido"general"oabstractoobiendecontenido"particular"o
"individual"(455).
Desdeelpuntodevistadelajerarquadelasfuentes,eldecretoleyocupaelmismoplano
quelaley(456).
Porcierto,laexistenciadeldecretoleypresuponequeenelrespectivoordenamiento
jurdico,existaloquesehadadoenllamar"reservadelaley",esdecirundominiopropio
delaleyounacompetenciaespecialdelPoderLegislativo(457):delocontrariono
corresponderahablardel"decretoley",porqueellocareceradesentido.
EldecretoleyprocededelPoderEjecutivo.Entalsupuesto,ladiferenciaorgnicaentre
actolegislativoyactoadministrativoseextingueodesaparecetemporalmente.Esloque
ocurrealsurgirungobiernodefacto,queenverdadsiemprees"ejecutivodefacto",elcual
asumelasfuncionesadministrativasylegislativas(458).
Puedeexpresarse,entonces,queeldecretoleyeselacto,decontenidolegislativo,que
produceelPoderEjecutivo(459).Peroestorequiereunadobleaclaracin:dequPoder
Ejecutivohadetratarseyculhadeserelcontenidodedichoacto.
NuestraConstitucinnoautorizaalPoderEjecutivodejureparadictardecretosleyes;si
losdicta,stosadolecendetotalnulidad,porimplicaractosinconstitucionales,yaqueen
talsupuesto,elEjecutivohabrasearrogadoelejerciciodepotestadeslegislativas,violando
aselprincipiodedivisindelospoderes.SloelPoderEjecutivodefacto,enelcualse
subsumeun"gobierno"defactoydonde,porinexistenciadelrganolegislativo,el
Ejecutivoes,alpropiotiempo,Legislativo,puedeemitirentrenosotros"decretosleyes"
(460).Ensuma:algobiernodefacto,oseaal"Ejecutivodefacto",selereconocen
facultadesnormativasdecontenidolegislativo(461).Perodequgobiernodefactohade
tratarse?Algunosautorescreen,equivocadamente,quehadetratarsedeungobiernode
factodeorigen"revolucionario"(462);estalimitacinesinconcebibleycarentedetodo
fundamentolgico,debiendoaceptarse,encambio,quedichogobiernodefactopuede
responderacualquierorigen,revolucionarioono:loesencialesqueefectivamentesetrate
deungobiernodefacto(463).
Otrosautoresestimanque,entrenosotros,sloelEjecutivodejurepuedeemitir
decretosleyes,yellosloporrazonesdenecesidadyurgencia(464).Estoimplicaun
error,alavezqueunaconfusinentre"decretoley"y"reglamentodenecesidady
urgencia".ElEjecutivodejure,ennuestropas,jamspodrdictarvlidamenteun
decretoley;encambiospodrdictarun"reglamentodenecesidadyurgencia".Elrgimen
jurdicodeambosactosesdistinto:basteadvertirqueeldecretoleynorequiereratificacin
niaprobacinlegislativa,entantoqueelreglamentodenecesidadyurgenciaslarequiere;

p.116

apartedeello,el"contenido"o"substancia"deambosdifierefundamentalmente:el
decretoleypuedetenerelcontenidogeneraldelasleyes(465),entantoqueelreglamento
denecesidadyurgenciadeberesponderinexcusablementeaunasbitarazndenecesidad
yurgencia(terremotos,incendios,epidemiasuotrarepentinaygravenecesidaddel
momento,queinclusopuedeserdetipoeconmico)quetorneindispensablesuemanacin
sintenerquesupeditarsealascomprensiblesdilacionesdeltrmitelegislativo(466).
Qudecirdelavigenciatemporaldelosdecretosleyes,oseadelosactosdesubstancia
legislativaemanadosdelosgobiernosdefacto?Alrespectoladoctrinareconocedostesis:
unaqueextiendedichavigenciahastaelrestablecimientodelgobiernoorgimen
constitucionaldelpas,oportunidadenquelosdecretosleyespierdensuvalordetales;la
otratesis,queeslatcnicaylgicamenteaceptable,lesreconocealosdecretosleyesuna
vigenciatemporalilimitada,igualaladelasleyesengeneral,porloque,lomismoque
stas,slopierdenvigenciaalserderogadosdeacuerdoalosmediosreconocidosalefecto
porlacienciajurdica.Ennuestropas,lajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiade
laNacinsigui,enunprincipio,elcriteriodequelosdecretosleyesperdanvigenciacon
larestauracindelrgimenconstitucionaldelaRepblica(467);peroapartirdelao
1947,yaceptandoendefinitivalaopinindeunodesuscomponentes,doctorTomsD.
Casares,elTribunalseorientensentidoopuesto,oseareconociendolabuenadoctrina,en
cuyomritolosdecretosleyes,aigualquelasleyes,rigenilimitadamenteeneltiempo,
mientrasnoseanderogados(468).Conescassimasexcepciones(469),ladoctrina,tanto
nacionalcomoextranjera,seinclinaporlatesisquelesreconocevigenciatemporal
ilimitadaalosdecretosleyes(470):consideraqueelcriteriocontrarioatentacontrala
seguridadjurdica.Contodo,entrenosotros,sehaseguidolaprcticadedictarleyesque
expresamentedeclarabanlasubsistencia,detodosoparte,delosdecretosleyesdel
respectivogobiernodefacto(471):esunaprcticainnecesaria,porsuperabundante,yaque
losdecretosleyes,porsupropianaturaleza,continanrigiendomientrasnoselosderogue.
63.Reglamentos.
Desdeelpuntodevista"cuantitativo",elreglamentoeslafuentemsimportantedel
derechoadministrativo.
Implicaunamanifestacindevoluntadderganosadministrativos,creadoradestatus
generales,impersonalesyobjetivos.Noexistenreglamentospararegiruncasoconcreto;
solamentelaleyformalpuededictardisposicionesparauncasoparticular(472).
SibienelreglamentostrictosensuprovienecomnmentedelPoderEjecutivo,enlos
ordenamientosjurdicosengeneral,yenelnuestroenparticular,seadmitequeel
reglamentoprovengadeotrosrganos,verbigraciadelLegislativoodelJudicial(ver
ConstitucinNacional,artculos58y99(473)).Aunenestosltimossupuestossetratar
deunreglamento"administrativo",puesyaquedexpresadoprecedentementeque,enla
presenteobra,lafuncinadministrativaesconsideradaensuaspectosubstancial,materialu
objetivo,valedecirteniendoencuentalanaturalezajurdicainternadelaactividad
desarrollada,contotalprescindenciadelrganoodelagenteproductordelactoodela
actividad(vern11);noobstanteello,comobienloadvierteQuintero,frentealreglamento

p.117

administrativotpico,queeselemitidoporelPoderEjecutivo,"lociertoesquetantolos
llamadosreglamentoslegislativoscomolosjudicialessonactosmuysingulares,yel
nombredereglamentoslesresultaunpocoanmalo"(474).Convendrareservarelnombre
de"reglamento"paraelrespectivoactoemanadoexclusivamentedelPoderEjecutivo(475)
.
PerololamentableeslaterminologapocodepuradaqueutilizanuestraConstitucin
Nacionalenelartculo67,inciso28(476),cuandoautorizaalCongresopara"hacetodas
lasleyesyreglamentosqueseanconvenientesparaponerenejerciciolospoderes
antecedentes,ytodoslosotrosconcedidosporlapresenteConstitucinalGobiernodela
NacinArgentina".ParaponerenejerciciodichospodereselCongresosevalede"leyes",
nodereglamentos;alosumopodrvalersedeactos"particulares"o"concretos"sinforma
deleyperosiemprealmargendelreglamento,queesacto"general"cuando,porejemplo,
debaaprobarodesecharuntratado(art.67,inc.19(477)).Igualcrticacorresponde
hacerlealinciso23delartculo67(478)delaConstitucin,queautorizaalCongresopara
formar"reglamentosyordenanzas"paraelgobiernodelEjrcito.
64.Jurdicamente,el"reglamento"gozadelasprerrogativasdela"ley".Deah,por
ejemplo,que,dentrodeunjuicio,laexistenciadelreglamentonoestsujetaaprueba(479)
.Enlostribunales,losreglamentostienen,enprincipio,lamismafuerzayvalorquelas
leyes,debiendoseraplicadoseinterpretadosporlosjuecesdelamismamaneraquestas
(480).Pero,aigualquelaley,laobligatoriedaddelreglamentodependedequelasetapas
desuformacinsehayancumplidosatisfactoriamente:promulgacinypublicacin(481);
lasrespectivasreglasaplicablesalaley,losonigualmentealreglamento.As,los
reglamentosnombrequetambinrecibenlos"decretos"decarcter"general"(482),lo
mismoquelasleyes,nopuedenentrarenvigenciaantesdesupublicacin(483);perola
exigenciadepublicacindelosdecretosdelPoderEjecutivosloataealosquetienen
contenidonormativogeneral(484).
Qudecirdelrangooplanodelreglamentorespectoalaley?Algunosautores,comoD
AlessioyForsthoff,consideranqueelreglamentohllase"subordinado"alaley;questa
condicionaalreglamento(485).Disientocontalopinin.Pienso,encambio,conMerkl,
quealrespectonoesposibledarunareglafija:aveceslaleyocuparunplanoorango
preeminenteconrelacinalreglamento;otrasvecessteloocuparrespectoalaley.Todo
dependedelascircunstancias.Enelprimercasosehallanlosreglamentosdeejecucin,
queindiscutiblementehandesubordinarsealaleyqueejecutan;enelsegundocasose
encuentranlosreglamentosquenodependendeleyalguna,sinoqueencuentransuorigen
positivoenlapropiaConstitucin,porreferirseamateriasatribuidasporlaConstitucin
exclusivamentealrganoEjecutivodegobierno:trtasedelosreglamentosllamados
"autnomos","independientes"o"constitucionales"(486).Entalordendeideas,considero
quesiunaleyformalestatuyeresobreunamateriaque,constitucionalmente,espropiay
exclusivadelrganoEjecutivo,dichaleydebecederanteunreglamentodelEjecutivoque
precepteenformadistintasobredichamateria.Vaseeln68.

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Cmosedistinguenelreglamentoylaley?Paraellonobastaradecirqueelreglamento
siempredebeser"general",entantoquelaleypuedeser"general"o"particular",oseapara
uncasoindividual,puesaunquedaraenpielanecesidaddediferenciarunaleyyun
reglamentocuando"ambos"songeneralesoabstractos.Entalsupuesto,qulos
distingue?Correspondedescartar,porinsuficiente,elcriterioquepretendifundaresa
diferenciaenqueelreglamentoslopuedeconsistirenmedidasde"ejecucin"delaley,
puesesbiensabidoquehayreglamentosquenotieneneseobjeto,taleslos"autnomos",
"independientes"o"constitucionales".Amijuicio,apartedeldistintorganodeque
procedenhabitualmentelaleyformalyelreglamentoytodoellosinperjuiciodequelos
rganosLegislativoyJudicialpuedentambinemitirreglamentos,ladiferenciaesencial
entreambosradicaensucontenido:elreglamentodeejecucincontienedisposicionesque
tiendenafacilitarlaaplicacindelaley,entantoqueelreglamentoautnomo,
independienteoconstitucional,serefiereamateriascuyaregulacin,porimperiodela
propiaConstitucin,leestreservadaalrganoEjecutivoyexcluidadelacompetenciadel
rganoLegislativo.Ascomoexistelallamada"reservadelaley",juzgoquetambin
existela"reservadelaAdministracin":todoestosinperjuiciodeloqueocurreconlos
reglamentos"delegados"yde"necesidadyurgencia",cuyasubstanciaesefectivamente
legislativa,ycuyarazndeserjustificaque,enesteordendeideas,selessometaaun
tratamientojurdicodistintoquealosreglamentosdeejecucinyautnomos(487).
Tambindebeadmitirselallamada"reservadeljuez",o"reservadelajusticia",encuyo
mbitonopuedenconstitucionalmentepenetrarniellegisladornieladministrador.
Elreglamentotpicoqueaquseconsideranoesacto"legislativo":esactoadministrativo,
loqueresultatantomsexactotratndosedelosreglamentosde"ejecucin"y"autnomo",
cuyocarcter"administrativo"nosloresultadesuforma,sinotambindesusubstanciao
contenido.Peroladoctrinanoesuniformeenloqueaestorespecta:mientrasunsector
sostienequeelreglamentoesactoadministrativo(488),otrosectorloniega(489).
Algunosexpositores,alnegarqueelreglamentotengacarcterdeactoadministrativo,
invocanla"generalidad"delreglamento,puesparaelloselactoadministrativoesdecisin
individualyconcreta,criterioquenocomparto,segnasloharveralreferirmealacto
administrativo,dondesostendrlanocinampliadeste.Inclusolosreglamentos
"delegados"ylosde"necesidadyurgencia"apesardesucontenidoosubstancia,desdeel
puntodevista"formal",sonactosadministrativos;unacosadistintaocurreconel
"decreto ley",queesactolegislativo.
65.Establecidalanocinconceptualdereglamento,sunaturalezajurdica,sudiferencia
conlaleyysurangofrenteasta,correspondedeterminarahoraculesel"fundamento"de
lapotestadreglamentaria.
Alrespecto,sepreguntaCarrdeMalberg:"CmoesqueeljefedelEjecutivopuede
dictarreglasqueparecenreunirtodosloscaracteresyproducirtodoslosefectosdelaley?
Estacuestindicesloseformuladespusdeladvenimientodelrgimenconstitucional
moderno.Enlaantiguamonarquaabsoluta,ladistincinentrelaleyyelreglamentono
exista,oporlomenosnopresentabaintersprcticoverdadero.Enefecto,cuandoel
monarcaacumulaensuplenitudlospodereslegislativoyadministrativo,pocoimportaque

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lasreglasdictadasporlseanemitidasencalidaddeleyesodereglamentos
administrativos...Ladistincinentrelaleyyelreglamentosloadquiereverdaderamente
todasuimportanciaenelEstadoconstitucionalmoderno"(490).
Perocules,enlaactualidad,elfundamentojurdicodelapotestadreconocidaalrgano
administradorparadictarreglamentos?Segnunadoctrina,elpoderreglamentarioesuna
dependenciadelapotestadejecutivayprovienedelamisinquetieneeljefedelEjecutivo
deasegurarlaejecucindelasleyes.Contraestadoctrinatradicionalsehamanifestadoun
movimientodereaccin.Enoposicinalateoradelreglamento,quetiendenicamentea
asegurarlaejecucindelasleyes,sehaformuladounadoctrinaquesostienequeelpoder
reglamentarionosolamenteseejerceparalaejecucindelasleyes,sinoquesefunda
tambinenlapotestadgubernamentaldeljefedelEstado:elgobiernoseharaimposible,si
juntoalcuerpolegislativoyencasodesilenciodelasleyes,notuvieraeljefedelEstadoel
poderdetomaraquellasmedidasreglamentariascuyanecesidadpuedesentirse
imperiosamente(491).
66.Ladoctrinareconocecuatroclasesoespeciesdereglamentos:losdeejecucin;los
autnomos,independientesoconstitucionales;losdelegados;losdenecesidadyurgencia
(492).Enlospargrafossiguientesmeocupardecadaunodeellos.
67.a)Reglamentosdeejecucin.
Estossonlosque,enejerciciodeatribucionesconstitucionalespropias,emiteelPoder
Ejecutivoparahacerposible,omsconveniente,laaplicacinoejecucindelasleyes,
llenandoopreviendodetallesomitidosenstas.Comoloexpresenciertaoportunidadla
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,conreferenciaaestaclasedereglamentos,"las
normasreglamentarias,sibiensubordinadasalaley,lacompletanregulandolosdetalles
indispensablesparaasegurarnoslosucumplimientosinotambinlosfinesquesepropuso
ellegislador"(493).
Enelordennacional,elfundamentopositivodeestosreglamentoseselartculo86,inciso
2(494)delaConstitucin,queautorizaalPresidentedelaRepblicaparaexpedirlas
instruccionesyreglamentosqueseannecesariosparalaejecucindelasleyesdelaNacin,
cuidandodenoalterarsuesprituconexcepcionesreglamentarias.EntantoelEjecutivo,al
ejercitarsuexpresapotestadreglamentaria,observeloslmitesestablecidosenla
Constitucin,elreglamentoasdictadoformapartedelaleymisma,integrandosurgimen,
contodassusconsecuencias(495).
Pero,comobiensedijo,"ejecutar"laleynoes"dictar"laley;deahlaobvialimitacin
contenidaenelmencionadoinciso2delartculo86(496)delaConstitucin:noes
posiblealterarelespritudelaleyconexcepcionesreglamentarias.Siasnofuere,el
Ejecutivoseconvertiraenlegislador.
Estosreglamentos,apartedellmitequederivadelcitadoartculo86,inciso2(497)dela
Constitucin,tienenotroslmitesespecficos,sinperjuiciodeloslmitesgeneralespara

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todoslosreglamentos,materiaquetratarenunpargrafoprximoalreferirmealos
lmitesdelapotestadreglamentaria.
68.b)Reglamentosautnomos,independientesoconstitucionales
SonlosquepuededictarelPoderEjecutivosobremateriasacercadelascualesdichoPoder
tienecompetenciaexclusiva,deacuerdoatextosoprincipiosconstitucionales.Estas
materiassonlasque,amicriterio,integranloquellamo"reservadelaAdministracin",
poroposicinala"reservadelaley"quecontemplaunmbitoreservadoallegislador
(498).
AscomoelEjecutivonopuedeinvadirconsuaccinlaesferapropiayexclusivadel
Legislativo,stetampocopuedeinvadirsopenadeinconstitucionalidadlaesferapropiay
exclusivadelEjecutivo.PorlamismaraznencuyomritoelPoderEjecutivonopuede
constitucionalmentedejarsinefectouna"leyformal"vigente,elPoderLegislativocarece
deimperioparadejarsinefectoundecretodelEjecutivo,dictadoporsteenejerciciode
potestadesconstitucionales.Cadapoderslopuedeactuarvlidamenteenlaesferadesu
respectivacompetenciaestablecidaporlaConstitucin.Ala"reservadelaley"seopone,
pues,la"reservadelaAdministracin",sinperjuiciodequefrenteaambasexistala
"reservadelajusticia".Poreso,contrariamentealoqueconsideranalgunostratadistas,no
siempreunaleytendrpreeminenciarespectoaunreglamentoadministrativo;todo
dependedequelamateriareguladaseapropiadelEjecutivoodelLegislativo.Entre
nosotrosesloqueocurre,porejemplo,conlosdecretosquecreanentidadesautrquicas
institucionales,loscuales,encasodeconflicto,tienenopuedentenerpreeminenciade
rangorespectoalaleyquesobrelamismamateriadictareelCongreso(499).
La"reservadelaAdministracin"esunobviocorolariodelprincipiodeseparacindelos
poderesodivisinconstitucionaldelasfuncionesestatales,queaparejanlaadjudicacinde
competenciaspropiasyexclusivasacadaunodelostresrganosesencialesintegrantesdel
gobierno.
Elnombredereglamento"autnomo","independiente"o"constitucional",derivadequesu
emanacinnodependedeleyalguna,sinodefacultadespropiasdelEjecutivoresultantes
delaConstitucin.Vadesuyoquetalesreglamentosnoprovienendeuna"autorizacin"ni
"delegacin"delLegislativo,pues,delocontrario,tratarasedereglamentos"delegados".
Comoejemplosdereglamentosautnomospuedenmencionarse:a)losrelacionadosconla
organizacinadministrativa;b)elestatutoreferentealpersonalcivildelaAdministracin,
queelPoderEjecutivopuededictarcomoconsecuenciadesufacultadconstitucionalde
nombraryremoveraesepersonal(Constitucin,artculo86,inciso10(500));dicho
estatutopuedecontener,entreotrascosas,autolimitacionesdelPoderEjecutivoparaejercer
lareferidafacultaddenombraryremover;c)elreglamentoodecretoqueinstituyeel
recursojerrquico,medianteelcualelEjecutivodictanormasencuyomrito,anteel
reclamodelosadministrados,ejercitarsusatribucionesderevocar,modificaroconfirmar
losactosadministrativosquelosparticularesconsiderenlesivosasusderechosointereses
legtimos;etctera.Desdeluego,unavezdictadosdichosreglamentosautnomos,ellos

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constituyenuna"limitacin"alaactividadjurdicadelaAdministracin,puesintegranel
llamado"bloquedelalegalidad"(vasen9,nota83).
Laemisindereglamentos"autnomos","independientes"o"constitucionales",nohade
confundirseconelejerciciodefacultadesdiscrecionales.LaConstitucinnoleotorga
facultadesdiscrecionalesalEjecutivo:selimitaadeterminar,enformaconcretaoenforma
genrica,culessonsusatribuciones.LasfacultadesdiscrecionalesdelEjecutivosurgen,no
delaConstitucin,sinodela"legislacin",cuandostaselimitaasealar"fines"
prescindiendodelamencinespecficadelosmediosparalograraqullos.Todoestotiene
consecuenciasprcticas(501).ConacertadojuicioescribeFiorini:"actividaddiscrecional
administrativayactosprivativosdelaadministracinsondosobjetoscompletamente
distintos"(502).
68bis.Enelpargrafoprecedentequedestablecidoqueennuestroordenjurdicoexiste
unazonaqueconstituyela"reservadelaAdministracin",delmismomodoqueexisten
otraszonasqueimplicanreservasdelaleyyreservadeljuez,respectivamente(503).
Quizalguienpretendanegarque,entrenosotros,existalazonade"reservadela
Administracin",dadoqueelartculo67,inciso28(504),infine,delaConstitucin
facultaalCongresopara"hacertodaslasleyesyreglamentosqueseanconvenientespara
ponerenejerciciolospoderesantecedentes,ytodoslosotrosconcedidosporlapresente
ConstitucinalGobiernodelaNacinArgentina",dedonderesultaraqueelCongreso
podradictarleyesreferentesalasatribucionesdadasalPoderEjecutivo,yaqueste
integratambinel"gobierno"delaNacin(505).Peronoesas:elCongresonopuede
dictarleyesqueimpliquenelejerciciodefacultadesquelaConstitucinleconfiere
expresamentealPoderEjecutivo,"oquedebanconsiderarseconferidaspornecesaria
implicanciadeaqullas",yqueconstituyanla"substancia"mismadelalaborpropiadel
rganoEjecutivo.
El"principio"constitucionalesquecadaunodelostrespoderesessupremoensuesfera,
comoasqueelCongresodebeacataryrespetarlosactosdelPresidentequesehallende
acuerdoconsusexclusivasyexpresasfacultadesconstitucionales(506).Yalodijola
CorteSupremadeJusticia:"Esunareglaelementaldenuestroderechopblicoquecada
unodelostresaltospoderesqueformanelGobiernodelaNacin,aplicaeinterpretala
Constitucinporsmismo,cuandoejercitalasfacultadesqueellalesconfiere
respectivamente"(507).Demaneraqueenelejerciciodesusrespectivaspotestades
constitucionales,cadaunodelospoderesqueintegranelgobiernoesjuezdelmedio
elegidoparaello,sinotralimitacinqueladequeesemedionoresulteincompatiblecon
algunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin.Enestesentido,dijoelalto
Tribunal:"EstaCortehadeclaradoenefecto,queparaponerenejerciciounpoder
conferidoporlaConstitucinacualquieradelosrganosdelgobiernonacionales
indispensableadmitirquesteseencuentraautorizadoaelegirlosmediosqueasujuicio
fuesenlosmsconducentesparaelmejordesempeodeaqullos,siemprequenofuesen
incompatiblesconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin"(508).

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LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinharepudiadoladoctrinadela"omnipotencia
legislativa".Dijoas:"Ladoctrinadelaomnipotencialegislativaquesepretendefundaren
unapresuntavoluntaddelamayoradelpueblo,esinsostenibledentrodeunsistemade
gobiernocuyaesenciaeslalimitacindelospoderesdelosdistintosrganosyla
supremacadelaConstitucin.SielpueblodelaNacinquisieradaralCongreso
atribucionesmsextensasquelasqueyalehaotorgadoosuprimiralgunadelas
limitacionesquelehaimpuesto,loharaenlanicaformaquelmismohaestablecidoal
sancionarelartculo30delaConstitucin.Entretanto,nielLegislativoniningn
departamentodelgobiernopuedeejercerlcitamenteotrasfacultadesquelasquelehan
sidoacordadasexpresamenteoquedebenconsiderarseconferidaspornecesaria
implicanciadeaqullas.CualquieraotradoctrinaesincompatibleconlaConstitucin,que
eslanicavoluntadpopularexpresadaendichaforma"(509).
Lazonade"reservadelaAdministracin"surge,pues,delaConstitucin(510).
ElmbitodentrodelcualelCongresopuedeejercerlos"poderesimplcitos"conreferencia
aatribucionesdelEjecutivo,sloesconcebiblerespectoafacultadesque,sibiensonporsu
naturalezapropiasdeesteltimoPoder,noaparecenatribuidasalmismoenforma
"expresa"opornecesariaimplicanciadestas.Delocontrariolospreceptos
constitucionalesimplicaranuncontrasentido,apartedequeelprincipiodeseparacinde
lospoderesodelasfuncionesestatalesresultarasubvertido.
CuandolaConstitucinquierequeelPresidentedelaRepblicaejerzasusatribuciones
bajoelcontroldelCongreso,loestableceexpresamente;verbigracia:nombralos
magistradosdelaCorteSupremaydelosdemstribunalesfederalesinferiores,con
acuerdodelSenado(art.86(511),inc.5);concedejubilaciones,retiros,licenciasygoce
demonteposconformealasleyesdelaNacin(art.86,inciso7);algosimilarocurrecon
lossupuestosdelosincisos8,9,13,18,21,etctera,dedichoartculo.Peroparaejercer
la"administracingeneraldelpas"(art.86,inc.1),oparanombraroremoverlos
ministrosdeldespacho,losoficialesdesussecretaras,losagentesconsularesydems
empleadosdelaAdministracin,"cuyonombramientonoestregladodeotramanerapor
estaConstitucin"(art.86,inciso10),elPresidentetienefacultadespropiasyexclusivas
otorgadasporlaConstitucin;ensumrito,puededictarlosreglamentosrelacionadoscon
laorganizacinadministrativa;puededictar,asimismo,elestatutoreferentealpersonal
civildelaAdministracin;delmismomodo,puedeinstituirelreglamentoodecreto
orgnicosobrerecursojerrquico,puestodoesotraduceatribuciones"expresas"del
PresidentedelaRepblica,queintegranloquehadellamarse"reservadela
Administracin".
69.c)Reglamentosdelegados.
SonlosqueemiteelPoderEjecutivoenvirtuddeunaatribucinohabilitacinquele
confiereexpresamenteelPoderLegislativo.Demodoquenoemanandelapotestad
reglamentarianormaldelPoderEjecutivo.

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NuestraConstitucinnohacereferencia,expresaoimplcita,aestetipodereglamentos.De
ahquelavalidezdestos,entrenosotros,hayasidoyseamotivodevivascontroversias.
Ladoctrinaargentinahllasedividida:unsectordeellaniegalaposibilidadconstitucional
detalesreglamentos,puesconsideraqueelloimplicaunaviolacindelprincipiode
divisindelospoderes;otrosectorsostienelaposibilidaddeque,constitucionalmente,esos
reglamentosseanemitidosentrenosotros,aunquesupeditndolosaciertosrequisitos.
Ambossectoresesgrimeninteresantesyatendiblesargumentos(512)(513).
Bielsaaceptalaposibilidaddequeestosreglamentosseanconstitucionalmenteemanados,
"enmateriadeadministracin,siemprequenoimporteremisindelpoderimpositivo,ni
represivopenal,nideimposicinfiscal,nidecargaspersonales,niactosquerestrinjanel
derechodepropiedad,lalibertadpersonaldelocomocin,industria,trabajo,enseary
aprender,nilainviolabilidaddeldomicilio"(514).Pero,comoloadvierteuntratadista,"es
obvioqueresultadelomsdifcilestablecerladistincinentremateriaslegalesymaterias
administrativas"(515).Lociertoesquealaemisindereglamentos"delegados"debe
restringrselaolimitrsela,enbeneficiodelaslibertadespblicas(516).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinaceptaqueelreglamentodelegadopueda
emitirseennuestropas,sinqueelloimpliqueagravioatextooprincipioalgunodeorden
constitucional.Perosupeditalavalidezdeesosreglamentosaciertascondiciones:las
facultadesnormativasotorgadasalPoderEjecutivodebenserlodentrodeunmbitocierto
ydeterminadoexpresamente.ltimamente,conparticularreferenciaamateriapunitiva
(legislacindepolica),circunscribianmselmbitodelasreglamentosdelegados.
Enunfamosocaso,"A.M.Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporla
PrefecturaMartima",conrelacinalaleydepolicamartimayasudecreto
reglamentario,laCortedijo:
"Que,ciertamente,elCongresonopuededelegarenelPoderEjecutivooenotro
departamentodelaadministracin,ningunadelasatribucionesopoderesquelehansido
expresaoimplcitamenteconferidos.Esseunprincipiouniformementeadmitidocomo
esencialparaelmantenimientoeintegridaddelsistemadegobiernoadoptadoporla
Constitucinyproclamadoenfticamenteporstaenelartculo29(Willoughby,pgina
1317.Cooley,C.L.,7edicin,pgina163).
"Que,ellonoobstante,nilaley3445,enlaparteobjetada,nilosartculos43y117del
Reglamento,sonincompatiblesconelmencionadoprincipio.Desdeluego,noexiste
propiamentedelegacinsinocuandounaautoridadinvestidadeunpoderdeterminadohace
pasarelejerciciodeesepoderaotraautoridadopersonadescargndolosobreella.No
puededecirsequeenelcasodeautoselCongresopormediodelaley3445hayapuestoen
manosdelPoderEjecutivotodosoalgunosdelospodereslegislativosquelacarta
fundamentalleatribuyeenlosincisos11y12delartculo67(517).Existeunadistincin
fundamentalentreladelegacindelpoderparahacerlaleyyladeconferirciertaautoridad
alPoderEjecutivooauncuerpoadministrativo,afindereglarlospormenoresydetalles
necesariosparalaejecucindeaqulla.Loprimeronopuedehacerse,losegundoes
admitidoaunenaquellospasesenque,comolosEstadosUnidosdeAmrica,elpoder

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reglamentariodelPoderEjecutivosehallafueradelaletradelaConstitucin.Nohasido
definitivamentetrazada,diceMarshall,lalneaqueseparalosimportantesasuntosque
debenserreguladosporlalegislaturamismadeaquellosdemenorintersacercadelos
cualesunaprovisingeneralpuedeserhecha,dandofacultadopoderalosquedeben
cumplirlosbajotalgeneralprovisinparaencontrarlosdetalles.Ladiferenciaentrelos
departamentosesciertamenteladequelalegislaturahacelaley,elEjecutivolaejecutayel
PoderJudiciallainterpreta,peroquienhacelaleypuedecometeralgoaladiscrecindelos
otrosdepartamentosyellmiteprecisodeestepoderesmateriadedelicadainvestigacin
(10,Weaton1,43).
"QuelaCorteSupremadelosEstadosUnidos,interpretandopreceptosmuchoms
restringidosquelosnuestros,puesaquellaConstitucinnoatribuyeexpresamentealPoder
Ejecutivofacultadesreglamentarias,hapodidodecircontodoacierto:`negaralCongresoel
derechodedelegarelpoderparadeterminaralgnhechooestadodecosasdelascuales
dependelafuerzadesussanciones,serapararlamquinadelgobiernoyproducir
confusinsinoparlisisenelcampodelasnecesidadespblicas(204U.S.pg.364).
"Queatentoslostrminosenqueseencuentraconcebidoelartculo3delaley3445,no
esposibledesconocerqueelCongresohalegisladolamateriarelativaalbuen
mantenimientodelascondicionessanitariasdelpuertodelaCapital,asulimpiezay
cuidadoyalordendelanavegacin.
"Queparacumplirlavoluntadlegislativaexpresadaenesaleyslodeunmodogeneralel
PoderEjecutivosehallabaconstitucionalmentefacultadoparadictarordenanzasy
reglamentosespecificandoydefiniendolascircunstanciasparticularesoloshechoso
conjuntodehechos,medianteloscualessehacanefectivoslospoderesdepolica
conferidosycuyodetalleaqullanohabareglado,normasyreglamentostanobligatorios
paraloshabitantescomosisusdisposicionesseencontraraninsertasenlapropialey,
siemprequeellassemantuvierandentrodelaslimitacionessealadasporelinciso2del
artculo86(518).
"QuelacuestindesabersielPoderEjecutivotienefacultadesparacrearpormediodesu
poderreglamentariosancionespunitoriasconstituidasporelarrestoolamulta,noexisteen
lahiptesis,desdequelapropialey3445ensuartculo3,inciso6,haatribuido
expresamenteaaqulelderechodeaplicarmultasdentrodelmaximumquelamismaseala
ylaimpuestaenelcasoalrecurrente,manifiestamentesehalladentrodeloautorizadopor
aqulla"(519).
Msrecientemente,ao1957,enotrocasodefundamentalimportancia,relacionadocon
leyespenalesdepolica,laCorteSuprema,despusdedejarestablecidoquela
configuracindeundelito,porlevequesea,ylasancinpertinente,sonpropiasdelPoder
Legislativo,dijo:"Que,conformeaestadoctrina,la`leyanteriordelagaranta
constitucionalcitadaydelprincipionullumcrimen,nullapoenasinelege,exige
indisolublementeladobleprecisinporlaleydeloshechospuniblesydelaspenasa
aplicar,sinperjuiciodequeellegisladordejealosrganosejecutivoslareglamentacinde
lascircunstanciasocondicionesconcretasdelasaccionesreprimidasydelosmontosdelas

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penasdentrodeunmnimoymximo("Fallos",tomo148,pgina430).Enelsistema
representativorepublicanodegobiernoadoptadoporlaConstitucin(art.1)yquese
apoyafundamentalmenteenelprincipiodeladivisindelospoderes,ellegisladorno
puedesimplementedelegarenelPoderEjecutivooenreparticionesadministrativaslatotal
configuracindelosdelitosnilalibreeleccindelaspenas,pueselloimportarala
delegacindefacultadesquesonporesenciaindelegables.TampocoalPoderEjecutivole
eslcito,sopretextodelasfacultadesreglamentariasqueleconcedeelartculo86,inciso
2(520),delaConstitucin,sustituirseallegisladoryporsupuestavareglamentaria
dictar,enrigor,laleypreviaquerequierelagarantaconstitucionaldelartculo18.
"Queesinnegablelanecesidaddemantenerestrictamentelavigenciadelprincipionullum
crimen,nullapoenasinelege,contenidoenlagarantaconsagradaporelartculo18dela
Constitucin,nosloporquesetratadeunprincipioconstitucionalyestanica
consideracinbastaraparaaquelefectosino,tambin,porqueesnotorioquelasmodernas
formasdeautoritarismoodespotismoutilizanlosedictospolicialescomounodelos
instrumentosmseficacesparalaopresindelosciudadanosylarestriccindelas
libertadespblicas"(521).
Taleselestadodenuestrajurisprudenciaenmateriadereglamentosdelegados.
Notodoslosexpositoresestndeacuerdoconladenominacindetalesactos.Mientras
VillegasBasavilbasoconsideraqueesindudablequelaexpresin"determinacinde
competencia"esmsexactaqueladedelegacinlegislativa(522),otrosexpositores,dado
elcontenidoposibledeesosreglamentos,estimanmsadecuadodesignarloscomo
"reglamentosdeintegracin"(523).
Puedeelrgano"delegado"elEjecutivo,enestecasosubdelegarasuvez?Ladoctrina,
conacierto,sepronunciaensentidonegativo.Ladelegacinsehaceafavordeunrgano
determinadoporconsiderrseleseaporsuorigen,sucomposicin,loscriteriosdesu
funcionamiento,comotambinporlastareasqueejercenormalmentecomoelms
adecuadoparaelcometido;siseadmitieraqueelmismopuededelegaresecometidoaotro
rgano,elpresupuestolgicodeladelegacinquedaracontravenido(524).Apartedeello,
el"delegado"nopodradelegarvlidamentela"competencia"queexpresamentele
atribuyeldelegante.
Parafinalizarconestetipodereglamentos,cuadraadvertirqueelactoqueemitael
Ejecutivocomoconsecuenciadeestadelegacinlegislativa,desdequeintegralarespectiva
ley,participadeloscaracteresdesta;enconsecuencia,dichoactopodraserenjuiciado
porlosmismosmediosporlosquepodraserlolaleyqueintegra(verbigracia,podraser
tachadodeinconstitucional,siexistieretalvicio).Silaleyqueefectaladelegacinse
refiereaunafacultadindelegableporejemplo,creacindeimpuestos,configuracinde
delitos,etc.,yelEjecutivoemitiereunactocreandoimpuestosoconfigurandodelitos,
tantolaleyquecontengaesadelegacin,comoelactodelEjecutivoquelediocurso,
puedenserobjetadosdeinconstitucionales.
70.d)Reglamentosdenecesidadyurgencia.

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Estos,lomismoquelosreglamentosdelegados,tienencontenidolegislativo;esdecir,la
materiasobrelacualversanespropiadellegisladoreintegralacompetenciadeste.De
ahque,endefinitiva,sueficaciaulteriordependadelaratificacinoaprobacindel
Parlamento.Encambio,losreglamentosde"ejecucin"ylos"autnomos",porsersu
contenidoexclusivamente"administrativo",norequierenniadmitenlaratificacin
parlamentaria.
EnelreglamentodelegadoelasentimientodelCongresoapareceexpresadoapriori,a
travsdelaleyquecontieneladelegacin;enlosreglamentosde"necesidadyurgencia"
dichaaprobacinesaposteriori;peroenambossupuestosserequiereesaconformidado
aquiescenciadelParlamento.
Elfundamentojurdicodeestosreglamentoseselestadodenecesidadyurgencia,locual
constituyeunacuestindehecho.Perohadetratarsedeunanecesidadyurgenciasbitay
aguda(terremotos,incendios,epidemiasuotrarepentinaygravenecesidaddelmomento,
inclusodeordeneconmico)quetorneindispensablesuemanacinsintenerque
supeditarsealascomprensiblesdilacionesdeltrmitelegislativo(verprecedentementen
62,textoynota206)(525).Sieseestadodenecesidadyurgencianoexistiere,el
reglamentoquesedictareseranulo,porcarecerde"causa".Precisamente,lainexistencia
deesanecesidadyurgenciaautorizaraalParlamentoanoratificaroaprobarelreglamento
respectivo.Demodoquetalesreglamentosnotienenunabasejurdicapositiva;su
fundamentoloconstituyen"hechos"especficosqueconcretanunestadodenecesidady
urgenciadelascaractersticasmencionadas.Comoloexpresaunautor,"setratadehechos,
dehechosengendradoresdesituacionesjurdicas"(526).Perocuadraagregarquela
"justicia"(PoderJudicial)carecedepotestadycompetenciaparadecidirsi,enlaespecie,
hanconcurridoonola"necesidadyurgencia"indispensablesparaautorizarlaemanacin
delrespectivoreglamento:talvaloracinquehacealaprudenciayoportunidadparala
emanacindelanormaescapaalconocimientodelPoderJudicialy,enestoscasos,
correspondeefectuarlaalPoderLegislativo(vaseprecedentemente,nota205,dondese
transcribenfallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,acercadelacompetencia
parajuzgarsobrelaconvenienciayoportunidaddelegislar,falloscuyos"principios"sonde
estrictaaplicacinenlahiptesisqueaquconsidero).
Estos"reglamentos"losdictaelEjecutivodejure,ylosratificaelCongreso,seaal
reanudarsussesiones,siestuviereenfuncionamiento,oenelprximoperodolegislativo,
sialdictarseelreglamentodenecesidadyurgenciaestuviereenreceso(527).Sisetratare
deungobiernodefacto,yhubierequeconjurarunestadodenecesidadyurgencia,debe
dictarseun"decreto ley",quenorequiereratificacinoaprobacinlegislativa.Elgobierno
defactoEjecutivodefactonohamenesterdelreglamentodenecesidadyurgencia,
porquesiendoalavezEjecutivoyLegislativo,puededictardirectamenteelpertinenteacto
desubstancia"legal",oseael"decretoley",cosaquenopuedeefectuarelgobiernodejure
(verprecedentemente,n62).Entrenosotros,elreglamentodenecesidadyurgenciaesslo
instrumentojurdicodelEjecutivodejure,nodelEjecutivodefacto,puesstenolo
necesita(528).

p.127

Esdedoctrinaquelosreglamentosdenecesidadyurgenciadebensersometidosporel
Ejecutivoalalegislaturatanprontostaentreenfuncin.SielParlamentolosapruebao
ratifica,dichosreglamentosquedanconvertidosenleyes.Ysinolosaprueba,esdecir,si
losrechaza?Estocomplicalasolucin,peronolaimpide.
SielreglamentoesrechazadoporelCongreso,aqulquedaderogado.Peroapartirde
cundo?Desdesurechazoodesdesuemanacin?Exnuncoextunc?Ladoctrina
prevalecienteseinclinaporqueelrechazodelreglamentoporelCongresoproduceefectos
"exnunc",esdecir,paraelfuturo(529).Sehadichoqueladerogacindeunreglamento
denecesidadyurgencia,salvotextoencontrario,debesurtirlosmismosefectosquela
derogacindeunaleyregularcualquiera(530).
Puedeocurrir,asimismo,queelParlamentonosepronunciesobreelolosreglamentosde
necesidadyurgenciaemitidosensuperododeinactividadeinclusoensuperodode
sesiones.Entalsupuesto,elreglamentosigueonorigiendo?Ladoctrinapredominante
coincideenqueelreglamentodebeseguirsurtiendosusefectos(531).Estambinmi
mododepensar,porcuantosielCongreso,pudiendorechazarelreglamento,nolorechaza,
suactituddebeinterpretarsecomounaaprobacinvirtual.
Qudeciracercadela"publicacin"delosreglamentosdenecesidadyurgencia,como
requisitoparasueficaciayobligatoriedad?Losautoreshandescuidadoestepunto,yal
respectosometendichosreglamentosalosrequisitoscomunesdepublicidadexigidospara
todoslosactosnormativosdecontenidogeneral,seanstoslegislativosoadministrativos.
Disientoconsemejantecriterio,elcualhacedependerlaobligatoriedaddelreglamentode
necesidadyurgenciadesuefectivapublicacin.Consideroquerespectoadichos
reglamentos,dadasuespecialsimarazndeseryfundamento,sueficaciayobligatoriedad
nodebesupeditarseasupreviapublicacin;debensertenidosporobligatoriosyeficaces
desdesuemanaciny"eficientedivulgacin",sinqueseanecesariasupublicacin.
Bastar,pues,conqueenlafechamismadesuemanacin,stahayasidosuficientemente
divulgadaporradiodifusinatravsdelaestacinoficialydelasradioemisorasquegocen
demayorpreferenciaenelpblico.Loexpuestosejustificaplenamente,porquesilos
reglamentosdenecesidadyurgenciahacenexcepcintransitoriaalprincipiodedivisinde
lospoderes;siasimismoconstituyenunaexcepcinalallamada"reservadelaley",la
"necesidadyurgencia"especficasquelessirvedefundamentotambinrequierenquese
acepteunaexcepcinalrgimendesueficaciayobligatoriedad,dejandodelado,eneste
casoexcepcional,losprincipioscomunessobrepublicacinenelBoletnOficialoen
diariosparticulares.Porlodems,losbeneficiosdelaradiodifusinestnalalcancedela
generalidaddelaspersonas,alextremodequepuedeafirmarsequeeseserviciopblico
favoreceatodalapoblacindelpas(532).
71.LoslmitesdelaactividadopotestadreglamentariadelaAdministracindeben
estudiarse,primeramente,conrelacinacadatipodereglamentoenparticular,yluegoen
generalrespectoatodosellos.
Conrelacinalosreglamentosde"ejecucin"o"ejecutivos"existeunaprimeralimitacin:
laquesurgedelartculo86,inciso2(533)delaConstitucin,encuyomrito,sibienel

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PresidentedelaRepblicaestautorizadoparaexpedirlosreglamentosqueseannecesarios
paralaejecucindelasleyesdelaNacin,enelejerciciodetalatribucindebeactuar
"cuidandodenoalterarsuesprituconexcepcionesreglamentarias".LaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,interpretandodichotexto,hadichoque"losdecretosreglamentarios
delpoderadministradorpuedenapartarsedelaestructuraliteraldelaley,siemprequese
ajustenalespritudelamisma;eltextolegalessusceptibledesermodificadoensus
modalidadesdeexpresin,siemprequeellonoafectesuacepcinsustantiva"(534).Esta
declaracinfuereiteradaporlaCorteSupremaatravsdetodasuactuacin,estableciendo,
enunoscasos,queladisposicinconstitucionalhabasidorespetadayqueenotroshaba
sidovulnerada(535).
Asimismo,losreglamentosde"ejecucin"tienenelsiguientelmitevirtualoimplcito:que
laleyrespectiva,porlamateriadequesetrate,seadeaplicacinporelrganoEjecutivo.
Delocontrariosteestaraviolandoelprincipioconstitucionalsobredistribucinde
funcionesyadjudicacindecompetenciasentrelosrganosdegobierno:elLegislativo,el
JudicialyelEjecutivo.PoresoesqueelEjecutivonopuedereglamentarelCdigoCivil,
porejemplo,yaquelegislndoseenstesobrederechoprivado,suaplicacinenloque
efectivamenteconstituyaderechoprivadolescorrespondealosjuecesynoala
AdministracinPblica.SielEjecutivoreglamentaseenesaparteelCdigoCivil,
apareceraarrogndosefacultadesjudiciales,yaque,respectoalosderechosdisciplinados
enelCdigoCivil,losadministradosdebenatenersealainterpretacin"judicial",noala
interpretacindelrganoadministrador,queentoncesapareceraestatuyendosobrefines
extraosalaAdministracin(536).
Losreglamentos"delegados"debenlimitarseadesarrollarlosprincipiosbsicos
contenidosenlaleyquehaceladelegacin.Talesreglamentostienenundoblelmite:uno
inmediato,queeslaleydereferencia;otromediato,queeslaConstitucin,cuyos
principios,enloatinentealamateriadelegadayalaextensindeladelegacin,debenser
respetadosporeldelegante.DemodoquelaConstitucinesellmitemediatodel
reglamentodelegado.Ellmiteinmediatodesteeslareferidaley.
Losreglamentos"autnomos","independientes"o"constitucionales",debenatenersealas
disposicionesexpresasovirtualesdelaConstitucinquelessirvendefundamento.
Losreglamentosde"necesidadyurgencia"slopuedenservlidamenteemitidosanteel
"hecho"evidentedelanecesidadyurgencia.Sital"hecho"falta,elreglamentocarecerade
validez,porfaltade"causa",todoellosinperjuiciodelrespetodebidoalosprincipios
contenidosenlaConstitucin.
Apartedelosexpresadoslmitesespecficospropiosdecadaunodelosdistintos
reglamentos,existenlmitesgeneralesaplicablesatodosellos.Taleslmites,enloesencial,
sonlossiguientes:
a)Alemitirunreglamento,elrganoEjecutivodeberespetarlallamada"reservadela
ley",encuyomritohadeabstenersedeestatuirsobremateriasreservadasalacompetencia
dellegislador.Eneseordendeideas,nopodraestablecerimpuestos,configurardelitosy

p.129

establecerpenas,organizarlostribunales(ordenjurisdiccionalycompetencia),etctera
(537).
b)Otrolmitegeneral,demuyfundamentalimportancia,consisteenqueelreglamentono
puedeestatuircontralosprincipiosgeneralesdelderecho,unodeloscualeseseldela
"irretroactividad"delanorma.Demodoquelosreglamentosnopuedentenerefecto
"retroactivo",noslorespectoadisposicioneslegales,sinotambinrespectoaotras
disposicionesreglamentarias.Slola"ley"puedetener,excepcionalmente,carcter
retroactivo.Losreglamentosslodisponenparaelfuturo(538).Walinecitaunfallodel
ConsejodeEstadofrancsdondeseaplictalprincipio,yJeanneau,ensuexcelentelibro,
citavariosfallosdedichotribunalenesesentido(539).
72.Tratados.
Dentrodelajerarquadelasnormasaquehacereferenciaelartculo31delaConstitucin,
el"tratado"constituyeunafuentedegranimportancia,inclusoparaelderecho
administrativo.Sonnumerosaslasmateriasdeestandoleque,porsutrascendencia
internacional,aparecenreguladasportratados;verbigracia:correosytelecomunicaciones;
tratadeblancas;trnsitodepersonasdeunpasaotro,especialmenteentrepases
fronterizosovecinos(documentospersonalesquedebanexhibirse);luchacontraciertas
enfermedades,etctera(540).
Eltratado,pors,comonormajurdica,constituyeunacategoraespecfica,autnoma,que
deacuerdoconelartculo31delaConstitucinesleysupremadelaNacin(541).Se
estenpresenciade"tratados",node"leyes",pormsqueelCongreso,al"aprobar"un
tratadoconcluidoporelPoderEjecutivo,mercedaunarutinaenlaexpresindesu
voluntad,utiliceparaellola"leyformal".
LaConstitucin(artculo67,inciso19(542)),paralavigenciadeuntratadoennuestro
pas,noexigequeelmismoseaintroducidoennuestrombitojurdicoatravsde"ley"
alguna:bastaelmeroactodelCongreso"aprobando"eltratado.Setratadeunacto
administrativoemitidoporelCongreso(543).Demodoquelostratadosconcluidosy
firmadosporelPresidentedelaNacin,aprobadosporelCongreso,ratificadosporlas
partescontratantesypublicados,debenserconsideradoscomorecibidosenel
ordenamientojurdicoargentino(544).Elloencuantoal"tratado";perosesostieneque
cuandosetratade"convenciones"aprobadasenconferenciasinternacionales,porlas
cualeslaNacinsecomprometeaadoptardeterminadosprincipiosensuderechointerno,
sernecesarialasancin,adems,deunaleyespecialqueconfieravalorlegalalosmismos
(545).
Deacuerdo,pues,anuestroordenamientoconstitucional,dadalaautonomadeltratado
respectoalaley,aqul,unavezvigente,esfuentedirectadederechoadministrativo,como
queesleysupremadelaNacin.
EltratadodebeestardeacuerdoconlosprincipioscontenidosenlaConstitucin;delo
contrarioserainconstitucional.Estoesobvio(546).Peropuedeocurrirunadisarmona

p.130

entreeltratadoyuna"ley"ordinaria,seastaanterioroposterioralmismo;ental
supuesto,cultienepreeminenciaeltratadoolaley?
Enelconflictoentreuntratadoyunaley"posterior",algunosautores,paradarleprelacin
alaley,sostienenquesta,altraducirunavoluntadsoberanaulterior,implicaunadenuncia
implcitadeltratado,cuyainmutabilidadseraabsurdosuponer,porquelosEstadosno
puedenenajenarsufuturo(547).Otrosautoressostienenque,enestossupuestos,la
derogacindeuntratadoporelCongresonoleponefincomocontratointernacional.Se
derogaeltratadoexclusivamentecomoderechointerno,perolaNacintienequehacer
frenteasusobligacionesinternacionales(548).
Encuantoalaposibilidaddequeunaley"anterior"seaderogadaporeltratado,sistees
incompatibleconella,haygeneralasentimientoendoctrina,yastambinlodeclarla
SupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmrica(549).
73.Analoga.
Ennuestropas,laanalogatienegrancampodeaplicacinenelderechoadministrativo,lo
queobedecealasmodalidadespropiasdeestederecho:amplituddecontenidoylegislacin
anincompleta.
Enelterrenodoctrinarioexistendiscrepanciasacercadesilaanalogadebeonoser
consideradacomo"fuente"jurdica.Mientrasungrupodetratadistassepronunciaporla
afirmativa(550),otrolohaceporlanegativa(551).
Losquenieganquelaanalogaseauna"fuente"jurdica,afirmanquemsbienconstituye
unaformadeconocimientodelordenjurdicototalyunmediodeinterpretacine
integracindelasnormas(552).Disientocontalcriterio.Laanaloga,lomismoquelos
principiosgeneralesdelderecho,es,pordisposicindelaley,unaformaomodode
"resolver"cuestionesosituacionesjurdicas.Noesunsimplemediode"interpretar"la
norma:precisamente,serecurrealaanalogacuando"nohaynorma";entalcasonoes
posible"interpretar"loquenoexiste.Laaplicacin"analgica"implica"creacin"deuna
nuevanorma(553).Deacuerdoalartculo16delCdigoCivil,cuandounacuestincivil
nopuede"resolverse",niporlaspalabras,niporelespritudelaley,"seatenderalos
principiosdeleyesanlogas;ysianlacuestinfueredudosa,seresolverporlos
principiosgeneralesdelderecho,teniendoenconsideracinlascircunstanciasdelcaso".
Dichoartculo16delCdigoCivil,noobstantesuubicacin,pertenecealallamadaparte
generaldelderecho,aplicableentodoslosmbitosdelmismo(554).Demodoquela
analogaylosprincipiosgeneralesdelderecho,sibienconstituyenmediosdeintegrarlos
vacosdelaley,constituyenunabasepara"resolver"cuestionesosituacionesjurdicasno
contempladasporuntextoexpreso,implicando,entonces,una"fuente"dederecho,porque
seconcretanenla"creacin"deunanuevanorma.
Laanalogaesunafuente"escrita".Laposibilidadderecurriraellasurgeexpresamentede
laley,ylasolucindelcasonoprevistosurge,asimismo,deunanormaexpresadelaley.
Trtase,pues,deunafuente"escrita".Poresojuzgoequivocadalaopinindeautoresque,

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comoDAlessio,laconsideranfuente"noescrita"(555).Deacuerdoalaclasificacinde
lasfuentesqueheadoptado,trtasedeunafuente"directa",subsidiaria(556).
Ennuestropas,nopocascuestionesosituacionesdederechoadministrativohallaron
solucinjurdicolegalrecurriendoalaanaloga.Porcierto,elloocurrecuandodeban
regularse"supuestosimilares"alosexpresamenteprevistosporellegisladorypueda
afirmarsequelaratiolegisvaleigualmenteparalosunosyparalosotros(557).Esloque
entrenosotrossucede,porejemplo:
a)ConlosprincipiossobrenulidadesdeactosjurdicoscontenidosenelCdigoCivil,que,
afaltadecorrelativasdisposicionesespecficasparaactosadministrativos,seaplicanpor
analoga,pues,comoloexpreslaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"lasreglasde
losartculos1037ysiguientesdelCdigoCivilacercadelasnulidadesdelosactos
jurdicos,sibiennohansidoestablecidasparaaplicarlasalderechoadministrativosinoal
derechoprivado,nadaobstaparaquerepresentandoaqullasunaconstruccinjurdica
basadaenlajusticia,suaplicacinseextiendaalderechoadministrativo,cuyasnormasy
solucionestambindebentenderarealizaraqulla,conlasdiscriminacionesimpuestaspor
lanaturalezapropiadeloqueconstituyelasubstanciadeestadisciplina"(558).Ensentido
concordante,enotraocasinelTribunaldijoquelasdisposicionesdelaleycivilsobre
nulidadesseaplicanalderechopblicosolamenteencuantosoncompatiblesconlandole
deste(559).
b)Eninstitucionesquepresentancarcterpatrimonialevidente,laCorteSupremade
JusticiadelaNacindijoqueelderechocivileslegislacinsubsidiariadelderecho
administrativo(560).
c)Enmateriaderesponsabilidaddepersonasjurdicasdederechopblicoseaplican
principiosdelderechocivilsobrepersonasjurdicas(561).
d)Enmateriade"procedimientoadministrativo",conparticularreferenciaalrecurso
jerrquico,sibienentalcasoeldecretodelPoderEjecutivocierralainstancia
administrativaynoes,enprincipio,susceptibledeserrecurrido,ellosufreexcepcinenlos
supuestosdelartculo241delaleyn50,enloscualesseadmite,poraplicacin
"analgica",laprocedenciadeunrecursoadministrativoderevisin.LaProcuracindel
TesorodelaNacinreiteradamenteaconsejqueseadmitiere,porvaanalgica,dicho
recurso,especialmenteensituacionesenqueeneldecretodelPoderEjecutivohabase
omitidoelpronunciamientosobrealgunodelospuntosdelareclamacin(vasems
adelante,n279)(562).
Porsupuesto,laaplicacinextensivadenormasdederechoprivadoenderecho
administrativo,sloynicamenteprocedeantelafaltatotaldenormasyprincipios
administrativosdeposibleaplicacinenlaespecie(563).
Sinembargo,afindeevitarconfusiones,esdeadvertirqueresolverporvaanalgicalo
atinentealacondicinlegaldeunbienocosa,estableciendosiespblicooprivado,no
implicaresolverunacuestinde"derechoadministrativo",sinounacuestinde"derecho

p.132

civil"(564).Entrenosotros,lacondicinjurdicadediversosbienesdominicalesregidos,
unavezestablecidatalcalidad,porelderechoadministrativoseresuelveporvaanalgica
(vgr.,islasmartimasargentinassituadasfueradelmarterritorial;lagosnonavegablespor
buquesdemsdecientoneladas;espacioareoestatal;etc.)(565).
Perolomismoqueenelderechopenalsubstantivo,esdeadvertirqueenelllamado
"derechopenaladministrativo"yenelderechodisciplinario,poraplicacindelprincipio
constitucionalnullapoenasinelege(ConstitucinNacional,artculo18,primeraparte),no
procedelaanalogacuandostaresultaenperjuiciodeladministrado(566).Entrminos
generales,cuadraafirmarquelaaplicacin"analgica"esimprocedentetratndosede
restriccionesalalibertadindividual.
74.Principiosgeneralesdelderecho.
Todolodichoacercadelaimportanciadelaanalogacomofuentedelderecho
administrativo,ysobreeltipoondoleque,comofuente,revistelaanaloga,esdeestricta
aplicacinalosprincipiosgeneralesdelderecho(verprecedentementen73).
Slocuandounacuestinnopuedaserresueltaniporlaspalabrasniporelespritudela
ley,niporlaanaloga,haderecurrirsealosprincipiosgeneralesdelderecho(567).Aslo
diceelartculo16delCdigoCivil.Elprocedimientocontrarioconducea`conclusiones
equivocadas(568).
Talcomoacaecerespectoalaanaloga,tampocoexisteunanimidadentrelosautoresacerca
desilosprincipiosgeneralesdelderechodebenonoserconsideradoscomo"fuente"
jurdica.Lageneralidaddeladoctrinasepronunciaafirmativamente(569);losexpositores
quelesnieganelcarcterde"fuente"alosprincipiosgeneralesdelderecho,sonminora
(570).Ennuestropasesobvioqueconstituyenuna"fuente"delderecho;ellosedesprende
claramentedelartculo16delCdigoCivil,yalrespectoesdeaplicacintodolo
expresadoacercadelaanaloga(571).
Porsupuestoquelosprincipiosgeneralesdelderecho,consideradoscomo"fuente",tienen
autonoma.Selesaplicaeinvocaporqueexistenporsmismos.Poresoesque,niaun
respectoaFrancia,dondelaactuacindelConsejodeEstadoestancaracterstica,creo
acertadosostener,comolohaceunautor,quelosprincipiosgeneralesdelderechoson
"normasjurisprudenciales",queconstituyenuna"manifestacindelpodernormativodela
jurisprudencia"(572),puesesoimportaconfundirjurisprudenciaconprincipiosgenerales
delderecho,siendoquesetratadedosfuentesjurdicasindependientesydistintas.Siel
ConsejodeEstadofrancsinvocayaplicalos"principiosgeneralesdelderecho"esporque
stos"existen".Elhechodequelostribunales,aldictarsentencia,se"valgan"delos
principiosgeneralesdelderecho,olos"utilicen",escosamuydistintaasostenerquestos
seancreacindelajurisprudencia.Cuandoeljuezresuelveuncasoaplicando"principios
generalesdelderecho",dichojuezactadelmismomodoquecuandoresuelveuncaso
aplicandounaleyexpresa;yascomoenestesupuestoserainsensatodecirqueeljuez
crelaley,delmismomodoresultainadmisiblesostenerqueenelcasoresueltoenmritoa
unprincipiogeneraldederecho,eljuezhayacreadotalprincipio.Enamboscasoseljuez

p.133

nohacesino"aplicar"laleyoelprincipiogeneraldelderecho,queactancomo"fuente"
jurdica.
Enquconsistenlosprincipiosgeneralesdelderecho?Dedndeprovienen?Alrespecto
indcansevariasfuentes:elderechoromano,elderechonatural,elderechodegentes,la
moral,elordenamientojurdicogeneraldelpasdequesetrate,etctera(573).
Consideroquelos"principiosgeneralesdelderecho"noprovienen"exclusivamente"de
unadelasfuentesindicadas,sinodetodasellasenconjunto.Demodoquepuedeaceptarse
quetales"principios"provienensimultneamentedelospreceptosbsicosyesencialesdel
derechoromano,delderechonatural,delderechodegentes,delamoralydelordenamiento
jurdicogeneraldelpasdequesetrate.Todasestasfuenteshanconstituidojalonesenla
historiadelprogresodelahumanidad;deahquesuspreceptosbsicoseinmutablesdeban
aceptarsecomofarosqueorientarnelespritudeloshombresenlasolucindesus
querellas(574).
Elderechoromanosenttres"principios"capitales:"Iurispraeceptasunthaec:honeste
vivere,alterumnonlaedere,suumcuiquetribuere"(575),osea:"Losprincipiosdel
derechosonstos:vivirhonestamente,nohacerdaoaotro,daracadaunolosuyo"(576).
Dichosprincipioscapitalestienenrecepcinennuestroderecho(577).
Elderechonatural(578)yelderechodegentes(579)tambinconstituyenfuentesde
principiosgeneralesdelderecho.El"iusgentium",apartedeunconjuntodeprincipios
universalesdederechoprivado,traducelaideadeunembrionarioderechointernacional
pblico(580).Ladiferenciaesencialentrederechonaturalyderechodegentesradicara
enqueelprimeroaparecefundadoenla"naturaleza"humana,entantoqueelsegundo
apareceestablecidoporla"razn".Peroambossondevigenciaecumnica.Dadosu
respectivocarcter,resultahartocomprensiblequetantoelderechonaturalcomoel
derechodegentesseanorigenofundamentode"principiosgeneralesdelderecho"(581).
Ennuestropas,lavigenciadelderechodegentestienefundamentopositivo:elartculo21
delaleyfederaln48,yaslodeclarlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(582).Si
bienelderechodegenteseselquelaraznnaturalestableceentretodosloshombresyes
observadoentodoslospueblos,siendousadoportodaslasgentes,sucontenidoexactodio
lugaradiscusiones.ComoloexpresaOppenheim,"esposiblequeestosprincipios
generalesdederechocomprendantambinlasconsideracioneselementalesdehumanidad,
todavamsexigentesentiemposdepazquedeguerra,aducidasporelTribunal
InternacionaldeJusticiaenelasuntodelCanaldeCorfcomounodelosfundamentosde
laresponsabilidaddeAlbaniaporsuomisindeanunciarlaexistenciadecamposdeminas
ensusaguas"(583).
La"moral",alconstituirlainexcusableesenciadetodoactojurdicopblicooprivadoes
lgicamentefuentedeprincipiosgeneralesdederecho,loscuales,parasertenidosportales,
handeofrecerunsubstratotico.Yaenotrolugardeestaobramereferalantima
relacinentreelderechoadministrativoylamoral(vern50).

p.134

Finalmente,otrafuentedelosprincipiosgeneralesdelderechoeselordenamientojurdico
generaldelpasdequesetrate,resultandodeestoquetalesprincipiostrasuntanla
modalidadosellodelanacionalidadcorrespondiente,armonizandoconstayconsu
historia(584).Deestodedceseque,entrenosotros,lafuenteprimariadeestosprincipios
generaleseslaConstitucinNacional,sinperjuiciodequetambinsurgendeotrasnormas,
verbigracia,delCdigoCivil.
Aclaradoenquconsistenydedndeprovienenlosprincipiosgeneralesdelderecho,
correspondeestablecerculessondichosprincipios.Cuadraadvertirquesibienlos
"principiosgenerales"quemencionarhallanfundamentoennuestroordenamiento
jurdico,concuerdanconelordenamientodelageneralidaddelospasescivilizados
sometidosaunrgimendederecho.Entretales"principiosgenerales"pueden
mencionarse:
1)Elprimerprincipiogeneraldederechoconsisteenelreconocimientodel"derechoala
vida",sobreelcualdescansantodoslosderechos,alextremodequelopresuponen.Enla
jerarquauordensucesivodelosderechos,aqulocupaelprimerlugarorango.Trtasede
underechoobviamenteimplcito.ContodoaciertodijoAlejandroGroizadyGmezdela
Serna:"Lavidaesparaelderechoylalibertadloqueparaloscuerposelespacio,loque
paraloshechoseltiempo"(585).Esteindiscutiblederechoala"vida",comoexpresinde
respetohacialapersonalidadhumana,eslamsfirmeyclaramanifestacinde
supervivenciadelderechonatural.NuestraConstitucinNacionalnomenciona
expresamenteelderechoalavida,perovadesuyoqueloreconocevirtualmente,yaque,
paraelgoceefectivodelosdemsderechoscuyaexistenciagarantiza,esrequisitosinequa
nonlavidadelpresuntotitulardeaqullos.
2)Todoslosquefluyandelaformarepublicanadegobierno,entrestoseldeladivisinde
lospoderesofuncionesestatales,conlacorrelativaatribucinexcluyentedelasrespectivas
competencias,encuyomrito,porejemplo,elPoderJudicialnopuedecrearlaley,niel
LegislativooelEjecutivopuedenresolver,concarcterdefinitivo,controversiasentre
particulares;nielEjecutivopuedereglamentarleyesrelativasexclusivamentealderecho
privadodelosadministrados,yaqueestoimplicaraunaintromisinenelmbitopropio
delPoderJudicial(vern71,textoynota251).
3)Eldeigualdadantelaley(586).
4)Comocorolariooaplicacindelanterior,eldelaproporcionalidadoigualdadenlas
cargaspblicas(587).
5)Eldequenadiepuedaserjuzgadonipenadosinprevioacatamientodelasgarantasy
reglaspropiasdel"debidoprocesolegal"incluso"audiencia"previaalinteresado,lasque
noslorigenenelmbitojurisdiccionaljudicial,sinotambinenelmbitoadministrativo
(588).
6)Eldequelaprivacindelapropiedadprivaday,engeneral,todomenoscabo
patrimonial,porrazonesdeutilidadointerspblico,debeserindemnizado(589).

p.135

7)ElqueestablecequelosreglamentosdelPoderEjecutivoo"decretos"decontenido
general,carecendeefectoretroactivo;slorigenparaelfuturo,exnunc(590).
8)Eldelateoradeloprincipalydeloaccesorio,encuyomritoloaccesorio,por
"principio"general,siguelacondicinjurdicadeloprincipal.Pero,enderecho
administrativo,talprincipioadmiteexcepciones,comoocurreconciertosaccesoriosde
bienesdominicales,segnasloexpresenmi"TratadodelDominioPblico".
9)Eldelateoradelenriquecimientosincausa,enmritoalcualnadiepuedeenriquecerse
enperjuiciodeotro.Algunoshacensurgiresteprincipiogeneraldela"equidad",concepto
quenocomparto,pueslaequidad,entrenosotros,noesfuentejurdica.Estimoqueel
fundamentodeestateoraes,porunaparte,elprincipioalterumnonlaederenodaara
otrodelqueyameocupprecedentemente,y,porotraparte,la"moral",delaquetambin
meocupenpginasypargrafoanteriores(591).
10)Elqueestablecequelavalidezdetodoactojurdicoseadederechoprivadoopblico
requiereinexcusablementeunsubstratotico,unabasemoral.Unareglajurdica,carente
detalcontenido,implicaraunsarcasmo.Talexigenciaconstituyeunverdaderoprincipio
generaldederecho.Elconceptode"moral"incluyeelde"buenascostumbres"yelde
"buenafe"(vern50).
11)Elqueconsagrala"libertad"integraldelciudadano,yencuyomritotodalimitacina
lalibertaddebesurgirdeunanormajurdicalegislativa(592).
12)Destacadosymuycalificadosexpositoresdelderechoindicancomootro"principio
generaldederecho"eldelaintangibilidaddelosefectosindividualesdelosactos
administrativosregulares(593).
13)Tambinseincluyeentrelosprincipiosgeneralesdelderecho,el"delapersonalidad",
quecomprende,entreotros,elderechoexclusivoalusodelnombreyaldelapropia
imagen(594).
75.Jurisprudencia.
Otraimportantefuentedelderechoengeneral,ydeladministrativoenparticular,esla
"jurisprudencia".Deacuerdoalaclasificacinqueheadoptado,trtasedeunafuente
directa(esdecir,basadaennormasjurdicaspositivas)deaplicacinsubsidiariaomediata,
puessloserecurreaellaafaltadetextolegalexpreso(vaseeln56).
Esobvioquelajurisprudenciadebereposarennormasjurdicaspositivasensentidolato,
pueslaactividaddeljuezodelfuncionariodelaAdministracin,pormscreadoraquesea,
siempredebedesenvolverseinfralegem;delocontrarioeljuzgadorinvadiraelmbito
propiodellegislador.Dentrodelordenjurdico,eljuezoelfuncionariodela
Administracindesarrollanunaactividadestatalsublegal.
Trtase,porlodems,deunafuente"escrita",aunquealgunosdistinguidosexpositoresla
incluyenentrelas"noescritas"(595).Losfallosseemitenporescritoentrenosotros,tal

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eselprincipiogeneral;larepeticinorgnicayconcordantedefallossobreunamisma
cuestinconstituye"jurisprudencia".Lajurisprudencia,lomismoquelaley,porejemplo,
puedesercompulsadayconocidamediantesulectura.Trtase,pues,deunafuente
"escrita".Nodebeconfundirselajurisprudencia,queesescrita,conlosmaterialesdequea
vecessevaleeljuezparaelaborarsusfallos,materialesquepuedenser"noescritos",como
ciertos"principiosgeneralesdelderecho"quesonimplcitos.
Peronotodoslosexpositoreslereconocenalajurisprudenciacarcterde"fuente",e
inclusolosqueloadmitendisientenensucalificacin,esdeciracercadelamodalidadque
revistecomotal.Noobstante,lageneralidaddeladoctrinalereconocecarcterdefuentea
lajurisprudencia(596),sinperjuiciodequeunsectordetratadistasmantengalaposicin
contraria,oseaquelajurisprudencianoesfuentejurdica(597).
Losquenieganquelajurisprudenciatengacarcterdefuente,sevalenparaellodedistintos
argumentos:a)queaparecemsbiencomounamodalidaddelderechoconsuetudinario
(Presutti,Lentini,GarcaOviedo);b)quenotieneporfinalidadcrearelderecho(Fraga,De
Valles);c)quenotienefuerzaobligatoria(GarridoFalla).
Paramesevidentequelajurisprudenciaesfuentejurdica,"creadora"denormas.Como
expresaLegazyLacambra,"eljuez,alaplicarlanormageneral,creaunanormanueva,no
general,sinoindividual,peronormaalfin,queaportaunplusalconjuntodelordenjurdico
yquetiene,frentealarelacinindividualqueregulayfrentealosactosejecutivosquehan
deconvertirlaenrealidad,elmismovalorautrquicodeexigibilidadqueposeelanorma
generalfrenteatodoslosrganosjurisdiccionalesencargadosdesuaplicacinyfrentea
todosloshombresquehandeajustarsusconductasasuspreceptos"(598).Perocomolo
advertprecedentemente,lajurisprudencia,comoentidad"creadora"denormas,tieneun
mbitoqueessiempreinfralegemysemanifiestaatravsdelaaplicacineinterpretacin
delanorma:esenesesentidoyconesealcancequelajurisprudenciaes"fuente"jurdica
(599).
Elaportedelajurisprudenciaalordenjurdicoesextraordinario.Basterecordarqueen
FranciapuededecirsequeelderechoadministrativoesobradelConsejodeEstado(600),
elcualelabornumerosasdoctrinastrascendentales,despusperfeccionadasporlaleyo
porladoctrina,verbigracia:lateoradelosderechosrealesadministrativos(601),lateora
delaimprevisin(602),lateoradelas"circunstanciasexcepcionales"(603),etctera.
Entrenosotros,atravsdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacintribunaldegran
prestigioyautoridad,lajurisprudencia,apartedehabercontribuidoadepurary
perfeccionarciertasmaterias,comoporejemploelrgimendelosserviciospblicos,la
condicinjurdicadeloscementerios,lanaturalezajurdicadelarelacindeempleoo
funcinpblicos,elrgimendelasnulidadesdelosactosadministrativos,etctera,ha
"creado"verdaderasinstitucionesdenotoriainfluenciaeneladelantojurdicodelpas;en
esteltimoaspectocuadrarecordarlaaccinde"amparo",elrecursopor"arbitrariedad",la
exigenciadelsolveetrepeteenmateriaimpositiva,laresponsabilidadextracontractualdel
Estado,etctera.

p.137

Dentrodelanaturalezadelasfuentes,lajurisprudenciadebeasimilarseal"reglamento
administrativodeejecucin".Ambossondeigualsubstancia.Hadetenrselesenelmismo
planojurdico.Nohadeolvidarsequelajurisprudenciaesnadamenosqueunamodalidad
delaformaenqueexpresasuvoluntadyactividadunodelosrganosesencialesdel
Estado:elrgano"judicial";deahquelajurisprudenciatengaraigambreobase"positiva".
Entre"jurisprudencia"y"reglamentoadministrativodeejecucin"hayunaevidente
identidadconceptual:
a)Elreglamentocreasituacionesdecarcterobjetivo,generaleimpersonal.Sibienla
jurisprudenciareposaen"sentencias"o"fallos",ycadaunodestoscreasituaciones
individualesyparticulares,esdeadvertirquecuandolosfallosseconviertenen
"jurisprudencia",apareceunasituacinnueva:lageneralidadola"cuasigeneralidad";es
precisamenteporesoqueestamosenpresenciadeloquesellama"jurisprudencia";delo
contrariocontinuaramosfrenteaunamera"sentencia"o"fallo".Lareiteradarepeticinde
unmismocriteriopararesolvercuestionessimilaresentres,dalugaralaformacindela
"jurisprudencia"(604).Cuandostasurge,laoriginariaindividualidadoparticularidadde
lasentenciaofallosetransformaen"generalidad",proviniendodeestecarcterelvalor
intrnsecoofuerzaexpansivadela"jurisprudencia"(605),todoellosinperjuiciodela
facultaddelostribunalespara"cambiar"dejurisprudencia,ascomoellegisladortiene
facultadpara"cambiar"lasleyesycomotambinlatieneelEjecutivoparacambiarlos
reglamentos(606).Resultan,as,equiparadoselreglamentodeejecucinyla
jurisprudencia,yaqueambos,endefinitiva,danlugarasituacionesobjetivas,generalese
impersonales.Unacosaesla"jurisprudencia",yotramuydistintacadaunodelos"fallos"
o"sentencias"cuyoconjuntolaconstituyen.
b)Ascomoelreglamentodeejecucintratadeadaptarlasleyescuyaaplicacinle
correspondaalaAdministracinalasparticularidadesdelambiente,llenandolosdetalles
dejadosenblancoporellegislador,astambinlajurisprudenciaatravsdelos
respectivosfallososentenciasadaptalasleyescomunesaldetallerequeridoporelcaso
particularsometidoadecisindelmagistrado.
76.Doctrina(607).
Por"doctrina",o"derechocientfico",hadeentenderselaopinindelosestudiososdel
derechoacercadecuestionesjurdicas,comoaslassolucionesqueproponenalrespecto.
Dichascuestiones,porlogeneral,nosehallanreguladaslegalmente,peronadaobstaaque
laopinindelosautoresserefieraalainterpretacindenormaspositivas.
Ladoctrinaestambinunafuentedelderecho,inclusodelderechoadministrativo.Trtase
deunafuente"indirecta",esdecirsinbasepositiva(normativa),ydeaplicacin
subsidiaria.Suvalordependedelmrito"lgico"delosargumentosdequesevalganlos
autores,todolocualseconcentraenel"prestigio"delrespectivotratadista.Unexpositor
prestigiosoyrespetadoejercegraninfluenciaenelambientejurdico,contribuyendocon
susideasoteorasalasolucindesituacionesnoprevistasexpresamenteporlalegislacin
olegisladasconpocaclaridad.Eseaportedeladoctrinaalafianzamientoyadelantodel

p.138

derecho,seadvierteespecialmenteenelderechoadministrativo,ramadelacienciajurdica
anenformacinyenlacuallaleytodavaofrecemuchosclarosomateriasno
disciplinadasporella.
Desdeantaoselereconociala"doctrina"delosjuristasgraninfluenciaenla
consolidacinyprogresodelderecho.BasterecordarloocurridoenlaviejaRoma,donde
comoloexpresaLuisLegazyLacambra"unaclebreconstitucindelemperador
ValentinianoIII,conocidaconelnombrede`Leydecitas,instituyunaespeciede
`TribunaldelosmuertosconstituidoporlasmagnasfigurasdePapiniano,Paulo,Ulpiano,
GayoyModestino,cuyasopiniones,ylasdelosautorescitadosporellos,eransancionadas
yrefrendadascomofuentedeDerechoenciertoscasosdelagunas"(608).Ysibienms
tardeelprivilegioatribuidoenelao426adichosjuristasllamado"juspublice
respondendiexauctoritateprincipis"fuenegadoenel"CdigodeJustiniano"(609),el
antecedentemencionadosirveparaponerderelieveelaltovaloratribuidoala"doctrina"
cientficacomofuentedelderecho.
Actualmentelageneralidaddelostratadistaslereconocecarcterde"fuente"aladoctrina
(fuenteindirecta)(610),aunquenofaltanestudiososqueleniegantalcarcter(611).Para
mhllasefueradetodadudaqueladoctrinaes"fuente"jurdica,enlostrminosexpuestos
alcomienzodeestepargrafo.
Elargumentodequeladoctrinacientficanoesfuentejurdicaporquenotiene
"imperatividad",aparecerebatidoexitosamenteporCuetoRa,quiendicealrespecto:
"Pretendernegarcarcterdefuentealadoctrinaporlasimpleconsideracinformaldeque
eljueznoseencuentraobligadoaaceptarelcriteriodeunautorendeterminadaobra,es
perderdevistalafuncinprimordialqueellahajugadoenladinmicajurdica,enla
formacindeespecialistas,yenlaarticulacinydesarrollodelosvaloresjurdicos.Es
prestaratencinaunhechodesignificacinsecundariaomitiendoconsiderarqueaunque
losjuecesnoseencuentrenobligadosformalmenteaacudiralosautores,enOccidentede
hechoacudenaellosyseinspiranensuobraparaadoptarlasdecisionesquecompetenasu
funcin"."Lapreguntaquedebeformularseenestamaterianoestantoladesilosjuecesse
encuentranlegalmenteobligadosainspirarseenladoctrina,cuantoladesi,dehecho,se
inspiranenellayporqurazones".
..."Efectuadalapreguntanoentornoaunadeterminadaobligacinformal,sinoacercade
unarealidaddeexperiencia,larespuestanoesdifcil.Enloqueserefierealospasesde
formacinromanista,ladoctrinahasidoyesunafuentedelDerecho"...."Ensntesis:
tratndosedecomunidadesherederasdelasinstitucionesjurdicasromanas,enlasqueel
Derechohaalcanzadounaltogradodecentralizacinyespecializacin,lalabordoctrinaria
delosjuristasconstituyeunpoderosofactordedesarrollo.EsunafuentedelDerechoenel
msestrictosentidodelapalabra,cuyopesoexcedeenmuchoelhechodequelosjueces
noseencuentrenformalmenteobligadosaguiarseporsusenseanzas.Dehecholohaceny
enunaformamsprofundadeloquehabitualmenteseaceptaporlospropiosespecialistas"
(612).

p.139

Conrelacinala"doctrina",ennuestroordenamientojurdiconoexiste,comoocurre
respectoala"costumbre",normapositivaalgunaque"impida"invocarlacomofuente.Ysi
bienladoctrinanotienelaimperatividadpropiadela"ley",puesnoprocededeunrgano
estatal,tieneencambiolaimperatividaddelalgicaydelbuensentido.
La"lgica"vertidaenlaexposicinoargumentacindelostratadistastiene,pors,
suficientepoderparaelevarla"doctrina"alplanoocategoradefuentejurdicaenderecho
administrativo.Tododependedel"valor"o"mrito"deesalgicaydelprestigioque,a
travsdesulabor,merezcaelrespectivotratadista.Es,pues,unacuestindevaloracin.
La"imperatividad"quedebereconocrselealadoctrinaderiva,adems,desu
concordanciaoarmonaconelartculo16,infine,delCdigoCivil,yaqueesobvioqueel
razonamientodeljuristaqueendefinitivaconstituye"doctrina",lejosdecontrovertirlos
principiosgeneralesdelderecho,hadearmonizarconellos,utilizndoloscomo"substrato"
delasolucinpropuesta.Afaltadeleyexpresa,ningnjuristapuedepretender
"soluciones"quecontradigandichosprincipiosgenerales.Alcontrario,lafrmulao
solucinpropuestaporeljuristahadeimplicarunavirtualsistematizacindetales
principiosgenerales;siasnofuere,dichasconclusionesdoctrinariasseraninaceptables:
lesfaltaraentroncamientoconelmbitojurdicodelpas.Demodoquesiladoctrinano
tieneimperatividadplena,tieneporlomenosuna"cuasiimperatividad"quejustifica
sobradamentesucarcterdefuente"indirecta"delderechoadministrativo.
77.Costumbre.
Alestudiarlasfuentesdelderechoesnecesarioreferirseala"costumbre",afinde
establecersidebeonoconsiderrselecomofuentejurdicaenderechoadministrativo.Por
"costumbre"hadeentenderselaprcticaconstanteyuniformedeunaconducta,porparte
delosmiembrosdeunacomunidadsocial,conlaconviccindequetalcomportamientoes
jurdicamenteobligatorio(613).
Fuelaprimerafuentedelderechoenlasociedadprimitiva(614).Pero"enlostiempos
actualeselderechoconsuetudinariohaperdidosuantiguaimportancia"...."Y,enefecto,
despusquesedictaranenelsigloXIXcdigoscompletosycerrados,enlasnaciones
modernas,lacostumbrequedarelegadaaunplanomuysecundario,dondesepierdeenla
modestsimapenumbra"(615).
Esfuentejurdicalacostumbre?Ellodependedelordenamientolegaldelpasquese
considere.Noesposibledarunarespuestavlidaparatodoslosordenamientos.Adems,
dichapreguntadebereferrselaaunadelasespeciesdecostumbrereconocidasporla
doctrina:laintroductiva,supletoriaopraeterlegem,osealaquetieneporobjetollenar
vacosolagunasdelaleyyque,enconsecuencia,noestencolisincontextopositivo
alguno.Esconrelacinaestetipodecostumbrequeseplanteaelproblemadesiellaeso
nofuente.Lasotrasdosespeciesdecostumbrenoofrecendificultadesenesteaspecto,
segnloexpresaracontinuacin.
Haytresclasesdecostumbre(616):

p.140

a)Lacostumbresegnlaley,interpretativaosecundumlegem,queesaqullaalacualla
leyremitelasolucindelcaso,pueslanormaconsuetudinariaderivaaqusuvigenciade
unadisposicindelaley.Esloqueocurre,entrenosotros,conlassiguientesdisposiciones
delCdigoCivil:artculo950,quesujetalas"formas"delosactosjurdicosalrgimende
lasleyesyusosdellugar;artculo1424,referentealplazoquedetermineelusodelpas
parahacerefectivoelpreciodelacosacomprada;artculo1627,queestablecequeenla
locacindeservicios,afaltadeconvencin,rigeelpreciodecostumbre;artculo2631,
queobligaaldueodeunpredioarecibirlasgoterasdeledificiovecino,cuandoaslo
impongalacostumbredelpueblo;etctera.Estaclasedecostumbreestexpresamente
previstaporelartculo17delCdigoCivil,quediceas:"Eluso,lacostumbreoprctica
nopuedencrearderechos,sinocuandolasleyesserefierenaellos".
Elreferidotipodecostumbre,sibiennoofrecedificultadalgunaacercadesuaplicabilidad
yvigencia,slaofrecerespectoasi,porellamisma,constituyeonounafuentedederecho.
Prevalecelaopinin,quecomparto,dequetal"costumbre"noes,pors,fuentedederecho,
sinoque,enesossupuestos,lafuenteeslaleyquelaaceptayserefiereaella."La
costumbresegnleyexpresaLegazyLacambranoes,enrigor,Derechoconsuetudinario,
sinoelDerechoescritoconvertidoencostumbre:esdecir,unDerechocuyasnormas
escritashansidorealmenteaceptadasporlasociedadcomoformasdevida,esdecir,
vividasconsuetudinariamenteporsta"(617).
b)Lacostumbreintroductiva,supletoriadelaley,opraeterlegem.Comoyaloexpres,
estetipodecostumbreeselqueverdaderamentecreaelproblemadesilacostumbreeso
nofuentejurdica.
Enelordenamientolegalargentino,dichacostumbreesfuentejurdica?Nuestrosautores
hllansedivididos.Mientrasunsectorafirmaquelacostumbrepraeterlegemesfuente
jurdicaentrenosotros(618),lamayoradenuestrosexpositoresniegatalposibilidad(619)
.Tambinladoctrinaforneaestdivididaalrespecto(620).Yaenotraoportunidad
expresmiopinincontrariaaque,ennuestroordenamientolegal,lacostumbrepraeter
legempuedaserconsideradacomofuentejurdica(621).
Ennuestroderecholacostumbrepraeterlegemnoesnipuedeserfuentejurdica.Se
oponenaellolosartculos19y22delaConstitucinNacional.Elprimerodestos
establecequeningnhabitantedelaNacinserobligadoahacerloquenomandala"ley",
niprivadodehacerloqueellanoprohbe.Elsegundodeestostextosdisponequeelpueblo
nodeliberanigobierna,sinopormediodesusrepresentantesyautoridadescreadasporla
Constitucin.Enconsecuencia,comola"costumbre"difieredela"ley"derechonoescrito
yderechoescrito,respectivamente,vadesuyoquenoesfuentejurdicaentrenosotros:
carecedefuerzaobligatoriaporexpresadisposicinconstitucional.Adems,comola
costumbreesproductoespontneodelpueblo,ellanopuedetenervaloralgunocomo
normajurdica,porqueelpueblonohapodidoimplantarla,yaquelnodeliberani
gobiernasinopormediodesusrepresentantesyautoridadescreadasporlaConstitucin.
Demodoque,entrenosotros,slolacostumbrebasadaen"ley"(secundumlegem)es
fuentejurdica.

p.141

Noobstante,unautor,paradarleentrenosotroscarcterdefuentejurdicaalacostumbre
praeterlegem,hadicho:"nocreemosquepuedaargirsecontralavigenciadelacostumbre
praeterlegemconlodispuestoenelartculo19delaConstitucinNacional,enelsentido
dequenadieestobligadoahacerloquenomandalaley,puesconsideramosquelavoz
`leyestaqutomadaenlasignificacinde`derecho,queporciertoesttambin
integradoporlasnormasconsuetudinarias"(622).Juzgoerradotalargumento.Cuandola
Constitucinhablade"ley"entiendereferirse,porprincipio,alaley"formal",oseaala
que,paraexistircomonorma,hadebidorecorrertodalavaquealrespectoestablecela
Constitucin(623).
Tambinsehaobjetadolaaplicacindelartculo19delaConstitucinNacionaleneste
supuesto,sosteniendoqueenmuchasoportunidadesloshabitantesdebencumplirlas
disposicionesreglamentariasquedicteelPoderEjecutivo,loquesignificaquetambinson
deaplicacindisposicionesquenoson"leyes"(624).Nocompartoesteargumento.
AdvirtasequedeloscuatrotiposdereglamentosquepuededictarelPoderEjecutivo,tres
deellos(losdeejecucin,losdelegadosylosdenecesidadyurgencia),porsucontenido,
sonsimplesecosdelaleyodelaactividadlegislativa,porloquedebenasimilarseala
"ley"propiamentedicha.Sloelreglamento"autnomo"constitucionaloindependiente
puedeydebeestatuirsobremateriasajenasalaley,puesdichotipodereglamentoloemite
elEjecutivoejercitandoatribucionesconstitucionalespropiasintegrantesdelazonade
"reservadelaAdministracin".Ellegisladornopuedeestatuirsobremateriasreservadasal
mbitodelreglamentoautnomo,delmismomodoqueelEjecutivonopuedeestatuirsobre
materiasqueintegranlazonade"reservadelaley".Elreglamento"autnomo"es,as,
dentrodelaAdministracin,exactamenteloquela"leyformal"esdentrodelPoder
Legislativo.Ensumrito,porextensinlgicadelexpresadoprincipiocontenidoenel
artculo19delaConstitucinNacional,dentrodelaAdministracin,yapartedeloque
preceptenlosreglamentosdeejecucin,delegadosydenecesidadyurgencia,los
habitantesdelpassloestnobligadosahacerloquedichosreglamentos"autnomos"
quesonnormas"escritas"dispongan;quedaasexcluidalacostumbre,norma"no"
escrita.Aplicar,enestesupuestoespecial,el"principio"delartculo19delaConstitucin
Nacionales,porcierto,muydistintoapretenderincluirenlla"costumbre",queentonces
deformaraelconceptode"ley"hastaequipararloconelde"derecho".La"costumbre",
normanoescrita,nopuedeserincluidaenelprincipiocontenidoalrespectoporelartculo
19delaConstitucinNacional,quehablade"ley",normaescrita,porque,apartedelya
expresadosignificadoconstitucionaldelvocablo"ley",faltarala"identidadderazn"
indispensableparalaaplicacinextensivadelasnormas.Lainclusindelosreglamentos
"autnomos"dentrodelreferidoprincipiodelartculo19delaConstitucinNacionalesla
conclusinlgicaqueseimpone"forzosamente"comoconsecuenciadelandoledetales
reglamentos.
c)Lacostumbrecontrariaalaley,derogatoriaocontralegem.Estaeslaque,alircontrala
leyvigente,planteaelproblemadesilacostumbrepuedeonoderogarlaleyyconvertirse
enfuentedelderecho.Qudeciralrespecto?Ennuestropastalcostumbrenoesfuente
jurdica,porquecarecedeimperioparaderogarlaleyvigente.AsloproclamaelCdigo
Civil,artculo17,quedice:"Lasleyesnopuedenserderogadasentodooenparte,sino

p.142

porotrasleyes(625)).Eluso,lacostumbreoprcticanopuedencrearderechos,sino
cuandolasleyesserefierenaellos".Estetexto,incluidoenelttulopreliminardelCdigo,
constituyeunadisposicindecarctergeneral,querigetantoparaelderechoprivadocomo
paraelderechopblico(626).Antesdeahoraexpresmicriterioacercadequela
costumbrecontralegemnoesfuentejurdicaentrenosotros(627);tales,tambin,la
opinindeprestigiososmaestrosdederechopblico,tantonacionales(628),como
extranjeros(629).Dichacostumbrederogatoriaes,pues,inconcebibleennuestroderecho.
Losjuecesquebasansussentenciasencostumbrescontrariasalaley,fallanilegalmentey
suactitudesrepudiable.ComobienlodijoFleiner,laprcticacontrariaalaley,debe
considerarsecomounainfraccinalaley(630).
Parafinalizarconestepargrafo,correspondehacerreferenciaala"prctica"
administrativa,distinguindoladela"costumbre"administrativa.Ladistincinpositiva
surgedelexpresadoartculo17delCdigoCivildevigenciaenelmbitojurdicoprivado
ypblico,queenefectohablade"costumbreoprctica"(631).Lageneralidaddela
doctrinaniegaquela"prctica"administrativaseafuentejurdica.Sesostienequeslo
constituyeunaactividadinternadelaAdministracin,ynounaproduccinespontneade
lavidasocial.Algunostratadistas,parahacerresaltarelfundamentodesuafirmaciny
darlebasejurdicaasta,asimilanla"prcticaadministrativa"al"reglamentointerno",
quesloobligaalaAdministracin(632).Ciertamente,la"prctica"administrativano
puedeconsiderarsecomofuentejurdica(633).
Enmritoaloquedejoexpuesto,afaltade"ley"queloautorice,lacostumbre
administrativaymenosanlaprcticaadministrativanoobligaalaAdministracin
respectoaterceros,nialadministradorespectoalaAdministracin.Ambossloquedan
obligadosala"ley"latosensu,valedecirtantoalaleyformalcomoalamaterial,pues
ambostiposdeleyintegranelbloquedelalegalidad(634).
78.Equidad.
Aristtelesfuequiensentladoctrinafundamentalenmateriadeequidad,que
substancialmentehasidoseguidaportodoslosautores.SegnlorecuerdaLegazy
Lacambra,"loequitativonoesparaelfilsofogriegoalgodistintoporesenciadela
justicia,sinounamismacosaconella;laequidadnosustituyenicorrigealajusticia,sino
queeslamismajusticiaquecorrigelainjusticiaquesecometeenelcasoparticular,cuando
sloseleconsiderabajoelesquemagenricoyabstractodelanormageneral"...."Los
romanosvieronenlaequidadalaqueapelaronampliamentecomofuentedelderechouna
dulcificacindelrigordelajusticiaporlamisericordia"...."Laequidadeslajusticiadel
casoconcreto"(635).
Culesel"contenido"delaequidad?Esta,enparte,hllasedeterminadaporlos
principiosgeneralesdelalegislacin,peroenpartetambinporelcomplejodeideas
morales,socialesyeconmicasqueenunpueblodadoyenunapocadeterminadase
considerancomolasmejorespararegularlasrelacioneshumanas(636).

p.143

Abstractamenteconsiderada,es"fuente"dederecholaequidad?Hayquienescontestan
afirmativamentesosteniendoqueenestoscasosexisteunanormaquetienevalorparael
casoparticularquemotivaeljuzgamiento(637);otroscontestannegativamente,
expresandoquelaequidadporssolanocreaningunanormageneral,esdecirquenocrea
normaalgunadederechoobjetivo,yquesetratadeunamerainterpretacindelanorma
jurdicoadministrativa(638).Piensoque,desdeunpuntodevistaabstractoodeprincipio,
laequidadpuedeserfuentedederecho.Ella,lomismoquecualquieradelasfuentesdel
derecho,tienesu"contenido":deahlo"objetivo"deellacomonorma,cuyaaplicacin
comotambinocurrerespectoalasdemsfuentespuedevariardeuncasoaotrode
acuerdoalaapreciacinsubjetivadeljuzgadoracercadel"contenido"delaequidadcon
relacinalcasoenexamen.Trtasedeuna"norma"decontornosdifusos,peronormaal
fin.
Peroque,enelterrenodelosprincipios,laequidad"pueda"serfuentedederecho,no
significaquelosea.Talcomoacaececonlacostumbre,paraaclararestohayqueteneren
cuentalosdistintosordenamientosjurdicosvigentes,porcuantoeldeunpasesopuede
serdiferentealdeotro.Enmateriade"equidad"noesposibledarunarespuestanica,
vlidaparatodoslosordenamientos.
Deacuerdoalrgimenlegalargentinolaequidadnoesfuentejurdica(639),puesninguna
"ley"leatribuyetalcarcter.AstambinlohadeclaradoreiteradamentelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin(640).Demodoque,ennuestropas,resultafundamentalmente
errneopretenderoproponersolucionesdederechobasadasenlaequidad.
Enotrosordenamientoslegaleslasolucinesdistinta.AsocurreenInglaterra(641)yen
EstadosUnidosdeAmrica,cuyaConstitucinartculo3,seccin2hacereferencia
expresaalaequidadcomofuentejurdica(642).
EnlaRepblicaArgentina,pues,laequidadnoesfuentedederecho,inclusodederecho
administrativo(643).
79.Instruccionesycirculares(reglamentosinternos).
Las"instrucciones"ylas"circulares",quepuedenagruparsebajoladenominacinde
"reglamentosinternos",constituyenuna"fuente"dederechoadministrativo?
Precedentemente,nmero27,textoynotas194y195,meocupdelrgimenjurdicodelas
instruccionesycirculares(644).
Sibienesciertoque,porprincipio,lasinstruccionesylascircularesagotansueficaciaenel
mbitointernodelaAdministracin,ellonoobstaparaqueselesconsiderecomouna
importantefuentedeuna"parte"delderechoadministrativo:laqueregulalaactividad
internadelaAdministracin,puesstatambinsedesenvuelveodesarrolladeacuerdoa
principiosdederecho.Demaneraque,pormsquelasinstruccionesycircularesse
apliquenenelmbitointernodelaAdministracin,noporellodejandeconstituiruna
fuentedegranimportanciaparaelderechoadministrativo,entodoelsectordesteenque

p.144

ellastenganvigencia.Basteadvertirqueelderechoadministrativonosloseocupadelas
relacionesdelaAdministracinconlosadministrados,sinotambindelasrelacionesdela
Administracinconsuspropiosfuncionariosyempleados,yqueelincumplimientodelas
"instrucciones"porpartedefuncionariosoempleadospuedehacerlospasiblesdesanciones
disciplinarias,cuya"causajurdica"sera,precisamente,aquelincumplimiento.Elcarcter
defuentedederechoadministrativoquerevistenlas"instrucciones"resultaobvio:la
actividadqueellasrigenintegratambinel"contenido"yel"objeto"delderecho
administrativo,delcual,enlopertinente,aqullasson"fuente"jurdica(acercadel
"contenido"y"objeto"delderechoadministrativo,vanselosnmeros30a32).
Noobstante,cuadraadvertirqueladoctrinahllasedivididaenesteaspecto.Unapartede
ellaniegaquelascirculareseinstrucciones(reglamentosinternos)tengancarcterdefuente
(645),entantoqueotrapartelesreconoceestacalidad(646).Losquesepronuncianenel
primersentido,esdecir,negativamente,sostienenquetalesinstrumentossloconstituyen
unmediointernoatinentealaactividadadministrativa;agreganquetalesinstruccionesy
circularessloobliganalosfuncionariosyempleadosquesonsusdestinatarios,yquela
obligatoriedaddelainstruccinodelacircularderivadeldeberdeobedienciaqueincumbe
alfuncionario.Comoyaloexpres,nadadeelloobstaaqueelsectordelaactividad
administrativadondetienenaplicacinlasinstruccionesycircularestambinestreglado
porelderechoadministrativo.Nodebeolvidarsequeelderechoadministrativonoslo
regulalasrelacionesdelaAdministracinconlosadministrados,sino,adems,lasdela
Administracinconsusfuncionariosyempleados.Elsectordeladoctrinaqueseexpideen
sentidoafirmativo,oseareconociendoquelasinstruccionesycircularesconstituyenuna
fuentedelderechoadministrativo,afirmaquesetratadeverdaderasnormasjurdicas,
aunqueinternas.
Lasinstruccionesylascircularesconstituyen,enlopertinente,unafuente"directa"e
"inmediata"delderechoadministrativo.
80.Actosadministrativos.Contratosadministrativos.
Sediscuteendoctrinasielactoadministrativoyelcontratoadministrativoconstituyeno
nofuentesdelderechoadministrativo.Algunosautoreslosincluyenentredichasfuentes
(647);otroslesniegantalcarcter(648).
Lostratadistasquesepronuncianporlaafirmativaconsideranquedichosactoslimitanla
esferajurdicadeaccinenelloscomprendida,siendo,porlotanto,fuentesdelderecho
subjetivo(FernndezdeVelascoCalvo,SayagusLaso).
Losexpositoresqueseexpidenporlanegativaestimanquelosactosdereferencia
producennormalmenteefectoentrepersonasdeterminadas,porloquelasituacin
resultantedetalesactosnotienecarcterobjetivo,oponibleatodos,comoocurrepor
ejemploconlaley(Vedel),oquenosetratadeactosdeproduccinnormativa,esdecir,
quenosetratadenormasjurdicas(GarridoFalla).

p.145

CompartolaopinindeFernndezdeVelascoCalvoydeSayagusLaso,pues,paraactuar
como"fuente"dederechoadministrativobastaconqueelactopertinente,mximesien
todooenparteesobradelaAdministracin,incidaenlaesferajurdicadesta,ampliando
olimitandosumbitolegal.Juzgosinimportanciaelhechodequeelactonoseaoponiblea
todos.Tampococreorelevantelacircunstanciadetratarsedenormasjurdicasconcretaso
especiales,creadorasdesituacionesjurdicasindividuales,puesinclusopuedenexistir
"leyes"deefectosparticularesoindividuales.
Los"actos"administrativosylos"contratos"administrativosconstituyenunafuente
"directa"e"inmediata"delderechoadministrativo,pues,enlopertinente,resultaacertado
trasladaralcampodelderechopblicoelviejoprincipioestablecidoporelderechoprivado,
encuyomritoloscontratosy,porextensin,losactosjurdicoscreadoresdesituaciones
individualesosubjetivastienenentrelasparteselmismoefectoquela"ley".
81.Decretos.Resoluciones.
"Decreto"estodadecisin,disposicinomandamientoemanadodeautoridadsuperiorde
unpoderurganoadministrativo,enespecialdeljefedeEstado.Sucontenidopuedeser
"general"o"individual"(649).Elactoindividualimplicaruna"decisin";elactogeneral
significaruna"disposicin"(650).Sieldecretotuvierecontenidogeneral,seestaren
presenciadeun"reglamento"(651);situvierecontenidoindividual,setratardeunacto
administrativoindividual.
Enconsecuencia,pararesolverloatinenteal"decreto"consideradocomofuentejurdica,
meremito,segnsetratedeundecreto"general"o"individual",alodichoacercadel
"reglamento"ydel"actoadministrativo",respectivamente,cuyasconclusionesson
aplicablesenestecasoporvaanalgica.
"Resolucin"estodadisposicinodecisinemanadadeautoridadadministrativano
superior,yasetratedeautoridadnosuperiorrespectoaunmismorgano(verbigracia,
dentrodelrganoEjecutivo,el"ministro"conrelacinalPresidente),yasetratedela
autoridadquepresideunmeroorganismoburocrtico(porejemplo,jefedeunareparticin
administrativa)(652).La"resolucin"tambinpuedeser"general"o"individual";en
consecuencia,pararesolverloatinenteaellacomo"fuente"delderecho,meremito
asimismoaloexpresadoacercadel"reglamento"ydel"actoadministrativo",cuyos
principiosoconclusionespuedenserextendidosala"resolucin".
Enlacalificacindeunactodelrganoadministrativocomo"decreto"ocomo
"resolucin",hayimprecisinenladoctrinayenlaprcticajurdicas,pueslaterminologa
sobreestamaterianoestconsolidada(653).
Deloexpuestodedceselanotoriaimportanciadel"decreto"ydela"resolucin"como
fuentesdederechoadministrativo(654).Enesteordendeideas,tienenelmismovalor
reconocidoal"reglamento"yal"actoadministrativo"(655).
82.Normasjurdicascorporativas.El"estatutoautnomo".

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Ciertosorganismosconstituidosocreadosparalasatisfaccindeinteresespblicos,
hllansedotadosdelafacultaddedarselasnormasquelosregirn.Aesapotestadlade
darsesuspropiasnormassueledenominrsele"autonoma",perotrtasedeunaautonoma
"limitada",yaqueslopuededesarrollarsedentrodelmarcodeterminadoporel
ordenamientojurdicogeneralvigente.Lanormaasestablecidaporelenteesdenominada
porladoctrinaespecialmenteitaliana"estatutoautnomo"o"normajurdicacorporativa"
(656).
Elorigendeesosrganosoentespuedeserestatal(pblico)oprivado(657).
Sediscutesitalesnormastienenunanaturalezapropiaoespecialysiconstituyenonouna
fuentedederechoadministrativo.
Aunquehayquienconsideraquedichasnormastienenunacaracterstica"especial"(658),
predominaelcriteriodeque,sibiensetratadeunasubespeciedenormasqueentraenla
formacindelordenamientojurdicoobjetivo(659),ellascarecendecaracteresespecficos
quepermitandiferenciarlasdelasotrasnormas(660).Suestudioporseparado,en
pargrafoaparte,slorespondeaconsideracionesdidcticas(661).
Lasexpresadasnormas"corporativas"("estatutos")sernfuentedederechoadministrativo,
silosfinesdelaentidadsondendoleadministrativa(662).
Ennuestropas,contrariamentealoqueocurreenotrospases,comoItalia,nosejustifica
elestudiodeestasnormascomocategoraespecial:ellasquedansubsumidasdentrodel
ordenamientojurdicogeneral,debiendorecibireltratamientoquesurespectivaestructura
requiera.Lareferenciaespecialaellasenestaobraslorespondeaunacuestindidctica,
tendienteaesclarecerconceptos.
83.Ordenanzas.
Elvocablo"ordenanza"esdesignificadolegalimpreciso.
SegnEscriche,ordenanzaes"laleyoestatutoquesemandaobservar,yespecialmentese
daestenombrealasqueestnhechasparaelrgimendelosmilitaresoparaelbuen
gobiernodealgunaciudad,comunidad,corporacinogremio"(663).
Enelderechoargentino,eltrmino"ordenanza"estespecialmentereservadoparalos
actosnormativos,decontenidogeneral,emitidosporlasmunicipalidades.Ciertoesque,
entrenosotros,tambinsedenomina"ordenanzas"aotrotipodenormas:lasordenanzasde
aduana;peroestoconstituyeunvestigiooresabiodelaterminologausadaantao.Las
"ordenanzas"deaduanason,enrealidad,"leyes"deaduana,criterioqueconcuerdaconla
transcriptadefinicindeEscriche:"leyoestatutoquesemandaobservar".Nuestra
Constitucintambinemplealapalabra"ordenanza"encuantoautorizaalCongresoa
formar"reglamentosyordenanzas"paraelgobiernodelEjrcito(artculo67,inciso23
(664));apesardeello,eltrminoquehaprevalecidoalrespectoeselde"reglamento"yno
elde"ordenanza",yenesesentidosehablade"reglamentoparaelEjrcito".

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Entrenosotros,cuandosehablade"ordenanzas"seentiendereferir,comoyaloexpres,a
losactosnormativosemitidosporlasmunicipalidades,criterioquetambinconcuerdacon
elexpresadoporEscriche.Trtasede"actosadministrativos"(665),decontenido
"general"(666)y"abstracto".
Sucarcterde"fuente"delderechoadministrativoesobvio,yaqueunsectorfundamental
delaactividadadministrativa,reguladaporelderechoadministrativo,eselcorrespondiente
alaactividaddelasmunicipalidades,cuyoinstrumentojurdicoprincipalesla
"ordenanza".Esta,enrealidad,esun"reglamento"emitidoporlasmunicipalidades(667),
porloque,consideradacomofuente,laordenanzatienelasmismascaractersticasqueel
reglamento.
Enotrospases,comoAlemaniaeItalia,elconceptode"ordenanza"esdistintodel
existenteennuestropas.EnItaliallmase"ordenanza"aloquenosotrosdenominamos
"reglamentodenecesidadyurgencia";enAlemania"ordenanza"equivaleanuestro
"reglamento",conladiferenciadequeahsehabladeordenanza"administrativa"y
ordenanza"jurdica",distincinqueincideenelrgimendecadaunadeesasespecies
(668).
CAPTULOIVCODIFICACINDELDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:84.Nocinconceptualdecodificacinydecdigo.Ventajaseinconvenientes
delacodificacin.85.ControversiaentreThibautySavignyacercadelaconvenienciay
oportunidaddelacodificacincivilenAlemania.86.Lacodificacindelderecho
administrativoenparticular.Ladoctrina.Esconvenientecodificarelderecho
administrativo?Lacuestinenelderechopositivoextranjero.87.Lacodificacindel
derechoadministrativoenlaRepblicaArgentina.88.Movimientoargentinohaciala
codificacindelderechoadministrativo:cdigosyproyectosexistentes.
84.Tambinconrelacinalderechoadministrativoseplanteaelproblemadela
"codificacin",enelsentidodesiellaesconvenienteysiesonoposible.
Gramaticalmente,"codificar"implicahaceroformaruncdigo,yestoselograreduciendo
aunaunidadorgnicayhomognea,metdicaysistemtica,lasnormasquehanderegular
unaramadeterminadadelderecho.Talesloqueseentiendeporcdigo.
Antaoelconceptodecdigoeradistintodelactual.Elcdigomodernocomprendeuna
ramadeterminadadelderecho,ounapartedeesarama;elcdigoantiguotenauncarcter
general,puesabarcabalatotalidaddelderecho(669).
Lacodificacintienesusdetractoresysusdefensores,querespectivamentesealanlos
inconvenientesylasventajasdeella.Entrelosinconvenientessemencionan:a)quela
sancindeloscdigoscausalaimpresindequeenadelantetodoelderechoqueda
condensadoenellosyenlasleyesqueloscompletanomodifican,pudiendoinducirala
errneacreenciadequetodoquedaresueltoporlaaplicacindelcdigo;b)quealgunas
veceselderecho,concentradoenloscdigos,quedaestancado,entantoquelas

p.148

transformacionessocialesexigiranunatransformacinparaleladelasreglasjurdicas.
Entrelasventajassemencionan:a)facilitaelconocimientoyaplicacindelderecho;b)por
lomismoqueuncdigoesunaobraconcretaymetdica,permiteextraerdelciertos
principiosgenerales,quesirvendebaseparalaorientacinjurdicadelpueblo(670).
Lavaloracindelosinconvenientesyventajasatribuidosalacodificacinpermiteuna
francadecisinafavordesta,justificandoaselmovimientouniversalqueseobservaen
prodeella.
Lacrticamsseriahechaalacodificacin,consistenteenqueprovocaoproduceun
estancamientodelderecho,esmsaparentequeefectiva.Sehadichoquelacodificacin
implicaunfenmenoenelprocesohistricodelospueblos,ndiceysntesisdeuna
evolucin,yqueauncuandolacodificacinconstituyeraunciertoobstculoalafcil
evolucindelderecho,estoseraigualmenteunanecesidadhistricainherentealprogreso:
lacodificacinnoconstituiraunimpedimentoenelprocesohistricodelahumanidad,
sinounelementoounfactordesta(671).Porlodems,alrespectosondignasde
transcripcinlassiguientespalabrasdevonThibaut,escritasensufamosoopsculo"Dela
necesidaddeunderechocivilcomnparaAlemania",enelquedichojuristasedeclara
fervientepartidariodelacodificacin:"Esverdadquenuestroderechoadquiriramayor
inmutabilidadaunalldondeloscambiossonnecesarios.Perodeellonohayqueasustarse,
porque,porotrolado,noslibraramosdelmalmuchomayordelasmodificaciones
introducidasalaligera.Ciertainmovilidaddelalegislacinhatradosiemprems
provechoquedao,ylosinglesesseguramentedebenbuenapartedesufirmezayfuerzaal
hechodequeentreellossonmuyrarosloscambiosenlasleyes,yelParlamentonosedeja
inducirfcilmenteainnovacionesporunadudacualquieradejuecesaislados"(672).
85.LadominacinfrancesaenAlemaniaatravsdelasconquistasdeNapolen,a
principiosdelsigloXIX,lograplicarenciertasregioneselCdigoNapolenicoen
reemplazodelderecholocal.Estaintroduccindelderechoextranjero,alavezqueofenda
elamorpatriodelosalemanes,lesdemostrabalainsuficienciadesupropioderecho,
compuestoporleyesyestatutoslocalesdecadaunodelosEstadosyporelantiguoderecho
romano.DeellonacilaideadecrearuncdigocivilgeneralparatodoslosEstados
alemanes,que,adems,implicaraunprimerpasohacialaunificacinycentralizacin
federativa,quetodosconsiderabancomounanecesidadurgente.
Hacindoseecodetalidea,eljurisconsultoAntonioFedericoJustovonThibautpublicen
Heildelberg,enjuniode1814,unopsculotitulado"DelanecesidaddeunDerechoCivil
comnparaAlemania".Sostenaqueelderechoalemnerainsuficienteyqueel
desenvolvimientoulteriordelderecholocalfacilitabaladesmembracindelespritu
nacional.Porlodems,elderechoromanoqueseaplicabaenAlemaniaeraextranjero,
ajenoalamodalidadalemana,norespondaalasnecesidadesnacionalesysus
disposiciones,porobscurasycontradictorias,dificultabansuconocimiento.Parasalvar
todoelloeraindispensablecrearuncdigocivilcomn,acuyoefectoproponalareunin
deuncongresodejuristastericosyprcticosparaqueloelaborasen.Talesfueronsus

p.149

argumentosjurdicosypolticosenprodelaideadesancionarcuantoanteselcdigocivil
comnparaAlemania.
FedericoCarlosvonSavignyrefutdeinmediatoaThibautconotroopsculo,queapareci
tambinen1814,quetitul"Delavocacindenuestrosigloparalalegislacinyla
cienciadelderecho".Consideraquenopuedeadmitirsequeelderechoseaunproductodel
azarodelavoluntaddeloshombres.Resultadelasnecesidadesydelavidadelospueblos.
Estimaqueelderechoesunproductoespontneodelpuebloydelahistoria,aunquepuede
sermodificadoporlasleyes.Peroenesosmomentos,conlacreacindelcdigogeneral
paraAlemania,sepretendamejorarelderechonacionalyunificarelpas.Ambascosas,
segnSavigny,erandifciles,inoportunasycasiimposibles;considerqueAlemaniano
estabaenmodoalgunopreparadaparalacodificacin.Elderecho,deca,nosecultivaba
suficientementeynohabalamenoruniformidadentrelastendenciasjurdicasdelos
diversosEstados.Losdistintosderechosdestosnocoincidanentres.Aconsej"buscar
enlatradicinromanogermanaelverdaderoderechoynoimprovisarloenuninstante.Los
principiosdelderechomodernoeran,engranparte,deorigenromano;peroenlossiglos
transcurridosdesdelostiemposdeRomasehabanmodificadoyenriquecido.Erapreciso,
pues,distinguiryapreciarlasmodificacionesylosagregadoshechosporelpuebloen
tantossiglos.PorltimohabaquecomprobarenelDerechoRomanoquprincipioshaban
cadoencompletodesusoparaolvidarlosynoseguirobedecindolos".
Mientrasllegabalaoportunidaddeemprenderlacodificacin,Savignyconsiderabaqueel
remedioconsistaenunaorganizacinprogresivadelacienciadelderecho,quepodaser
comnatodalaNacin(673).
SibienlosargumentosdeThibauttienenunaenormedosisdesensatez,prcticay
tericamenteSavignyrepresentantedelaescuelahistricaquefundeljuristaalemn
GustavoHugotriunfsobreThibaut.TantoesasqueelCdigoCivilalemnrecinfue
sancionadoen1896ypuestoenvigenciaen1900.Perosieneseentonceselhistoricismo
vencialracionalismo,comosistemadelegislacin,comoformadeexpresindelderecho
la"codificacin"seabripasoenlostiempossucesivos,delocualdacuentael
movimientouniversalenfavordelacodificacinreveladoporlasancindecdigosenla
generalidaddelospases.Hoynadieponeendudalasventajasdecodificarelderecho.
LapolmicaentreThibautySavignyesilustrativaenloatinenteala"oportunidad"deuna
codificacindeterminada.Ambosdeseabanelmismoobjeto:elcdigocivilcomnpara
Alemania,perodisentanacercadelosmediosadecuadosparalograrlo.MientrasThibaut
vealacausadelmalenlasfuentesdelderechoyestimabacomobuenremediolacreacin
deuncdigo,Savignyencontrabaelmalenlafaltadeadecuadosconocimientosporparte
delosjuristasdelapoca,considerandoporelloqueelpasnoestabaencondicionesde
procederaunacodificacin(674).
86.Laideadecodificarelderechoadministrativohaprovocadodisparidadesdecriterioen
elterrenodoctrinario.Unsectordetratadistassepronunciaenfavordelacodificacinde
esederecho(675);alefecto,algunosdedichosautoresconsideranelderecho
administrativoensutotalidad,entantoqueotrosslocontemplancomoposiblela

p.150

codificacindelosprincipiosfundamentalesqueyaadquirieronciertogradodemadurezo
cristalizacin.Otrosectordetratadistasniegalaposibilidaddecodificarelderecho
administrativo(676).
Lociertoesqueunodelosrasgosactualesdelderechoessufaltadecodificacingeneral
(677).
Enelmbitodoctrinariosehandadolossiguientesmotivosparajustificarlaimposibilidad
decodificarelderechoadministrativo,argumentosqueasuvezhansidorebatidos:
a)Abundanciaoamplituddelamateria.Seaducequeestoobstaraasucodificacin.
Aellosehacontestadoqueslosetratadecodificarlasnormasdecarcter"fundamental",
querepresentandolabasedelaactividadadministrativa,constituyenuntodoorgnico,de
vigenciaconstante.Talcomplejodenormas,ascircunscripto,esperfectamentecodificable
(678).
b)Inestabilidadycontingenciadelamateria.Elvalordeestaobjecinessloaparente,
puesentodoesecomplejodenormashayunsubstratodecarctergeneralyconstante.No
esposible,entonces,hablardeinestabilidadycontingenciaensentidoabsoluto,sinotan
slorelativo(679).
c)Faltadeorden.Sesostienequelafaltadeordenenlalegislacinadministrativaobstaa
sucodificacin.Sehacontestadoqueesteargumentoimplicaunapeticindeprincipio,un
crculovicioso,porcuantosibienesexactaesafaltadeorden,ellaconstituyeunmotivo
msparaprocederalacodificacin,yaquecuandostasehayalogradoaparecerelorden
queahoranoexiste(680).
Nohay,pues,raznalgunaqueobstealacodificacindelderechoadministrativo,enlos
trminosycondicionesaquehicereferencia.Talcodificacinestilynecesaria(681).
Estoltimoresultafcilmentecomprensibleennuestropas,donde,enmateria
administrativayalmenosenelordennacional,existeunainmensacantidaddeleyes,
decretosyresoluciones,cuyaexistencianotodosconocen,apartedequeesdifcilllegara
conocerlaensuintegridad,todoellosinperjuiciodequemuchosdeesostextosestn
parcialmentederogadosomodificados.Lacodificacin,apartedesusotrasventajas
innegables,tenderaafacilitarelconocimientodelderecho.
Nohafaltadoquiensostuvieralainconvenienciadeesacodificacin,porcuantosta,se
dice,estancaoparalizaelcursodelderecho.Peroaestosehacontestadodiciendoquela
vigenciadelosdiversoscdigosexistentesremozadosensugranmayorahacequedicha
objecintengaunmerovalorterico,respuestaquesibienserefiereenconcretoalos
cdigosciviles,comercialesypenales,tambinvaleparaeleventualcdigoadministrativo
(682).Silosdemscdigosnoestancaronelderechoporquhadesucederelloconel
cdigoadministrativo?
Sibienelactualderechoadministrativosecaracteriza,comodije,porsufaltade
codificacin,existenexcepcionalmentealgunospasesquecuentanconinstrumentos

p.151

jurdicosahllamados"cdigosadministrativos",peroqueenrealidadannotienenlos
atributostcnicosdetales.MerefieroaPortugalyalasIslasFilipinas(683).
ElCdigoAdministrativodePortugaltieneunalargatradicin.Fuecreadohacemsdeun
siglo,en1836,habiendosidoobjetodediversasreformas.Unadelasltimasdestasesde
1940.Perorecinen1936adquiricaracterespropiosdecdigo.Noobstante,engeneralsu
contenidodistamuchodeabarcartodalamateriaaincluirenuncdigoadministrativo
(684).
Elllamado"CdigoAdministrativo"delasIslasFilipinas,sancionadoen1916,noesun
cdigo:esunconjuntodenormascorrespondientesadiversasramasdelderechoyno
exclusivamentealderechoadministrativo;norespondea"principio"alguno.Esextenso:
tienedosmilsetecientoscincuentaartculos,msun"artculofinal".Quizensupasde
origenhayaprestadoungranservicio,facilitandoelconocimientodelderecho.
Considerandolafechadesucreacin,tieneelmritoindiscutibledetodoslosgrandes
esfuerzosrealizadosenprodelaseguridadjurdica(685).
87.Enelnmero33,alreferirmealacaractersticapropiadelderechoadministrativoen
Argentina,dijequeeraunderechoesencialmente"local",esdecirunderecho"provincial",
porcuantolapotestaddelegislaralrespectoeraunodelostantospoderesreservadosyno
delegadosporlasprovinciasalaNacin.Agreguque,sinperjuiciodeello,parael
cumplimientodelosrespectivosfinespuestosasucargoporlaConstitucin,laNacin
gozadetodaslasconsiguientespotestadesdecarcteradministrativo,delmismomodoque,
ensusesferas,lasprovinciasgozandetalespotestades.
Todoellorepercuteenlafacultadparalegislarsobremateriaadministrativay,desdeluego,
para"codificar",entodooenparte,dichasmaterias.Hayalgunasdestascuyalegislacin
ocodificacinlescompeteexclusivamentealasprovincias(verbigracia,regulacindeluso
delosbienesdeldominiopblico);hayotrasmateriasadministrativasacuyorespectola
competenciaesexclusivadelaNacin(porejemplo,facultaddelegislarsobrepolica
sanitariaanimalcuandoelinterspblicoprotegidoseadendolenacional);finalmente,
hayotrasmateriasacercadelascualessoncompetentes,ensuscorrespondientesesferas,
tantolaNacincomolasprovincias,porexistirenelcasouna"concurrenciadefines"
(verbigracia,disponerlaexpropiacinporutilidadpblica).
Enlossupuestosrespectivos,afindedeterminarquautoridadeslacompetentepara
legislar,elintrpretedebeaplicarlasnormasyprincipiosconstitucionalespertinentes.
Comoconsecuenciadelodicho,ennuestropasnopuedesancionarseuncdigo
administrativocomprensivodetodalamateria,convigenciaparatodalaRepblica.La
doblejurisdiccinnacionalyprovincialobstaaello.Debehaberuncdigonacionalpara
regirenjurisdiccindelaNacin,ytantoscdigosprovincialescomoprovinciasexistan,
loscualesregirndentrodelterritoriodecadaunadeellas.

p.152

DemodoquetantolasprovinciascomolaNacin,cadaunaensurespectivombito
jurdico,puedencrearosancionarcdigosadministrativos,abarcandotodalamateria
administrativa,oseccionesdelamisma(686).
88.Ennuestropasexisteunevidentemovimientohacialacodificacindelderecho
administrativo.Perotrtase,porahora,deunmovimientohacialasancindecdigos
administrativospor"materias",esdecirdecdigosadministrativosparciales.Porlodems,
aundentrodeesatendencia,laactividadprevalecienteesdeorden"provincial".
Dentrodeeseordendeideas,puedenmencionarselossiguientestrabajos:
a)ProyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeBuenosAires,delao1939.La
ComisinPermanenteestuvointegrada,entreotros,porlosdoctoresBenjamnVillegas
Basavilbaso,ManuelF.CastelloyAlbertoG.Spota.Elproyecto,noobstantequela
comisinredactoratenaorigenoficial,nofueconvertidoenley(687).
b)ProyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeMendoza,delao1940.Lacomisin
redactora,designadaporelPoderEjecutivodelaprovincia,estuvointegradaporeldoctor
AlbertoCortiVidela,porelingenieroLudovicoIvanissevichyporelautordelapresente
obra,doctorMiguelS.Marienhoff.Elproyectonofueconvertidoenley(688).
c)CdigosdeAguasdeSalta(ao1945),deJujuy(ao1950)ydeSantiagodelEstero
(ao1950)(689).
d)DiversoscdigosdeProcedimientoenloContenciosoadministrativo,vigentesen
nuestrasprovincias.EntreellosmereceespecialmencineldelaprovinciadeBuenosAires
que,cronolgicamente,fueelprimeroenaparecer;entrenvigenciaen1905,siendosu
autoreldoctorLuisV.Varela.Existenvariosotrosdeestoscdigos,comoeldeCrdoba,
SantaFe,etctera.Sinperjuiciodelaexistenciadetalescdigos,tngasepresentelodicho
eneln30acercadequelamateria"contenciosoadministrativa"nointegraelcontenido
delderechoadministrativo.
e)ProyectodeCdigodeObrasPblicasparalaProvinciadeBuenosAires,delao1960,
redactadoporeldoctorHomeroC.BibiloniporencargodelConsejodeObrasPblicasde
laprovincia.LaedicindeltrabajofuehechaporlaCmaraArgentinadelaConstruccin
(delegacinprovinciadeBuenosAires),LaPlata,1960.
f)AnteproyectodeCdigoNacionaldeEnerga,delao1958,redactadoporunacomisin
designadapordecreton22163/56,queestuvopresididaporelingenieroFranciscoM.
MalvicinoeintegradaporelingenieroFranciscoGarcaOlanoylosdoctoresngelCortiy
EnriqueMartnezPaz.Vaselaleydeenergaelctrica,n15336.
g)Aunquenosetrate,precisamente,deun"cdigo",correspondemencionarelproyectode
"LeysobreProcedimientoenlaAdministracinPblica",paralaprovinciadeBuenos
Aires,preparadoporelInstitutodeDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativo,dela
FacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidaddeLaPlata,dirigidoporelDr.
BartolomA.Fiorini;enestetrabajocolaborarondiversosabogadosyestudiantes.El

p.153

proyectofuepresentadoaconsideracindelaCmaradeDiputadosdelaprovinciade
BuenosAires,el26deoctubrede1961.Apesardesubrevedadconstadeochentaytres
artculos,dichotextotraduceunplausibleesfuerzoporestructurarorgnicamenteuna
seccinimportantedelderechoadministrativodelaprovinciadeBuenosAires(690).
h)Asimismo,correspondemencionarelproyectode"CdigoAdministrativo"parala
provinciadeCrdoba,redactadoporeldoctorGuillermoAlbertoSaraviaporencargodel
gobiernodeesaprovincia.Dichoproyectofueentregadoporsuautoralaprovinciaen
enerode1963.Ladenominacinde"CdigoAdministrativo"responde,segneldoctor
Saravia,aqueeltextonoslocomprendenormasdeprocedimientoadministrativo,sino
tambinnormasdefondo,comolasrelativasalrgimendelosactos,aloscontratos
administrativos,alaresponsabilidaddelosfuncionariosydelaAdministracin.Constade
cientoochentaartculos.Laedicinaparecidaen1963fuecosteadaporlaAsociacinde
IndustrialesdeCrdoba.Estetrabajoconstituyeotravaliosaymeritoriacontribucinhacia
lasistematizacinorgnicadeunaparteapreciabledelderechoadministrativo.
CAPTULOVELMTODOENDERECHOADMINISTRATIVO
SUMARIO:89.Nocin.Principiosgenerales.90.Diversidadmetdica.91.a)Mtodo
exegtico.92.b)Mtodosociolgico.93.c)Mtodorealista.94.d)Mtodojurdico.
95.Elmtodoautilizarenelderechoadministrativo.
89.Haygeneralacuerdoacercadeloquehadeentendersepor"mtodo".Seentiendepor
talelprocedimientooelcaminoquesigueelpensamientohumanoparallegaral
conocimientodelaverdadsobreelcontenidodedeterminadaramadelsaber.
Cadacienciatienesutcnicaparticular(691).Deahquelaeleccindelmtodoaseguir
noquedelibradaalarbitriodelinvestigador:debecorresponderalandoledelamateria
respectiva.
Enelpresentecaptuloharreferenciaalosprincipalesmtodosutilizadosconelobjetode
conocerelcontenidoyelalcancedelderechoadministrativo,indicandoluegoculesel
mtodoaconsejableconrelacinaesaramadelacienciajurdica.
Paraestoltimonodebeperdersedevistaquelascienciasmodernassebasan,engeneral,
endatosexternos,productosdelaexperiencia,yquesobretalbaseelaboranlasnociones
tericas.Porellosehadichoquesusverdadessonfundamentalmenteobjetivas(692).Esto
esdeunaimportanciaenorme,ynodebeolvidrselealformularlasrespectivas
conclusiones,sopenadehacerafirmacionesfalsasysinvalor,ajenasalarealidad.
90.Sucesivamente,eltratamientodelderechoadministrativofueobjetodediversos
mtodos.Losprincipalessonelexegtico,elsociolgico,elrealistayeljurdico.Me
ocupardecadaunodeellos.
91.a)Mtodoexegtico.

p.154

Secaracterizaporelextraordinariocultohacialaleyescrita.Elcultodel"derecho"aparece
substituidoporelcultodela"ley".Enlugarde"principios"seconsideran"disposiciones
legislativas".
Eldesarrollodeestemtodofueconsideradocomounaconsecuenciafataldela
codificacin.AparecienFranciaytomaugeconposterioridadalasancindelCdigo
Civil.Tuvovigenciahastalaspostrimerasdelsiglopasado.
Apartedelcultodelaley,laescueladelaexgesissecaracterizaporlallamada"intencin
dellegislador",encuyomritountextolegalnadavaleporsmismo,sinoporlaintencin
dellegisladorquesesuponequetraduce,conlocualsecierralaposibilidaddeincluirenel
espritudelaleylasituacinquenopudotenerencuentaellegislador.
Ensuhoraestemtodofuetil.Peroendefinitivasehaexpresadoqueelimperiodela
escuelaexegticahasidocontraproducenteparaelprogresodelacienciadelderecho,
porqueenvezdepropenderasudesarrollocontribuyaestancarla(693).Enesteordende
ideas,sehadichoqueelabusodelcriterioexegticoimplicaladegeneracindelelemento
prcticodelderecho,delmismomodoqueelabusodelcriteriomeramentefilosfico
produceladegeneracindelelementotericodelderecho(694).Enlaescueladela
exgesiseslaleylaquesuponeelsistemaorgnicodelderecho,ynoelsistemajurdicoel
quesuponelaley(695).
Elmtodoexegticoenderechoadministrativotambintuvorepresentantesentrenosotros,
atravsdelosprimerosexpositoresdelamateria.RamnFerreyra,queen1866publicel
primerlibrosobrederechoadministrativoqueaparecienelpas,concebaaestadisciplina
como"elconjuntodeleyesydecretosquedeterminanlasrelacionesdelasociedadconlos
ciudadanosenelordenadministrativo"(696).Tambincuadraincluirenestegrupoa
LucioVicenteLpezquien,comoyaloexpres,habldesdelactedradelaFacultadde
DerechodeBuenosAiresen1890,ycuyasleccionesfuerontomadastaquigrficamentepor
algunosalumnossuyos,ypublicadasmstarde,en1902(697).
92)b)Mtodosociolgico.
Enlosltimosaosdelsiglopasado,comoconsecuenciadelcriterioqueleasignaal
derechoadministrativolaexposicindelaactividadtotaldelEstado,aparecialrespecto
unnuevomtododeestudio:el"sociolgico",cuyoprincipalexpositorfueeljurista
alemnStein.
Dadalaamplituddelcontenidoasignadoalderechoadministrativo,juntoalexamen
jurdicodelamateria,entranenjuegootrosdiversosfactores:elpoltico,elsocial,el
histricoy,sobretodo,elfilosfico;loscualesdesplazanelcriteriojurdico,reduciendoal
mnimosuconsideracin(698).ComoexpresaOrlando,elabusodelcriteriofilosfico
produceladegeneracindelelementotericodelderecho,delmismomodoqueelabuso
delcriterioexegticoimplicladegeneracindeelementoprcticodelderecho(699);
agregaesteautorqueelexcesivousodelasteoraspuramentefilosficasenelmbitodel

p.155

derechopblico,resultarepudiadoporelprincipiodeladivisindeltrabajocientfico,que
esfundamentalenlaescuelamoderna(700).
Esamaneradecultivarelderechoadministrativodetermina,asuvez,unadiversidad
metdica,yaquelosmtodospropiosdelascienciasqueentoncescontribuyenconsus
aportes,sontambintomadosencuenta(701).
Perocomoelderechoadministrativoes"derecho",ynofilosofa,nisociologa,nihistoria
delderecho,elconglomeradodemtodosaquehicereferenciadificultatoda
sistematizacin(702).
93.c)Mtodorealista.
EstemtodofueoriginariamenteconcebidoporLenDuguitparaelderecho
constitucional:formpartedesullamado"realismojurdico".GastnJzelotrasladal
derechoadministrativo.
Elderechodeunpas,diceJze,eselconjuntodereglasqueenunmomentodadoson
"efectivamente"aplicadasporlos"prcticos"yporlos"tribunales";yunaobradederecho
debecontenerlaexposicindelasreglasqueellegislador,laopininpblicadelosjuristas
y,enparticular,laopinindelostribunales,declaranserjustasytilesenunpasy
momentodeterminados.
DeesossupuestosdeduceJzeculhadeserlamisindelterico.Seacualfueresu
opininpersonal,eltericodebe,antetodo,induciresasreglas,clasificarlas,darlesuna
formaclarayprecisa,explicarsusorgenes,sealarsudesenvolvimientohistricobajola
presindeloshechossociales,econmicosypolticos.Todateorajurdicaquenotenga
porpuntodepartidalaobservacinminuciosayatentadeloshechosyquenoseadestos
lasntesisadecuadayexacta,estdesprovistadevalor.Laperfectaconformidadconlos
hechoseselcriterioquedebeguiaralasteoras.Eltericonuncadebeolvidarqueel
derechosirvepararesolverproblemassociales,econmicosypolticos,yeslavidaquien
losplantea.Notieneporquimaginarhiptesis.Eslavidalaqueselosmuestracontodala
complejidad,contodoslosconflictosdeinteresesypasionesqueconstituyenlatramade
lassociedadeshumanas.
Quieredecirqueeltericonotengaotracosaquehacerquerecogerhechos,clasificarlosy
explicarlos?No,secontestaJze.Quedaporhacerla"sntesiscrtica",encuyomritoel
tericodebeaveriguarenqumedidatalocualprincipioprctico,enunpasymomento
determinados,seconformaconlosotrosprincipiosjurdicosycorrespondealsentimiento
dejusticiarelativadelapocaydelmedio,alasnecesidadessociales,econmicasy
polticas.Esta"sntesiscrtica"esunapartemuydelicadadelafuncindelterico;enella
lasprobabilidadesdeerrarsonmuynumerosas;secaemuyfcilmenteenlaapologa
msticaoenladenigracinsistemticayapasionada(703).
Qudecirrespectoalmtodo"realista"?ElpropioJze,conalabablesinceridadquele
enaltece,expressusdudasacercadelaperfeccindedichomtodo,porqueaparejala

p.156

posibilidaddequesedencomonecesidadesverdaderasyrealesdelpas,loqueson
sentimientospuramentesubjetivos,personales,delintrprete;inclusonodescartala
posibilidaddehabercadotambinlenesafalla(704).Porsuparte,GarcaOviedodice
quedichomtodonoes,porsmismo,guaseguro,nisiempreensumanejopresideel
aciertoenlosinvestigadores;agregadichoautorque,talcomoafirmabaDuguit,laleyno
esexpresindelavoluntadnacional,sinoestrictamenteladelosdiputadosysenadoresque
constituyenelParlamento,loquepruebalafalaciadelmtodorealistaylofcilqueresulta
confundirlasaparienciasconloshechos(705).
94.d)Mtodojurdico.
Elmtodo"jurdico""dogmtico"o"lgico",comotambinseledenominanacien
Alemania,siendoPaulLabandsumscaracterizadoexpositor,loqueashizoensuobra
"Ledroitpublicdelempireallemand".
Dichomtodoconsisteesencialmente:1)endescubrirlosprincipiosgenerales;2)en
establecerlasconsecuenciasquederivandetalesprincipiosysuconcordanciaconlas
institucionesrealmenteenvigoryconlasnormaspositivas(706).
Elmtodojurdicosesirvedelainduccinparaextraerdelavariedaddefenmenosque
constituyenmanifestacionesdelderechopblico(constituciones,cdigosyleyes
especiales,decisionesjudiciales)losprincipiosgeneralesquerepresentanelinstrumental
bsicodetodaciencia.Ladeduccinpermiteaplicaraloscasosconcretoslas
consecuenciasdelosprincipiosdescubiertosopuestosdemanifiestomediantelainduccin.
Estasegundaoperacintieneextraordinariautilidadpararesolverloscasosnuevos,no
previstosportextosexpresos(707).
Elguadeestemtodoesla"lgica".Lahistoria,laeconoma,lafilosofa,lapoltica,le
preocupanpoco.Elpapelcientficodeldogmtico,diceLaband,enunderechopositivo
determinado,consisteenanalizarlasformasjurdicas,enreferirlasnocionesparticularesa
principiosgenerales,endeducirdeestosprincipioslasconsecuenciasqueprocedan.Todo
estoesuntrabajodeespritupuramentelgico(708).
Laintroduccindelmtodojurdicoenelderechopblicoalemnalcanzprontogran
xito.Elderechoadministrativonoescapalaaccinsugestivadelnuevomtodo.Loque
venaocurriendoenelderechoconstitucionalrepercutienelderechoadministrativo.La
corrientejurdicapenetrenestecampoatravsdelaobradeOttoMayer,"Ledroit
administratifallemand"(709).
LanuevacorrienteseintrodujoprontoenFrancia,dondeLarnaudefueunentusiastade
ella.Creo,comoLaband,decaLarnaude,queesnecesarioqueelderechopblicoseaotra
cosaqueunaseriedeconsideracionesfilosficasypolticas.Piensoqueslolaregla
jurdicapuededarleunaenvolturaslidaalcuerpoinconsistentedeinteresesydefuerzas.
Estimoqueunaciertacristalizacinesnecesariaenlasinstituciones,inclusoenlasms
propensasatransformaciones.PeronoestoytanconvencidocomoLaband,agregaba

p.157

Larnaude,delauniversalidadydelencadenamientolgicodelosprincipiosgeneralesdel
derecho,quepareceranserdetodoslostiemposylugares.
Encuantoalautilizacin,enderechopblico,deciertosprincipioscontenidosenel
derechoprivadoaloscualessereferaLaband,sosteniendoquenoconstituanprincipios
dederechoprivado,sinoprincipiosgeneralesdelderecho(710),Larnaudesostuvoqueel
transportedetalesprincipiosalcampodelderechopblicodebaefectuarseconlamayor
circunspeccin,porquerecordandoaMontesquieuyaCicern,agreg,"seraridculo
pretenderdecidirsobrelosderechosdelosreinos,delasnacionesydeluniverso,porlos
mismospreceptosconqueseresuelveentreparticulareselderechoaunagotera".El
derechopblicotienetambinsusprincipiosysusteoras:todoestendeducirlosy
construirlos.Esdelasentraasmismasdelderechopblicodedondeesnecesarioextraer
lasgrandesteorasqueexplicanlasdecisionesdelderechoconstitucionalydelderecho
administrativo(711).
Elmtodojurdicofueobjetodecrticas.Seleimput:a)eltrasplantealderechopblico
delosconceptosyprincipiosdelderechoprivado,especialmentedelosdelderechocivil;
b)excesodelogicismo.
LaprimeraobjecinaparececontestadaporLabandenlossiguientestrminos:setratade
principiosquehansidocientficamenteestablecidosydesarrolladosenelmbitodel
derechoprivado,peroque,porsunaturaleza,nosonprincipiosdederechoprivado,sino
principiosgeneralesdelderecho(712).
LasegundaobjecinlacontestaLaband,diciendo:smuybienqueacordarunpredominio
absolutoalmtodolgicoenlascosasdelderechoimplicarahacergaladeunexclusivismo
totalmenteinaceptable.Nodesconozconilaimportanciadelasinvestigacionesdela
historiadelderecho,nilautilidadquepresentanparaelconocimientodelderechola
historia,laeconomapoltica,lapoltica,lafilosofa.Ladogmticanoeslanicafazdela
cienciadelderecho,peroesporciertounadeellas(713).
Encuantoala"universalidad"yencadenamientolgicodelosprincipiosgeneralesdel
derecho,dequehablabaLabandydequedudabaLarnaude,estimoquelasinvestigaciones
posterioresylaposicinactualdelosjuristasytribunalesmscaracterizados,lehandado
plenamentelaraznaLaband(714).
95.Despusdelodichoenlospargrafosprecedentesculeselmtodoquecorresponde
utilizarenderechoadministrativo?
Desdequeelobjetodesteesel"derecho"que,latosensu,regulaalaAdministracin
Pblica,vadesuyoqueelmtododedicharamadelacienciadebeserelmtodo
"jurdico",yaquesteprescindeosubestima,comosevio,deconsideracioneshistricas,
econmicas,filosficasypolticas.Ladoctrinahllasecontesteenqueelmtodojurdico
eseladecuadoparaelestudiodelderechoadministrativo(715).

p.158

PerodadoquecomoelpropioLabandloadvirtieralasconclusionesdelahistoriadel
derecho,lahistoria,laeconoma,lapolticaylafilosofa,tambintienenopuedentener
trascendenciaenestaclasedeestudios,esrazonableentoncesnoprescindirdelmtodo
"realista"comomeroauxiliardelmtodojurdico(716).
TTULOIIILAPERSONALIDADENELDERECHOADMINISTRATIVO(Estadoy
AdministracinPblica)
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO:96.Aqupersonasserefiere.La"AdministracinPblica":el"Estado".Lo
atinenteal"administrado".97.PersonalidaddelaAdministracinPblica:a)comouno
delosrganosesencialesdelEstado;b)laAdministracindescentralizada,latosensu.Lo
atinenteal"Poder"Legislativoyal"Poder"Judicial:contratoscelebradosporellos;
controversiasjudicialesqueseoriginenasurespecto.98.Generalidadessobrepersonas
jurdicas.99.Laspersonasenelderechoadministrativo.Personasjurdicaspblicas:su
diferenciaconlaspersonasjurdicasprivadas.Personasde"inters"pblico.Criteriosde
distincin;solucinadoptada.100.Clasificacindelaspersonasjurdicaspblicas:
estatalesynoestatales.Rgimenjurdicodeambostiposdeentidades;consecuencias.Lo
atinentealaIglesia;otrossupuestos.Clasificacindelaspersonasjurdicasenelderecho
argentino.
96.Cuandosehacereferenciaalapersonalidadenelderechoadministrativo,sealudeal
"Estado"yala"AdministracinPblica",consideradastaensentidolato.Deambosme
ocuparsucesivamenteensteyenloscaptulosquesiguen.
Desdeluego,el"administrado"puedeser,ygeneralmentees,unodelossujetosdela
relacinjurdicoadministrativa.Peroelparticularoadministrado,porprincipioysalvo
expresaexcepcinoexigencialegal,concurrealcampodelderechoadministrativopara
actuarenlconelstatusquelereconoceoasignaelderechoprivado(717).Laoriginaria
yespecficapersonalidadparaactuarenelcampodelderechoprivado,noobstaparaque,
ocasionalmente,desplieguesucapacidadenelcampodelderechopblico,delmismomodo
quelaoriginariaoespecficacapacidaddelasentidadespblicasparaactuarenelcampo
delderechopblico,noobstaaquestaspuedanactuarenlaesferadelderechoprivado
(718).
97.LapersonalidaddelaAdministracinPblicadependedelpuntodevistadesdeelcual
selaanalice.
ConsideradacomounodelosrganosesencialesdelEstado,valedecir,comointegrante
del"PoderEjecutivo"(vernmeros13y14),laAdministracincarecedepersonalidad;en
esembito,lapersonalidadnoleincumbealaAdministracin,niaalgunodelosotrosdos
"poderes"(LegislativoyJudicial),sinoalEstado.Lapersonalidaddela"Administracin"
vasubsumidaenladel"Estado".TrtasedelaAdministracincentralizadaogeneral.

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OtracosacuadradecirdelaAdministracindescentralizada.Estapuedeonoser
"autrquica".
LaAdministracinmeramentedescentralizada(descentralizacinburocrtica)carece
asimismodepersonalidad:setratadesimplesrganosqueejercenporcionesdelaactividad
delaAdministracingeneral,peroquenoseseparanorgnicamentedesta:laseparacin
esmeramentefuncional;msan,desdeestepuntodevistatrtasedeunaseparacin
"relativa"(719).
Lapersonalidad"especfica"delaAdministracinPblicarecinaparececonlaautarqua.
LaAdministracinautrquicatraducelarespectivacreacinderganosdotadosde
personalidad(vern26).Perotrtasede"personificaciones"parcialesdela
Administracin,puescadaentidadautrquicatieneasucargouna"parte"delaactividad
administrativa:poresosehablaenestoscasosdedescentralizacinpor"servicios".Con
relacinalaAdministracingeneral,laautarquaimplicaseparacinorgnica,alavezque
funcional.
ApartedeesosdostiposextremosdeAdministracin"descentralizada",pueden
mencionarseotros:lasempresasdelEstadoylassociedadesdeeconomamixtaque,sibien
sonopuedenserpersonasjurdicaspblicas,enbuenosprincipiosenningncasointegran
loscuadrosdelaAdministracinstrictosensu(720).
Algosimilarcuadradeciracercadelospoderes"Legislativo"y"Judicial".Ningunodeellos
tienepersonalidadjurdica.Noobstante,tantolaCorteSupremadeJusticia,dentrodel
PoderJudicial,comolascmarasdeDiputadosodeSenadores,dentrodelPoder
Legislativo,suelencelebrarcontratosconterceros,dendoleyfinesestrictamente
administrativos,yaseadecompraventa,desuministros,delocacin,etctera.Noexiste
textoconstitucionalalgunoquefaculteexpresamentetalescontratos.Noobstante,la
"genrica"facultaddecontratarporpartedelaCorteSupremadeJusticiapuedededucirse
del"principio"contenidoenelartculo99(721),infine,delaConstitucin,encuantoste
facultaaltribunalpara"nombrartodossusempleadossubalternos".Esta,comotodaslas
relacionesdeempleopblico,esdetipo"contractual"dederechopblico.Enla
Constitucinnosloexisteunconjuntode"normas",sinotambinunconjuntode
"principios"quesededucendeesasnormas.Esposible,asimismo,admitirquelafacultad
decelebrarcontratosdirectaeinmediatamentevinculadosalfuncionamientodecadauno
deesospoderesLegislativoyJudicialsurjadelaatribucinconstitucionalquecadauno
deellos,ycadaCmaradelCongresoenparticular,tieneparadictarsureglamentointerno
(artculos58y99(722)),yencuantodichoscontratostiendan"exclusivamente"a
facilitareldesenvolvimientodelrespectivopoder.Talesreglamentospuedenautorizarla
formalizacindeesoscontratos.As,elSenadodelaNacinsuelecelebrarcontratosde
locacindeservicioscondeterminadaspersonas;laCorteSupremadeJusticiacelebra
contratosparalaimpresinydistribucindesusfallos;etctera.Peroesevidentequetales
contratos,aunqueaparezcandirectamentecelebradosporlascmarasdelCongresooporla
CorteSupremadeJusticia,soncelebradosporellas,noennombrepropio,sinoennombre
delaNacin,yaquealcelebrarlosejecutanfacultadesquesededucendelaConstitucin.

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Exactamentelomismoocurriraconuncontratodesuministros,porejemplo,celebradopor
elPoderEjecutivo,tendienteafacilitarelcumplimientodelatareaadministrativa:aunque
elcontratoaparezcacelebradoporelPoderEjecutivo,lohasidoennombredelaNacin.
Demodoque,enelsupuestodecontroversiasoriginadasporloscontratosdereferencia,la
eventualdemandajudicialdebeserpromovidaporlaNacinocontralaNacin,yaquela
personalidadjurdicalecorrespondeasta,alEstado,consideradocomounidad,yno
aisladamenteacadaunodelospoderesqueintegranelgobierno.
98.Loatinentealas"personasjurdicas"tambintieneaplicacinenderecho
administrativo.Nosetrata,pues,deunproblemaexclusivoypropiodelderechoprivado.
Losprincipiosfundamentalesdelapersonalidadjurdica,originariamenteexpuestoscon
relacinalderechoprivado,hallanaplicacinenderechoadministrativo.Ycomorespectoa
laspersonasjurdicaselderechoadministrativotommuchodelderechoprivado,resulta
oportunorecordaralgunasnocionesbsicasdesarrolladasalrespectoenelmbitodeeste
ltimo(723).
Lateoradelaspersonasmoralesojurdicastienefamadedifcilyobscura.Perocomo
acertadamenteloexpresaWaline,esateorafueobscurecidaporunanocinequivocadade
loquehadeentenderseporpersonajurdica.Separtierrneamentedelaideadequela
palabra"persona"designayserefiereexclusivamenteaunserhumano.Delaasimilacin
de"persona"a"serhumano"sededujoque,porequiparacinalserhumano,ciertas
entidadesocolectividadeseranconsideradascomopersonasporelderecho(724).
Esasupuestaasimilacindelascolectividadesoentidadesalossereshumanosdiolugara
lasconocidasteorasdelaficcinydelarealidad.Losquesostenanqueesaasimilacinde
lascolectividadesalossereshumanoserapuramentearbitraria,afirmabanquelapersona
jurdicaomoralconstituaunaficcin;encambio,losquesostenanquelascolectividades
humanas,sonseresorganizadoscomolossereshumanos,considerabanquereconocerles
personalidadimplicabaextraerconsecuenciasjurdicasdelarealidad.
Perotantolospartidariosdela"realidad",comolospartidariosdela"ficcin",partande
unaideacomn:quelapersonalidadjurdicanopodaserlesconferidaalascolectividades
sinoporasimilacindestasalossereshumanos.Nadahaymsinexactoqueeso,afirma
Waline.Lapalabra"persona",enelvocabulariojurdico,tieneunsentidoprecisoy
determinado:slosignificaunsercapazdesersujetodederechos,detenerderechos
subjetivos(725).Pero,yestoeslofundamental,nadaautorizaapensarquelacategorade
sujetosdederechodebacoincidir,apriori,conlasdesereshumanos.Recurdesequeen
lassociedadesantiguas,losesclavossereshumanosnoeranpersonasenelsentido
jurdico.Inversamente,enciertaspocasseadmitiquelosanimales,lascosasolos
muertos,fuesensujetosdederechos(726).
Esnecesario,pues,disociaresasdosnociones:serhumano(personaenelsentidodel
lenguajecorriente)ypersonasjurdicas.Parasabersiunsercualquieraesunapersona
jurdica,bastacondeterminarsiessusceptibledeconvertirseensujetodederechos(727).
Deahterminasosteniendoelprofesorfrancsqueunapersonajurdicanoesotracosaque
"uncentrodeinteresessocialmenteprotegidos"(728).

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Laspersonasjurdicasson"reales",puestoquetodossientensuaccin;loquesucedees
quenosontangibles,sinoabstractas.Nodebeconfundirseabstraccinconficcin.La
personajurdicaesunenterealcreadoporelEstado(729)oautorizadoporl.
Paradarelfundamentodelaspersonasjurdicassehanexpuestomuchasotrasteoras.As,
porejemplo:1)ladelos"patrimoniosdeafectacin",sostenindosequedondeexisteun
patrimonioadscriptoaunfinhayunapersonajurdica.Entreotrasobjeciones,seleha
replicadodiciendoqueellaslocontemplaalasfundaciones;2)lateora"voluntarista",en
cuyomritohabrapersonasjurdicasalldondeexisteunaorganizacincapazdeemanar
unavoluntadpropia;peroesto,endefinitiva,contemplalos"centrosdeimputacinde
relacionesjurdicas"aquehicereferenciacitandoaWaline(730);3)lateora"normativa
deKelsen",paraquienlapersonalidadensentidojurdico,tantoparaelindividuocomo
paraelgrupo,noessinounacategorajurdica,unproductodelderechoyqueporsno
implicanecesariamenteningunacondicindecorporalidadoespiritualidadenquienla
recibe.Elhechodequelanormaatribuyaaalguienunderechooundeber,constituyeaese
alguienenpersona(731).
99.LaAdministracinPblica,consideradacomosujetoactivodepotestades
administrativas,siempreesendefinitivaunapersonajurdica,yasetratedela
Administracincentral,encuyosupuestosupersonalidadsubsmeseenladelEstado,oya
setratedelaAdministracinindirectaoautrquica,encuyocasolapersonalidadle
correspondealenteautrquico.Deahresultaqueenderechoadministrativolaimportancia
detodolorelacionadoconlapersonalidadmoralojurdicaesfundamental.Como
acertadamentesehizonotar,laAdministracinPblicasiempreseexpresaatravsdeuna
personajurdicaomoral,yaquelosempleadosyfuncionariossloactancomorganosde
laAdministracin(732).Encambio,elrgimendelas"personasindividuales"carecede
trascendenciaenloatinentealaAdministracinPblica,consideradastacomosujeto
activodelaspotestadesadministrativas,pues,entalordendeideas,ellayasetratedela
Administracincentralizadaodelaautrquicaessiempreuna"personajurdica",nouna
personaindividual.
LaAdministracincentralizadaoautrquicaaparececomopersonajurdicapblica.Pero
comotambinhayotrasclasesdepersonasjurdicaspblicasyexisten,adems,personas
jurdicasprivadas,sehacenecesarioestablecerlasbasesocriteriosquepermitirn
diferenciaresostiposdepersonasmoralesojurdicas.Gianninidijoconraznquestees
unodelostemasmsdiscutidosennuestraciencia(733).
Cmosediferencianodistinguenlaspersonasmoralesojurdicas"pblicas"delas
"privadas"?Variossonloscriteriospropuestosporladoctrinaparaestablecertal
distincin.
Antetodo,cuadraadvertirqueestableceresadiferencianoconstituyeunameracuestin
acadmica,sinounacuestindeindiscutibleintersprctico,queseconcretaenlo
siguiente:a)lapersonajurdicapblicaserige,porprincipio,porelderechoadministrativo,
esdecirporelderechopblico;b)lapersonajurdicaprivadaserigeporelderecho
privado;c)lapersonajurdicapblicapuedeser,adems,personaestatal.Deelloderivan

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lassiguientesconsecuencias:losfondosodinerosdelaspersonaspblicassonopuedenser
fondospblicos,losdelaspersonasprivadasnorevistenesecarcter;elcontralor
financierodelaspersonaspblicasespecialmenteeldeunaespeciedestashllase
sujeto,enbuenosprincipios,alaleydecontabilidad,noaseldelaspersonasjurdicas
privadas;losadministradoresoagentes(rganospersonas)delasentidadespblicasson,
generalmente,funcionariospblicos,aunqueaveces,segnsujerarqua,puedenser
consideradoscomoempleadosuobrerossujetosalderechoprivado;ciertaspersonas
jurdicaspblicasemitenactos"administrativos",entantoquelaspersonasjurdicas
privadasemitenactosjurdicoscomunes,regidosporelderechoprivado;algunaspersonas
jurdicaspblicastienenlaposibilidaddeejercersobresusfuncionariosyempleadosel
poderdisciplinario;encasodelitigio,ciertaspersonasjurdicaspblicasdebenactuarante
lajurisdiccincontenciosoadministrativa,mientrasquelaspersonasjurdicasprivadas
litiganantelajurisdiccinordinaria(734).Es,pues,evidentelaimportanciadedistinguir
laspersonasjurdicaspblicasdelaspersonasjurdicasprivadas.
Desdeluego,elcarcterpblicodeunapersonajurdicaessinperjuiciodelaprerrogativa
dedichapersonaparadesplegarsuactividadenelcampodelderechoprivado,delmismo
modoqueelcarcterprivadodeunapersonajurdicanoobstaaquelamismadesplieguesu
actividadenelcampodelderechopblico(735).
Loscriteriospropuestosparadistinguirunapersonajurdicapblicadeunapersonajurdica
privadason(736):
1)Origendelente.Sostinesequelaspersonasjurdicaspblicassoncreadasporel
Estado,entantoquelasprivadaslosonporlosparticulares.Sehaobjetadoestepuntode
vistadiciendoquehayentespblicosdeorigenprivado,comotambinentesprivadosde
origenestatal(737).
2)Controladministrativo.Sedicequelaspersonasjurdicaspblicasestnsujetasadicho
control,noaslasprivadas.Sehaobjetadoestecriteriodiciendoqueciertasentidades
privadas,porlandoledesusactividades,hllansesometidasauncontrolestatalquevara
enintensidadsegnloscasos.Asimismo,sehadichoacertadamentequeelcontrolde
referenciaesunaresultantedelcarcterpblicodelaentidad,peronolarazndeese
carcter.
3)Potestaddeimperio.Paraalgunos,lapotestaddeimperiocaracterizaalaspersonas
jurdicaspblicas.Peroaestosecontestquehayentesprivadosquetambingozande
potestaddeimperio,enmayoromenorgrado,verbigracialosconcesionariosdeservicios
pblicos,queapartedelaposibilidaddeexpropiar,ejercenlapolicaespecficadel
respectivoserviciopblico.Asimismosehaexpresadoqueexistenpersonasjurdicas,
consideradaspblicas,quecarecendedichapotestaddeimperio:esloqueocurreconentes
pblicoseconmicos.
4)Criteriodelserviciopblico.Laspersonasjurdicaspblicastendranasucargola
prestacindeunserviciopblico.Estepuntodevistaesinaceptable,puesactualmente
debidoaunaverdaderafalladesistemticajurdicasueleatriburselescarcterde

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"entidadautrquica",valedecirdepersonajurdicapblicaestatal,aentidadescuya
actividadnadatienequeverconelserviciopblico,strictosensu,yaquesetratadeuna
actividadtpicamentecomercialoindustrial;esloqueocurreconciertas"empresasdel
Estado".Todoellosinperjuiciodelascontroversiasexistentesacercadeloquehade
entenderseporserviciopblico.
5)Finpblico.Segnestepuntodevistaseranpersonasjurdicasdederechopblicolas
destinadasasatisfacerinteresespblicos,coincidentesconlosfinesesencialesdelEstadoy
questeconsiderecomo"suyospropios".Perotalcriterio,porssolo,esinsuficiente,pues,
comoquedexpresadoenelpuntoanterior,debidoaunafalladesistemticajurdica,
existenentescuyas"finalidades"nadatienenqueverconlosfinesesencialesdelEstadoy
que,noobstanteeso,sonconsideradoscomopersonasjurdicaspblicas,como"entidades
autrquicas"(verbigracia,ciertas"empresasdelEstado").Apartedeloexpuesto,quedaan
ladificultaddeestablecerconprecisinculessonlosfinesdelEstado,tantomscuando
talesfinesnosonfijoseinmutables,sinoquepuedenvariarconlapocahistricaeincluso
conlascondicionesambientalespermanentesdeunpasrespectoaotro(738).
Lodichoacercadel"finpblico"nosealteraantelaopinindeautoresque,como
Giannini,hablandel"doblefin".Segnesto,seranentespblicoslosquecumplenunfin
colectivodeintersgeneral,encomnconelEstado,yquealmismotiempocumplenun
finpropio(739).Enloatinentealexpresadofincolectivodeintersgeneral,encomncon
elEstado,tienevigenciatodoloqueacabodeexpresarenelprrafoprecedenteacercadel
"finpblico".
6)Algunostratadistas,partiendodelsupuestodequelaspersonasjurdicaspblicas
siempreintegranlaAdministracinPblica,paradiferenciarlaspersonasjurdicaspblicas
delaspersonasjurdicasprivadas,consideran,entonces,queesnecesarioaveriguarcules
sonlossignosquedenotarnel"encuadramiento"delenteenlaAdministracinPblica
(740).Estecriterioadolecedelerrorfundamentaldeasimilar"personajurdicapblica"a
"personaestatal",loqueesinconcebible,segnquedardemanifiestomsadelante.
7)Porltimo,hayquienesconsideranqueelcriteriodistintivoentrepersonasjurdicas
pblicasypersonasjurdicasprivadasdependedela"voluntaddellegislador",yaqueel
legisladorpuedecalificarcomolojuzguemejorlosgruposjurdicosquelcreeoautorice
(741).Esteesuncriteriosinvalorcientfico,quesloreposaenlaomnipotencia
legislativa.Nosiemprelasafirmacionescontenidasenunaleyconcuerdanconlos
postuladosdelacienciajurdica.Antesquealaomnipotencialegislativahayqueatenersea
lateoradelacalificacinjurdica.La"voluntaddellegislador"slopuedetenerrazonable
influenciaensupuestosefectivamentemuydudosos,dondeloselementosdevaloracin,
porssolos,nopermitandecidirsecategricamenteenprodelcarcterpblicoodel
carcterprivadodelente.
Dadalainsuficienciadecadaunodeloscriteriosmencionados,consideradosstosen
formaaislada,ladoctrina,quesemuestramuydivididaalrespecto,adoptadiversoso
distintostemperamentosparadistinguirlapersonajurdicapblicadelapersonajurdica
privada.

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Esdeadvertirquelasdificultadesparadiferenciarlaspersonasjurdicaspblicasdelas
personasjurdicasprivadasnosepresentanconrelacinalostiposquepodranllamarse
"extremos",operfectos,dondeelrespectivocarcterpblicooprivadoapareceexclusivo,
ntidooindubitable.Lasdificultadesencuestinsurgenenlosllamados"tipos
intermedios",enlosqueaparecenentremezcladosrasgospublicsticosyprivatsticos.Esto
hizopensarenlaexistenciadeuntercergrupodentrodelaspersonasjurdicasomorales:el
delosestablecimientosopersonasde"interspblico",ode"interscolectivo"como
tambinsueledenominrseles(742),queensubstanciaconstituyenentesdecarcter
"privado",peroqueposeenciertasprerrogativasdepoderpblico(verbigracia:facultadde
expropiar,adhesinobligatoriasobreparticularesypercepcindecotizaciones,ejerciciode
ciertoaspectodelpoderdepolica,etc.)(743).Nocreoqueestepuntodevistasea
aceptable,puesesacategoraintermediaqueactaenunazonadifusaeindeterminada,no
implicaniofreceunasolucincategrica.ComomanifiestaSayagusLaso,"noconstituye
unasolucintcnicamenteaconsejable"(744).
Peroconsiderandoque,endefinitiva,eslaAdministracinPblicalatitulardeesa
competenciaespecialejercidaexcepcionalmenteporlosestablecimientosopersonas
denominadasde"interspblico"ode"interscolectivo",sehasostenidoqueestos
colaboradoresdelaAdministracinPblicanopuedenserconsideradoscomopersonas
pblicas,sinocomopersonasprivadas(745),mientrasqueotrostratadistassiguiendo
comocriteriodistintivoentreentidadespblicasyprivadasel"finalstico"sostienenque,
enestossupuestos,porel"fin"perseguido,estamosenpresenciadepersonasjurdicas
pblicas(746).Siguenenpie,pues,lasdificultadesparadesentraarelcarcterpblicodel
ente.Msan:Gianniniestimaque,aigualdeloqueocurreenderechoprivado,en
derechoadministrativopuededarseelcasodeentes"dehecho"deintersadministrativo
(747),loqueagravaanmsloatinentealcriterioquehadeaceptarseparadistinguirla
personajurdicapblicadelapersonajurdicaprivada.
Qucriteriohadeseguirsealrespecto?
OttoMayerestimaquealefectolonicoaconsideraresel"fin"quepersiguelapersona
moral.Enconsecuencia,parasaberculdebeserelfinquecaracterizalapersonamoralde
derechopblico,sedebetomarcomomodelosalEstadoyalacomuna.Sernpersonas
moralesdederechopblicolasque,comoelEstadoylacomuna,existanenvistadehacer
AdministracinPblica(748).Uncriteriosimilar,basadoenlaideade"fin",sustentan
Romano(749),Zanobini(750)yLentini(751).Unavariantedeestepuntodevistaesla
opinindeGianninique,alhablardel"doblefin"perseguidoporlaentidad,sostienequela
personajurdicapblicasatisfaceunoomsinteresesdelEstado,conjuntao
coincidentementeconinteresespropios(752).
Bussoadoptacomocriteriodistintivoelbasadoenunconjuntodecaractersticas,entrelas
quetendranprincipalimportanciaelorigen,lafinalidad,lapotestaddeimperioyelcontrol
delEstado.Auncuandopudierafaltarlealgunodeestoscaracteres,elenteserapblico,
siemprequeellosensuconjuntoprevalecieran(753).SilvaCimmaadoptauncriterio
similar(754).

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Waline,encambio,consideraquecuandoelentegozaaunqueseadeunsoloprivilegiode
poderpblico(verbigracia,derechodeestablecerimpuestos;monopoliolegal;adhesin
obligatoriasobreparticulares;etc.),ellobastaparahacerpresumirelcarcterpblicodel
enteylaausenciadetalprivilegioparahacerpresumirsucarcterprivado(755).Enesta
corrientedoctrinariaseencuentraSpiliotopoulos(756);asimismocorrespondeincluiren
ellaaVillegasBasavilbaso(757).
GarcaTrevijanoFosestimaqueparadirimirestacuestinhayqueatenerseala"forma"
comondicededistincin.Paradichoautorladiferenciasehallaendospuntos:enprimer
lugar,sonentespblicoslosqueestnconelEstadoenunarelacindederechopblico,de
maneraqueseencuadrenensuorganizacingeneraly,adems,queelentetengaformade
"corporacin"ode"fundacin".SegnGarcaTrevijanoFos,laformaesquizhoydael
nicomediodepodermantenerlasfronterasentrelopblicoyloprivado.Cuandose
adoptalaformade"sociedad"esindudableagregaquesehaqueridosometer
jurdicamentedichaspersonasmoralesalosdictadosdelderechoprivado(758).Garrido
Fallacomparteestepuntodevista,encuantoestimacomorequisitobsicoparaqueuna
personajurdicaseaconsideradadederechopblicosuencuadramientoenlaorganizacin
estatal,perodesestima,conrazn,elrequisitodela"forma"aquealudeGarcaTrevijano
Fos(759).IgualcriterioeldelencuadramientoenlaAdministracinsustentaAlessi(760)
.Peroestateora,encuantoserefierealencuadramientodelenteenlaorganizacin
administrativa,tieneelfundamentaldefectodesuponerquepersonapblicaeslomismo
quepersonaestatal.
SayagusLasodistingueentrepersonajurdicapblicaypersonaestatal,dedonderesulta
queunaentidadpuedenoformarpartedelaAdministracinPblicayser,sinembargo,
personajurdicapblica(761)(762).Noobstante,estaposicin,quejuzgocorrectsima,
dejaandosproblemasaresolver:1)cundounapersonapblicahadesertenidapor
persona"estatal";2)cmosedistingueunapersonajurdicapblica"noestatal"deuna
personajurdicaprivada,mximesista,porlandoledelospoderesdequedisfrutayla
actividadqueejerce,sehallaenloslindesdelderechopblico(763).
Encuantoalprimerproblema,oseacundounapersonapblicahadesertenidapor
persona"estatal",valedecircundohadeconsiderrsela"encuadrada"enlaorganizacin
estatal,correspondeestablecerqueparaellodebenconcurrirlossiguienteselementos,que,
segnculessean,puedenconcurrirjuntososeparados:
1)Potestaddeimperio,ejercidaennombrepropio,paraelcumplimientototaldesu
actividad.Asocurrir,porejemplo,cuandoelentepuedaautorizaroprohibirunacto
determinado;imponerobligaciones;dictardisposicionesreglamentarias;etctera(764).
2)"Creacin"directadelenteporelEstado(765).Estoesdecisivoparaqueelentesea
considerado"estatal".Losparticularesoadministradosnopuedencrearpersonasjurdicas
"estatales".Perolaconcurrenciadeesteelementoodato,sibienesindispensable,nobasta
cuandonoconcurrenotroselementosquelecomplementen,comoporejemploel"poderde
imperio"conlascaractersticasexpresadas.LacreacindelenteporelEstadonobasta,por
ssola,paratenerporexistentealapersonajurdicapblicaestatal,porqueavecesel

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Estadocreaentesque,porsusfinesy"enbuenosprincipios",nodebenconsiderarsecomo
integrantesdelaorganizacinadministrativadelaNacin:verbigracia,empresasdel
Estadodestinadasaservicioscomercialesoindustriales,quesibienpuedenserpersonas
jurdicas"pblicas",nopuedenonodebenserpersonasjurdicas"estatales",esdecirno
puedenonodebenintegrarloscuadrosdelaAdministracinstrictosensu.
3)Obligacindelente,paraconelEstado,decumplirsusfinespropios(766).
4)TutelaocontroldelEstadosobreelente,aefectosdeasegurarquestecumplaconsus
fines(767).
5)SatisfacerfinesespecficosdelEstado,ynofinescomercialesoindustriales.Loqueha
detenersepor"fines"especficosypropiosdelEstadopuedesurgiroinducirse
esencialmentedepreceptoscontenidosenlaConstitucin,enmodoespecialatravsdelas
atribucionesdelCongresoydelPoderEjecutivo,complementadosyaclaradosestos
preceptosconexpresionesresultantesdelprembulodelamismayconlanminadelos
derechosreconocidosaloshabitantesdelaNacin,entrecuyosderechosfiguranlosde
ejercertoda"industria"lcitayelde"comerciar"(768).
Respectoalsegundoproblema,SayagusLasofundaladiferenciaentrepersonajurdica
pblicayprivada,enquelaprimeradesarrollasuactividadbajoelderechopblicoy
disponedederechosdepoderpblico,aunquenopertenezcaalaorganizacinjurdicadel
Estado(769).Estepuntodepartida,comocriteriogeneralparadistinguirambascategoras
depersonasjurdicas,esinteresanteytil.Peroestimoquelosdatosquerevelarnqueel
enteactabajoelderechopblicoyquedisponedeprerrogativasdepoderpblico,deben
responderalsiguientecriterio:
a)ObligacindelentehaciaelEstadodecumplirsusfinespropios,quehandeserde
"intersgeneral",perosinqueseanecesarioquecoincidanentodooenparteconlosfines
especficosdelEstado;trtasedeunintersgeneralmenosintensoqueelquesatisfaceal
Estadocomofuncinesencialypropiadel.Lgicamente,enloquealos"fines"delente
respecta,debeadmitirseunadiferenciaentrelosquecumplelapersonajurdicapblica
"estatal"ylosquesatisfacelapersonajurdicapblicanoestatal.
b)Otorgamientoalentedeciertosderechosdepoderpblico.
c)ControlconstantedelEstadosobreelente.
d)La"creacin"delentenoesindispensablequeprovengadelEstado.Puedeserdeorigen
privado(770).Enesteaspectohayunadiferenciaesencialentrelapersonajurdicapblica
estatalylapersonajurdicapblicanoestatal:mientraslaprimeraindispensablemente
debesercreadaporelEstado,lasltimaspuedenonoserlo.Perocomoyaqueddicho,
respectoalaspersonasjurdicaspblicas"estatales",elelementoreferenteasu"creacin"
u"origen"aunquesiempredebetomrseleencuentanoeselnicoaconsiderarpara
caracterizarlas.

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e)El"patrimonio"delaentidadsehadichopuedepertenecertotaloparcialmentealas
personasquelaintegran(accionistas,asociados,afiliados,etc.);asimismo,partededicho
patrimoniopuedeserdelEstado,elcualmuchasvecescontribuyeasuformacin.Perolos
integrantesdelaentidadnotienensobredichopatrimoniolosmismosderechosqueposeen
lossociosdeunasociedadprivadasobreelcapitalsocial.Comosetratadeentesdestinados
alarealizacindefinespblicos,supatrimonioquedadetalmodoafectadoporstos,que
enmuchosaspectoslavoluntaddesuscomponentesresultalimitadaydominadaportales
fines(771).
f)La"forma"delentecorporacin,fundacin,etcteracarecedeinfluenciaenesta
materia.Puedehaberpersonajurdicapblicabajocualquier"forma",siempreque
concurranlosdemsdatosoelementosrequeridosparaello(772).Pararevestircarcter
"pblico",laentidadnoslopuedeofrecerlaformade"corporacin"ode"fundacin",
sinotambinlade"sociedad";ejemplo:sociedadesdeeconomamixtaque,enciertos
supuestos,puedenserdederecho"pblico"yenotrosdederecho"privado".
Demodoquelapersonajurdicaespblicaysedistinguedelapersonajurdicaprivadapor
lossiguientesdatos:a)cuandolapersonajurdicapertenecealaorganizacin
administrativadelpas.Enlaespecie,trtasedelapersonajurdicapblica"estatal";b)
cuando,sintratarsedeunapersonajurdicapblicaestatal,larespectivapersonajurdica
renaloselementosocaracteresyaexpresados.
100.Enelpargrafoprecedentequedestablecidoquehaydosclasesdepersonasjurdicas
pblicas:lasestatalesylasnoestatales,cuyosrespectivoselementoscaractersticos
tambinquedarondemanifiesto.
Deesaclasificacin,ydeesosdistintoselementoscaractersticos,derivanconsecuencias
fundamentalesenelrgimendelente,yaseaenloatinentealorigendelaentidad,ala
naturalezadelosactosqueemite,alcarcterdesusrganospersonas,asupatrimonio,ala
existenciaonodeciertopodercoactivoodeimperioadisposicindelaentidad,alcontrol
delEstadosobreelente,alafinalidadacumplir,etctera.
Sobrelabasedetaleselementosdejuicio,enloscasosconcretospodrestablecersesiel
entepblicoes"estatal"o"noestatal"yculessonlasconsecuenciasquederivandelhecho
deperteneceraunooaotrogrupo.
Tratndosedepersonasjurdicaspblicas"estatales",lascaractersticasdestassonlas
propiasdelaAdministracinPblica,osea:suorigenessiempreestatal;sus"fines"son
finesesencialesyespecficosdelEstado;emitenactosadministrativos;susrganos
personassonfuncionariosoempleadossometidosaunarelacindederechopblico;su
patrimonioesdelEstado,pudiendointegrarseelmismoporbienesdeldominiopblicoo
deldominioprivado;tienenlasprerrogativaspropiasdelaAdministracinPblica,
especialmentelapotestaddeimperio,ejercidastaennombrepropioparaelcumplimiento
totaldesuactividad(773).

p.168

Otracosaocurreconlaspersonasjurdicaspblicas"no"estatales.Suorigenocreacin
puederesponderaunactodelEstadoodelosparticulares(774).Sus"fines",sibienhande
serindispensablementede"intersgeneral",noesmenesterquecoincidanentodooen
parteconlosfinesespecficosdelEstado;comoloexpresprecedentemente,trtasedeun
intersgeneralmenosintensoqueelquesatisfaceelEstadocomofuncinesencialypropia
del.Susrganospersonasnosonfuncionariosoempleadospblicos;enconsecuencia,no
serigenporelderechoadministrativo,sinoporelderecholaboral.Susactosodecisiones
nosonactos"administrativos".SupatrimonionoestotalmentedelEstado,aunqueparte
puedeserdeste.Porlandoledelaactividadqueejercen,estnsometidasauncontrol
msomenosrigurosoporpartedelEstado.Puedenposeerciertopodercoactivoode
imperiosobrelosadministradosoparticularesqueactandentrodelmbitoenqueelente
ejercesuactividad(775).
Poraplicacindeideasquecoincidenconlasprecedentes,ydespusdeunanlisisdesus
elementos,entrenosotrossehaconsideradoquelaCajadePrevisinSocialparaAbogados
delaProvinciadeBuenosAiresesunapersonajurdicapblica"noestatal"(776).Del
mismomodo,antesdeahoraheconsideradoque,entrenosotros,laIglesiaCatlica
ApostlicaRomana,sibienesunapersonajurdicapblica,noes,encambio,unapersona
estatal,valedecir,nointegralaorganizacinjurdicadelaNacin(777).
NuestroCdigoCivil,enmateriadeclasificacindelaspersonasjurdicas,sigueuncriterio
que,conrazn,hasidocriticado:personasdeexistencianecesariaydeexistenciaposible
(artculo33).La"necesidad"yla"posibilidad"delaexistenciadelosentesjurdicos
constituyeundatomeramenteempricoycontingente,exentodecriteriocientfico(778).
Seimponeunamodificacindenuestrosistemalegal:laspersonasmoralesojurdicashan
declasificarseendosgrandesgrupos:pblicasyprivadas;asuvez,laspersonasjurdicas
pblicasdebensubclasificarseenestatalesynoestatales.Enlaactualidad,ennuestropas
elcarcterpblicoestatalonoestataldeunapersonajurdica,surgedelasenseanzasde
ladoctrinacientficaque,comotantasveceshaacontecido,sirvedeguaalafuturaaccin
dellegislador(779).
ParalacondicinjurdicadelColegioPblicodeAbogadosdelaCapitalFederal(ley
23187),verCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo308,pgina987y
siguientes,considerandos5y8.
Paralacondicinjurdicadelossindicatosdetrabajadores,vase:BenitoPrez,"La
personalidaddelasasociacionesprofesionales"(separatadelarevista"Jus",n7),LaPlata
1966y"Lapersonalidadgremial",en"TrabajoySeguridadSocial",publicadoporEl
Derecho,BuenosAires,agosto1984;JustoLpez,enel"TratadodeDerechodelTrabajo",
dirigidoporAntonioVzquezVialard,tomo2,pginas586588,BuenosAires1982;
ErnestoKrotoschin,"InstitucionesdeDerechodelTrabajo",tomo1,pginas9192,
BuenosAires1947.
Engeneral,vanselossiguientestrabajos:Barra,RodolfoC.:"Elnuevorgimendelas
obrassociales",en"ElDerecho",14dejuniode1989;Canosa,ArmandoN.:"Algunas
reflexionesacercadelasdenominadaspersonaspblicasnoestatales",en"ElDerecho",19

p.169

demayode1993;CreoBay,HoracioD.,"Laspersonaspblicasnoestatalesyloslmites
delEstado",en"DoctrinaJudicial",23deagostode1989;Docobo,JorgeJ.:"Naturaleza
jurdicadelasobrassociales",en"JurisprudenciaArgentina",Doctrina1975,pgina207;
MorelloyBerizonce:"Lasentidadesprofesionalesylosdesafosdelpresente",en
"JurisprudenciaArgentina",4deabrilde1984;VzquezVialard,Antonio:"Loscolegios
profesionalescomoagenciasdelaseguridadsocial",en"JurisprudenciaArgentina",
Doctrina1975,pgina686.
CAPTULOIIELESTADO
SUMARIO:101.Nocin.Elconceptode"Estado"comprendealaNacinyalas
provincias.Loatinentealasmunicipalidadesyalasentidadesautrquicasinstitucionales.
102.PersonalidaddelEstado.Teoras.103.Continuacin.a)Teoraqueoponelos
conceptosdeEstadoydeNacin.104.Continuacin.b)Teoraqueniegalapersonalidad
delEstado.105.Continuacin.c)TeorarestrictivadelapersonalidaddelEstado,osea
quelaadmiteparcialmente.106.Continuacin.d)TeoraqueconsideraalEstadocomo
personificacindelordenjurdicototal.107.Continuacin.e)Teoraafirmativadela
personalidaddelEstado.Loatinentealadoblepersonalidad.108.ElFisco.
101.UnEstadoesunconjuntoorganizadodehombresqueextiendesupodersobreun
territoriodeterminadoyreconocidocomounidadenelconciertointernacional.Deello
surgequeloselementosconstitutivosesencialesdelEstadosondosdecarcterexterno:el
"pueblo"yel"territorio",yunointerno,elpoderordenador:elimperium(780).
Tiene"personalidad"elEstado?Estoesloqueanalizarenelpargrafosiguiente.
Peroconvienedejarestablecidoqueloque,respectoalapersonalidadsedigadelEstado
latosensu,esigualmenteaplicablealas"provincias",puesendichoaspectolos
"principiosjurdicos"aconsiderarsoniguales,tantomsenunpasfederalcomoel
nuestrodondelasprovincias llamadastambin"estadosparticulares"oestados
miembros preexistieronalaNacin,llamadaasimismo"Estadogeneral".
Enelordendeideasdequeaqusetratadebeprescindirsedelas"municipalidades",porque
supersonalidadsurgeconcretamentedesucalidaddeentidadesautrquicasterritoriales.
Poridnticomotivodebeexcluirsedelespecficoconceptode"Estado"alasdems
entidadesautrquicas,esdeciralas"institucionales",cuyapersonalidadsurgedesu
carcterdetales.Lapersonalidaddelasentidadesautrquicasterritorialese
institucionalesderivadelas"leyes"o"normas"queestablecensu"rgimen".
102.EnloatinentealapersonalidaddelEstadoladoctrinanoesuniforme.Alcontrario,
existendiversoscriterios.Losprincipalesson:a)elqueoponelosconceptosdeEstadoyde
Nacin;b)elqueniegalapersonalidaddelEstado;c)elquesloadmiteunapersonalidad
parcialorestrictivadelEstado;d)elqueconsideraalEstadocomopersonificacindel
ordenjurdicototal;e)elqueconsideraalEstadocomotitulardepersonalidad;estecriterio
sesubdivideendoscorrientes:laqueleasignaalEstadounadoblepersonalidadylaquele
reconoceunapersonalidadnica.

p.170

Meocupardecadaunodeesoscriteriosoteoras.
103.Enmateriadepersonalidadhayquienesdistinguenentre"Nacin"y"Estado".
Entalordendeideas,unoslenieganalanacintodapersonalidad,laqueslolecompete
alEstado;otros,encambio,consideranalanacincomosujetojurdico,perodistintodel
Estado.
LanacinelementodemogrficonoentraenelEstadosinocomounodeloselementos
queconcurrenensuformacin.Unavezconstituido,elEstadonotraducela
personificacindelanacin;sepersonificaasmismo.Lanacinnointervienesinocomo
unelementodeestructura,delmismomodoquelosotrosdoselementos:elterritorioyel
imperium.ElEstadoesunapersonaens(781).Deacuerdoaestepuntodevista,lanacin
carecedepersonalidad.
Laideadequelanacinesunsujetojurdico,perodistintodelEstado,fueconcebidaen
Francia.Ahsedijoque,envirtuddelprincipiodelasoberananacional,lanacinpuedey
debeserconsideradacomoelsujetooriginariodelasoberana,yporconsiguientecomo
unapersonaanterioralEstado;eslanacinlaquedavidaalEstadoalhacerdelegacinde
susoberanaenlosgobernantesqueinstituyelaConstitucin.Estadoctrinallevaacrearen
elEstadounadualidaddepersonas,distintasunadeotra:lapersonanacinenprimer
trmino;lapersonaestataldespus(782).
Estasteoras,queseparanalEstadodelanacin,estnencontradiccindiceCarrde
Malbergconelprincipiomismodelasoberananacional,talcomofueestablecidoporla
RevolucinFrancesa.Alproclamarquelasoberana,esdecir,lapotestadcaractersticadel
Estado,resideesencialmenteenlanacin,laRevolucinconsagr"implcitamente",en
efecto,enbasedelderechofrancs,laideacapitaldequelospoderesylosderechosdelos
cualeselEstadoessujetonosonotracosa,enelfondo,sinolosderechosylospoderesde
lanacinmisma.ElEstadonoesunsujetojurdicoqueseyerguefrentealanacin
oponindoseaella;desdeelmomentoqueseadmitequelospoderesdenaturalezaestatal
pertenecenalanacin,hayqueadmitirtambinlaidentidadentrenacinyEstado,enel
sentidodequestenoessinolapersonificacindeaqulla(783)."ElEstadonoesotro
quelanacinmisma"...."Aspues,lanacinnotienepoderes,noessujetodederecho,no
aparececomosoberanasinoencuantoqueestjurdicamenteorganizadayqueactasegn
lasleyesdesuorganizacin.Enotrostrminos,lanacinnoseconvierteenpersonams
queporelhechodesuorganizacinestatal,esdecir,porelhechodeestarconstituidaen
Estado.DelmismomodoqueelEstadonopuedeconstituirunapersonafueradelanacin,
lanacinnotienepersonalidadsinoenyporelEstado"(784).
LasprecedentesconsideracionesdeCarrdeMalbergsonvlidas,asimismo,parala
generalidaddelosEstados,inclusoparaelnuestro.Enconsecuencia,puedeafirmarseque
elEstadonoesotracosaquelanacin"pueblo"jurdicamenteorganizada(vern101),en
mritodelocualesepueblonoactapors,"nodeliberanigobierna,sinopormediodesus
representantesyautoridadescreadasporestaConstitucin"(artculo22delaConstitucin
Nacional).La"nacin"vasubsumidaenelEstado.

p.171

104.OtrosectordeladoctrinasustentalatesishoysuperadaencuyomritoelEstado
carecedepersonalidadjurdica.LonDuguitfueunentusiastasostenedordeestepuntode
vista.
Paradichosautores,lacomunidadnacionalnoconstituyeunapersonadistintadesus
miembrosindividuales;consecuentemente,elEstadonoesunapersonasuplementariaque
seaadeysuperponealaspersonalidadesparticularesdesusnacionales,sinoque
representanicamenteasusnacionales,consideradosensuconjunto.
Agreganquenoesposiblereconocerlacalidaddepersonassinoalossereshumanos,
porqueexpresansloelhombreposee,comotalpersona,unaexistenciareal,yslol
estdotadodevoluntad.Deahquetalesautoressostenganqueelconceptodeuna
personalidadodeunavoluntadestatalesnoesmsqueunconceptoescolstico,nacidopor
enterodelcerebrodelosjuristas,sintenerningnfundamentorealyporciertototalmente
superfluoparalaconstruccindelateorajurdicadelEstado.
Terminansosteniendoque,"enelordendelasrealidades,lapotestadestatalconsiste
simplementeenelpoderquetienendehecholosgobiernosdeimponersuvoluntadalos
gobernados,yestoporelnicomotivodeserlosmsfuertes;concluyndosedeelloquela
pretendidapersonaestatalseconfundeconlosgobernantes,almenosconlapersonadel
gobernantesupremo,porsersteelverdaderosujetodelosderechosdelEstado.Talesel
ordendeideasconelqueserelacionaladoctrinadeSeydel".Duguitseexpresadelmismo
modo:"ElEstadoessimplementeelindividuoolosindividuosinvestidosdepoder,osea
losgobernantes"(785).
LateorarealistadelEstadohasidoobjetada.Enlaactualidadnocuentaconelauspiciode
losjuristas.Seleimputa:1)Quebajoelpretextodeestablecerlasrealidadesmateriales,
desconocelasrealidadesjurdicas,lasmismasdequeeljuristadebepreocuparseantesque
nada.2)Queconfundelapersonalidadjurdicaconlaexistenciafsica.ElEstado,sibienno
esunapersonadelmundofsico,sloesdelmundojurdico,pueselderechosemueveen
uncampodeabstracciones.Inclusolapersonalidadjurdicadelossereshumanosnoesun
hechoquecaebajolossentidos,nitampocounaconsecuenciadesunaturalezafsica:esla
expresindeunaideaabstracta.3)QuelaconsideracinhechaporDuguityporSeydel
acercadequeelEstadonoescapazdequerer,espocodecisiva,dadoquelapersonalidad
jurdicaselereconoceinclusoalhombreincapazdetodavoluntadpropia,alinfans,alloco,
apartedequenopuededecirse,propiamente,quelavoluntaddelEstadoformelabasede
supersonalidad(786).
105.Autores,comoH.Berthlemy,enmateriadepersonalidadestatalsostienenunatesis
restrictivaoparcial,puessloaceptanlapersonalidaddelEstadoenelcampo
"patrimonial",noasenlaactuacindestecomo"poder".
Berthlemysostienequela"ficcin"delapersonalidadnoesaceptablesinocuandosetrata
delEstadocomosujetodederechos.Slolaspersonastienenderechos.Peroesungrave
errorverenelusodelpoderpblicoelejerciciodederechos.Losfuncionariosquemandan
noejercenderechosdelEstado;ejercenfuncionescuyoconjuntoconstituyeelpoder

p.172

pblico.Laautoridadsobrelosadministradosnoesunderechosubjetivodela
Administracin(787).
EstateoratieneelinconvenienteinicialdeconsiderarlapersonalidaddelEstadodesdeun
doblepuntodevista:ensuactuacinenelcampodelderechoprivadoyenelcampodel
derechopblico.Reconocelapersonalidadenelcampodelderechoprivadoylaniegaenel
campodelderechopblico.Elloesinaceptable:lapersonalidaddelEstadoesnica,sibien
stapuededesenvolverseenambasesferasjurdicas:laprivadaylapblica.
Apartedeello,lateoradereferenciapersisteenelerrordeasimilarlapersonalidadjurdica
conelserhumano,esdecirconlaexistenciafsica.PoresoBerthlmydiceque"slolas
personastienenderechos".
Finalmente,esbiensabidoqueelEstado,comotitulardel"poder",aunactuandonetamente
enelcampodelderechopblico,puedetenernoslo"potestades"(788),sinotambin
derechossubjetivos(789).
106.KelsenconsideraalEstadocomolapersonificacindelordenjurdicototal.Hayaqu
unaidentificacindederechoyEstado.
Paradichoexpositor,elconceptodepersona"jurdica"noesdistintoaldepersona"fsica":
esslolaexpresinunitariaparaunordenjurdicoqueregulalaconductadeuna
pluralidaddehombres.Cuandoeslapersonificacindeunordenjurdicototal,que
constituyeunacomunidadjurdicacomprensivadetodaslascomunidadesjurdicas
parciales,esapersonificacineselEstado.
Aestateoraseleformulunaobjecinilevantable:siseidentificaelderechoyelEstado,
cmoestablecerlalimitacindelEstadoporelderecho?(790).
107.LadoctrinapredominantereconoceyaceptalapersonalidadjurdicadelEstado,
basndoseenquetalpersonalidadcorrespondeaunhechoreal:la"unidad"delos
individuosquelointegranysu"continuidad"eneltiempo,apesardeloscambios
constantesdelosindividuosquelocomponen(791).LapersonalidaddelEstadono
implica,pues,unaficcin.Correspondeaunarealidad.Trtasedeunarealidadjurdica.
ElEstadoeselsercolectivosupremo,diceGarcaOviedo;enningunocomoenlsedan
lascondicionesdelapersonalidad.ElEstadorepresentaelmximointerscolectivo;posee
mediosparasatisfacerloyvoluntadparahaceractuarlascorrespondientespotestadesy
sancionesjurdicas(792).ElEstado,expresaLegazyLacambra,eslacomunidadjurdica
porexcelenciaylacomunidadpolticaporantonomasia(793).
ElcarcterdepersonajurdicadelEstadoesconquistadelconstitucionalismo.Pero,por
reglageneral,dichapersonalidadnosurgedeunanormaespecficayconcretadelas
constituciones(794);surgeosededucedelcontenidodestasydesusdiversas
expresiones.Entrenosotros,lapersonalidadjurdicadelEstadosurgeclaramentedel
artculo1delaConstitucin,quehabladela"NacinArgentina";delosartculos9,14,
15,16,17,18,20,31,36,74,94y110(795)delaConstitucin,quehablandela

p.173

"Nacin"odela"NacinArgentina";delartculo10,queserefiereala"Repblica";del
artculo21,quehabladela"Patria";delartculo23,queserefierealPresidentedela
"Repblica"ydelartculo86(796)quehabladelPresidentedela"Nacin".Entodosestos
preceptosquedaclaramentealudidala"persona"Estado.Siguiendoliteralmenteal
proyectodeljurisconsultobrasileoAugustoT.deFreitas(797),elcodificadorargentino,
DalmacioVlezSarsfield,incluyalEstadoentrelaspersonasjurdicasdeexistencia
necesaria(CdigoCivil,artculo33,inciso1),conlocualnosehizootracosaque
concretarelconceptoquesurgecomoobviaconsecuenciadelaConstitucinNacional.De
modoque,desdeelpuntodevistanormativo,entrenosotroslapersonalidaddelEstado
surgedelaConstitucinynoprecisamentedelCdigoCivil,aunquesteserefiera
concretamenteaella(798).
"LapersonalidaddelEstado,comobienloexpresaCarrdeMalberg,deriva,pues,
directamentedelordenjurdicomismosobreelcualseasientaelEstado"(799).El
conceptodetalpersonalidadaparececomolabasedelderechopblicoyhastacomola
condicindelaexistenciadeltalderecho(800).
LageneralidaddeladoctrinareconocelapersonalidadjurdicadelEstado(801).Trtase
deuna"personalidad"nicadecarcterpblico,aunquecondoble"capacidad",esdecir
conamplitudsuficienteparadesenvolverseoactuarenelcampodelderechopblicooen
elcampodelderechoprivado(802).Peronodebeconfundirsecapacidadocompetencia
conpersonalidad.RepudiandolatesisdeladoblepersonalidadjurdicadelEstado,unautor
lacalificade"monstruosidadjurdica"(803).
Noobstante,hayquienessostienenqueelEstadonosloposeeunadoble"capacidad",
sinounadoble"personalidad"(804).Comobiensedijo,estedualismonoseconciliacon
elconceptounitariodelEstado(805).Ladoctrinapredominanterechazalaexistenciade
esadoblepersonalidad(806)."ElEstado,comosujetodederecho,comopersonajurdica
essiempreuno",expresaBullrich.Yagrega:"AselEstadoA.queestenguerraconel
pasB.,eselmismoEstadoA.queotorgaunaconcesindeunserviciopblicooelmismo
EstadoA.quecelebrauncontratodelocacinconunparticularalalquilarunacasapara
oficinas.Enelprimercasolarelacinesdederechointernacionalpblico,enelsegundode
derechopblicointernoyeneltercerodederechoprivado,peroenlostrescasoselsujeto
delarelacinessiempreelmismoEstadoA.Lanaturalezadelarelacinnomodificala
naturalezadelsujeto"(807).Lasinoportunasexpresionesdelasleyes3952y11634que
hablandelaNacincomo"personajurdica"ocomo"personadederechopblico",
carecendetodoimperioparacontrarrestarloshechosrealesyparadesvirtuarlas
conclusionesdeladoctrinacientficaocienciadelderecho.
108.Cuandosehabladel"Estado",aparecelanocinde"Fisco".QueselFisco?
Elconceptodestehacambiadoatravsdeltiempo.ElFisconoessinounaspectodela
personalidaddelEstado.Denomnase"Fisco"alEstadocuandodesenvuelvesu
personalidadenelcampodelderechoprivado.

p.174

Precedentemente,n8,meheocupadodeloatinentealFisco.Meremitoalodicho
entonces.
CAPTULOIIIENTIDADESAUTRQUICAS
SUMARIO:109.Nocinconceptual.Consideracionesgenerales. 110.Orgenes
histricosdelainstitucinautrquica.111.Soberana,autonoma,autarqua,autarcia.
112.Autarquaydescentralizacin.Diferencias.113.Autarquayjerarqua.114.
Elementosdelaautarqua:enquconsistenstos.Supuestososcurosencuantoasi
concurrenonoloselementospertinentes;solucin.ConsejoNacionaldeEducacin,
SociedaddeBeneficenciadelaCapital,DireccinNacionaldeAduanas.115.Divisinde
lasentidadesautrquicas:territorialeseinstitucionales.Descentralizacinporregionesy
porservicios.La"regin":advertencia.116.Clasificacin.117.Caracteresdela
autarqua.118.Creacindelente.Leyodecreto?Laconstitucionalidaddelasentidades
autrquicasinstitucionales.119.Continuacin.Creacindelente.120.Continuacin.
Creacindelente.DisposicindelaleydecontabilidaddelaNacin.Ineficaciadetal
disposicin.121.Continuacin.Creacindelente:conclusin.122.Estructuradel
rganogestordelaentidad.Unipersonalocolegiado?123.Modificacindelstatusdel
ente.124.Extincindelaentidadautrquica.125.Rgimenjurdicodelasentidades
autrquicas.Lacuestinennuestropas.125bis.Lasentidadesautrquicasylasempresas
delEstadopueden"transar"lascuestionesquelesafecten?125ter.Puedenlas
entidadesautrquicasylasempresasdelEstadosometera"arbitraje"susquerellaso
disensiones?126.Controlsobrelasentidadesautrquicas.Legitimidadyoportunidad.
Lmitesdedichocontrol.127.Continuacin.Controlsobrelasentidadesautrquicas.El
recursojerrquicocontraactosdedichasentidades.127bis.Continuacin.Controlsobre
lasentidadesautrquicas.LaProcuracindelTesorodelaNacinyelcontrolsobrelos
actosdelasentidadesautrquicasinstitucionales.128.Responsabilidaddelaentidad
autrquica.Supuestodeimposibilidaddepagoporinsuficienciadeactivo;deudor
subsidiario.129.Laentidadautrquicaenlaesferacontenciosa:cuestionesatinentesa
ella.Competenciajudicial.Tercerainstancia.LeydedemandascontralaNacin.El
contenciosointeradministrativo.
109.Porentidadautrquicadebeentendersetodapersonajurdicapblicaestatalque,con
aptitudlegalparaadministrarseasmisma,cumplefinespblicosespecficos.Deahque
losrasgosesencialesdetalesentidadesson:1)constituyenunapersonajurdica;2)trtase
deunapersonajurdica"pblica";3)esunapersonajurdicapblica"estatal",valedecir,
pertenecealoscuadrosdelaAdministracinPblicaeintegralosmismos;4)realizao
cumplefines"pblicos",quesonfinespropiosdelEstado;5)sucompetenciaocapacidad
jurdicaenvuelveesencialmentelade"administrarse"asmisma,conformealanormaque
ledioorigen;6)siempreescreadaporelEstado.
Altratarestepunto,pornodistinguirentrepersonajurdicapblicaestatalypersona
jurdicapblicanoestataldistincindelaquemeheocupadoenpargrafosprecedentes,
muchosautoressostienenconclusionesequivocadas,alextremodequealgunodeellos
llegaaconsiderarcomoentesautrquicosalasasociacionesprofesionaleslegalmente

p.175

reconocidas(808).Estasltimaspodrnconstituirpersonasjurdicaspblicas,perono
entidadesautrquicas(vaselodichoenlosnmeros99y100).
Nuestraentidadautrquicaequivaleal"tablissementpublic"delosfrancesesyal"ente
autnomo"delosuruguayosychilenos.Peroaligualqueestosdosltimos,laentidad
autrquicaesparteintegrantedelaAdministracinPblica(809).
Cuandosehablade"entidadautrquica",vasobreentendidoquesetratadeuna"persona
jurdica",pblicayestatal.Lanocindeentidadautrquicavareferida,exclusivamente,a
una"personajurdica"deloscaracteresindicados.Seraabsurdohablardeentidad
autrquicaconreferenciaauna"personaindividual".Yaenelnmero99queddichoque
laAdministracinPblica,consideradacomosujetoactivodepotestadesadministrativas,
"siempre"esendefinitivauna"personajurdica".
Lapersonalidadjurdicaesloquedistinguealaentidadautrquicadelosmeros
"organismos"administrativos,delos"uffici"deladoctrinaitaliana,quesibienpueden
teneratribucionespropias,carecenencambiodeunapersonalidaddistintaaladelEstado
(810).
La"autarqua"es,entonces,unrgimenjurdicoqueseadscribeovinculaaunapersona
jurdicapblicaestatal.Enesteordendeideas,resultainconcebiblehablardepersona
individualofsicaautrquica(811).Distintoesqueelrganodirectivoogestordela
entidadautrquica,enlugardesercolegiadooplural,seasingularoindividual:integrado
porunasolapersona.Estoltimoesposibleenelterrenodelosprincipios.
Demaneraque,entcnicapura,lasentidadesautrquicasseanstasterritorialeso
institucionalesson,siempre,personasjurdicaspblicasestatales,caracterizadas
esencialmenteporelespecfico"fin"pblicoquelasdetermina(812).
110.Desdeelpuntodevistahistrico,enelderechoadministrativooriginariamenteslose
conocanloquehoysedenomina"entesterritoriales"(Estado,provincia,comuna);no
existanlosentes"institucionales".
Laideadedotardepersonalidadjurdicaaciertasentidades,llamadasentonces
"establecimientos",surgidiceunautorporlanecesidaddeatraerlasliberalidadesque
losparticularesllevasenacaboensufavor.Enefecto,agrega,existeunagrandiferencia
entredejarunamandaolegadoaunmunicipioparasuposteriorinversinenunfin
benfico,olegardirectamentealestablecimientodedicadoprecisamentealdesarrollodetal
fin;enelprimersupuesto,elherederoolegatarioeselmunicipio,sibiensujetoauna
clusulamodal;peroentodocasolosbienespasaranporeltamizdelaadministracin
municipal,entremezcladosnormalmenteconlahaciendadelamisma;porelcontrario,en
elsegundosupuesto,losbienesdemaneradirectaeinmediataseadscribenalaentidad
benficaocultural.Esteeselverdaderoorigendelconceptodeestablecimientopblico
comopersonajurdica(813).Tal"establecimientopblico"esloquehoyseconocecomo
"entidadautrquicainstitucional".

p.176

111.Esnecesariodiferenciarlanocinde"autarqua"deladeotrasexpresionesque,por
aparejarideasafines,podranintroducirconfusiones.Esloqueocurreconlosconceptosde
soberana,autonomayautarcia,cuyosentidoprecisodebedeterminarserespectoalde
autarqua.
Mientras"soberana"y"autonoma"implicanconceptospolticos,"autarqua"y"autarcia"
traducenconceptosadministrativos.
Elconceptode"soberana"puedeseranalizadodesdedospuntosdevista:a)Enelorden
externo,significa"autodeterminacin","independencia"ensuma;b)enelordeninterno
traducelapotestasdelEstadosobrelaspersonasybienesexistentesensuterritorio.La
NacinArgentinaessoberana.
"Autonoma"significaqueelentetienepoderparadarsesupropialeyyregirseporella.
Nuestrasprovinciassonautnomas(814),peronosoberanas.Laautonoma,ensuma,
denotasiempreunpoderdelegislacin,quehadeejercitarsedentrodelopermitidoporel
entesoberano.Demodoqueautonomaesunconcepto"poltico",porque"poltico"esel
poderdepropialegislacin.
"Autarqua",encambio,significaqueelentetieneatribucionesparaadministrarseas
mismo,perodeacuerdoaunanormaqueleesimpuesta(815).As,unaentidadautrquica
porejemplo,elBancodelaNacinArgentinaseadministraasmisma,perodeacuerdoa
laleydesucreacin.
"Autarcia"traducelaideadeautosuficienciaeconmica(816).
Entrenosotroshayalgunosentes,comolasuniversidadesylasmunicipalidades,acuyo
respectosehadiscutidosisonautnomosoautrquicos.Encuantoalas
"municipalidades",sibienBielsayVillegasBasavilbasosostienenqueson"autrquicas"
(817),Grecaestimaqueson"autnomas"(818).Compartolatesisquelasconsidera
"autrquicas":trtasedeentesautrquicosterritoriales(819).Enloatinentealas
"universidades",BielsayVillegasBasavilbasolasconsideran"autrquicas"(820);
SnchezViamontelasestima"autnomas"(821).Compartoelcriteriodequieneslas
tienenpormeramente"autrquicas".
Sehadichoquelaautonomaescomprensiva,pordefinicin,delaautarquacomoel
gneroylaespecie.Integranaqullaloselementosdesta,msladiferencia.Toda
institucinautonmicaesautrquica,peronoalainversa;laautarquaesslouna
autonomaparcialylimitadaadeterminadasmaterias(822).
Enalgunospases,parahacerreferenciaalosentes"autrquicos",sehabladeentes
"autnomos";esloqueocurre,porejemplo,enChile(823)yenUruguay(824).Enesos
pases,dergimenunitario,seexplicaaunquenosejustificaquealasentidades
autrquicasselesdenomineentes"autnomos",puesahnoexistencomoocurreen
Argentinalas"autonomas"provincialesquehabranobligadoautilizareltrmino
exclusivamenteensentidotcnico.

p.177

112.La"autarqua"implica"descentralizacin",perolainversanoesexacta:notoda
descentralizacinaparejaautarqua.Culeselsignoquedistingueaestosconceptos?
Laautarquatraducelaideadeunentedotadode"personalidad",confacultadespara
administrarseasmismodeacuerdoconlanormadesucreacin.Encambio,enlamera
descentralizacinnoexisteesa"personalidad",puesladescentralizacinsloconsisteenla
atribucindefuncionesdelaautoridadcentralaunareparticinofuncionario,quieneslas
ejercenconrelativalibertad,puescontinanestando"jerrquicamente"subordinadosal
rganocentral,contodaslasconsecuenciasdeello(825).
Enlaautarquadesaparecelarelacinjerrquicadelenteautrquicoconelrganocentral,
relacinqueesreemplazadaporel"controladministrativo".Enlameradescentralizacin
sigueimperandolarelacinjerrquica.Talesel"principio"generalque,ennuestropas,
comoloexpresarmsadelante,admiteexcepciones.
Enlaautarqua,ademsdelarespectivadescentralizacinfuncional,existe
descentralizacinsubjetivauorgnica,pueslaactividadcorrespondienteserrealizadapor
unanuevapersonajurdica:laentidadautrquica.Enlameradescentralizacinsloexiste
unaseparacinfuncional.
113.Enelnmeroanteriorquedexpresadoqueentreelenteautrquicoyelrganocentral
noexisterelacinjerrquica,puesenesembitola"jerarqua"aparecereemplazadaporel
"controladministrativo".
Generalmentelasnormasquecreanentidadesautrquicasdisponenqueelentequedabajo
ladependenciadetalocualministerioosecretara.Peroesto,comoclaramenteloexpres
untribunal,notiene,porprincipio,otroalcancequedeterminarculdelosministerioso
secretarasdebeservirdeintermediarioparalasrelacionesentreelrganoautrquicoyel
PoderEjecutivo(826).
Enlasrelacionesdelrganoautrquicoyelpodercentralnohay,pues,relacinjerrquica.
Lacapacidaddeadministrarseasmismoqueimplicalaautarqua,excluyetericamentela
posibilidaddequeentreelrganoautrquicoyelpodercentralexistarelacinjerrquica
que,porprincipio,expresalaideade"subordinacin"delinferiorhaciaelsuperior.Todo
estoconstituyeel"principio"generalque,comoyaloexpres,ennuestropasadmite
excepciones,segnloaclararoportunamente.
Perocomoautarquanosignifica"independencia",ycomolasfuncionesdelente
autrquicoson,endefinitiva,funcionesdelEstado,lavigilanciaquesecumpliraatravs
delpoderjerrquico,enmateriadeentidadesautrquicastambinsecumple,peroenforma
ygradodistintos,atravsdel"controladministrativo".
114.Paraqueexistaautarquaserequierelaconcurrenciasimultneadetreselementos
esenciales:1)"personalidad"delente;2)"patrimonio"afectadoparaelcumplimientode
susfines;3)"finpblico".Sobreestonohaydiscrepanciasenelcampodoctrinario.

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Algunosexpositoresincluyen,adems,entreloselementosdelaautarqualacreacindel
enteporelEstado(queloseraporleyopordecreto,segnloscasos)yelcontralordela
entidadautrquicaporelPoderEjecutivo.Peroestasnotasimplican,noprecisamente
"elementos"delaautarqua,sinovirtualesoimplcitospresupuestosdeella.Nohayentidad
autrquicacuyoorigenocreacinnodependadeunactoestatal,ytampocohayentidad
autrquicacuyofuncionamientooactuacinestexentodel"controladministrativo",sea
stedelegitimidadodeoportunidadodeambosalavez.Autarquanosignifica
independencia,sinomerafacultaddeautoadministracin,perodeacuerdoaunanorma
establecidaporunaautoridadsuperior.
La"personalidad"delente,alconvertirloen"uncentrodeinteresessocialmente
protegidos"(vern98),esloquelepermiteadquirirderechosycontraerobligaciones,de
acuerdoalanormaqueledioorigen.Esa"personalidad"eslaquelepermite,entreotras
cosas,estarenjuicio.
El"patrimonio"afectadoalenteeselque,desdeelpuntodevistamaterial,lepermite
cumplirsusfinesydesenvolversuaccin(827).
El"finpblico"queintegraloselementosesencialesdelaautarquaequivaleafines
propiosdelEstadoyquesteconsideracomo"suyospropios".Peroculessonlosfines
delEstado?Enmuchosautoreseseconceptoapareceoscurecidoodesvirtuadoporelerror
decreerque"personajurdicapblica"eslomismoquepersona"estatal",cuestinsta
queannotermindeabrirsepasoenelcaminodoctrinario.Poresaraznnoesposible
aceptarcomocreenalgunostratadistasquedicho"finpblico"existacuandounente
satisfaga"interesescolectivos",puesestopuedeserperfectamenterealizadoporpersonas
jurdicaspblicas"noestatales".El"finpblico"queaquseconsideraesun"finpblico
especfico",noesunmerofinde"intersgeneral".
Comoloexpresprecedentementeenestaobra,el"finpblico",queconstituyelaesencia
delaactividaddelenteautrquico,esdesubstanciaidnticaaladelosfinescuya
satisfaccinespropiaycaractersticadelEstado,ymsconcretamentedela
AdministracinPblica(verbigracia,educacinprimariaouniversitaria,provisindeagua
potablealapoblacin,loatinentealserviciocloacaly,engeneral,laprestacinde
cualquierotroserviciopblicostrictosensu,puestodosesosobjetosintegranlosfines
propiosyespecficosdelEstado).Vern26.
Ciertamente,losfinesdelEstadonosonfijoseinmutables:puedenvariarconlapoca
histricaeinclusoconlascondicionesambientalesdeunpasrespectoaotro.Perolosfines
"especficos"delEstadonopuedenconsistirenfinescomercialeseindustriales:estos
ltimosnoconstituyenfinesestatalesespecficos,yaquehabitualmenteconstituyeno
representanlaactividaddelosparticularesoadministrados.Poresojuzgopocoalabable
crear"empresasdelEstado"concarcterde"entidadesautrquicas",yaqueelobjetode
talesempresas,cuandoesindustrialocomercial,resultaajenoalosfinesespecficosdel
Estado.Estasempresaspodrnsercreadasconotrocarcterjurdicoverbigracia,persona
jurdicanoestatal,personajurdicaprivada,etctera,peronocomo"entidades
autrquicas",puesstassondesprendimientos"descentralizaciones"delaAdministracin

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Pblicaysecreanparaquecumplanpropiasyespecficasfinalidadesestatales.Comolo
expresanteriormente,n26,alreferirmealaadministracinautrquica,lacreacinde
"entidadesautrquicas"paraquesedediquenaactividadescomercialesoindustrialesslo
encuentraapoyoenlaomnipotenciadellegislador,peronoenlospostuladosdelaciencia
jurdica(828).
Comotambinloexpresenpargrafosanteriores,loque,enunmomentodadodela
historiadeunpashadetenersepor"fines"especficosypropiosdelEstadopuedesurgiro
inducirseesencialmentedepreceptoscontenidosenlaConstitucindeesepas,enmodo
especialatravsdelasatribucionesdelCongresoydelPoderEjecutivo,complementadoso
aclaradosesospreceptosconexpresionesresultantesdelprembulodelamismayconla
nminadelosderechosreconocidosaloshabitantesdelaNacin,entrecuyosderechos
figuranlosdeejercertoda"industria"lcitayelde"comerciar",loquepruebaqueestas
ltimasactividadescorresponden,porprincipio,alosadministrados.
DeVallesadvierteacertadamenteque,endeterminadoscasosconcretos,poroscuridadde
unanorma,nosurgeconprecisinlaexistenciadeunaentidadautrquica.Entoncesesal
intrpreteaquienlecorrespondelaindagacinpertinente(829).Entrenosotroshay
diversasentidadesquesehallanenestascondiciones;esloqueocurre,porejemplo,conel
ConsejoNacionaldeEducacin(830),conlaSociedaddeBeneficenciadelaCapital(831)
,conlaDireccinNacionaldeAduanas(832),etctera.
115.Ladoctrinadivideenlossiguientestiposalasentidadesautrquicas:territorialese
institucionales(833).Laautarquaterritorialdenomnasetambindescentralizacinpor
"regin"(834),ylaautarquainstitucionalllmaseademsdescentralizacinpor
"servicios"(835).Comoyaquedexpresado,nuestraentidadautrquicainstitucional
equivalealoqueelderechofrancsdenomina"tablissementpublic"(establecimiento
pblico),yaloqueelderechochilenoyelderechouruguayodenominan"enteautnomo".
Elelementocaractersticodelaautarquaterritorialeslaexistenciadeun"territorio"
circunscripcindentrodelcualelentedespliegasuactividad.Esaessunotatpica.Eslo
queocurre,porejemplo,conlascomunas,cuyaaccindesarrllasedentrodeunmbito
fsicoogeogrficodeterminado.Dentrodeesembitoelentellevaacabo"todas"sus
correspondientesactividades,quepuedencomprenderdiversasmateriasdeadministracin.
Encambio,enlaautarquainstitucionalelelementobsicoycaractersticonoesel
"territorio",sinoel"fin"quedebesatisfacerelente.Enestetipodeautarquapuedehallarse
tambinelelemento"territorio",peronocomoelementoesencial,sinocomonotaaccesoria
expresivadelmbitofsicodentrodelcuallaentidadautrquicapuedeactuarparael
cumplimientodelfinconcretoquemotivsucreacin.
Nodebeconfundirselaexpresadaentidadautrquica"territorial"descentralizacinpor
regin,conel"ente"llamado"regin",establecidoyreconocidoenformaexpresacomo
personaporalgunosordenamientosjurdicos,comoelitaliano(836).Enste,la"regin"
es,sinduda,unenteterritorial,perodistintoalaentidadautrquicaterritorialdenuestro
sistema:esdemayoramplitudquelasprovinciasytieneencuenta,mejorquestas,los

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factoresnaturales,histricosysociales.EnItalia,porejemplodondela"regin"tienebase
constitucional,Lombarda,Liguria,ValledAosta,Veneto,etctera,son"regiones".Ms
adelantevolveraocuparmedela"regin"consideradacomopersona.Noobstante,esde
advertirqueennuestroordenamientolegalla"regin"carecedetrascendenciaalguna,pues
ennuestrosistemanoesreconocidacomopersonajurdica(837).
116.Losentesautrquicospuedenserobjetodeclasificacin.Peronotodosloscriterios
paralograrstatienenimportanciacientfica.
Laclasificacinpuedebasarseenlossiguientespuntosdevista:
1)Entidadescuyacreacinrequiere"leyformal"(verbigracia,bancosoficialesdela
Nacin,universidadesnacionales)yentidadescuyacreacinrequiereun"decreto"del
PoderEjecutivo(838).
Estaeslaclasificacindemayortrascendenciaporsusproyeccionesjurdicas,quese
concretanenla"extensin"delcontralordelPoderEjecutivosobreelente.Enlasentidades
creadasporleyformal,elcontralordelPoderEjecutivodebelimitarseala"legitimidad"
delactorespectivo,entantoqueenlasentidadescreadaspordecretoelcontraloresamplio:
delegitimidadodeoportunidadodeambosalavez.
2)Otraclasificacinquepuedetenertrascendenciajurdica,debidoaldiferentergimen
legalimperanteenlosdistintoslugaresojurisdicciones,eslaqueconsideraalasentidades
autrquicasen"nacionales","provinciales"y"municipales".Vadesuyoqueencadaunade
esasjurisdiccioneselrgimenlegaldelentepuedevariar,ydeahderivaelintersque
ofreceestaclasificacin.
3)Finalmente,otrocriteriodeclasificacineselquetieneencuentala"actividad"delente.
As,existenentidadesautrquicasquesatisfacenserviciospblicos;otrasquecumplen
finalidadesdeprevisinsocial,actividadesbancarias,universitarias,etctera.Peroesta
clasificacincarecedeinterscientfico:slotieneunintersprcticoodescriptivo.
117.Culessonloscaracteresdelaautarqua?
Despusdelodichoenlospargrafosanteriores,ysinperjuiciodeloqueexpresarenlos
pargrafosquesiguen,dichoscaracterespuedenconcretarseenlossiguientes:
1)Laentidadautrquicaesunapersonajurdicapblica"estatal".Correlativamente:
a)Debesatisfacerfinespblicosespecficos(vern114).
b)ntegraloscuadrosdelaAdministracinPblica.
2)Seadministraasmisma,deacuerdoalodispuestoporlanormaqueledioorigen
(839).
3)EssiemprecreadaporelEstado,seamedianteleyformalomediantedecretodelPoder
Ejecutivo.

p.181

4)ConrelacinalrganocentraldelEstado,noestunidaporelvnculojerrquico,elque
aparecereemplazadoporel"controladministrativo",todoellosinperjuiciodelas
excepcionesquecorrespondeadmitirennuestroderecho.
5)Surgimenjurdicoesesencialmentepublicstico.
118.Enpargrafosprecedentesqueddichoquelaentidadautrquicaessiemprecreada
porelEstado.ComoantaoloexpresaraDucrocq,talcreacindepende,indefectiblemente,
deunactode"poder"(840).Perodequactodepoderhadetratarsedeunaleyformalo
deundecretodelPoderEjecutivo?Heahlacuestin.
Ennuestropasymerefieroespecialmentealordennacionalexistennumerosasentidades
autrquicasinstitucionalescreadaspor"ley"delCongreso;otraslofueronpor"decreto"del
PoderEjecutivo.
Esacreacindelaentidadautrquicapor"ley"opor"decreto"planteaelsiguiente
interrogante:tienenbaseconstitucionalesosactosnormativosquedanorigenalas
entidadesautrquicas?Debeanalizarseseparadamenteloatinentealacreacinporley
formalyalacreacinpordecreto.
Adelantomiopinin:salvolas"excepciones"quemencionar,lacreacindeesasentidades
mediante"ley"formalimplicaunactoinconstitucional;encambio,lacreacindedichas
entidadesmediante"decreto",valedecirmedianteunactoemanadodirectamentedelPoder
Ejecutivo,esperfectamenteconstitucional.
Entrenosotroslatesisquesostienelainconstitucionalidaddelasentidadesautrquicas
creadasporley,cuentaconlaautorizadayaltaopinindeVillegasBasavilbado;tambin
parececompartirlaFlixSarra(841).Recientemente,ensuobra"Derecho
Constitucional",elprofesorGermnJ.BidartCamposadhierecategricamenteami
opininacercadelainconstitucionalidaddelasentidadesautrquicasinstitucionales
creadasporleyformalyalanecesidaddequetalcreacinserealicepordecretodelPoder
Ejecutivo(842).
Lacuestindetipoconstitucionalqueactualmenteseplanteasobreestamateriaennuestro
derecho,esexactamenteigualalaqueseplanteenelderechouruguayohastaelao1917,
enquesereformlaConstitucindelao1830yseintrodujoenelartculo100la
atribucinlegislativadecrearloqueahllaman"entesautnomos".Posterioresreformasa
laConstitucinuruguayavolvieronaocuparsedelasentidadesautrquicas.Enesaforma
comosedijoenUruguayquedconstitucionalizadoloatinenteadichasentidades(843).
LociertoesquenosotroscontinuamosviviendoenlamismaetapajurdicaqueUruguay
superen1917.
Laimportanciaprcticaendilucidaresteasuntoesobvia.Sevinculanadamenosquealas
potestadesdecontroldelPoderEjecutivosobrelosentesautrquicos.Apartedeello,esto
puedevincularseala"personera"delenteparaactuarenjuicio.

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Lacuestindebeserestudiadaconparticularreferenciaalderechoargentino,enelcual
ofrececaracteressingulares,comotambinloofreciantaoenelderechouruguayo.
Enqusebasanlosquesostienenla"constitucionalidad"delasentidadesautrquicas
creadaspor"ley"formal?Invocanlossiguientesargumentos:
a)QuelarespectivaatribucindelCongresotienesufundamentoenelartculo67,inciso
17(844)delaConstitucin,encuyomritocorrespondealCongreso"crearysuprimir
empleos"y"fijarsusatribuciones".Enconsecuencia,manifiestanque"ningunaobjecin
puedehacersealacreacindeentesautrquicos,nosloencuantosujetosdederecho,sino
tambinenloquerespectaaladeterminacindelosempleosqueelfuncionamientode
esosrganospresupone".
b)QuelaConstitucinponeacargodelPoderEjecutivolaadministracin"general"del
pas,masnolaadministracin"total".Atentoaello,elCongresopuedecrearunaentidad
autrquicaparaquerealiceciertapartedeesaadministracin.Unargumentoparecidoa
ste,aunqueoponiendoalconceptodeadministracin"general"eldeadministracin
"especial",sehizoenelderechouruguayoantesdelareformaconstitucionalde1917
(845).
c)QuealCongreso,comoconsecuenciadesufacultadpresupuestaria,lecorresponde
asignarlosfondosparaquelaentidadautrquicapuedacumplirsucometido;deahquesi
elCongresonoautorizalarespectivainversin,laentidadautrquicanopuedefuncionar.
d)QueelPoderEjecutivonopuede"delegar"enlaentidadautrquicatodaopartedesu
competencia.
e)Quelacompetenciadelaentidadautrquicadebesurgir,nodeldecretodelEjecutivo,
sinodeuna"ley"formal,desdequelacompetenciaslopuederesultardeunaleydeesa
naturaleza.
f)Quela"promulgacin"queelPoderEjecutivohagadelaleydelCongresocreadoradela
entidadautrquicasignifica,departedelPoderEjecutivo,unatcitaovirtualaquiescencia
conlacreacindedichoente,quedandoentoncespurgadoporesavacualquiervicioo
excesoenquehubiereincurridoelLegislativoalcrearlaentidad.
g)Quelaspersonasjurdicassoncreadaspor"ley",segnasresultadelCdigoCivil.
Juzgoerrneosdichosargumentos.
A.
El"empleo"quesecreare,yalcualserefiereelartculo67,inciso17(846)dela
Constitucin,nadatienequeverconuna"entidadautrquica".Teneratribucinparacrear
un"empleo"nosignificatenerlaparacrearuna"entidadautrquica",tantomscuantola
teoradelapersonalidadjurdicadederechopblicoy,enparticular,ladelaspersonas

p.183

jurdicasadministrativas,noestabandesarrolladasenlapocaenquesesancionla
Constitucinde1853.
Entre"empleo"y"entidadautrquica"hayunamanifiestadisociacinconceptual.Aqul,
porprincipio,carecedelosatributosesencialesdeestaltima;pordepronto,el"empleo"
encuestinnopresuponepersonalidadjurdica,nipresuponelaexistenciadeun
patrimonio,elementos,stos,fundamentalesparalaexistenciadeunaentidadautrquica.
El"empleo"noesunsujetodederecho,sinonicamenteelmediodecumplirunafuncino
dehacerlaefectiva.El"empleo"puedecrearsedentrodela"entidadautrquica",perola
creacindeaqulnoimplicalacreacindeunaentidadautrquica.Estaltimaconstituye
un"rgano"administrativostrictosensucontodassusimplicancias,acuyocargose
adscribeunafuncinestatalounsectordesta;encambio,el"empleo",enbuenos
principios,essloelmediodecumplirunafuncinestatalopartedeella,funcinque
puedeonoestarasignadaaunaentidadautrquica.Hay,pues,unatotaldisociacinentre
"empleo"y"entidadautrquica".
LaatribucinquelaConstitucinledaalCongresoensuartculo67,inciso17(847),para
"crearempleos"y"fijarsusatribuciones",nopuedeejercerseendiscordanciaconloquela
propiaConstitucinestableceenelartculo86,inciso1(848),encuantoestetextoponea
cargodelPresidentedelaNacin"laadministracingeneraldelpas".Ensumrito,el
Congreso,sibienpuede"crearempleos"y"fijarsusatribuciones",ellosloserdentrode
unsistemaquelepermitaalPresidentedelaRepblicalaconservacinplenadesus
facultadesde"control"sobreel"empleo"encuestin.Ellosignificaqueesos"empleos"y
esas"atribuciones"slohandereferirsealaadministracincentralizadaoala
administracindescentralizadadesdeelpuntodevistameramenteburocrtico,supuestos
enlosquecontinarigiendoensuplenitudlarelacinjerrquicaquelepermiteal
PresidentedelaNacinelejerciciototaldesusfacultadesdecontrol,seastede
legitimidadodeoportunidad.Contodoaciertosehadichoquecuandoelartculo86,
inciso1(849)delaConstitucinexpresaqueelPresidentetieneasucargola
administracingeneraldelpas,quieredecirqueeseljefeinmediatoysuperiordestay
querepresentalamsaltajerarquaentrelosdiferentesagentesdelaautoridadactiva
(850).
PerodeningnmodoelCongreso,sopretextode"crearempleos"y"fijarsusatribuciones",
puedecrear"entidadesautrquicasinstitucionales",estoes,"entes"dederechopblicoa
cuyocargoseadscribeunsectormayoromenordelaAdministracinPblica.Lacreacin
legislativadetalesentidadesautrquicasimplicaunaviolacindelexpresadoartculo86,
inciso1(851)delaConstitucin,yaquetalesentidades,tericamenteyporprincipio,
estnexentasdelcontrolde"oportunidad"porpartedelaautoridadcentral,oseadel
PresidentedelaRepblica,loquedacomoresultadoqueesapartedelaadministracindel
pasquedesustradaalaactividaddelPresidentedelaRepblica,conmenoscaboevidente
deladisposicinconstitucionalqueponeasucargolaadministracingeneraldelpas.
Habra,ah,uncercenamientodelasfacultadesdelPresidentedelaNacinporpartedel

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Congreso,yaqueste,alcrearlaentidadautrquica,invadelazonaconstitucionalque
representala"reservadelaAdministracin",violandoentonceslaConstitucin.
Elcitadopreceptoconstitucional(artculo86,inciso1(852))noquedaasalvoporel
hechodequeelCongresoselimitea"crear"elempleoya"fijarsusatribuciones",dejando
el"nombramiento"delosfuncionariosyempleadosacargodelPresidentedelaNacin.
Esonobasta.Enelsupuestodecreacindeunaentidadautrquica,elagravioadicho
preceptoseproduceporelhechomismode"crearlaentidad",lacual,porprincipio
generaldedoctrina,estexentadetodocontrolde"oportunidad",loqueentoncesexcluye
lainjerenciadelPresidentedelaNacineneseaspectodelaactividaddelente.En
doctrina,estetipodecontrolnoesprocedente,salvotextoexpresoencontrario(853).
Racionalmente,dichaespeciedecontrolcontrastaconlanocindeautarqua(854).
B.
Parasostenerlaconstitucionalidaddelasentidadesautrquicasinstitucionalescreadaspor
"ley",serazona,asimismo,delasiguientemanera:laConstitucinponeacargodelPoder
Ejecutivolaadministracin"general"delpas,masnolaadministracin"total".En
consecuencia,elCongresopuededisponer,atravsdelacreacindeunaentidad
autrquica,delaformacmohaderealizarseciertapartedeesaadministracin.
EsexactoquealPresidentedelaRepblicaselehaatribuidolaadministracin"general"y
nolaadministracin"total"delpas.Perolasconsecuenciasquesepretendendeducirde
ellosonequivocadas.
ElhechodequeelPoderEjecutivonotengalaadministracin"total"delpas,nicamente
respondeaquenosloadministraelPoderEjecutivo,sinotambinlospoderesLegislativo
yJudicial,perostosconrelacinacuestionespropiasdesusrespectivasfunciones
especficas.
ElPoderLegislativoyelPoderJudicialadministranentodolorequeridoporelejerciciode
lasfuncioneslegislativasyjudiciales(verbigracia,dictansusreglamentosinternos;
nombransusempleadosadministrativos;etc.).Aesosereducenlaspotestades
administrativasdelosrganosLegislativoyJudicial.Fueradeesaadministracinvinculada
directaeinmediatamentealasfuncioneslegislativasyjudiciales,todaladems
administracinpropiamentedicha,laadministracingeneraldelpas,queconstituyealgo
ascomoel"granconjunto"depotestadesadministrativas,estacargodePoderEjecutivo.
Taleselprincipio.La"administracingeneral"delpas,quelaConstitucinponeacargo
delPresidentedelaRepblica,"comprendetodoslosserviciosqueestnacargodel
gobiernofederal"(855).
Loqueantecedenoobstaaqueciertosactosespecialesdetipoadministrativo,dadasu
ndoleonaturaleza,requieranlaintervencindelPoderLegislativo,ounabaselegislativa;
verbigracia,elotorgamientodeconcesionesdeserviciospblicosqueaparejenprivilegiosy
recompensasdeestmulo;laaprobacinoeldesechamientodelostratadosconvenidoscon
lasdemsnaciones;laadmisindeotrasrdenesreligiosasamsdelasexistentes;la

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prestacinde"acuerdos"porpartedelSenado;etctera.Lomismoocurreconciertosactos
quenosonprecisamentede"administracin",sinomsbiende"disposicin",comopor
ejemplolacontratacindeemprstitossobreelcrditodelaNacin;lacalificacinde
utilidadpblicadeunbienaefectosdeexpropiarlo;etctera.Pero,porprincipio,elPoder
Legislativono"administra";excepcionalmenteejercelosactosdecarcteradministrativoa
quemehereferido.
Endospalabras:elPoderLegislativopodrrealizartodoslosactosdeadministracinque
laConstitucinleautoriceexpresamente,olosqueseannecesariosparaponerenejercicio
dichasatribuciones;peroentretalespoderesexpresosoimplcitosnofiguraeldecrear
entidadesautrquicasquetomenasucargoporcionesdelaadministracinnoatribuidaal
PoderLegislativo.Este"Poder"sloejercitaopuedeejercitarlasatribucionesdetipo
administrativoquelaConstitucinleasignaenformaexpresaoimplcita,entrelasqueno
figuraladecrearentidadesautrquicasqueejerzanporcionesdelaadministracindelpas
quelaConstitucinponeacargodirectodelPoderEjecutivo.
DemaneraqueelhechodequelaConstitucinpongaacargodelPresidentedelaNacin
laadministracin"general"ynolaadministracin"total"delpas,nosignificaqueel
Congresotengaatribucionesparacrearentidadesautrquicasdeltipoexpresado.
Apartedeello,cuadraadvertirquelocontrariode"general"noes"total",sino"especial".
DeestosguesequesielPresidentedelaNacintienelaadministracin"general"delpas,
elCongresoslopodrtenerlaadministracin"especial"quelaConstitucinleatribuya.Y
asesenefecto:elCongresotienedichasatribuciones"especiales".Estasatribuciones
administrativas"especiales"incluyen,porcierto,lacorrelativafacultadparacrearentidades
autrquicasquetenganasucargoesesectordeterminadodelaadministracin.As,por
ejemplo,elCongresopudocrearelBancodelaNacinArgentinaconcarcterdeentidad
autrquica,oelBancoHipotecarioNacional,oelBancoIndustrial,olasuniversidades
nacionales,puestodoellocorrespondealasfacultadesadministrativas"especiales"quele
competenconstitucionalmentealCongreso(ConstitucinNacional,artculo67,incisos5
y16(856))(857).
Ensntesis:correspondindolealPresidentedelaRepblicalaadministracin"general"
delpas,elCongresonopuedecrearentidadesautrquicasparaqueejerzanactividades
incluidasocomprendidasenesaadministracin"general".Enelordenadministrativo,
comoyaqueddicho,apartedelaspotestadesparaponerenejerciciosuspropiasfunciones
especficas,elCongresoslotieneasucargolaadministracin"especial"queleatribuyala
Constitucin,pudiendocrear,comocorolariodeello,laspertinentesentidadesautrquicas
quetendrnasucargoesaadministracin"especial":ejemplos,losbancosylas
universidadesaquemehereferido.
C.
OtroargumentoquesueleesgrimirseparaatribuirlealCongresolapotestaddecrear
entidadesautrquicasmediante"leyes",consisteenquealPoderLegislativo,como
corolariodesufacultadpresupuestaria,lecompeteladeasignarlosfondosrespectivospara

p.186

quelaentidadautrquicapuedadesplegarsuactividadycumplirsusfines.Deahquesiel
Congresonoautorizalainversincorrespondiente,laentidadautrquicanopueda
funcionar.
Ensuvinculacinconlapotestaddecrearentidadesautrquicasinstitucionales,loatinente
alaasignacindedichosfondosconstituyeunacuestinmeramente"adjetiva",no
"substantiva",siendodepresumirqueanteelejerciciovlidoyeficientedesuspotestades
porpartedelPoderEjecutivo,elPoderLegislativocumplirsudeberticojurdicode
autorizarlasinversionespertinentes.Slolegisladoresdeescasaculturacvicapodran
utilizarsusprerrogativaspblicascomomedioparaobstruirlalaborconstructivadelPoder
Ejecutivo.
Apartedeloexpuesto,esdeadvertirquelafacultadpresupuestarianoinvolucraladecrear
entidadesautrquicas.Estoesobvio.Setratadecuestionesabsolutamentedistintas.
Facilitarlosfondosparael"funcionamiento"deunaentidad,nosignificaestarfacultado
para"crear"esaentidad.
D.
ElargumentodequeelPoderEjecutivonopuedecrearentidadesautrquicas
institucionalespordecreto,porquenopuede"delegar"enlaentidadautrquicatodaoparte
desucompetencia,carecedeeficacia.
Enestossupuestosnohay"delegacin"decompetenciaporpartedelEjecutivo,sino
"distribucin"desupropiacompetenciaentrerganosquecontinancomodependientes
suyosatravsdel"controladministrativo",controlque,enestesupuesto,esporprincipio
"amplio":deoportunidadydelegitimidad.Laentidadautrquicacontinaintegrandola
esferaEjecutivadegobierno.Porautolimitacindesusatribuciones,elEjecutivopuede,
vlidamente,crearlaentidadautrquicayfijarleelcrculodesusatribucionesdentrodelas
queallecorresponden.VadesuyoqueelpropiorganoEjecutivoPresidenciadela
Nacinnuncarealiza,porsmismo,laspertinentestareasadministrativas:actapor
intermediodesussubordinados,entreloscualespuedefigurarunaentidadautrquica
institucional;jamsselehabaocurridoaalguienqueentalessupuestoshubiereuna
"delegacin"decompetenciadepartedelPoderEjecutivo.Desdeelpuntodevistatcnico,
pues,nohayah"delegacin"decompetencia,sinonicamenteasignacindefuncionesy
atribucionesrealizadasporelEjecutivoasussubordinados:ellonoimplica"delegacin"
alguna.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoque"noexistepropiamentedelegacin
sinocuandounaautoridadinvestidadeunpoderdeterminadohacepasarelejerciciodeese
poderaotraautoridadopersonadescargndolosobreella"(858).Enelsupuestode
creacindeentidadesautrquicasinstitucionaleselPoderEjecutivonodescargael
ejerciciodepoderalgunosobrelaentidadautrquica,puesstalesiguesupeditadaatravs
del"controladministrativo",queennuestroderechoesamplio:delegitimidadyde
oportunidad.Nohayaqu,departedelPresidentedelaRepblica,"desprendimientodeun
deberfuncional",queparaalgunostratadistascaracterizala"delegacin"decompetencia.

p.187

DepartedelPresidentedelaRepblicanohay"delegacin"algunadecompetenciasino
mera"imputacindefunciones"aunrganoadministrativo,locualconstituyeuna
indiscutiblepotestadquelecompeteinnegablementeporintegrarlazonaconstitucionalde
reservadelaAdministracin.Paraefectuaresa"imputacindefunciones",elPresidentede
laRepblicanonecesitade"ley"formalalgunaquelehabiliteaello.Entrelaspotestades
naturalesdelPresidentedelaRepblica,comojefedelEjecutivo,figuraladelaexpresada
"imputacinfuncional"arganosadministrativos(859).
E.
TampocojuzgoidneoelargumentoqueniegalaposibilidaddequeelPoderEjecutivo
creeentidadesautrquicasinstitucionalespordecreto,enmritoaquelacompetenciadela
actividadautrquicadebesurgir,nodeldecretodelEjecutivo,sinodeuna"leyformal",
porquelacompetenciasediceslopuederesultardeunaleydeesanaturaleza.
Talafirmacinesinexacta.Noesindispensablequelacompetenciasurjadeuntexto
"legal"formal.Bastaconquesurjaoresultedeun"principiojurdicopositivo"contenido
enlaConstitucin,queesloqueocurreenestecasoconlacompetenciadelEjecutivoyque
stedistribuyeentresusdependientes,entidadautrquicaenlaespecie.Lacreacinde
entidadesautrquicaspordecretodelPoderEjecutivo,ejercitandostefacultades
constitucionalesquelesonpropias,implicaelejerciciovlidodeatribucionesqueintegran
lazonaconstitucionalde"reservadelaAdministracin".
F.
Adems,comoyaloexpres,otroargumentoqueseesgrimeparasostenerlavalidez
constitucionaldelasentidadesautrquicascreadasporleyformal,consisteenquela
"promulgacin"queelPoderEjecutivohagadelaleydelCongresocreadoradelaentidad
autrquica,significa,departedelPoderEjecutivo,unatcitaovirtualaquiescenciaconla
creacindedichoente,quedandoentoncespurgadoporesavacualquierviciooexcesoen
quehubiereincurridoelLegislativoalcrearlaentidad.
Elargumentoencuestinesabsolutamenteineficazparalosfinesquesepretenden.Su
invocacinsignificaelolvidodeelementalesprincipiosdederechoconstitucionaly
administrativo.YaeldoctorBenjamnVillegasBasavilbaso,conacertadoyserenocriterio,
hizoverqueelargumentodereferenciacarecadeeficacia;dijoas:"Lacircunstanciade
quelasleyesorgnicasdelosentesautrquicoshayansidomandadascumplirporel
PoderEjecutivonoimportadarlesvalidez,desdequesuinconstitucionalidadnopuede
quedarpurgadaporelsolohechodesuejecucin"(860).
La"promulgacin",actoadministrativodecolegislacin,careceenabsolutodelalcance
queselepretendeatribuirenmateriadeindebidacreacindeentidadesautrquicas
institucionalesporelCongreso:
1)PorquelacompetenciaquelaConstitucinNacionallesatribuyerespectivamenteal
CongresoyalPoderEjecutivoesabsolutamenteindelegableporpartedeunodeesos

p.188

poderesalotro,cuandotaldelegacinnoesconscienteyreducidaalmitesprecisos.
Trtasedeunacompetenciadeordenpblico,comoqueellahacealaesenciamismadel
rgimenrepublicanodegobierno,aceptadoporlaConstitucin,rgimenqueesencialmente
seconcretaenladivisindepoderesoenladistribucinbsicadecompetenciasentrelos
tresrganosqueintegranelgobierno.Siunodelospoderesnopuededelegar
expresamenteyenformaindiscriminadasucompetenciaenotropoder,menosaunesa
delegacinpodrresultarenforma"implcita"o"virtual".
2)Porquelapromulgacinnotieneotroalcancequeelquederivadesupropioobjeto:
ponerenvigenciaunaleydelCongreso.PeronoaparejaconformidadpresuntadelPoder
Ejecutivoconlaleypromulgada,tantomscuandolainconstitucionalidaddelarespectiva
normapuedenoseradvertidaab initioporelPoderEjecutivo,sinodespusdetranscurrido
untiempoyderealizadoslosestudiospertinentes.AdvertidaporelPoderEjecutivola
inconstitucionalidaddequepadezcaunaleypromulgadaporl,nadaobstaalaulterior
consideracindelainconstitucionalidaddedichanorma,puesesteviciode
inconstitucionalidadafectaalordenpblico,ypuedeentoncesseralegadooinvocadoen
cualquiermomento,mximecuandocomoenestecasotalviciotrasunteunaviolacinde
lospostuladosdelEstadodeDerecho,oseadelosprincipiosqueconsagranladivisinde
poderesolaadjudicacindecompetenciasentrelosrganosintegrantesdelgobierno.
La"promulgacin"delaleyquecreareunaentidadautrquica,pues,carecedetoda
eficaciaparapurgarelviciodeinconstitucionalidaddequeadolecierelaleypromulgada.
Estosactosinconstitucionalesnosonsusceptiblesdesaneamiento(861).
G.
Otroargumentoqueseinvocaparasostenerquelasentidadesautrquicasdebensercreadas
por"ley",consisteenquelaspersonasjurdicasdebensercreadasenesafoma,segnas
resultadelCdigoCivil.
Esteargumentocarecedefuerzaalguna:
a)SegnelpropioCdigoCivil(artculo45),laspersonasjurdicastantopuedenser
creadasporellegisladorcomoporelPoderEjecutivo(porel"Gobierno"dicealrespecto
esadisposicinlegal).
b)Perolainconsistenciadeeseargumentosurgeespecialmentedequelaspersonas
jurdicasaquehacereferenciaelCdigoCivilslosonlasdederecho"privado"(notaal
art.31),entantoquelasentidadesautrquicassonpersonasde"derechopblico"y,para
ms,"estatales".ElCdigoCivilnadatienequehacerrespectoalasentidadesautrquicas.
Lacompetenciaorgnica(PoderLegislativooPoderEjecutivo)paracrearentidades
autrquicasinstitucionalesnosurgedelCdigoCivil,sinodelaConstitucinNacional.
119.Demaneraque,salvoelsupuestoexcepcionaldetratarsedeunaactividad
administrativa"especialmente"asignadaalrganoLegislativo(verbigracia:bancos,
universidades,etc.),lacreacindeentidadesautrquicasinstitucionalesnopuede

p.189

efectuarsepor"ley"formal,sinopor"decreto"delPoderEjecutivo.Entalescasos,la
creacindelaentidadautrquicapor"ley"implicaraunactoviolatoriodelaConstitucin,
porquetraducira,porpartedelLegislativo,uncercenamientodepotestadesatribuidasal
Ejecutivoporelartculo86,inciso1(862)delaConstitucin(863),alavezqueuna
intromisindelLegislativoenlazonaconstitucionalde"reservadelaAdministracin";en
cambio,lacreacindeunaentidadautrquicapor"decreto"delPoderEjecutivoimplicaun
actoconstitucionalmentecorrecto,puesslotraduceunaautolimitacinvlidadesus
propiasatribucionesporpartedelEjecutivo.
PorsupuestoquelaautarquaqueelPoderEjecutivoleotorguepordecretoaunente,
puedesermodificadaoextinguidaporelpropioEjecutivomedianteotrodecreto.Adems,
elEjecutivoconservainclumessustotalesprerrogativasdeautoridadcontrolante,tantoen
loquerespectaalalegitimidadcomoalaoportunidaddelrespectivoacto.La
autolimitacindefacultadesalosefectosadministrativosnoalcanzaaextinguirelvnculo
"jerrquico"queligaalenteconelPresidentedelaNacin.Dadaslasmodalidadesde
nuestrorgimenjurdico,entrenosotroselcontroladministrativosobrelosentes
autrquicos,creadospordecretodelPoderEjecutivo,adquierecaracterespropioso
singulares.
120.LaleydecontabilidaddelaNacin(decretoleyn23354/56),ensuartculo136,
segundaparte,estableceque"elPoderEjecutivonopodrdisponerladescentralizacinde
serviciosdelaadministracinnacional".(Tngasepresentequeesedecretoleyhasido
derogadoengranparte).
Apartedelaimprecisaredaccindeesanorma,quenoaclarasiladescentralizacinque
mencionaesmeramenteburocrtica(funcional)oadministrativastrictosensu(funcionaly
orgnica),estimoquedichadisposicinesrrita,porserinconstitucional:cercena
potestadespropiasdelPresidentedelaNacin,violandoelartculo86,inciso1(864)de
laConstitucinNacional,yaqueelPoderEjecutivo,segnquedexpresadoenpargrafos
anteriores,tienefacultadesconstitucionalesparacrearentidadesautrquicas.Esaleyes
inconstitucional,porcuanto,atravsdeella,dehechoelCongresoaparecearrogndose
unacompetenciaquelaConstitucinnoleatribuye(865).
SibienelPoderEjecutivocarecedepotestadparadeclararlainconstitucionalidaddelas
leyes(866),puede,encambio,abstenersedeaplicarunaleyinconstitucional.Aslo
sostuveenalgunodemisdictmenescomoProcuradordelTesorodelaNacin(867).
Enconsecuencia,noobstantelaexpresadanormadelaleydecontabilidad,elPoder
EjecutivodndolepreeminenciaalaConstitucinpuedeprescindirdeaqullaycrear
entidadesautrquicasinstitucionales,entantoyencuantotalcreacincorrespondaalas
atribucionesquelaConstitucinleasignaparalaadministracingeneraldelpas(artculo
86,inciso1(868)).
121.Lasexigenciasdelavidacontempornea,alosfinesdeunamseficienteatencinde
losnegociospblicos,requierenlacreacindeentidadesautrquicasinstitucionales.En
esteaspecto,puededecirseque,talcomoocurrienUruguay,tambinennuestropaslas

p.190

exigenciasdelavidadiariasobrepasaronodesbordaronlaConstitucin,obligandoa
sancionarleyesdecreacindedichasentidades(869).
PerocomonadapuedeodebehacerseencontradeloqueestablecelaConstitucin,hay
quereconocerqueentrenosotros,enesteordendeideas,obiendebeaceptarsequela
creacindelasentidadesautrquicaslaefecteelPoderEjecutivo,mediantedecreto,oel
PoderLegislativo,medianteleyformal,segnquealefectocadaunodeesospoderes
ejercitefacultadesconstitucionalesquelessonpropias,obienquedebereformarsela
Constitucin,siguiendoelejemplodeloocurridoenUruguay,dndoleasexpresas
atribucionesalCongresoparacreardichasentidadesautrquicas.Mientrasestareformano
seefecte,entrenosotroslasentidadesautrquicasinstitucionalesdebernsercreadaspor
elEjecutivooelLegislativo,segnloscasos,talcomoquedexpresadoenprrafos
precedentes.
122.Elrganodeadministracinodegestindelaentidadautrquicadebeser
"colegiado"opuedesersimplementedetipo"burocrtico",esdecir"individual"?
Nohayraznalgunade"principio"encuyomritoeserganodebaser"colegiado".Puede
ser"individual".Adoptarunouotrosistemaescuestindecriteriopersonalodelapoltica
quealrespectodeseeseguirse(870).
Generalmenteelrganodereferenciaescolegiado,conlocualsebuscaunamayorgaranta
deaciertoenlasresoluciones,alavezquesetiendeaasegurarunamayorresponsabilidad
enelcumplimientodelosfinesdelente.
Lagestindetipo"individual"es,porcierto,excepcional.Noobstante,enelterreno
prctico,selaadvierteencasitodoslossupuestosde"intervencin"rgimentransitorio,
enloscualeselinterventorsustituyealosrganosordinariosdegobiernoyadministracin.
123.Elstatusjurdicodeunaentidadautrquicapuedesermodificado,adoptndose,enlo
pertinente,uncriterioenlugardeotroparalosucesivo.Quindebeestableceroautorizar
dichamodificacin?
Vadesuyoquetalcambiodelstatusnopuededisponerlo,pors,lapropiaentidad
autrquica,yaquestanoseadministradeacuerdoanormasqueellased,sinoenbasea
normasquelesonimpuestasporunaautoridadsuperior.
Lamodificacindelstatusjurdicodeunaentidadautrquicapuededisponerlonicay
exclusivamentelapropiaautoridadquelocre(871).Entrenosotros,talcomoqued
expresadoenunpargrafoanterior,dichaautoridadpuedeserelPoderLegislativooel
PoderEjecutivo,segnloscasos.Imperaaquel"paralelismodelascompetencias",en
cuyomritolamodificacindelrgimendelaentidaddebeserautorizadaporelmismo
rganoqueledioorigen.
124.Ciertamente,lasentidadesautrquicaspuedenserextinguidasodisueltas.Quin
disponetalextincin?

p.191

Esdeprincipioquestanopuedeserdispuestaporlapropiaentidad(872),salvoque
existaunanormaqueexpresamentedispongalocontrario.Estoesasporquelasentidades
autrquicassloseautoadministranygobiernanenbasealodispuestoporunanormaque
lesesimpuestaporunaautoridadsuperior:noenbaseanormasqueellasmismasse
impongan.
Encambio,ytambinsalvotextoexpresoencontrario,esdeprincipioquelaextincindel
enteseadispuestaporlaautoridadquelocre(873):PoderLegislativooPoderEjecutivo.
Sigueimperandoelprincipiodelparalelismodelascompetencias.Ennuestropas,en
materiadeempresasdelEstado,laleyautorizaalPoderEjecutivoparadisponersu
extincin(874).
Disueltalaentidad,losbienes,porprincipio,pasanalEstado(875),quiendispondrde
ellosenlaformaestablecidaporlalegislacin(876).
125.Elrgimenjurdicodelasentidadesautrquicasexistentesennuestropasnoresponde
auntiponico(877).Alnoexistirunmodelodeestatutoalquedebanajustarsetales
entidades,elrgimenlegaldestaseshartovariable.Asocurreenelordennacionaly
tambinenelordenprovincial.
Sibientaldisparidadderegmenesnoesexclusivadenuestropas(878),entrenosotrosse
explicaperfectamenteesasituacin,quesedebe,esencialmente,al"origen"delente,es
decirasisucreacinesobradelPoderLegislativoodelPoderEjecutivo;asuvez,ese
distintoorigendelentedeterminadiferenciasencuantoalandoleyextensindelcontrol
administrativosobrelaentidad:silacreacindestaesdeexclusivaincumbencia
constitucionaldelCongreso,elcontroladministrativosobreellasloserefiereala
"legitimidad";encambio,silacreacindelenteesdeexclusivaincumbenciaconstitucional
delPoderEjecutivo,elcontroladministrativosobreaqulesamplio:delegitimidadode
oportunidadodeambosalavez.Todoellodeterminaregmenesjurdicosdistintos.
Lageneralidaddenuestras"empresasdelEstado"tienecarcterdeentidadesautrquicas.
Perolapropialeysobrelamateria,n14380,seencargadeponerdemanifiestoladispar
situacinjurdicadetalesentes.Deacuerdoalartculo2delamisma,lasempresasdel
Estadoajustarnsufuncionamiento"alasdisposicionesdelapresenteley,aladesu
creacinyalosrespectivosestatutosorgnicosquelesfijeelPoderEjecutivo".
Comoconsecuenciadelodicho,pararesolversiunadeterminadaentidadautrquicatieneo
notalocualfacultad,y,engeneral,paraestablecerculeselrgimenjurdicodelente,es
indispensableelexamendelcomplejonormativoaquedichaentidadsehallasujeta.
125bis.Enloatinentealasfacultadesdequepuedendisponerlasentidadesautrquicasy
empresasdelEstado,revistefundamentalimportanciaestablecersipuedenono"transar"y
sipuedenonosometera"arbitraje"lascuestionesquelesafecten.
Loreferentealatransaccinhllasecontempladoporelartculo55,segundaparte,dela
leygeneraldepresupuesto,n16432,sancionadaennoviembrede1961.Dichanorma,

p.192

despusdeestablecerquenorequerirnaprobacindelPoderEjecutivolastransacciones
queconvenganlosrepresentantesjudicialesdelaNacinporlosmontosqueahseindican,
previaconsultaconlosorganismosdelEstadoquehayandeterminadoopromovidola
accincorrespondiente,agrega:"Lapresentedisposicinnomodificalasfacultadesque
tuvierenacordadasenlamismamateriaporsusestatutosorgnicoslosorganismos
descentralizadosoautrquicosylasempresasdelEstado"(879).Enconsecuencia,las
entidadesautrquicasylasempresasdelEstadopodrntransar,porssolas,directamente,
siensusestatutosorgnicosestincluidaesaatribucin.
PeroquocurrirsienelestatutodelaentidadautrquicaodelaempresadelEstadono
figuralafacultaddetransar?Hayquedistinguirdequentesetrata,esdecirsisetratade
unentecreadoporelCongresomedianteley,enejerciciodesusfacultades
constitucionales,osisetratadeunentecreadopordecretoporelPoderEjecutivo,tambin
enejerciciodesusfacultadesconstitucionales.
Enelprimersupuestonoserposibleefectuarlatransaccinsinosesancionaunaleyque
expresamentelaautorice,yaqueelrgimendelentecreadoporelCongresoenejercicio
deexclusivaspotestadesconstitucionalesdependedeuna"ley"formal,ylaleyexistentees
mudaalrespecto.
Enelsegundosupuesto,laentidadautrquicaolaempresadelEstadopodrnigualmente
transar,peronoporssolas,sinomedianteautorizacindelPoderEjecutivo.Estoltimoes
asporque,porprincipiogeneral,esfacultaddelPoderEjecutivorealizaryautorizar
transaccionesrelacionadasconelejerciciodelaactividadadministrativaquela
Constitucinlereconoce,temperamento,ste,queapareceratificadoporelcitadoartculo
55delaley16432,deacuerdoalcualresultaquelafacultaddetransarlecorresponde,por
principio,alPoderEjecutivo.Latransaccinconstituyeunactoqueintegralazonade
"reservadelaAdministracin",dentrodelacuallapotestadparaactuaresexclusivadel
PoderEjecutivo;ycomo,enestecaso,lacreacindelentesloimportaunaautolimitacin
desusfacultades,elPoderEjecutivoconservalaplenituddesuderechoparaaumentarlas
atribucionesconferidasab initioalente,autorizndoleahoraatransar.
Porlodems,advirtaseque,enbaseal"paralelismodelasformas",ydadoquelafacultad
detransarque,poractoposterioraldesucreacin,seleotorguealenteautrquicooala
empresadelEstado,implicaunamodificacindesustatusjurdico,esobvioquetal
modificacindebeefectuarseporlamismavautilizadaparalacreacindelenteo
empresa:"ley"formalodecretodelPoderEjecutivo,segnelcaso.
125ter.PuedenlasentidadesautrquicasolasempresasdelEstadosometera"arbitraje"
susquerellasodisensiones?Nuestralegislacinnacional,sibiencontienealgunas
disposicionesespecialesparacasosparticulares(880),nocontieneunprecepto"general"
queregulelamateria.Encambio,ladoctrinaylajurisprudenciasonelocuentessobreeste
punto.
EldoctorJosNicolsMatienzo,enunodesusconstructivosdictmenescomoProcurador
GeneraldelaNacin,sibienseinclinporlaimprocedenciadelsometimientoarbitrosde

p.193

losasuntosenquelaNacinfueseparte,puesjuzgabaqueelloerainconstitucionalpor
vulnerarelartculo100(881)delaConstitucin,quecolocaentrelasatribucionesdel
PoderJudicialelconocimientoydecisindelosasuntosenquelaNacinseaparte,acept,
sinembargo,lasiguientedistincin:cuandolaNacinactaenelcampodelderecho
privadopodraadmitirseladiscusinacercadelaprocedenciadelarbitraje;perocuando
actaenelcampodelderechopblicocomoentidadsoberana,decaelDr.Matienzono
puedeaceptarsetalarbitraje."Elsoberano,agreg,abdicarasudignidadsisometieraal
falloderbitrosprivadoslaexistenciaoextensindesusfacultadesgubernativas"(882).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhainterpretadoelartculo100(883)dela
ConstitucinenelsentidodequedichotextonoobstaaquelosasuntosenquelaNacines
parteseansometidosalajurisdiccinarbitral,cuandoassehayapactadodeacuerdocon
lasleyesespecialesdelCongreso,ocuandolaNacinactuarecomopersonajurdica(884).
CuandolaNacinactaenelcampodelderechoprivadocomo"personajurdica",segn
laobjetableexpresingeneralizadalafacultaddesometerlacuestinaarbitrajele
correspondedirectamentealPoderEjecutivo,porimplicarelloelejerciciodeunafacultad
deadministracingeneral,queconstitucionalmentelecompeteadichopoder(Constitucin,
artculo86,inciso1(885)).
Sibienlaprecedentesolucinde"principio"serelacionadirectamenteconla"Nacin",va
desuyoqueestambinaplicablealas"entidadesautrquicas"y"empresasdelEstado",en
cuyosupuestoelintersdelaNacinessloindirecto.Perosielestatutoorgnicodela
entidadautrquicaodelaempresadelEstadonolesfacultaparaconvenirelarbitraje,ste
entoncesdeberserautorizadoporelCongreso,medianteleyformal,oporelPoder
Ejecutivo,mediantedecreto,segnelentedequesetrate.Lasrazonesdeestoltimoson
lasmismasqueexpuseenelpargrafoanterioralreferirmeala"transaccin".
126.Lacircunstanciadequelasentidadesautrquicasinstitucionalestenganaptitudpara
administrarseasmismasdeacuerdoaloestablecidoenlanormaquelascre,nosignifica
quesuactuacinsealibreyestexentadetodocontrolacercadecmoactenparacumplir
susfines.Esoesloquedeterminael"controladministrativo",queenmateriadeentidades
autrquicasreemplazaal"controlopoderjerrquico"delaadministracincentralizada.Ya
sedijoqueautarquanoesindependencia(886).
El"controladministrativo",segnsuobjeto,puederesponderadostipos:"legitimidad"y
"oportunidad",mritooconveniencia(887).
Elcontroldelegitimidadtieneporobjetohacerrespetarla"legalidad"(888),asegurando
quelosactosdelenteautrquicoarmonicenconel"derechoobjetivo"(889).El"alcance"
delcontroldelegitimidadesamplio:procedecuandosevulneraunaley,yaserefierastaa
competenciaoforma,oalfondodelacto,oenlossupuestosdeindebidaaplicacindela
ley;procede,asimismo,cuandoseviolauncontrato;cuandoselesionaunderecho
adquirido,ocuandoseincurraendesviacindepoder(890).

p.194

Elcontroldeoportunidad,mritooconveniencia,seproponelograrunagestineficiente
delasentidadesautrquicas,tratandodeobtener,as,una"buenaadministracin"(891).
Sibienalgnautor,comoFraga,estimaqueelcontroladministrativosobrelosentes
autrquicosinstitucionalesnoprocededeoficio,sinoapeticindeparteinteresada(892),
piensoqueesosloserasenciertostiposdecontrolyencasosnormalesdestos,
verbigraciael"preventivo"(autorizacinyaprobacin),yqueesonoesadmisibleentodos
losdemssupuestosdecontrolquesuponganfaltadeintersdelenteautrquicoenel
respectivopronunciamientodelaentidadcontrolante(893).Lavigilanciajurdica,quese
traduceenel"controladministrativo",constituyeunderechopropiodelpodercentral(894)
.
Ladoctrinasostieneque,respectoalasentidadesautrquicas,sloprocede,porprincipio,
elcontrolde"legitimidad",yqueelcontrolde"oportunidad",mritooconveniencia,ono
procede,osloesadmisibleexcepcionalmente,cuandountextoexpresodederecho
positivoloautoriza(895).Talesloqueestableceladoctrina,yqueesexactoen
legislacionesforneas.
Peroennuestropaslascosasnosiempresonas.Paraestablecerqutipodecontrol
administrativoprocedeenuncasodadocontraladecisindeunaentidadautrquica
institucional,esmenesteraveriguardequentidadautrquicasetrata,esdecirsila
creacindelamismalecorrespondaconstitucionalmenteefectuarlaalCongresomediante
leyformal(bancosoficialesdelaNacin,universidadesnacionales,etc.),osilacreacin
dedichoentelecorrespondeconstitucionalmentealPoderEjecutivomedianteelrespectivo
decreto.Estorefiresealordennacional;perosimilarplanteocorrespondeefectuarrespecto
alordenprovincial.VerlasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadel18dejuniode
1991,inre"MunicipalidaddeBuenosAiresc/EstadoNacionals/inconstitucionalidadde
decreto",considerando8.
Enelprimercasoseestdentrodelateorageneral,oseaquecontraelactodelaentidad
sloprocedeelcontrolporrazndelegitimidad.
Enelsegundocaso,debidoamodalidadespropiasyespecficasdelderechoargentino,
contraelactodelaentidadautrquicaprocedeuncontroladministrativoamplio,esdecir,
nosloporrazonesdelegitimidad,sinotambinporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia.EnestossupuestoselPoderEjecutivoconservalaplenituddesuspotestades,
noslodecontroladministrativo,sinotambindesuperiorjerrquico,puesesderecordar
queaquseestenelmbitodelasmerasautolimitacionesdepartedelPoderEjecutivo
(vernmeros118121),cuestintpicadeunaspectodenuestroactualrgimenjurdico
atinenteaentidadesautrquicasinstitucionales.Lareglaprecedentecorresponderaplicarla
aunenlossupuestosenqueelentehubieresidocreadoporelCongreso,medianteley
formal,siendoquesucreacinlecorrespondaalPoderEjecutivo(896).
Noobstante,elcontroladministrativoestlejosdeser"ilimitado"(897).Hllasesujetoa
doslimitacionesesenciales:a)laautoridaddecontrolcarecedepoderpara"reformar"el
actoimpugnado:alosumopodr"anular"dichoacto.Precisamente,saesunadelas

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diferenciasentrepoderdecontrolypoderjerrquico(898);b)cuandosetratadelcontrol
administrativosobreactosdeentidadesautrquicasinstitucionalescreadasporleyformal,
paracuyacreacinelCongresotenafacultadesconstitucionales,dichocontrolslopodr
referirseala"legitimidad"ydeningnmodoalaoportunidad,mritooconveniencia.Eslo
queocurrira,porejemplo,conelcontrolsobreactosdelosbancosoficialesdelaNacin,
delasuniversidadesnacionales,etctera.
127.Conprescindenciadel"controladministrativo"aquehicemencinenelpargrafo
anterior,queelpodercentralpuedeejercersobreelcomportamientodelenteautrquico,
actuandoyaseaenformadirecta,esdecirde"oficio",oapeticinosugerenciadeparte,
dichocontrolpuedeefectuarse,adems,apeticindepartemedianteelprocedimiento
especficodel"recursojerrquico".
Desdeluego,alreferirmeahoraalrecursojerrquicocontradecisionesdeentidades
autrquicas,slodirloque,respectoaellas,dichorecursotengadeespecialoparticular,
puestodolodemsserexpuestoenelttulosiguientealtratarelrecursojerrquicocomo
manifestacinoexpresinde"control"dentrodelaorganizacinadministrativa(vase:n
253,punto5,ynmeros257y258).
Ennuestropas,enelordennacional,elrecursojerrquicoseinstituypordecretodictado
enacuerdogeneraldeministros,el7deabrilde1933(899).Estedecreto,sibienno
mencionabaalasentidadesautrquicasentreaquellascuyosactoseransusceptiblesdeser
enjuiciadosmedianteelrecursojerrquico,tampocolasexclua.Noobstanteello,enla
primeraoportunidadenquesetratdeunrecursojerrquicocontraactosdeunente
autrquico,fueplanteadalacuestindesitalrecursoprocedaonocontradecisionesde
esasentidades.TratbasedeunrecursocontraladecisindelaAdministracinGeneralde
losFerrocarrilesdelEstado,entidadqueplanteloatinenteasidichorecursoprocedaono
frentealaautarquadequeellagozaba.Elexpedienterespectivopasadictamendel
ProcuradordelTesorodelaNacin,quienseexpidiafirmativamenteel9denoviembrede
1933(900);igualcosahizoelProcuradorGeneraldelaNacin,endictamendel6de
marzode1934yenotrodel30deseptiembredeeseao(901).Comoconsecuenciade
ello,enacuerdodeministros,elPoderEjecutivodicteldecretodel7denoviembrede
1934,declarandoqueelrecursojerrquicocreadoporeldecretodel7deabrilde1933,
comprendaalasentidadesautrquicas(902).Talessonlosantecedentesdelrecurso
jerrquicorespectoadecisionesdeentidadesautrquicas.
Enelao1944,medianteeldecreton7520,sereestructurloatinentealrecurso
jerrquico(903).Enelartculo1delmismodecretosedeclaraprocedentedichorecurso
contradecisionesdeentidadesautrquicas,salvodiceeldecreto"cuandostashubieren
obradocomopersonasjurdicasciviles".Demodoqueelrecursojerrquicocontra
decisionesdeentidadesautrquicassloprocedecuandotalesentidadeshayanactuadoen
elcampodelderechopblicodesplegandosuspotestadesadministrativasstrictosensu.
Aquaspectosdelcontrolserefiereopuedereferirseelrecursojerrquicopromovido
contradecisionesdeentidadesautrquicasinstitucionales?Alcontrolde"legitimidad"
exclusivamente,otambinalde"oportunidad",mritooconveniencia?Entrenosotrosesta

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cuestinhllasentimamenteligadaaloexpuestoenpargrafosanterioresrespectoal
"origen"delente,esdecir,asistefuecreadoporelCongresoenejerciciodeespeciales
atribucionesconstitucionales,asifuecreadoporelCongresosinatribuciones
constitucionalesosifuecreadoporelPoderEjecutivoenejerciciodepotestades
constitucionalespropias,integrantesdelallamada"zonadereservadelaAdministracin".
Larespuestaacercadelacuestinprecedente,relacionadaconelalcanceoextensindel
controlaquepuedereferirseelrecursojerrquicorespectoadecisionesdeentidades
autrquicas,esexactamenteigualalaquehedadoenelpargrafoanterioralreferirmeal
alcancedel"controladministrativo"sobretalesentes.Meremitoalodichoah.Los
fundamentosjurdicossonexactamentelosmismos.Enconsecuencia:1)tratndosede
entidadesautrquicasdebidamentecreadasporelCongreso,medianteleyformal,porhaber
ejercidoalrespectoobviasfacultadesconstitucionales,elrecursojerrquicoslopuede
referirseala"legitimidad"delactorespectivo.Enestocoincidennuestroderechoyla
solucindadaporladoctrinageneral;2)tratndosedeentidadesautrquicasindebidamente
creadasporelCongreso,medianteleyformal,porhaberejercidopotestades
constitucionalesdelPoderEjecutivo,elrecursojerrquiconoslocomprendela
"legitimidad"delacto,sinotambinsu"oportunidad",mritooconveniencia;3)tratndose
deentidadesautrquicasdebidamentecreadasporelPoderEjecutivo,mediantedecreto,por
haberejercidoatribucionesconstitucionalespropias,integrantesdelallamada"zonade
reservadelaAdministracin",elalcancedelrecursojerrquicoestambinamplio;noslo
comprendelalegitimidaddelactocuestionado,sinotambinsuoportunidad,mritoo
conveniencia.Enestesupuestoyenelanterior,lasolucinrequeridapornuestroorden
jurdicoesdistintaalaofrecidaporladoctrinageneral.Enestosdosltimossupuestosse
mantieneelvnculo"jerrquico"entreelenteyelPoderEjecutivo(verelpargrafo
anterior,textoynota143)(904).
127bis.Comoconsecuenciadelodichoenlospargrafosprecedentes,yenparticularpor
aplicacindeidnticadoctrinaqueyahabaadelantadoenuntrabajopublicadocon
anterioridad(905),cuandofuiProcuradordelTesorodelaNacinadoptcomocriterio
jurdicodelosrespectivosdictmenes,eldeque,tratndosedeentidadesautrquicas
debidamentecreadasporelCongresomedianteleyformal,elcontroladministrativosobre
ellasslopodareferirseala"legitimidad"delrespectivoacto;mientrasque,cuandose
trataredeentidadescreadasporleyformal,perocuyacreacinerapotestadconstitucional
delPoderEjecutivoloquesignificabaquelaentidadhabasidomalcreadaporel
Congreso,ocuandosetrataredeentidadescreadasporelPoderEjecutivo,pordecreto,en
ejerciciodeatribucionesconstitucionales,elcontroladministrativosobretalesentesera
amplio:delegitimidadytambindeoportunidad,mritooconveniencia.
Enelsentidoindicadofueronresueltosvarioscasos,conelconsiguientebeneplcitodelos
ciudadanos,queveanenellounanuevayefectivagarantaparaladefensadesusderechos:
el"debidoderecholegal"adquiraperfilesconcretos.
PerotanprontocomodejelcargodeProcuradordelTesorodelaNacin,lanueva
doctrinasentadapormfueabandonada,reimplantndoselaqueanteriormentesehaba

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seguidoenesareparticinestatal,oseaquecontralosactosdelasentidadesautrquicas
institucionalessloprocedeuncontrolporrazonesdelegitimidad(906).Alprocederas
noseadvirtiqueelcriterioquesevolvaaadoptar,yqueeraelqueoriginariamentehaba
seguidolaProcuracindelTesoro,notenaencuentalasnuevasinvestigacionesrealizadas
alrespectoentrenosotros,enlascualestuveparticipacinactiva,comotambinlatuvo
desdeunprincipioelprofesorytratadistaBenjamnVillegasBasavilbaso,cuyaopinin
coincidetotalmenteconlamaenloquerespectaalainconstitucionalidaddelasentidades
autrquicascreadasporelCongresoalmargendesucompetenciaconstitucional.Ycomo
yaloadvertenpginasanteriores,alasmencionadasopinionesdeVillegasBasavilbasoy
ma,ahoraseagregalamuyvaliosadelprofesorGermnJ.BidartCampos,quienensu
recienteobra"DerechoConstitucional"(tomo1,pgina760,nota191,BuenosAires
1964),adhiereenuntodoamimododepensar,compartiendomicriteriodequetalesentes
debensercreadospor"decreto"delPoderEjecutivo.Vase,adems,elprlogodeVillegas
Basavilbasoalapresenteobra(pginas1113),dondeeldestacadojuristacompartetotaly
categricamentemisconclusionessobreestacuestin.
Aqunosetratadeque,indistintamente,puedaadoptarseoseguirseuncriteriouotroa
satisfaccindelintrprete,sinoquedebeadoptarseelcriterioqueinexcusablee
indefectiblementeseimponedeacuerdoalactualjuegodelosprincipiosconstitucionales
vigentesenelpas.Siestosprincipiosnosatisfacen,habrquereformarlaConstitucin,tal
comosehizoenUruguay,segnqueddichoanteriormente;peromientrasestonosuceda,
deberespetarselaConstitucinyprocedersedeacuerdoaloquesusdisposicionesexigen.
Apartedelaconclusinmencionada,eneldictamenreferidoseaceptaqueelcontrolsobre
losentesautrquicosseextiendaalde"razonabilidad"delactoimpugnado.Adems,en
dichodictamensesostienequesielPoderEjecutivopudiesecontrolarlosactosdelas
entidadesautrquicasdesdeelpuntodevistadesuoportunidad,mritooconveniencia,
resultarainoperantelaautarquaquehabacreadoelPoderEjecutivo,yaquetalautarqua
tieneporfindescongestionarlalabordedichopoder.
Consideroerrneoslosfundamentosdeldictamenaqueestoyrefirindome:
1)Enmateriadecontrolsobreentescreadospor"ley"formal,peroqueconstitucionalmente
debieronserlopordecretodelPoderEjecutivo,lanoadmisindelcontroldeoportunidad
implicauncercenamientodelaspotestadesdelPresidentedelaRepblica,conviolacin
delartculo86,inciso1(907)delaConstitucin.Sobreestoltimonadadiceeldictamen
encuestin.Queda,entonces,enpiemiimpugnacindeinconstitucionalidad,quesermuy
difcilcontrovertir,nosloporlasrazonesinvocadasparaello,sinotambinfrentealo
sucedidoenidnticasituacinenUruguay,segnquedexpresadoenpginasanteriores.
Precisamente,misconclusionesacercadelaextensindelcontrolsobreactosdeentidades
autrquicasobedecenaesasituacininstitucionalexistenteentrenosotrosenlaactualidad.
2)EnmateriadecontrolsobreentesautrquicoscreadospordecretodelPoderEjecutivo,
desdequeentalsupuestoseestenelmbitodelasmerasautolimitaciones(vernmeros
118121y126),el"principio"esqueelPresidentedelaNacinconservatodassus
potestadesde"superiorjerrquico",derivndosedeestosusfacultadespararealizarel

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controldeoportunidad.Paraqueestonoproceda,serequiereunanormadictadaporel
Presidente,decarctergeneraloespecial,estableciendoquenoharusodeesetipode
control.Mientrasestanormanoexista,dichocontrolesviable.Insistoenquetodoeste
rgimenespropioycaractersticodelderechoargentinoactual,porloquenadavalenal
respectolasconclusionesgeneralesdeladoctrinafornea.
3)Comoyaloexpres,eldictamendereferenciaincluyeenelcontrolde"ilegitimidad"al
controlsobrela"razonabilidad",extendindoloasta.Perotalcriterionoatemperalo
equivocadodeldictamenencuestin,queexcluyedelcontrolsobrelosentesautrquicosa
la"oportunidad","mrito"o"conveniencia",puesla"razonabilidad"hllaseenunazona
grissituadaentrela"legitimidad"yla"oportunidad".Qucriteriopermitedistinguircon
certezala"razonabilidad"dela"oportunidad"?Hay,acaso,unatotalidentidadentre
"razonable"y"legitimidad"?Cundouncontrolsobre"razonabilidad"dejadesertalpara
convertirseencontrolde"oportunidad"?Entrminosconcretos,elcontrolsobrela
"razonabilidad"pertenecealcontroldelegitimidadoaldeoportunidad?Enalgunodesus
ltimospronunciamientos,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alreferirseala
"razonabilidad",dehechoserefirial"mrito"o"conveniencia"delacuestin,oseaala
"oportunidad"delamisma(908).Yunodenuestrosmsnotablesjuristas,JuanFrancisco
Linares,seencargadeponerdemanifiestoque"legalidad"noesexactamentelomismo
que"razonabilidad",yaqueinclusopuedehaber"razonabilidad"sin"legalidad",yala
inversa(909).Noesfcilaislarlosconceptosdeoportunidadyrazonabilidad,para
adscribiresteltimoaldelegitimidad.Siendoasnoesmssensatoconsiderarquetodo
aquelloquenoseadeestricta"legitimidad"seconsideredentrodela"oportunidad",
"mrito"o"conveniencia",haciendolugarentonces,enestossupuestos,alcontrolde
"oportunidad"?(910).
4)Finalmente,enelexpresadodictamensehaceotroargumento:queladescentralizacin
administrativatieneporfinagilizarlaAdministracin,descongestionandoasalPoder
Ejecutivo;demodoquesistepudierecontrolarcualquieradelosactosdelosentes
autrquicosdesdeelpuntodevistadesuoportunidad,mritooconveniencia,hara
prcticamenteinoperantelainstitucinquelmismocre.Esteargumentoquenoes
jurdicoesmeramenteefectista,peroabsolutamenteinexacto.SabidoesqueelPoder
Ejecutivo,ymsconcretamenteelPresidentedelaRepblica,sloenformaestrictamente
excepcionalejercitaporstareasadministrativas:lascumpleatravsdelosrespectivos
ministeriosycorrespondientesrganosmenores:cuandoenesteordendecosasinterviene
elPresidente,lohacepararesolveralgnrecursopromovidocontraelactoadministrativo
dequesetrate.DemodoquecuandoelPoderEjecutivocomoconsecuenciadenuestro
actualsistemaconstitucionalcreaunaentidadautrquica,nolohaceprecisamentepara
descongestionar"su"labor,sinoparaconcentrarenlaentidadautrquicaexcluyendode
elloaotrasreparticioneselestudioyanlisisdelosrespectivosproblemas,buscandoas
unamayorgarantadeaciertoenlaresolucindefinitivaqueseadopte.Perounavezque
laentidadautrquicahaagotadoelestudiodelacuestinydictaresolucindefinitiva,si
hubierecontroversiasobreelaciertodeloresuelto,lacontroversiadebeserdirimidaporel
PoderEjecutivoenejerciciodesupoderdecontrolsobrelaoportunidad,mritoo
conveniencia,poderque,ennuestroactualsistemajurdicoconstitucional,permanece

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inclumeadisposicindelPresidentedelaRepblica.Paraquedichocontrolde
"oportunidad"noseaejercidoporelPresidentedelaRepblica,serequierealefectouna
manifestacindevoluntaddeste,quepuedeser"especial"paraelcasodadoo"general"
(911).Ensntesis:respectoalosactosdelasentidadesautrquicasinstitucionales,elPoder
Ejecutivoslointervendralosefectosdel"control",tantodelegitimidadcomode
oportunidad,mritooconveniencia;entodolodemsactaelenteexclusivamente,
comportamientoqueestlejosdetornarinoperantelaactividaddelaentidadautrquica.
SalvolamanifestacindevoluntaddelPoderEjecutivo,aquehagoreferencia,enelsentido
dequenoejercersusmencionadospoderesdecontrol,laexpuestaeslasolucinquese
"impone"comoconsecuencialgicadenuestroactualrgimenjurdicoconstitucional.No
setratade"elegir"lasolucinquemsleagradealintrprete,sinodeadoptarlaquesurge
imperativamentedelaConstitucin.Sobretalesbases,noseadviertecmopudoafirmarse
quealejercerelcontroldeoportunidadelPoderEjecutivotornarainoperantelainstitucin
autrquicaquelmismocre.
EsdeesperarquelaProcuracindelTesorodelaNacin,enhomenajealaverdad
cientfica,abandonesuactualposicinequivocada,yadoptenuevamenteelcriteriojurdico
quealrespectoimpusecuandoejercesaselevadasfunciones(912).Larectificacindeun
errorenalteceaquienlarealiza.Ciertavez,nuestrosabiomximo,FlorentinoAmeghino,
cambideopininacercadeunadesusteoras,ehizosaberqueesecambionoserael
ltimo,conlocualltratabadeacercarsecadavezmsalaverdad."Paraesotrabajoy
estudio,dijoAmeghino.Cambiardeopinintantasvecesytanamenudocomoadquiera
conocimientosnuevos;eldaquemeapercibadequemicerebrohadejadodeseraptopara
esoscambiosdejardetrabajar.Compadezcodetodocoraznatodoslosquedespusde
haberadquiridoyexpresadounaopinin,nopuedenabandonarlanuncams".YJos
Ingenieros,refirindoseaesaspalabrasdeAmeghino,dijo:"Aspuedenhablarloshombres
queestnsegurosdesugenio:lasdoctrinassonhiptesisperfectiblesydebenvariarpara
adaptarsealosresultadosdelaexperiencia"(913).Avecesresultamuydifcilla
comprensinytriunfodelasnuevasfrmulasjurdicas.Peronotodoslosestudiososson
impermeablesalasnuevassolucionesdelderecho.QuizalgndalleguealaProcuracin
delTesoroquienvaloremisconclusionesylasacepte,porserestoloqueseimponeantela
rectaexgesisdelaConstitucin.Aslodeseofervientementeenestecaso,porqueellasal
ampliarelmbitodelcontrol,apartedesurazestrictamentejurdicapositiva,implican
unacontribucinalafianzamientodelaslibertadespblicasyalalejamientodetodoatisbo
deprocedimientosarbitrariosdelaAdministracinPblicaencontradelosadministradoso
particulares,eternaseindefensasvctimasdelosmalosfuncionariosydelaAdministracin
displicente(914).
Enelcasoconcretodeldictamenaqueestoyrefirindome,parahacer"justicia"noera
menesterecharframenteportierratodaunaconstruccinjurdica:bastabaconhaberdicho
queenelcasoparticularaestudio,enlaresolucindelaentidadautrquicaDireccin
GeneraldeParquesNacionales,enlaespecienoseadvertaimpertinenciaalgunaque
justificasesuanulacin.Sehabrahecho"justicia"respetandolos"principios".

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128.Comoresultadodesu"personalidad",laentidadautrquicapuedeejercersusderechos
y,correlativamente,cumplirsusobligaciones.Deellodervasesuresponsabilidadporlos
hechosyactosquerealiceeneldesenvolvimientodesuactividad.La"responsabilidad"
porlasconsecuenciasdeloshechosyactosimputablesesuncorolariodela
"personalidad".Enesteordendeideas,laentidadessusceptibledeserdirectamente
demandadaantelosrespectivostribunalesdejusticia.Elenteautrquicoesresponsablepor
sucomportamiento(915).
Normalmente,laentidadmismaharfrenteasuresponsabilidad,utilizandoparaellolos
fondosobienesdeafectacindequedispone.Peropuedeocurrirqueelenteautrquicono
puedahacerefectivasuresponsabilidad,porinsuficienciaofaltadeactivo.Quin
respondeentalsupuesto?
Ladoctrinacuyasconclusionescompartohllasecontesteenque,entaleseventos,
respondeel"Estado"creadordelente,elloporaplicacindelosprincipiossobre
responsabilidad"indirecta"(916),queennuestralegislacinaparececontempladaenel
artculo1113delCdigoCivil,cuyotextodiceas:"Laobligacindelquehacausadoun
daoseextiendealosdaosquecausarenlosqueestnbajosudependenciaoporlascosas
dequesesirve,oquetieneasucuidado"(917).Enlaespecie,elenteautrquicoserael
"dependiente"yelEstadoel"principal".Trtasedeunaadaptacindelsupuesto
contempladoenelartculo1113delCdigoCivil,alcasoderesponsabilidaddelEstado
porobligacionescualquieraseasuorigendeunaentidadautrquica,adaptacinquejuzgo
plausible,nosloporlasimilituddesituaciones,sinoespecialmenteporquelapropiedadde
losbienesquelaentidadautrquicatiene"afectados"paraelcumplimientodesusfinesle
pertenecealEstado(vern114,textoynota100).Demaneraque,enltimainstancia,la
responsabilidaddelenteautrquicodebesercubiertaporelEstado(918).
Sibienenderechoprivadolosautoresconsideranqueelresponsableindirectoessolidario
conelresponsabledirecto(919),yqueeneseordendeideaselprincipalesdeudor
solidariodeloqueresulteadeudarsudependiente,estimoqueesasolidaridadnorigeni
puedeaceptarseenelsupuestoderesponsabilidadindirectadelEstadoporunaobligacin
deunenteautrquico,puesenestecasoelprincipiodelaresponsabilidadindirectano
surgeexpresamentedeleyalgunacomoocurre,encambio,enelderechoprivado(920),
sinoqueserecurresubsidiariamentealalsoloefectodellenarunvacodelordenamiento
jurdicolegaladministrativo.Enmateriadepatrnydependientelaresponsabilidad
indirectadeaqulsurgedetexto"expreso";deahque,comolosugiereladoctrina,
glosandolostextosdelderechoprivado,laresponsabilidaddepatrnydependientesea
solidaria.PeroesonoocurrerespectoalaresponsabilidaddelEstadoporobligacionesde
unaentidadautrquica:deahquenopuedahablarsederesponsabilidad"solidaria",yque
slodebahablarsederesponsabilidad"subsidiaria"delEstadoporlaobligacindelente
autrquico(921).ElEstadoesresponsable,peronoenformasolidaria,sinoenforma
subsidiaria,oseanicamentecuandoelenteautrquicoefectivamentenopuedahacer
frenteasuresponsabilidadconlosfondosobienesquelefueronafectadosparael
cumplimientodesusfines(922).Elacreedordelenteautrquiconopuede,porelsolo

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hechodeserlo,requerirleelpagodirectamentealEstado.Ladesteesunaobligacin
"subsidiaria",nounaobligacinsolidaria.
129.Eneldesarrollodesuactividadparaelcumplimientodesusfines,laentidad
autrquicainstitucional,comoconsecuenciadesupersonalidad,puedeverseobligadaa
intervenirenunacontiendajudicial,seacomoactoraocomodemandada.
Talposibilidadplantealassiguientescuestionesquereferiralordennacional:
a)Fueroanteelcualdeberadicarselacontienda.
b)Enelsupuestodequeellocorrespondaalfuerofederal,qujuzgadodeestefuerodebe
intervenirenlalitis,esdecireljuzgadofederalconcompetenciaenlocivilycomercialoel
juzgadofederalconcompetenciaenlocontenciosoadministrativo.
c)SipuedenonolasentidadesautrquicasinstitucionalespromoverantelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacinelrecursoordinariodeapelacin(tercerainstancia).
d)Siadichasentidadesautrquicaslessononoaplicableslasdisposicionesdelasleyes
nmeros3952y11634,sobredemandascontralaNacin.
e)SilasentidadesautrquicasinstitucionalespuedendemandarenjuicioalaNacin.
f)Silasentidadesautrquicasinstitucionalespuedendemandarseentres.
LaCorteSupremadeJusticiahaestablecidoqueelfuerofederalcompeteenlosjuiciosen
queintervienentantolaNacincomosusentidadesdescentralizadas(923),sinperjuiciode
que,sisetrataredeunacausacivilseguidaporunareparticinautrquicanacionalcontra
unaprovincia,correspondalacompetenciaoriginariadelTribunal(924).Noobstante,con
referenciaaciertasentidadesautrquicas,comoObrasSanitariasdelaNacinyConsejo
NacionaldeEducacin,laCorteSupremahizoalgunasdistincionesquemerecieronuna
crticaadversa;as,conreferenciaaObrasSanitariasdelaNacin,elTribunaldijoquees
unaentidadadministrativalocalencuantoejercesuaccinenlaCapitalFederal,ynacional
cuandoactafueradeloslmitesdeellaenejecucindeleyesdelaNacin(925).Deello
dedujoelTribunalqueenelprimersupuestolajurisdiccinjudicialeslaordinaria,yenel
segundo,federal.UnaconclusinsimilaradoptrespectoalConsejoNacionalde
Educacin(926).Peroello,comodigo,fueobjetodeunacrticaadversa,sostenindose
que"enrealidad,elenteautrquicoesunosoloytieneevidentementecarcternacional,
atendiendoalosatributosquelodeterminanydentrodelospropiosconceptosfijados,en
mltiplesdecisiones,porelaltotribunal"(927).Enefecto,elsutildistingorealizadoporla
CorteSupremanocondiceconlaprecisinycertidumbrequedebedrseleatodacuestin
jurdica,mximecuandoelenteeselmismoenambossupuestos.
Loatinentealjuzgadodelfuerofederalenquedebaradicarselalitisenqueesparteuna
entidadautrquicainstitucional,dependedela"materia"queoriginelaquerella.Sila
"substancia"desaesdendolecontenciosoadministrativa,elpleitodeberadicrseleenel
juzgadofederalconcompetenciaendichamateria;siasnofuere,eljuzgadoquedebe

p.202

entenderenelpleitoeselquetengacompetenciageneralenasuntoscivilesycomerciales.
Cundounacausaes"contenciosoadministrativa"?Ladoctrinahaestablecidocundouna
cuestinesdenaturalezacontenciosoadministrativa(928).Lajurisprudenciadenuestro
altoTribunalinterpretconaciertoesasconclusiones;as,enuncasodonde,porhaberse
impugnadoundecretodelPoderEjecutivodeSalta,lapartedemandadapretendiquese
tratabadeunacuestinadministrativaquehacaimprocedentelajurisdiccinoriginariade
laCorteSuprema,stadijo:"Nadainfluyeenelcasoparacambiarelcarctercivildela
litis,comopretendelademandada,elhechodequeelgobernadordeSaltaaldictarel
decretode31demayode1928,hayaprocedidocomopoderpblicoynocomopersona
jurdica.SitaldecretohadesconocidoderechosprevistosyamparadosporlaConstitucin
oloscdigosfundamentalesdelaNacin,ynoderivadosslodedisposiciones
administrativaslocales,aqueldesconocimientoessuficienteparaengendraracciones
netamentejudicialesquenadatienenqueverconlajurisdiccinespecial
contenciosoadministrativa.Paralaprocedenciadestanobastaquelaautoridadalaquese
imputalaresolucinatentatoriahayaprocedidocomopoderpblico,esnecesarioadems
queelderechodesconocidoseatambindecarcteradministrativo,establecido
anteriormenteenfavordelreclamante,porunaley,decretooreglamentoslocalesdictados
dentrodefacultadespropias"(929).Sobrelasbasesexpuestas,encadasituacinparticular
elintrpretedeberanalizarlosantecedentesdelcasoyresolver,as,sisterevistecarcter
de"causacontenciosoadministrativa"ode"causacivil",radicandolalitisenunouotro
juzgadofederalsegncorresponda.
Hastaprincipiosdelao1960noseadmitaelrecursoordinariodeapelacintercera
instanciaantelaCorteSupremadeJusticia,deducidoporentidadesautrquicas
institucionales.Elloobedecaaquedichorecursosloseotorgabacuandola"Nacin"era
parte"directa"eneljuicio(verartculo24,inciso6,apartadoa.deldecretoleyn1285
del4defebrerode1958).Enbaseaello,ylegislacinanteriorconcordante,elTribunal
declarreiteradamentelaimprocedenciadeeserecursoordinariodeapelacindeducido
portalesentidades(930).Peroenfebrerode1960,conlasancindelaleyn15271,
cambilajurisprudencia.Dichaleymodificelmencionadopreceptodeldecretoleyn
1285,disponiendoquelatercerainstanciaporrecursoordinariodeapelacinprocedaen
lascausasenquelaNacin,directao"indirectamente",fueseparte.Ensumrito,laCorte
SupremadeJusticiatuvooportunidaddeadmitireserecursoordinariodeapelacin
deducidoporunaentidadautrquicainstitucional(931).
Lasleyesnmero3952y11634,llamadasleyesdedemandascontrala"Nacin",slose
refierenasta,ynoalasentidadesautrquicas,quejurdicamentesondistintasalaNacin.
Nosiendoaplicablesdichasleyesalasentidadesautrquicasinstitucionales,vadesuyoque
stassondirectamentedemandablessinnecesidaddecumplirconelrequisitodela
reclamacinadministrativaprevia(932).Noobstante,enlorelacionadoconelefecto
meramentedeclaratoriodelassentenciasdictadascontralaNacin,aqueserefiereel
artculo7delaley3952,laCorteSupremadeJusticiaextendielalcancedeesaleyauna
entidadautrquicainstitucional:laUniversidadNacionaldeBuenosAires(933),criterio
queconsidercontrarioaderecho,errneo,yqueporesoobjetenuntrabajoespecial
(934).

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Todoloatinentealcontenciosointeradministrativo,esdecirasilasentidadesautrquicas
puedenpleitearentreellas,ocontralaNacin,hastahacepoconoestabareguladopor
normaalgunaennuestroderecho.Enotraslegislaciones,comoenlauruguaya,lamateria
estcontempladaexpresamenteporlaConstitucin(935).Tericamente,noexisterazn
algunaqueobsteaunpleitoentreentidadesautrquicas,odealgunadeellascontrala
Nacin,puestrtasededistintossujetosjurdicos.Pero,comoloexpresenotrolugarde
estaobra,elbuensentidorequierequenosedlugaralitigiosentrepersonaspblicas
estatalesintegrantesdeunamismaesferadegobierno(vgr.,pleitosentreentidades
nacionales;pleitosentreentidadesprovinciales).Elrectocriteriorechazalaposibilidadde
un"pleito"entredosentespblicosnacionales,yconmayorraznentrelaNacinyunode
susentesautrquicos,puesestoltimo,endefinitiva,equivalealitigarconsigomismo;
igualcosacuadradecirdelasprovinciasysusentes.Paracualquierdiferenciaquese
suscitareentrerganosnacionalesentres,oentrerganosprovincialesentres,habraque
instituir,concarcterobligatorio,unrbitroparaquedirimalacontroversia,evitandoas
todacontiendajudicial.Enelordennacionalexistealrespectounvaliosoantecedente.Me
refieroalasdisposicioneslegalesque,enmateriade"daosyperjuicios",erigenen
rbitrosalProcuradordelTesorooalPoderEjecutivo,segnloscasos,excluyendoasla
posibilidaddedemandasjudicialesentrelaNacinysusrganosautrquicosodestos
entres(936).Esasdisposicioneslegalesdebensermodificadas,enelsentidodequeel
arbitrajeaqueserefierennoslocontemplelasaccionesde"daosyperjuicios",sino
tambincualquierotraaccin,especialmentelasdetipo"pecuniario"engeneral.Aslo
declarposteriormentelaCmaraFederalenloContenciosoadministrativo,salaIV,en
sentenciadel27deagostode1986.Verprecedentementenmero27,subnotaa.delanota
199.
CAPTULOIVEMPRESASDELESTADO
SUMARIO:130.Consideracionesgenerales.Nocinconceptual.131.Condicinjurdica.
Observacinfundamental.LasempresasdelEstadonodebensercreadasconcarcterde
entidadesautrquicas.132.Empresasnacionalizadas.133.EmpresasdelEstadoy
actividadescomercialesoindustrialesdelEstado.Diferenciaconlosparticulareso
administradosquerealizansimilaresactividades.134.Clasificacindelasempresasdel
Estado.135.LasempresasdelEstadoylacalidaddecomerciante.El"comerciante
pblico".136.Rgimenjurdico.Derechoquelasrige.RegistroPblicodeComercio.
Quiebra.Celebracindecontratos.137.Continuacin.Rgimenjurdico.Titularidadde
losbienes.138.Continuacin.Rgimenjurdico.Situacinlegaldelpersonaldelas
empresasdelEstado.Derechoquelerige:distincionesaefectuar.Loatinentealfuero
judicialencasoslitigiosos.Conflictoslaboralesodetrabajo:leyaplicable.El"juiciode
responsabilidad":distincionesaefectuar.139.Continuacin.Rgimenjurdico.
"Creacin"delente.Aquinlecorrespondetalcreacin?140.Continuacin.Rgimen
jurdico."Extincin"delaempresa.141.ControlsobrelasempresasdelEstado."Control
administrativo","controljerrquico";"recursojerrquico".142.Fiscalizacinfinanciera
ycontabledelasempresasdelEstado.Carcterquedebenreunirlasnormaspertinentes.
143.LasempresasdelEstadopueden"transar"ysometera"rbitros"suscuestiones?
Remisin.144.Situacindelos"terceros":usuarios,acreedores.

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130.Sibien,engeneral,lateoradelapersonalidadenelderechoadministrativoanno
alcanzlaplenituddesumadurez,yaquetodavagranpartedelosexpositoresnose
compenetrdelasobviasproyeccionesquederivan,porejemplo,deladistincinentre
personajurdicapblicaestatalypersonajurdicapblicanoestatal,puedenoobstante
aceptarsecomoexactalaafirmacindeque,comoentesjurdicos,lasempresasdelEstado
representanlaltimaetapaenlaevolucininstitucionaldelEstadoydelderecho
administrativo.Deallqueseanrelativamenterecientesenelpanoramamundial(937).Los
contornosdeestanocinanestnmaldefinidos(938).Estaconfusasituacinsedebea
que,alconcretarlosplanesdelarespectivapoltica,sedescuidelaspectojurdico(939).
Talestadodecosastambinesexactoennuestropas,donde,aigualqueenFrancia,seha
cometidoelerrordeasignarlesalasempresasdelEstadodefinalidadescomercialeso
industrialescarcterde"entidadesautrquicas",cuyafinalidadorazndeseres
absolutamentedistintaaladeaqullas;sehainvolucradoyconfundido,as,enunmismo
rgimenjurdicola"funcin"estatalconlamera"actividad"estatal.Laentidadautrquica
cumpleuna"funcin"tpicadelEstado,entantoquelaempresadelEstadorealizauna
"actividad"delEstadodelmismotipodelaquepodrandesarrollarlosparticulares.Ental
situacin,lacondicinlegaldeambosentesnopuedeserlamisma:equipararlaimplicauna
falladesistemticajurdica.
Laentidadautrquica,comoqueddichoenpargrafosanteriores,esunaramadela
AdministracinPblica,formapartedestayperteneceasuscuadros.Laentidad
autrquicaesunmedioqueelEstadoutilizapararealizaralgunodesuspropiosfines,osea
paracumpliralgunadesus"funciones"especficas.LaempresadelEstado,encambio,slo
constituyeunmedio"instrumental"delEstado;ysibienlosbeneficiosquesteobtienede
lagestindesusempresasnorespondenaunexclusivofindelucro,comoocurreconla
actividaddelosparticularesoadministrados,laempresadelEstadonoimplicaelejercicio
deuna"funcin"estatal.
Por"empresadelEstado"debeentendersetodapersonajurdica,pblicaoprivada,creada
porelEstado,querealizahabitualmenteactividadescomercialesoindustrialesoquetienea
sucargolaprestacindeserviciospblicosdeesandole(940).
131.ParaqueelEstadorealicelaspertinentesactividadescomercialesoindustriales,noes
indispensablequecreeoinstituya"rganos"dotadosdepersonalidad("empresasdel
Estado",enlaespecie):puederealizaresasactividadespor"administracin","enrgie",
comodicenlosautoresfranceses(941).MassiaesosfinessecrealaempresadelEstado,
comorganodotadodepersonalidadculessucondicinlegal?
Dichasempresasson"personasjurdicas".Estoesobvio.Peroqutipodepersonas
jurdicas?
Ennuestropas,comoyaloadelantenelpargrafoanterior,enmateriade"empresasdel
Estado"hayunadivergenciaentrelalegislacinylarectadoctrina.

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Lageneralidaddenuestrasleyessobrelamateria,olosestatutosorgnicospertinentes,
erigenalasempresasdelEstadoen"entidadesautrquicas".Yasrevistencarcterde
entidadesautrquicasempresasdestinadasaexplotacionesindustrialesycomerciales;por
ejemplo,aexplotacindeyacimientospetrolferosycarbonferos.Tambinrevisteese
carcterlaempresaestataldedicadaalexpendiodegasalosadministrados,apartedeque
estaempresasededicaasimismoalaventadegasalpormayor,inclusoalextranjero
(942).Demaneraqueennuestropas,lageneralidaddelasempresasdelEstadoson
"entidadesautrquicas".Talessucondicinlegal.Peroestoimportaunafallade
sistemticajurdica.
SabidoesqueentreloselementosesencialesdelaAdministracinautrquicafigurael"fin
pblico",esdecirqueelorganismoautrquicotienecomorazndeserelcumplimientode
"especficas"finalidadespblicas,cuyasatisfaccinoriginariamentelecompetealEstado
strictosensu.Laentidadautrquicanocumpleunasimple"actividad"estatal,sinouna
"funcin"estatal.EsunaramadelaAdministracinPblicaypertenecealamisma.En
cambio,laempresadelEstadoesunsimplemedio"instrumental"delEstado;noejerceuna
"funcin"estatal;desarrollaunamera"actividad"estatal,cuyanaturalezaessimilarala
quedesarrollanopuedendesarrollarlosparticularesoadministrados.Eneln114,al
referirmealoselementosesencialesdelaautarqua,meocupdeloquealefectohade
entendersepor"finpblico";meremitoalodichoentonces.
El"finpblico",queconstituyelaesenciadelalabordelenteautrquico,esdesubstancia
idnticaaladelosfinesespecficoscuyasatisfaccinespropiaycaractersticadelEstado,
ymsconcretamentedelaAdministracinPblica.Poresonoresultaplausiblecrear
"empresasdelEstado"concarcterde"entidadesautrquicas",yaqueelobjetodetales
empresas,porserindustrialocomercial,esajenoalosfinesespecficosdelEstado.
Porlasrazonesmencionadas,las"empresasdelEstado"podrnsercreadasconcarcterde
personasjurdicasprivadasopblicasperonuncaconcarcterde"entidades
autrquicas"(943).Dichasempresaspodrnserpersonasjurdicas"pblicas",perono
personasjurdicaspblicas"estatales",enelsentidotcnicodelaexpresin,puesla
actividadcomercialylaactividadindustrial,sibienpuedensercumplidasporelEstado,no
constituyen"funciones"estatalesstrictosensu.Lalgicajurdicarechazalacreacindeuna
"entidadautrquica"paraqueseocupe,porejemplo,delaexplotacindeunaminaydela
comercializacindesuproducido,oparaqueseocupedecualquierotraindustriacomo
pudierahacerlounparticular,puesnadadeestointegralosfinesespecficosdelafuncin
estatal.
La"entidadautrquica"yla"empresadelEstado"sonpersonasque,desdeelpuntodevista
delatcnicajurdica,difierenesencialmenteentresporlandoledelalaborqueambas
desarrollan:laprimera,"funciones"estatalestpicas;lasegunda,"actividades"no
especficamenteestatales,sinodetipoindustrialocomercial,comolasquepodrarealizar
unadministradooparticular.Insisto:laentidadautrquicacumple"funciones"estatales;la
empresadelEstadorealiza"actividades"instrumentalesdelEstado.Lasfinalidadesde
ambasson,pues,distintas.

p.206

Lacreacinde"entidadesautrquicas"paraquesedediquenaactividadesindustrialeso
comerciales,comopudierahacerlounparticularoadministrado,sloencuentraapoyo,
pues,enlaomnipotenciadellegislador:noenlospostuladosdelacienciaodelalgica
jurdica.
LasempresasdelEstadodebensercreadascomopersonasjurdicas,pblicasoprivadas,
peronuncacomoentidadesautrquicas,valedecir,lasempresasdelEstadopuedenser
personasjurdicas"no"estatales,peronuncapersonasjurdicaspblicas"estatales"(parala
distincinentrelapersonajurdicapblica"estatal"yla"noestatal",vase
precedentemente,nmeros99y100).
AlgosimilaraloquesucedeentrenosotrosocurreenFrancia,dondeeneloriginario
conceptode"tablissementpublic"(establecimientopblico),equivalenteanuestra
"entidadautrquicainstitucional",actualmentesehaincluidoalas"empresasdelEstado"
(944);peroesto,apartededemostrarquelareferidafalladetcnicajurdicanosloexiste
entrenosotros,sinotambinenFrancia,pruebaqueendichopas,lomismoqueenel
nuestro,nodistinguen,comocorrespondera,entrepersonajurdicapblicaestataly
personajurdicapblicanoestatal.LociertoesquelainclusindelasempresasdelEstado
denaturalezaindustrialocomercialenelconceptofrancsde"establecimientopblico"
(tablissementpublic),equivalenteanuestraentidadautrquicainstitucional,traduceun
sntomadecrisisdeeseconcepto(945),comotambintraduceunacrisisdelconcepto
sobrenuestraentidadautrquicainstitucional;trtasedeunacrisislamentable,porque
implicaunquebrantamientodelanocinde"establecimientopblico"yde"entidad
autrquica",queintroduceimprecisinconceptualenelordenjurdico.Todoestoes
fcilmenteremediable,acudiendo,comocorresponde,alasnocionesdepersonajurdica
pblicaestatalynoestatal(946).
132.LasempresasdelEstadopuedensercreadasab initiodirectayoriginariamentepor
elEstado,opuedenseradquiridasporstedelosparticulares.Estoltimorequiereunacto
deliberalidaddelparticular,unacompraventaounactoexpropiatoriodelEstado(947).
Cuandosteadquieredelosparticularesuna"empresa"industrialocomercial,sediceque
dichaempresahasido"nacionalizada".
Nohayraznalgunadeprincipioqueobsteaquelanacionalizacindeunaempresase
baseenunactodeliberalidaddesudueo,dadoquelatransferenciadelbienalEstado
puedeefectuarseporcualquiermediojurdicoidneo,entrestoselactodeliberalidad.En
modoalgunoresultaindispensablequelanacionalizacinsebaseenunaexpropiacin,ala
queslohaderecurrirseenelsupuestodefaltadeconformidaddeltitulardelaempresa.
Culeslacondicinlegaldelaempresanacionalizada?
Comobiensehaexpresado,losproblemasjurdicosqueplanteanlasempresas
nacionalizadassonexactamenteigualesalosquesuscitanlasempresascreadas
directamenteporelEstado,correspondiendoenambossupuestosidnticassoluciones(948)

p.207

.Demodoque,encadacasoparticular,deacuerdoasusmodalidades,debenaplicarselas
reglascorrespondientes.
Lacondicinjurdicadelasempresasnacionalizadasdepende,pues,delrgimenlegala
quelamismahasidoadscripta,locualconstituyeunacuestindehechoquedebe
resolverseencadacaso.Eneseordendeideas,unaempresanacionalizadapuedeconstituir
unapersonajurdicaprivadaounapersonajurdicapblica:tododependedelas
circunstancias.
133.EndoctrinanohayacuerdoacercadesielEstadodebeonorealizaractividades
industrialesocomerciales.QuienesnieganlaconvenienciadequeelEstadorealiceesa
clasedeactos,fundansuopininenatendiblesargumentos(949).
Elanlisisdetalcuestinnocorrespondealandoledelapresenteobra.Sloinsistiren
que,sisedecidierequeelEstadorealiceactividadescomercialeseindustrialesatravsde
unentedotadodepersonalidad,creadoalefecto,dichoentenodebetenercarcterde
entidadautrquica,sinosimplementedepersonajurdica,queserpblicaoprivada,segn
loscasos.
Perosibienlaactividadcomercialoindustrial,porprincipio,espropiadelos
administradosoparticulares,cuadrasinembargoponerdemanifiestoladiferenciaque,
respectoalosbeneficiosobtenidos,existeentreelejerciciodelaactividadcomercialo
industrialporpartedelEstadoyporpartedelosparticularesoadministrados.
Enelejerciciodedichasactividades,el"fin"perseguidoporelEstadoyelquepersiguen
losparticularesnoesidntico.Losparticularesexplotanlasempresasindustrialeso
comercialesconunfinlucrativo,mientrasquelaAdministracinPblicalohaceconel
objetodesatisfacerunanecesidadpblica(950).DepartedelaAdministracin,esa
actividadnoaparecedeterminadaporelnimodelucro,"sinoporelhechodela
participacincompetidoraenlavidaeconmica"(951).Enestoscasos,segnGarca
TrevijanoFos,loquediferenciaalaAdministracindeunparticularesquela"devolucin
dellucro"sedirigeafinesdeutilidadgeneral(952).
Demodoqueelparticularoadministradoqueexplotaunaempresacomercialoindustrial,
lohaceconunfindelucro;encambio,sibienlaAdministracin,alejercerdichaactividad
obtienetambinunbeneficio,unlucro,elfinquelallevaatalejercicionoesellucroens,
sinolaposibilidaddeempleareselucroenlasatisfaccindirectaoindirectade
necesidadespblicas.Perotaldiferencianoalteralasubstanciadelaactividadejercida,
puesessabidoqueeldestinatariodelaactividaddelaAdministracinPblicaes,en
definitiva,lacolectividad,el"pueblo",quenopuedeactuarpors,directamente,sinoa
travsdelasautoridadesrespectivas(ConstitucinNacional,artculo22).Elparticularo
administradosebeneficialdirectamenteconellucroqueobtieneconsulabor;cuandola
actividadlaejercelaAdministracinPblicarepresentantedelpueblo,elbeneficiariode
eselucroeselpueblo,porquelaactividaddelaAdministracinPblicatiendealograrel
bienestardeste.Siemprehayunbeneficiariodeeselucro:elindividuoparticularenun
caso;elpuebloenelotrocaso,perosiempredichobeneficiarioesaquelencuyonombrese

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ejercelaactividadcorrespondiente.Nohay,entonces,diferenciasubstancialenlaactividad
comercialoindustrialcuandoellaesejercidaporelparticularoporlaAdministracin
Pblica.
134.LasempresasdelEstadopuedenclasificarsedeacuerdoalandoledelaactividadque
realizan,clasificacinquerevisteinters,porqueincideenlaramadelderechopblicoo
privadoaplicable.
Eneseordendeideaspuedenclasificarseenempresasquerealizanactividadesdecarcter
industrialocomercial,yempresascuyaactividadconsisteenlaprestacindeservicios
pblicos.Enelprimercasolaempresaquedasometida,principalmente,alderechoprivado;
enelsegundocaso,enelrgimendelaempresatieneinjerenciaelderechopblicoen
variosaspectos(953).Debetenersepresentequeel"serviciopblico"tieneunsistema
jurdicoespecial,queesdederechopblico(954).
Otraclasificacinquepuederevestirinters,porlosdiferentesregmenesjurdicos
imperantesenlosdistintoslugaresojurisdicciones,eslaqueconsideraalasempresasdel
Estadoen"nacionales","provinciales"y"municipales".
135.LoatinenteasilasempresasdelEstadodebenonoserconsideradascomerciantes,
vinclasentimamentealproblemadesielEstadopuedeserlo.
HayquienesestimanquenialEstado,niasusentidadespersonalizadas,puedeatriburseles
lacalidaddecomerciantes,sinperjuiciodequepuedanrealizarreiteradayhabitualmente
actosdecomercio;peroniaunenestesupuestoelEstadoosusentespersonalizados
quedansometidosalasobligacionesimpuestasaloscomerciantes(955).Otrosexpositores
piensanqueelEstadoosusentidadesoempresaspersonalizadaspuedenserconsiderados
comerciantes(956).Otrosconsideranquetalesentidadespuedenadquirirlacalidadde
empresariosocomerciantes,aunqueelstatuslegaldestosnolesseaaplicableensu
integridad(957).
Antetalsituacinincierta,yanteelhechoincontrovertibledequeenestoscasosla
aplicacindelderechocomercialnoestotalyexclusiva,yaquestehllaseinterferidopor
elderechopblico,unjuristasostienequelaempresadelEstadocuyaactividadsea
comercialoindustrialimplicaunacategoranuevaenelderechoadministrativo:ladela
personapblicacomercianteo,msbrevemente,ladel"comerciantepblico"(958).Jean
Rivero,considerandodifcilnegarlacalidaddecomercianteaempresasestatalescuya
razndesereselejerciciodeunaactividadcomercial,estimaquelaexpresadacategorade
"comerciantepblico",propuestaporVedel,concilialacomercialidadesencialdeesas
empresasconlasrestriccionesqueelderechopblicoleimponeadichacomercialidad
(959).
Entendidacomounacomercialidadinfluidaporelcarcter"estatal"delaempresa
comercialoindustrialyporlas"finalidades"detalesentes,todolocualdeterminayrevela
unainjerenciadelderechopblicoendiversosaspectosdelstatusdelcomercianteclsico,a
lavezqueunaderogacindeotrosaspectosdetalstatusquehallbanseregidosporel

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derechoprivado,comercial,laproposicindelprofesorVedelesaceptable,yaquela
expresin"comerciantepblico"sintetizalosconceptosprecedentes.
Ensuma:lasempresasdelEstado,cuyasactividadesseancomercialesoindustriales,
puedenadquirirlacalidaddecomerciantes,sinperjuiciodequeelstatuslegaldestosno
lesseaaplicableensuintegridad.As,porejemplo,alasempresasdelEstadonoleses
aplicableloatinentealaquiebra,puesstanocondiceconlandoledeaqullas;tampoco
puedenserobligadasasometerseatodaslasobligacionesimpuestasaloscomerciantes,
siendoporello,porejemplo,quenoestnobligadasainscribirseenelRegistroPblicode
Comercio,etctera.
136.AlestudiarelrgimenjurdicodelasempresasdelEstado,correspondeaclararenqu
ramadelderechoquedanencuadradas,o,enotrostrminos,quramadelderecholasrige
elprivadooelpblico?
Paraellopreviamentehayqueconocerculeslaactividaddelaempresa,pueslaramadel
derechoaplicablerelacinasecondichaactividad.
Laleyn14380,artculo1,seocupadeestacuestin.SilaempresadelEstadodesarrolla
actividadescomercialeseindustriales,quedasometidaalderechoprivado;silaactividadde
lamismaconsisteenlaprestacindeserviciospblicos,quedasometidaalderecho
pblico;igualmentequedasometidaaestederechoentodoloqueataeasusrelaciones
conlaAdministracin(leyyartculocitados).Peroestaafirmacindelaley,apesardelos
trminosenqueestconcebida,noesabsoluta,sinomeramenteaproximativa,puesen
ningunodeesossupuestoslavigenciadelderechoprivadoestotalyexclusiva,como
tampocoloesladelderechopblico.Lonicoqueocurreesqueenuncasolaaplicacin
delderechoprivadoesprevalecienteyenotrocasolaventajalecorrespondealderecho
pblico.Lavigenciaesencialdelderechoprivadonoobstaaquetambinelderecho
pblicotengasimultneainjerenciaenciertosaspectos;delmismomodo,lavigenciabsica
delderechopbliconoimpidelaaplicacindelderechoprivadoenciertosrdenesde
relaciones.Vaseloqueexpuseenlosprecedentesnmeros134y135.
Entrenosotros,enelmbitonacional,elrgimendelasempresasdelEstadohllase
contempladoenlasleyes13653,delao1949,14380,delao1954y15023,delao
1959.PeroelrgimenostatusdelasempresasdelEstadonoslodependedeesasleyes,
sinodelasdesurespectivacreacinodelestatutoorgnicoquelesfijeelPoderEjecutivo
(ley13653,artculo2,modificadoporlaley14380)(960).
Enlossupuestosdeaplicacindelderechoprivado,laactividaddelaempresasellevaa
cabodeacuerdoaprocedimientosdederecho"comercial",ysubsidiariamentedederecho
"civil"(961).
Comoqueddichoenelpargrafoanterior,aunquelaempresadelEstadorealiceactosque
debanconsiderarsecomerciales,dadaslasrestriccionesqueelderechopblicoleimponea
dichacomercialidad,hayciertasdisposicionesdelderechocomercialquenoleson
aplicables.As,porejemplo,noestandoobligadasesasempresasasometerseatodaslas

p.210

obligacionesimpuestasaloscomerciantes,notienenporquinscribirseenelRegistro
PblicodeComercio(962).Tampocolesesaplicableloatinenteala"quiebra",puessta
nocondiceconlandoledeaqullas;enloscasosenqueelPoderEjecutivoresuelvala
disolucinoliquidacindeunaempresadelEstado,determinareldestinoyprocedimiento
aseguirrespectodelosbienesqueconstituyensupatrimonio(963).
Enloquerespectaalacelebracindecontratos,vadesuyoquedebeserdispuestaporla
autoridadconcompetenciaparaello,deacuerdoalasnormasquerijanlaactividaddel
ente.Eneseordendeideas,laleydecontabilidaddelaNacindiceas:"Enlasentidades
descentralizadas,laautorizacinyaprobacindelascontratacionessernacordadaspor
lasautoridadesqueseancompetentessegnlarespectivaleyysusreglamentos"(964).En
todoaquelloquenoestprevistoporlasleyessobreempresasdelEstado,losestatutos
especficosdecadaempresaylasreglamentacionespertinentes,serndeaplicacinlaley
decontabilidadyladeobraspblicasn13064(art.11,textoordenado,delaley13653,
modificadoporlaley15023(965).
Puedencelebrarcontratos"administrativos"lasempresasdelEstado?Vaseeltomo3A,
n591.
137.LosbienesdequedisponenlasempresasdelEstadoaquinlepertenecen?Quines
sutitular?LepertenecenalarespectivaempresaoalEstado?
Estacuestinfuemuydiscutidaenotrospases,verbigraciaenFrancia,dondealgunos
expositores,comoVedel,estimanquetalesbieneslepertenecenalarespectivaempresa
(966),entantoqueelConsejodeEstadodedichopaslosconsideracomopertenecientes
alEstado(967).
Qusolucincorrespondeennuestropas?Losbienesdequedisponenlasempresasdel
Estadonosonpropiedaddeellas;trtase,simplemente,debienesqueintegranel
patrimonio"afectado"alcumplimientodelosfinesdelaentidad.Supropiedadesdel
Estado.ConcuerdaconestecriterioloresueltoporlaCorteSupremadeJusticiaque,
refirindosealalcancedelderechodelasentidadesautrquicas(968)sobrelosbienesque
leshansidoafectados,dijoqueelotorgamientodeesosderechospatrimoniales"nose
justificamsalldeloslmitesdelfundamentodelaafectacindelosbienesnecesariosa
lafuncinencomendada";agregtambinque,conprescindenciadelavoluntadlegislativa,
talesentidadescarecendeatribucionesparaaccederodesconocerlaenajenacindeesos
bienesporactodelGobiernonacional(969).
138.Unodelospuntosdondeconmsclaridadseadviertelainterferenciaentreelderecho
privadoyelderechopblicoenmateriadeempresasdelEstado,eselreferenteal
"personal"queprestaserviciosentalesempresas.
PartiendodelsupuestodequelaactividadindustrialycomercialdelasempresasdelEstado
presentasimilarescaracteresexterioresqueladelasrespectivasempresasprivadas,la
doctrinaylajurisprudenciaestncontestesenquelaactividaddeaquellasentidadesdebe

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regirse,enloposible,porelderechoprivado,tantomstratndosedecasosenquenosea
indispensablerecurriralasreglasonormasespecialesdelderechoadministrativo(970).
Deacuerdoaello,encuantoalaspersonasqueprestanserviciosenlasempresasdel
Estado,ladoctrinahacelasiguientedistincinenloatinentealderechoaplicable:la
relacindeserviciodelasempresasdelEstadoconsu"personalsubalterno"rgeseporel
derechoprivado;encambio,elpersonaldirigenteosuperiorquedasometidoalderecho
pblico(971).Estaltimacategoradepersonasesconsideradacomo"funcionarios"o
"empleados"pblicos.
Entrenosotroslajurisprudenciahaseguidoigualcriterio.As,laCorteSupremadeJusticia
delaNacinhadeclaradoquesielactornointegrabalasautoridadesdelaempresa,ni
tenaasucargofuncionesdedireccin,gobiernooconduccinejecutiva,enelcasono
mediabarelacinjurdicadeempleopblico(972).IgualtemperamentosiguelaCmara
delTrabajoenplenodelaCapital(973)(974).
Lasconsecuenciasdeloqueantecedesondedosrdenes:a)enloatinenteal"fuero",
federaluordinario,anteelcualdeberadicarselademandadelapersonaqueaccionecontra
laempresadelEstado,loquegeneralmenteocurrirporrazonesdecesantaodespido;b)
enloatinentealanormaaplicableparadirimirelreclamoquemotivalademanda.
Respectoaloprimero,esdecirrespectoal"fuero",laCorteSupremahaestablecidoquesi
laaccinespromovidaporquienestvinculadoalaempresaporunarelacindederecho
privado,lajusticiacompetenteeslaordinariatribunalesdelTrabajo,enlaCapitaldela
Repblicaynolafederal,apesardequeenlaespecielademandaestdirigidacontrauna
entidadnacional(verjurisprudenciacitadaenlanotaanterior).Encuantoalosegundo,si
lademandafuepromovidaporunapersonavinculadaalenteporunarelacindederecho
privado,lasnormasaplicablespararesolveracercadelreclamoporcesantaodespidoson
lascomunesdelderecholaboral(vase,asimismo,lajurisprudenciadelaCorteSuprema
citadaenlanotaanterior);perosieldemandanteestuvierevinculadoalaempresadel
Estadoporunarelacindeempleopblico,lanormaaplicableentalcasosera,enprimer
trmino,elestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional(decreton
6666/57,ratificadoporlaleyn14467)(975).
Otracuestinrelacionadaconel"personal"queprestaserviciosenlasempresasdelEstado,
eslaatinenteal"juicioderesponsabilidad"aquehllasesupeditado"cualquier
estipendiariodelaNacin"(decretoleydecontabilidadn23354/56,artculo85,incisoe).
Porsuparte,laley14380,artculo2,estableceque"todoelpersonaldelasempresasdel
Estadosehallasujetoalosjuiciosderesponsabilidad,conformealaleydecontabilidad
12961".Esexactoque"todo"elpersonaldedichasempresasestsujetoalexpresado
juicioderesponsabilidad?Estimoqueno.Consideroquenicamenteloestelpersonal
vinculadoalenteporunarelacindederechopblico(funcionario,oseapersonalsuperior,
dirigente,degobiernooejecutivo),peronoelpersonalsubalterno,vinculadoalentepor
unarelacindederechoprivado.Locontrarioimplicarauncontrasentidooincongruencia,
yaquealpersonaldelasempresasestatalesregidoporelderechoprivadodebe
equiparrselejurdicamentealdelasempresasparticulares.Ademscuandosesancionla

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ley14380,ennuestropas,respectoalpersonaldelasempresasdelEstado,annohaba
cristalizadoladistincinentrepersonalvinculadoalenteporunarelacindederecho
pblicoypersonalvinculadoalenteporunarelacindederechoprivado:losfallosdela
CorteSupremadeJusticia,aquehicereferenciaprecedentemente(nota202)son
posterioresalasancindelaley14380.Finalmente,cuadraadvertirquelaactualleyde
contabilidaddecretoleyn23354/56confirmalainterpretacinqueantecede,puesel
artculo142,apartadotercero,establecequeparalos"funcionarios"dequetrataelartculo
85,incisoe,laprescripcincomienzaacorrerdesdelafechaenquehayancesadoensus
cargos;peroentonceshayquerecordarqueslolaspersonasvinculadasalaempresapor
unarelacindederechopblicorevistencarcterde"funcionarios",noaselpersonal
subalterno,cuyovnculoconlaempresaesdederechoprivado.Lapropialeyactualde
contabilidadlimita,pues,eljuicioderesponsabilidadalos"funcionarios".Demodoqueel
juicioderesponsabilidaddebeconsiderrselelimitadoalpersonalsuperiordelaempresay,
engeneral,atodoelpersonaldelamismavinculadoaellaporunarelacindederecho
pblico.Elpersonalvinculadoalenteporunarelacindederechoprivado,enmateriade
responsabilidaddebeconsiderrseleregidoporlasdisposicionesdelalegislacincomn
(civil).Esnecesario,entonces,queelartculo2delaley14380,encuantoserefiereal
"juicioderesponsabilidad"aqueestsujetoelpersonaldelasempresasdelEstado,sea
interpretado"racionalmente",enformaconcordanteconlaexpresadajurisprudenciadela
CorteSupremadeJusticia,queporlodemsconcuerdaconlospostuladosdeladoctrina
general.El"juicioderesponsabilidad"esextraoalderechoprivado:pertenecealderecho
pblicoyslocorrespondearelacionesregidasporste.
139.Quinpuede"crear"lasempresasdelEstado?ElPoderLegislativooelPoder
Ejecutivo?
Alrespectolosprincipiosaplicablessonanlogosalosquerigenlacreacindelas
entidadesautrquicasinstitucionales;peroestonoobedeceprecisamenteaque,ennuestro
pasporlafalladetcnicajurdicaaquehicereferencia,lageneralidaddelasempresas
delEstadoestncreadasconcarcterdeentidadesautrquicas,sinoaquelaactividadde
lasempresasdelEstadosetraduceenunaactividaddetipoadministrativo,talcomo
tambinacaececonlasentidadesautrquicas.
Ensumrito,poranlogasrazonesalasqueexpusealreferirmealacreacindelas
entidadesautrquicasinstitucionales(vasenmeros118/121),lacreacindelasempresas
delEstadolecorresponde,porprincipio,alPoderEjecutivo;excepcionalmente,talfacultad
lecorresponderalPoderLegislativo,loqueocurrircuandolaposibilidaddecrearuna
empresadetalndoleleestatribuidaalCongresoporalgunadisposicinconstitucional.
NoteniendoelCongresoesaatribucinconstitucional,lafacultadgenricadecrear
empresasdelEstadolepertenecealPoderEjecutivo,envirtuddelospoderesgeneralesde
administracinqueleatribuyelaConstitucinNacionalensuartculo86(976),inciso1.
Talessonlosprincipiosfundamentalesaconsiderar.
Poresojuzgoinnocuaosuperabundanteladisposicindelartculo9delaley14380,en
cuantodisponeque"elPoderEjecutivoquedafacultadoparaconstituirempresasdel

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Estadoconlosserviciosactualmenteasucargoyque,porsunaturalezaestn
comprendidosdentrodelapresenteley,etctera".LafacultaddelPoderEjecutivopara
crearempresasdelEstadonodependedeunaleydelCongreso:surgegenricamentedela
Constitucinyformapartedelazonade"reservadelaAdministracin",enlacualslo
puedeactuarsta,delmismomodoqueenlazonade"reservadelaley"slopuedeactuar
ellegislador,ydelamismamaneraqueenlazonade"reservadelajusticia"slopuede
actuareljuez.
140.LafacultadparaextinguirodisolverunaempresadelEstadolecorrespondealpoder
quelacre:LegislativooEjecutivo,segnloscasos.Sigueimperandoaquel"paralelismo
delascompetencias".TaleselprincipioquesurgedelaConstitucin.
Perolaleyn14380,artculo4,facultaalPoderEjecutivoparadisolveroliquidarlas
empresasdelEstado,agregandoquedichopoderdeterminareldestinoyelprocedimiento
aseguirrespectodelosbienesqueconstituyensupatrimonio.Estadisposicinlegal,que
"autoriza"alPoderEjecutivoparataldisolucin,resultacomprensibletratndosede
empresascreadasporelPoderLegislativoyencuantostehayaejercidoparaello
potestadesconstitucionales;entalsupuestohabrauna"delegacin"defacultadesdel
LegislativoalEjecutivoparadisolverlaempresa.Encambio,esadisposicindelaley
resultasuperabundanteencuantoserefieraaempresasdelEstadocreadasporelPoder
EjecutivoenejerciciodeatribucionespropiassurgidasdelaConstitucin:enestesupuesto
elPoderEjecutivonohamenesterdeautorizacinalgunadelCongresoparadisolverla
entidad;procedeporsmismoenejerciciodeatribucionespropias.
141.LasempresasdelEstadopuedenestarconstituidascomoentidadesautrquicasloque
implicaunafalladetcnica,segnyaloexpresocomomeraspersonasjurdicas,sean
staspblicasoprivadas.Estasdiferenciasenlaestructuradelenteincidenenlo
relacionadoconelcontrolqueelPoderEjecutivopuedeejercersobreellos.
SilaempresadelEstadoestuviereconstituidacomoentidadautrquica,dichaempresa
estarsujetaal"controladministrativo".Entalcaso,todolodichoalrespectoenmateriade
entidadesautrquicasesdeestrictaaplicacinalasempresasdelEstado.Vaseloexpuesto
eneln126.Amayorabundamiento,delapropialegislacinvigentesurgequelas
empresasdelEstadotambinhllansesupeditadasalcontrolde"oportunidad",pueslaley
17023,artculo1,alreformarelartculo3delaley13653,establecequelasempresas
delEstadofuncionarnbajoladependenciadelPoderEjecutivo,ysernsupervisadas
directamenteporelministerioosecretaradeEstadoquecorresponda,"alosefectosdela
orientacindesusactividadesynoobstantecualquierdisposicinencontrariodelas
respectivasleyesoestatutosorgnicos".SilaempresadelEstadonoestuviereconstituida
comoentidadautrquica,sinocomomerapersonajurdica,seastapblicaoprivada,vade
suyoqueel"controladministrativo",propiamentedicho,noprocederaasurespecto,
porqueenesecasolaempresadelEstadoquealosumoseraunapersonajurdicapblica
noestatalnoformarapartedelaAdministracinPblicastrictosensu,requisitoesencial
paralaprocedenciadetaltipodecontrol(977).

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Procedeel"controljerrquico"respectoalasempresasdelEstado?Convienedistinguir
segnculsealaestructuradelaempresa.SisetrataredeempresasdelEstadoconstituidas
comoentidadesautrquicas,apesardeestecarcter,dadaslasmodalidadespropiasde
nuestrorgimenjurdico,el"controljerrquico"tieneopuedeteneraplicacinsegnde
quentidadautrquicasetrate.Esaplicablealrespectoloyaexpresadoacercadedichos
entesenelnmero126.Encambio,silaempresadelEstadofuncionasecomomera
personajurdica,seastapblicaoprivada,perosinautarqua,el"controljerrquico"es
pleno,procediendoentoncesnosloporrazonesdelegitimidad,sinotambinporrazones
deoportunidad.Enestecaso,aunqueensentidoestrictolaempresadelEstadonoforme
partedela"AdministracinPblica",essiempreunadependenciadelEstado,yental
virtudhllasesujetaalcontroljerrquicodeste.Estasempresasnosonseres
"independientes";nopuedentenerunailimitadaoincontroladalibertaddeactuacin,
superioromsextensaanqueladelasempresasestatalesconstituidascomoentidades
autrquicas;adems,siemprequedarancomprendidasenlatranscriptadisposicindela
ley15023,encuyomritolasempresasdelEstado"funcionarnbajoladependenciadel
PoderEjecutivo,noobstantecualquierdisposicinencontrariodelasrespectivasleyeso
estatutosorgnicos",loquedenotaquehllansesupeditadasalPoderEjecutivo:deahel
"controljerrquico"destesobreellas.Perosinperjuiciodedichaley,el"control
jerrquico"delPoderEjecutivosobrelasempresasdelEstadoconstituidascomomeras
personasjurdicaspblicasoprivadashallafundamentoenelartculo86,inciso1(978)
delaConstitucin,encuantodisponequeelPresidentedelaNacineseljefesupremode
lamismaytieneasucargolaadministracingeneraldelpas.Noesposiblenegaro
desconocerque,enlopertinente,laactividaddetalesempresasaunquestasno
pertenezcantcnicamenteala"AdministracinPblica"traduceunaspectodela
administracindelpas:deahlaobviainjerenciadelPoderEjecutivosobreellas.
Otraformaenquepuedemanifestarseelcontroljerrquicoesatravsdel"recurso
jerrquico".ProcedesterespectoalasempresasdelEstado?Paraconsiderarsiprocedeo
no,debedistinguirsesilaempresadelEstadoactaonocomoentidadautrquica.Encaso
afirmativo,debentenersepresenteslasdisposicionesdeldecreton7520/44ylodicho
precedentementeeneln127(979).Silaempresanoestuviereconstituidacomoentidad
autrquica,sinocomomerapersonajurdica,pblicaoprivada,elrecursojerrquicono
procede,porqueentonceselente"empresadelEstado"nointegraloscuadrosdela
AdministracinPblica,susactosnosonactosadministrativos,susrganospersonasno
sonfuncionariosoempleadospblicos:tratarasedeunapersonajurdicapblica"no
estatal"(vaseeln100),acuyorespectoel"recursojerrquico"nofunciona(verart.1
deldecreton7520/44)(980).
La"empresadelEstado"noconstituidacomoentidadautrquicapuedecelebrarun
contratoparalaconstruccindeunaobra,porejemplo.Peroaunenelsupuestodequeese
contratoserijaporlasdisposicionesdelaleydeobraspblicas,elcontratonosera
"administrativo",porquela"empresadelEstado"encuestin,sibienespersonajurdica
pblica,noesencambiopersonaestatal.Entalessupuestos,laaplicacindelaleyde
obraspblicas,eigualmentedelaleydecontabilidad,notienenporobjeto"calificar"de

p.215

pblicooprivadoelactoocontratodelente,sinolograrunefectivoyadecuadocontrol
sobreelmismo.Encasoscomosteelrecursojerrquicoseraimprocedente.
142.LasempresasdelEstadohllansesometidasaunaseveraydoblefiscalizacin
financierocontable,segnassurgedelaley15023,denoviembrede1959(981).
Porunaparte,elPoderEjecutivo,porconductodelaSecretaradeHacienda,designacon
carcterdesndicoencadaempresadelEstadoaunfuncionariopermanenteendicha
Secretara.Lasatribucionesdeestesndicoestnespecificadasenlaley.
Apartedeloanterior,elTribunaldeCuentasdelaNacinejercalafiscalizacindelas
empresasdelEstado,medianteelprocedimientodeauditoracontable,entodoslos
aspectosrelacionadosconsudesenvolvimientolegal,econmico,financieroypatrimonial.
Alosefectosdeestecontrol,elTribunaldeCuentaspodadestacar,encadaempresa,
representantesauditoresconfuncionescontinuasoperidicas.LaintervencindelTribunal
deCuentasodesusrepresentantesera,engeneral,posterioraloshechos,peropoda
realizarsepreviaosimultneamentecuando,asujuicio,asloexiganlascircunstancias.
Lasempresasdebanajustarlosregmenesyprocedimientosdecontrolinternoaefectosde
coordinarlosconlafiscalizacinqueejercaelTribunaldeCuentasdelaNacin.
Posteriormente,medianteeldecreton10590,del9denoviembrede1961,publicadoenel
BoletnOficialel25dedichomesyao,elPoderEjecutivocrela"sindicaturageneral"
delasempresasdelEstado.Dichasindicaturageneral,deacuerdoaesedecreto,secreaen
jurisdiccindelMinisteriodeEconoma,ytendrasucargoelcontrolpreventivodelos
planesdeinversindelasempresasdelEstadoquesehallanbajolasupervisin
jurisdiccionaldelosMinisteriosdeEconomaydeObrasyServiciosPblicos(982).
Finalmente,eldecretodisponequeelPoderEjecutivodesignarporconductodel
MinisteriodeEconomaydeacuerdoconlasnormasqueelmismoproponga,unsndicoen
cadaunadelasempresasdelEstado,loscualesdependerndelasindicaturageneral.Pero
lasindicaturageneralylassindicaturasdeempresasejercernsusfunciones
independientementedelcometidoquelecompetealTribunaldeCuentasdelaNacin
(983).
Talessonlasnormaslegalesqueintegranelsistemaencuyomritohadeefectuarseel
controlfinancierocontablesobrelasempresasdelEstado.
Nosiempreeste"sistema"hasidoeficiente.Incluso,debidoalexcesivoformalismo,sele
haconsideradoperturbadordelaaccinquedebedesarrollarlaempresadelEstado.Poreso
esconvenientequeeste"sistema"legaldecontrolseadaptealasmodalidadesdela
actividaddedichasempresas.
Elsistemadecontrol"financierocontable"sobreestosentesdadalandoledelaactividad
delosmismos:comercialoindustrial,loquemuchasvecesloscolocaenfranca
competenciaconlosparticularesdeberesponderanormasgiles,quepermitanresolver
losrespectivosproblemasconrapidez,yaquemuchasveceseltranscursoexageradodel

p.216

tiempopuededeterminarlaprdidadelaoportunidadpararealizarunaoperacincomercial
oindustrial,delaquepodranhaberseobtenidobeneficiossatisfactorios.Ensuma:el
sistemadenormasyexigenciasnodebetrabarlaactuacindelente,elcualdebepoder
desenvolverseyactuarconlamismaceleridadyeficienciaconqueloharaunbuen
ciudadanoquedediquesuactividadaesaramadelcomercioodelaindustria.Enelorden
contable,lostrmitesyrequisitosdetipoburocrticodebenreducirsealoindispensable.Si
bienresultaevidentelanecesidaddefiscalizarlaempresa,noesposiblealterarodesvirtuar
lasubstanciadelascosas,convirtiendoalaempresaenunverdaderoauxiliardelrgano
querealizaelcontrolfinancierocontable.Elrganocontrolantedeberealizarporslatarea
fiscalizadora,contodaamplitud,perosindistraerlaactividaddelentecontrolado.Taleslo
convenienteydeseable.
143.Eneldesarrollodesusactividades,muchasvecesalasempresasdelEstadoseles
plantearncuestionesconterceros.Interesasabersiestasempresaspueden"transar"o
sometera"rbitros"dichascuestiones.
Estospuntosfueronanalizadosprecedentementenmeros125bisy125teralestudiarsi
lasentidadesautrquicasinstitucionalestenanonoesasatribuciones.Meremitoalodicho
entonces.
144.Enejerciciodesupersonalidadyencumplimientodesusfines,lasempresasdel
Estadoentranenrelacionesconterceros.Resultainteresante,entonces,establecerculesla
situacindeesostercerosfrenteadichasempresas.
Por"terceros"hadeentendersetodapersonaindividualojurdicadederechoprivadoo
pblicoextraaalarespectivaempresadelEstado,oque,formandopartedelpersonalde
sta,reclamecontralamismaderechosparticularesopropios.Enesteltimosentido,
deberreputarse"tercero",porejemplo,elfuncionarioquereclameporunacorreccin
disciplinaria,elfuncionariooempleadoquereclameporsucesantaodespido,etctera.
Entrelos"terceros"puedenfigurarlos"usuarios",enelsupuestodequelaentidadtengaa
sucargolaprestacindeunserviciopblico;puedenfigurar,asimismo,lasdiversasclases
de"acreedores"deella,surgidoscomoconsecuenciaderelacionesextracontractuales,
contractualesolegales,etctera.
Lasrelacionesdelenteconlos"usuarios"delserviciopblicoprestadoporaqulrgense
porelderechoprivadoverbigracia,comercialenelserviciopblicodetransporte,sin
perjuiciodelaobviainjerenciadelderechopblico,derivadastadelrgimenjurdico
propiodelserviciopblico.Vaselodichoenlosnmeros134y136.
Silos"terceros"fuesen"acreedores"delaempresadelEstado,susrecprocasrelaciones
handeregirse:
a)Porelderechocivil,enelsupuesto,porejemplo,deobligacionescuasidelictuales
(responsabilidadaquilianadelaentidad)(984).

p.217

b)Porelderechocivilocomercial,oporambos,oporelderechoadministrativooporel
derecholaboral,enelsupuestodeobligacionescontractuales(985).Tratndosede
"acreedores"delaempresadelEstado,cuyovnculocontractualconelladerivedeuna
relacindeempleo,losmismosquedarnsujetoalderechoadministrativooalderecho
laboral,segnloscasos.Vaseloexpuestoeneln138.
c)Porleyesespeciales,enelsupuestodequelaobligacinacargodelaempresadel
Estadosurjadeunaleyespecfica,comoocurrira,porejemplo,cuandolarespectiva
empresadelEstadoleadeudeaportesjubilatoriosalarespectivaCajadePrevisin.
Vadesuyoquelos"terceros"quesean"acreedores"delasempresasdelEstadopueden
ejercitarcontrastastodaslasaccionesreconocidasporelordenamientojurdicovigente,
salvoaquellasexcluidasporlasrestriccionesque,enestoscasos,recibeelderechoprivado
porlainjerenciadelderechopblico.As,porejemplo,losacreedoresdeunaempresadel
Estadonopuedenpedirlaquiebradesta;encambio,puedenejercercontraellalas
medidascautelarescomunes,verbigraciaembargosobrefondos,salvoquestosaparezcan
fehacientementeafectadosalaprestacindeunserviciopblico.Estaltimamedidapuede
tenerunmayoralcanceenelsupuestodequeelembargolorequieraunapersonajurdica
"pblica"conmayorraznsistaesestatal,yaqueentonceslaspertinentesrestricciones
exigidasporelderechopblicoresultanatemperadasporlacalidadjurdicadelembargante
(ejemplo:embargoquesolicitarelaCajadeJubilacionesCivilescontraGasdelEstadoo
contraTelfonosdelEstadoporelmontodeaportesjubilatoriosnoefectuados).
Respectoala"tercera"instanciaantelaCorteSuprema,tratndosedeaccionescontra
"empresasdelEstado","sociedadesdelEstado",etctera;vaseCorteSupremadeJusticia,
"Fallos",tomo303,pginas17489y175052.
CAPTULOVSOCIEDADESDEECONOMAMIXTA
SUMARIO145.Nocinconceptual.146.EmpresadelEstadoysociedaddeeconoma
mixta:diferencias.147.Razndelestudiodelasociedaddeeconomamixtaenla
presenteobra.148.EsplausiblelaparticipacindelEstadoenestasentidades?149.
Antecedenteshistricos.150.Actividadesquejustificanlacreacindesociedadesde
economamixta.151.Elaporteestatal.Enqupuedeconsistir.152.Creacindela
sociedad.Quinpuedecrearla?Serequiereuna"leyformal"paraello?153.Condicin
legaldelaentidad.154.Derechoquelasrige.Formasquepuedeasumirelente.155.
Rgimenjurdicodelente.Elpersonaldelasociedaddeeconomamixta.Susactoso
decisiones.Organizacinadministrativadelaentidad:tendenciaactual;lacuestinen
nuestropas.Estructuradelente:sociedadannima,sociedadcooperativa.156.Control
sobrelasociedaddeeconomamixta.Susespecies.157.Losrepresentantesestatales
dentrodelasociedaddeeconomamixta.Situacinjurdicadelosmismos;loatinenteasu
responsabilidad.158.Disolucindelaentidad.Lorelacionadoconlaquiebra.159.
Responsabilidaddelossociosqueintegranlasociedaddeeconomamixta:a)delEstado:
lmitelegal;b)delaspersonasparticulares.

p.218

145.SociedaddeeconomamixtaeslaqueseformaporelEstadoyparticulareso
administradosparalaexplotacindeactividadesindustrialesocomerciales,servicios
pblicosdeesanaturaleza,uotraactividaddeintersgeneral,ycuyaadministracinse
realizamedianteunorganismoenelqueestnrepresentadaslasdoscategorasdesocios.
Demaneraquelosrasgostpicosyesencialesdeestasentidadesconsisten:a)enlaforma
mixtadeaportedelcapital:porelEstadoyporlosparticulares;b)enqueenla
administracindelenteintervienenambascategorasdesocios(986).
Cuandoaqusehablade"Estado",cuadraadvertirqueelconceptodestenoslo
comprendealEstadopropiamentedicho,sinotambinacualquieradesusrganosoentes
"personalizados"(987).Eneseordendeideas,nuestraleynosloserefiereexpresamente
alEstadonacional,alosestadosprovincialesyalasmunicipalidades,sinotambinalas
entidadesautrquicas(artculo1deldecreton15349/46,ratificadoporlaleyn12962)
(988).
LasrazonesquepuedendeterminaralEstadoaintegrarestaclasedesociedadessonde
distintoorden;perounadeesasrazonesesodebeser,siempre,ladeasegurarelrespectivo
interspblicomedianteunaaccinconcretadesuparte:deahloesencialdela
participacinestatalenlaadministracindelasociedad.
146.Delodichoprecedentementeresultaquecuandoesasmismasactividadesson
realizadasporelEstadoporssoloesdecirsinlaparticipacindelosadministradoso
particularescomosocios,atravsdeunaentidadpersonalizada,creadaporl,aparece
generalmentelafigurade"empresadelEstado",delaqueyasehablenelcaptulo
anterior.Lasociedaddeeconomamixtarequiere,encambio,quelasrespectivas
actividadesseanrealizadas,ensociedad,porelEstadoyporlosparticulareso
administrados,interviniendoambascategorasdesociosenlaadministracindelente.
LasdiferenciasentreempresadelEstadoysociedaddeeconomamixtason,pues,
evidentes.
147.Sibienesciertoque,generalmente,lasociedaddeeconomamixtaesunaentidadde
derechoprivadoloquelaextraaradelderechoadministrativo,noesmenosciertoque,
endeterminadoscasos,dichasociedadpuedeserpersonajurdicadederecho"pblico",
oportunidadenquesurgimenleinteresaevidentementealderechoadministrativo.Esto
porlassiguientesrazones:
1)Porquelaspersonasjurdicaspblicas,porlandoledelaactividadqueejercen(de
"intersgeneral"),estnsometidasauncontrolmsomenosrigurosoporpartedelEstado
(989).
2)Porquepuedenposeerciertopodercoactivoodeimperiosobrelosadministradoso
particularesqueactandentrodelmbitoenqueelenteejercesuactividad(990).
3)Porqueelsistemadesociedaddeeconomamixtatraduceunaspectodelaintervencin
estatalenactividadesindustrialesocomerciales(991).

p.219

4)PorquelaparticipacinfinancieradelEstadoenlasociedaddeeconomamixta
determinalaexistenciadeunespecialcontroladministrativosobrelaentidad,ejercido
desdeelinteriordesta,yaquelaAdministracinPblicaestrepresentadaenlosrganos
delasociedad.Demodoque,enestossupuestos,elcontroladministrativosobrelaentidad
excedealnormaldelderechocomercial(992).Hayaquunaderogacindelosrespectivos
principiosdelderechoprivadoporelderechopblico(993).
Todasesasrazoneshacenqueelestudiodelasociedaddeeconomamixtaleintereseal
derechoadministrativo.
Peroadvirtaseque,comoyalohemanifestadoenotrolugardeestaobra,"personajurdica
pblica"noimplica"entidadautrquica":aqullaespersonajurdicapblica"no"estatal,
entantoquestaespersonajurdicapblica"estatal".
148.Lassociedadesdeeconomamixtatienensusadversarios.Unodestos,alsostener
queelEstadonodebeformarpartedelasmismas,seexpidedelsiguientemodo:"Hayuna
directayvisibleincompatibilidadentresusfines,suorganizacin,susfunciones(y,sobre
todo,suautoridadmoral)conestaformasubalternadeclaudicarenbeneficiodeunos
cuantoscapitalistasoconsorciosgeneralmenteextranjeros(aunqueseandelpas,ellono
modificalasituacin)....QubeneficiosleaportaalEstadoelformarpartedeuna
sociedaddeeconomamixta?Parecequenohayotroqueelinconfesabledesuincapacidad
orgnicapararealizarl,directamente,lagestindelserviciopblicoolaexplotacindela
riquezaoindustriadequesetrate..."(994).
NocompartoesteamargoescepticismoacercadelaactuacindelaAdministracinPblica
enestaclasedeactividades.PiensoquelaparticipacindelEstadoenlassociedadesde
economamixtanosiempredebeverseenlaformaenquelapresentaelautordereferencia.
EstimoquelageneralidaddelasveceslaparticipacindelEstadoenesasentidadesse
realizaattulode"estmulo",paraquelosparticularesemprendanocolaborenentalocual
actividadqueaparececomoeconmicamenteriesgosaosinalicienteyque,sinembargo,es
convenienteparalosinteresesgeneralesdelpasoparalosdeunadesuszonas.
Desdeelpuntodevistaterico,juzgoquelaparticipacindelEstadoenlassociedadesde
economamixtaseexplicayjustificaplenamente.
149.Lassociedadesdeeconomamixta,sibiendesprovistasdeloscaracteresorgnicos
queactualmenteposeen,tienenremotosantecedentes,encuantostostraducenlaaccin
conjuntadelEstadoydeladministradoenunaempresacomn.
Grecaestimaqueestassociedadestienensuantecedenteenlasgrandescompaasde
navegacinycolonizacindeloscomienzosdelaEdadModerna.Lasmismas
"capitulaciones",quelosReyesCatlicoscelebraronconlosdescubridoresyadelantados
paralaconquistadeAmrica,agrega,puedenserconsideradas,enciertamanera,como
conveniosdeempresasmixtas,enlasqueelmonarcayelvasalloaportabancapitales,
armas,buques,hombresybastimentospararepartirseluegoelmandoyelprovecho
resultantesdelaexpedicin(995).

p.220

Apesardeestosantecedentesquenosofreceelpasadoremoto,puedeafirmarsequela
sociedaddeeconomamixta,consuscaracteresactuales,recinsurgecomoconsecuencia
delasituacincreadadespusdelaguerrade19141918.
150.Lasactividadesquedeterminanlaformacindesociedadesdeeconomamixta,
generalmenteserefierenaserviciospblicosindustrialesocomerciales,peronadaobstaa
queserefieranacualquierotraactividad,contaldequestaseade"intersgeneral".Delo
contrarionosejustificaralaparticipacindelEstado.
151.Elposibleaporteestatalenlassociedadesdeeconomamixtaque,porsundole,
difieredelaportedelossociosencualquierotrasociedadrevistecaracteresde
"especialidad",ytrasuntalaideaquelojustifica:"estmulo"alaactividadprivadaparael
ejerciciodeunaramadelaindustriaodelcomercioqueofrezcacaracteresdeinters
general.
Deahqueeseaportepuedaconsistiren:
a)Concesindeprivilegiosdeexclusividadomonopolio,exencindeimpuestos,
proteccinfiscal(aduanera,porejemplo),compensacinderiesgos,garantasdeintersal
capitalinvertidoporlosparticulares.
b)Primasysubvenciones,aportetecnolgico;
c)Anticiposfinancieros;
d)Aportesdecarcterpatrimonial,endinero,enttulospblicosoenespecie,concesinde
bienesenusufructo(996).
152.Lorelacionadoconla"creacin"delasociedaddeeconomamixtaaparejaun
problemafundamental:quinestfacultadoparatalcreacin,elPoderLegislativooel
PoderEjecutivo?Serequiereparaellouna"leyformal"?
Sehasostenidoqueparaelloserequiereunaley,unaleyformal.Sedandosargumentosen
apoyodetaltesis.
a)Argumentodefondo.Segnstelaformacindeunasociedaddeeconomamixta
requiereuna"ley",porquetalcreacinimplicaorganizarunrgimenadministrativo
derogatoriodelderechocomncomercial(997).
b)Argumentoformal.Segnstelacreacindetalesorganismosrequiereuna"ley"que
faculteexpresamentetalcreacin.EntrenosotroseslatesisdeVillegasBasavilbaso,para
quienelartculo8deldecretosobrergimendelassociedadesdeeconomamixta
confirmatalopinin.Diceasdichotratadista:"Enefecto,deacuerdoconeltextocitado,la
atribucindevetoserefiere,entreotrossupuestos,alasresolucionesdelaentidadque
fueren,ajuiciodelpresidentedelamisma,contrariasalaleydesucreacin,locual
implicanecesariamentequeestostiposdesociedaddebenser,porlomenos,autorizados
porelPoderLegislativo"(998).

p.221

Entrminosgenerales,disientoconambosargumentos.Estimo,encambio,queelPoder
Ejecutivo,dentrodesucompetenciaconstitucionalcomoadministradorgeneraldelpas
(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(999)),yenejerciciodetalesfacultades,
puedecreardirectamentesociedadesdeeconomamixta.Si,comoquedexpresadoenlos
captulosprecedentes,ennuestropaselPoderEjecutivotieneatribucionesconstitucionales
paracrearentidadesautrquicasinstitucionalesyempresasdelEstadoque,porcierto,
implicanunaderogacindenormasdelderechoprivadoporelderechopblico,por
anlogasrazonesalasahexpresadaspuedecrearoconstituirsociedadesdeeconoma
mixta.
Enparticular,elargumentode"fondo"aquehicereferencialoconsideroinaceptable,al
menosennuestropas.Enprimertrmino,porquesibienesciertoqueelpropiorgimende
lasociedaddeeconomamixtasebasaenunaderogacinparcialdeciertasreglasonormas
delderechoprivado,comercialenlaespecieporejemplo,enloatinentealaestructuradel
rganogestordelaentidad,dondeelEstadotienerepresentantesconatribucionesextraas
alasaceptadasporelderechocomercial;alaprohibicindequelasociedadseadeclarada
enquiebra;etctera,todolocualdenotaunamarcadapenetracindelderechopblicoen
elrgimendelente,noesmenosciertoqueesaderogacindenormasdelderechoprivado
porelderechopblico,alnoatentarcontraprincipioconstitucionalalguno,resulta
enteramenteadmisible.Ensegundolugar,porquealpermitirocontribuiralacreacino
formacindelasociedaddeeconomamixta,elPoderEjecutivo,lejosdeviolarla
Constitucin,nohaceotracosaqueejercerfacultadesdetipoadministrativoquele
competenconstitucionalmente(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(1000)).
Revistecalidad"administrativa"laactividaddelaAdministracinPblicatendientea
satisfacernecesidadesdeintersgeneral.Claroestquesi,encalidaddeaporteestatal,
hubiereelotorgamientodeunprivilegio(monopolio,exencinfiscal,etc.),sielPoder
Ejecutivonoestuviereyaautorizadolegalmenteparaello,aesesoloefectoserequerira
unaleyformalpueselotorgamientodetalesprivilegiosesatribucindelCongreso;pero
laleyformalseranecesariaparaesoslo,ynopara"crear"lasociedad,yaquestapuede
sercreadaysubsistirsintalesprivilegios.
Elargumento"formal"carecedefuerzaopoderdeconviccin,puessebasaenla
interpretacinliteraldelostrminosdelanormacitada.
EndoctrinaespacficalaopinindequenicamentecuandolaConstitucinNacionalhace
mencinala"ley",debeinterpretarsequeserefierealaley"formal",esdeciralaley
establecidaporelCongresodeacuerdoalprocedimientoprescriptoalefectoporlaLey
Suprema(1001).Entodoslosdemssupuestosenqueunanormaoestatutoaludeo
mencionaala"ley",cabeinterpretarquepuedereferirsetantoalsupuestode"leyformal"
comoalde"leymaterial",osea,enesteltimocaso,aldecretooreglamentodictadospor
elPoderEjecutivo.
Enconsecuencia,cuandoelartculo8deldecreto15349/46,ratificadoporlaleyn12962,
mencionaala"leydesucreacin",debeadmitirsetantolaposiblereferenciaalaleyen

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sentidoformalcomoensentidomaterial,pudiendotratarse,entonces,deldecretodelPoder
Ejecutivo(1002).
Demaneraquelacreacindeunasociedaddeeconomamixtapuedebasarse,nosloen
unaley"formal"emanada,desdeluego,delPoderLegislativo,sinotambinenunaley
"material",emanadadelPoderEjecutivo(reglamento,decreto),todoellosinperjuiciodelo
dichoacercadelotorgamientodeprivilegios(monopolio,exencionesfiscales,etc.b)
(1003).
153.Endoctrinasediscuteculeslacondicinjurdicadelasentidadesdeeconoma
mixta,cuestincuyaaclaracinesimportante:incideenelrgimenlegaldelaentidad.Sila
sociedaddeeconomamixtafuereunaentidaddederechoprivado,sehallarregida,
preferentemente,porelderechoprivado,sinperjuiciodelainjerenciasimultneadeciertos
aspectosdelderechopblico,determinadaporlaparticipacinestatalenelente.Sila
sociedaddeeconomamixtafueseunaentidaddederechopblico,sehallarregida,con
msintensidadqueenelcasoanterior,porelderechopblico,sinperjuiciodelaaplicacin
queenestesupuestotendraelderechoprivado,determinadatalaplicacinporla
participacindeparticularesoadministradosenlasociedadyporelhechofundamentalde
que,paraestaclasedeentes,seaplicanlasdisposicionesdelCdigodeComerciorelativas
asociedadesannimas(1004).
Culeslacondicinlegaldeesasentidades?Culeselcriterioquepermitirdilucidar
estacuestin?Distintospuntosdevistaseexpusieronalrespecto.
Paraalgunostratadistaslassociedadesdeeconomamixtadebenserclasificadascomo
personasdederechoprivadoodederechopblico,deacuerdoconelpredominioquela
AdministracinPblicaejerzaenlaconstitucin,administracinydireccindelaempresa
yelporcentajedeaccionesuobligacionesconquecontribuyaalaformacindelcapital
social(1005).Eneseordendeideas,sehadichoquecuandoelEstadoesmeroaccionista
prevaleceelcarcter"privado"delasociedad(1006).Encambio,paraotrosexpositores,
auncuandoelEstadoseamayoritarioycualquieraseaelgradodeintegracinenlavida
administrativadelEstado,lassociedadesdeeconomamixtanopierdensucalidadde
personasdederechoprivado(1007).Finalmente,hayquiensostienequesielpresupuesto
delasociedadesaprobadoporleyoporelpoderadministrador,laentidades"pblica"
(1008).
Segnelartculo2deldecretoorgnicosobresociedadesdeeconomamixta,n15349/46,
ratificadoporlaleyn12962(1009),talessociedadespuedenserpersonasdederecho
pblicoodederechoprivado,segnseala"finalidad"quesepropongasuconstitucin.
Peroestecriteriosibienestrascendentenoes,porssolo,unaguaseguraparaestablecer
ladistincinbuscada.
Frenteatalesdiscrepanciasyalacorrelativaincertidumbreconceptualqueelloapareja
qucriteriodebeadoptarseparaestablecerelcarcterpblicooprivadodelassociedades
deeconomamixta?

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Estimoqueparaestablecerlacondicinlegaldetalessociedadesdebeadoptarseotro
temperamentoqueelseguidohastahoyporlosautores,queconsistienestablecersiel
capitalestataltieneonopredominodentrodelente;sienlaadministracindelasociedad
elEstadotieneonounamayorinjerenciaqueelgrupodesociosconstituidosporpersonas
privadasoparticulares,etctera.
Enconsecuencia,desdequelassociedadesdeeconomamixta,porespecialqueseasu
rgimen,nosonfigurassituadasfueradelordenjurdicogeneraldelpas,sinodentrodel
mismo,consideroqueparadesentraarsunaturalezajurdicaopblica,elintrpretedebe
atenersealcriterioexistenteparadistinguirlaspersonasjurdicasprivadasdelaspersonas
jurdicaspblicas.Vaseeln99,textoynotas48ysiguientes.Entalsentido,las
sociedadesdeeconomamixtasern"pblicas"sirenenlossiguientesrequisitos:
a)ObligacindelentehaciaelEstadodecumplirsusfinespropios,quehandeserde
"intersgeneral",perosinqueseanecesarioquecoincidanentodooenparteconlosfines
especficosdelEstado.Esterequisitodela"finalidad"esdegrantrascendencia;alhace
expresamencinelartculo2delcitadodecretonmero15349/46.Determinarsila
"finalidad"delenteesonode"intersgeneral"constituyeunacuestindehechoquedebe
determinarseencadacasoparticulardeacuerdoconlasexigenciasambientales(1010).
b)Quelaentidadtengaciertasprerrogativasdepoderpblico.Paradeterminarelcarcter
jurdicopblicooprivadodelasociedad,estapotestaddeimperiorevisteparticular
importanciaenlossupuestosdequelasactividadesdelenteseande"intersgeneral",pues
entoncesambosdatos(elfinde"intersgeneral"yla"prerrogativadepoder")se
complementan,orientandofrancamentelasolucinhaciala"publicidad"delente.
c)QueelcontroldelEstadosobrelaentidadseaconstante.Estecontrol"constante"esun
sntomareveladordelaimportanciaqueelEstadoleasignaalaactividaddelasociedadde
economamixtaencuestin.
d)La"creacin"delasociedadnoesindispensablequeprovengaexclusivamentedel
Estado.PuedeprovenirconjuntamentedelEstadoydelgrupodesociosintegradopor
personasparticulares,loqueestantomscomprensibleencasoscomostos,dondela
existenciamismadelaentidadrespondeaun"contrato"desociedad.
Correlativamente,lassociedadesdeeconomamixtaquenorenanlosrequisitos
mencionadosdebentenersepor"privadas".
Perohadeadvertirsequelassociedadesdeeconomamixta"pblicas",constituyen
personasjurdicaspblicas"noestatales",puesnorenenlosrequisitosquecaracterizana
laspersonas"pblicasestatales".Vernmeros99y100(1011).
154.Culeselderechoquerigealassociedadesdeeconomamixta?Tododependedel
carcterpblicooprivadodelaentidad.
Sisetrataredeunasociedaddeeconomamixta"privada",sehallarregida,enprimer
trmino,porelderechoprivado,representadoenlaespecie,principalmente,porlas

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disposicionesdelCdigodeComerciorelativasasociedadesannimas(artculo3del
decreton15349/46,ratificadoporlaleyn12962).Sinperjuiciodeello,simultneamente
elrgimendelaentidadestarinfluidopornormasdederechopblico,"administrativo"en
estecaso,envirtuddelaparticipacinestatalenlasociedad,loque,asuvez,leasignaal
enteunaestructuraespecfica(artculos4,5,7,8y11delexpresadodecreto)(1012).
Silasociedaddeeconomamixtafuese"pblica",sinperjuiciodelderechobsicoquela
rigedisposicionesdelCdigodeComercioatinentesasociedadesannimas,eneste
supuestolaaplicacindelderechopblico,"administrativo",esdemayoralcance,loquese
debealasfinalidadesde"intersgeneral"aqueresponderelente,circunstanciaqueasu
vezdetermina,porunaparte,laexistenciaafavordestedeciertasprerrogativasdeorden
pblicoy,porotraparte,elcontrolconstantedelEstadosobrelaentidad,todolocualse
concretaencorrelativasnormasdederechopblico.
Lociertoesquetantoenunocomoenotrosupuesto,pormsquetengavigenciaelderecho
comndelassociedadesannimas,stenoseaplicaexclusivamente,puesyasetratede
unasociedaddeeconomamixtaprivadaopblica,siempreseadvierteladerogacin,en
diversosaspectos,delderechocomndelassociedadesannimasporelderechopblico.
Estoseobservaatravsdeldecretoorgnicosobresociedadesdeeconomamixtavigente
ennuestropas(n15349/46),yloreconoceladoctrina(1013)(1014).
Perocuadraadvertirquesibienalassociedadesdeeconomamixtageneralmenteselas
organizasegnlasformasdelassociedadescomercialesdecapital,especialmentedelas
sociedadesannimas,puedennoobstanteconstituirsesobrebasescooperativas(1015).
Desdeelpuntodevista"jurdicoobjetivo"nohayinconvenienteenestoltimo,entantono
existiereunanormaconfuerzasuficienteparaelcasoqueloprohibiereoimpidiere.
155.Elrgimenjurdicodelasociedaddeeconomamixtadependedelcarcter,privadoo
pblico,delaentidad.
Lasociedaddeeconomamixta"privada"estsometidaalrgimenjurdicocomndel
CdigodeComercio,atinentealassociedadesannimas,conlasmodificaciones
respectivascontenidaseneldecretonmero15349/46(1016).
Lasociedaddeeconomamixta"pblica",comoconsecuenciadelaactividadde"inters
general"queesencialmentelacaracteriza,tieneunrgimenjurdicoquedifieredeldelas
sociedadesdeeconomamixtaprivadas:estsometidaauncontrolconstante,ymso
menosriguroso,porpartedelEstado;puedeposeerciertopodercoactivoodeimperio
sobrelosadministradosoparticularesqueactandentrodelmbitoenqueelenteejercesu
actividad.Perocomosetratadeunapersonajurdicapblica"noestatal",susrganos
personasnosonfuncionariosoempleadospblicos;enconsecuencia,noserigenporel
derechoadministrativo,sinoporelderecholaboral.Susactosodecisionesnoson"actos
administrativos"(1017).
Encuantoalaorganizacinadministrativadelaentidad,latendenciageneralesladedarle
alaAdministracinPblicaderechosqueexcedenlosdesimplecontrol,yqueimplican

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unaverdaderadireccindelasociedadporpartedelEstado(1018).Cmoestorganizada
entrenosotroslaadministracindelassociedadesdeeconomamixta?Estohllase
contempladoenlosartculos7y8deldecreton15349/46(1019).Segnelprimerode
dichostextos,"elpresidentedelasociedad,elsndicoy,porlomenos,unterciodelnmero
delosdirectoresquesefijeporlosestatutos,representarnalaadministracinpblicay
sernnombradosporsta,debiendoserargentinosnativos.Encasodeausenciao
impedimentodelpresidente,loreemplazar,contodassusatribuciones,unodelos
directoresquerepresentealaadministracinpblica.Losdemsdirectoressern
designadosporlosaccionistasparticulares".Segnelsegundodeesospreceptos,"el
presidentedelasociedad,o,ensuausencia,cualquieradelosdirectoresnombradosporla
administracinpblica,tendrnlafacultaddevetarlasresolucionesdeldirectorioolasde
lasasambleasdeaccionistas,cuandoellasfuerencontrariasaestaleyoladesucreacino
alosestatutosdelasociedad,opuedancomprometerlasconvenienciasdelEstado
vinculadasalasociedad.Enestecaso,seelevarnlosantecedentesdelaresolucin
objetadaaconocimientodelaautoridadadministrativasuperiordelaadministracin
pblicaasociada,paraquesepronuncieendefinitivasobrelaconfirmacinorevocacin
correspondientedelveto,quedando,entretanto,ensuspensolaresolucindequesetrata.Si
elvetonofuereconformadopordichaautoridaddentrodelosveintedassubsiguientesal
recibodelacomunicacinquedisponeesteartculo,setendrporfirmelaresolucin
adoptadaporeldirectoriooporlaasambleadelasociedad,ensucaso.Cuandoelvetose
fundamentaseenlaviolacindelaleyodelosestatutossociales,elcapitalprivadopodr
recurriralajusticiadelaresolucindefinitivadictada".
Desdeelpuntodevistajurdicoobjetivo,laestructuradelaentidadpuederesponderalade
lassociedadesannimas,sinperjuiciodequepuedeconstituirsesobrebasescooperativas
(1020).
156.ElcontroldelEstadosobrelassociedadesdeeconomamixtaesdoble:
a)Enprimertrmino,existeelcontrol"general"quelaInspeccindeJusticiaejercesobre
lassociedades,aefectosdeasegurarelcumplimientodelasdisposicioneslegales.Este
controltambinalcanzaalassociedadesdeeconomamixta,inclusoalasdecarcter
"pblico".
b)Ensegundotrmino,existeuncontrol"especial",quepuedesubdividirseendos
especies:1)elcontrolqueelEstadoejercedesdeelinteriordelaentidad,atravsdesus
representantes(presidente,sndicoyunterciodedirectores).Elpresidentedelasociedado,
ensuausencia,cualquieradelosdirectoresnombradosporlaAdministracinPblica,
pueden"vetar"lasresolucionesdeldirectorioodelasasambleasdeaccionistas,cuando
ellasfuerencontrariasalaleyopuedancomprometerlasconvenienciasdelEstado
vinculadasalasociedad(verart.8deldecreto15349/46yeltrmitequeestablecepara
esoscasos)(1021);2)el"controladministrativo"queseejercedesdeafueraexigidopor
lasfinalidadesde"intersgeneral"quepersiguelaentidad.Estecontroladministrativoes
obviocuandolasociedaddeeconomamixtafuerepersonajurdica"pblica".Trtasede

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unamanifestacingeneraldel"controladministrativo"sobrelaspersonasjurdicas
pblicas,acercadecuyaactuacinserainconcebibleeldesintersdelEstado.
157.Dentrodelasociedaddeeconomamixtaexistenpersonasqueson,asuvez,
representantesdelEstadoynombradosporste;verbigracia:elpresidente,elsndicoyun
terciodeldirectorio(artculo7deldecreton15349/46)(1022).
Culeslasituacinjurdicadedichaspersonas?Culeselrgimendesu
responsabilidad?
Paraeltratamientotericodeesteproblemahayqueconsiderardossupuestosposibles:a)
quedichaspersonas,apartederepresentaralEstadodentrodelasociedaddeeconoma
mixta,sean,tambin,funcionariosoempleadosdelaAdministracinPblica,prestandolos
correlativosserviciosenalgunadesusreparticiones;b)quedichaspersonasslosean
representantesdelEstadodentrodelasociedaddeeconomamixta,perosinser,asuvez,
funcionariosoempleadosdelaAdministracinPblica,valedecirsinprestarserviciosen
reparticinalgunadesta.
Enelprimersupuesto,frentealEstado,lasituacindeesaspersonastieneundoble
carcter:1)comorepresentantessuyosenelsenodelasociedaddeeconomamixta;2)
comofuncionariosoempleadosdelaAdministracinPblica.Comorepresentantesdel
Estadodentrodelasociedaddeeconomamixta,elvnculoqueuneaesaspersonasconel
Estadoeseldel"mandato",figurajurdicadederechoprivado.Comofuncionarioso
empleadosdelaAdministracinPblica,talespersonassevinculanastaporuna
"relacindeempleopblico".Ambasrelaciones,laregidaporlasnormasdel"mandato"y
laregidaporlasnormasdel"empleopblico",sontotalmenteextraasentresynadatiene
queverunaconlaotra.TodoloatinentealarepresentacindelEstadodentrodela
sociedaddeeconomamixtaesmateriade"mandato"(derechoprivado);todolovinculado
alempleoofuncinpblicaesmateriadela"relacindeempleoofuncinpblica"
(derechoadministrativo).Deestodervaseunaconsecuenciaimportante:enlorelacionado
conlarepresentacindentrodelasociedaddeeconomamixta,talesrepresentantesdel
Estadonoestnligadosasteporvnculojerrquicoalguno;estopordosrazones:la
primera,porquelassociedadesdeeconomamixta,aunsiendo"pblicas",nosonpersonas
estatales,nipertenecenaloscuadrosdelaAdministracinPblica,nocorrespondiendo
hablar,entonces,devnculoodeberjerrquicofueradelarelacindeempleoofuncin
pblica;lasegunda,porquelaactividaddeesaspersonas,dentrodelasociedadde
economamixta,nadatienequeverconlaactividadquedesempeencomofuncionarioso
empleadospblicos.
Enelsegundosupuesto,frentealEstadolasituacindelaspersonasquelorepresentan
dentrodelasociedaddeeconomamixta,hllaseexclusivamenteregidaporlasnormas
propiasdel"mandato"(derechoprivado).
Deloexpuestoprecedentementedervanseconsecuenciasfundamentalesrespectoala
eventualresponsabilidadenqueincurranlosexpresadosrepresentantesestatalespor
incumplimientodeinstruccionesdeste.Nohabiendosubordinacinjerrquicadeesas

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personas,consideradascomo"representantes"delEstadodentrodelasociedadde
economamixta,vadesuyoqueenningncasosernpasiblesdelassanciones
correspondientesalosempleadosofuncionariospblicos.Lasubordinacinjerrquicaslo
serefiereasueventualcarcterdefuncionariosoempleadospblicos,yenlorelativoalas
funcionespertinentes,peronadatienequeverconsuactividadcomorepresentantesdela
AdministracinPblicadentrodelasociedaddeeconomamixta.Lanicaresponsabilidad
quepodracorresponderlesatalesrepresentantesdelEstado,seraladel"mandatario".
Loquedejoexpuestorefiresealasrelacionesdelosmencionadosrepresentantesyel
Estado.
Enloquerespectaalasrelacionesdetalesrepresentantesylasociedaddeeconomamixta,
rigeelartculo14,segundaparte,deldecretoorgniconmero15349/46,encuyomrito
"elpresidente,losdirectoresyelsndico,nombradosporlaadministracinpblica,tendrn
lasresponsabilidadesprevistasenelCdigodeComercioylaadministracinpblicano
responderporlosactosdelosmismos"(1023).
Entrelospocosautoresqueseocuparondeestepunto,hllaseForsthoff.Reconoceque,
respectoalasociedaddeeconomamixta,losrepresentantesdelEstadoestnsujetosalas
disposicionesgeneralesderesponsabilidaddelderechodesociedades;agregaque"...el
funcionarioestobligadoacumplirlasrdenesdesussuperioresjerrquicosalejercerlos
derechossociales...",raznporlacual,dice,sialcumplirdichasrdeneslecausaundaoa
lasociedaddequeformapartecomorepresentantedelaAdministracin,stadeacuerdo
altextolegalquecitadeberreintegrarleelimportedelaindemnizacinquehayatenido
quepagarlealasociedaddeeconomamixta(1024).Lasolucindadaalcasoporel
expresadotratadistaescorrecta,puessebasaentextoslegalesexpresos;perolajuzgo
equivocadaencuantoal"fundamentojurdico"delaobligacindelaAdministracin
Pblicahaciasurepresentanteenlasociedaddeeconomamixta,deresarcirleloquedicho
representante,porcumplirinstruccionesdelEstado,lehubieretenidoqueabonarala
sociedadenconceptodedaos.ElfundamentodelaobligacindelaAdministracin
Pblicadeindemnizaralrepresentantequetieneenelsenodelasociedad,podrsurgirde
unanormaespecialyexpresa,comolaquecitaForsthoff,oeventualmentedelasreglasdel
mandatoaquehicereferencia,peroenmodoalgunodeunarelacinjerrquicaque,aunen
eleventodequeelrepresentantedelEstadoenlasociedadfuese,alpropiotiempo,
funcionariooempleadoestatalnicosupuestodondehay"relacinjerrquica",dicha
calidadnadatienequeverconlaactividaddesplegadacomorepresentantedela
AdministracinPblicadentrodelsenosocial.
158.Enelestatutodelasociedaddebeestablecersecundoempezaryacabaraqulla
(artculo9deldecreton15349/46)(1025).Demodoque,porprincipio,lassociedadesde
economamixtadebendurareltrminoestablecidoyconvenidoalefecto,omientrasest
vigentelaempresaquefueobjetoprincipaldesuformacin(argumentodelartculo370,
inciso1delCdigodeComercio).

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TratndosedeentidadesautrquicasinstitucionalesydeempresasdelEstado,sudisolucin
puededisponerlaesteltimo,pors,cuandoloconsidereconveniente.Seexplicaqueas
sea,puesentalessupuestoselEstadoeselnicointeresado.
Peroenlassociedadesdeeconomamixtalascosasnopuedenocurrirdeesemodo,pues,
implicandotalessociedadesuncontrato,eldesociedad,esderecordarqueloscontratosno
puedenquedarsinefectoporvoluntaddeunasoladelaspartes.Deahque,notratndose
deloscasosdedisolucinlegal,lasociedadnopuededisolversesinacuerdodepartes.Tal
eselprincipio,quereposaenundoblefundamento:ticoyjurdico.
Conprescindenciadelavoluntaddelossociosquelasintegran,lassociedadesdeeconoma
mixtapuedenserdisueltaspordisposicin"legal".Elloocurrirenlossupuestosque
prevnlosartculos369,370y371delCdigodeComercio,peroconunasalvedad:
dichassociedadesnopuedenserdeclaradasen"quiebra"(artculo11deldecreton
15349/46)(1026).
159.Comoresultadodelaactuacindelasociedaddeeconomamixta,puedeocurrirque
suactivonoalcanceparacubrirelpasivo.Entalsupuesto,lossociosqueintegranla
sociedadtienenobligacindeaportarunsuplementoparacubrirdichopasivo?
EnloquealEstadorespecta,eldecretonmero15349/46,ensuartculo14,diceas:"La
responsabilidaddelaAdministracinPblica,selimitarexclusivamenteasuaporte
societario".Enconsecuencia,fueradedichoaporte,elEstadonotieneobligacinde
contribuiralpagodelpasivoqueresultare(1027).
Enloatinentealosparticularesoadministrados,sociosdelaentidad,suresponsabilidad
personaldeberesultar,enprimertrmino,deloestablecidoenelestatutodelasociedad;en
elsupuestodesilenciodesta,debenaplicarselosrespectivosprincipiosgenerales,
correspondientesaltipodesociedaddequesetrate.
Trtasedeunaresponsabilidad"subsidiaria",paraelsupuestodeinsuficienciadelactivode
lasociedaddeeconomamixta(1028).
CAPTULOVIOTRASPERSONASQUESEMENCIONANENDERECHO
ADMINISTRATIVO
(Regin;EnteParaestatal;Corporacin;Consorcio)
SUMARIO:160.Trtaseefectivamentedecategorasespecialesde"personas"?
Discriminacinaefectuar.161."Regin".Derechoextranjero.Derechoargentino.
Advertencia.162."Enteparaestatal".Nocinconceptual.Condicinlegal.
Intrascendenciajurdicadelconcepto.163."Corporacin".Nocinconceptual.Condicin
legal.Rgimenjurdico.164."Consorcio".Consideracionesgenerales.Antecedentes.
Nocinconceptual.Condicinlegal.Diferenciacon"corporacin".
160.Lostratadistasdederechoadministrativo,especialmenteextranjerosyenparticular
italianos,alreferirsealaspersonasdelderechoadministrativosuelenmencionarla

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"regin",el"enteparaestatal",la"corporacin"yel"consorcio".Setrata,efectivamente,
de"nuevos"tiposdepersonas?
Notodoslos"tipos"dereferenciaimplicannuevascategorasjurdicas,puessimplemente
constituyensupuestosdepersonasyaexistentes.Esloqueocurreconel"enteparaestatal",
cuyaestructurayfinalidadloencuadraneneltipoocategora"general"delaspersonas
jurdicaspblicas"noestatales".Demaneraquelaexpresin"enteparaestatal"trasuntauna
meraterminologayenmodoalgunounanuevacategorajurdicadepersonas.Cuandose
habladeentesparaestatales,seentiendereferirapersonasjurdicaspblicasqueactan
"juntoalEstado",o"alladodelEstado",lascualespuedenserdecualquieradelasespecies
conocidas.
Noocurrelomismoconla"regin",la"corporacin"yel"consorcio",cuyasestructurasy
finalidadeslosrevelancomonuevasyespecialescategorasdepersonaspblicas.
161.Algunosordenamientosjurdicos,comoelitaliano,establecenyreconocenenforma
expresalaexistenciadeun"ente"llamado"regin".
Enelordenamientoitalianola"regin"esunenteterritorial,perodistintoalaentidad
autrquicaterritorialdenuestrosistema:esdemayoramplitudquelasprovinciasytieneen
cuenta,mejorquestas,losfactoresnaturales,histricosysociales.EnItalia,dondela
"regin"tienebaseconstitucional,Lombarda,Liguria,ValledAosta,Veneto,etctera,son
"regiones".Endichopasla"regin"esconsideradacomoenteautnomo,conpoderesy
funcionespropios;esunentepblicoterritorial(1029).Cronolgicamente,la"regin"es
elenteautrquicodemsrecientecreacinenelderechopositivoitaliano(1030).
EnlalegislacindeFranciala"regin"constituyeunacircunscripcinadministrativa,pero
nounacolectividaddescentralizada:notienepersonalidadjurdica(1031).
Ennuestroordenamientolegal,la"regin"carecedetrascendenciaalguna,puesennuestro
sistemanoesreconocidacomopersonajurdica.Insistoenquenodebeconfundirsela
"regin"delalegislacinitaliana,porejemplo,connuestra"entidadautrquicaterritorial",
puessondoscosasdistintas(1032).
162.Endoctrina,especialmenteitaliana,sehablade"entesparaestatales".Enqu
consisten?Culessucondicinlegal?Implicanefectivamenteunacategoraespecialde
personasdentrodelderechoadministrativo?
Nuestraleydecontabilidaddecretoleynmero23354/56sereferaaellosensusartculos
84,incisoa,y138.Esteltimodecaas:"Lasentidadesdederechoprivadoencuya
direccinoadministracintengaresponsabilidadelEstadooalascualesstesehubiera
asociado,garantizandomaterialmentesusolvenciaoutilidad,leshayaacordado
concesionesoprivilegios,osubsidiosparasuinstalacinofuncionamiento,quedan
comprendidasenladenominacindehaciendasparaestatalesysometidasalajurisdiccin
delTribunaldeCuentas".

p.230

Laredaccindeestetextoerapocoalabable,encuantocomprendaenladenominacinde
entes"paraestatales"alasentidadesdederecho"privado"quemenciona,puesparala
generalidaddeladoctrinalosentesparaestatalessondederechopblico,siendodeadvertir
que,porsusfinalidades,estosltimossonlosqueefectivamentetienenimportancia.
Paradichodecretoley,entesparaestatalesson"lasentidadesdederechoprivadoque
ejerzanunaactividadparalelaaladelEstado"(punto10delosconsiderandosdel
expresadodecretoley).Trtasedeentesqueestnyactan"allado"delEstado,
colaborandoconlenlasatisfaccindel"intersgeneral",peroconstituyendo
administracionesseparadasentres(1033).Taleselsignificadode"enteparaestatal".De
acuerdoaello,unasociedaddeeconomamixta,pblica,seraunenteparaestatal.
Losautoresdiscutenacercadeculeslacondicinlegaldelosentesparaestatales.Sibien
hayquienpretendequesetratadeentidades"privadas"(1034),lageneralidaddela
doctrinasostienelocontrario,oseaquesetratadeentes"pblicos"(1035),criterio,este
ltimo,comprensibleyaceptable,porqueenteparaestataleselqueestjuntooalladodel
Estadocolaborandoconlenlasatisfaccindel"intersgeneral",yestolorealizay
satisfacepreferentementelapersonajurdica"pblica",nola"privada".
Entrenosotrosylomismoocurreparaungransectordeladoctrinaitalianalorelacionado
conelente"paraestatal"carecedetrascendenciajurdica,porquetalesentesnoimplican
unanuevacategoradepersonas,sinounameraterminologadentrodelaspersonas
jurdicaspblicas(1036).Trtasedelaspersonasjurdicasnoestatales.Elente
"paraestatal"comprendea"todas"laspersonasjurdicaspblicas"noestatales";demodo
quenoconstituyeuna"nueva"categorajurdica"especial"depersonaconrelacinalasya
existentesyconocidas.Esunanuevadenominacinparaunacategoradepersonas
jurdicasyaconocida.
163."Corporacin"eslapersonajurdicadederechopblicoque,organizadasobrelabase
delacualidaddesociodesusmiembroscuyosinteresessoncoincidentes,tiendea
satisfacerfinesdeintersgeneral.Demodoquela"corporacin"pblicahllase
organizadaenformadeasociacin.Esunaasociacin.Porlodems,entrelosfines
perseguidosporla"corporacin"yloqueenlaespeciehadetenerseporintersgeneral,
debeexistirunaobviaconexinoconcordancia(1037).
Pertenecenalacategorade"corporacin"los"colegios"u"rdenes"profesionales,las
"cmaras"(porejemplo,decomercio,deindustria),los"sindicatos",etctera(1038).
La"corporacin"queleinteresaalderechoadministrativoeslaquepertenecealderecho
pblico.Trtasedeunapersonajurdicapblica"noestatal".Paraquelacorporacin
revistacarcterpbliconoestataldebereunirindefectiblementelosrequisitosindicados
precedentemente(vanselosnmeros99y100).Demodoquelacondicinlegaldela
"corporacin"esladepersonajurdicapblicanoestatal(1039),contodaslas
consecuenciasquedeelloderivanencuantoalrgimenjurdicoaplicable.

p.231

164.El"consorcio",comoinstitucin,tuvovigenciaoriginariaenelderechoforneo,
verbigraciaenelitaliano,dondeyaenelao1904selegislabasobre"consorcios
hidrulicos".Noobstante,hallrecepcinentextoslegalesdenuestropas,tantode
derechopblicocomodederechoprivado(1040).Conraznsehadicho,pues,queel
"consorcio"noconstituyeunafiguraexclusivadelderechoadministrativo,aunqueenste
sonmuyfrecuentes(1041);apesardeesto,lorelacionadoconlosconsorcios
administrativosapareceentrelasmateriasmsdescuidadasporladoctrinadelos
administrativistas(1042).
EnelproyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeBuenosAires,preparadoen1939,
alinstituirel"consorcio"comopersonajurdicadederechopblico,sedicequehasta
entonceselrgimenlegaldelosconsorciosnohabasidoestatuidodemaneraorgnicay
sistematizadaennuestralegislacin(1043).Elloesexacto,sinperjuiciodeque,comolo
indicoenlaprecedentenota244,laConstitucindelaProvinciadeBuenosAiresde1934
yahacareferenciaalos"consorcios".
Quhadeentendersepor"consorcio"?Elconsorcionoesuna"sociedad":esunamera
"unin"formadaparalagestinoladefensadeinteresescomunes.Astambinloentiende
laRealAcademiaEspaola,enelDiccionariodelaLenguaEspaola:"Participaciny
comunindeunamismasuerteconunoovarios";"Uninocompaadelosqueviven
juntos".Sobretalbase,elconsorcioadministrativo,queeselqueaquinteresa,puede
definirsediciendoqueeslaunindepersonasjurdicaspblicasentres,odeellascon
personasparticulares,odepersonasparticularesentres,paralagestinodefensadeun
interscomnaellas,quetengacaracteresdeintersgeneral.
Demodoqueelconsorciopuedeexistirentrepersonasjurdicaspblicas(estatalesono
estatales),entrestasypersonasparticularesyentrepersonasparticulares(1044).
Elconsorciosecaracteriza,pues,porquelaactividaddevariosquedasustituidaporla
actividaddelentequeactaennombredeellos(1045).
Lasmateriasorazonesquepuedendeterminarlaformacindeunconsorcio
"administrativo"sonilimitadasennmero.Lonicoquealefectoserequiereesqueel
pertinenteinterscomnrevistacarcterdeintersgeneral.
Culeslacondicinlegaldelosconsorciosadministrativos?Dadoslosfinesquelos
motivan,lasprerrogativasdepoderdequedisfrutanyelcontrolestatalquesobreellosse
ejerce,ladoctrina,acertadamente,lesreconocecarcterdepersonasjurdicaspblicas
(1046),quepodrnser"estatales"o"noestatales",segnloscasos.Paradeterminaresto
ltimoelintrpretedebeatenersealoyadichoacercadeladistincinentrepersonas
jurdicaspblicas(vernmeros99y100).
Dadoquetambinpuedenexistirconsorcios"privados",comosediferencianstosdelos
consorcios"pblicos"?Tratndoseenamboscasosde"personasjurdicas",paraestablecer
ladiferenciaentreelloshayqueatenersealasreglasgeneralesdadasparadistinguirla
personajurdicaprivadadelapersonajurdicapblica(vernmeros99y100).

p.232

Finalmentequdiferenciaexisteentre"corporacin"y"consorcio"?Estapreguntase
imponeantelacircunstanciadequeenambossupuestosaparecenvariaspersonas
agrupadas.Ladiferenciaeslasiguiente:enlacorporacinlosmiembrosson"socios";enel
consorcionohay"socios",sinomeramente"unin"deintereses.
TTULOCUARTOORGANIZACINADMINISTRATIVA
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO:165.Planteamientodelacuestin.Nocinconceptual.166.Distintasformas
deexpresarselaactividadadministrativa.167.Potestadparadictarnormassobre
"organizacinadministrativa".Aquinlecompeteconstitucionalmente?
165.Laadecuada"actuacin"delaAdministracinPblicarequiereunacorrelativa
"estructura"tcnicojurdicaquepermitayreguleelfuncionamientodeaqulla.Todoesto
implicalaexistenciadeuna"organizacinadministrativa",cuyocontenidotcnicoy
jurdicoserestudiadoenloscaptulosdelpresenteTtulo.
Esencialmente,elpoderdeorganizacinseconcretaenlaestructuraderganosyenla
atribucindecompetencias(1047),o,msbiendicho,enlaasignacindefuncionesa
dichosrganos(1048).
166.LaactividaddelaAdministracinPblicapuedeexpresarseendistintasformas,segn
seaelpuntodevistaquealefectoseconsidere.
Dichaactividadadministrativaqueobviamenteincideenla"organizacin"administrativa
puedeconsiderarsedesdedospuntosdevista:
1)Deacuerdoala"naturaleza"delasfunciones.Entalordendeideas,laAdministracin
puedeser"activa","jurisdiccional","internayexterna","consultiva","regladay
discrecional",de"control".
2)Deacuerdoala"estructura"delrgano.Enesteordendeideas,laAdministracinpuede
ser"burocrtica","colegiada"y"autrquica".
Apartedeello,cuadrarecordarquelaactividaddelaAdministracinpuedeser
"interorgnica",pudiendodarlugar,adems,arelaciones"interadministrativas".
Detodoellomeheocupadoprecedentemente:nmeros16a27,aloscualesmeremito.
Enlaorganizacinadministrativatieneevidenterepercusinlamaneradeexpresarsela
respectivaactividad.
167.Enelordennacional,lapotestadparadictarnormassobre"organizacin
administrativa"lecorrespondeesencialmente,yporprincipio,alPoderEjecutivodela
Nacin.Talpotestadintegralallamada"zonadereservadelaAdministracin",cuya
existenciasurgedelaConstitucinNacional.Vanselosnmeros68y68bis.

p.233

"Excepcionalmente",paramateriasdeterminadas,dichapotestadpuedecorresponderleal
PoderLegislativo,loqueocurrircuandolafacultadpertinenteleestatribuidaenforma
"especial"alCongresoporlaConstitucin.Esloquesucedeconlafacultadparacrear
ciertasentidadesautrquicasinstitucionales,comobancosoficiales,universidades
nacionales,etctera.
Demodoque,desdeelpuntodevistaconstitucional,lapotestadparadictarnormassobre
organizacinadministrativalecompeteesencialmentealPoderEjecutivodelaNacin.
CAPTULOIILOSRGANOSDELAADMINISTRACINPBLICA
SUMARIO:168.Razndesuestudio.169.Teoradelrgano.170.rgano:nocin
conceptual.171.La"personalidad"delrgano.Loatinentealaactividad"interorgnica"
yalarelacin"interadministrativa".172.Clasificacindelosrganos.SECCIN2DE
LOSRGANOSADMINISTRATIVOSENPARTICULAR.173.rganopresidencial.
Naturalezajurdica.Atribuciones;la"zonadereservadelaAdministracin".174.rgano
ministerial.Consideracionesgenerales.Antecedentes.Atribuciones.Leydeorganizacin
delosministerios.Los"secretariosdeEstado".Naturalezajurdicadelrganoministerial.
175.rganogobernacin.El"gobernador"enlasprovincias.Sucalidaddeagentenatural
delgobiernofederal.176.rganomunicipal.a)Municipalidadesdeprovincias;b)
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.Losrganosdelasmunicipalidades.177.
rganointervencin.Dosespeciesdeesosrganos:intervencin"poltica";intervencin
"administrativa".Naturalezadelrgano.El"acto"quedisponelaintervencin.El
interventor:designacin;funciones;facultades;"competencia"delmismo.Dobleordende
funcionesdelinterventorpoltico.Laintervencinfederalylaremocinynombramiento
dejueces.Loatinentealaresponsabilidaddelinterventorfederal.178.rgano"territorio
nacional".Sucondicinjurdica.Fundamentopositivodelrgano"territorionacional".
Provincializacindeterritorios.Derechosydeberesdelasnuevasprovincias.El
procedimientodela"consulta"enelordenjudicialdelosterritoriosnacionales:carctery
alcancejurdicodelaaprobacindelosprocedimientosrecibidosenconsulta.Resultados
institucionalesdela"consulta".179.rgano"autrquico".Ubicacindeltema.
Remisin.180.rgano"eclesistico".Suestudionocorrespondealderecho
administrativo.Lacuestinennuestropas.181.rgano"castrense":fuerzasarmadas
(ejrcito,armadanacional,aeronuticamilitar).Fundamentoracionaldesuexistencia.
Fundamentopositivo.Naturalezajurdica.182.Continuacin.rganocastrense.La
disciplinamilitar.Suverdaderaesenciayalcance.183.Continuacin.rganocastrense.
La"justicia"militar(fuerzasarmadas).Fundamentoconstitucionaldelamisma.Naturaleza
deella.Legislacinvigente.184.Continuacin.rganocastrense.Problemasesenciales
quesuscitalajusticiamilitar:a)caducidaddelajurisdiccinycompetenciadelos
tribunalesycomisionesdehonorportranscursoexageradodelostrminospertinentes;b)
prescripcindelaaccinpunitivaporhechosyactoscuyojuzgamientolescompetaalos
tribunalesycomisionesdehonor.
SECCIN1CONSIDERACIONESGENERALES

p.234

168.ElEstadoytodaslaspersonasjurdicasestatalesdequelsevaleparael
cumplimientodesusfines,inclusoporciertolaspersonasjurdicasqueactanenel
mbitoadministrativo,expresansuvoluntadatravsdepersonasfsicasquelasintegran.
Estaspersonasfsicasconstituyenlosllamados"rganospersonas"u"rganosindividuos".
Lavoluntadexpresadapordichaspersonasfsicasesimputablealapersonajurdicadeque
formanparte.
Adems,lasdiversascompetenciasofuncionesestatales,incluso,desdeluego,las
administrativas,estnrespectivamenteasignadasadeterminadosorganismos,loscuales
tienenasucargodeterminadaactividad.Estosorganismosconstituyenlosllamados
rganosinstitucin.
Laexistenciadeesosrganos"personas"o"individuos"ydeesosrganos"institucin"
requiereyjustificaqueenunaobradederechoadministrativosehagareferenciaalos
rganosdelaAdministracinPblica.
169.Paraexplicarenmritoaqulasconsecuenciasjurdicasdelasvoluntadesdelas
personasfsicasqueintegranlapersonajurdicasonimputablesastaynoadichas
personasfsicas,sehanpropuestosucesivasteoras.Lasprincipalessonladel"mandato",
ladela"representacin"y,finalmente,ladel"rgano".
a)Deacuerdoalateoradel"mandato",lasaludidaspersonasfsicasobrarancomo
mandatariosdelapersonajurdica,surgiendodeesevnculoqueloactuadoporlas
personasfsicasvaldracomoactuadoporlapersonajurdica,"mandante"enlaespecie.
Estecriteriofuerechazado,puespartedelsupuestodequelapersonajurdicaestuvoen
condicionesdeexpresarsuvoluntadparaotorgarelmandato,cuestinstaque,enrealidad,
esloquedeseaaclararse.Refirindoseaesto,diceMichoudquedichomandatoes
difcilmenteadmisible,porqueparadarunmandatoserequieredesdeesemomentouna
voluntad,lacualannoexisteenlapersonajurdica(1049).
b)Rechazadalateoradelmandato,serecurrialateoradela"representacin".Ensu
mrito,laspersonasfsicascuyaconductaseleimputaoatribuyealapersonajurdica,son
losrepresentantesdesta.Talrepresentacinseestructuraanlogamentealadelos
incapaces.Seledaunrepresentantealapersonajurdica,comoseledaalinfansoalloco
parasuplirlainsuficienciadesuvoluntad.Peroestateoratienelafallalgicadeser
inaplicablealEstado,alquehabraquereconocerleab initiolaexistenciadeunavoluntad
parapodernombrarseodarseeserepresentante(1050).
c)Anteloinaceptablesdelasteorasdelmandatoydelarepresentacin,apareceen
Alemaniaunanuevateora:ladel"rgano",expuestaporeljurisconsultoGierke.
Entrelanocinde"rgano"ylade"representante"lomismocabedecirdelanocinde
mandatohayunadiferenciaesencial.Lacalidadde"representante"puedederivardelaley
odeunactojurdico;encambio,lacalidadderganoderivadelapropia"constitucin"de
lapersonamoral:integralaestructuradestayformapartedeella.El"rgano"naceconla

p.235

personajurdica.Enlarepresentacinhayunvnculojurdicoentredossujetosdederecho,
dondeunoactaennombredelotro;encambio,tratndosedel"rgano"lapersonajurdica
actaellamisma,porqueel"rgano"formapartedeellaeintegrasuestructura;lapersona
jurdicasesirvedelrganocomolapersonafsicasesirvedelabocaodelamano.Cuando
elalcaldedeunaciudadleotorgapoderaunprocuradorparaqueacteantelostribunales
dejusticia,elalcaldeesunrgano,elprocuradoresunrepresentante(1051).
Lateoradelrgano,diceAparicioMndez,"eslanicaqueregulaeficientementeenlos
aspectosjurdicoytcnico,estoes,integralmente,elhechodelafragmentacindelEstado,
lascondicionesdefuncionamientodeesasunidades,susrelacionesrecprocasyexternas,y
eltodavamssutilfenmenodelaaccindelhombreporelEstado"(1052).
170.Despusdeloexpresadoenlospargrafosanteriores,correspondedarlanocin
conceptualde"rgano".
Enesteordendeideas,elvocablo"rgano"fueconsideradoendossentidos:paraunos,por
rganodebeentenderselapersonafsicaquerealizalafuncinocumplelaactividad
administrativa,actuandoyexpresandosuvoluntadporelente;paraotroselrganose
identificaconlasreparticionespblicasqueimplicanunadeterminadaesferade
competencia.Estoltimotraduceelconceptode"rganoinstitucin",delcualforman
parte,yalcualpertenecen,laspersonasfsicasencargadasdeactuaryexpresarsuvoluntad
porelente.Dicha"institucin",queespermanenteyestable,noseidentificaconlas
personasfsicasquelaintegranparaactuaryexpresarlavoluntaddeella.Laidentidadde
lareferida"institucin"nocambiaapesardelcambiodelosindividuosquelaintegran
(1053).
Ladoctrinadominanteestimaqueelconceptode"rgano"debecomprenderlasdos
nocionesmencionadas,oseaquenoslodebeentenderseportalalaspersonasfsicas
adscriptasalafuncin,sinotambinalasreparticionesestatalesqueimpliquenesferasde
competencias(1054).
Enmritoaesadualidadconceptualdelvocablo"rgano",losautoressuelenemplear
expresionesdistintasparacadaunodelossignificadosqueseleatribuyenadichovocablo.
As,Mndezdistingueelrgano"estrictamenteconsiderado",encuyosentidosepresenta
comounaporcinfuncionalnominadaydefinida,yelrgano"dinmicamente
considerado",enelqueapareceelhombreopersonafsica(1055).VillegasBasavilbaso
hablade"rganoinstitucin"yde"rganoindividuo"(1056).GarcaTrevijanoFos,
refirindosealanocindergano,habladeuna"opininobjetiva",segnlacualelrgano
serauncentrodecompetencias,independientementedelasrespectivaspersonasfsicas,y
deuna"opininsubjetiva",segnlacualelrganoseralapersonafsica(1057).
Vitta,porconsiderarqueelusodeunsoloymismovocabloparaexpresardosconceptos
diversospuedegenerarconfusiones,estimaqueelvocablo"rgano"noeselmsadecuado
paraaclararestosconceptos,porlocualprefierehablar,enuncaso,dereparticiones
pblicas("ufficipubblici")yenotrodefuncionariospblicos(1058).

p.236

171.Tienen"personalidad"losrganos?Sonsujetosdederecho?
Losrganosque,comotales,integranunapersonajurdica,nopuedenconsiderarsecomo
sujetosdederecho,conpersonalidadjurdicadistintadelapersonaaquepertenecen.La
personalidad,entalcaso,lecorrespondealapersonajurdica(1059).As,losrganos
legislativo,judicialyejecutivo,integrantesdelapersonajurdica"Estado",carecende
personalidad,lacuallecorrespondealEstado.Demaneraquelosmeros"rganos"deuna
entidadopersonajurdicanotienenpersonalidad:nosonsujetosdederecho.
Loqueantecedeconstituyeel"principio",elcual,sinembargo,puedeversemodificado
poruntextoexpresodederecho.Siemprehadetenersepresenteelordenamientojurdico
vigente,aplicablealcasoqueseconsidere.
Unapersonajurdicapuedetenerdiversosrganos.Entalsupuesto,entreesosdiversos
rganosexisteoseproduceunadivisindeatribuciones:cadaunorepresentaalapersona
moraldentrodeunaesferadeterminada,fueradelacualelrganopierdesucalidaddetal,
enelsentidodequecarecede"competencia"paraactuarexpresandolavoluntaddelente.
Losmerosrganos,sibiencarecendepersonalidad,puedenteneratribucionespropiasque
determinansucompetencia(1060).
Noobstantequelos"rganos",comotales,carecendepersonalidad,esdeadvertirque
entrelosdiversosrganosdeunmismoentepuedeexistirciertaactividad,determinandola
llamada"acividadinterorgnica",cuyoestudiooanlisisleinteresaaljurista.Delmismo
modo,entreentesurganosdotadosdepersonalidadpuedenestablecerserelaciones,
determinandolallamada"relacininteradministrativa".Detodoellomeheocupado
precedentemente(vereln27).
172.Losautoressuelenocuparsedelaclasificacindelosrganosadministrativos,que
realizandeacuerdoalosmsvariadoscriterios.Talclasificacinpuedehacersedesdetres
puntosdevista:
a)Porsuorigen.Enesteordendeideaselrganopuedeser"constitucional"o"legal".
rganodeorigenconstitucionaleselqueencuentrafundamentoenlaConstitucin.Como
ejemplospuedenmencionarselosrganos"legislativo","judicial","ejecutivo".Esteltimo
esesencialmenteadministrativo;encambio,losdosprimerosrealizanenformaexcepcional
funcionesadministrativas.
rganodeorigenlegalesaquelcuyaexistenciasedebeaunaley,seastaformalo
material.Lasdistintas"reparticiones"delaAdministracinPblicapuedenservirde
ejemploaestaclasederganos.
b)Porsuestructura.Desdeestepuntodevistalosrganospuedenser"burocrticos",
"colegiados"o"autrquicos".Estosrganoscoincidenconlasrespectivasformasde
expresarselaactividaddelaAdministracinPblica,delocualmeheocupadoenotros
lugaresdeestaobra(vernmeros23a26).

p.237

c)Porlandoledelasfuncionesquerealizan.Consideradosdesdeesteaspecto,losrganos
puedenserinternosoexternos,activosojurisdiccionales,consultivosodecontrol.
Tambinmeheocupadodeestetipoderganosalreferirmealasformasdemanifestarsela
actividaddelaAdministracinPblica(vernmeros16a22).
Seccin2Delosrganosadministrativosenparticular
173.Enordenadministrativo,elrganodemayorjerarquaesel"presidencial",cuyo
origenesconstitucional.
Dichorganohllaseinstituidoporelartculo74(1061)delaConstitucinNacional,que
diceas:"ElPoderEjecutivodelaNacinserdesempeadoporunciudadanoconelttulo
dePresidentedelaNacinArgentina".
Comosurgeclaramentedeltextotranscripto,elrgano"presidencial"tienepormisin
desempearelPoderEjecutivodelaNacin.Apesardesuprominentejerarqua,dicho
rganocarecedepersonalidad:juntamenteconlosrganoslegislativoyjudicial,integrala
personajurdica"Estado".
Lasatribucionesdelrgano"presidencial"hllanseestablecidasenelartculo86(1062)de
laConstitucinNacional,normaquedentrodenuestroordenconstitucional,sintetizay
traducelasfacultadesquelecompetenalPoderAdministrador,atribucionesqueintegrany
constituyenla"zonadereservadelaAdministracin",dentrodelacualslopuedeactuar
vlidamentesta,delmismomodoquenicamenteellegisladorpuedeactuarenlallamada
zonade"reservadelaley",ydeigualmaneraquesloeljuezpuedeactuarenlazonade
"reservadelaJusticia".Denoseras,un"poder"invadiralaesferadeactuacindelos
otrospoderes,violandoentonceselprincipiofundamentaldeseparacinodivisindelos
mismos.Acercadela"zonadereservadelaAdministracin",vanselosnmeros68y68
bis.
Deacuerdoalartculo87(1063)delaConstitucinNacional,elPoderEjecutivo
desenvuelvesuaccinatravsdelosministerios(1064).
DiscutennuestrosexpositoresacercadesinuestroPoderEjecutivoesunipersonaloplural,
oporlomenosdual,enelsentidodesidichopoderestexclusivamenteconstituidoporel
PresidentedelaNacinotambinporsusministros,yaseaportodosstos(plural)oporel
quecorrespondadeacuerdoalasuntodequesetrate(dual).Lasopinioneshllanse
divididas:mientrasunossostienenelcarcter"unipersonal"denuestroPoderEjecutivo
(1065),otrossostienensucarcter"plural"oporlomenos"dual"(1066).Sibienambas
posicionesaparecendefendidasconatendiblesargumentos,compartolatesisdequienes
sostienenelcarcterplural,oporlomenosdual,denuestroPoderEjecutivo,yaque,aunen
elsupuestodeque,haciendovalersusatribuciones,elPresidentedelaNacinseparedesu
cargoalministroquesenieguearefrendarsufirma,vadesuyoque,porimperiodela
Constitucin,parala"regularidad"delactodelEjecutivo,elpresidentedeber
indefectiblementedesignarotrapersonaparaqueactecomoministroenelcasodado,lo

p.238

quesignificaqueesafuncin,ensuexpresinescrita,requierelaintervencinmnimade
dospersonas:elPresidenteyelrespectivoministro.
174.Elrgano"ministerial"esdeorigenconstitucional.Sufundamentopositivoesel
artculo87(1067)delaConstitucin,cuyaredaccin,despusdelareformade1898,que
elevaochoaloscincoministeriosoriginarios,eslasiguiente:"Ochoministrossecretarios
tendrnasucargoeldespachodelosnegociosdelaNacinyrefrendarnylegalizarnlos
actosdelPresidentepormediodesufirma,sincuyorequisitocarecendeeficacia.Unaley
especialdeslindarlosramosdelrespectivodespachodelosministros"(1068)(1069).
Trtasedeunrganocarentedepersonalidad.Esunrganodergano,puesperteneceal
rgano"ejecutivo".
Lasatribucionesdelrganoministerialsurgen,esencialmente,delartculo89(1070)dela
Constitucin,quediceas:"Losministrosnopuedenporssolos,enningncaso,tomar
resoluciones,aexcepcindeloconcernientealrgimeneconmicoyadministrativodesus
respectivosdepartamentos".Laactualleydeorganizacindelosministerios,n14349del
13dejuniode1958,hareglamentadodichotexto.peroenloscasosdeduda,para
determinarsielministrotienetalocualfacultad,esdecisivolodispuestoporelexpresado
artculo89(1071)delaConstitucin,pueslaleyreglamentariadelmismonopuedealterar
suespritu(1072)(1073).
LosochoministrosaquealudelaConstitucintienenentresigualdadderango:ninguno
deellostienesuperioridadsobreelotro.Perolaley14439,apartedeesosochoministros,
hacreadodoce"secretarasdeEstado"(art.17);alossecretariosdeEstadolesasigna
rangoministerial(art.19)(1074).ParaLinaresQuintanalainstitucindelossecretarios
deEstadoconjerarquadeministrosesinconstitucional,pueslaConstitucinslohablade
"ocho"ministros,inconstitucionalidadquenosepurgaporelhechodequelos
"secretarios"deEstadonorefrendennilegalicenlosactosdelPresidentedelaNacinpor
mediodesufirma(1075).Paradichotratadistalosreferidos"secretariosdeEstado"vienen
aser"simplessubsecretarios",alosque,almargendelaleysuprema,yporlava
legislativa,sehapretendidoatribuirlajerarquaministerial(1076);paraotroautor,dichos
secretariosdeEstado"formanunaespeciedeministrosdesegundaclase,deusointerno"
(1077).
Encuantoalanaturalezajurdicadelrganoministerial,oseasiintegraonoelPoder
Ejecutivo,yamehereferidoenelpargrafoanterioraltratarlanaturalezajurdicadedicho
poder,pueseneseordendeideashayunatotalinterdependenciaentreelrgano
presidencialyelrganoministerial.Talcomoloexpresendichopargrafo,compartola
tesisdequienesconsideranqueelrganoministerialintegraelPoderEjecutivo,que,en
consecuencia,entrenosotros,noseraunipersonal,sinopluralo,porlomenos,dual(1078).
175.Elrgano"gobernador",enlasprovincias,esdentrodesuesferaanlogoalrgano
"presidente"delordennacional.

p.239

Entrminosgenerales,elrgano"gobernador"hllaseregidoporlosmismosprincipios
queelrgano"presidente".Deahquehuelgadecirlolosgobernadoresdeprovinciaslo
puedenactuarvlidamentedentrodelaesferadesurespectivacompetenciaconstitucional
(1079).
DeacuerdoalaConstitucinNacional,"losgobernadoresdeprovinciasonagentes
naturalesdelGobiernoFederalparahacercumplirlaConstitucinylasleyesdelaNacin"
(artculo110(1080)).Perolacircunstanciadequesean"agentes"naturalesdelGobierno
Federal,noconstituyealosgobernadoresenfuncionariosnacionales,ymenosanen
inferioresjerrquicosdelPresidentedelaRepblica(1081).
Nocompartolaopinindequienesconsideranque,comoconsecuenciadelodispuestoen
elartculo110(1082)delaConstitucinNacional,lainstitucingobernacinseconvierte
en"rganodelrganopresidencial"(1083):
1)Consideroquelosgobiernosdeprovincianopuedensertenidoscomo"rganos"del
rganopresidencial,pueselloimplicaraestableceroaceptarunarelacindedependencia.
La"autonoma"delasprovinciasrechazaesaposibilidad,sinperjuiciodeque,como
consecuenciadenuestrosistemapolticojurdicodegobierno,losgobernadoresde
provinciaactencomo"agentes"delgobiernofederalalsoloyexclusivoefectodehacer
cumplirlaConstitucinylasleyesdelaNacin.Larelacinexistenteentreelrganoque
actacomorganodeotroesdesubstancia"administrativa";encambio,larelacinque
existeentrelosgobiernosdeprovinciayelgobiernofederalcuandoaqullosactancomo
"agentes"desteparahacercumplirlaConstitucinyleyesdelaNacin,esdesubstancia
"poltica".
2)Sielgobernadoresagentedel"gobierno"federal,noesrazonablelimitarsuvinculacin
al"presidente"delaNacin,puesdebeentendersequesucalidaddeagenteserefierea
cadaunodelospoderesquecomponenel"gobierno"federal:elejecutivo,ellegislativoy
eljudicial(1084).Los"gobernadores"deprovincianosonagentesdel"presidente"dela
Nacin,sinodel"gobierno"delaNacin,integradoporlostrespoderes.
Laratiojurisdelexpresadoartculo110(1085)consisteenmantenerlasupremacadela
ConstitucinNacional.Alrespecto,diceSnchezViamonte:"Seraimpracticablela
disposicindelartculo31,relativoalasupremacadelaConstitucin,leyesnacionalesy
tratadosinternacionales,silasautoridadesdeprovincianoestuviesenobligadasacumpliry
ejecutarlavoluntaddelgobiernofederalencualquieradesusmanifestacionesantes
indicadas"(1086).
Sinperjuiciodeloexpuesto,losactosdelosgobiernosdeprovinciaejecutadosensu
carcterde"agentes"delgobiernofederal,desdeelpuntodevistadelasresponsabilidades
quecontraiganparaconterceroseneldesempeodeesacomisinespecial,deben
equipararsealosdelosfuncionariosqueactanordinariamentealserviciodelaNacin
(1087).

p.240

Finalmente,talcomolohadeclaradolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,los
gobernadoresdeprovincia,mientrasduraelejerciciodesusfunciones,nopuedenser
criminalmenteenjuiciadosanteelPoderJudicialdelaNacin,porqueellocomprometera
laindependenciadelospoderesprovinciales,queesesencialenelordendelaConstitucin
federal(1088).
176.Ennuestropasexistendostiposnetamentediferenciadosentresderganos
municipales:a)lasmunicipalidadesdelasprovincias;b)laMunicipalidaddelaCapital
Federal.
A.
La"institucin"comunalomunicipal,enelordenprovincial,hallasufundamentoenla
ConstitucinNacional(artculo5),encuantoexigequecadaprovincia,apartedela
administracindejusticiaydelaeducacinprimaria,aseguresu"rgimenmunicipal".Pero
la"personalidad"concretadedichascomunassurgedesusrespectivasleyesorgnicas.
"Actualmente"steeselorigenjurdicopositivodelascomunasennuestropas;cosa
similarseobservaenBrasil(1089),cuyasconclusionessonaplicablesentrenosotros
(1090).
Lospoderesoatribucionesdelasmunicipalidadesprovincialesprovienen,actualmente,de
lacorrelativatransferenciadepotestadeshechaafavordeellasporlasprovincias(1091).
Elorigenocarcter"histrico"delascomunasslosirvedeguaparaqueellegislador
actualnopierdadevistaelespritudelatradicin,peronadamsqueparaesto(1092).Si
biensehabladeunateoradelderecho"natural"delacomuna,fundadoenlaprioridadde
ellasrespectoalEstado,talteorahoyestcasiabandonada(1093),pormsquenofalte
quienanlaauspicie(1094).Sehadichoqueelargumentodelaexpresada"prioridad"
hllasevacuodesentido,porquetodoslospodereslocalesresultanabsorbidosporelEstado
modernoyactual(1095).Lacomunamodernaessubstancialmentediversadelacomuna
antigua,noexistiendoentreambasotroparentescoqueelantecedentehistrico(1096).
CuandolaConstitucinNacionallesimponealasprovinciaslaobligacindeasegurarsu
"rgimenmunicipal"sehareferidoaunrgimenosistemaespecial,osueleccinladej
libradaalcriteriodelaslegislaturas?Nuestrosautoreshllansedivididos:mientrasunos,
basadosenantecedentesinmediatosposterioresalasancindelaConstitucinNacional
(1097),consideranquelosconstituyentesquisieronqueseimplantaraenlaRepblicaun
rgimenmunicipalconrelativaautonomaydeorigenpopular(1098),otrosestimanque
laConstitucinNacionaldejlibradalaeleccindeese"rgimen"alavoluntadyala
experienciadelosconstituyentesdeprovincia(1099).Estimoqueestaltimaeslaopinin
aceptable,nosloporeltotalsilenciodelaConstitucin,sinoporqueelcriterioseguido
porelCongresoConstituyentealsancionarlaleyorgnicaparalacomunadelaciudadde
BuenosAires,despusdesancionadalaConstitucin,razonablementenovalecomo
interpretacinautnticadeltextoconstitucional,sinocomoexpresindelcriterioaseguir
enesemomentoparalaciudaddeBuenosAires.Loslegisladoresprovincialestienen
amplialibertadparapensaryresolvercomolesplazca.

p.241

Lasmunicipalidadesnoson"autnomas",sinomeramente"autrquicas",loquevaletanto
paralasdeprovinciacomoparaladelaciudaddeBuenosAires(1100).Demodoquela
comunaomunicipalidadesunrganomeramente"administrativo"(entidadautrquica
territorial)que,enconsecuencia,carecedepoderesdelegislacinpropia.Eneseordende
ideas,slopuedenestatuirdeacuerdoaloautorizadoodispuestoporlarespectivaley
orgnica(1101);correlativamente,notienencompetenciapropiasinodelegadaporel
Estadoparaestablecerocreartributos(1102).
B.
LaMunicipalidaddelaCapitalFederalnotienebase"constitucional",sinomeramente
"legal",puesasurespectolaConstitucinslodispone:a)queelCongresoejerceruna
legislacinexclusivaentodoelterritoriodelaCapitaldelaNacin(artculo67,inciso27
(1103));b)queelPresidentedelaNacineseljefeinmediatoylocaldelaCapitaldela
Nacin(artculo86(1104),inciso3(1105)).La"personalidad"delaMunicipalidadde
laCapitalFederalnicamentesedebeala"ley"orgnicapertinente,queelCongreso,en
ejerciciodesusatribucionesconstitucionales,consideroportunosancionar(1106).Pero
ascomoestableciesergimen,pudohaberestablecidootrodistinto,sinqueello
implicaseagravioalgunoalaConstitucin.PoresolaCorteSupremadijoacertadamente
quelaMunicipalidaddelaCapitalFederalnoesunpoder,niunadelasentidades
autnomasqueintegranelsistemarepublicano,representativo,federal,adoptadopor
nuestraConstitucinNacional,yquelocontrarionopuedeinferirsedelartculo5dela
Constitucin,comotampocoseinducedeahunpodereducacionalporlacircunstanciade
exigirsetambinalasprovinciaslaeducacinprimariacomorecaudodesuautonoma
(1107).
Noobstante,nuestrosautoresnoestndeacuerdoacercadelalcanceeinterpretacinque
lescorrespondealosexpresadostextosconstitucionales,ensuvinculacinconelgobierno
delaciudaddeBuenosAires.Mientrasunosautores,razonandoenigualformaque
respectoalasmunicipalidadesdeprovincia,consideranquedeacuerdoalaConstitucin,el
gobiernodelaCapitalFederaldebeestablecersesobrelabasedeunrganoejecutivo,
designadodirectamenteporelPresidente,ydeunrganodeliberativo,elegidoporel
pueblo(1108),otrosexpositoresconsideranqueelrgimenaquedebesujetarseel
gobiernocomunaldelaCapitalFederaldependedelcriteriodelCongreso,siendoentonces
indiferentelaformaelectivaoejecutiva(1109),opininestaltimaquecomparto.
Las"atribuciones"delaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresnosonotrasquelas
queresultandelaleyorgnicaquelarige,puesasurespecto,yenesteordendeideas,
imperanconmayorraznanlasconclusionesdadasacercadelasmunicipalidadesdelas
provincias(1110).
Engeneral,ennuestropaselrgimenmunicipalestorganizadosobrelabasedeatribuirle
alarespectivacomunalacalidaddeentidadautrquicaterritorialdeahla"personalidad"
delente,queactaatravsdedosrganos:unoejecutivo,unipersonal,esdecirdetipo
burocrtico,yotrodeliberativo,plural,detipocolegial.Elorigendeesteltimosedebea
eleccinpopular.Encambioelrganounipersonal,intendente,avecesesdeorigen

p.242

centralizado,puesobedeceanombramientodirecto,yotrasvecesesdeorigenelectivo.
Estadiversidadderegmenesseexplicaporqueelderechomunicipal,porserramadel
derechoadministrativo(vern42),es"local",estandoentoncessupeditadoatantos
sistemascomoprovinciasexistan,apartedelrgimenqueimpereenlaCapitalFederal.
177.Elrgano"intervencin",omsbiendicho,la"intervencin",puedeserdedos
rdenes:polticayadministrativa.LaprimeraeslaquerealizaelGobiernofederalenel
territoriodelasprovincias,deacuerdoalartculo6delaConstitucinNacional.La
segundaesunaformademanifestarseelcontroladministrativodetiporepresivo
sustitutivo.Elestudiodelaintervencin"poltica"lecorresponde,engranparte,alderecho
constitucional,yenpartealderechoadministrativo;entantoqueelestudiodela
intervencin"administrativa"lecorrespondealderechoadministrativo,comounaforma
del"controladministrativo".
Enlosdostiposdeintervencinaquehicereferencia,lanaturalezadelrgano
"interventor"essimilar.Trtasedeunrgano"transitorio"y"excepcional",carentede
personalidad,pues,tratndosedelaintervencinpoltica(artculo6delaConstitucin),el
interventoressloun"representante"delGobiernofederalalosefectosquedeterminanla
intervencin(1111);tratndosedelaintervencinadministrativa,elrganointerventores
unrepresentantedelaautoridaddecontrol.Ensntesis,trtasedeunrganodergano.
El"acto"enquesedisponeuna"intervencin"aunaprovincia,enmritoalartculo6de
laConstitucin,sedicequees"poltico",nopudiendosercontrovertidoporel
departamentojudicial(1112).Quizenlugardehablarde"actopoltico"seaapropiado
hablardeacto"nojusticiable",porcuantosuemanacinpertenecealaesferaconstitucional
reservadaalospoderes"Legislativo"y"Ejecutivo",encuyombitonoeslcitalaaccin
delPoderJudicial.Enrealidad,esteltimoeselsentidodelosfallosdelaCorteSuprema
citadosenlanota47.Elactoencuyomritosedisponeunaintervencinadministrativaes
esencialmenteun"actoadministrativo".
Ladesignacindelapersonaqueactuarcomointerventortantoeldetipopolticocomo
eldetipoadministrativoesfacultadexclusivadelPresidentedelaNacin,porcuanto
todoslosnombramientosdelosagentespblicosnoregladosdeotramaneraporla
Constitucin,correspondenalrganopresidencial(artculo86,inciso10(1113),infine,
delaConstitucinNacional)(1114).Ladesignacindelinterventor"poltico"puede
recaer,incluso,enunodelosministrosdelPoderEjecutivo(1115).
Nohabiendounaleyqueregulelasfuncionesdelrganointerventordetipo"poltico",el
mbitodelasmismasestdeterminadoporlas"instrucciones"delrganoquedispusola
intervencin(1116).Deahquela"competencia"delrganointerventordebeestar
claramentefijadaenlas"instrucciones"quealefectoseleden.
Enmateriade"competencia"delrganointerventoryasetratedelinterventorpolticoo
delinterventoradministrativolareglaesqueaqullanopuedesermayoromsextensa
queladelrganointervenido(1117);peropuedesermenor.As,porejemplo,sibienenla
intervencinpoltica,elrganointervenidoprovinciatienepotestadesnormativaso

p.243

legislativas,elrganointerventor,porprincipio,carecedeellas(1118);paraquelastenga,
requireseautorizacinexpresadelrganoquedispusolaintervencin,yentalcasola
normalegislativadictadaporelinterventorprovincialtendracarcterde"reglamentode
necesidadyurgencia":necesidadesdesatisfaccinimpostergable,cuyabasedebaser
legislativa,justificanqueelinterventorfederalemitavlidamenteesetipode
"reglamentos",siempreycuando,claroest,las"instrucciones"quehayarecibidoselo
permitan(1119).As,porejemplo,sibien,porprincipio,elinterventorfederalnopodra
"crear"impuestos,spodra"prorrogar"unaleyimpositivaperidica,establecidaporla
provincia,unodecuyosplazosdevigenciaterminedurantelaintervencin.Noesposible
paralizarlavidaeconmicadeunaprovinciasopretextodequestahllaseintervenida.La
"autonoma"provincial,lejosderesultarvulneradaconsemejantetemperamento,resulta
asegurada,porque,concluidalaintervencinqueesydebesertransitoria,el
comportamientoeficientedelinterventor,armnicoporlodemsconlaconductaanterior
delasautoridadeslocales,lepermitiralaprovinciacontinuarsinquebrantossuvida
institucional,tantomscuantoeltemperamentoindicado"prrroga"deunaleyimpositiva
peridicanoimplica"innovacin"sino"continuacin"respectoalaconductaseguida
anteriormenteporlasautoridadesdelaprovincia.Laopininprecedentearmonizaconlo
resueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,aldecirstaquelasintervenciones
"llevanimplcitalafacultaddeproveerporexcepcinymientraslaprovinciaintervenida
carecedeautoridadespropias,alasnecesidadesdeordeneconmico,socialy
administrativoemergentesdeldesenvolvimientoderesorteslocalesquenoseparalizanen
susfuncionesporelhechodeencontrarseacfalasalgunasdelasautoridadesquelas
provinciassedanenusoyejerciciodesuspropiasinstituciones"(1120).Pero,sinperjuicio
deloexpuesto,engeneral,laextensindelospoderesdeuninterventordebeinterpretarse
restrictivamente(1121).
Elinterventor"poltico"(interventorfederalenunaprovincia)ejercedosrdenesde
funciones:polticasyadministrativas.Lasprimerasseconsideran"esenciales",porserlas
determinantesdelaintervencin;lassegundaspertenecenala"naturaleza"dela
intervencin,puessta,paracumplirconsusfines,debeatender,adems,alasnecesidades
normalesodiariasdelmovimientoinstitucionaldelaprovincia.Elinterventor
"administrativo"ejercefuncionesadministrativas,perolomismoqueelinterventor
"poltico"enesteordendeideas,debidoalcarcter"temporario"desuactuacin,sus
funcionessondemeraconservacin,nodeinnovacin.Taleselprincipio(1122),que
debeserracionalmenteaplicado.As,sibiensedicequeuninterventornopuede
"contratar"ennombredelaprovincia,talprohibicindebeentendrselacircunscriptaa
esoscontratosque,porsusmodalidadesonaturaleza,compromentanlalibertaddeaccin
delaprovincia,onoserefieranaalgoimpostergableodeurgentenecesidad;entalorden
deideas,elinterventorfederal,porejemplo,careceradefacultadesparacontratarla
construccindeungranedificioparatribunalesoparasededelGobierno,peroslas
tendraparacontratarlossuministroshabituales.Todoesto,pues,implicacuestionesde
hechoquedebenserresueltasoconsideradasencadacasoparticular.
Sibienelinterventor"poltico"esrepresentantedelGobiernodelaNacin,ynodela
provincia,dadoquesunombramientonotomaorigenendisposicinalgunaprovincial,ello

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noobstaaqueactecomorepresentantenecesariodelestadointervenidomientrasse
organizanlospodereslocales(1123).
Conrelacinalinterventor"poltico"(interventorfederal),eldobleordendesusfunciones
fueexplicadoconelocuencia,enelao1893,porelentoncespresidentedelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,AbelBazn,enunvotoendisidenciaqueenlo
substancialdiceas:"elgobiernodelaintervencin,aunquedebefuncionarprincipalmente
confinespolticos,osea,paraefectuartanprontocomoseaposiblelareorganizacindelos
poderespblicosdelaprovincia,notiene,sinembargo,nipuedetenersuaccinlimitada
exclusivamenteaesosprimordialesobjetos,sinoquedebeejercerycumplirdehechoyde
derechotodaslasatribuciones,todaslasfacultadesytodoslosdeberesquecorrespondenal
PoderEjecutivodelaprovincia,conformealaConstitucinyalasleyesdelamisma,para
tutelarymantenerinclumestodoslosinteresesyderechospertenecientesalaprovincia,
tantoenelordenpolticocomosocialyeconmico;porqueenlaacefaladesuspoderesy
mientrasellossereorganizan,laintervencintienequegarantizaralpueblodelaprovincia
elgoceyejerciciodesusinstituciones,llenandolasexigenciassupremasdesuvida
administrativa,quenoseentiendenipuedeentenderseparalizada,niinterrumpidoen
momentoalguno,porelhechodelaintervencin"(1124).Ladoctrinadeestemeduloso
votoprevalecienposterioresdecisionesdelaCorteSupremadeJusticia(1125).
Ensumrito,deacuerdoalooportunamenteexpresadoensutranscriptovotoporeldoctor
AbelBaznyaloposteriormenteaceptadoporlaCorteSuprema,alinterventorfederalde
unaprovincia,apartedesusatribucionesydeberesdeordenpoltico,lecorrespondeejercer
ycumplirlasatribucionesydeberesdelPoderEjecutivodelarespectivaprovincia.
Refirindosealalegislacinaplicableporlosinterventoresfederalesenelcumplimientode
susfunciones,dijoundestacadoexpositor:"elprincipiogeneralaesterespecto,nopuede
serotroqueelsiguiente:ajustarsealaConstitucinyleyesdelaprovinciaintervenida,
aplicandosuspreceptos,encuantoellosnocontrarenelobjetivofundamentaldela
intervencin"."Estanequivocado,agrega,negarenprincipioquelosinterventoresdeben
aplicarlaConstitucinyleyeslocales,comodesconocerles,enabsoluto,atribucinpara
apartarsedeellas,cuandosuaplicacinhubieradedarcomoresultadocontrariarelobjeto
mismodelaintervencin:loprimeroeslaregla;laexcepcinlosegundo"(1126).
Encuantoalnombramientoyremocindelosjuecesprovinciales,ladoctrinaesuniforme
enelsentidodequela"remocin"detalesjuecesesextraaalasatribucionesdel
interventorfederal,puessiendodichasatribuciones,porprincipio,"administrativas",esde
advertirquelaremocinycorrelativadesignacindelosjuecesnoesacto"administrativo",
sinodegobierno(1127).Pero,comolohacenotaracertadamenteVillegasBasavilbaso,en
elsupuestodeexistirvacantesodehabersedeclaradoporlaleydeintervencinla
caducidaddelPoderJudicial,elinterventortienefacultadesparaproveerloscargos
judicialesvacantes,deacuerdoconlasleyesdeorganizacinjudiciariaprovincial.Tales
nombramientostienenunaduracinlimitada.Sonnombramientosencomisinyslola
ratificacinporlosrganoscompetentesdelaprovincia,reasumidasuautonoma,puede
asegurarleslacontinuidadenelejerciciodesusfunciones(1128).LaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,enunfallonotable,tieneexpresadasidnticasdeclaraciones(1129).

p.245

Finalmente,cabeadvertirqueelinterventordetipo"poltico",oseaelinterventorfederal,
notieneresponsabilidadpolticanicivilantelostribunalesdelaprovinciaenqueejerci
susfunciones(1130).
(1111)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",nmero737,pgina
743.
(1112)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo53,pgina420ysiguientes,
especialmentepginas431434,inre"Cullenc/Llerena";tomo54,pginas180183,inre
"Lobosc/Dnovan";tomo154,pginas199200,inre"FernandoOrfilainterponerecurso
dehbeascorpusafavordeAlejandroOrfila".Adems:JoaqunV.Gonzlez:"Manualde
laConstitucinArgentina",n731,pginas738739;SegundoV.LinaresQuintana:
"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pgina41.Bidart
Campos,encambio,consideraquesielpoderpolticoquedisponelaintervencinlohace
violandolaConstitucin,elPoderJudicialmediandopedidodepartepuedecontrolarel
usoquedeesapotestadsehahecho("DerechoConstitucional",pgina508).
(1113)Constitucinactual,art.99,inc.b7.
(1114)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina672.
(1115)JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",n737,pgina743.
(1116)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina669.
(1117)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina314.
(1118)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina674;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
3,pgina194.
(1119)LosinterventoresfederalesdesignadosporunPoderEjecutivo"defacto"pueden
emitirdirectamente"decretosleyes",enlarbitadeatribucionesqueseleshubiere
asignado(verCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo420,pginas395y
400).Enestossupuestosnocorresponderecurriral"reglamentodenecesidadyurgencia".
Vern70,textoynota244.
(1120)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo127,pgina93,inre"Mara
FlixdeAnvarac/ProvinciadeBuenosAiress/daosyperjuicios".
(1121)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina194.
(1122)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas668669y674675;Bielsa:"Derecho
Administrativo",tomo3,pginas194195;Spota:"TratadodeDerechoCivil.Elsujetodel
derecho.Personasjurdicas",pginas318321.
(1123)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo127,pgina93;Gonzlez
Caldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pginas571573,BuenosAires

p.246

1923;LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,
pginas4445;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina673.
(1124)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo54,pginas560561,inre
"CarlosSarmientoc/InterventorNacionaldelaprovinciadeBuenosAiresporjactancia".
(1125)Vase:CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo127,pgina93,inre"MaraFlix
deAnvarac/ProvinciadeBuenosAires";tomo143,pginas1213,inre"Laborde
Hermanosc/ProvinciadeMendoza".
(1126)ArturoM.Bas:"Elderechofederalargentino.Nacinyprovincias",tomo1,
pginas170171,BuenosAires1927.
(1127)Puedeverse:GracianoReca:"Inamovilidaddelosjueces.ElPoderJudicialdelas
provinciasfrentealaintervencinfederal",BuenosAires1933.
(1128)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas676677.
(1129)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo154,pgina192y
siguientes,inre"FernandoOrfilainterponerecursodehbeascorpusafavordeAlejandro
Orfila".Respectoaremocindejuecesduranteungobierno"defacto",vase:Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo302,pginas104ysiguientes.
(1130)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina571;
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo54,pgina557,inre"Carlos
Sarmientoc/elInterventorNacionaldelaprovinciadeBuenosAires";tomo302,pgina
732ysiguientes.
178.Elrgano"territorionacional",tambinllamado"gobernacin"as,porejemplo,
decaseGobernacindeSantaCruz,GobernacindelChaco,etctera,entendiendoreferirse
alTerritorioNacionaldeSantaCruz,alTerritorioNacionaldelChaco,etctera,esun
rganodergano:carecedepersonalidad.Trtasedeunameracircunscripcin
administrativadelaNacin(1131).Deahquelosterritoriosnacionalesnoerannison
demandablesenjuicio:laaccinodemandadebepromoversecontralaNacin.
Hastahacealgunosaoslosterritoriosnacionalesdadalaextensingeogrficadeellos,
sucantidadnumricaysuriquezarepresentabanungranpapelenelordenjurdico
argentino.Perolascosascambiaronenelao1955,enquemediantelaleyn14408del
15dejuniodedichoaolosterritoriosnacionalesexistentesfueron"provincializados",es
decirconvertidosenprovincias,conunaexcepcin:TierradelFuego,quecontinasiendo
"territorionacional",aunqueconsuslmitesoriginariosconsiderablementeaumentados;en
laactualidadTierradelFuegonoslocomprendealoriginariocomplejoinsularque
constitualaantiguaGobernacindeTierradelFuego,sinotambinlaAntrtidaargentina
ylasislasnuestrassituadasenelAtlnticosur:sudenominacinactuales"Territorio
NacionaldeTierradelFuego,AntrtidaArgentinaeIslasdelAtlnticoSur".La
provincializacindelosterritoriosnacionales,oalmenosladealgunosdeellos,eraya
reclamadaaosatrsporladoctrina(1132)(1133).

p.247

Elorigenjurdicodelosterritoriosnacionalesloconstituyeelartculo67,inciso14
(1134),delaConstitucin,encuyomritocorrespondaalCongreso"determinarporuna
legislacinespeciallaorganizacin,administracinygobiernoquedebentenerlos
territoriosnacionales,quequedenfueradeloslmitesqueseasignenalasprovincias".La
leyorgnicadelosterritoriosnacionales,dictadaporelCongresoencumplimientodel
expresadopreceptodelaConstitucin,eslan1532,del16deoctubrede1884,querigi
satisfactoriamentelavidadeesaszonasdurantecasitrescuartosdesiglo.
Los"territoriosnacionales",consideradoscomotales,carecendederechos,pues,como
quedexpresado,sloconstituyenmerascircunscripcionesadministrativasdelaNacin.
Perounavezquedichosterritoriosseconviertenenprovincias,entranagozaryposeer
todoslosderechosdedominioysoberanaquepertenecenalasprovinciasoriginarias.Tal
esloresueltoporlaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricaylo
aceptadounnimenteporladoctrina(1135).
Cuadradecir,asimismo,quetodaslasobligacionescontradasporlaNacinconterceros,
mientraslos"territoriosnacionales"fuerontales,vinculadasdichasobligacionesaun
determinadoterritorionacional,pasanagravitarsobreelmbitojurdicodelrespectivoex
territorio,hoyprovincia.Elloesas,porqueenesteordendeideaslasactualesprovincias
constituidassobrelabasedelosantiguosterritoriosnacionalessoncontinuadorasjurdicas
osucesorasdelaNacin.Poresolasventasoenajenacionesdetierrasfiscalesrealizadas
porlaNacinaparticulares,mientraslasactualesprovinciaseran"territorios",obligan
indiscutiblementeyentodossusaspectosalasnuevasprovincias.Endospalabras:todas
lasobligacionesque,relacionadasconunex"territorionacional",contrajolaNacincon
terceros,pasandeplenoderechoalanuevaprovinciaformadasobrelabasedelexterritorio
nacional.
Dentrodelmecanismoqueinstituyelaleyn1532,hubouninstitutoquerevistiparticular
importancia.Merefieroalprocedimientodela"consulta",mencionadoenelartculo42de
dichaley,quealefectodecaas:"Losjuecesletradoselevarnenconsulta,auncuandono
seinterpongaapelacin,todaslassentenciasdefinitivasenasuntosenqueseanparteel
fisco,menores,incapaces,etctera".Comoconsecuenciadetalnorma,todasentencia
definitiva,oautoqueresolviereendefinitivaunacuestin,enquefuesenparteelfisco,
menoresoincapaces,antesdequedarfirmeypoderseejecutarocumplir,debaserenviado
en"consulta"antelacorrespondienteCmaraFederaldeApelacin(1136),lacualse
expedaaprobandoodesaprobandoloactuado.Perolaleyn13998,artculo56,delao
1950,suprimielrequisitodelaconsulta.Noobstanteestasupresin,loatinenteala
"consulta"requiereunareferenciaalassiguientescuestiones:a)culeraelcarcter
jurdicodelaresolucindelascmarasfederalesdeapelacinqueaprobabalos
procedimientosdelosjuiciosllegadosaellasengradodeconsulta;b)qutrascendencia
tuvoenlavidainstitucionaldelosterritoriosnacionaleselprocedimientodelaexpresada
"consulta".

p.248

Conreferenciaalaprimeracuestin,laCmaraFederaldeApelacindeLaPlatadijo
acertadamentequelaaprobacindelosprocedimientosvenidosenconsulta,"importa
establecerunestadodederechosobreelcualnopuedavolverse"(1137).
Elprocedimientodela"consulta"fuemuytilensuhora,cuandolascomunicacionesentre
losterritoriosnacionalesyelgobiernocentralerandifcilesytardas;pocasenqueno
todoslosfuncionariosqueactuaroncomo"juecesletrados"fueronposeedoresdeuna
moralestricta.Hubojuecesprobosquehonraronalajusticia,perotambinhuboquienesla
denigraron.Elprocedimientodela"consulta",previstocongranvisinyaciertoporel
legisladordeantao,evitmsdeunaignominia:avecesimplicunfrenooadvertencia
paralosmalosmagistrados,yotrasvecesfueunadesautorizacinaloactuadoporlos
mismos.Lascmarasfederalesdeapelacincumplieronunagranfuncinreguladora.
179.Elrgano"autrquico"eslaexpresindeunapersonajurdicapblicaestatal.
Lasfuncionesdelosrganosautrquicosnosonuniformes,puescadaunodeellostienea
sucargounafuncinespecfica;ejemplos:ObrasSanitariasdelaNacin,Banco
HipotecarioNacional,UniversidadNacionaldeBuenosAires,etctera.Demaneraqueel
rgano"autrquico"notraduceunafuncindeterminada,sinolandoledelrgano
encargadodeejercerocumplirunadeterminadafuncin.
Enotroslugaresdeestaobrameheocupadocondetenimientodelaadministracin
autrquicaydelasentidadesautrquicas(nmeros26,109ysiguientes).Meremitoalo
expuestoendichoslugares.
180.Elrganourganos"eclesisticos"nohayporquestudiarlosenestaobra,yaque
dichosrganosnoson"administrativos",esdecirnoson"estatales".LaIglesia,sibienes
unapersonajurdicopblica,noespersonaestatal,noesunorganismodelEstado,no
integralaorganizacinpolticadelaNacin,niconstituyeunpoderpoltico(1138).
Laorganizacineclesisticacarece,pues,deintersparaelderechoadministrativo,noslo
porquelaIglesianoespersona"estatal",nipertenecealoscuadrosdelaAdministracin
Pblica,sino,adems,porquenodesempeafunciones"administrativas".Sibienantaola
Iglesiacumplitareasdeestandole,actualmenteesonoocurre,puestoqueconla
secularizacindeloscementerios,comenzadaapartirdel13dediciembrede1821(1139),
yconlasancindelasleyesdelRegistroCivildelaNacin(octubrede1884)yde
matrimoniocivil(diciembrede1889),todoloatinentealsepultamientodelosmuertos,
comoalainscripcindenacimientos,matrimoniosydefuncionesdelaspersonas,qued
fueradelacompetenciadelaIglesia,pasandoelloalpoderdelaautoridadcivil.Porlo
dems,esdeadvertirquelosclrigosactualmenteadscriptosalmbitocastrenseno
desempeanenstefunciones"administrativas",sino"espirituales".
Laorganizacineclesisticanoes,entonces,materiacuyoestudiolecorrespondaal
derechoadministrativo,sinoalderechoeclesisticooalderechocannico(1140).

p.249

181.LapermanenciaycontinuidaddelasinstitucionesbsicasdelaNacin,frenteala
amenazaconstantedelosperturbadoresdelordenjurdico,requiereunapoyomaterialque
laspreservedetodointentodesubversin.Ellojustificaenunpaslaexistenciadelas
fuerzasarmadas,queintegradasporhombresseleccionadosfsicaymoralmente,actan
comoguardianespermanentesdelapazsocial,concebidastadentrodeljuegodelas
institucionesprevistasenlaConstitucinNacional.Contodaraznsedijoque"la
necesidadderepelarlafuerzacontrariaalDerecho,slosesatisfaceconinstrumentosde
fuerza"(1141).Las"fuerzasarmadas"constituyen,pues,organismosestatalescreadoscon
finesespecficos.Elartculo21delaConstitucinNacionaleselocuentealrespecto;dice
as:"TodociudadanoargentinoestobligadoaarmarseendefensadelaPatriaydeesta
Constitucin,conformealasleyesquealefectodicteelCongresoyalosdecretosdel
EjecutivoNacional".Encumplimientodetalprecepto,elCongresodictsucesivasleyes
que"organizan"aesafuerzaarmada,laltimadecuyasleyeseslan14777(1142).
Deah,entonces,laexistenciadel"rgano"castrense,queensentidolatocomprendea
todaslas"fuerzasarmadas":ejrcito,armadanacionalyaeronuticamilitar(1143).Laraz
positivadetalrganohllaseenlaConstitucinNacional,decuyostextos,ademsde
surgirsuexistencia,resultalafinalidadaqueelmismoresponde.Apartedelyatranscripto
artculo21delaConstitucin,queesclaroyprecisoencuantoala"finalidad"aque
obedecenlasfuerzasarmadas,otrostextosconstitucionalesserefierenadichasfuerzas,
trasluciendoconnitidezsucarcterde"rgano"estatal:elartculo67,inciso23(1144),
autorizaalCongresopara"fijarlafuerzadelneadetierraydemarentiempodepazy
guerra;yformarreglamentosyordenanzasparaelgobiernodedichosejrcitos".Elartculo
86,inciso15(1145),disponequeelPresidentedelaNacin"escomandanteenjefede
todaslasfuerzasdemarydetierradelaNacin";elinciso16(1146)dedichoartculo
agregaqueelPresidente"proveelosempleosmilitaresdelaNacin;conacuerdode
Senado,enlaconcesindelosempleosogradossuperioresdelEjrcitoyArmada(1147);
yporssoloenelcampodebatalla",yelinciso17(1148)establecequeelPresidente
"disponedelasfuerzasmilitaresmartimasyterrestres(1149),ycorreconsuorganizacin
ydistribucinsegnlasnecesidadesdelaNacin".Sibiendedichospreceptosdela
Constitucinsurgeclaramenteelcarcterde"organismo"estatalquerevistenlasfuerzas
armadas,talcarcteraparececoncretamenteexpresadoenlaley14777,cuyoartculo2,al
referirsealejrcito,alaarmadanacionalyalaaeronuticamilitar,lasmencionacomo
"organizaciones"delasrespectivasfuerzasarmadas.Ensntesis:lasfuerzasarmadasson
una"institucin"(rgano)nacional(1150).
Peroconsideradoensuaspectojurdico,elrganocastrensecarecedepersonalidad.Esun
merorganodependientedelPoderEjecutivoNacional(Constitucin,artculo86,incisos
15,16y17(1151)).Poresopudodecirseacertadamentequelasfuerzasarmadassonuna
prolongacindelPoderEjecutivo(1152).Constituyenunorganismoadministrativode
funcionesespecficas;poresosedijoquelasrdenesmilitaressonactosadministrativos
(1153).Poranlogasrazones,enotrolugardelapresenteobradijequeelderechollamado
"militar"constituyeunameraseccindelderechoadministrativoaplicableenelmbitode
lasfuerzasarmadas(1154).

p.250

182.Ladisciplinamilitar,paralosintegrantesdelasfuerzasarmadas,constituyeuna
"regladevida",deltipodelaquecaracterizaalasrdenesreligiosas.Constituyeun
complejodenormasqueregulaelstatusmilitar(1155).
Huelgadecirqueladisciplinaenelmbitomilitarocastrenseesesencialparael
mantenimientodelordenycohesinquedebenexistirenlasfuerzasarmadas.Msan:
dichadisciplinadebesersevera.Perodeellonosesiguequetaldisciplinapuedafuncionar
almargendelosprincipioscapitalesdenuestroordenjurdico,propiodeunEstadode
Derecho.Deestoderivanfundamentalesconclusiones,comoloexpresarenlospargrafos
siguientes.Ladisciplinamilitardebe,pues,sersevera,perorespetandoelordenjurdico
generaldelpas.
Elartculo52delaConstitucinitalianadicequeelordenamientodelasfuerzasarmadas
seamoldaralespritudemocrticodelaRepblica(1156).Comentandotalprecepto,
BacheletexpresaqueelespritudemocrticodelaRepblicatienecomofundamentodela
convivenciasocialla"dignidad"delapersonahumana,dignidadquedebesertuteladaaun
dentrodelmsintensorigordeladisciplinamilitar.ElEstado,agrega,puedeexigirleal
ciudadanoelsacrificiotemporneodesulibertadpersonaly,encasodeguerra,inclusoel
desuvida,peronopuedereducirloalacondicinde"cosa",nisometerloatratamientos
quecontrastenconladignidadhumana(1157).Nopuedehabercontrastealgunoentrela
disciplinadelasfuerzasarmadasylosprincipiosfundamentalesdelaConstitucin.De
acuerdoalexpresadoartculo52delaConstitucindeItalia,vadesuyoqueelmilitarno
dejadeserhombreyciudadano(1158).
AlgosimilaraloqueantecedeexpresantaoelexProcuradorGeneraldelaNacin,
doctorJulioBotet,quiendijoalrespecto:"Pormsdelicadoqueseconsidereenelorden
militar,todoloqueafectasuorganizacinodisciplina,noesdeolvidarsequeelejrcitose
formadeargentinosyquetienengarantasyderechosconsagradospornuestraCarta
Fundamental,quenoesdadodesconocer,nisometeralaexigenciadereglamentaciones
msomenosseverasoprevisoras"(1159).
EnciertaoportunidadlaCmaraFederaldelaCapitalaceptlaideaexpuestaporBustillo
dequelajusticiamilitartienepormisinprimordial"afirmarladisciplinaynogarantizar
derechos"(1160).Aesto,sobrelabasedelasconsideracionesprecedentes,cuadra
contestar:a)quesilamisinprimordialdeesajusticianoeslade"garantizarderechos",
susatribucionestampocopuedenserlasdeviolargarantasinmanentesaunEstadode
Derecho;b)quelosmilitaressonpartedelpueblodelaNacin,sonargentinosyhabitantes
delaRepblica,encuyomritonoslotienen"deberes"legales,sinotambin"derechos"
jurdicos.LaConstitucinNacional,consusnormasy"principios",losamparayprotege,
igualquealosdemsargentinos.
Enotraocasin,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,recordandolosdebatesdela
convencinconstituyentedeBuenosAiresde1860,dijoqueenstasehabahechonotarla
especialidaddelalegislacinmilitarydelapenalidadporellaimpuesta,recordndoseque
sehabadefinido"elderechomilitarcomolaexcepcindelderecho"(1161).Estimoque
talconceptonoesexacto,mximesiseleinterpretacomosinnimodeexcepcinal

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"ordenjurdico".Elderechomilitares,s,underechoexcepcional,peroquedebe
desenvolverse"dentro"delordenjurdicodelpas.Poresoesqueelderechomilitardebe
respetartodaslasnormasytodoslos"principios"denuestraConstitucinNacional.La
expresin"excepcinalderecho"slopuedeaceptrselacomosignificandoquela
legislacincastrenseesdistintadelderechoaplicablealcomndelasgentes,yslovigente
paralosmilitares,perodeningnmodoenelsentidodequeellapuedaexcederalorden
jurdicoconstitucionaldelaNacin,oapartarsededichoorden.Dentrodelterritorio
argentinotodaycualquiernormajurdicavlidadebearmonizarconlaletrayconel
espritudelaConstitucin.
Ensntesis:ladisciplinamilitarseimponecomoineludiblecondicindelordenycohesin
quedebencaracterizaralasfuerzasarmadas.Perosopretextodequeelloafectaraadicha
disciplina,noeslcitoadoptarencontradeunmilitaractitudalgunaqueafectesudignidad
personalderechoalapersonalidadoqueimpliqueunagravioaprincipiosgeneralesdel
derechoconsagradosporlaConstitucinNacional,verbigraciaelderechoala"libertad
integral"delciudadano,encuyomritotodalimitacinalalibertaddebesurgir
"expresamente"deunanormalegislativa.
Talessonlos"principios"esencialesaconsiderarenmateriade"disciplina"militar.Los
casosprcticosquesesuscitendebenhallarsolucindentrodeljuegorazonablededichos
principios.
183.Lallamada"justiciamilitar"difieredelaqueaplicanlosjuecesqueintegranelPoder
JudicialdelaNacin.Pordepronto,slorigeparalosmilitaresointegrantesdelasfuerzas
armadas;es,pues,unajusticiade"excepcin":loscivilesquedanalmargendeella(1162).
Dichajusticiadesenvuelveunaactividad"disciplinaria",dentrodelarama
"administrativa"degobierno(1163).Talessusubstancia.Poreso,talcomoloestableci
laSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidos,entrenosotrossehadichoacertadamente
quelostribunalesmilitaresnoejercen"partealgunadelPoderJudicial",sinosolamenteuna
"porcindelpodermilitardelEjecutivo"(1164).YtalidealaharatificadonuestraCorte
SupremadeJusticiadiciendoquelaintervencindelPoderEjecutivoenlasdecisionesde
lajusticiamilitarnoesincompatibleconelartculo95(1165)delaConstitucin,segnel
cual"enningncasoelPresidentedelaNacinpuedeejercerfuncionesjudiciales,
arrogarseelconocimientodelascausaspendientesorestablecerlasfenecidas",porque
dichaprohibicinserefiereafuncionesycausascomprendidasenlaesferadeaccindel
PoderJudicial,delquenoformanpartelostribunalesmilitares(1166).
Deloexpuestodervasela"constitucionalidad"delostribunalesmilitares,cuyoimplcito
fundamentopositivo,dentrodelaLeySuprema,eselartculo76,inciso23(1167),que
autorizaalCongresoparafijarlasfuerzasarmadas,yparadictarlasnormasparasu
organizacinygobierno(1168)."Enelejerciciodeesasatribuciones,hadicholaCorte
Suprema,elPoderLegislativoprocedeconamplialibertaddeaccin,yhapodidoas
establecernormasexcepcionalesjustificadasporlanecesidaddecolocaralejrcitoyla
armadaenunasituacindiferentedelasdemspartesdelmecanismogubernamental,ya
porsucomposicin,yaporlasreglasquedebengobernarlo,demodoacontenerloantela

p.252

sociedaddesarmada,dndole,almismotiempo,launidadydireccinquelaejecucinde
lasrdenesrequiere"(1169)."Cuandoseconcedeunafacultad,diceJoaqunV.Gonzlez,
seentiendenconcedidostodoslospoderesnecesariosparahacerlaefectiva;ydela
existenciadeleyesmilitaressesiguenecesariamenteladejuecesotribunalesencargados
deaplicarlas"(1170).PeroseimponeinsistirenquelasnormasquedicteelCongresopara
organizarlostribunalesmilitaresyparareglarsufuncionamiento,debenrespetarlos
derechosygarantasconsagradosporlaConstitucin(1171).
Tampocoesobjetablelaconstitucionalidaddelostribunalesmilitares,sobrelabasedel
argumentodequedichostribunaleshllanseenpugnaconelartculo16delaConstitucin
Nacional,queabolilos"fuerospersonales".LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinha
dichoqueelartculo16delaConstitucinNacionalslohasuprimidolosfueros
personales,dejandosubsistenteslos"reales",osealosquesebasanenlanaturalezadelos
actosquesirvendefundamentoalosrespectivosjuicios(1172).Elfuerodelostribunales
militareses"real"ode"causa":poresonovulneraelartculo16delaConstitucin.En
ciertaoportunidad,laCorteSupremadeJusticia,alrechazarunaimpugnacinbasadaenla
inconstitucionalidaddeunanormadelCdigodeJusticiaMilitar,deacuerdoalacualel
recurrenteacusadodeinsubordinacinquedabasujetoalajurisdiccinmilitar,cosaque
steobjetabacomocontrariaalaabolicindelosfuerospersonales,elTribunaldijo:"La
abolicindelosfuerospersonalessignificanetamentequeningnmilitargozayadel
privilegiodeserjuzgadoporlostribunalesmilitaresporrazndesuestado,esdecir,desu
carctermilitarodeindividuodelEjrcito,encausascivilespordelitosquenoimpliquen
violacindelaordenanzaycuyojuzgamientocorrespondaaotrajurisdiccinsegnla
naturalezadedichosdelitos.Esteesnetamenteelalcancedelaabolicindelosfueros
personales,delantiguoprivilegioquegozabalaclasemilitar;ellanohaarrebatadoalos
tribunalesmilitareslafacultadnecesariadeconoceryjuzgartodaslasinfraccionesdelas
leyesquerigenalEjrcitoyalaArmadadelaNacin"(1173).
Lacircunstanciadequelallamadajusticiamilitarseadetipo"disciplinario",enmodo
algunoimplicaqueellanotraduzca,departedelPoderEjecutivoyrganoscastrenses
dependientesdelmismo,elejerciciodeunacorrelativa"jurisdiccin"administrativa(1174)
.Yaenotrolugardeestaobrahiceverquenoslohayactosdejurisdiccin"judicial",sino
tambinactosdejurisdiccin"administrativa"(1175).Losactosemitidosporrganos
castrensesenejerciciodelallamada"justiciamilitar"son,pues,deobviasustanciao
contenidojurisdiccional.
Corolariodeloqueantecedeesquelostribunalesmilitarestienenplenaautoridadpara
resolverenltimainstanciatodacausaenlacualtenganjurisdiccin,sinquesus
procedimientossehallensujetosarevisinporlostribunalesfederales(1176),salvoen
cuantoellospuedanserobjetodelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad(1177).
Cuadraadvertir,aqu,queelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadcontralos
respectivosactosdelostribunalesmilitaresapartedehallarseexpresamenteautorizadopor
laley4055,artculo6,procedeapesardelcarcter"administrativo"dedichosactos,
puestrtasedeactosadministrativos"jurisdiccionales",requisitosteque,juntoconel
carcter"irrevisable"deellos,esexigidoporlaCorteSupremadeJusticiaparala

p.253

procedenciadelrecursoextraordinariocontraactosadministrativos(verlasreferencias
jurisprudencialescontenidaseneln18delapresenteobra).
Enlaactualidad,lajusticiamilitarserigeporel"CdigodeJusticiaMilitar",sancionado
mediantelaleyn14029,del4dejuniode1951;estaleyfueparcialmentemodificadapor
lan14117,del16deoctubredelmismoao(1178).Adems,dichajusticiasegobierna
porel"ReglamentodelosTribunalesdeHonordelasFuerzasArmadas"(R.R.M.70).Los
expresados"tribunalesdehonor"sontambintribunalesmilitares(1179).Laleyorgnica
delasfuerzasarmadas,n14777,denoviembrede1958,ensuartculo95,haceexpresa
referenciaalos"tribunalesdehonor".
184.Elestudiodelaorganizacinydelfuncionamientodelajusticiamilitarno
correspondeefectuarloenlapresenteobra.Perohayalgunosaspectosdelderechoutilizado
enesajusticiaque,porconstituirunaevidentenovedadennuestraliteraturajurdica,
requierenserespecialmenteconsiderados.
Merefieroalosdossiguientespuntos:a)silajurisdiccinycompetenciadelostribunales
ycomisionesdehonordelasfuerzasarmadascaducanonoporellargotranscursodelos
trminosenquedichostribunalesycomisionesdebieronconstituirse,actuaryresolver;b)
silaaccinpunitivaporhechosyactoscuyojuzgamientolescompetealostribunalesy
comisionesdehonor,esprescriptibleonofrentealsilencioquealrespectoguardael
reglamentodedichostribunalesycomisiones.
Elprimerodeestostemasnoconstituyeunameracuestin"terica",sino,porelcontrario,
eminentementeprcticaydefundamentalimportancia,segnpudeobservarloenmi
actuacinprofesional,enlaquedebasesoraraunaltooficialdelEjrcitoaquiensele
formun"tribunaldehonor"parajuzgarleporunhechoocurrido"ocho"aosatrs
imputbansele"faltasdisciplinarias",conlaagravantedequedichotribunal,unavez
constituido,dejtranscurriraproximadamentediezmesessindictarelrespectivofallo.
Todoestocontrastaconlosplazosde24y48horasposterioresaloshechosrespectivos,en
que,segnelreglamentoparalostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,debenactuar
yexpedirsedichostribunales(verartculos27,28,34,37,44,47,67y68delR.R.M70).
Talantecedenteodato,reveladoporlaprcticaprofesional,dadasutrascendencia,merece
sertradoallibroparasuenjuiciamientotcnico.
Elanlisisdelasegundacuestinsejustificaplenamente,puestoqueelreglamentoparalos
tribunalesdehonordelasfuerzasarmadasguardatotalsilencioacercadelaprescripcinde
laaccinodelapenaparaperseguirocastigarhechosoactoscuyojuzgamientoles
competeadichostribunales.Laaccinparacastigaresoshechosoactoses
imprescriptible,dadoelsilenciodelreglamento,o,porelcontrarioesprescriptiblepor
aplicacindeotrostextos,porejemplo,CdigoPenaloCdigodeJusticiaMilitar?
Advirtaselaenormeimportanciadetodoesto:enelcasoocurridoalaludidooficialdel
Ejrcito,dadoeltiempotranscurridodesdequetuvieronlugarlospresuntoshechos,la
accinpunitivahabraestadoprescriptaenelsupuestodequecorrespondaaplicarla
prescripcincontenidaenalgnotrotexto;delocontrariolaaccinpunitivasera
"imprescriptible",noobstantenotratarsedeun"delito",sinodeunafalta"disciplinaria",y

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apesardequeelpropioCdigodeJusticiaMilitarestableceplazosparalaprescripcinde
laaccincorrespondientenosloa"delitos",sinotambina"faltasdisciplinarias".
Conreferenciaalaprimeracuestin,estimoqueeltranscursoexageradoyanormaldelos
plazoscontenidosenelreglamentodelostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,debe
darcomoresultadoquedichostribunalespierdansujurisdiccinycompetenciaparajuzgar
loshechospertinentes.Laratiojurisqueinspiraalmencionadoreglamentoconsisteenla
"inmediata"sancindeloshechosquesediceafectanladisciplinamilitar.Aesoresponden
losangustiososplazosde24y48horasaquehicereferencia,yelcarcter"urgente"
(artculo44)delatramitacinantelostribunalesdehonor.Laintervencindeuntribunal
dehonorparajuzgarunhechoquesediceocurrido"ocho"aosatrs,ylacircunstanciade
quedespusdediezmesesdeconstituidodichotribunal,steannohayadictadoel
correspondientefallo,constituyenunverdaderosarcasmoalajusticiayunaburlaa
interesesquedebenrespetarse.Siloshechos,noobstanteserstosdelconocimientodelas
autoridadesrespectivas,nosonjuzgadosdeinmediato,significaquetaleshechosno
afectaronladisciplinayqueelimpactosocialdeellosnofuetrascendente.Estaesla
consecuencialgicaqueseimpone.Perosinoobstanteelloelprocesosellevaadelante
despusdeunlargolapsodeparalizacin,esrazonablesuponerqueestoobedecea
motivosajenosaladisciplinamilitar,locualtornainaceptableeinconcebibleunproceso
ensemejantescondiciones,porqueentoncesdichoprocesoaparecedesprovistode"causa
jurdica",causaquenoesotraqueelmantenimientodela"disciplina".Enlascondiciones
indicadas,lapromocinoprosecusindeunprocesoporpresuntasfaltasaladisciplina
militar,carecedesentidotico.Porelloestimoqueentalescircunstancias,alfaltarla
"causajurdica",debetenerseporcaducalajurisdiccinycompetenciadelrespectivo
tribunalocomisindehonor,queentoncesquedainhabilitadoparaseguiractuando.Un
temperamentodistintoimplicaraprocederencontradelaraznqueinspiralaley.Enel
peordelossupuestos,elreglamentoparalostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas
deberaserobjetodeunaexpresamodificacin,enelsentidodeque,transcurridotalocual
trminodesdequelasautoridadescorrespondientestuvieronconocimientodehechoso
actosqueafectenalhonoroaladisciplinamilitar,sinquesehayaconstituidoelrespectivo
tribunalocomisindehonorysehayadictadofallo,loshechosoactosencuestinno
podrnserconsideradosportribunalalguno.Estasolucin,queenelfondoimplicauna
especiedeprescripcin,dacomoresultadolapertinentecaducidaddelajurisdicciny
competenciadeltribunalocomisindehonor.
Conrelacinalasegundacuestinplanteada,estimoqueanteelsilenciodelreglamentode
lostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,debeaplicarselaprescripcinestablecida
porotrasleyespenales,verbigraciaelCdigoPenaly,especialmente,elpropioCdigode
JusticiaMilitar.
Deacuerdoanuestroordenjurdico,queeseldeunEstadodeDerecho,nohabiendouna
disposicinqueexpresamenterechacelaprescripcin,laaccinparaelcastigodelos
hechosyactosquecaenbajolajurisdiccinycompetenciadelostribunalesycomisiones
dehonordelasfuerzasarmadas,esprescriptibleapesardelsilenciodelreglamento
respectivo,porqueelinstitutodelaprescripcinesbasecapitaldenuestroordenjurdico.

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TalprescripcindeberegirseporlanormaqueelCdigodeJusticiaMilitarcontienepara
laprescripcindelassancionesdisciplinarias,cuyanaturalezaesanlogaalasqueaplican
losmencionadostribunalesycomisionesdehonor.Demodoquenisiquieraesmenester
recurriralosprincipiosgeneralesdelCdigoPenal,pueselCdigodeJusticiaMilitar,que
imperaenelmbitodelasfuerzasarmadas,contieneunanorma(artculo607)que
contemplaexpresamentelaprescripcindelassancionesdisciplinariasquesondeigual
naturalezaquelasqueaplicanlostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadas.
Estoindicaque,enlaespecie,nadaobstaalaaplicacin"analgica"delasnormas
contenidasenelCdigodeJusticiaMilitarsobreprescripcindelassanciones
disciplinarias,puessetratadesituacionessimilaresoafinesdondelaratiolegisvale
igualmenteparaambassituaciones.Agrguesequetampocopuedeobjetarselainvocacin
"analgica"denormaspenales,puestoque,enestembito,laanalogaprohibidaeslaque
tiendeaaumentarlapretensinpunitivadelEstado,peronoaquellaquetiendea
disminuirlaorestringirla(1180),comoacaececonlaprescripcin,quehabitualmente
favorecealpresuntoimplicado.
Paraqueenestecasonoprocedalaprescripcindelaaccin,nobastael"silencio"del
reglamento:deacuerdoalprincipiogeneraldederechoqueconsagrala"libertadintegral"
delciudadano,esindispensablelaexistenciadeunanorma"expresa"querechaceo
prohbatalprescripcin(1181).Peroestanormanoexisteennuestroderecho.
Algunosautores,comoJamesGoldschmidtyGeorgAnders,basadosenqueelderecho
penaladministrativoes"independiente"o"autnomo"respectoalderechocriminal
substantivo,consideraninaplicablessubsidiariamentelasnormasdesteaaqul(1182).
Perotalposicindoctrinaria,basadaenla"autonoma"delderechopenaladministrativo,
esthoyrechazadaporladoctrinamoderna,queslolereconocealderechopenal
administrativoelcarcterdemeroderechopenal"especial"ynoelderama"autnoma"
(1183).Los"principiosfundamentalesdelderechopenalclsico,diceAftalin,hansido
elaborados,segnessabido,enunlargoprocesohistricocuyosentidohasidoeldeuna
paulatinaafirmacindelosderechosygarantasindividuales.Deahquenoseaposible,sin
graveriesgoparaesosderechosygarantas,echarporlabordatanvaliosorepositoriode
normastutelares,puesconellosedejaindefensosalosjusticiablesfrentealasposibles
demasasdelosrganosdelEstado"(1184).
Otrostratadistas,comoVillegasBasavilbaso,consideranqueelrgimenjurdicodela
aplicacindelapena"disciplinaria"esdistintoalcorrelativoenelderechopenal.Deah
concluyequelaprescripcinqueextingueeldelitoylapena,noexcluyelasancin
disciplinaria,salvodisposicinnormativaencontrario(1185).Yenotrolugardichojurista
sostienelainaplicabilidadsubsidiariadelasnormassobreprescripcincontenidasenel
derechopenalsubstantivo,paralaprescripcindelapenadisciplinaria,porconsiderarque
elderechopenalsubstantivoyelderechodisciplinariorespondenadiferentesfinalidades
(1186).Dichaposicinesinaceptableenelcasoqueaquconsidero,porqueenmateria
"militar"(fuerzasarmadas)lacuestinesabsolutamentedistintaalapresupuestapor
VillegasBasavilbaso,dadoqueelpropioCdigodeJusticiaMilitarque,porlodems,es
"disciplinario"estableceexactamentelaprescripcindelaaccinparasancionarlasfaltas

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"disciplinarias"(artculo607),cuyaidentidadsubstancialconlasfaltasdisciplinariasque
sancionanlostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadasesevidente.Nadase
opone,pues,aque,paralaprescripcindelaaccincorrespondientealasfaltas
disciplinariasquesancionanlostribunalesycomisionesdehonor,seapliquelarespectiva
normacontenidaenelCdigodeJusticiaMilitar.Porlodems,sibienVillegas
Basavilbaso,parasostenerlaimprocedenciadelaprescripcindelaaccincorrespondiente
asancionesdisciplinarias,alegalainaplicabilidaddelaprescripcincontenidaenelCdigo
Penal,"salvodisposicinnormativaencontrario",yahesostenidoque,deacuerdoa
nuestroordenjurdico,lascosassonprecisamentealainversadeloqueafirmaeldestacado
tratadista:paraquelaprescripcincontenidaenelCdigoPenalennuestrocaso,enel
CdigodeJusticiaMilitarnoseaaplicableserequiereinexcusablementeunanorma
"expresa"queaslodeclare,nobastandoparaesainaplicabilidadelmerosilenciodel
reglamentodelostribunalesdehonordelasfuerzasarmadas,pues,deacuerdoalprincipio
generalyfundamentaldederechovigenteentrenosotros,queaseguraygarantizala
"libertadintegral"delciudadano,paraqueesalibertadquedeafectadaorestringidaporuna
"imprescriptibilidad"delaaccinparasancionarfaltasdisciplinarias,serequiereuna
normaexpresaquedeclaretalimprescriptibilidad,normaquenoexisteennuestroderecho.
RissoDomnguez,quetantoytanacertadamenteseocupdelalegislacinrepresiva
militar,dijoqueelcarcterespecialdelajurisdiccindisciplinariamilitarnoexcluyela
posibilidaddesuadaptacinalasnormaspenalescomunes,entantoseanstasconciliables
conlasnecesidadesprimordialesdelordenmilitar,alascualesdebeaqulla
preferentementeatender(1187).Peroyahedichoqueparaelsupuestodelaprescripcin
delaaccinparaelcastigodehechosoactosquecaenbajolajurisdiccindisciplinariade
lostribunalesycomisionesdehonor,noesmenesterrecurriralosprincipiossobre
prescripcindeaccionescontenidosenelCdigoPenal,puestoqueelpropioCdigode
JusticiaMilitarestablecelaprescripcindelaaccinparasancionarlasfaltas
disciplinarias(artculo607),cuyaestructuraynaturalezaesanlogaaladelasfaltas
disciplinariascuyojuzgamientolescorrespondealostribunalesycomisionesdehonorde
lasfuerzasarmadas,porloquesuinvocacinanalgicaoaplicacinextensivanoofrece
reparoalguno,noobstantequeladoctrinamodernaauspiciaquesilarespectivalegislacin
detipodisciplinarioguardasesilencioacercadelaprescripcindelaaccinrepresiva,tal
prescripcindeberegirseporlosprincipiosquealrespectocontengaelCdigoPenal
comn.
Elinstitutodelaprescripcin,handichodosdestacadospenalistas,serevelacomounade
lasbasescapitalesdenuestroordenjurdicoyseacualfuereelfundamentoquesele
asignepresuncindeenmienda,desaparicindelinterssocial,debilitamientodelas
pruebas,disminucindeldaocausadoporelentuerto,ineficaciadelarepresintarda,
etc.,funcionaconigualamplitudentodaslasramasdelDerecho."Serarealmente
monstruosoinsistimosconRamos,dicenmanteneraunapersona,durantesuvida
entera,bajolaimputacindeundelitograveoleve"(1188).
Enmritoaloexpuesto,nohabiendounanormaque"expresamente"declare
"imprescriptible"laaccinparacastigarlasfaltasdisciplinariascuyojuzgamientoles

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competealostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadas,debeaplicarseal
respectolanormaque,sobreprescripcindelaaccinparasancionarfaltasdisciplinarias,
contieneelCdigodeJusticiaMilitar(artculo607).Ningnprincipio,jurdicoolgico,se
oponeaello.Alcontrario,desdequeelinstitutodelaprescripcinconstituyeunadelas
basescapitalesdenuestroordenjurdico,ysiendoefectivamentemonstruosoquese
mantengaaunapersona,durantesuvidaentera,bajolaimputacindeundelitoofalta,
graveoleve,elhechodedeclararimprescriptibleslasfaltasdisciplinariasquedebenjuzgar
lostribunalesycomisionesdehonor,noaplicandoentonceselcitadoartculo607del
CdigodeJusticiaMilitarquedeclaraprescriptiblelaaccincorrespondientealasfaltas
disciplinarias,implicaraunagravioalprincipiogeneraldederechoqueconsagrala
libertadintegraldelciudadano,encuyomritotodohombretieneelelementalderechoa
vivirdentrodeunordenjurdicoquelebrinde"seguridad"yquenoledejelibradoal
arbitrioocaprichodelasautoridades.Esstaunadelasconsecuenciassaludables
posiblementelamsimportantedelEstadodeDerecho,rgimenque,comoloexpresara
CarrdeMalberg,seestableceenintersdelosciudadanosytieneporfinespecial
preservarlosydefenderloscontralaarbitrariedaddelasautoridadesestatales,afirmacin
queconcuerdaconloresueltooportunamenteporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(1189).EnelEstadodeDerechotodohombretieneelderechoindiscutibleavivirsin
miedoysinangustia,confacultaddedesplegarampliamentesuactividad,sinverse
limitadoenelloporeltemorolaamenaza.Unrgimenlegalquedesconozcaestas
garantasesunrgimenqueatentacontraladignidadhumana.
Lacircunstanciadequeaunciudadanomilitar,enlaespeciepuedamantenrselesinedie
sometidoovinculadoauneventualproceso,implicalimitarleenformacontrariaaderecho
elmbitodesulibertad,porqueelloleobligaavivircohibidoorestringidoensus
movimientosodecisiones.
Unodelosprincipiosgeneralesdelderecho,reconocidocomotalporladoctrina,eselque
consagrala"libertadintegral"delciudadano,encuyomritotodalimitacinalalibertad
debesurgirdeunanormajurdicalegislativa(1190).Poresosostengoquesinoexisteley
quedeclareimprescriptiblelaaccinparasancionarlasfaltasdisciplinariascuyo
juzgamientolescompetaalostribunalesycomisionesdehonordelasfuerzasarmadas,
dichaprescripcindebeaceptarseporaplicacindelexpresadoprincipiogeneral.Deno
procederseas,valedecir,sinoseaceptarelaprescripcindelaaccinpunitiva
correspondienteadichasfaltasdisciplinarias,quedaravulneradalagarantaquesurgedel
artculo19delaConstitucinNacional,segnlacualanadiedebeprivrseledeloquela
leynoprohbe(1191).Demaneraquesinoexisteunaleyformalquedeclare
imprescriptibledichaaccin,talprescripcinesprocedenteporaplicacindelexpresado
principiogeneraldederechoqueconsagrala"libertadintegral"delciudadano.
Laprescripcindelaaccinparasancionarlasfaltasdisciplinariasquedebenjuzgarlos
tribunalesocomisionesdehonordelasfuerzasarmadas,ennadaabsolutamenteafectao
puedeafectarla"disciplina"oel"honor"militar,paracuyasalvaguardia,precisamente,se
castiganloshechosoactosquelosalteren;peronadadeestoobstaaque,transcurridoslos
respectivosplazossinhaberseejercitadolasaccionescorrespondientes,sedeclarela

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prescripcindelasaccionesquecorrespondanahechosnocastigadosan.Loexpuesto
resultatantomsexactosiseadviertequelaprescripcindereferenciaseadmiteen
armonaconelordenjurdicogeneraldelpasy,enelcasoparticularqueaquseconsidera,
enbaseaunaexpresadisposicinanlogadelpropioCdigodeJusticiaMilitar(artculo
607).Ladisciplinacastrense,comoquedexpresadoeneln182,hadedesenvolverse
dejandoasalvola"dignidad"delmilitar,comoasimismorespetandolosprincipios
fundamentalesdelaConstitucinNacionalyloscorrelativosprincipiosgenerales
inmanentesaunEstadodeDerecho.Elciudadanoqueabrazalacarreramilitarsiguesiendo
personayciudadano,yporellotitulardetodaslasprerrogativas,garantasylibertades
esencialesquealciudadanoyhabitantelecorrespondenenunEstadodeDerecho.Los
militares,sibientienen"deberes"legales,tienentambin"derechos"jurdicos,unodelos
cualeslesaseguraelrespetoasu"dignidad"yasu"libertadintegral",enlaforma
indicada.
CAPTULOIIICOMPETENCIA
SUMARIO:185.Consideracionesgenerales.Nocinconceptualdecompetencia.186.
Origendelainstitucin"competencia".187.Naturalezajurdicadela"competencia".No
constituyeunderechosubjetivo.188.Capacidadycompetencia.Analogaydiferencias.
189.Principiosbsicosoesencialesenmateriadecompetencia.190.Avocaciny
delegacindecompetencia.Nocinconceptual.Problemasquesuscitan.191.La
competenciayla"intervencin"alrgano.Sustitucindelfuncionario.192.La
competenciaylasuplencia.193.Violacindelasnormassobrecompetencia:efectoso
consecuencias.Clasesde"incompetencia".Laincompetencianopuedesuplirseaplicando
lateoradelfuncionario"defacto".194.Clasificacindelacompetencia.195.
Determinacindelacompetencia.Imputacinodistribucindefunciones.Elinstrumento
jurdiconecesario.196.Cuestionesoconflictosdecompetencia.Cundoseproducen.
Clasesdeconflictos.Autoridadcompetenteparadirimirlosdistintoscasos.Naturalezade
losconflictosdecompetencia.
185.LaactividaddelaAdministracinPblicaseconcretaenhechosyactosjurdicosyno
jurdicos(actividadexternaeinterna,respectivamente),cuyavalidezdependedequela
actividadcorrespondientehayasidodesplegadaporelrganoactuantedentrodel
respectivocrculodesusatribucioneslegales.Estecrculodeatribucioneslegales
determinalacapacidadlegaldelaautoridadadministrativa,capacidadqueenderecho
administrativodenomnase"competencia".
Dentrodelaorganizacinadministrativasehaceindispensable,entonces,elestudiodelas
reglasoprincipiossobre"competencia",cuyaobservanciaesindispensableparala
actuacinvlidadelrganoadministrativo.Deahquelacompetenciaseaunodelos
elementosesencialesdelactoadministrativo,loqueasquedardemanifiestoenlaparte
correspondientedeestaobra.
Lacompetenciaesloqueverdaderamentecaracterizaunareparticinadministrativayla
distinguedeotra.Esmercedalacompetencia,porejemplo,queunministeriosedistingue
deotroministerio(1192).

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Enmritoaloqueantecede,lacompetenciapuedeserdefinidacomoelcomplejode
funcionesatribuidoaunrganoadministrativo(1193),ocomolamedidadelapotestad
atribuidaacadargano(1194).
186.Elorigenjurdicolegaldela"competencia"concuerdaconeladvenimientodel
constitucionalismo,yaquealconsagrarsteelprincipiodeseparacindelospoderes
Ejecutivo,LegislativoyJudicial,consagrsimultneamenteelprincipiodeseparacinde
lasfuncionesestatalesque,clasificadasentresgrandesgruposlegislativas,ejecutivas
(administrativas)yjudicialesfueronrespectivamenteadjudicadasacadaunodelostres
rganosesencialesintegrantesdelgobierno.Elloconstituyeladistribucinde
"competencias"dentrodelEstado.Enesadistribucindefuncionestuvoorigenlanocin
de"competencia":enelEstadoabsolutoodepolicanocabehablardedistribucinde
competencias(1195);sinperjuiciodeello,posteriormente,enejecucindela
Constitucin,dentrodecadaunodeesosrganosesenciales,sellevaacabouna
distribucinjurdicadefuncionesentrelosdistintosrganosoreparticionesdependientes
delmismo(1196).Enesteordendeideas,elPresidentedelaRepblica,administrador
generaldelpas,porrazonesdedivisindeltrabajo,distribuyeentresubordinadossuyos,el
ejerciciodelasdistintasactividadesintegrantesdesucompetenciaconstitucional.
187.Culeslanaturalezajurdicadela"competencia"?
Lacompetencianoconstituyeunderechosubjetivo(1197).Constituyeunaobligacindel
rgano."Lacompetenciaesunconceptodelaesferainstitucional,enlacuallosderechos
subjetivossondesconocidos,porquestosslosedanentrepersonas.Lasinstitucionesen
cuantotalesnopuedensertitularesdederechossubjetivos,salvoelcasodequesean
tambinpersonasjurdicas,porhabrselesreconocidolacapacidadjurdica.La
competenciaconcedealaautoridaddotadadeellaelderecho(y,naturalmente,tambinel
deber)dehacerusodelasfacultadesimplicadasenlacompetencia.Perolaautoridadno
tieneunderechoalacompetencia"(1198).
Taleslanaturalezajurdicadela"competencia",nocinquerecibeaplicacionesprcticas,
verbigraciaenmateriade"conflictosdecompetencia",de"delegacin",etctera.
188.Enderechoprivadolaaptituddeadquirirderechosocontraerobligacionessellama
"capacidad".Enesaramadelderecholacapacidadeslaregla,laincapacidadlaexcepcin:
nohayotrasincapacidadesquelasexpresamenteestablecidasporlaley.Entrenosotros,tal
principiorepetidoporelCdigoCivil,artculos52y53surgedelartculo19,infine,de
laConstitucinNacional.
Enderechoadministrativola"competencia"equivaleala"capacidad"delderechoprivado.
Enesoseasemejan.Perosediferencianenque,mientrasenelderechoprivadola
capacidadeslareglaylaincapacidadlaexcepcin,enderechoadministrativosucedetodo
locontrario:lacompetenciaeslaexcepcin,laincompetencialaregla.Poresosediceque
lacompetenciadebeser"expresa",loque,claroest,nodebeinterpretarseenformaliteral,
sinoracionalmente.Otradiferenciaentrecapacidadycompetenciaconsisteenqueel

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ejerciciodelacompetenciaesobligatorio,entantoqueelejerciciodelacapacidades
facultativoparasutitular(1199).
189.Existenciertosprincipiosbsicosoesencialesenmateriadecompetencia,delos
cuales,porcierto,surgenconsecuenciasjurdicas.
a)Enprimerlugar,comolacompetenciaeslaexcepcinylaincompetencialaregla,la
competenciadebesurgirdeunanormaexpresa(1200).Perocomobiensedijo,este
principionodebeserdesvirtuadoatravsdeunainterpretacinliteral.
Laspersonaspblicasdiceuntratadistatienenuncampodeactuacinlimitadoporsu
especialidad.Fueradedudaquenopuedensobrepasarlosinincurrirenilegalidad.Pero
cmosedelimitaaqul?Lainterpretacindebeserlgica,evitandoexageracionesque
indudablementeimplicaranviolacindelasnormasaplicables.Puedeadmitirseunamayor
amplitudenlainterpretacincuandoserefieraamateriascomprendidasenloscometidos
estatalespropios,siemprequelasolucinafirmadanoafectecompetenciasdeotras
personaspblicas.Noocurrelomismosisetratadeactividadesnormalmentelibradasala
iniciativaprivadaindividual,porqueenesesectorlaintervencinestatalessiemprede
excepcin(1201).Encuantoalacompetenciadelosrganos,sigueexpresandoelautor
citado,esfrecuentequeparadeterminarsiunrganodeadministracinpuederealizartalo
cualactoocelebrardeterminadocontrato(dentrodelamateriaquelecompete),sebusque
eltextolegalqueautoriceexpresamenteahacerlo.Esecriterioconducefrecuentementeal
error,sobretodocuandosetratadelosrganosjerarcas,porquestostienenenprincipio
todoslospoderesdeadministracin.Adems,confrecuenciaseutilizanfrmulasgenricas
decompetencia,alascualescorrespondeasignarlestodosualcancelgico,sinexigencias
formalistasimprocedentes(1202).Ensntesis:encadacasoparticular,parasabersiun
rganoadministrativotieneonocompetenciapararealizarunacto,elintrpretedeber
atenerse,enprimerlugar,altextodelanormapertinente;silacompetencianosurgeen
formaconcretadelaletramismadelanorma,debeentoncesconfrontarsedichaletraconel
actoarealizar,aefectosdeestablecersilacompetenciaparallevaracabostesedesprende
onocomounaconsecuencialgicadeltextodelanormaydelandoledelaactividad
principaldelrganooente.
b)Lacompetenciaes"improrrogable".Estoesaspordosrazones:1)porqueellahllase
establecidaeninterspblico(1203);2)porquelacompetenciasurgedeunanormaestatal
ynodelavoluntaddelosadministrados,nidelavoluntaddelrganoencuestin:porello
resultaimprorrogable,yaquedelocontrarioelrganoadministrativoactuarasin
competencia,porcuantolaatribuidaporlanormanohabrasidorespetada(1204).
c)Lacompetenciapertenecealrganoynoalapersonafsicatitulardelmismo(1205),
quien,porlotanto,nopuededisponerdeella,sinoquedebelimitarseasuejercicioenlos
trminosquelanormarespectivaestablezca(1206).
190.Losprincipiosencuyomritolacompetenciadebeser"expresa"e"inderogable"
(improrrogable),ofrecenexcepciones:stashllanserepresentadasporla"avocacin"yla
"delegacin"decompetencia,vinculadasambasalacompetenciaporraznde"grado".

p.261

A.AVOCACIN
Seproducelaavocacincuandoelsuperior,porsmismo,oseasinpedidodeparte,decide
sustituiralinferiorenelconocimientoydecisindeunasunto(1207).Seproduce,as,el
traspasodeciertapotestaddeunrganoinferioraunosuperior,conloqueelasuntoen
cuestinpasaalacompetenciadedichorganosuperior.Laavocacines,pues,una
consecuenciadelapotestadjerrquica(1208).Demodoqueelmbitoposibledela
avocacineslaadministracincentralizadaoladescentralizadaburocrticamente,yaque
enstasrigeensuplenitudelprincipiodejerarqua(vanselosnmeros213y216).
Portanto,laavocacinnoprocederespectoalasentidadesautrquicas,puesenstasla
relacinconelrganosuperiordelEstadonoseoperaatravsdelvnculojerrquico,sino
atravsdelcontroladministrativo(vaseeln117,prrafo4,yeln126).Estovaletanto
paralosrganosadministrativoscreadosporelLegislativoenejerciciodeatribuciones
constitucionalespropias(verbigracia,bancosoficiales,universidadesnacionales,etc.),
comoparalosrganosadministrativoscreadosporelEjecutivo,enejerciciodesuspropias
atribucionesconstitucionales.
Laavocacinesuninstitutodeexcepcin.Ensumrito,ellasloprocede:
a)Cuandolanormaaplicablealentelaautorice(1209).
b)Nohabiendounanormaqueexpresamenteautoricelaavocacin,stasloprocederen
loscasossiguientes:
1)Cuandodelordenamientojurdicovigentenoresultequelacompetencialefueasignada
alrganoinferiorenmritoaunaidoneidadespecialmentereconocida(1210).
2)Cuandonoexistainstituidounrecursoparaanteelsuperioracercadeloresueltoporel
inferior.As,porejemplo,enloscasosenqueseadmitaelrecursojerrquicocontralo
resueltoporelinferior,laavocacinnoprocede,puesseestimaquelocontrario,al
disminuirlasinstanciasenquesedesarrollaeldebate,atentacontralaamplituddela
defensa,disminuyendolasgarantasindividuales.Adems,laactuacindelrganou
rganosinferiorespermitequeelrganosuperiorquedecidirelrecursocuentecon
elementosquedisminuirnsuposibilidaddeerror(1211).
Demodoquelaavocacin,apartedelossupuestosexpresamenteautorizadosporlanorma,
procedecuandosedenlascircunstanciasmencionadasenelpuntob(1212).Cuandoseden
estascircunstancias,laavocacinprocedeaunafaltadetodanormaquelaautorice
especialmente,puessiendoellaunaconsecuenciadelpoderjerrquico,dicha"norma"
especialnoesnecesaria.
Vadesuyoquesihubiereunanormaqueprohbalaavocacin,stanoproceder.Dicha
normatantopuedeseruna"leyformal",queregirrespectoalasentidadescreadasporel
Legislativo,enejerciciodefacultadesconstitucionalespropias,comoun"decreto"oun
"reglamento"delEjecutivo,queregiranrespectoalosrganosadministrativoscreadospor
elEjecutivoenejerciciodesuspropiaspotestadesconstitucionales.Esoportunorecordar

p.262

que,entalescasos,el"decreto"oel"reglamento"sonobligatoriosinclusoparaelPoder
Ejecutivoquelosemiti,yaqueellosintegranelllamado"bloquedelalegalidad",porlo
queimplicanunlmitealaactividadjurdicadelaAdministracin(vern9,textoynota
83).
Sibienalgunostratadistas,despusdereconocerquelaavocacintienesufundamentoen
lajerarqua,ydereconocerelcarcterinderogabledelacompetencia,manifiestanquela
avocacin"slosedasiexpresamenteseprev"(1213),estimoquelareglaesalainversa:
salvolossupuestosaquehicereferenciaenelprecedentepuntob,laavocacin,dentrodel
ordenamientoadministrativodelEstado,comoconsecuenciadelpoderjerrquico,es
siempreprocedenteentantonoexistaunanormaquelaprohba(1214).
Desdeluego,laavocacin,comotodadecisinadministrativa,requiereinexcusablemente
unfundamentotico(1215),loquesignificaquesuprocedenciarequieremotivofundado.
Enesteordendeideas,enlaavocacindebeverseunamanifestacinextraordinariay
excepcionaldelcontrolodelafiscalizacindentrodelaAdministracinPblica.
B.DELEGACIN
Medianteladelegacinunrganosuperiorencargaaotroinferiorelcumplimientode
funcionesqueelordenamientojurdicolehaconferidocomopropiasadichorgano
superior(1216).Perosteesunconceptomuygeneral,yporellonotcnico.
Jurdicamente,ladelegacinimplicaalgomsqueelmero"encargo"hechoporelsuperior
alinferiorparaquesterealicefuncionessuyas.Ladelegacinsupone"desprendimiento"
deundeberfuncional(1217).ComodijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"no
existepropiamentedelegacinsinocuandounaautoridadinvestidadeunpoder
determinadohacepasarelejerciciodeesepoderaotraautoridadopersona
descargndolosobreella"(1218).Demaneraqueenladelegacindecompetenciael
delegantese"desprende"delejerciciodeunafuncin,"descargando"talejerciciosobreel
delegado.
Elmomentoparadisponerorealizarlaprrrogadecompetenciapordelegacinqueda
libradoalexclusivoarbitriodeldelegante,puesellodependedeljuiciodeoportunidado
convenienciaquerealicequiendelega(1219).
Ladelegacinesextraaalpoderjerrquico,ynadatienequeverconl(1220).Esun
instituto"excepcional"dentrodelordenjurdico(1221):noconstituyeuninstituto
"general"dentrodelderechopblico(1222),siendoporelloqueparasuprocedenciase
requiereunanormaquelaautoriceexpresamente(1223),noprocediendoenelsupuestode
silenciodelanorma.Perotalexigenciaesparaelcasodeunaefectiva"delegacin"de
competencia,noparaladescentralizacin,niparalasimpleimputacindefunciones.Los
titularesdelacompetencianopuedendisponerdestacomodeunderechopropio(1224),
puesellanoconstituyeunderechosubjetivo(vern187).
Qutipode"norma"serequiereparalaprocedenciadela"delegacin"?Leyformalo
leymaterial(decretooreglamento)?Siladelegacindecompetencialaefectaunrgano

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creadoporelLegislativoenejerciciodefacultadesconstitucionalespropias,lanorma
habilitantehadeseruna"leyformal";siladelegacindecompetencialaefectaunrgano
creadoporelEjecutivoenejerciciodeatribucionesconstitucionalespropias,lanorma
habilitantedebeserundecretoounreglamentodelEjecutivo:sigueimperandoaquel
"paralelismodelasformas".
Noobstante,hayconformidadendoctrinaacercadequela"delegacin"procede,aunsin
normaquelaautorice,cuandosetratedeunameraprrrogadecompetenciadecarcter
preparatorio,quenoexcluyaelexamenulteriordelasuntoporelrganosuperior.Pero,
comobiensehadicho,enestoscasosnopuedehablarsedeunaverdaderaypropia
delegacin,sinomsbiendeladelegacindealgunasfuncionesparticularesquenoalcanza
aderogarlacompetenciadelsuperior,yaque,enltimoanlisis,elnegociooasunto
vuelveasusedeurganonatural,queesquienresolverendefinitiva(1225).Este
supuestode"delegacin"norequierefrmulassolemnes,niserrealizadaenformaexpresa.
Puederesultarimplcitaovirtualarazdequeelrganosuperiorconsientadicha
intervencinoactuacindelrganoinferior.
Lanormaqueautoriceladelegacinesunanorma"atributivadecompetencia",que
comprendesimultneamenteadosrganos:aldelegante,aquienleatribuyelapotestadde
delegar,yaldelegado,quienpodrejercitarvlidamentelosactoscomprendidosenla
delegacin(1226).
Puedeeldelegado"subdelegar"asuvez?Conbuencriteriosehadichoqueeldelegado
nopuedesubdelegarsinoexistenormaqueleautoriceaello;valedecir,enestahiptesis
seaplicanigualesprincipiosqueenmateriade"delegacin"(1227).GarcaTrevijanoFos
sostienequeeldelegadonopuedesubdelegar,porque"nicamentesondelegableslas
competenciaspropias"(1228);disientoconsumododepensar,puesladelegacinlcita
tornaenpropialacompetenciaatribuidaporellaaldelegado.Comparto,entonces,la
opinindeFranchini.
Quedaunaltimacuestinporaclarar.Contralosactosdeldelegadoprocedealgn
recursoparaanteeldelegante?Franchinicontestaensentidoafirmativo,perosiempreque
entredeleganteydelegadoexistayaunvnculojerrquico;encasocontrarioestimaqueel
recursonoprocede(1229).HastaaqucompartolaopinindeFranchini.Peroesteautor
agregaquehayotraraznqueinduceaadmitirlaprocedenciadelexpresadorecurso:queel
superiorquedeleganoentiendeporellodesinteresarsedelejerciciodelafuncindelegada;
nopodradesinteresarsesinincurrirenresponsabilidad.Eldelegante,dice,tienela
obligacindevigilarycontrolarlaactividaddeldelegado(1230).Nocompartoesteltimo
fundamentodelatesisdeFranchini.Noconsideroque,enlossupuestosdeunadelegacin
vlida,esdecirautorizadaporlanormapertinente,elfuncionariodeleganterespondapor
losactosquerealiceeldelegadoenejerciciodeladelegacin,puestalsupuestoes
asimilablealdesustitucindemandatoautorizada,condesignacindepersona,yaquela
delegacindecompetenciaslopuedeefectuarseenlaformaqueautoricelanormayal
rganopblicoquestaindique,siendoindiferentelapersonatitulardedichorgano.En
esteaspectodebeadmitirseunalgicadiferenciaentreelderechoprivadoyelderecho

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pblico:enaqulesfundamentallapersonadelmandatariosubstituto,ensteesindiferente
lapersonadetitulardelrganodelegado,yaquelonicoqueinteresaesel"rgano
institucin"ens,puesesasteaquienselehaceladelegacinynoal"rganopersona".
Adems,lamisindedicha"vigilancia",comprensibleenelderechoprivado,noloesenel
derechopblico,dondeesafuncin,referidaaldeleganterespectoaldelegado,nofigura
entrelosdeberesdelosrganosestatales.Ensntesis:contralosactosdeldelegadocabr
unrecursoparaanteeldelegante,siempreycuandosteyafuereunsuperiorjerrquicodel
delegado.
191.Enlossupuestosde"intervencin"administrativaseproduceunasustitucindel
"rganopersona",queentoncesaparecereemplazadoporel"interventor".
Peroelhechodelaintervencin,quegeneralmenteimplica"sustitucin"deunfuncionario
porotro,noaparejaunamodificacindelacompetenciaatribuidaalrganointervenido
("rganoinstitucin"),todoellosinperjuiciodelasrazonablesrestriccionesalejerciciode
dichacompetenciaimpuestasporelcarctertransitoriodetodaintervencin.
Eneln177meheocupadodelrgano"intervencin".Merefieroaloexpuestoendicho
lugar(textoynotas51ysiguientes).
192.Cuandoeltitulardeunrgano,porunarazncualquiera,nopuededesempearsus
funciones,es"suplido"porotrapersonaenelejerciciodelasmismas.
Talsuplenciaporreemplazodeltitulardelrgano,noinfluye,enmodoalguno,enla
competenciaatribuidaadichorgano.Lasuplencianomodificalacompetenciaexistente;
alcontrario,medianteellaseaseguralacontinuidaddelejerciciodesta.Lacompetencia
correspondenicamentealrganooreparticin,yencasodesuplenciapermanece
inalterable,delmismomodoquecuandountitularsucedeaotro(1231).
Porcierto,lasuplencianoimplicaejerciciodeunacompetenciaajena:elsuplenteno
ejercitalacompetenciadelsuplido,puesambosejercitanlamismacompetenciapropiadel
rganoaquepertenecen(1232).
Loqueantecedeconstituyeel"principio"enestamateria;noobstante,atextoexpresola
competenciadelsuplentepodraverserestringidaolimitadaconrelacinalacompetencia
delsuplidootitulardelrgano.Perosinoexistiesetaltextorestrictivo,lacompetenciano
sufrealteracinalgunaporelhechodelasuplencia.
193.Laviolacindelasnormassobrecompetenciadeterminalanulidaddelrespectivoacto
administrativo.Estoobedeceaquela"competencia"representaunrequisitooelemento
esencialdelactoadministrativo,loqueasquedardemanifiestoalestudiaresteltimo.La
CorteSupremadeJusticiadelaNacintienedeclaradoque,paraqueunacto
administrativoseatenidocomoacto"regular",esindispensablequerenalascondiciones
esencialesdevalidez,entrestasqueseadictadoporautoridadcompetente(1233).
Hayquienesdividenla"incompetencia"endosespeciesfundamentales:absolutayrelativa.
Laincompetencia"absoluta"seproduciracuandoseinvadenesferasdeotrospoderesdel

p.265

Estadoomateriasdeotrosrganos;ejemplos:cuandolaAdministracininvadelaesferade
accindelPoderLegislativoodelJudicial,ytambincuandodentrodelaAdministracin
seviolancompetenciasporrazndelamateria(unministerioqueregulemateriasdeotro)
(1234).Estetipodeincompetenciaesllamadoporalgunosincompetencia"funcional"
(1235).Losdemssupuestosdeincompetenciaconstituyenlaincompetencia"relativa"
(1236).Laconsecuenciajurdicadeestaclasificacinseralasiguiente:laincompetencia
absolutanopuedesersaneada,loquenosucedeconlarelativa(1237).Porahorabastecon
dejarestablecidoqueelactoafectadodeincompetenciaesunactoviciadode"nulidad":al
estudiarelactoadministrativodeterminarqutipodenulidadexisteencadacaso.
Lanulidaddelactoadministrativoviciadodeincompetenciacualquierasealacausaquela
determinenopuedesuplirseaplicandolateoradelfuncionario"defacto".
"Incompetencia"y"funcionariodefacto"sondosinstitutosdismiles.Noesposibleaplicar
lasreglasdelfuncionario"defacto"alaincompetencia,puesfaltaahlaidentidadderazn
quejustificalaaplicacinanalgicaopermitelaaplicacinextensivadelanorma.El
funcionarioqueemiteunactoviciadodeincompetenciaesunfuncionariodejurequeactu
excediendosuspotestades;encambio,elfuncionario"defacto"carecedeinvestiduralegal.
Trtasedesupuestosabsolutamentedistintosentres.Poresojuzgoequivocadaslas
solucionesdequienes,paraobviarlasconsecuenciasdeactosadministrativosviciadosde
incompetencia,pretendenaplicarlasreglasaceptadasparadeterminarlavalidezdelos
actosrealizadosporfuncionarios"defacto".Elactodeunfuncionario"defacto"puedeser
vlido,entantoqueelactoemanadodeunfuncionarioincompetenteesunactoviciado.Un
funcionariodejurequeexcedeloslmitesdesucompetencianoesunfuncionario"de
facto",sinounfuncionariodejurequeactaalmargendelaleyycuyosactossonrritos.
194.La"competencia"esclasificadadesdecuatropuntosdevista:a)pormateria;b)por
grado;c)porterritorio;d)porrazndeltiempo.
Lacompetenciapor"materia"serefierealaactividadquedebesatisfacerunadeterminada
reparticinoentepblico(1238).
Lacompetenciapor"grado"vinclasealprincipiodejerarqua.Tambinseledenomina
competencia"vertical"o"funcional"(1239).Losorganismospblicosnoestnordenados
enunmismoplano,sinomsbienenformadepirmide,encuyovrticehllaseelrgano
superiordelpertinentesectordelaAdministracin.Cadasectorpuedeserrepresentado
comounapirmide,ytodosellosseconcentranenunvrticeidealrepresentadoporelJefe
delEstado.Lasfuncionesaparecendistribuidasjerrquicamente,demodoqueelrgano
inferiornopuedeocuparsedemateriasreservadasalrganosuperioryviceversa.Estas
limitacionesalaactuacindelosrganosconstituyelacompetenciaporgrado(1240).
Lacompetenciapor"territorio"esuncorolariodelconceptodecircunscripcin
administrativa.El"territorio"esaselmbitoespacialofsicoquesirvedelmiteala
actuacindelosrganosyreparticionespblicos.Envirtuddeestacompetencia,cada
rganooreparticinslopuedeactuardentrodelacorrespondienteseccinterrestreo
circunscripcinadministrativa.Aestetipodecompetenciatambinsueledenominrsele
"horizontal"(1241).

p.266

Lacompetenciapor"razndeltiempo"significaquelaautoridadrespectivaslopuede
actuarvlidamentedentrodellapsoestablecidoenlanormacorrespondiente."Noes
infrecuenteelcasodequeundeterminadorganotengaunacompetenciasujetaatrmino,
pasadoelcualcesaenlamisma"(1242).
195.LacompetenciadecadarganoesencialdelEstadolegislativo,ejecutivoyjudicial
nacedelaConstitucin,comoresultadodelprincipiodeseparacindelospoderesde
gobierno:ahtomaorigenlacompetenciadelPoderEjecutivo.Dentrodeste,la
distribucinoimputacindefuncionesentrelosdistintosentesoreparticiones
administrativos,laefectadichoPoderEjecutivoatravsdelinstrumentojurdicoconque
expresasuvoluntad:eldecretooelreglamento.Procediendoas,elEjecutivoejerce
facultadesconstitucionalespropias,integrantesdelazonaconstitucionalde"reservadela
Administracin".Comobiensehadicho,eljefedelaadministracindelpaseljerarca
tieneentresuspotestadesnaturalesladeimputacinfuncional(1243).
Aldistribuirsuspropiasfuncionesentrerganosadministrativosquelecontinuarn
supeditados,seaatravsdel"poderjerrquico"odel"controladministrativo",elEjecutivo
noefecta"delegacin"algunadesucompetencia.Vanselosnmeros118letraD.,167y
214.Trtasedeunameraimputacindefuncionesdentrodesupropiaesferaurbita
constitucional.
Vadesuyoqueesadistribucinoimputacindefuncionesapareja,comolgicocorolario,
lacorrelativacompetenciafuncional.Laadjudicacindefuncionesaunrganoo
reparticinimplica,simultneamente,lacorrelativa"competencia"paraejercerlas:unacosa
esinherentealaotra.Estoeselementalydebuensentido,pueslosrganossecreanpara
queacten,paraquecumplanunamisin,yellorequiere"competenciafuncional".
Algunosautores,comoStassinopoulosconsideranqueladeterminacindelacompetencia
decadarganodebeserobradel"legislador",dadoquelaregladecompetenciaesuna
regladederecho,queestableceunaautolimitacindelEstadorespectoalosadministrados
(1244).Consideroequivocadaestaopinin,pues,comoyaloexpresenotrolugardeesta
obra,noslolasleyesformales,sinotambinlos"reglamentosadministrativos"integranel
llamado"bloquedelalegalidad",cuyaobservanciarigurosadebeserinexcusablemente
cumplidaporlaAdministracinPblicaenelejerciciodesuactividad,comorequisitopara
lavalidezdesusactos.Esosreglamentosodecretosadministrativosimplican,lomismo
quelaspertinentesleyesformales,lmitesalaactividadjurdicadelaAdministracin
(vaseeln9,textoynota83).
196.Enciertoscasoslasnormasquerigenlacompetenciasoninterpretadasenforma
distintaporloseventualesencargadosdeaplicarlas,pudiendodarseelsupuestodequedos
rganosseconsiderenigualmentecompetentesoincompetentesparaintervenirenel
mismo.Estaoposicindecriteriosdeterminaloquesellama"conflicto","cuestin"o
"contienda"decompetencia(1245).

p.267

Talesconflictosocuestionespuedenserdedosrdenes:a)entrerganosadministrativos
(conflictointernodentrodeunpoder);b)entreunrganoadministrativoyunrgano
judicial(conflictoexterno,oconflictodepoderes).
Cuandolosrganosrespectivosseatribuyencompetenciaparaconocerdeundeterminado
asunto,elconflictosellama"positivo";cuandoningunodedichosrganosseconsidera
competenteparaello,elconflictosellama"negativo"(1246).
Quinresuelvelosconflictosdecompetencia?Hayquedistinguir:
a)Sisetrataredeunconflictoexterno,esdecirentreunrganopertenecientealPoder
EjecutivoyunrganopertenecientealPoderJudicial,lacuestindebeserdirimidaporla
CorteSupremadeJusticiadelaNacin.Eslasolucinquecuadraenvirtuddetexto
expreso(decretoleyn1285/58,artculo24,inciso7).
b)Sielconflictosepromoviereentreorganismosadministrativoscarentesdepersonalidad,
lacuestindebeserdirimidaporelsuperiorjerrquicocomnaambosorganismos,y
eventualmenteporelPoderEjecutivo,quienalrespectoharausodesupoderjerrquico,ya
queunamanifestacindelpoderjerrquicoeslafacultaddedirimirlosconflictosde
competenciaquepuedanproducirseentredistintosrganosinferiores(1247).Igual
conclusincorrespondeparaelsupuestodequeunoolosdosorganismosenconflictosean
entidadesautrquicascreadasporelPoderEjecutivo,mediantedecreto,enejerciciode
potestadesconstitucionalespropias,integrantesdelazonade"reservadela
Administracin",pues,ennuestroactualderecho,elPresidentedelaRepblicaconservasu
"poderjerrquico"sobretalesentidades(vaseeln119).
c)Peroquindecideelconflictodecompetenciacuandounoolosdosorganismos
intervinientesseanentidadesautrquicasdebidamentecreadasporelPoderLegislativo,en
ejerciciodesusrespectivasatribucionesconstitucionales,yacuyorespectoelPoder
Ejecutivocarecedepoderjerrquico?SilvaCimmadicequeenChileeseproblema"no
tienesolucin,positivamentehablando",pueslaformaenquealgunoscasosfueron
resueltosnotienecarcterdesolucindeprincipio.Terminadiciendoquelasolucindeben
darlalospoderescolegisladoresporlavalegislativadelainterpretacinautntica(1248).
Consideroque,ennuestropas,esteconflictodecompetenciadebeserresueltoporla
justicia(PoderJudicial),peronooriginariamenteporlaCorteSuprema:1)porque,como
bienloexpresaAdolfoPosada,laresolucindedichoconflictopresuponeunactode
aplicacinconcretadelaleyacontiendadepartes,locualcaedellenoenlasatribuciones
delPoderJudicial(1249);2)porquelaintervencindePoderJudicialsejustificaincluso
poraplicacin"analgica"o"extensiva"delartculo24,inciso7deldecretoleyn
1285/58.
Parafinalizarconlosconflictosdecompetencia,recurdeseque,comoyasedijo(n187),
lacompetencianoconstituyeunderechosubjetivodelrgano,sinounaobligacindel
mismo.Deahderivaquelascontiendasdecompetencianoimpliquenpleitossobre
derechossubjetivos(1250).Talesquerellasslotrasuntaneldebateobjetivosobreuna
cuestin"institucional".

p.268

CAPTULOIVJERARQUA
SUMARIO:197.Consideracionesgenerales.Nocinconceptual.198.Origendela
jerarqua.199.Naturalezadelajerarqua.200.Poderjerrquicoopoderdemando.
Contenidodelarelacinjerrquica.Poderesdelsuperior.201.Deberesdelinferiorenel
ordenamientojerrquico.Subordinacin.Laobediencia.202.Funcionariossobrelosque
seejerceelpoderjerrquico.Agentesexcluidosdedichopoder.203.Lneasygradosen
elordenjerrquico.204.Clasificacindelajerarqua.
197.Noseconcibeunaorganizacinadministrativadondetodoslosindividuosadscriptosa
ellafuncionariosyempleadostuvierenigualrango,locualimpediraqueunosdieren
rdenesodirectivasyotroslascumpliesen.Nohabracoordinacin,imperaraelcaosy
todoserainoperante.Deahlaexistenciade"superiores"yde"inferiores",vinculados
entresporunarelacindesupremacaydesubordinacin,respectivamente.Ello
determinalallamada"jerarqua",institutoesencialentodaeficienteorganizacin
administrativa(1251).
Defneselajerarquacomounarelacindesupremacadelosfuncionariossuperiores
respectoalosinferiores,ydesubordinacindestosaaqullos(1252).
198.Elorigenhistricodela"jerarqua"hllaseenelderechocannico,enelque,
originariamente,significabacuidadodelascosassacras,parareferirsedespusala
gradacinentrelossujetoseclesisticosquetenandeterminadapotestaddeorden,de
magisterioydejurisdiccin.
PosteriormentesigloXIX,coneladvenimientodelconstitucionalismo,setrasplantal
Estado,perocomounpuroprincipiodelaorganizacinadministrativa,independientedesu
primitivasignificacinydesprovistodecualquiercontenidosacral(1253).
199.Lajerarqua,strictosensu,semanifiestaenlaactividadadministrativadelEstado.Su
naturalezaes,pues,"administrativa".
Enlosorganismosprivadosnosepuedehablardejerarquaenelmismosentidoque
respectodelaAdministracinPblica,yaqueenelloslaspertinentesrelacionesentrelas
personasintervinientestienenbasecontractual.
Enlaactividadlegislativayenlajudicialtampocoexisteelvnculojerrquico.Losrganos
queintegranelPoderLegislativosevinculanporprocedimientosenlosquenomedia
subordinacin.IgualcosaocurreconlosrganosdelPoderJudicial,acuyorespectono
puedehablarsede"subordinacin",sinonicamentede"coordinacin".Conraznsedijo
queelmsmodestojuzgadofallaconelmismopoderjurdicoqueunaCorteSuprema.La
revisinenprocesoesunexamentcnicocompletamenteajenoaunaprimacade
naturalezajerrquica:simplementeesunagarantadejusticia(AparicioMndez:"La
Jerarqua",pgina26).

p.269

SibienenlaorganizacinadministrativadelospoderesLegislativoyJudicialexisteuna
jerarquizacin,esdeadvertirquelajerarqua,enamboscasos,noafectalasactividades
naturalesdeesospoderes:pertenecealoadministrativoquehayenellos(1254).
200.Lajerarquaseexpresaatravsdel"poderdemando"o"poderjerrquico"(1255),
queprcticamente,yentrminosgenerales,seconcretaenlosiguiente:
1)Posibilidaddequeelsuperiorjerrquicodirijaeimpulselaaccindelinferior,dandolas
"rdenes"pertinentes(1256).Estapotestaddedar"rdenes"generalmentenosurgeen
formaexpresadelordenamientopositivo,peroesunaconsecuenciaimplcitadelpoder
jerrquico(1257).
2)Posibilidaddedictarnormasdecarcterinterno,deorganizacinodeactuacin,tales
comoinstrucciones,circulares,etctera(1258).
3)Posibilidadparaelsuperiordenombrarlosintegrantesdelosrganosinferiores(1259),
ascomoformalizarloscontratosenlaramaconcretadesucompetencia(1260).
4)Posibilidaddeavocacindefacultadesdecompetencia,enlostrminosexpuestosenel
n190,letraA(1261).Yaunquela"delegacin"decompetencianadatienequeverconel
poderjerrquico,ellapodrasimismoserdispuestaporelsuperiorcuandosedelsupuesto
mencionadoeneln190,letraB.(textoynota141).
5)Facultaddevigilancia,decontrolodefiscalizacinporpartedelsuperior,deoficiooa
pedidodeparte,sobreactososobrepersonas(1262).
6)Facultadderesolverlosconflictosocuestionesdecompetenciaqueseproduzcanentre
rganosinferiores(1263).
201.Alaseriedepoderesdelsuperiorjerrquico,correspondenotrostantosdeberesdel
inferior(1264).
Losdeberesdelinferiorenelordenamientojerrquicoseconcretanenla"subordinacin"
alsuperior.Sibienlageneralidaddeladoctrinasostienequelasubordinacintienesus
lmites,esdecirquenoesilimitada(1265),hayquien,distinguiendoentre"subordinacin"
y"deberdeobediencia",sostienequelasubordinacintienecarcterabsoluto,entantoque
eldeberdeobedienciatienelmites(1266).Lociertoesquenosloeldeberde
obediencia,sinotambinlasubordinacin,tienelmitesjurdicos.
La"subordinacin"semanifiestaoexpresaporel"deberdeobediencia"(1267).
La"subordinacin"noseextiendemsalldelejerciciodelafuncinpblica,sinperjuicio
deincidirtambinenlavidaprivadadelfuncionario,perosloenaquellosaspectosque
puedantrascenderalejerciciodelafuncin.Entalordendeideas,elfuncionariopblico
debeobservarbuenaconductaynodaarsureputacin,puestodoestopuederepercutiren
elprestigioyeficaciadelafuncinpblica(1268).Paraalgunosfuncionariosesedeberes
msrigurosoqueparaotros;as,ciertascategorasdeellosverbigracia,militares,personal

p.270

delservicioexteriorinclusodebenrequerirautorizacinparacontraermatrimonio,
suministrandoalrespectolosdatospersonalesdelfuturocnyuge.Detodoestosededuce
quela"subordinacin",sibienenunoscasosesmsintensaqueenotros,tienesus
razonableslmitesjurdicos:enningncasopuedepretenderseunasubordinacindel
funcionariooempleadoquevayamsalldelintersdelafuncinpblica.
Eltratamientojurdicolegaldeldeberdeobedienciahallasuubicacinadecuadaalestudiar
losdeberesdelfuncionarioyempleadoenlarelacindeempleopblico.Noobstante,al
hablardelosdeberesdelinferiorenelordenjerrquico,correspondeadelantaralgunos
principiosgenerales.
Enmateriadedeberdeobedienciahaydoscriteriosdispares:eldelaobedienciaabsolutay
elqueadmite,endeterminadascondicionesycircunstancias,ladesobediencia;eneste
ltimosupuestoelproblemaconsisteendeterminarcundoprocedeladesobediencia,
cuestinqueseconcretaenelllamado"derechodeexamen".Peroelderechoa
"desobedecer"es,siempre,unaexcepcin,ycomotaldebeserconsiderado.
Enlateoradelaobedienciaabsoluta,lavoluntaddelagenteapareceprcticamente
aniquiladaporladelsuperior,resultandoentonceselinferioruninstrumentodelavoluntad
ajena:"perindeaccadaver".Enestateoraelinferiorrespondealsuperiorenformacasi
mecnica:comoelbastnalviajero,segnlafelizexpresindeunautor.Enconsecuencia,
laejecucinderdenesilegtimasllevaalatotalirresponsabilidaddelinferior.Estateora
tienegeneralrepudio:niaunselaaceptadentrodelaseveradisciplinamilitar(1269).
Enlasegundateora,ellmitedeldeberdeobedienciapasadoelcualapareceelderechoa
ladesobediencia,quesehaceefectivoatravsdel"derechodeexamen"estfijadoporla
competenciadelrganosuperior.Quamplitudtieneese"derechodeexamen"?En
generalseaceptaqueelinferiorosubordinadotieneelderechodecontrolformal(legalidad
externa,competenciadelsuperiorydelinferior)ydecontrolmaterial,quesevinculaal
contenidomismodelaorden,locualpermitircomprobarsistasignificaonouna
violacinevidentedelaley.Silaordennorevistelosrequisitosformalesextrnsecosnoes
obligatoriaparaelinferior,yporlotantonodebeserobedecida.Sucumplimientolehace
pasiblederesponsabilidad.Esstalaposicinquegozademayorpredicamento(1270).
Apartedelateoraqueadmiteel"derechodeexamen"enlostrminosexpuestos
precedentemente,existelallamada"teoradelareiteracin",encuyomritosielagente
pblicoconsideraquelaordenescontrariaalaley,esteneldeberdeobservarlaal
superior.Siesreiterada,elagentepblicoesteneldeberdecumplirla,ysu
responsabilidadcivilopenalquedacubiertaporlaconfirmacin.Apesardelosreparosde
queesobjetoestateora,silaobservacindelaordenporelrganoinferiorestautorizada
expresamenteporelderechopositivo,latesisenexamentienerigurosaaplicacin(1271).
Lajurisprudenciadenuestropashaaceptadolateoradelalegalidadformalymaterial.
Nuncaaceptlatesisdelaobedienciaabsoluta,nilibrderesponsabilidadalqueenvirtud
deunaordenjerrquicaincurriendelito(1272).

p.271

Msadelante,enellugardeestaobradondemeocupedela"funcinpblica",alreferirme
alosdeberesdelosfuncionariosyempleadosdelaAdministracin,volversobreel"deber
deobediencia".
202.Elpoderjerrquico,porprincipio,seejercesobretodoslosfuncionariosyempleados
delaAdministracinPblica.Perohayalgunosfuncionariosque,porlaposicinque
ocupanoporlandoledesusactividades,escapanadichopoderjerrquicoy,en
consecuencia,aldeberdeobediencia.
Enprimertrmino,eljefedelEjecutivo,opresidentedelaRepblica,estexentodelpoder
jerrquicoydeldeberdeobediencia,pueslnotienesobressuperioralguno.
ApartedeljefedelEjecutivo,losrganos"consultivos"ylosde"control"quedanfuerade
lajerarquapropiamentetal(1273).
Delmismomodoquedanfueradelpoderjerrquicolosfuncionariosadministrativosque,
aundentrodelaAdministracinPblica,realicenfuncionesoactividadesdetipo
"jurisdiccional".Larazndeestaexclusineslamismaquerigeparalosjuecesque
integranelPoderJudicial(1274).
Igualmentequedanexentosdelpoderjerrquicoy,correlativamente,deldeberde
obediencia,losfuncionariosadministrativosquerealicenfunciones"estrictamente
tcnicas",paracuyoejercicioslodebenguiarseporsusconocimientoscientficos,siendo
inconcebiblequealrespectoalgnsuperiorlesdrdenesadichosfuncionarios(1275).
Finalmente,cuadraasimismomencionarentrelosfuncionariosexcluidosdelpoder
jerrquicoydelcorrelativodeberdeobediencia,alosafectadosalaenseanza,
especialmentesuperiorouniversitaria.Peroelloenloatinentealaenseanzaens,al
desarrollodelprogramadelaasignatura.Estetipodeenseanzatienemuchodesubjetivo,
porloquelapersonalidaddelprofesorsuinteligencia,susaptitudestienegraninfluencia
(1276).Masdichaexclusindelpoderjerrquicoydeldeberdeobediencianorigeparael
aspectoestrictamenteadministrativodelafuncin.Elartculo21delestatutodela
UniversidadNacionaldeLaPlataestablecequelosprofesorestitulares"gozarndeamplia
libertadparalaexposicindeideasodoctrinas".Auncuandoelestatutorespectivono
contuviereunadisposicincomolatranscripta,laindependenciafuncionaldelprofesor
universitario,enelpuroaspectocientfico,debeigualmenteaceptrsela,porserellade
principio.
203.Enlajerarquaexisten"lneas"y"grados".
Lajerarquaadministrativa,diceSantamaradeParedes,almododeunrbolgenealgico,
seextiendeporlneasygrados,desdelosrganoscentralesquerepresentanalPoder
Ejecutivoensuunidad,hastaaquellosotrosrganosquesehallaneneltrminodela
funcindequesetrata;lalneaesunaramificacindelPoderEjecutivoqueenlazaun
centrodeautoridadconotrosinferiores;elgradoesellugarnumricoquecorrespondeaun

p.272

determinadocentrodeautoridadrespectodeotrosuperior,porlosintermediariosqueentre
ambosexisten(1277).
Demodoque"lnea",dentrodelajerarqua,eslaseriedefuncionariosunidosporuna
relacindesubordinacin.Trtasedeunasucesinderganosensentidovertical."Grado"
eselpuntoquecadafuncionarioocupaenlalnea(1278).
Estamanifestacindelajerarqua,alavezqueestableceelordenjerrquico,tiene
trascendenciaprcticaenladistribucinde"competencias"entrelosdiversosrganos.
204.Segnqufuncionesrealicenlosdiversosrganos,cmoydndelasllevenacabo,la
jerarquaseclasificaenlasiguienteforma(1279).
a)"Comn",queserefierealosrganoscuyasfuncionescomprendenlageneralidaddelos
serviciosdelaAdministracin(ministerios,gobernadoresysusagentes).
b)"Especial",referentearganosquecumplendeterminadasoespecficasactividades
(militar,sanitaria,hidrolgica,minera,etc.).
c)"Territorial".Serefierearganosqueejercensusfuncionesdentrodedeterminada
circunscripcinadministrativa.
d)"Burocrtica",queeslaconstituidaporfuncionariosqueobranindividualmente.
e)"Colegiada",queserefierearganospluripersonales,valedecirarganosconstituidos
encorporacin.
CAPTULOVPOTESTADESADMINISTRATIVAS
SUMARIO:205.Nocinconceptual.206."Potestad"y"poder"."Potestad"y"derecho".
Diferencias.207.Lasdiferentespotestadesadministrativas.208.Potestadreglamentaria.
Remisin.LapotestadreglamentariaespropiadelPoderEjecutivo,olaejerceporuna
delegacindelPoderLegislativo?209.Potestadimperativaodemando:regladay
discrecional.210.Potestadejecutivaodegestin.211.Potestadjurisdiccional.212.
Potestadsancionadora:correctivaydisciplinaria.Fundamento.Naturalezajurdica.
Contenido.Elejerciciodelapotestad"disciplinaria"ylasubsistenciaactualdelarelacin
deempleopblico;crtica.
205.Paradesarrollarsuactividadylograrlosfinesperseguidosconello,laAdministracin
Pblicanecesitadisponerdelosmediosjurdicoscorrespondientes.Estosmediosjurdicos
constituyenlas"potestades"delaAdministracin,quesediferencianentresdeacuerdoa
lafinalidadqueencadacasosepretendalograr(1280).
Deelloresultaquelas"potestades"administrativassonvarias,segnquedardemanifiesto
enunodelosprximospargrafos.

p.273

206.Nodebeconfundirse"poder"con"potestad".Aquleslogenrico,staloespecfico.
El"poder"esatributodelEstadolatosensu,entantoquela"potestad",enloquerespecta
asuejercicio,puedeserprerrogativainherenteaunafuncin,verbigraciadelafuncin
correspondientealaAdministracinPblica.Las"potestades"constituyenunreflejo
cualificadodel"poder"generaldelEstado,peronopuedenconfundirseconeste"poder".
Tampocodebeconfundirse"potestad"con"derecho".Las"potestades"inherentesala
supremacaestatalsonindispensablesparaquelaAdministracinPblicarealicesus
funcionesdeintersgeneral.Deelloresultaquelaspotestadesnosonrenunciables(1281),
contrariamentealoqueocurreconlos"derechos".
207.Laspotestadesadministrativassonvarias:lareglamentaria,laimperativaodemando,
laejecutivaodegestin,lajurisdiccionalylasancionadora.Separadamentemeocuparde
cadaunadeellas.
208.Todoloatinentealapotestadreglamentariayalreglamentoenparticularyafue
expuestoenlapresenteobra(vernmeros63a71).Meremitoaloexpresadoendichos
lugares.
Comoseexpresaenloslugaresmencionados,lapotestadreglamentaria,strictosensu,es
propiayoriginariadelPoderEjecutivo;asocurreconlosreglamentosautnomos
independientesoconstitucionalesyconlosreglamentosdeejecucin,cuyofundamento
positivohllaseenlaConstitucinNacionalcomofacultadacordadaporstaalEjecutivo
(1282).Trtasedeatribucionesintegrantesdelazonaconstitucionalde"reservadela
Administracin",delaquemeheocupadoenpginasanteriores(verlosnmeros68y68
bis).Encambio,lapotestadparaemitirreglamentosdelegadosydenecesidadyurgencia
noespropiadelPoderEjecutivo,pues,versandoellossobrematerialegislativa,sueficacia
dependedeunactodelParlamento.Enelreglamento"delegado"elasentimientodel
legisladorapareceexpresadoapriori,atravsdelaleyqueautoriceladelegacin;enlos
reglamentosde"necesidadyurgencia"dichaaprobacinesaposteriori;peroenambos
supuestosserequiereesaconformidadoaquiescenciaparlamentaria.
209.Lapotestadimperativa,odemando,eslafacultadquetienelaAdministracindedar
rdenesydeobligarasucumplimiento.Estafacultadeslaexpresinmsdirectadel
principiodeautoridadenelejerciciodelPoderEjecutivo.
Losactosdemando,enloatinenteasuiniciativa,puedenserde"oficio",cuandotal
iniciativaprocededelapropiaAdministracin,oapeticindeparteinteresada.Peroen
ambossupuestoslaAdministracinsedeterminaporsmisma,esdecir,valoralasituacin
existentey,sobreesabase,adoptalaresolucinquejuzgamsconveniente.
La"forma"detalesactospuedeserverbaloescrita.Enprincipiorigelaformaescrita;pero
cuandoelasuntoessimple,sonunaopocaslaspersonasaquienesobliga,olanecesidades
apremianteourgente,puedeemplearselaformaverbal.Estoltimoesloqueocurre,por
ejemplo,enmateriadetrnsito,dondelasrdenesseemitenenelmomentoyenforma
verbal,einclusomediantegestososeas.Perolaformaescritaprecisamejorloordenadoy

p.274

determinamsexactamenteelalcancedelaresponsabilidaddelosllamadosaobedecer:
poresodichaformaconstituyeel"principio"enestamateria.
Lapotestaddemandopuedeserdiscrecionaloreglada,locualserefierealaformamso
menosajustadaenquelaAdministracinactaconrelacinalanormalegislativaque
regulasugestin.Porprincipio,dichapotestadesdiscrecional;excepcionalmentees
reglada,loquedeberesultardetextoexpreso.Laamplialibertaddequedisponela
AdministracinPblicaparavalorarlasnecesidadesgeneralesylaformadesatisfacerlas,
hacequeestapotestadseaprincipalmentediscrecional(1283).
210.Lapotestadejecutiva,odegestin,es,paramuchostratadistas,unapotestadejecutiva
odegestinensentidoestricto,productoradelaseriedeactosquerealizala
Administracinenejercicioconcretodesuobrageneral.Tratarasedeunaparticular
actividaddelaAdministracinquecomprendeloshechosquestarealiza,elcumplimiento
delaleyydesusreglamentos,comoaslaefectuacindeloquemandaysancionadentro
desuesfera.SantamaradeParedessehaocupadoparticularmentedeestapotestad(1284).
211.LapotestadjurisdiccionalensentidoestrictoimplicaelpoderdelaAdministracinde
decidirenuncasoconcretoloqueesderechosegnlalegislacinvigente(1285).
Peroestapotestadjurisdiccionalnoobstantesertalnotieneelalcancedelapotestad
jurisdiccionalejercidaporlostribunalesjudiciales.Enellanosedaunplanteamientode
contiendajurdicaentrelaAdministracinyelparticular,sinosimplereclamacindeste,
alaqueseallanaonolaautoridadadministrativacompetente(1286).
TieneefectivamentelaAdministracinPblicaunapotestadjurisdiccional?Realizaactos
dejurisdiccin?Detodoestomeheocupadodetenidamenteenotrolugardeestaobra(ver
n18),alcualmeremito.Perorecordarquetantopuedehaber"jurisdiccin"enla
actividaddeljuezcomoenlaactividaddeladministrador."Lajurisdiccin,dijo
acertadamenteGarcaTrevijanoFos,puedeejercitarsetantoporlaAdministracincomo
porelPoderJudicial,entendiendoporjurisdiccinlapotestaddecomponerlosintereses
contrapuestos.Enestesentido,agrega,esevidentequelaAdministracintieneuna
potestadjurisdiccionalquesemanifiestafundamentalmenteatravsdelaresolucinde
recursos.LoquesucedeesqueelPoderJudicialutilizaelmecanismodelproceso,mientras
quelaAdministracinutilizaelvehculodelprocedimiento,conlasdiferenciassustanciales
existentesentreambos"(1287).
212.LapotestadsancionadoradelaAdministracineslaatribucinquelecompeteasta
paraimponercorreccionesalosciudadanosoadministrados,poraccindestoscontrarios
aloordenadoporlaAdministracin,ysancionesdisciplinariasalosfuncionarioso
empleadosporfaltascometidasenelejerciciodesucargo,todoellosinperjuiciodela
accindelostribunalesjudiciales.
Deloexpuestoderivaquealapotestadsancionadoraselasubdividaencorrectivay
disciplinaria,respectivamente,segnqueellasedirijaaladministradooalfuncionarioo
empleado.Lapotestadsancionadora,ensuaspectocorrectivo,esdecarcterexterno,en

p.275

tantoquedichapotestad,ensuaspectodisciplinario,esdecarcterinterno.Lapotestad
sancionadoraesuncomplementodelapotestadimperativaodemando(1288).
Elfundamentodelapotestadsancionadoraesfcilmentecomprensible:lacomplejalabor
delaAdministracinnopodracumplirsesinlaexistenciadeunafuertedisciplinaexternae
interna;delocontrariolaAdministracinhallaraseindefensaycondenadaaldesorden
(1289).
Lanaturalezadelapotestadsancionadoraesdecididamente"penal".Peroestapenalidad,
encuantoasucontenido,noincluyelosdelitos,sinotanslolasfaltas,quedandoentonces
expeditalaaccindelostribunalesjudicialesparacastigarlasaccionesquetrasciendende
loilcitoadministrativoyentrenenelcampodelopenalsubstantivo(1290).Como
consecuenciadelanaturalezapenaldelapotestadsancionadora,lassancionesaimponer
debenfundarseenpreceptosquerenanlosrequisitossubstancialesdetodanormapenal
vlida(vaseeln39,dondemehereferidoalasrelacionesdelderechoadministrativocon
elderechopenal,ydonde,adems,meocupdelllamado"derechopenaladministrativo");
delmismomodo,enlaaplicacindeesasnormashanderespetarselosprincipiosdel
debidoprocesolegal,y,dentrodestos,eldelalibredefensaenjuicio(1291).
Paraelejerciciodelapotestadsancionadora,ensuaspecto"disciplinario",tantoladoctrina
(1292),comolajurisprudencia(1293),exigenqueelrespectivoagentepblicoest
prestandoservicios,porcuantodesdequedejaelserviciocesaelpoderdisciplinario.Dado
elcarcterposibledelpoderdisciplinario(verbigracia,"cesanta","exoneracin",etc.),
estimoquelaprecedentesolucinnoesalababledebidoasu"generalidad"conceptual.
Comoloadvertirenellugardeestaobradondemeocupedelarelacindeempleo
pblico(funcinpblica),pararesolversiunasancindisciplinariapuedeonoaplicarse
aundespusdeterminadalarelacindeempleopblico,esindispensablesabersila
AdministracinPblicaconoca,pudoodebiconocerloshechosquejustificanlasancin
disciplinariaaaplicar(cesanta,exoneracin,etc.).SilaAdministracinnoconocanipudo
conoceresoshechos,lasancindisciplinariapodrateneraplicacinaundespusde
disueltalarelacindeempleopblico.Locontrarioimplicaraampararlasituacinde
quienesprocedendolosamente,loqueseraantijurdico.Demaneraqueenestamateria,
antesdeaceptarunasolucindefinitivarespectoalmomentohastaelcualpodrnaplicarse
sancionesdisciplinarias,habraqueefectuarlarevisindeordenlgicoaquehice
referencia(1294).
CAPTULOVICENTRALIZACINYDESCENTRALIZACIN
SUMARIO:213.Nocinconceptual.214.Facultadparadisponerladescentralizacin.A
quinlecompeteconstitucionalmenteennuestropas?Instrumentojurdicodela
descentralizacinleyodecreto?Descentralizacindefuncionesydelegacinde
competencia.Lameraimputacindefuncionesdentrodelordenadministrativo.
DisposicindelaleydecontabilidaddelaNacin:suineficaciajurdica.215.
Centralizacinydescentralizacin"administrativa"y"poltica".Centralizaciny
descentralizacin"judicial".216.Formasdeladescentralizacin.Ladesconcentracin.
217.Aspectosovariantesquepuedenofrecerlacentralizacinyladescentralizacin.218.

p.276

Ventajaseinconvenientesdelacentralizacinyladescentralizacin.Criterioaseguir.
219.Lmitesdeladescentralizacinadministrativa.
213.Lacentralizacinyladescentralizacinsonformasdehacerseefectivalaactividadde
laAdministracinPblica.Deahsuvinculacinconla"organizacinadministrativa",ya
queaqullasdeterminan,respectivamente,una"organizacin"centralizadao
descentralizada.
Enlacentralizacinlaactividadadministrativaserealiza"directamente"porelrganou
rganoscentrales,queactancomocoordinadoresdelaaccinestatal.Elrganolocal
carece,entonces,delibertaddeaccin,deiniciativa,depoderdedecisin,losqueson
absorbidosporelrganourganoscentrales.Existeunaobviasubordinacindelos
rganoslocalesalrganocentral(1295).
Enladescentralizacinlaactividadadministrativasellevaacaboenforma"indirecta",a
travsderganosdotadosdeciertacompetenciaquegeneralmenteesejercidadentrodeun
mbitofsico.Esa"competencia"asignadaalrganoenelrgimendescentralizado,le
otorgaadichorganounaciertalibertaddeaccin,quesetraduceendeterminadospoderes
deiniciativaydedecisin(1296).
Posadaexpresaqueenelconceptohistrico,ladescentralizacinseaplicaalodeantemano
centralizado(1297)."Histricamente"lascosassoncomolasexpresaPosada;perohoy,
desdeelpuntodevistajurdico,puedennoseras,pueslaadministracindeunpaspuede
responder,ab initio,alsistema"descentralizado".EsloqueocurriraconunEstadonuevo
oconunsectordelaadministracindeunEstadoyaexistente,enlosqueseadoptare
originariaydirectamenteelcriteriodescentralizador,sinelpreviopasoporelsistema
centralizador.Peroladescentralizacinnoesunsistemahistricocomolacentralizacin:
es,biendicePosada,unatendenciaadetenerlosefectosdelacentralizacin(1298).Un
autorexpresaquenilacentralizacinniladescentralizacinconstituyen,inicialmente,
conceptosjurdicos,sinomsbien"tendencias"depolticaadministrativa,ligadasala
historia,alrgimenconstitucional,alasnecesidadesprcticas,sinperjuiciodequeambas
adquierandelderecholaformadeconcretarse(1299).
214.Lapotestadde"descentralizar"esuncorolariodelapotestaddedictarnormassobre
"organizacinadministrativa".
Enotrolugardeestaobra(n167)heexpresadoque,enelordennacional,lapotestadpara
dictarnormassobre"organizacinadministrativa"lecorrespondeesencialmente,ypor
principio,alPoderEjecutivodelaNacin.Talpotestadintegralallamada"zonadereserva
delaAdministracin",cuyaexistenciasurgedelaConstitucinNacional.Vanselos
nmeros68y68bis.
"Excepcionalmente",paramateriasdeterminadas,dichapotestadpuedecorresponderleal
PoderLegislativo,loqueocurrircuandolafacultadpertinenteleestatribuidaenforma
"especial"alCongresoporlaConstitucin.Esloquesucedeconlafacultadparacrear

p.277

ciertasentidadesautrquicasinstitucionales,comobancosoficiales,universidades
nacionales,etctera.
Demodoque,desdeelpuntodevistaconstitucional,lapotestadparadictarnormassobre
organizacinadministrativalecompeteesencialmentealPoderEjecutivodelaNacin.Por
lgicaimplicancia,lafacultadparadisponer"descentralizaciones"administrativasle
competeasimismoalPoderEjecutivo.
Laconclusinprecedenteserefieretantoaladescentralizacinmeramentefuncional,como
aladescentralizacinorgnicaosubjetiva(1300).
Vadesuyoyhuelgadecirloquepara"descentralizar"algunadesuspropiasfunciones
administrativasquelaConstitucinleatribuye,elPoderEjecutivonohamenester,
entonces,de"ley"formalalguna(1301),bastandoalrespectoelpertinentedecretodel
PoderEjecutivo,puesparaquesteejercitepotestadesintegrantesdela"zonadereservade
laAdministracin"noserequiereniespertinenteunaleyformal,yaqueestoimplicara
unaviolacindelasprerrogativasdelPoderEjecutivoporelPoderLegislativo(1302).La
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,contrminoscategricosyclaros,harepudiadola
doctrinadela"omnipotencialegislativa",quejuzgaincompatibleconlaConstitucin,en
cuantostaconsagraunsistemadegobiernocuyaesenciaeslalimitacindelospoderesde
losdistintosrganos(1303).
Ladescentralizacinadministrativaque,enejerciciodesuspotestadesconstitucionales,
realiceelPoderEjecutivo,enmodoalgunodebeinterpretarsecomouna"delegacin"de
competencia,niasimilarseasta.Elloimplicaraconfundirdoscosasabsolutamente
distintas."Noexistepropiamentedelegacin,hadicholaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,sinocuandounaautoridadinvestidadeunpoderdeterminadohacepasarel
ejerciciodeesepoderaotraautoridadopersonadescargndolosobreella"(1304).Nada
deestoocurreenla"descentralizacin",quesloimplicaunadistribucindesupropia
competenciarealizadaporelPoderEjecutivoentrerganosoentesquesiguen
dependiendodelatravsdel"poderjerrquico"odel"controladministrativo",segnlos
casos.Nohayaqu"traspaso"deatribuciones,ni"desprendimientodeundeberfuncional"
(1305),sinomeraadjudicacindefunciones,locual,dentrodelmbitodela
Administracin,esmateriadeexclusivaincumbenciadelPoderEjecutivo,yaqueenla
especie,aldictarnormassobreorganizacinadministrativa,steactadentrodelazonade
"reservadelaAdministracin",ejercitandopotestadesconstitucionalespropias.Insisto:
aqunohay"delegacin"algunade"competencia".Setrata,simplemente,deuna
"imputacindefunciones"hechaporelPresidentedelaRepblicaasubordinadossuyos,
dentrodelmbitoadministrativo(1306).Siparaprocederasnecesitaraunanorma
habilitanteencadacaso,lajerarquadejaradetenersentidoinstitucionalycontenido
tcnico.Hayquedecir,entonces,queeljerarcatieneentresuspotestadesnaturalesladela
imputacinfuncionalyquesolamenteescapanaellalasactividadesquelesonentregadas
privativamenteo,enunadesconcentracin,privativamenteaalgunosdesussubordinados
(1307).

p.278

Esobvioquela"descentralizacin"quedispongaelPoderEjecutivorespectoafunciones
quelecorrespondenconstitucionalmente,implicaporpartededichopoderelejerciciode
poderesofacultadesconstitucionalespropiasintegrantesdelazonaconstitucionalde
"reservadelaAdministracin".Eneseordendeideas,ydentrodeesembito,elPoder
Ejecutivoesjuezexclusivodelmedioelegidoparaelejerciciodesuspotestades,pudiendo
valerseparaestodel"decreto",queeselinstrumentojurdicoatravsdelcualexpresasu
voluntad.Comoyaloexpresprecedentemente(n68bis),el"principio"constitucionales
quecadaunodelostrespoderesessupremoensuesfera,comoasqueelCongresodebe
acataryrespetarlosactosdelPresidentequesehallendeacuerdoconsusexclusivasy
expresasfacultadesconstitucionales.LaCorteSupremadeJusticiahadicho:"Esunaregla
elementaldenuestroderechopblicoquecadaunodelostresaltospoderesqueformanel
GobiernodelaNacin,aplicaeintepretalaConstitucinporsmismo,cuandoejercitalas
facultadesqueellalesconfiererespectivamente"(1308).Demaneraqueenelejerciciode
susrespectivaspotestadesconstitucionales,cadaunodelospoderesqueintegranel
Gobiernoesjuezdelmedioelegidoparaello,sinotralimitacinqueladequeesemediono
resulteincompatibleconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin.
Entalsentido,dijoelaltoTribunal:"EstaCortehadeclaradoenefecto,queparaponeren
ejerciciounpoderconferidoporlaConstitucinacualquieradelosrganosdelgobierno
nacionalesindispensableadmitirquesteseencuentraautorizadoaelegirlosmediosquea
sujuiciofuesenlosmsconducentesparaelmejordesempeodeaqullo,siemprequeno
fuesenincompatiblesconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin"
(1309).Dadoquela"descentralizacin"noesotracosaqueuncorolariodelapotestadde
dictarnormassobre"organizacinadministrativa",resultafueradetodadudaquela
facultadparadisponer"descentralizaciones"dentrodelmbitoadministrativo,pertenece
esencialmenteyporprincipioalPoderEjecutivo,quien,parallevaracabodichapotestad,
sevaledelinstrumentojurdicoasualcance:el"decreto".
Sinperjuiciodeloquequedaexpuesto,esdeadvertirquelaleydecontabilidaddela
Nacin(decretoleyn23354/56,artculo136,segundaparte)establecaque"elPoder
Ejecutivonopodrdisponerladescentralizacindeserviciosdelaadministracin
nacional".Yaenotrolugardeestaobra(n120)meheocupadodeesadisposicin,
sosteniendoqueesrrita,porserinconstitucional.Meremitoalodichoeneselugar.
215.Noslopuedehaberunacentralizacinodescentralizacin"administrativa",sino
tambinunacentralizacinodescentralizacin"poltica"(1310).Inclusopuedehaber
centralizacinodescentralizacinenelorden"judicial"(1311).
Lacentralizacinoladescentralizacin"polticas"vinclansedirectamentealsistemade
gobiernodeunpas,alaestructuradelEstado,asuconstitucinorgnica.EnunEstadode
rgimenunitariohay"centralizacin"poltica,mientrasqueenunEstadodergimen
federalexiste"descentralizacin"poltica(1312).
Lacentralizacinoladescentralizacin"administrativas"nadatienenqueverconel
"sistemadegobierno",niconlaestructuradelEstado:ellasvinclansealosprincipios
sobre"organizacinadministrativa",delosqueconstituyenunaexpresin.Puedehaber

p.279

centralizacinodescentralizacinadministrativastantoenunpasunitariocomoenuno
federal:tododependedelcriterioseguidoacercadela"organizacinadministrativa"(1313)
.
Ennuestropas,cadaunadelasprovinciasqueintegranelsistemafederal,enlo
administrativopuedeorganizarseenformacentralizadaodescentralizada.Lomismo
acaeceennuestroorden"nacional",dondelaAdministracinpuederesponderentodooen
partealsistemacentralizadooaldescentralizado.
216.Ladescentralizacinpresentadosformasesenciales:
a)Aquelladondeelrganorespectivohllasedotadodepersonalidad.Esla
descentralizacinorgnicaosubjetiva,llamadatambin"autrquica",queasuvezofrece
dosmodalidades:laterritorialylainstitucional.Enestesupuesto,elrgano,apartedelas
funcionesqueselehanasignado,tienepersonalidadjurdica.Trtasedelasentidades
autrquicas,cuyoestudioyafuerealizadoprecedentemente(veseelnmero109y
siguientes).Conaciertodjosequelaautarquaesunfenmenodeladescentralizacin
(1314).
b)Aquelladondeelrganocorrespondientecarecedepersonalidad.Eslallamada
descentralizacin"jerrquica"o"burocrtica"(1315),queenalgunospases,verbigracia
enFrancia,esllamada"desconcentracin"(1316).Trtasedemerosorganismos,siempre
dependientesdelpodercentral,alosqueselesotorgaciertopoderdeiniciativayde
decisin.Dichosorganismospermanecenunidosalpodercentralatravsdelvnculo
jerrquico(1317).EnItaliaconstituyenlos"uffici".
217.Tantolacentralizacincomoladescentralizacin,apartedesusformastpicas,
perfectasopuras,puedenofrecerdiversasvariantes,queresultandelacombinacindelas
formastpicasconformasanmalas,dondeenunosaspectospredominalacentralizacin,
sinperjuiciodequeenotrosaspectosseobserveunadescentralizacin,oalainversa.
Eneseordendeideas,Eisenmannhabladecentralizacinpuraoperfectayde
centralizacinimperfectaorelativa,dedescentralizacinpuraoperfectayde
descentralizacinimperfectaorelativa;asimismo,hacereferenciaala
semidescentralizacin(1318).
Enestossupuestos,paradeterminarquprincipiosjurdicoshandeaplicarse,debe
analizarselasituacincreada,afindesaberdndehayopredominalacentralizacin,y
dndehayopredominaladescentralizacin,paraentoncesaplicaracadaunodeestos
supuestoslasreglasdelacentralizacinodeladescentralizacin,segncorresponda.
218.Lacentralizacin,aigualqueladescentralizacin,tienensuspartidariosysus
adversarios,quienesseesfuerzanpordestacarlasventajasdelsistemadesupredileccin.
Engeneral,enelcampodoctrinario,la"descentralizacin"cuentaconmayornmerode
adeptos.

p.280

La"centralizacin"tienepocossimpatizantes.EntrestoscuadramencionaraHauriou,
quienresumedelasiguientemaneralasconvenienciasdelsistema:
a)Permitelaconsolidacindelpoderpoltico(1319).
b)Enlosserviciosmuygenerales,permiterepartirlascargassobreelconjuntodelpas
(1320).
c)Mediantelajerarqua,aseguraunagranregularidadyunagranmoralidadenla
Administracin,porquelaAdministracincentralvelascosasdesdeloaltoydesdelejos,
nomezclndoseencontroversiaslugareas(1321).
d)Lacentralizacinsehaconvertidoenunacondicindeexistenciadelrgimen
democrtico.Unagrannacinnopuedevivirsincuadrossociales;unavezdestruidoslos
cuadrosquehabanproporcionadolosregmenesaristocrticos,esmenesterreemplazarlos
porcuadrosadministrativos;pero,paraconseguiresto,esnecesarioquelacentralizacin
penetreentodoelpasatravsdeunajerarquaconrepresentantesinclusoenlasms
pequeascircunscripciones(1322).
Porsuparte,lospartidariosdela"descentralizacin"encuentranenellalassiguientes
ventajas:
1)Permiteunamejoradaptacindelservicioalasnecesidadesdelosinteresados(1323).
2)Esdemocrticaaldejarlagestindelosasuntosalospropiosinteresados(1324).
3)Permiteatenderlosserviciossinsobrecargardetrabajoalasautoridadessuperiores
(1325).
4)Permiteunagestinmsrpidaqueenelsistemacentralizado,elcualengendrael
expedienteo(1326).
Esconvenientela"centralizacin"?Loesla"descentralizacin"?Cualquieradeesos
sistemaspuedeserbuenoomalo,segnque,alaplicarlo,seincurraonoenuna
exageracin.
Lacentralizacinpuedesereficaz,puespermitemantenerlaunidaddedireccinode
criterio;peroesaeficienciadesaparecesiseincurreenelerrordequelaautoridadcentral
decida"todas"lascuestionesentodoslosasuntos,privandoalosrganoslocalesdeun
"mnimo"depoderdeiniciativaydedecisinparaciertosasuntos:desemejantesistemase
derivaunenormeretardoenlagestinadministrativadelEstado.
Ladescentralizacinofrececomoaparenteventajaprincipallarapidezenlaresolucinde
losasuntos;maslarapideztambinpuedelograrseenunsistemacentralizado.Peroenuna
buenaadministracinnoslointeresalarapidezenlasresoluciones,sinotambinel
"acierto"destas.

p.281

El"acierto"enladecisinnoesexclusivodelacentralizacinnideladescentralizacin.
Enambossistemaspuedehaberaciertoodesacierto,locualnodependedesistemaalguno,
sinodelaactuacindelosindividuosopersonasquecumplenorealizanlasfunciones,
expresandolavoluntaddelaAdministracin.Conla"autarqua",porejemplo,queimplica
unadescentralizacintantodecarcter"funcional"como"subjetiva"u"orgnica",nose
trata,precisamente,de"agilizar"laAdministracin,sinodebuscarmayoraciertoenla
actuacindelente.
Desdeelpuntodevistaterico,cualquieradelosdossistemasesopuedeserbueno.Todo
dependedelgradodeculturayderesponsabilidaddelosempleadosyfuncionarios.Lo
esencialesquestossehallensometidosaunrgimenlegalquepermitaesperardeellos
correccinyeficiencia(rapidezyacierto).Logradoesto,loatinentealacentralizacinoa
ladescentralizacinpasaasegundoplano.
Sobretalesbases,lacentralizacinoladescentralizacindebernonoseraceptadasde
acuerdoalasmodalidadesdelEstadorespectivo.Enunpasdepequeaextensinnose
justifica,comoprincipio,ladescentralizacinadministrativa;encambio,enunpasextenso
ladescentralizacinpuedeserdegranutilidad.Trtase,pues,deunacuestincontingente
(1327).Elegidoelsistemaautilizar,cualquierdeficienciadelacentralizacinodela
descentralizacinpuedesersuperadaoatenuadaatravsdelaaccindelasescuelasde
capacitacindefuncionariosyempleados,alasquecadavezdebededicrselesmayor
atencin.
219.Sibienla"descentralizacin"tienemayornmerodeadeptosquelacentralizacin,
hayacuerdoenqueelladebesujetarseaciertoslmites.
Aunque,tericamente,noesposiblesealarunlmiteentrelasfuncionesquedeban
mantenersecentralizadasylasqueesconvenientedescentralizar(1328),ladoctrinaseala
loslmitesfundamentalesaquedebesujetarseladescentralizacin.Taleslmitesson
esencialmente:
1)Ladescentralizacintotalnoesposible.Ellaconduciraaldespedazamientodelpas,
comprometiendolaunidadnacional.Sibienlaunidadpolticadelpasnoestenjuego
aqu,cabeadvertirquejuntoaellaexisteunaunidadadministrativa,unaunidadeconmica
ysocial,quesontambindegranvalor.Elprincipiodeladescentralizacindebeser
necesariamentelimitado,conelobjetodemantenerelequilibrioentrelaslibertadeslocales
ylaunidadnacional(1329).
2)Ladescentralizacinjamsdebedarcomoresultadolaplenayenteralibertaddelos
rganosdescentralizados.Asurespectodebeexistiruncontrolmsomenosampliodel
podercentral(1330).Estoseexplica,porquesiasnofueresetrataradeunaverdadera
independenciaynodeunasimpledescentralizacin.
CAPTULOVIIELCONTROLOLAFISCALIZACINENLA
ADMINISTRACINPBLICA(CONTROLESINTERNOS)

p.282

SECCIN1PRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO:220.Consideracingeneral.Objetodelcontrolodelafiscalizacinenla
AdministracinPblica.Controlde"legalidad"ycontrolcontableofinanciero.221.
ModalidadyalcancedelcontrolodelafiscalizacinenlaAdministracin.Mediosde
ejerciciodelpoderfiscalizador.222.Soporte,positivooracional,delosmediosjurdicos
decontrolodefiscalizacin.223.Los"recursos"enelprocedimientoadministrativono
requierenserestablecidosporleyformal.Eldecretoyelreglamento.Recursosimplcitos.
224.Los"recursos"queinstituyenlasnormassobretrmiteoprocedimientoadministrativo
nosedanprecisamenteafavordelaAdministracinPblica,sinoprincipalmenteafavor
delosadministrados.225.Elejerciciodelpoderdecontrolodefiscalizacinnorequiere
subordinacindelrganocontroladoalrganocontrolante.Controldeunrgano
jerrquicamenteinferioraunrganosuperior.Controlentrerganosdeigualrango.226.
ClasificacindelcontrolodelafiscalizacinenlaAdministracin.
220.Entodaorganizacinadministrativadebeexistirunsistemadecontrolodemediosde
fiscalizacindelaactividaddelaAdministracinPblicaydeladequienestratanconella.
Condichosistemadecontrolesodefiscalizacinsetiendeaconstituirunconjuntode
garantasdelegitimidadydeoportunidadenlaactividadadministrativa,alavezquea
lograrlaeficienciaylamoralidaddentrodelaAdministracin(1331).
Enelpresentecaptulomereferirexclusivamentealcontrolde"legalidad"(legitimidady
oportunidad,mritooconveniencia),queconstituyeuncontroljurdicostrictosensu,
diferencindoseasdelcontrolcontableofinanciero,queaunquetambines
substancialmentejurdicotienesusmodalidadesparticularesopropias.
221.ElcontrololafiscalizacinenlaAdministracinpuedetenerlugarde"oficio"o"a
peticindeparte",ypuedereferirseaactos,acomportamientosoapersonas(funcionarios,
empleadosoadministrados).Vaseeln22.Paraelcumplimientodecadaunodeestos
objetivosserequerirelejerciciodelcorrespondientemediodecontrolodefiscalizacin.
DemodoqueelejerciciodelafiscalizacinquerealizaelPoderEjecutivorespectoalos
rganosdelaAdministracinPblica,orespectoalosadministrados,noslopuede
ponerseenmarchayhacerseefectivomediante"recurso",sinotambinporotrosmedios.
222.Lasvasomediosjurdicosparahacerefectivoelcontrololafiscalizacinenla
Administracin,avecesestncontempladosexpresamenteporunanorma;esloque
ocurra,porejemplo,conelrecursojerrquico,quehllasereguladoenvariosdecretos.En
otroscasostalesvasomediossurgenenformaimplcitadealgnpreceptoesencial,
generalmentedetipoconstitucional;verbigracia,elmerorecursodeapelacinjerrquica,
queprocedeaunqueningunanormaordinarialeregule,puestalrecursoseimponecomo
consecuenciadeunanormaconstitucional.Enotrasocasionesesosmediosdecontrolode
fiscalizacinconstituyenpreceptosvirtualesreconocidosasporladoctrina;esloque
ocurre,porejemplo,conelpoderde"vigilancia",atributodela"jerarqua".

p.283

Alreferirmeacadaunodelosmediosdecontrolodefiscalizacin,harreferencia
concretaasurespectivosoportepositivooracional.
223.Enelorden"administrativo"losrecursosnorequierenleyformalquelessirvade
base,pues,importandoellosunamanifestacindela"organizacinadministrativa",ala
vezqueunaautolimitacinoregulacindesuspropiaspotestadesporpartedelPoder
Ejecutivo,vadesuyoquelafacultadparainstituirloslecorrespondeprivativamenteadicho
poder,quienalefectosevaledelinstrumentojurdicoconqueexpresasuvoluntad:el
"decreto"oel"reglamento".Poresarazn,conacertadocriterio,elrecursojerrquico,que
fueelprimerrecursoadministrativoqueseregulorgnicamenteennuestroorden
nacional,tienecomobasepositivaun"decreto"delPoderEjecutivo(1332).Desdeluego,
trtasede"recursos"queseejercitandentrodelaAdministracinPblicayparafines
exclusivamente"administrativos".
Alinstituirdichos"recursos",queenlopertinenteregulanelprocedimientoadministrativo,
elPoderEjecutivoejercitafacultadesconstitucionalespropiasintegrantesdela"zonade
reservadelaAdministracin".
Unavezemitidos,losdecretosoreglamentosqueinstituyan"recursos"administrativos,son
obligatoriosparalapropiaAdministracinPblica,pues,alintegrarelloselbloquedela
legalidad,constituyenunlmitealaactividadjurdicadelaAdministracin(vern9,texto
ynota83).
Apartedeloanterior,esdeadvertirquealgunosrecursosadministrativosnisiquiera
requierencomobasealdecretooalreglamento,pueshayrecursosqueexistencomo
virtualescorolariosdepreceptosconstitucionales.
224.DentrodelosmediosdecontrolofiscalizacinenlaAdministracinPblicaestnlos
llamados"recursos",segnqueddicho.
Los"recursos"instituidosporlasnormasdeprocedimientootrmiteadministrativo
normasqueintegranelbloquedelalegalidadyobliganalaAdministracin,limitandosu
actividadjurdica,nosedanafavordelaAdministracinPblicaparaquestaimpugneo
controviertaantesmismaelefectodesuspropiosactos.Dichos"recursos",consusplazos
ydemsformalidades,sedanprincipalmenteafavordelosadministrados.Locontrario
implicaraunabsurdo.Sonlos"administrados",ensucarcterdetitularesdederechos
subjetivos,odeintereseslegtimos,quieneshllansehabilitadosparaejercitarlosrecursos
enelprocedimientootrmiteadministrativo(1333).
Paraenervarsuspropiosactosensedeadministrativa,actuandoporsyantes,la
AdministracinPblicanohamenesterdelos"recursos"establecidosporlasnormasde
procedimientootrmiteadministrativo,sinodelinstituto"revocacin",quenodebe
confundirseconel"recurso"derevocatoria,reposicinoreconsideracin.Desdeluego,el
ejerciciodelinstituto"revocacin"tienelimitacionesjurdicasquedebenserrespetadasy
observadas,bajopenadeefectuarunarevocacinilegtima(1334).

p.284

DelmismomodoquelasgarantasyderechosconsagradosporlaConstitucinnosehan
establecidoenfavordelaAdministracinPblica,sinoprincipalmenteenbeneficiodelos
administrados,astambinlosbeneficiosdelaautolimitacindepotestadesrealizadaporel
PoderEjecutivoatravsdelasnormasqueinstituyenyregulan"recursos"enel
procedimientootrmiteadministrativo,resultanestablecidosprincipalmenteenfavorde
losadministradosynoprecisamenteenfavordelapropiaAdministracin.Todoesto
constituyeuncorolariolgicodelEstadodeDerecho(1335).
225.SibienelpoderdecontrolodefiscalizacinenlaAdministracinPblicaesinherente
al"poderjerrquico",esdeadvertirque"control"noeslomismoque"jerarqua",dedonde
resultaquepuedehabercontrolofiscalizacinacargodeunrganojerrquicamente
inferiorconrelacinaunosuperior.Esloqueocurra,porejemplo,conlaContadura
GeneraldelaNacinyelTribunaldeCuentasdelaNacinrespectoalrgano
"presidencial"(1336),cuyajerarquapreeminentedentrodelaAdministracinsurgedela
propiaConstitucinNacional(artculo86,inciso1(1337))Aunenelsupuestodeque,a
losefectosdelcontrolodelafiscalizacindelaAdministracin,elTribunaldeCuentasy
laContaduraGeneralnosean"subordinados"delPresidentedelaRepblica,es
indiscutiblequejerrquicamenteaqullossondemenorrangoqueste,porcuantodentro
delaAdministracinnadahaysuperioralrganopresidencial.Noobstaaestola
circunstanciadequeelcontrolexternodelagestinadministrativadelTribunaldeCuentas
loejercieraunfuncionariodesignadoporelpresidentedelSenado(decretoleyn
23354/46,artculo89)(1338).
DemaneraquelaprocedenciadelcontrolodelafiscalizacinenlaAdministracinno
requierenecesariamentesubordinacindelrganocontroladoalrganocontrolante.El
ejemplodelaContaduraGeneraldelaNacinydelTribunaldeCuentasdelaNacinas
lodemostraba,pueselPresidentedelaRepblicanoesunsubordinadodetales
organismos.
Elcontrolofiscalizacindereferenciapuedetambinexistirentrerganosdeigualrango
jerrquico(1339):comoloadvierteGiannini,enelEstadomoderno,lasupremaautoridad,
osealosrganosconstitucionales,quepordefinicinsehallanenunpiedeigualdad,se
encuentranbajocontrolrecprocoentreellos(1340),situacinquedebetenersepresentea
ttulode"principio".
226.ElcontrololafiscalizacinqueserealiceenlaAdministracinpuedeclasificarse
desdetrespuntosdevistafundamentales:
a)Encuantoal"momentootiempo"enqueelmismoserealizaconrelacinalactoo
comportamientorespectivos.Eneseordendeideas,elcontrolofiscalizacinpuedeser
anterioroposterioralaemisindelactoorealizacindelcomportamiento,pudiendo
revestir,asimismo,carcterpreventivoorepresivo;esteltimopuedeser,asuvez,
sustitutivo.Vinculadosaestepuntodevistacorrespondemencionarla"autorizacin",la
"aprobacin",el"vistobueno",la"suspensin"yla"intervencin".

p.285

b)Encuantoala"iniciativa"parallevaracaboelcontrolofiscalizacin.Entalsentido
stospuedenserde"oficio"oa"peticineinstanciadeparteinteresada".Aparecenasla
llamada"vigilancia"ylos"recursos".
c)Encuantoal"objeto"quesepretendalograrconelcontrolofiscalizacin,stospueden
serde"legitimidad"ode"oportunidad",segnquetiendanaimpediroreprimirlaviolacin
denormaslegalesjurdicasonojurdicas,esdecirinternasoexternasodeconvenienciao
mrito(1341).
SECCIN2DELOSMEDIOSDECONTROLOFISCALIZACINEN
PARTICULAR
PartePrimera
SUMARIO:227.Controlpreventivoycontrolrepresivo.Concepto.Casosque
respectivamentecomprenden.228.La"vigilancia".Esun"derecho deber".
Manifestacionesprcticasdesuejercicio.Procedeinclusorespectoaciertosorganismos
conpersonalidad.Naturalezadela"vigilancia"comotipodecontrol.Lmitesdelcontrol
por"vigilancia".229.La"autorizacin".Nocinconceptual.Efectosjurdicos.mbitode
vigencia.Alcancedeladecisindelrganodecontrol:carcterdeclarativo;elrgano
controlado.Laautoridadcontrolantenoprocedede"oficio".Nohayaquacto"complejo":
consecuencias.Fundamentojurdicopositivodelaautorizacin.Deberdeexpedirsede
partedelrganodecontrol.Revocacindelactode"autorizacin"ydelactoautorizado.
Responsabilidaddelrganocontrolanteydelrganocontrolado.230.La"aprobacin".
Nocinconceptual.Suautonomarespectoalaautorizacin.Indebidousodeotros
vocablosparareferirsealaaprobacin.Comprendelalegitimidadylaoportunidad.mbito
deaplicacin.Puedereferirseaactosderganosadministrativosodepersonasparticulares.
Esmeramentedeclarativa.Noseotorgadeoficio.Noconstituyeunactocomplejo:
consecuencias.Fundamentojurdicopositivodelaaprobacin.Efectosquederivandeella.
Alcancedeladecisindelrganodecontrol.Deberdeexpedirsedeesteltimo.
Revocacindelactode"aprobacin"ydelactoaprobado:distintossupuestos.
Responsabilidaddelrganocontroladoydelrganocontrolante.231.El"visto bueno".
Nocinconceptual.Sudiferenciaconla"aprobacin".Principiosquelesonaplicables.
232.La"suspensin"delactoadministrativo.Nocinconceptual.Sunaturalezacomo
especiedecontrol.Advertenciarespectoalaaccindeamparoyalasmedidasdeno
innovar.Procedeexcepcionalmente:casosenqueprocede;criteriosalrespecto.Loatinente
aloslmitesdelasuspensin.Efectosexnunc.SuspensinafavordelEstadoyafavorde
losadministrados.233.La"intervencin"alrgano.Sunaturalezacomotipodecontrol.
Suprocedencianorequierenormaexpresa.Cundoprocedelaintervencin.Cmose
disponelaintervencin.Organossusceptiblesdeserintervenidos.
227.Elcontroladministrativopuederesponderadostiposesenciales:elpreventivoyel
represivo,segnqueserealiceantesdequeelactoseformeoadquieraeficacia,odespus
quehayaadquiridoeficacia,respectivamente.Perodichostiposdecontrol,ademsde
referirsea"actos",puedenreferirsetambina"comportamientos",segnseverenlos
pargrafossiguientes.

p.286

Elcontrolpreventivopuede,asuvez,responderadossubtipos:aprioriyaposteriori,
segnquetengalugarantesdequeelactotomenacimiento(apriori)odespusdesu
formacinperoantesdesuejecucinoeficacia(aposteriori).
Elcontrolrepresivoposterioralactoyasueficaciaenalgunoscasospuedeser,adems,
"sustitutivo",loqueocurrircuandoarazdelactodecontrolseproduceunreemplazodel
funcionarioquesedesempeacomotitularenelrganorespectivo.Estosueleocurrirenla
mayoradelossupuestosde"intervencin",cuandoelinterventorreemplazaaltitulardel
rganointervenido.
Elcontrolpreventivoseexpresaatravsdediversosactos:autorizacin,aprobacin,visto
bueno,querespectivamentecontemplandistintosaspectosrelacionadosconelacto
administrativo.
La"vigilancia",segnloscasos,deberserconsideradacomocontrolpreventivo,apriorio
aposteriori,ocomocontrolrepresivo.Vaseeln228.
Laintervencinesuntpicosupuestodecontrolrepresivoque,incluso,puedeser
sustitutivo.
228.Comoconsecuenciadel"poderjerrquico"o"poderdemando",elsuperiorpuedey
debecontrolarofiscalizarlosactosyelcomportamientodelinferior,atravsdelderecho
de"vigilancia",derechoquees,alpropiotiempo,un"deber"funcionaldelsuperior.
Elderechode"vigilancia"delsuperiorrespectoalinferioresunnimementereconocido
porladoctrina,comoobviocorolariodelpoderjerrquicoodemando(1342).
Ese"derecho deber"devigilanciapuedeejercerseporelsuperiorjerrquicode"oficio"oa
"sugerencia"departeinteresada.
Unaformaprcticadeejercitarelpoderdevigilanciaesrecurriendoala"avocacin",en
lostrminosexpuestoseneln190(1343).Otraformaprcticadehacerefectivadicha
vigilanciaesrecurriendoala"intervencin",medidastaque,porsugravedad,requierela
concurrenciadecircunstanciasmanifiestamentegravesyanormalesenelfuncionamiento
"general"delrgano(1344).Asimismo,puedeconsiderarsecomoexpresindelcontrol
ejercidomediante"vigilancia",elcontroldelegitimidadque,pormandatolegal,realizaba
elTribunaldeCuentasdelaNacinrespectoatodoslosactosadministrativos(decretoley
decontabilidadn23354/56,artculo85,incisoa).Esteltimoserauncasodecontrolque
algunosllaman"obligatorio",enelcual"elprocedimientosedesenvuelvenecesariamente
enelmomentooportuno,encumplimientodelasnormaslegalesaplicables"(1345).
Dadalamodalidad"actual"delderechoargentino,la"vigilancia"noslopuedeejercitarse
porelsuperiorrespectoarganosinferiorescarentesdepersonalidad(Administracin
centralizada),sinotambinrespectoaentidadesautrquicasinstitucionalescreadasporel
PoderEjecutivo,mediantedecreto,enejerciciodefacultadesconstitucionalespropias
integrantesdela"zonadereservadelaAdministracin".Comoquedexpresadoenotro
lugardeestaobra(n119),enlaactualidaddenuestroderechoelPoderEjecutivoconserva

p.287

sobretalesentidadesautrquicassusderechosdesuperiorjerrquico.Estoresultatanto
msaceptablesisetieneencuentaqueelejerciciodelpoderdecontrolnoexige
subordinacindepartedelrganocontroladoalrganocontrolante(vern225).
Comogeneralmentela"vigilancia"hacesentirsusefectosdespusqueelinferioremitiel
actorespectivo,odespusquesteobservdeterminadocomportamiento,dichomediode
controlodefiscalizacindebeserconsiderado,principalmente,comocontrol"a
posteriori",ysegncmoselehagaefectivo(porejemplo,"avocacin"o"intervencin"),
podrserpreventivoorepresivosustitutivo.Excepcionalmente,la"vigilancia"podr
constituirunaformadecontrolpreventivoapriori;verbigracia,cuandoelrganosuperior
debaadoptarunaactituddebidoalanegligenciaoinactividadconquesemanejaelrgano
inferior.
Finalmente,correspondeadvertirqueelderechode"vigilancia"noesilimitado.Tiene
lmites(1346).As,porejemplo,siseejerceconrelacina"actos",stosnopodrnser
extinguidosomodificados,ensedeadministrativa,sirenenlosrequisitosqueladoctrinay
lajurisprudencialeatribuyenala"cosajuzgadaadministrativa"(1347);siseejercecon
relacina"personas"porejemplo,funcionariosoempleados,sibienstostienenel
"deberdeobediencia",talobligacintienesuslimitacionesjurdicas,delasque,en
trminosgenerales,meocupprecedentemente(n201).
229.La"autorizacin"eselactoadministrativoencuyavirtudunorganismo
administrativo,ounapersonaparticular,puedenquedarfacultados:a)paraemitirunacto
jurdico;b)paradesplegarciertaactividadocomportamiento.Trtasedeunmediode
controlpreventivoapriori,valedecir,deuncontrolquedebeproducirseantesdequeel
actopertinenteseaemitidoporelrganoopersonacontrolados,oantesdequeel
"comportamiento"searealizado:unavezotorgadalaautorizacinporelrgano
controlante,elactopuedeemitirseoelcomportamientorealizarsevlidamente.La
autorizacinacta,entonces,comorequisitoparala"validez"delactoencuestin.Tales
suprincipalefectojurdico(1348).Sidichoactosedictaresincontarconlaautorizacin,
tratarasedeunactoinvlidoporilegtimo.Delmismomodo,sielcomportamientoo
actividadsellevasenacabosincontarconesapreviaautorizacin,elcomportamientoo
actividadseranilcitos,contodassusconsecuencias.Mediantelaautorizacin,lavoluntad
delrganoopersonacontroladosquedaintegradaconlavoluntaddelrganocontrolante
(1349).
Sibienalgunosautoresslorefierenla"autorizacin"alcontrolporrazonesdemritoo
conveniencia(1350),lociertoesquedichocontroltambinpuedeextendersearazonesde
legitimidad(1351),yaqueparaestoelrganocontrolantetienevirtualcompetencia.
Comoactodecontrol,la"autorizacin"tantopuedetenervigenciaenlaadministracin
centralizada,esdecir,dentrodelajerarquacomoenlaadministracindescentralizada
orgnicamente,oseadentrodelcontroladministrativostrictosensu(1352).Perola
"autorizacin"funciona,adems,enlasllamadaslicenciasdepolica,porejemplo,
permisosparaportararmas,paraventadebebidasalcohlicas,paraactuarcomovendedor
ambulante,etctera(1353).Delmismomodo,la"autorizacin"administrativaesrequerida

p.288

paraejercerciertasactividadesqueresultandeinterspblico(actividadfarmacutica,
bancaria,aseguradora,etc.)(1354).Valedecir,la"autorizacin"noslopuedereferirsea
laactuacindeorganismosoentespblicos,sinotambinaladepersonasparticulares:en
amboscasossetratardeunactodecontrolrealizadoporlaAdministracin(1355).
La"autorizacin",unavezotorgada,noleatribuyeunnuevopoderoderechoalenteo
personarespectivo:sloleatribuyelafacultaddeejercitarunpoderounderechoya
existente(1356).Laautorizacinsloimplicalaremocindeunobstculolegalparael
ejerciciodeunpoderoderechopreexistente:noproduce,pues,uncambioenelcontenido
delstatusjurdicodelapersonaoentecontrolado.Portalrazn,enesesentido,la
"autorizacin"slotienecarcter"declarativo",yno"constitutivo"(1357).Noobstante,
algunostratadistasconsideranquelaautorizacintienecarcter"constitutivo"yno
"declarativo",porque,sinella,elrganoopersonanopuedeejercitarsuderecho(1358);
inclusosehadichoquedesdeelpuntodevistaprcticonohaydiferenciaentrela
"concesin",quele"crea"underechoalindividuo,yla"autorizacin",porquetantovale
nopoderusardelacosapropiasinpermisodelaautoridad,comonopoderusardelacosa
ajenasinconsentimientodeldueo(1359).Estosargumentos,quetiendenasostenerel
carcter"constitutivo"delaautorizacin,nolosjuzgovalederosniaceptables;enprimer
lugar,porqueelconceptojurdicodeacto"constitutivo"ydeacto"declarativo"sevinculaa
lacircunstanciadequemodifiquenonoel"contenido"delstatusjurdicodelrespectivo
sujeto,siendodeadvertirqueenelsupuestodelaautorizacinel"contenido"deesestatus
jurdiconosufrealteracinalguna;ensegundolugar,porqueesmuydistintopretender
utilizaruncosapropia,cumplidosciertosrecaudos,quepretenderutilizarunacosaajena:
enelprimercaso,satisfechosesosrecaudos,elderechoausarlacosapropiaesindiscutible,
mientrasquelaposibilidaddeutilizarlacosaajenadependeexclusivamentedelavoluntad
deldueodelamisma.Insisto,entonces,enquela"autorizacin"tienecarctermeramente
"declarativo"yno"constitutivo".
Laautorizacinnoseotorgade"oficio"porelrganocontrolante:debeser"requerida"por
elrganoopersonacontrolados(1360).Seproduce,as,unaintegracindevoluntades:del
rganocontrolanteydelrganoopersonacontrolados.Peronoobstanteesacoexistencia
devoluntades,laautorizacinnoconstituyeunacto"complejo":trtasededosactos
distintos,elqueseautorizayelactoporelquesedalaautorizacin(1361).Estoltimo
tieneconsecuenciasfundamentales:enprimerlugar,siladecisindecontraloresunactoy
ladecisindelentecontroladoesotroactodistinto,elrganodelcualemanstepuede
revocarloodecidirnorealizarloqueenunprincipiosehabapropuesto,sinqueenla
hiptesistengainfluenciaalgunaelactoemitidoporlaautoridadcontrolante(1362);en
segundolugar,tratndosededosactosdistintos,losefectosdela"autorizacin",
indispensableparalaemisincorrectaovlidadelacto,comienzandesdequetal
autorizacinesotorgada;delmismomodo,losefectosdelactoparacuyaemisinsepidi
autorizacin,seproducirnapartirdelafechaenquedichoactoseaemitido,loque
lgicamentesucederenfechaposterioraladelaautorizacin,yaquestaes"previa"a
dichaemisinyfuncionacomorequisitodela"validez"delactomotivodelaautorizacin.
Ensntesis:staproduceefectosexnunc.

p.289

Lanecesidaddela"autorizacin",comorequisitoparalaemisinvlidadeunacto,debe
surgirdelanormaqueregulelacompetenciadelrespectivorgano,odelanormaque
contengalarespectivaadjudicacinoimputacindefunciones,odeljuegolgicoy
armnicodelasnormasyprincipiosatinentesalejerciciodelaactividaddequesetrate.En
loscasosdeduda,elalcanceprecisodelprincipioquedejoexpuestopodrdesentraarse
recordandoelfundamentohistricojurdicoqueseleatribuyeala"autorizacin".Estala
daunpoderounrganoque,enprincipio,tieneohatenidocompetenciaopotestadpara
decidirdirectayexclusivamenteeneseacto,yaseaparaordenarlo,yapararealizarlo
(1363).
Elalcancedeladecisinquedicteelrganodecontroldifieresegnculsealanaturaleza
delrganocontrolado.As,sistefuereunaentidadautrquicadebidamentecreadaporel
PoderLegislativoenejerciciodepotestadesconstitucionalespropias(verbigracia,bancos
oficiales,universidadesnacionales,etc.),ladecisindelrganocontrolantedebelimitarsea
concederonegarlaautorizacin,nopudiendo"reformar"elactoporqueesto,implicando
unarestriccinmayoralalibertaddelente,requeriraunanormaexpresaquelopermita
(1364).Perosisetratarederganossujetosalpoderdemandoojerrquicodelsuperior,la
decisindestenoslopodratenerporalcanceconcederonegarlaautorizacin
solicitada,sinoquetambinpodracontenerunareformaomodificacindelacto.Estono
seraotracosaqueunodelosefectosnormalesdelejerciciodelpoderjerrquico.Eneste
casohallaransecomprendidoslosrganosdelaAdministracincentralizada,losdela
Administracindescentralizadaburocrticamenteylasentidadesautrquicascreadasporel
PoderEjecutivo,pordecreto,enejerciciodepropiasfacultadesconstitucionalesintegrantes
delazonade"reservadelaAdministracin".
Vadesuyoqueanteelpedidode"autorizacin"paraemitirunacto,formuladoporel
rganocontrolado,elrganosuperiorodecontroldebeexpedirsesindemora.Locontrario
implicara,departedelrganodecontrol,unaviolacindesusdeberesfuncionales,que
inclusopuedegenerarleresponsabilidad.
Puededejarsesinefecto,orevocarse,elactocuyaemisinfueobjetode"autorizacin"?
Puederevocarseelactomismode"autorizacin"?
Comolgicaconsecuenciadequela"autorizacin"notraduceunacto"complejo",elacto
paracuyaemisinsepidi"autorizacin"esindependientedesta,quesloimplicaun
exequaturdadoalpedidodelentecontrolado.Deahderivaquelaautorizacindadano
obligaalrganocontroladoaemitirelactocorrespondiente.Laautorizacinnotieneefecto
obligatorioparadichorgano(1365).Porlotanto,elrganocontroladoeslibredellevaro
noacaboelactoparaelquepidiautorizacin.Ladecisindelentecontrolado,deno
realizarelactoparaelquefueautorizado,fueconsideradacomouna"revocacin"desu
primitivaresolucin(1366).Ensntesis:elactocuyaemisinse"autoriz"puededejarse
sinefectoporcualquieradelosmediosqueelderechoacepte;porejemplo,no
emitindosele,oextinguindoseleporcualquiermediojurdicoqueenlaespeciesea
procedente,inclusomedianterevocacinexpresaoimplcita.

p.290

Esrevocableelactomismoporelcualseconfierela"autorizacin"?Enotraspalabrases
revocbleelactode"autorizacin"?Esindispensabledistinguirla"autorizacin"que,enla
AdministracinPblica,sedictecomomedidadecontrolporelrganocontrolante
respectoalrganocontrolado,delaautorizacinquesloimplicaunpermisodepolica
otorgadoaunparticularenbeneficioexclusivodelmismo(verbigracia,permisoparaportar
armas,paraactuarcomovendedorambulante,paraexpenderbebidasalcohlicas,etc.).
Resultaevidentequeesteltimotipodeautorizacionesesrevocablecuandoelinters
pblicoaslorequiere(revocacinporrazonesde"oportunidad",mritooconveniencia,
queentoncesseregirporlosprincipiosgeneralessobrerevocacin).Quizseaaestos
supuestosdeautorizacionesalosque,sinhacerdistincinalguna,sehanreferidoPresuttiy
SayagusLaso,cuandodicenquelasautorizacionespuedenserrevocadassielinters
pblicoloexige(1367).Larevocacindeestetipode"autorizaciones"procedeporqueel
contenidodelaautorizacinnolootorgalaAdministracin,puessetratadeunderechoque
lapersonaautorizadayaposee:laautorizacinsloconfierelafacultadde"ejercer"ese
derechopreexistente.Larevocacinserefiere,entonces,alaposibilidaddeeseejercicio.
Perootracosadistintaocurreconla"autorizacin"queunrganodelaAdministracinle
otorgueaotrorganodelaAdministracincomoactodecontrol,ydondesloesten
juegoelinterspblico.Enesteltimosupuesto,elactomismoquecontengala
"autorizacin"es"irrevocable",pordosrazones:a)porquesuefectoesinstantneo:le
otorgavalidezalactoqueensumritoemitaelrganocontrolado.Emitidoesteltimo,la
misinofinalidaddelactode"autorizacin"habrconcluidodefinitivaytotalmente.La
discordanciafuturaconelinterspbliconopuedeentoncesproducirserespectodelactode
"autorizacin"queyahabrcumplidototalmentesuobjeto,sinorespectodelactoqueen
sumritoemitaelrganocontrolado.Losactosdeefectosinstantneossonirrevocables
(1368).Sielinterspblicoloexige,lorevocableoextinguiblenoser,entonces,elacto
de"autorizacin",sinoelquesedictarecomoconsecuenciadelmismo,sinperjuiciode
tenersepresenteslasreglasdederechoaplicablesenmateriaderevocacin;b)porqueel
rganodecontrol,aldarla"autorizacin"solicitadaporelrganocontrolado,agotaenlo
pertinentesucompetencia.Siafaltadesolicituddelrganocontrolado,elrganode
controlnopuedeejercitardeoficiosucompetenciaotorgandounaautorizacinquenosele
pidi,conmayorrazn,agotadoelobjetodelapeticin,nopodrrevocarlaautorizacin
acordada.Elciclodelejercicioactivodelacompetenciadelrganodecontrolseabrecon
elpedidodelrganocontrolado,ysecierraconlarespuestaadichopedido(1369).
Finalmente,correspondehacerreferenciaala"responsabilidad"enmateriadela
"autorizacin"queseotorgueporelrganocontrolantealrganocontrolado.Aquinle
correspondelaresponsabilidadporelactoqueseautorice?Alrganocontroladooal
rganocontrolante?Porprincipio,talresponsabilidadlecorrespondeexclusivamenteal
rganocontrolado,porquela"autorizacin",comoactodecontrol,selimitaaremoverun
obstculolegal,sinagregaralgoalactoquesolicitaemitirelrganocontrolado(1370).
Claroestqueloexpuestoactaenformadistintasegnqueelrganocontroladoseaono
unareparticindescentralizadaautrquicamente:enelprimercasoresponderdirectamente
laentidadautrquica,sinperjuiciodelodichooportunamenteparaelsupuestode
insuficienciadelactivodesta(vern128);enelsegundocasolaresponsabilidadesdel
rganocontrolante(Estado,latosensu),porcuantoelrganocontroladocarecede

p.291

personalidad.Porexcepcin,elrgano"controlante"tambinserresponsableporlas
consecuenciasdelactoqueautoriza:1)cuandoentredichorganoyelrganocontrolado
hayaconnivenciadolosa(eldolojustificaunaexcepcinalasreglasgenerales);2)cuando
elactoviolalaleyy,noobstante,esautorizado;esaviolacinlegalafectaalactoy
responsabilizaalosdosrganosoautoridadesquelohangeneradoointegrado,encuyo
supuestocadaunadelasdosdecisionesesilcita(1371).
230.La"aprobacin"eselactoadministrativoqueaceptacomobuenounactodeotro
rganoadministrativo,odeunapersonaparticular,otorgndoleaseficaciajurdica
(1372).
La"aprobacin"sediferenciaenformanetadela"autorizacin"(1373).Sibientienenen
comnqueambassonformasenquehallaexpresinelcontrolpreventivo,aundentrode
stesedistinguenodiferencianporqueunadeellas,laautorizacin,seproduceapriori,
valedecir,antesdelaemanacindelrespectivoactoylaotra,laaprobacin,"aposteriori",
oseadespusdelaemanacindelactoencuestin,peroantesdequeelmismoadquiera
eficacia.Noesposible,entonces,equipararoidentificar"autorizacin"con"aprobacin".
Trtase,ensuma,dedosactosautnomosentres,aunquepertenezcanalcontrol
preventivo.Laautorizacinleconfiere"validez"alactoqueseemitaenmritoaella,en
tantoquelaaprobacinsloleconfiere"eficacia"alactoaprobado,elcual,depors,ya
eravlido(1374).
Nosiempreeltrmino"aprobacin"esusadoconrigurosapropiedad.Enocasioneses
reemplazadoporotrosque,sibiendenotanunaideaparecida,noconstituyenlostrminos
precisosautilizar.As,suelehablarsede"ratificacin"ode"homologacin"(1375),por
ejemplo,loquenoesacertado,puesestostrminostienensusignificadotcnicoespecfico.
Peroaunas,todoconsistirendesentraarloshechosyantecedentesdelcasopara
aplicarlesladenominacinquecorrespondadeacuerdoasunaturalezayalospostulados
delaciencia.Tratarasedeunaaplicacindelateoradela"calificacinjurdica",tanrica
enconsecuencias.
Comoactodecontrol,laaprobacinnosloserefiereala"legitimidad",sinotambinal
"mrito","oportunidad"o"conveniencia"delactoencuestin(1376).Procedetantoenel
controlde"vigilancia"comoenelcontrolde"tutela"(1377);valedecir,tantopuedetener
vigenciaenlaadministracincentralizada,oseadentrodelajerarqua,comoenla
administracindescentralizadaorgnicamente,oseadentrodelcontroladministrativo
strictosensu(1378);apartedeello,laaprobacinfuncionainclusoconrelacinaactosde
particulares(verbigracia,concesionariosdeserviciospblicos),segnloexpresaren
seguida:entodosesoscasossetratardeuncontrolrealizadoporlaAdministracin.
Elactocontroladomediantelaaprobacin,sibienporprincipioesunactoadministrativo,
valedecirprocedentedeunrganodelaAdministracinPblica,nadaimpidequesetrate
deunactoprocedentedeunparticularoadministrado;ejemplodeestoltimo:aprobacin
administrativadetarifaspropuestasporconcesionariosdeserviciospblicos(1379).

p.292

Comoactoadministrativo,la"aprobacin"esmeramente"declarativa";noes,pues,
"constitutiva"(1380).Concurrenaqulasmismasrazonesdadasparasostenerelcarcter
declarativodelaautorizacin(1381).
La"aprobacin"noseotorgade"oficio"porelrganocontrolante:debeser"requerida"
porelrganoopersonascontrolados(1382).Talcomoocurreenmateriade
"autorizaciones",tambinaquseproduceunaintegracindevoluntades:delrgano
controlanteydelrganoopersonascontrolados.Peroapesardeestacoexistenciade
voluntades,tampocola"aprobacin"constituyeunacto"complejo":trtasededosactos
distintos,elqueseapruebayelactoporelcualsedalaaprobacin(1383).Elactoquese
apruebaes,depors,unactovlido,desdequehanacidoconformealosrequisitos
exigidosporlaley;elactoquedalaaprobacinsloleotorga"eficacia"aeseactovlido
anterior.Trtase,pues,dedosactossucesivosdiferentes.Noobstante,tambinhay
destacadosexpositoresquesustentanlatesiscontraria,oseaquelaaprobacinconstituye
unactocomplejo,dondelavoluntaddelrganocontrolantesefundeconladelrgano
controlado(1384).Compartolatesisgeneralmentesustentadaenestacuestin:"elacto
aprobadoyelactodeaprobacinsondosactosjurdicossucesivosdiferentes,enlosquela
voluntaddelosdosrganosquelosrealizannocoincidenencuantoalobjetoyfindesus
respectivosactos,puestoquemientraselobjetoyfindelactoaprobadoeselquese
manifiestaensucontenido,elobjetoyfindelactoaprobatoriotiendenormalmentea
mantenerlaregularidadenelfuncionamientodelaAdministracinyapreservarintereses
msampliosquelosqueafectaenformadirectaelactoaprobado"(1385).Ranelletti
expresaquelaaprobacin,porseractodecontrol,yprecisamenteporsertal,nosefunde
conelactocontroladoqueesyadeporsunactoperfecto;laaprobacin,agrega,no
constituyeunelementodelaperfeccindelactoaprobado,alquesloleotorgaeficaciao
ejecutoriedad(1386).Laaprobacin,pues,noconstituyeunactocomplejo.Estotiene
repercusionesprcticasdeimportancia:a)enprimerlugar,tratndosedeactosdistintos,la
extincindelactoaprobadopodrrealizarlalaautoridadqueloemiti,seavalindosedela
revocacinodeotromedioextintivo,sinmsobligacinqueelrespetodebidoalasreglas
correspondientes,perosinqueparaelloseabicealgunoelactodeaprobacin;b)en
segundolugar,siendovlidodesdesuorigenelactoaprobado,ydesdequeelactode
aprobacinsloincideenlaejecutoriedaddeaqul,laaprobacinsurteefectos
retroactivos,extunc,alafechadelactoaprobado.
Talcomoloexpresalreferirmeala"autorizacin",lanecesidaddela"aprobacin",
comorequisitoparalaeficaciaoejecutoriedaddelactodelenteopersonacontrolados,
debesurgirdelanormaqueregulelacompetenciadelrespectivorganooente,odela
normaquecontengalarespectivaadjudicacinoimputacindefunciones,odeljuego
lgicoyarmnicodelasnormasyprincipiosatinentesalejerciciodelaactividaddequese
trate.Comoexpresindecontrolpreventivo,la"aprobacin"tienecarcter"excepcional",
porqueimplicaunalimitacinalprincipiodelaejecutoriedaddelosactosadministrativos
(1387).
Culessonlos"efectos"quesederivandelactode"aprobacin"?Desdecundose
producentalesefectos?Elefectoesencialdelactodeaprobacinesotorgarle"eficacia"

p.293

(ejecutoriedad)alactoaprobado.Sobreestepuntohayuniformidadendoctrina(1388).
Perodesdecundosecomputantalesefectos?Aquhayunadisensin.Losqueconsideran
quela"aprobacin"tienecarcter"constitutivo"(1389),oqueimplicaunacto"complejo"
(1390),estimanquetalesefectosrecinseproducendesdequetienelugarlaaprobacin,o
seaexnunc,paraelfuturo.Encambio,losqueafirmanquela"aprobacin"noesunacto
complejo,sinounactodistintodelactoaprobado,yquesucarcteresmeramente
"declarativo",sostienenquesusefectosseproducenretroactivamentealafechadelacto
aprobado,esdecirextunc,desdeelpasado(1391).Compartoenuntodoestaltima
posicin,yaqueconsideroqueelactode"aprobacin"sloesdeclarativoyque,adems,
esunactosimpleynounactocomplejo.
Culessonlosalcancesdeladecisinquedictelaautoridadcontrolanteenestamateria?
Debelimitarseala"aprobacin"delacto,talcomostefueemitidoporelrganooente
controlado,opuedemodificarleoreformarle?Alrespectosonaplicableslas
consideracionesqueheformuladoalreferirmeala"autorizacin"(vaseeln229).Slo
cabraagregarque,salvoquesetrataredecontrolrespectoarganossujetosalpoderde
mandoojerrquicodelsuperior,aunla"aprobacincondicional",queeslaquerealizala
autoridaddecontrolcuandoapruebaunactoacondicindequeelentelomodifiqueenun
sentidodeterminado,esinadmisible,porquequiendebesealarel"contenido"delacto
sujetoaaprobacineselrganocontroladoynoelrganodecontrol(1392);esteltimo
debeotorgarodenegarlaaprobacindelacto,talcomofuepropuesto,sinintroducirle
modificacinalguna;peroinsistoenqueestainterpretacinslorigeparalosentes
descentralizadosorgnicamente,creadosporelPoderLegislativoenejerciciodepotestades
constitucionalespropias(porejemplo,bancosoficiales,universidadesnacionales,etc.);no
rige,pues,paralaAdministracincentralizada,paralaAdministracindescentralizada
burocrticamente,niparalasentidadesautrquicascreadasporelPoderEjecutivopor
decreto,enejerciciodepropiasfacultadesconstitucionalesintegrantesdelazonade
"reservadelaAdministracin",yaquetodosstoshllansesujetosalpoderdemandoo
jerrquicodelsuperior.
Vadesuyoqueanteelpedidode"aprobacin"deunacto,formuladoporelrganooente
controlado,elrganosuperiorodecontrol"debe"expedirsesindemora.Locontrario
implicara,departedelrganodecontrol,unaviolacindesusdeberesfuncionales,que
inclusopuedegenerarleresponsabilidad.Acaeceaqulomismoqueenelsupuestodeun
pedidode"autorizacin".
Puededejarsesinefecto,orevocarse,elactoparaelcualsepidi"aprobacin",peroantes
dequesteseproduzca?Puederevocarseelactoquefueobjetode"aprobacin"?Puede
revocarseelactomismode"aprobacin"?
Comoyaquedexpuesto,la"aprobacin"noconstituyeunacto"complejo",nisefunde
conelactoaprobado:comoexpresinjurdica,cadaunodeesosactosesindependientey
distintodelotro.Porlodems,esde"principio"quelaaprobacindelactoporlaautoridad
decontrolnotieneefectosobligatoriosparaelrganooentecontrolado(1393).Delo
expuestodedcesequeelrganooentecontroladonotieneobligacindellevaracaboel

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actoquefueobjetodelaaprobacin,esdecir,puededesistirdelmismo.Siestoesas
respectoalactoquefueobjetodelaaprobacin,conmayorraznanserprocedente
respectoalactoquetodavanofueaprobado.Taldesistimientoodecisindenollevarala
prcticaelactoparaelcualsepidioseobtuvola"aprobacin",avecespuedeimplicar,
departedelrganooentecontrolado,una"revocacin"expresaoimplcitadedichoacto,
revocacincuyaprocedenciaserigeporlosprincipiosquelajurisprudenciaoladoctrina
hayanestablecidoalrespecto;eventualmenteseregirporlasnormaspositivasque
existieren(1394).
Esrevocableelpropioactode"aprobacin"?Enotraspalabras,elrganodecontrol
puederevocarla"aprobacin"quehubiereotorgado?Correspondedistinguirla
"aprobacin"que,enlaAdministracinPblica,sedictecomomedidadecontrolporel
rganoadministrativocontrolanterespectoalrganoadministrativocontrolado,dela
"aprobacin"dadaporlaAdministracinPblica,siemprecomoactodecontrol,respectoa
actosdeparticulares(verbigracia,aprobacindetarifasparaconcesionariosdeservicios
pblicos).
Enelprimersupuesto,osearespectoala"aprobacin"queelrganoadministrativode
controlleotorguealactoemitidoporelrganoadministrativocontrolado,la"aprobacin"
es"irrevocable",pordosrazones:a)porquesuefectoesinstantneo:leotorgaeficaciao
ejecutoriedadalactodelrganocontrolado.Otorgadala"aprobacin",lamisinofinalidad
destahabrconcluidodefinitivaytotalmente.Ladiscordanciafuturaconelinters
pbliconopuedeentoncesproducirserespectoalactode"aprobacin"queyahabr
cumplidototalmentesuobjeto,agotandoenunsolomomentosucapacidadproductorade
efectosjurdicos,sinorespectodelactoquefueaprobado.Losactosdeefectos
instantneossonirrevocables(1395).Sielinterspblicoloexige,lorevocableo
extinguiblenoser,entonces,elactode"aprobacin",sinoelactoaprobadoporelmismo,
sinperjuiciodetenersepresenteslasreglasdederechoaplicablesenmateriaderevocacin;
b)porqueelrganodecontrol,alemitirla"aprobacin"requeridaporelrgano
controlado,agotaenlopertinentesucompetencia.Siafaltadesolicituddelrgano
controlado,elrganodecontrolnopuedeejercitardeoficiosucompetenciaotorgandouna
aprobacinquenoselepidi,conmayorrazn,agotadoelobjetodelapeticin,nopodr
revocarlaaprobacinacordada.Elciclodelejercicioactivodelacompetenciadelrgano
decontrolseabreconelpedidodelrganocontrolado,ysecierraconlarespuestaadicho
pedido(1396).
Enelsegundosupuesto,osearespectoala"aprobacin"queelrganoadministrativode
controlleotorgueaactosdeparticularesoadministrados(porejemplo,aprobacinde
tarifasparaconcesionariosdeserviciospblicos),la"aprobacin",ensmisma,tampoco
podrser"revocada",puesparaellomilitansimilaresrazonesquerespectoalaaprobacin
dadaalactodeunrganoadministrativo.Habravisibleinconsecuencialgicasiparaeste
casosepropugnaseunasolucindistinta.Peroloexpuestonoobstaaquesiel"inters
pblico"lorequiereloqueimplicaquesetratadeunarevocacinporrazonesde
oportunidad,mritooconveniencia,el"actoaprobado",ynoprecisamenteel"actode

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aprobacin",puedaserobjetoderevocacin.Entalcasohandetenersepresenteslasreglas
quegobiernantodoloatinentealarevocacin(1397).
Culeslanaturalezaycondicindelosderechosqueemergendelactosometidoa
"aprobacin",mientrasstahllasependientedeserotorgada?Unsectordeladoctrina
asimilalaaprobacinpendienteaunacondicinsuspensiva(1398).Sistala
"aprobacin",enlaespeciesecumpleoproduce,losderechospertinentesseconsolidan,
adquiriendoeficaciaypermitiendosuejercicio;enelcasocontrario,oseaenelsupuestode
quelaaprobacinfuesedenegada,delactosometidoaaprobacinnohabrnacidoderecho
algunoportadordeeficaciayejecutoriedad(1399).Apartedeello,considerandoquetales
derechos,mientrasla"aprobacin"estpendientedeserotorgada,constituyen"derechos
enexpectativa",esdecirimperfectos(1400),algunostratadistasestimanqueellospueden
serobjetode"medidasconservatorias",esdecirdemedidasdeproteccin(1401);sinduda
hadetratarsedeunaproteccinmuydbil,casiimperceptible,porquedbilesentoncesel
contenidodetalesprerrogativas.Nuncapuedeseriguallaproteccincorrespondienteaun
derechoadquiridoyperfecto,quelacorrespondienteaunderechoimperfectoyen
expectativa.
Aquinlecompetelaresponsabilidadporelactoqueseaprueba?Alrganocontrolado
oalrganocontrolante?Sobreestepuntosondeestrictaaplicacinlasconsideraciones
hechasalreferirmeala"autorizacin"(vasen229,textoynotas282283).
231.El"visto bueno"nihilobstatosimplementeel"bueno",eselasentimientodadopor
unrganoadministrativoaunactodeotrorganoadministrativo,odeunparticular,por
considerarloajustadoaderecho(1402).
El"vistobueno"esuntipodecontrolqueslocontemplala"legitimidad"delacto
respectivo(1403).Deahquesudiferenciaconla"aprobacin"consistaeneldistinto
gradodepenetracindedichocontrol,puesmientrasla"aprobacin"contemplala
legitimidadyelmrito,el"vistobueno"slocontemplala"legitimidad"delacto(1404).
Sonaplicablesal"visto bueno"losprincipiosexpuestosacercadela"aprobacin"(1405),
pues,enrealidad,constituyeunaaprobacinlimitadaala"legitimidad"delacto.El"visto"
nocontemplaelcontroldeoportunidad.El"visto"queseotorgareconrelacinala
"oportunidad",mritooconveniencia,deunacto,substancialmenteseruna"aprobacin"
(1406).
232.La"suspensin"delactoadministrativosetraduceenlaparalizacintransitoriade
susefectos.
Esuntipodecontrolrepresivo,puesconlasuspensintindeseaimpedirqueunacto
eficazproduzcaefectos,oquedejendeproducirselosefectosyacomenzados.
Lasuspensingeneralmentesepresentacomopreliminardeotroprocesodecontrol
(1407),puestieneporobjetodarlugaraunulteriorestudiodefinitivodelacuestin.Por
esounautordijoquelasuspensinnoesenrealidadunprocedimientodecontrolens

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mismo,sinounmedioparadetenertransitoriamentelaejecucindelactoydartiempoa
queelrganodecontrolsepronunciesobreaqul(1408).Nocompartoestaltima
opinin.Estimoquela"suspensin",porsmisma,esunprocedimientodecontrolstricto
sensu,sibiendealcanceslimitados.Cadaespeciedecontroltienesupropioalcancey
consecuencias.La"suspensin"tienesusalcancesyconsecuencias:evitarlaejecucinde
unactodaosooilegal,paradarlugaraquelasituacinseadespusdebidamente
analizada.Esunprocedimientodeobviajuridicidadydesuficientecontenidopara
erigrseleenespecieautnomadecontrol.
Enelpresentepargrafo,dondemeocupodelcontrol"en"laAdministracin,esdecirpor
mediosoprocedimientos"administrativos"exclusivamente,paranadaharreferenciaala
suspensindelactoadministrativologradadirectamentepormediodela"accinde
amparo"ocomo"medidadenoinnovar",dentrodeunjuicio,puesstossoncontroles"a
laAdministracin"atravsdemedidasdispuestasporelPoderJudicial.Loreferenteala
accindeamparooalasmedidasdenoinnovarcontraactosadministrativos,no
correspondealcontrol"enlaAdministracin",sinoalcontroljurisdiccional(judicial)dela
Administracin(1409).
La"suspensin"deunactopuedeconstituir,porsmisma,elmotivooriginario,especfico
odirecto,deunpedidoorequerimientoformuladoalaAdministracinPblicaporun
particularoadministrado,opuedeserconsecuenciadeltrmiteoprocedimientodeun
recursoespecial,comoocurriraconla"suspensin"aquehacareferenciaelartculo13
deldecreton7520/44sobre"recursojerrquico".
Porafectaralprincipiode"ejecutoriedad"delactoadministrativo,la"suspensin"slo
procedeexcepcionalmente.Cundoseproducenestoscasosdeexcepcin?Haydos
criteriosalrespecto:eldel"dao"yeldela"ilegalidad".Nosonexcluyentesentres.Al
contrario,haysupuestosenqueambospuedenfuncionaroaplicarsesimultneamente;por
ejemplo,cuandoelactoesilegaly,adems,generadordeperjuicios.Perotambinhay
casosenquesloserapertinentelaaplicacindeunodeesoscriterios;verbigracia,cuando
elactocuyasuspensinsepidees"legal"ynoobstanteessusceptibledecausarperjuicios;
enesasituacinsloseaplicaraelcriteriodel"dao".Esoscriteriostienenvigenciatanto
paraelmbitojudicialcomoparaelmbitoadministrativo,siendoaplicablesencualquiera
destoslosargumentosdadosalrespecto.
Enunprincipio,parafundamentarlasuspensindeunactoadministrativo,seinvocel
criteriodel"daoirreparable",encuyomritolasuspensinprocedacuandosedabaesa
situacin.Perotalcriteriofueabandonado,porque,siendoelEstadoelautoroemisordel
actocuyasuspensinsegestionaba,sealegquetalesperjuicios"irreparables"nopodan
producirse,yaqueelEstado,siempresolvente,podaresarcircualquierperjuicioque
irrogase:seinvocabaelviejoaforismo:"Fiscussempersolvens".Laaplicacindeesta
reglavacuadecontenidoticofueobjetodeacertadasobjeciones,hallndose
prcticamenterepudiadaporlacrticacientficaactual.Conexactanocindeloqueesy
debeser"Justicia",sedijoquelaproteccinjurisdiccionaldebeejercerse,enloposible,
"preventivamente",yaellotiendelamedidadenoinnovarolasuspensindelacto."Siha

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deesperarse,dijounautor,queeldaoseverifiqueyquelalesinalordenjurdicose
`perfeccione,paraquerecinprocedalafuncintuitivadelrganojurisdiccional,entonces
sehabraalcanzadounpobrsimoresultado:laprevencindeldaocondicems
armoniosamenteconelderechoquelareparacin,pormsintegralquesea,unavezqueel
perjuicioseprodujo.Haderechazarse,porlotanto,unaconsideracincontanescasovalor
jurdico,comoesaquelladequelasmedidaspreventivasoprecautoriasnoprocedenfrente
alaAdministracin,porquesiempreessolvente"(1410).Ensntesis,enlaactualidad,en
loqueaestecriteriorespecta,imperalaideadequeparalasuspensindelacto
administrativonosiempreesnecesarioqueeldaosea"irreparable":essuficiente,alos
efectosdelasuspensindelactoadministrativo,queeldaoquederivaradelaejecucin
dedichoactoseamanifiestamentemayorqueelquederivaradelasuspensindelmismo.
Lavaloracindetodoestoesmateriacircunstancial,quedebedeterminarseencadacaso
particular.Yseagregaqueparavalorarestadimensindelosdaosnoslodeben
considerarseprincipiosdederechoestricto,sinotambinlosprincipiosde"equidad"que
rodeenalcasoconcreto(1411).Exigir,pues,queeldaosealiteralmente"irreparable",
pararecinentonceshacerlugaraunamedidadenoinnovarcontraelEstado,oala
"suspensin"delactoadministrativoensedeadministrativa,implicarahacerrevivirel
vetustoycaducoaforismo"Fiscussempersolvens",yaque,poraplicacindeste,
rarsimasveceshabra"perjuicioirreparable"cuandoeldemandadouoponentefuereel
Estado.Lasuspensindelactoadministrativoseraentoncesprocedenteenloscasos
expuestos,tantomssidetalsuspensinnoresultalesinparaelinterspblico(1412).
Apartedelcriteriodel"dao",aquehicereferencia,parafundamentarlasuspensindel
actoadministrativoseinvocaelcriteriodela"ilegalidad"delmismo.Hadetratarsedeuna
ilegalidad"manifiesta",quesurjadelpropioacto(1413).Comprobadatalilegalidad,
corresponderhacerlugaralasuspensindelacto,puesdichailegalidadquiebrala
ejecutoriedaddelacto,queesunaconsecuenciadelapresuncindelegitimidadqueasistea
todoactoadministrativo.Lasuspensindelactoadministrativoportadordeunailegalidad
manifiestasertantomsprocedentesidichoactonoreposaenatendiblesrazonesque
torneninaplazablesuinmediatocumplimiento(1414).
Enlaprcticasermssimpleyfcilsuspenderunactoadministrativoporilegalidad
manifiesta,queporelhechodequesuejecucincauseperjuiciosmayoresquelosque
podranderivarsedesususpensin.Lacomprobacindelailegalidadmanifiestaestal
alcancedecualquieraqueconozcalosrespectivosprincipiosdederechoaplicables,entanto
queladeterminacindeesetipodeperjuiciossemueveenunterrenoimpreciso.
Lasuspensindelactoporilegalidadmanifiestanotienelmitealguno,esabsoluta.
Demostradalailegalidad,procedelasuspensin.EnunEstadodeDerechoesinconcebible
quelaAdministracinPblicaactealmargendelalegalidad,pues,comofuncinestatal,
suactividadessiempresublegal.LaAdministracinPblicaentodomomentodebeactuar
secundumlegem.Yaenotrolugardeestaobraqueddichoquelaactividaddela
AdministracinPblicatienelmitesjurdicosquedebenserrespetadosporella(vaseeln
9).

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Otracosaocurrecuandolasuspensinsepidaenbaseaperjuiciosquecauselaejecucin
delacto.Estetipodesuspensinestanslo"facultativo"paralaAdministracin,
contrariamentealoquesucedeenelsupuestodeilegalidadmanifiesta,dondelasuspensin
delactoesundeberjurdicodelaAdministracin.Notodoactoadministrativoquecause
unperjuicioaladministradorecurrenteessusceptibledesuspensin.As,nodebern
suspenderselosactosqueafectenalinterspblicoenformainmediata;verbigracia,
demolicindeedificiosqueamenacenruina,sacrificiodeanimalesafectadosde
enfermedadescontagiosas,etctera.Tambinesdedoctrinaquelasmedidasdetipo
impositivo,porejemplorecaudacindeimpuestos,noadmitenlasuspensindelactoque
lasordena(deahlareglasolveetrepetequeexigeelpagoprevio,reglaque,sibientuvo
origenenelmbitojudicial,puedeserextendidaalmbitoadministrativo).
Losefectosdela"suspensin"delactoadministrativoseproducenexnunc,paraelfuturo,
desdelafechadeemisindelactoqueordenlasuspensin(1415).
Finalmente,cuadraadvertirque,noobstanteloquedisponaelartculo13,infine,del
decreton7520/44,sobrerecursojerrquico,lasuspensindelactoadministrativonoslo
procederenelsupuestodeque"unintersfundadodeordenadministrativolojustifique",
sinotambincuandolojustifiqueunrespetableyatendibleintersdelrespectivo
administrado.Asdebeser,pueselimperiodelderechoydelajusticianoslorigenen
favordelEstado,sinotambinyprincipalmenteenbeneficiodelosparticulares,siendo
derecordarque,comoconsecuenciadelEstadodeDerecho,lasgarantasyderechos
consagradosenlaConstitucinresultanestablecidosprincipalmenteenfavordelos
habitantesynoenfavordelEstado(1416).
Ensntesis:lasuspensindelactoadministrativosloprocedeconcarcterexcepcional,lo
queocurrirenloscasosexpuestos.Peroelrechazosistemticodedichasuspensines
contrarioatodanocindederecho.
233.La"intervencin"esunmediodecontroldetiporepresivoque,adems,puedeser
sustitutivo,locualocurriracuandoelfuncionario"interventor"reemplacealfuncionario
titulardelrganointervenido.
Paralaprocedenciadela"intervencin"comomediodecontrolnoserequierelaexistencia
deunanormaquelaautoriceexpresamente:ellaprocedecomoconsecuenciadel
poderdeberde"vigilancia"queleincumbealPresidentedelaRepblica,ensucarcterde
rganosuperiordelaAdministracinPblica,acuyocargohllasela"administracin
generaldelpas"(Constitucin,artculo86,inciso1(1417))(1418).
Suprocedencia,comomedidadecontrol,requierequedentrodelrganoqueseinterviene
existaunasituacin"grave".
Porprincipiogeneral,laintervencinnoserprocedentecomoconsecuenciadeunacto
aislado;ellapresuponelaexistenciacontinuadadeunasituacin(comportamiento)
anormal,quepuederesponderamotivosdiversos.Loqueimportaeslaexistenciadedicha
situacindeanormalidad.Unactoaisladonorequiereuna"intervencin"alrgano;enese

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supuestolaanomalasesubsanarectificandooextinguiendoeseactoaislado.Noobstante,
aunenelcasodeunsoloacto,laintervencintambinseraprocedentesisetrataredealgo
deextremadagravedad,locualdebeservaloradoconsumaprudenciaycriteriorestrictivo,
puesenestamateriael"principio"consisteenqueunsoloactoohechoirregularno
justificauna"intervencin".Todoloqueimpliqueunaexcepcindebeinterpretarse
estrictamente.
Porprincipio,la"intervencin"sedisponede"oficio"porlaautoridadcontrolante,pues,
comobiensedijo,elentecontroladonoslocarecedeintersenprovocaresetipode
control,sinoqueestinteresadoenevitarlo(1419).Excepcionalmente,laintervencin
podrasersolicitadaporelpropiotitulardelrganoaintervenir,perolaprocedenciadela
intervencinquedalibradaalcriterioexclusivodelrganocontrolante.
Vadesuyoquela"intervencin",comocontroladministrativo,nosloprocederespectoa
entidadesautrquicas,sinotambinrespectoamerosorganismosdelaadministracin
centralizada.
Eneln177mehereferidoal"rganointervencin",exponiendosurgimenjurdico
general.Meremitoalodichoeneselugar.
Tngasepresentequela"intervencin"quepuededisponerelPoderEjecutivoslose
refiereaempresasoreparticionespblicasestatales.Laintervencinaentidadeso
empresas"privadas"nicamentepuededisponerlaelPoderJudicial.Elartculo32delaley
deprocedimientoadministrativodeLaPampadice:"EnningncasoelPoderEjecutivo
podrintervenirentidadesoempresasprivadasopblicasnoestatales".
Vasemiartculo"IntervencionesadministrativasdispuestasporelPoderEjecutivo.(Lo
atinenteapersonasyempresasprivadasypblicasnoestatales)",en"LaLey",7de
septiembrede1984,yen"Anales"delaAcademiaNacionaldeDerechoyCiencias
SocialesdeBuenosAires,Segundapoca,aoXXIX,nmero22,pgina107ysiguientes,
BuenosAires1985,dondemeocupodetodolorelacionadoconeltema.
LaSupremaCortedeJusticiadelaprovinciadeBuenosAiresconfirmlaintervencin
dispuestaporelPoderEjecutivoprovincialalColegiodeVeterinariosdedichaprovincia,
sosteniendoqueesecolegioconstituauna"entidadintermedia",dadoqueejercauna
porcindepoderpblico(poderdepolica);verlasentenciadel3denoviembrede1981,
inre"Sciammarella,AlfredoM.",publicadaen"LaLey",23demarzode1982.
ParteSegundaDELOS"RECURSOS"
SUMARIO:A.PRINCIPIOSGENERALES.234.Nocinconceptualde"recurso"
administrativo.mbitodelmismo.Legitimatioadcausamactiva.235.Losrecursos
administrativosconstituyenmediosdecontrolenlaAdministracin.236.Hayrecursos
regladosyrecursosnoreglados.Consecuencia.237.Las"formas"eneltrmitedelos
recursosadministrativos.El"debidoprocesolegal".Laerrneacalificacindelrecurso
deducido.Publicidaddelasactuaciones.Prueba.Otrosrequisitos.238.Los"recursos"en

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elprocedimientoadministrativonorequierenserestablecidosporleyformal.Eldecretoy
elreglamento.Recursosimplcitos.Remisin.239.Los"recursos"instituidosporlas
normassobretrmiteoprocedimientoadministrativonosedanprecisamenteafavordela
AdministracinPblica,sinoprincipalmenteafavordelosadministrados.Remisin.240.
Naturalezadeladecisinadministrativaqueresuelverecursosadministrativos.Importancia
delacuestin.Recursosregladosyrecursosnoreglados.B.RECURSOSNO
REGLADOS.241.Existenciaderecursosadministrativosnoreglados.Sufundamento
positivo.Formalidadesquedebenrespetarseinexcusablemente.242.Recursode
revocatoria.Nocinconceptual.Denominaciones.Distincinconelrecursoderevocatoria
reglado.Plazoparadeducirlo.Objetooalcancedelrecurso.243.Recursodemera
apelacinjerrquica.Nocinconceptual.Sudiferenciaconelrecursojerrquico.Plazopara
deducirlo.Objetooalcancedelrecurso.Apelacinjerrquicaporvadequeja.Naturaleza
dela"decisin"enelrecursode"meraapelacinjerrquica".El"recursojerrquico",al
serinstituido,reemplazaysustituyealdemeraapelacinjerrquica,osubsistenambos
simultneamente?C.RECURSOREGLADO.Elrecursojerrquico244.Nocin
conceptual.245.Sufundamentoracionalypositivo.246.Naturalezadeesterecurso.
247.El"recursojerrquico"strictosensuyla"meraapelacinjerrquica".Analogasy
diferencias.248.Aqupoderurganoestatallecorrespondeinstituirorgnicamenteel
recursojerrquico?249.Puedenprohibirseosuprimirse"totalmente"lameraapelacin
jerrquicaoelrecursojerrquico?Puede"limitarse"suejercicio?Distintossupuestos.
250.Puedeelsuperiorjerrquico"avocarse"elconocimientoydecisindeunrecurso
jerrquico?251.Elrecursojerrquicoenelordennacional.Disposicionesquelerigen.
252.Requisitosparasuprocedencia.Consideracingeneral.253.Continuacin.
Requisitosparasuprocedencia.a)Encuantoalrganoemisordelacto:1)Debetratarsede
unrganoestatalstrictosensu;2)Elrganodebeperteneceralaadministracin"civil"del
Estado.Loatinentealaadministracin"castrense";casodeexcepcin;3)Nodebetratarse
deactosdelpropioPoderEjecutivo(rganopresidencial).Recursosadmisiblesenesecaso.
Decisionesde"ministros"y"secretariosdeEstado";4)Actosdelaautoridad"policial":
procedenciadelrecursojerrquico.Excepcinatalprincipio.Losactosreferentesa
derechosdendole"poltica",elrecursojerrquicoyloatinentealrecursoextraordinariode
inconstitucionalidad;5)Lasentidadesautrquicasinstitucionalesyelrecursojerrquico;6)
Lasuniversidadesnacionalesyelrecursojerrquico;7)Organosadministrativosque
ejercenfuncionesdetipo"jurisdiccional";8)Organosconsultivos;9)Las"empresasdel
Estado"yelrecursojerrquico.254.Continuacin.Requisitosparasuprocedencia.b)En
cuantoalactoensmismo:1)Debetratarsedeunactoadministrativostrictosensu.Lo
atinentealas"instrucciones"y"circulares"administrativas;2)Nodebetratarsedesimples
medidaspreparatorias,nidemerosinformesadministrativos.Nocinconceptualde
medidas"preparatorias";3)Loatinentealosactosde"gobierno";4)Actosadministrativos
referentesaderechosdesubstancia"poltica";5)Actosadministrativosemitidosen
ejerciciodeunaactividad"discrecional".Ladiscrecionalidad"tcnica".255.
Continuacin.Requisitosparasuprocedencia.c)Encuantoalrecurrente.Personasque
puedenpromoverelrecurso.Titularidaddederechossubjetivosointereseslegtimos.256.
Continuacin.Requisitosparasuprocedencia.d)Encuantoalprocedimientopara
impugnarelactorecurrido.Inexistenciadeotravalegal.257.mbitooalcancedel

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recurso:lalegitimidadylaoportunidad.Lacuestinconreferenciaalasentidades
autrquicas.258.Elrecursojerrquicoylasentidadesautrquicas.Antecedentesdela
cuestinennuestropas.mbitooalcancedelrecurso.259.Trmitedelrecurso.
Trascendenciadelcorrectotrmite.260.Continuacin.Trmitedelrecurso.Elescritode
presentacin.Contenidodelmismo.Anlisisdelasexigenciasreglamentarias.Actuacin
pormandatario.Recursospromovidospormenores.261.Continuacin.Trmitedel
recurso.Larevocatoriaprevia.Noesnecesariaactualmentedeacuerdoaldecreto1759/72.
Lacuestinenelanteriordecreto7520/44.Supuestosenqueellaeranecesariaysupuestos
enquenoloera.Antequautoridaddebapromoverselarevocatoriayquindeba
resolverla.Plazoparapromoverla.Podahacerseuso"voluntario"delpedidode
revocatoria,cuandolanormaexcluala"obligacin"dehacerlo?Enesteltimosupuesto
corraelplazoparadeducirelrecursojerrquico?262.Continuacin.Trmitedel
recurso.Dndedebepresentarseelescritodeinterposicindelrecurso.263.
Continuacin.Trmitedelrecurso.Plazoparainterponerelrecurso.Distintossupuestos.
Recursojerrquicodeducido"antes"delplazoy"despus"deste.Casosaconsiderar.
Computacindelosplazos.264.Continuacin.Trmitedelrecurso.Puedepromoverse
elrecursojerrquicoporvade"queja"ode"hecho"?Principiogeneral.Excepciones.Ante
quindebeserpromovidoelrecursojerrquicode"hecho".Justificacinjurdicadela
existenciadeesterecurso.265.Continuacin.Trmitedelrecurso.Remisindelas
respectivasactuacionesyantecedentesalsuperior.266.Continuacin.Trmitedel
recurso.Aperturaaprueba:quindebeordenarla.Produccinyrecepcindelaprueba.
Duracindelperodoprobatorio.Otrascuestiones.267.Continuacin.Trmitedel
recurso.Presentacindealegato.268.Continuacin.DictamendelaDireccinde
AsuntosJurdicos.269.Continuacin.Trmitedelrecurso.Laintervencindel
ProcuradordelTesorodelaNacin.Casosenqueprocede.270.Eltrmitedelrecurso
jerrquicoylasreglasdel"debidoprocesolegal".La"publicidad"delasactuaciones.
271.CriterioliberaldelaAdministracinPblicaacercadelcumplimientodelas
"formalidades"exigidasenlasnormasvigentes.LaProcuracindelTesorodelaNacin.
272.La"decisin"enelrecursojerrquico.Cuestionesaanalizar.273.Continuacin.La
"decisin"enelrecursojerrquico.Autoridadurganoaquienlecorrespondedecidireste
recurso.LoatientealosministrosysecretariosdeEstado.Decretoyresolucin.274.
Continuacin.La"decisin"enelrecursojerrquico.Efectosdeella.Administracin
centralizadayAdministracindescentralizada.Distintossupuestos.Fuerzaejecutoria.
275.Continuacin.La"decisin"enelrecursojerrquico.Naturalezajurdicadela
decisin.276.El"silencio"delaAdministracinyladecisindelrecursojerrquico.La
Administracintieneundeberjurdicode"decidir"elrecursojerrquico.Lostextoslegales
vigentesenlaactualidad.277.La"reformatioinpeius"yla"decisin"enelrecurso
jerrquico.278.La"suspensin"dela"decisin"recadaenelrecursojerrquicoydel
"actoadministrativo"impugnado.Distintossupuestos.279.Recursode"revisin"
respectoala"decisin"delPoderEjecutivo.Suprocedencia.Elactualrecursode
aclaratoria.280.Elrecurso"extraordinariodeinconstitucionalidad"respectoala
"decisin"delPoderEjecutivorecadaenelrecursojerrquico.281.Rechazodelrecurso
jerrquicoyleydedemandascontralaNacin.Loatinentealareclamacinadministrativa
previa.Accindirectaantelajusticia.282.Plazoparaocurrirantelajusticia,demandando

p.302

alaNacin,enmritoalrechazodelrecursojerrquico.283.Elrechazodelrecurso
jerrquicoylaeventualresponsabilidaddelrecurrente.284.Juiciocrticoacercadel
actualrgimennormativosobrerecursojerrquicoenelordennacional.
A.PRINCIPIOSGENERALES
234.El"recurso"administrativoesunmediodeimpugnarladecisindeunaautoridad
administrativa,conelobjetodeobtener,ensedeadministrativa,sureformaoextincin
(1420).
Laobjecinquemerezcaunadecisinadministrativapuederesponderasuinjusticiao
inconvenienciaoasuilegitimidad(1421).Deahquelosrecursosadministrativostanto
puedentenerporobjetolarevisindeladecisinimpugnada,enelaspectodesu
"oportunidad"oeneldesu"legitimidad".
Vadesuyoque,importandolapromocindeunrecursoelejerciciodeunderecho,quienlo
promuevahadesertitulardel"derecho"pertinenteodeuninterslegtimo:debeexistira
surespectolalegitimatioadcausamactiva.
235."Lainterposicindelrecursocontraunactoporelparticularafectado,esuna
colaboracinparalaeficaciaadministrativa,entreeladministradoylaadministracin",
paralocualnoobstaqueindirectamentesebeneficieelinteresadorecurrente(1422).El
recursoadministrativoconstituye,pues,unobviomediodecontrolenlaAdministracin.
Alcontribuirala"juridicidad"delaAdministracin,losrecursosinstituidosporel
ordenamientojurdicooporladoctrinaadquierenungransentidodeordenmoral,apartede
sucontribucinalafianzamientodelaseguridadjurdica.Serainconcebiblela
AdministracindeunEstadodeDerechosinlaexistenciaderecursosadministrativos,
mediosjurdicosqueendefinitivacontribuyenamantenerlalegalidaddentrodela
AdministracinPblica.
236.Sehadichoquelaexistenciaderecursosadministrativosesdeprincipio;no
requirindoseparaellotextosexpresos(1423).Estoesrigurosamenteexacto;tantoesas
que,ennuestropas,hayciertosrecursoscuyaexistenciaimplicauncorolariolgicode
preceptosconstitucionales,nosiendonecesariasuconsagracinexpresapornormas
especficas.Esloqueocurre,porejemplo,conelrecursoderevocatoriaoconeldemera
apelacinjerrquica,segnloexplicarmsadelante.
Deloexpuestoresultaqueexistenrecursos"reglados"yrecursos"noreglados".Estos
ltimossonaquelloscuyaexistenciaesimplcitaporimplicarcorolariosdepreceptos
constitucionales,peroqueannofueronobjetodereglamentacinporpartedelaautoridad
pblica.Losprimeros,encambioesdecirlos"reglados",sonlosque,teniendoigual
origenquelossegundos,hansidosinembargodisciplinadosoreglamentadosporlanorma
correspondiente.Delosrecursosnoregladosconstituyengeneralesejemploslosde
revocatoriaydemeraapelacinjerrquica,quehemencionado;delosrecursos

p.303

administrativos"reglados"sirvedeejemploel"jerrquico"quehoyhllasedisciplinado
enelordennacionalporeldecreton7520/44(1424).
Desdeluego,losrecursosqueexistencomocorolariosdepreceptosconstitucionalespueden
"reglarse"porlaautoridadcompetente;peromientrasellonoocurra,existenigualmente
perocomorecursosimplcitosnoreglados.
Tratndosedeunrecurso"noreglado",sinperjuiciodelrespetoalosprincipios
constitucionalesinherentesal"debidoprocesolegal",esdeadvertirqueenesosrecursos
"noreglados",mientraspermanezcantales,nohayplazosparadeducirlos.Esaesuna
consecuenciadelcarcternoregladodeeserecursodeexistenciavirtual.
237.Siun"recurso"administrativonoestuvierereglado,sutrmite,comoeldetodo
trmiteadministrativo,estarexentodeformassacramentalesoespeciales.Noobstante,
rigenasurespectodosprincipiosesenciales:
1)Latramitacindelrecursohaderesponderaunprocedimientoqueimpliquetotalrespeto
alasreglasdel"debidoprocesolegal".Estossonrequisitosqueseimponenporel
razonablejuegodesuperioresprincipiosconstitucionales,yqueportalrazntambinhan
derespetarseeneltrmitedelosrecursos"reglados".
Lapeticin,porrazonesdeelementalbuencriterio,debecontenerlamanifestacinclaray
precisadequinpeticiona,aquinsedirige,porqupeticionayqudesea.Trtasede
presupuestosvirtualesdelapeticin:sinellosstacareceradesentido.
Vadesuyoquelaerrneaclasificacindelrecursodeducido,hechaporelrecurrente,no
vicianienervasupeticin,puestoque,deacuerdoalateoradela"calificacinjurdica",
losactosycontratostendrnladenominacincorrespondienteasunaturalezaynolaque
errneamenteleatribuyanlaspartesintervinientes(1425).Elprincipioiuracurianovitde
aplicacingeneralpermitirquelaAdministracinledtrmitealrecursopromovido,de
acuerdoalaverdaderandoledelmismo.Eltemperamentoindicadofavorecealos
recurrentes,"evitandoquepordefectosdeformadejendetramitarserecursoserrneamente
calificados"(1426).
Porconstituirunprincipiooregla"general"dentrodelaAdministracinPblicalomismo
queenlaspresentacionesqueseefectenantelospoderesLegislativoyJudicial,los
recursosdebenpresentarsepor"escrito"(1427)(1428).
Lasactuacionescorrespondientesalos"recursos",comoatodaotratramitacin
administrativa,porprincipioson"pblicas".Debeasignrseleselmismocarcterquealas
actuacionesjudiciales.Excepcionalmentedejarndeserpblicas,esdecirseconvertirnen
"secretas",cuandomotivosespecialesaslorequieran(1429).Latesisquepropugnaseel
secretosistemticodelasactuacionesadministrativaschocaraconlospostuladosdel
EstadodeDerecho(1430).
Procedelaaperturaa"prueba"enlasactuacionesadministrativas?Sihubierenhechos
controvertidosentrelaAdministracinyeladministrado,esevidentequelacuestindebe

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abrirseaprueba;asloexigeelpreceptoconstitucionaldelainviolabilidaddeladefensaen
juicio(1431).DenoprocederseasseincurriraenunaviolacindelaConstitucin.Si
bienenestamateriaelnicoprincipiojurdicoefectivoconsisteenquelaaperturaaprueba
deberealizarseen"alguna"etapadelprocedimientoadministrativo,loplausibleesabrira
pruebalocuestionadoenelexpedienteenla"primera"oportunidadenquesurjanlos
hechoscontrovertidos:estotiendealaeficaciaadministrativayalmayorrespetohaciael
derechodeladministrado(1432).
238.Los"recursos"enelprocedimientoadministrativonorequierenserestablecidospor
leyformal.Msan:aesosefectoslaleyformalesimprocedente,porqueimprocedentees
enestamaterialaintervencindelPoderLegislativo.Merefieroalos"recursos"quese
ejercitandentrodelaAdministracinPblicayparafinesexclusivamente
"administrativos".Parainstituirtales"recursos"enelprocedimientoadministrativo,el
PoderEjecutivoposeefacultadesconstitucionalespropiasintegrantesdelazonade"reserva
delaAdministracin",ylohaceatravsdelinstrumentojurdicoconquedichoPoder
Ejecutivoexpresasuvoluntad:eldecretooelreglamento,losque,unavezemitidoso
dictados,integranel"bloquedelalegalidad"yobliganalaAdministracin,acuya
actividadjurdicasirvendelmite.
Apartedeloexpuesto,caberecordarquealgunos"recursos"administrativosnisiquiera
requierencomobasealdecretooalreglamento,pueshayrecursosqueexisten
implcitamente,comovirtualescorolariosdepreceptosconstitucionales.
Deestascuestionesmeheocupadoprecedentemente,eneln223,alquemeremito.
239.Enotrolugardeestaobraqueddichoquelos"recursos"queinstituyenlasnormas
sobretrmiteoprocedimientoadministrativonormasqueintegranelbloquedelalegalidad
yobliganalaAdministracin,limitandosuactividadjurdica,nosedanprecisamentea
favordelaAdministracinPblica,sinoprincipalmenteafavordelosadministrados.Es
estounaconsecuenciadelEstadodeDerecho.
Enelnmero224meheocupadodeestacuestin.Meremitoaloexpresadoendicha
oportunidad.
240.Culeslanaturalezadela"decisin",oseadelactoque"resuelve"un"recurso"
administrativo?
Todoradicaendeterminarsidicha"decisin"esunmeroosimpleactoadministrativode
tipocomnosi,porelcontrario,esunactoadministrativodecarcterosubstancia
"jurisdiccional".
Lasolucindeestohllasentimamentevinculadaalconceptoquesetengade
"jurisdiccin"y,msprecisamente,de"actojurisdiccional".
Sibiensobrelanocindeactojurisdiccionalhaygrandisparidadendoctrina(ver
precedentementen18,nota120),enotrolugardeestaobra(nmero18,nota120)he
sostenidoquehabr"actojurisdiccional"siempreque,enejerciciodeunafacultadlegal,a

p.305

razdeunareclamacindeladministrado,sedictedecisin,expresayfundada,
reconociendoodesestimandoelderechoinvocado,cualquieraseaelrganoquealefecto
acte,opininqueenlosubstancialconcuerdaconlosostenidoporotrosexpositores
(1433).Elactojurisdiccionalsedefineexclusivamenteporla"naturaleza"deladecisin
(vern18,nota120).
Tambinsostuvequetantopuedehaberacto"jurisdiccional"enlaactividaddela
Administracin,comoenladelaJusticia.Demodoque"justicia"y"jurisdiccin"noson
trminosequivalentes.AlrespectorecordlassiguientespalabrasdeGarcaTrevijanoFos,
quetranscribonuevamenteporquetraducenconclaridadyaciertolasideasdereferencia:
"lajurisdiccinpuedeejercitarsetantoporlaAdministracincomoporelPoderJudicial,
entendiendoporjurisdiccinlapotestadde`componerlosinteresescontrapuestos.Eneste
sentidoesevidentequelaAdministracintieneunapotestadjurisdiccionalquese
manifiestafundamentalmenteatravsdelaresolucinderecursos.Loquesucedeesqueel
PoderJudicialutilizaelmecanismodelproceso,mientrasquelaAdministracinutilizael
vehculodelprocedimiento,conlasdiferenciassustancialesexistentesentreambos"
(1434).Estaopininescompartidaporotrosexpositores(1435).
Enla"decisin"conquelaAdministracinPblicaresuelveunrecurso,stadeclaracules
elderechoenelcasoconcreto.Correlativamente,enmritoalanocinqueheaceptado
acercadeloquehadeentendersepor"actojurisdiccional",yenmritoaquetantopuede
haber"actojurisdiccional"enlaactividaddelaAdministracincomoenladelaJusticia,
consideroquela"decisin"querecaigaenun"recurso"administrativoconstituyeunacto
administrativodesubstanciajurisdiccional,opininstaaceptadapordiversosautores
(1436),ysostenidaporelpropioPoderEjecutivoNacionalalreglarelrecursojerrquico
medianteeldecretonmero7520/44,encuyaoportunidaddijoclaramentequedicho
recursoimplicabaunagarantadecarcter"jurisdiccional"(1437).Desdeluego,el
carcter"jurisdiccional"lecorrespondealactoque"decide"un"recurso",declarandolo
queesderechoenelcasoocurrente;elactoadministrativoquenorenaestoscaracteresno
puedetenersubstancia"jurisdiccional",porqueentoncesnosehabraejercidojurisdiccin
alguna.Ensuma:elactojurisdiccionalnoreconoceunderechonuevo:"declara"loquees
derechoenelcasoconcreto(1438).
Sibienalreferirseaestepunto,algunostratadistastomanencuentaladecisinquerecae
enunrecursojerrquico,valedecirenunrecurso"reglado",enlanaturalezadela
"decisin"noinfluyelacircunstanciadequehayasidodictadaenunrecursode
procedimientoregladoodeprocedimientonoreglado,delmismomodoquenoinfluyeen
lanaturalezadelderechoemergentedeunactoadministrativo,lacircunstanciadequeste
hayasidodictadooemitidoenejerciciodeunaactividadregladaodeunaactividadno
regladaodiscrecional.Sobreesteltimopunto,acuyorespectoladoctrinaactualest
contesteconloquedejoexpresado,volveraocuparmecondetenimientoaltratarelacto
administrativo,puesantaohuboquienequivocadamentepensenformadistinta.Elacto
jurisdiccional,comoyaqueddicho,secaracterizaporla"naturaleza"deladecisinyno
porelprocedimientoseguidoparallegaraella.Noobstanteesto,cuadrarecordarque,en
materiade"recursos",inclusoenlos"noreglados",existenformalidadesquedeben

p.306

cumplirsedemanerainexcusable,porserinherentesal"debidoprocesolegal"(vern237);
demodoqueeneltrmitede"todo"recursoadministrativohandeobservarseciertas
formassubstancialesdeprocedimiento,queentoncesconstituyenun"fondocomn"al
trmitedetodorecurso,regladoonoreglado.
Laimportanciadeestablecersiladecisinquerecaigaenunrecursoadministrativotieneo
nocarcter"jurisdiccional"esnotoria:incideenlosposiblesmediosdeimpugnacindeesa
decisin.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacintienedeclaradoque,enmateriade
actosadministrativos,elrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadsloprocede
respectoalosquetengancarcteronaturaleza"jurisdiccional"ynoseanrevisablesporva
judicial(1439).
B.RECURSOSNOREGLADOS
241.Apartedelosrecursosadministrativosquelasnormaspertinentesinstituyanyregulen
enformaexpresa,existenrecursosadministrativosnoreglados.Trtasederecursos
virtualesoimplcitos,queexistencomocorolariosobviosdepreceptosconstitucionales.Es
loqueocurreconlosrecursosderevocatoriaydemeraapelacinjerrquica,quesibien
puedennoestarregladosoexpresamenteinstituidos,suexistenciaesevidente,pues
representanconsecuenciasvirtualesdelderechodepeticionaralasautoridades
(ConstitucinNacional,artculo14).Estetextoconstituyeelfundamentopositivodelos
recursosmencionados,cuyaexistenciadebetenrselapornsitaanuestroordenamiento
jurdico.Porlaraznexpresada,dichosrecursosexistenpor"principio",aunquenoexista
textoquelosinstituyaespecficamente(1440).
Peroauncuandolosrecursosderevocatoriaydemeraapelacinjerrquicanoestuvieren
regladospornormaalguna,sutramitacindeberefectuarserespetandolasformas
substancialesdeprocedimientorequeridasporel"debidoprocesolegal",apartedeque
tambindebencumplirselosrequisitosqueimpliquenreglasgeneralesimpuestasporla
doctrina.Alrespecto,vaseeln237.
242.Elrecursode"revocatoria"eslapeticinqueselehacealamismaautoridadque
emitielacto,afindequelomodifiqueolodejesinefecto.Perolaautoridadalacualse
recurrepuedenomodificarniextinguirelacto:puedeconfirmarlo,dejndolocomoest.
Enladoctrinayenlaprcticaesterecursoesdenominadodediversasmaneras:de
revocatoria,dereposicin,deoposicin,dereconsideracin(1441).Tambinsuele
denominrselerecursode"advertencia"(1442).
Nodebeconfundirseelmero"recursoderevocatoria"implcitocomoconsecuenciadel
derechodepeticionarconelpedidoderevocatoriaque,enciertoscasos,aparece"reglado"
comoprevioal"recursojerrquico".Esloqueocurreennuestropas,donde,enelorden
nacional,eldecreton7520/44requiereque,concarcterprevioalrecursojerrquico,se
promuevaelderevocatoria(1443).Encambio,elmero"recursoderevocatoria"esun
recursoindependiente,noregladoanenelordennacional,quenadatienequeverconel
recursojerrquicostrictosensu(1444).Estoresultamsfcilmentecomprensiblesise

p.307

tieneencuentaelrecursoderevocatoriaquesepromuevacontraunadecisindelpropio
PoderEjecutivo,yaquecontrataldecisinnoprocedeel"recursojerrquico":laautonoma
entretalesrecursosesahmanifiesta.Algunostratadistaslellamanrevocatoria
"obligatoria"alaquedebepromoversecomopreviaaotrorecurso(verbigracia,al
"jerrquico"),entantoquealmerorecursoderevocatoria,queeselquesededucepor
voluntadpropiaynoporimposicinlegal,ledenominanrevocatoria"potestativa"(1445).
Noestando"reglado"elrecursoderevocatoria,parasuinterposicinnoexisteplazo(1446)
.Perosiunanormavlidaestablecieredichoplazo,vadesuyoquestedeberser
respetado,puestratarasedeunaidneamanifestacinreglamentariadelderechode
peticionar(1447).Podraaplicarsesubsidiariamenteelplazoqueparaesterecurso
establecenelCdigodeProcedimientosenloCivilyComercialyleyescomplementarias?
Lanegativaseimpone:1)porquetodoloatinentea"recursos"dentrodelaAdministracin
PblicaslopuedeserreguladoporelPoderEjecutivoatravsdesuinstrumentojurdico:
eldecretooelreglamento,entantoqueelCdigodeProcedimientosesuncuerpolegal
establecidoporelPoderLegislativo;2)porquelaexistenciadeunplazoparaelejerciciode
underecho,alimplicarunarestriccinalasprerrogativasindividuales,nopuederesultarde
laaplicacinanalgicadenormas,puesmediantelaanaloganoesposibleextender
"restricciones"deuncasoprevistoaunonoprevisto:todarestriccindeberesultardetexto
expresoemitidoporautoridadcompetente(1448).
Elrecursoderevocatoria,porprincipio,tieneunobjetivoamplio:puedereferirsea
cuestionesdeoportunidadodelegitimidad(1449).Notratndosedeunrecurso"reglado",
vadesuyoqueabarcartodoslosaspectosposiblesdelactoquesecuestiona;lalimitacin
delalcancedeesterecursodeberesultardetextoexpreso,loquepodrasurgirdela
reglamentacincorrespondiente.
243.Elrecursodemeraapelacinjerrquicaeselquesepromueveparaqueelsuperior
jerrquicodelautordelactoquesecuestiona,examinandoesteacto,lomodifiqueoextinga
(1450).Lainterposicindelrecurso,nohabiendodisposicinexpresaqueestablezcalo
contrario,debehacerseanteelpropiorganoinferior,aefectosdequestelootorgueo
concedayremitalasactuacionesalsuperior.Sielrecursofueredenegadoporelexpresado
rganoinferior,laparteinteresadapuedeocurrirdirectamenteanteelsuperiorporvade
queja(1451).
Enloatinenteal"plazo"parapromoverelrecursodemeraapelacinjerrquicayal
"alcance"delmismo,esaplicablelodichoenelpargrafoanterioracercadelmerorecurso
derevocatoria.
Nodebeconfundirseelrecursodemeraapelacinjerrquicaconel"recursojerrquico"
strictosensu.Elprimeroesunrecursonoreglado,deexistenciavirtualporconstituirun
corolariodelderechoconstitucionaldepeticionar(1452).Elsegundoesunrecursoque,
aunquedeigualrazconstitucionaldelanterior,sepresentareglado,orgnico,
expresamenteinstituidoporundecretooreglamentodictadoporelPoderEjecutivoen
ejerciciodepotestadesconstitucionalespropias.Ambosrecursostienenelmismoobjeto,
perolologranatravsdeprocedimientosdiferentes(1453).El"recursojerrquico",

p.308

propiamentedicho,leda"juridicidad"concretaalderechodepeticionar;peroellono
significaqueelrecursode"meraapelacinjerrquica"seaalgointrascendente,yque
acercadelmismolaAdministracinPblicatengafacultadesparaexpedirseono:trtase
delejerciciodeunderechoconstitucional,cuyorespetoyacatamientoesineludibleparala
Administracin,almenosparalaAdministracinpertenecienteaunEstadodeDerecho
dirigidoporpersonasqueposeanunmnimodeculturacvicaydesentidodela
responsabilidad.Porlodems,tngasepresentequelacircunstanciadequeunderecho
reconocidoporlaConstitucinnoest"reglamentado",noloprivadevigenciaactualaese
derecho,porcuantolasdeclaraciones,derechosygarantasconstitucionalestienen
"operatividad"porsmismos(1454);siasnofuere,habraqueadmitirqueelimperiode
laConstitucindependedelasleyesoreglamentosquedebanopuedandictarseensu
consecuencia,loqueresultainaceptablefrentealodispuestoporaqullaensuartculo31
(1455).
Enelrecursode"meraapelacinjerrquica"yenel"recursojerrquico",propiamente
dicho,ladecisinquesedicteesopuedeserdeigual"substancia",aunqueel
"procedimiento"parallegaraesa"decisin"seadistintoencadaunodeesossupuestos:"no
reglado",enunodeellos;"reglado"enelotro.Loqueimportanoesel"procedimiento",
sinola"naturaleza"deladecisin.Enconsecuencia,la"decisin"dereferencianoslo
puedetenercarcter"jurisdiccional"enel"recursojerrquico"propiamentedicho,sino
tambinenelrecursode"meraapelacinjerrquica".Todoestenque,enlaespecie,
concurranonoloselementosquecaracterizanelactojurisdiccional,cuestindelaqueya
meocupenotroslugaresdeestaobra(n18,nota120,yn240).
Elrecursode"meraapelacinjerrquica"estan"jurdico"comoel"recursojerrquico"
propiamentedicho,puesambostienenlamismarazpositiva:laConstitucinNacionalen
cuantoconsagraelderechodepeticionaralasautoridades.Elhechodequeunodeestos
recursosest"reglado"yelotrono,noalteraelcarcterderecurso"jurdico"deeste
ltimo.Msan:lasfallasfundamentalesdelrecursode"meraapelacinjerrquica"
(recursonoreglado),tambinlastieneel"recursojerrquico"propiamentedicho(recurso
reglado):enningunodeellosexistenplazosdentrodeloscualesdebanexpedirselos
diversosorganismosmenores,asesoresletrados,etctera,queintervieneneneltrmitedel
recurso,comotampocoexisteplazoparaqueelPoderEjecutivodictela"decisin"que
pongafinalrecurso(1456).
Unavezinstituidoenundeterminadoordenamientojurdicoel"recursojerrquico"
propiamentedichocontinavigenteendichoordenamientoelrecursodemeraapelacin
jerrquica?Contestonegativamente.Unavezinstituidoel"recursojerrquico",eldemera
apelacinjerrquicadejadeteneraplicacinenelmbitodevigenciadeaqul.El"recurso
jerrquico"propiamentedichonoesotracosaqueelrecursodemeraapelacinjerrquica,
perosometidoporautoridadcompetenteanormasoreglasespecialesdeprocedimientoo
trmite.Entalescasos,delaetapadelrecursodeapelacinjerrquicanoregladosehabr
pasadoalaetapadelrecursodeapelacinjerrquica"reglado":stereemplazaalprimero.
Serainconcebible,entonces,queundeterminadorecursoqueantesnoeraregladoyque
ahoraloes,puedaseguirtramitndoseindistintamenteenformaregladaynoreglada,pues

p.309

elhechodeinstituireltrmiteregladoimplicauna"modificacin"ouna"derogacin"del
trmitenoreglado(1457).
255.c)Encuantoalrecurrente.
Quinespuedenpromover"recursosjerrquicos"?Puedendeducirlosdoscategorasde
personas:losterceros,esdecirlosadministradosoparticulares,ylosfuncionarioso
empleados(decreton1759/72,arts.73y74).
Paraquelaspersonasindicadaspuedandeducirelrecursojerrquico,ladecisinrecurrida
debelesionarun"derecho"oun"interslegtimo"delrecurrente(decreton1759/72,art.
74).Sidichalesinnoexistiere,oquienpromuevaelrecursocarecede"interslegtimo"
paraello,elrecursodeberechazarsedeplano.Enlaprcticasueleocurrirqueelpromotor
delrecursocarecedeinterslegtimoparaello,locualdeterminaelrechazodelrecursopor
faltadeaccinenelrecurrente(1536).Encadacaso,elanlisisdelasactuaciones
revelarasialpromotordelrecursoleasisteono"interslegtimo"(1537).
256.d)Encuantoalprocedimientopararecurrircontraelactoimpugnado.
Notodoactoadministrativopuedeserimpugnadomedianteelprocedimientoqueestablece
eldecretonmero7520/44parael"recursojerrquico"(1538).
Enefecto:elartculo14delcitadodecretoexcluyedelrecursojerrquicolosactos
administrativosparacuyaimpugnacinexistaunavaexpresamenteestablecida.Diceas
dichotexto:"Conexcepcindelasnormasdeprocedimientosestablecidasenlasleyesy
reglamentosparacasosespeciales,derganselasdisposicionesqueseoponganalpresente
decreto".Demodoqueelrecursojerrquicosloesaplicablecuandoelprocedimientode
impugnacindeunactoadministrativonoestregladoenunanormaespecfica(1539).
Entalformaquedanfueradelrecursojerrquico,entreotros,lossiguientesactos:los
dictadosenlaesferafiscal,quealefectotenganunrgimenlegalpropiodeimpugnacin
(aplicacinypercepcindeimpuestos);losdictadosenelmbitoaduanerorespectoala
instruccinyresolucindecausasaduaneras;losemitidosdeacuerdoalaleyde
contabilidad(decretoley23354/56)paralasubstanciacindelosjuiciosdecuentasy
administrativosderesponsabilidad,yparalaejecucindelasresolucionescondenatorias
delTribunaldeCuentasdelaNacin.Tampocoseraprocedenteel"recursojerrquico"
contralasdecisionesdelascomisionesparitariasenmateriadeinterpretacindeconvenios
colectivosdetrabajo,puesalrespectoexisteunprocedimientoespecial(ley14250,artculo
17,ydecreton6582/44,artculos16y17);etctera,etctera(1540).
Encadacasoelintrpretedebeexaminarlasnormasquerijanlaactividadquemotivel
actoadministrativoqueconsideralesivoasusintereses,afindeestablecersiendichas
normasexisteonounprocedimientoespecialparalaimpugnacindedichoacto;encaso
afirmativodeberatenerseadichasnormas,prescindiendodeltrmitedelrecurso
jerrquico.

p.310

257.Elrecursojerrquico,comomediodeimpugnacin,tantopuedereferirseala
"legitimidad"comoala"oportunidad"delactocuestionado(1541).Taleselprincipio,y
asloreconoceeldecreton1759/72,artculo73.
Noobstante,enmateriaderecursojerrquicocontraactosdeentidadesautrquicas
institucionales,enladoctrinasuelehacerseunadistincin:dichorecurso,comoprincipio,
sloprocedeporrazonesde"ilegitimidad";encambio,porrazonesde"oportunidad"
nicamenteprocederasiuntextolegalloautorizaseexpresamente.Peroennuestro
derecho,quealrespectopresentamaticespropiosocaractersticos,lascosasnosonas:el
recursojerrquicotantopuedereferirseala"legitimidad"comoala"oportunidad"delacto
encuestin;tododependedelorigendelarespectivaentidadautrquica.Deestomehe
ocupadoprecedentemente,nmeros126y127,aloscualesmeremito.
258.Elrecursojerrquicotambinprocedecontraactosdeentidadesautrquicas.El
decretooriginariosobreestamateria,delao1933,noincluaexpresamenteadichas
entidadesentrelosrganoscontracuyasdecisionesseadmitaelrecurso.Ellomotivel
dictadodeundecretoad hoc,delao1934,quesupliestaomisin.Detodoestomehe
ocupadoprecedentemente(vern127).
Eldecretoorgnicosobrerecursojerrquico,querigihastaelao1972,n7520/44,
mencionabaenformaexpresaalas"entidadesautrquicas"entrelosrganosrespectoa
cuyosactospodapromoverseelrecursodereferencia.Enlaactualidad,eldecreton
1759/72admiteelrecursojerrquicocontradecisionesdefinitivasemanadasdelrgano
superiordeentesautrquicos,denominndole"recursodealzada"(artculo94).Dentrodel
mbitodelosentesautrquicosfuncionanlosdemsrecursosinstituidospordichotexto,
salvonormaexpresaencontrario(artculo93).
Loatinenteal"alcance"delrecursojerrquicocontraactosdeentidadesautrquicas,es
decirsilserefiereexclusivamenteala"legitimidaddelacto",otambinasu
"oportunidad",loheanalizadoprecedentemente.Vernmeros126,127,127bisy257,a
loscualesmeremito.
259.Eltrmiteoprocedimientoquedebeasignrselealrecursojerrquicoesunacuestin
defundamentalimportancia,puesdeellaavecesdependeelresultadomismodelrecurso,
apartedequesuerradoenfoquepuededeterminardilacionesquequizincidan
negativamenteenelresultadoprcticodelrecurso.Deahlaconvenienciadeanalizar
detenidamenteestamateria.
260.Elrecursodebepromoverseporescrito,debiendocontenerlossiguientesdatos,de
acuerdoaldecreton7520/44(1542).
1)Nombreyestadocivildelrecurrente,constitucindeldomicilioenlaCapitalFederaly
expresindeldomicilioreal(artculo2,inciso1).Desdeluego,por"nombre"hade
entendersenosloelnombre,propiamentedicho,sinoasimismoelapellido.Quizhubiere
convenidoexigirtambinlaindicacindela"profesin"delrecurrente,datostedetantoo

p.311

msintersqueeldesuestadocivilalosefectosdeconocerlascaractersticasdesu
personalidad.
2)Mencindelosdocumentosqueacreditenlaidentidaddequienrecurre(artculo2,
inciso2).
3)Determinacindelrecursoyafirmacindehabersesolicitadorevocatoriayhabersido
stadenegadaporlaautoridadsuperiordelfuncionariourganoadministrativodelcual
emanlaresolucinrecurrida,odeprovenirlaresolucindirectamentedelamisma
autoridadmencionada(artculo2,inciso3).Estadisposicinhasidoobjetode
modificacionesporeldecreton2126/61alquemereferirmsadelanteencuantoalas
autoridadesquedebenresolverelrecursoderevocatoriayalossupuestosenqueelrecurso
jerrquicoprocededirectamente(1543).
Laexigenciade"determinacindelrecurso"significaquedebefundrsele,yacreditarsesu
procedenciarespectoaloqueporesavadeseaobtenersedelaAdministracin,
demostrandoasimismolaimpertinenciadeladecisinrecurrida.
Elrecurrentepodractuarporpersonaautorizadamediantemandatoregular(artculo5,
primeraparte,deldecreto7520/44)(1544)."Mandatoregular"es,antetodo,elotorgado
anteescribanopblico;revestirtambintalcalidadelotorgadoantecualquierotro
funcionarioconfacultadesparaautorizarestaclasedeactos.Ciertamente,elreferido
"mandato"puederesultar,asimismo,decualquieractoadmitidoalefectoporla
AdministracinPblica,yaqueenestaesferadelderechoelmandatohaderegirse,
preferentemente,pornormasdederechoadministrativo.Puedeactuarcomomandatario
cualquierpersonacapazdeobligarse,nosiendonecesarioquesetratedeunprofesional
(abogado,procurador,etc.),pueseldecretoreguladordelrecursojerrquiconoexigetal
requisito.
Elmenoradultopuederecurrirdirectamenteenprocedimientosadministrativosendefensa
desuspropiosderechossubjetivosointereseslegtimos(decreton1759,artculo3,
segundaparte).Elcitadopreceptoreglamentarionohacedistincinalgunaacercadelos
menoresadultosaqueserefiere;portanto,nosloquedancomprendidosenllosmenores
adultosquededujerenrecursosjerrquicosarazderelacionesotratosdeordengeneral
mantenidosconlaAdministracin,conmotivodelaprofesinqueejerzanodelaindustria
queexploten,sinotambinlosmenoresadultos"empleadosdelaAdministracinPblica"
quededujerenrecursosjerrquicosporcuestionesatinentesasuempleo.Vanselos
artculos127,128y283delCdigoCivil.
Nodebecausarextraezacualquierdiferenciaquehubiereentreelderechocivilyel
derechoadministrativoenlaregulacindelacapacidaddelosmenores,pueselderecho
administrativocuyaestructurayfinalidadessondistintasquelasdelderechocivil(1545)
serigepreferentementeporsuspropiasnormasoprincipios,quesondederechopblico
(1546).TodoestoyaloadvirtielcodificadorVlezSarsfield,aldecirenlanotaal
artculo128delCdigoCivilque"laincapacidaddelosmenoreseslimitadaalderecho
privado,ynoseextiendealderechopblico".

p.312

Alserpresentadoelescritopromoviendoelrecursojerrquico,la"mesadeentradas"le
daralrecurrenteunaconstanciadeesapresentacin.Asuvez,eljefedemesadeentradas
podrexigiralrecurrentelaratificacindesufirmacuandolojuzguenecesarioparaprobar
laidentidadpersonal(artculo6deldecreto7520/44)(1547).
261.Endiversoscasosderesolucionesadministrativasadversasaladministrado,ste,antes
depromoverelrecursojerrquico,debededucirunrecursoderevocatoriadetaldecisin;
yrecinconelresultadonegativodeesterecurso,podrinterponerseeljerrquico.Enotros
supuestos,anteladecisinadministrativaadversa,noesnecesariopedirrevocatoriade
aqulla,pudiendoentoncespromoversedirectamenteelrecursojerrquico.Enqucasos
ocurreunacosauotra?Quplazoshayparaactuaralrespecto?(1548).
Dentrodeldecreton7520/44,laexigenciadelaexpresadarevocatoriapreviasurgedel
artculo2,inciso3,que,comorequisitoparalapromocindelrecursojerrquico,exige
queelrecurrenteafirme"habersesolicitadorevocatoriayhabersidostadenegadaporla
autoridadsuperiordelfuncionariourganoadministrativodecualemanlaresolucin
recurrida,odeprovenirlaresolucindirectamentedelamismaautoridadmencionada".
Estadisposicinfuemodificadaporeldecretonmero2126/61(1549).Deacuerdoaste,
elrecursoderevocatoria,alosefectosdeldecreto7520/44,serresueltoporlasautoridades
superioresdelasentidadesdescentralizadasyporlosfuncionariosdelaAdministracin
centralconjerarquainmediatainferioraladesubsecretariodeMinisteriooSecretarade
Estado.Demodoquecuandoladecisinadministrativa"no"hayasidodictadaporestas
autoridades,"procede"elrecursoderevocatoria,queentoncesserresueltoporlas
autoridadesdereferencia,antelascualesdebeserpresentadoelpedidorespectivo(1550).
Perocuandolaresolucincontralacualsedesearecurrirprocedieredelasautoridades
superioresdelasentidadesdescentralizadas(autrquicas),delosfuncionariosdela
AdministracincentralconjerarquainmediatainferioraladesubsecretariodeMinisterio
oSecretaradeEstadoodelosfuncionariosdejerarquasuperiordecadadepartamento,no
procedeelrecursoderevocatoria,sinoeljerrquicodirecto(decreton2126/61,artculo
1).
Ahorabien:enelsupuestodequeladecisinconsideradalesivaporeladministrado
provengadeunrganoofuncionarioquenosealamsaltaautoridaddeunente
autrquico,odeunrganoofuncionariodelaAdministracincentraldemenorjerarqua
queladesubsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstadoquindeberesolverelrecurso
derevocatoriadeducido?Deacuerdoaldecreto2126/61,elrecursomencionadodebeser
resueltoporlasautoridadessuperioresdelasentidadesdescentralizadasyporlos
funcionariosdelaAdministracincentralconjerarquainmediatainferioralade
subsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstado.Perocmollegaraestasautoridadesen
elsupuestodequeladecisinrecurridaprovengadeunrganoofuncionarioqueenla
escalajerrquicaestcolocadoalgunosgradosmsabajoquelosfuncionariosquedeben
resolverlarevocatoria?Estimoqueentalescasoslasactuacionesquecontenganelrecurso
derevocatoriadebeelevarse"directamente"omissomedio,parasuresolucin,ala
respectivaautoridadsuperiorque,deacuerdoaldecreto2126/61,deberesolverlo.Se

p.313

prescindeasdelasetapasjerrquicasintermediasqueexistieren(1551).Estasolucin,
queconcuerdaconelespritudeldecreto2126/61,seimponelgicamente,pues,delo
contrario,parallegaralrganoofuncionarioque,deacuerdoadichodecreto,deberesolver
larevocatoria,habraquepromoverotrostantosrecursosintermediosenlaespecie,de
meraapelacinjerrquica(noregulada),temperamentoqueseexcluyeporssolo,yaque
enelcasosetratadeunaetapadeprocedimientodelrecursojerrquico"reglado",cuyas
normasnorequierenniadmitennuevasfasesprocesalessobrelabasederecursosexcluidos
delrgimendeldecretoorgnicon7520/44.Siestedecretoquiso"organizar"y
"simplificar"eltrmitedelrecursojerrquicosometindoloanormasconcretas,noes
concebiblequeparalograrquelasautoridadespertinentesresuelvanelrecursode
revocatoriaprevioaljerrquicoorgnicoparallenar"aparentes"lagunasdel
procedimiento,debarecurrirsealsistemaqueseabandonysuper,oseael"noreglado",
siendoque,desdeelpuntodevistajurdico,elcasoencuentrasolucincorrectayadecuada
conelprocedimientoomissomedioindicado(1552);porlodems,recurdeseque,como
yaloadvert(n243,infine),alinstituirseelrecursojerrquico"reglado",dehechoqueda
abolidaenlarespectivajurisdiccinlameraapelacinjerrquica(noreglada).
Demaneraqueelrecursoderevocatoriadebeinterponerseanteelmismorganoque
emitielactoqueseimpugna,ylasactuacionespertinentesdebenluegoelevarse
"directamente"alrganoofuncionarioque,deacuerdoaldecreton2126/61,debe
"resolver"dicharevocatoria.
Dentrodequplazodebededucirseelrecursoderevocatoria,previoaljerrquico?Este
puntoestexpresayclaramenteresueltoporeldecreton21680/49,cuyoartculo1dice
as:"Elrecursoderevocatoria,alcualserefiereelartculo2,apartado3,primerprrafo,
deldecreton7520/44deberserinterpuestodentrodelosquincedasdelanotificacinde
laresolucinqueserecurra".Slosecomputanlosdashbilesadministrativos(decreton
19041/51,artculo1).
Silanormaaplicableverbigraciaeldecreton2126/61eximedelaobligacinde
promoverelrecursoderevocatoriacomoprevioaljerrquico(1553),ynoobstanteesoel
administradodeducecomoprevioelrecursoderevocatoriacorreelplazoenquedebi
deducirsedirectamenteelrecursojerrquico?Estimoquesielrecursoderevocatoriase
dedujodentrodelplazocorrespondiente,ysielrecursojerrquicoposteriormentetambin
fuededucidoenplazotildespusderesueltatcitaoexpresamentelarevocatoria,el
recursojerrquicodebeconsiderarsededucidodentrodelplazolegal.Tngasepresenteque
elrecursoderevocatoria,cuandosuprocedenciaseestimainnecesariaporeldecreto
2126/61,noest"prohibido",sinosimplemente"suprimido"comotrmiteobligatorio,y
quetalsuspensincomoengenerallasnormasdelrecursojerrquicotieneporobjeto
principal,segnlopermitenafirmarlosconsiderandosdeldecreto2126/61,brindaralos
administradosunmedioeficazdedefendersusderechoseintereseslegtimos.En
consecuencia,sielpropioadministradoestuviereconformeenpromovereserecursode
revocatoriaqueendefinitivaconducealmejoranlisisyestudiodelacuestin,con
beneficioparaelEstadoyeladministrado,supromocinnopodrarazonablementedar
comoresultadolaprdidadelderechoainterponerelrecursojerrquico.Enlaespecie,lo

p.314

esencialeslaconstanciadeldeseoointencindelinteresadoexpresadodentrodelplazo
legaldeprovocarladecisindelPoderEjecutivoNacional.Habra,enesecaso,unexceso
deformalidadesquenoviciaeltrmiteadministrativo.
262.Dndedebepresentarseel"recursojerrquico"?
Elrecursojerrquicodeberinterponerseantelaautoridadquedictelactoimpugnado,y
serelevadodeinmediatoydeoficioalministerioencuyajurisdiccinacteelrgano
emisordelacto(1554).
Laleydeministeriosn20524,deagostode1973,prevlacreacinde"Secretarasde
Estado"(art.19).Estastambinfueroncreadasporlaentoncesleydeministeriosn14439
,del13dejuniode1958.Laexistenciadetales"Secretaras"motivmuchosproblemas
relacionadosconelrecursojerrquico(1555).Laredaccindelactualdecreton1759/72
evitarmuchosdeesosproblemas.
263.Elrecursojerrquicodeberinterponersedentrodelosquincedasdenotificadoel
actoquedeseaimpugnarse,computndoseslolosdashbilesadministrativos(decreton
1759/72,art.90,ydecretoleyn19549/72,art.1,incisoe,2).Vereldecreton1883/91.
Sibien,deacuerdoaldecreton1759/72,vigenteenlaactualidad,parapromoverel
recursojerrquiconoesnecesariodeducirpreviamenteunrecursoderevocatoria,el
anteriordecretosobrelamateria,n7520/44,srequeraestarevocatoriaprevia,yen
algunosordenamientossemantieneesaexigencia.Portalesmotivos,considerotilreiterar,
acontinuacin,enlapresenteedicindeestaobraloqueenlaprimeraedicinexpres
acercadeproblemasdeposibleplanteamientoarazdeeserecursoderevocatoria.Al
respectoseguirconsiderandolostextosqueregananteriormente,losqueentoncespueden
servirdeguapararesolverlossupuestosquesepresenten.Enloscasosconcretos,el
intrpreteslotendrqueaplicarlasdisposicionesdelasnormascorrespondientes.
Tambincorrespondeconsiderardiversosproblemasdirectamentevinculadosalrecurso
jerrquico.
Portantosiemprerazonandosobrelabasedelostextoshoyderogadosenlaesfera
nacionalcuandoelrecursojerrquicodebaserprecedidodeunpedidoderevocatoria,los
plazosseranlossiguientes,hallndosentimamentevinculadosalasolucindelrecursode
revocatoria.Eldecreto7520/44(art.3)consideraqueelrecursoderevocatoriahasido
denegadocuandonofueseresueltodentrodeltrminodediezdasacontardesdesu
presentacin.Estaeslallamadadenegacintcita.Elrecurso"jerrquico",deacuerdoal
artculo4deldecreto7520/44,deberserpromovidoenelplazodequincedas,
computadoapartirdelanotificacindeladenegatoria(expresa)odespusdevencidoel
plazodediezdasestablecidoenelmencionadoartculo3paratenerporproducidala
denegacintcita.Todoesclaroynoadmitedudas(1556).Elplazodediezdasparatener
poroperadaladenegacintcitadelarevocatoriasecomputa,pues,apartirdelda
siguientedelainterposicindeeserecurso(artculo3deldecreto7520/44),quedando
expeditoelrecurso"jerrquico"apartirdeldasiguientedelaexpiracindelcitadoplazo
dediezdas(1557).

p.315

Cuandoelrecursojerrquicoproceda"directamente",prescindiendodelderevocatoria,
aquldeberpromoversedentrodeltrminodequincedasposterioresalanotificacindel
actoodecisinqueseconsiderelesivo.
Podraocurrirqueladenegacinexpresadelrecursode"revocatoria"seproduzcano
obstantehaberseoperadoladenegacintcitadelmismo(1558).Sereabreoamplael
plazoparapromoverelrecursojerrquico?Esdeciresteplazosecomputarrecinapartir
delanotificacindetaldenegacinexpresa,cualquieraseaellapsoenquestasedictare?
Contestoafirmativamente(1559).Larazndeestoeslasiguiente:enlaespeciehabrauna
restitucindeplazosporconformidaddepartes,temperamentoposiblepornovulnerar
principioalgunodeordenpblico(1560),tantomscuantoelprocedimiento
administrativodelrecursojerrquico(queesunreflejoconcretodelEstadodeDerecho)
tiendeafacilitarlaproteccinjurdicadelosderechoseintereseslegtimosdelos
administrados.Peroaclaroqueparaquetalrestitucindeplazosseopere,esindispensable
quedespusdeproducidaladenegacintcita,seproduzcaladenegacinexpresa,
mientrasestoltimoqueesloquetrasuntaoexteriorizalavoluntaddelaAdministracin
paralarestitucindelplazonoocurra,yhubiesenpasadolosquincedasposterioresala
denegacintcita,eladministradonopodrinterponerelrecursojerrquico,porqueel
plazoparahacerloestaravencido,conlaconsiguientepreclusinoclausuradelaetapa
procesalpertinente.
Peroascomopuededarseelcasodequeunrecursosepromueva,vlidamente,"despus"
delplazoestablecidoalefecto,segnquedmanifestadoenelprrafoanterior,puededarse
elsupuestoinverso,oseaeldeunrecursojerrquicopromovido"antes"delaoportunidad
normativapertinente,oseaantesdequeexistaunactodenegatorioconcretoqueabrapors
lavajerrquicaencuestin.Enlaprcticaadministrativalosrecursosaspromovidosson
denominadosrecursos"ensubsidio".Procedenstos?Sehasostenidoquesielrecurso
jerrquicosepromueve,porejemplo,antesdeproducirseladenegacintcitaporel
transcursodelosdiezdas,talrecursoseraimprocedenteporfaltade"intersactual"
(1561).Peroatalsolucinselahaconsideradoequivocada,porque,sedice,aunqueno
hubiere"intersactual"almomentodeinterposicindelrecurso,slohaydespusde
transcurridoslosdiezdas,cuandoseproducedeplenoderecholadenegacintcita
(1562).Qudeciralrespecto?Ciertamente,elrecursojerrquicodereferenciahabrasido
deducidofueradetiempo,extemporneamenteenelcaso,"antes"detiempo,locualtorna
innocuasuinterposicin.El"recurso",comomediodeimpugnacin,requierequeel
derechooelintersqueporesavasedefiendan,sean"actuales",nofuturos.El
procedimientoadministrativotienetambinsusetapas,correspondiendoquelosrespectivos
mediosdeimpugnacinsehaganvalerencadaunadeellas;delocontrariolas"reglas"de
procedimientoestablecidasquedaransubvertidas.Elprocedimientoadministrativo,sibien
debecaracterizarseporlaliberalidadhaciaeladministrado,encuyobeneficiocomo
consecuenciaocorolariodelEstadodeDerecho,vernmeros224y239sehanestablecido
preferenteoprincipalmenteesasnormas,requierenoobstante"disciplina"y"orden":de
ahquelosprincipiossobre"organizacinadministrativa",quetambincomprendenel
"controlenlaAdministracinPblica",incluyanalos"recursos"administrativoscomo
mediosdecontrol(vanselosnmeros165y235).Lanocinde"EstadodeDerecho"

p.316

excluyeporcompletoel"despotismo"dentrodelaAdministracinPblica;perotambin
excluyeporcompletola"anarqua"dentrodeella.Deahquesihaynormasqueregulanel
procedimientodeunrecurso,el"jerrquico"enlaespecie,esasnormasdebencumplirsey
serobedecidasporlosadministrados,nosiendoentoncesadmisiblequelosrecursosque,
segnlanorma,debandeducirseenunmomentodeterminado,loseanenunmomento
distinto,cuandoaladministradoleparezcaoportuno.Estoseradesordenytornara
inseguraslasrelacionesentrelaAdministracinylosciudadanos.Poresojuzgoqueun
recursojerrquicopromovido"antes"dequeexistala"decisin"oel"acto"administrativo
denegatorioqueabraporslavajerrquica,seraimprocedente.El"inters"quejustifique
lapromocindeunrecursojerrquicodebeser"actual",nofuturo.Enelcasoanalizado,al
administradonolequedaotravaquereiterarsurecursojerrquicounavezemitida,
expresaotcitamente,ladenegacinasupedidoderevocatoria.
Elrecursojerrquicolomismoqueelderevocatoria,sinperjuiciodelodichoenprrafos
anteriores,debenserpresentadosdentrodelplazopertinente.Enconsecuencia,todorecurso
presentadofueradeplazodebeserrechazado.Taleselprincipio.Peroesterechazodebe
basarseenconstanciasquepermitanafirmar"indubitablemente"queelrecursosepromovi
fueradelplazocorrespondiente.Encasodeduda,debeconsiderarsequeelrecursose
presententiempotil.Lascuestionessobresielrecursosepresentonodentrodelplazo
debido,seproducenconmotivodelafechade"notificacin"alinteresadodelactoquese
impugna.Engeneral,laAdministracinPblicaespococuidadosadeeseaspectodela
cuestin,pueslasnotificacionesgeneralmentelashaceenformadeficiente,alextremode
quelosadministradossesientenconderechoasostenerquelapromocindelrecursose
hizodentrodelplazorespectivo,dadoquelafechadenotificacinquealefectoinvocala
Administracinnoesexactaofehaciente.LaProcuracindelTesorodelaNacin,con
muyalabablecriterio,siemprehaconsideradoestamateriaenelsentidodenotenerpor
notificadoenunafechadadaalrecurrente,sinoenbaseaconstanciasqueaspermitan
afirmarlocategricaeindubitablemente:estebuencriteriohasidosistemticamente
aceptadoporelPoderEjecutivodelaNacin(1563).
Conreferenciaalosrecursospresentadosfueradeplazo,sehasostenidoqueellono
autorizaalaAdministracinPblicaadesestimarelrecurso,"pueselinviolablederecho
ciudadanodepeticionarnopuedeserdesconocidosopenadehaberserecurridofueradeun
trminodeterminado"(1564).Yaenotrolugardeestaobrameheocupadodeeste
argumento,disintiendoconl.Dijequesiunanormavlidaestableceelplazodentrodel
cualdebepromoverseunrecursoadministrativo,dichoplazodebeserrespetadoy
cumplido,porqueimplicaunaidneamanifestacinreglamentariadelderechode
peticionar,alavezqueelejerciciodelaindiscutiblepotestaddelPoderEjecutivopara
"reglar"todoloatinenteafuncionesque,desdeelpuntodevistaconstitucional,le
correspondenenformaexclusivaporintegraropertenecerala"zonadereservadela
Administracin".Enlaespecietratarasedelareglamentacindelmodooformaenquelos
administradospodrnejercitarsuderechoaquelaAdministracinPblicareveaactos
dictadosporellaenejerciciodesuspropiasyexclusivasfunciones,alavezquetratarase
deunaautolimitacindesuspropiasatribucionesporpartedelaAdministracinPblica.
Esapotestaddereglamentacinconstituye,enloadministrativo,unaexpresindel

p.317

"principio"constitucional,deordengeneral,encuyomritonoexistederechoalgunode
carcterabsoluto,cuyoejercicionopuedarazonablementesometerseaplazosdeterminados
(vern242,textoynota353).
264.En"buenosprincipios",noesconcebiblequeelrecursojerrquicopuedaser
promovidoporvadequejaode"hecho",acausadeunadenegacinodesestimacindel
mismoefectuadaporlaautoridadinferioralaquedeberesolverloencuantoasufondo.
Estoesaspordosrazones:a)porqueelrecursojerrquico,segnqueddichoeneln262,
esunrecurso"directo".Nosetrata,pues,deunrecursoquedebapresentarseanteelrgano
autordelactoqueseimpugna,afindequedichorganoconcedaelrecursoydispongaque
lasactuacionesseelevenalsuperior.Entalsentido,vaselaterminantedisposicindel
artculo90deldecreton1759/72;b)porquelaautoridadinferioralaquedebedictarla
resolucindefondo,carecedecompetenciaparadenegarodesestimarunrecurso
"jerrquico".Demodoqueelrganoautordelactoimpugnadonotieneoportunidadlegal
dedenegarodesestimarelrecurso.Taleselprincipio.
Peroocurrequelosrecursosjerrquicoscontraresolucionesdictadasporuna"secretara
deEstado",porejemplo,debenpresentarseanteellamisma,afindequeledtrmiteal
recursoyloelevealministerioacuyombitojurisdiccionalpertenezcalasecretara.Esen
ocasindeserlepresentadounrecursojerrquicocontrasupropiadecisin,quela
"secretaradeEstado"podra"denegar"o"desestimar"porsmismaelrecurso.Elcasose
hapresentadoreiteradasvecesenlaprctica,motivandoqueelinteresadorecurrierade
"hecho"contralaresolucindelasecretaradeEstadoqueledesestimelrecurso
jerrquico(1565).AntesemejanteresolucindeunasecretaradeEstadodndedebe
presentarseelrecursodelcaso,queserunrecurso"jerrquico"promovidode"hecho"o
porvade"queja"?Setrata,s,deunrecursojerrquico,peroquetieneunamodalidad
especial:selepromuevede"hecho"oporvade"queja",locualjustificarunasolucin
tambinespecial.Enelcasoaquehicereferencianota417tratbasedeunaresolucinde
laSecretaradeEstadodeHacienda;elinteresadorecurride"hecho",oen"queja",al
MinisteriodeEconoma,acuyombitojurisdiccionalpertenecelaSecretaradeEstadode
Hacienda.LaProcuracindelTesoro,eneldictamenmencionado,sostuvoquedicho
recursodebipresentarseantelamismaSecretaradeEstadodeHacienda.Enotraocasin,
envirtuddequelaSecretaradeEstadodeEnergayCombustiblesdenegunrecurso
jerrquico,eladministradoformulsuquejaantelaPresidenciadelaNacin,queledio
trmitesolicitandoalaSecretarainteresadaelenvodelosantecedentesyrequiriendo
luegolaopinindelaProcuracindelTesoro.Envistadeesosdisparescriteriosdnde
debepresentarseelrecursojerrquicode"hecho"oporvade"queja"?Dadoquesetrata
deunrecursode"hecho"ode"queja"contralaresolucindeunasecretaradeEstadoque
desestimelrecursojerrquicodeducido,parcemeevidentequeelrecursode"hecho"ode
"queja"debepresentarseanteelPresidentedelaNacinindiscutidosuperiorjerrquico
(1566),paraqueste,previopedidodequeseleremitanlosantecedentes,requierala
opinindelProcuradordelTesoro;siseconsiderarequeelrecursojerrquicoquese
deneg,procedaotorgarlo,lasactuacionesdebernentoncesdevolversealasecretarade
Estadocorrespondienteparaqueledtrmitealrecurso.Nadasehabraganadocon
presentarelrecursojerrquicode"hecho"ode"queja"modalidadquejustificauna

p.318

solucinespecialantelamismasecretaradeEstadoquehabadesestimadoelrecurso,
puestalpresentacinimplicararestablecerunrecursoderevocatoriaparaquelasecretara
deEstado,reviendosupropiadecisindesestimatoria,ladejesinefecto.Loquedejodicho
respectoalassecretarasdeEstado,caberepetirloacercadeunrecursojerrquico
desestimadoporunministerio,salvoquesetratedeunasuntoatinentealrgimen
econmicooadministrativodelmismo,encuyosupuesto,pordisposicindela
Constitucin,artculo89(1567),losministrospuedenresolverporssolos.
Encasoscomolosindicados,laprocedenciadelrecursojerrquicode"hecho"oporvade
"queja"lahalloindiscutible;enprimerlugar,poranalogapuedeaplicarseaquelprincipio
correlativodelderechoprocesalcomn,queadmiteelrecursodeapelacinde"hecho"o
porvade"queja",tantomscuantoenelordenamientodelrecursojerrquiconadahay
queseopongaaello(1568);ensegundolugar,comoelactodictadoporunaautoridad
inferioralaquedeberesolverendefinitivaelrecursojerrquico,desestimandodicho
recurso,estviciadodeincompetencia,nohabiendoalgunanormaadministrativaque
dispongalocontrario,eladministradopuedehacervalersuquejaejercitandoelgenrico
derechoconstitucionaldepeticionaralasautoridades.
265.Unavezqueelrecursohasidopresentadoantequiencorresponda(vern262),
empiezasutramitacin.
Laautoridadantelacualsepresenteelescritoquecontieneelrecursojerrquicodebe
elevarlodeinmediatoydeoficioalministerioencuyajurisdiccinactedichaautoridad
(1569).Desdeluego,dicharemisinnoslodebecomprenderelescritodondese
interpongaelrecursojerrquico,sinotambinelexpedientedondesedictelactodequese
recurre.
266.Unavezllegadaslasactuacionesremitidasporelrganoqueemitielactoquese
impugna,laautoridadministerioantelacualfueradicadoyantelacualsetramitael
recurso,siloselementosprobatoriosnofuesensuficientesparadictardecisindefinitiva,
ordenarapeticindeparteodeoficiolapresentacindelapruebaqueseestime
pertinente(decreto1759/72,arts.46ysigs.,78,79y92,ydecretoley19549/72,art.1,f.
2).Estoesloquesedenomina"aperturadelrecursoaprueba".
Noesfrecuentequelosrecursosjerrquicosseanabiertosaprueba,puesgeneralmente
ocurrequelacuestinqueenellossedebateesdepuroderechooquelosrespectivos
elementosestnagregadosalexpediente.Noobstante,haycasosdondeseproducela
aperturaaprueba,lacual,incluso,puedeversarsobrecuestionesdifcilesocomplejasque
exijan,porejemplo,informespericiales,compulsascontables,etctera.
Laaperturaapruebadebe,pues,serordenadaporelministerioanteelcualsetramiteel
recurso.Igualmenteadichorganolecorresponde,ensucaso,disponertodoloatinentea
laproduccinyalarecepcindelaprueba.Estoesdeestrictalgica,porquelorelacionado
conlapruebaintegrael"procedimiento"respectivo(1570).Vaseelartculo92del
decreton1759/72.

p.319

Culesladuracindelperododepruebaenelrecursojerrquico?Lasnormasvigentes
guardansilencioalrespecto.Porello,ydadala"similitudderazn",estimoaceptableque
tallapsonodebesermayoromsextensoqueelsealadoenlasleyescomunesparala
pruebajudicial(1571).
Dadoelcarcter"inquisitivo"o"instructivo"delprocedimientoadministrativo(1572),la
pruebapuedeproducirsesincitacindelrecurrente,quienpodrnoobstantetacharde
insuficienteofalsalaqueconsidereas(1573).
267.Producidalapruebasedarvistapordiezdasalaparteinteresadayalrganoque
dictelactoimpugnado,siseestimarenecesarioparaque,silocreyereconveniente,
presenteunescritoacercadeloactuadoy,ensucaso,paraquealeguetambinsobrela
pruebaquesehubiereproducido.Sinosepresentarealegato,sedarpordecadoeste
derecho(decreton1759/72,artculos79y60).Verdecreton1883/91.
268.Concluidoeltrmiterelacionadoconlapresentacindelalegato,deberecabarse
dictamendelarespectivaDireccindeAsuntosJurdicos(decreton1759/72,arts.61y92,
yart.7,incisod.,infine,deldecretoley19549/72).Vase:CorteSuprema,"Fallos",tomo
301,pgina955,considerando6.
Emitidodichodictameny,ensucaso,eldelProcuradordelTesorodelaNacin,las
actuacionesquedarnencondicionesdequesedictelaresolucincorrespondiente.
269.Unltimorequisitoexigeeldecreton1759/72paraeltrmitedelrecursojerrquico:
laintervencindelProcuradordelTesorodelaNacin.
Segndichodecreto,artculo92,infine,ydecreto1744/73,"sielrecursosehubiere
interpuestocontraresolucionesdelministrointerviniente;simediarencuestionesjurdicas
complejasoencuyorespectocorrespondaestablecerjurisprudenciaadministrativa
uniforme;osiestuvierecomprometidoelerariopblico,sertambinderequerimiento
obligatorio,eldictamendelaProcuracindelTesorodelaNacin".
Porasuntosenque"estuvierecomprometidoelerariopblico"debeentendersetodo
aquelloque,enunsentidouotro,puedaafectarointeresaralpatrimonioestatal.Un
contratopuedeser,entonces,unasuntoquecomprometaalerariopblico.
PerolaintervencindelProcuradordelTesoroenlosrecursosjerrquicostambinse
produceysejustificacuando,sintratarsedeasuntosquecomprometanalerariopblico,se
tratedeasuntosenlosquesedebatencuestionesjurdicascomplicadas.Aslodisponen
ahoralostextoscitados.EnlaprcticaesmuyfrecuentelaintervencindelProcuradordel
Tesoroenrecursosjerrquicosporrazndelacomplejidadjurdicadelasunto.
Deacuerdoconlosdecretosdereferencia,apartedeloscasosmencionados,laintervencin
delaProcuracindelTesorotambinesprocedentecuandoelrecursojerrquicosehubiere
interpuestocontraresolucionesdelministrointervinienteocuandocorrespondiere
establecerjurisprudenciaadministrativauniforme.

p.320

LaintervencindelProcuradordelTesorodelaNacinsejustificaampliamente.El
organismoaquesteperteneceProcuracindelTesorotienegrancompetenciaen
derechoadministrativo,apartedesuexcelenteorganizacininterna,quecuentaconun
satisfactorioficherodedoctrinayjurisprudenciaadministrativascongranpartedelos
datosextradosdesuspropiosdictmenesyunabibliotecabienprovistamanejadapor
personalidneo.
270.Entodoloatinentealas"formas"delprocedimientoadministrativoaseguirenel
trmitedelrecursojerrquico,apartedelasquesurjanexpresamentedelosdecretos
reglamentariosdelmismo,handetenersepresenteslasreglasdel"debidoprocesolegal",
cuyorespetoesinexcusable.Trtasederequisitosquesurgendelrazonablejuegode
principiosconstitucionales;entrestosdebemencionarseenprimertrminoeldela
"audienciaalinteresado",aquehacereferencianuestraConstitucinNacionalenel
artculo18,alestablecerlainviolabilidaddeladefensaenjuiciodelapersonaydelos
derechos,preceptostequetambintieneaplicacinenlaesferaadministrativa(ver
precedentemente,textoynota340).Trtasedeunaformalidaddeesencialvigencia(1574).
Otrorequisitocuyocumplimientodebeconsiderarseamparadosporlasreglasdel"debido
procesolegal",eseldela"publicidad"delasactuacionesrespectoalaspartes
intervinientes(vaseprecedentemente,textoynotas338339);el"secreto"extremodelas
actuaciones,alimpedirentonceselconocimientodesucontenido,puededeterminarun
estadodeindefensin,yaqueelinteresadoignorarasobrequodequdebedefenderse,o
qudebeimpugnar.
Lostextosvigentesenlaactualidadreconocenyconsagranexpresamentelasmencionadas
garantasjurdicas,inherentesaldebidoprocesolegal(decretoleyn19549/72,art.1,
incisof.;art.2,incisoc.;decreton1759,arts.38y111).
271.Todolorelacionadoconelcumplimiento,porpartedelosadministrados,delas
"formalidades"exigidasenlasnormasreguladorasdelrecursojerrquico,hasidoobjetode
granliberalidadinterpretativaporpartedelaAdministracinPblica,atravsdelos
dictmenesdelaProcuracindelTesorodelaNacin(1575).
Talcomoloexpresenotrolugardeestaobra,laerrneacalificacindelrecursodeducido,
realizadaporelrecurrente,novicianienervasupeticin,puestoque,deacuerdoalateora
dela"calificacinjurdica",losactosycontratostendrnladenominacincorrespondiente
asunaturalezaynolaqueerrneamenteleatribuyanlaspartesintervinientes.Cuandoeso
ocurra,elprincipioiuracurianovitdeaplicacingeneralpermitirquelaAdministracin
ledtrmitealrecursopromovido,deacuerdoalaverdaderandoledelmismo(vaseeln
237,textoynota335).
LaProcuracindelTesorodelaNacinsiempreseexpidienarmonaconlosprincipios
expuestos;as,enunodesusdictmenesdijo:"Debohacerpresentequeelerrorcometido
porlarecurrentenoperjudicalaviabilidaddelrecursojerrquico,conformeconuna
reiteradadoctrinaadministrativaenelsentidodequelosrecursosadministrativoshande
interpretarseconformealaintencindelrecurrente,aunqueloshayacalificado

p.321

errneamente,bastandoqueduranteelplazoreglamentariohayaexpresadosuvoluntadde
obtenerunnuevopronunciamiento(`Coleccindedictmenes,tomo65,pgina45;tomo
66,pginas210y236;tomo68,pgina222;tomo69,pgina43;tomo71,pgina94;tomo
76,pgina82)".
Enotraocasin,laProcuracindelTesoro,arazdequeunapersonapromovi
innecesariamentedeacuerdoaldecreton2126/61unrecursoderevocatoria,como
previoaljerrquico,dijo:"suinterposicinentrminoylademostracin,atravsdel
escritoderecursojerrquico,delpropsitodeprovocarlaintervencindelPoderEjecutivo
delaNacin,tornan,deacuerdoconreiteradaopinindeestaProcuracin,formalmente
procedenteelltimodelosrecursosindicados".
Enotraoportunidad,enqueeramenesterelrecursoderevocatoriaprevioaljerrquico,la
ProcuracindelTesorodelaNacin,envirtuddenosernecesarioelempleodetrminos
sacramentalesenlosrecursosadministrativos,considerqueuntelegrama,dirigidoala
autoridadrespectiva,dondeelrecurrenteprotestabacontraciertamedidaadoptadapor
dichaautoridadypedaquetalmedidafuesedejadasinefecto,hacalasvecesdelrecurso
derevocatoriaexigidoporeldecretoreglamentariodelrecursojerrquico.
EsaorientacinliberaldelaProcuracindelTesorodelaNacinesplausible,pues,aparte
dearmonizarconelprincipiogeneralaquehicereferencia,tiendeahacerefectivala
defensaintegraldelderechodelosadministrados.
272.Unavezconcluidalatramitacindelrecursojerrquico,correspondequestesea
definitivamenteresuelto.Esloquesellama"decisin"delrecurso.
La"decisin"debeseranalizadadesdetrespuntosdevista:a)autoridadaquienle
correspondeemitirla;b)efectosdeella;c)naturalezajurdicadeladecisin.
273.Aquautoridadlecorresponde"decidir"elrecursojerrquico?Estecomosu
nombreloindicaseinterponeparaquesearesueltoporelmximosuperiorjerrquicode
laescala.EstesuperiorjerrquicomximoeselPoderEjecutivo.Demaneraquela
"decisin"delrecursojerrquicolecorrespondealPoderEjecutivo,mediante"decreto"
firmadoporelPresidentedelaNacin,refrendadoporelministrocorrespondiente.Tales
elprincipiogeneral.
Noobstante,enelordennacionallareglamentacinvigentesobrerecursojerrquico
establecequeestosrecursossernresueltosporlosministros,salvoqueelactoimpugnado
emanaredeunministro,encuyocasoserresueltoporelPoderEjecutivo(1576).
Aveceslasresolucionesemanadasdeunministroserefierenacuestionesconcernientesal
rgimeneconmicoyadministrativodesurespectivodepartamento,paralocualla
ConstitucinNacional,artculo89(1577),losfacultaaactuar"porssolos".Inclusoen
estoscasosprocedeelrecursojerrquico,queentoncesserresueltoporelPoderEjecutivo.
YaseconsiderequeelPoderEjecutivoesunipersonal,dualoplural,lociertoesquelos
ministrossoninferioresjerrquicosrespectoalPresidentedelaNacin,ysibienpueden

p.322

tomar"porssolos"resolucionesconcernientesalrgimeneconmicoyadministrativode
susrespectivosdepartamentos,ellonoloseximedelcontrolquepuedaejercerelPresidente
delaRepblica,nilosponeacubiertodelasposiblesreclamacionesdepersonasquese
considerenafectadas.
EsevidentelaprocedenciadelrecursojerrquicocontraactosdelassecretarasdeEstado.
Estas,constitucionalmente,nointegranelPoderEjecutivodelaNacin.Talrecursose
otorgacontraactosadministrativosdefuncionariospblicos,carcterquerevistenlos
secretariosdeEstado.Enlaprcticaadministrativasonfrecuenteslosrecursosjerrquicos
contratalesdecisionesdesecretariosdeEstado.Eneltrmitedetalesrecursosintervienen
losministeriosquetenganjurisdiccinsobrelarespectivasecretaradeEstado.
CuandoladecisindeunrecursojerrquicolaefecteelPoderEjecutivo,ellosellevaa
cabomediante"decreto";encambio,cuandoladecisinprovengadeunministerio,ellose
efectuarmediante"resolucin".Vaseeln81.
C.RECURSOREGLADO.ELRECURSOJERRQUICO
244.El"recursojerrquico",strictosensu,tieneidnticoobjetoquela"meraapelacin
jerrquica".Peroparalogrardichoobjetosevalendeprocedimientosdiferentes:elrecurso
jerrquicosedesenvuelvedeacuerdoaunprocedimientoestablecidoenlanormaquele
rige(procedimiento"reglado"),entantoquelameraapelacinjerrquicacarecedenormas
especficasdeprocedimiento,elqueentonceses"noreglado".Elrecursojerrquico,
propiamentedicho,es,pues,unrecurso"formal".
Enmritoaloexpuesto,yalanocinconceptualquehedadoacercadelameraapelacin
jerrquica,el"recursojerrquico"puededefinirsecomolareclamacinquesepromueve
paraqueelsuperiorjerrquicodelautordelactoquesecuestiona,examinandoesteacto,lo
modifiqueoloextinga,siguiendoparaelloelprocedimientoexpresamenteestablecidoen
lasnormasvigentes.
245.Comosupropionombreloindica,elrecursojerrquicoreposaenlaexistenciadeuna
relacinjerrquica,quetrasuntaunasupremacadelrganosuperiorrespectoalinferior
(1458).Talessufundamentoracional.
Encambio,elfundamentopositivodedichorecursoesel"principio"derivadodelartculo
14delaConstitucinNacional,encuyomritotodosloshabitantesdelpastienenel
derechode"peticionar"alasautoridades(1459).Perocomotalderecho,aigualde
cualquierotroderecho,debeejercerseconformealasleyesqueseestablezcan
reglamentandosuejercicio,vadesuyoqueelPoderEjecutivo,anteelcualseejercitareese
derechodepeticionar,tienepotestadconstitucionalexclusivaparareglamentar,dentrode
suesferayparafinesexclusivamente"administrativos",elderechodepeticionar,
estableciendonoslolasnormasqueimpliquenelprocedimientoquealefectodebern
seguirlosadministrados,sinotambinlasqueimpliquenuna"autolimitacin"desus
propiasfacultades(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(1460)),normas,todas
stas,queunavezestablecidasobligannosloalosadministradossinotambinala

p.323

Administracin,porquetalesnormas,alintegrarelbloquedelalegalidad,constituyenun
lmitealaactividadjurdicadelaAdministracin.Demodoqueelfundamento"positivo"
delrecursojerrquicoaqueserefierelareglamentacinvigente(decreton7520/44,y
decretoscomplementariosdeste)sonlosartculos14y86,inciso1(1461)dela
ConstitucinNacional(1462).Al"reglamentar"dentrodesuesferayparafines
exclusivamente"administrativos"elderechodepeticionar,dictandoalefectoeldecreton
7520/44ycomplementarios(1463),elPoderEjecutivohaejercidopotestades
constitucionalespropiasyexclusivasintegrantesdelazonade"reservadela
Administracin"(sobreesto,vanselosnmeros68y68bis).Losdecretosreglamentarios
del"recursojerrquico"constituyenreglamentos"autnomos",contodassus
consecuenciasjurdicas,trasuntandoenlaespecieelconceptode"ley"reglamentariadel
ejerciciodeunderecho,aquehacereferenciaelartculo14delaConstitucinNacional
(vaseprecedentemente,n59).
Perocomoesterecursoesunamanifestacindelpoderjerrquicoodemando,resultaque,
ennuestropas,enelordennacional,porlasrazonesquehedadoenotrolugardeestaobra
(nmeros118121),nosloprocederespectoarganosdelaAdministracincentralizada,
sinotambinrespectoaentidadesautrquicasinstitucionalescuyacreacinlecorresponda
constitucionalmentealPoderEjecutivo,puesrespectoaestosentes,ennuestropasy
mientrasnosigamoselejemplodeUruguayquealrespectoreformsuConstitucin,el
PoderEjecutivosigueteniendoyejerciendopoder"jerrquico"(vern119).
246.Elrecursojerrquicoeseminentementeunrecurso"administrativo",quese
desenvuelvedentrodelaAdministracin;noesunrecurso"contenciosoadministrativo",el
cualsedesenvuelvefueradelmbitodelaAdministracinactiva(1464).Demodoqueel
recursojerrquicointegraelcontenidodelDerechoAdministrativo(vernmeros30y32).
Sinembargo,lacircunstanciadequeesterecursosea"administrativo"strictosensu,no
obstaaquela"decisin"quesedicteenelmismotengasubstancia"jurisdiccional",segn
loharnotarmsadelante.
Asimismo,elhechodequetalrecursoseaadministrativostrictosensu,yno
"contenciosoadministrativo",noimpideque,enciertoscasos,actecomopresupuestoo
condicinparaelulteriorejerciciodelrecursocontenciosoadministrativoodirectamente
paraunademandaoaccinordinariacontraelEstado.
247.Vadesuyo,yaslopusedemanifiestoenpargrafosprecedentes,queentreel
"recursojerrquico",propiamentedicho,yla"meraapelacinjerrquica",sibienexisten
analogas,haydiferencias(1465).
Eneln243meheocupadodelasanalogasydiferenciasexistentesentreelrecurso
jerrquicoylameraapelacinjerrquica.Meremitoalodichoeneselugar.
248.Culdelospoderesurganosestataleshllasefacultadoparainstituirorgnicamente
elrecursojerrquico?ElPoderLegislativo,atravsdeunaleyformal,oelPoder
Ejecutivo,atravsdeunreglamentoodecreto?

p.324

Antetodoconvienerecordarqueacercadelrangooplanodelreglamentorespectoalaley,
noesposibledarunareglafija:aveceslaleyocuparunplanoorangopreeminentecon
relacinalreglamento;otrasvecessteloocuparrespectoalaley.Tododependedelas
circunstancias.Enelprimercasosehallanlosreglamentosdeejecucin,que
indiscutiblementehandesubordinarsealaleyqueejecutan;enelsegundocasose
encuentranlosreglamentosquenodependendeleyalguna,sinoqueencuentransuorigen
positivoenlapropiaConstitucin,porreferirseamateriasatribuidasporsta
exclusivamentealrganoEjecutivodegobierno:trtasedelosreglamentos"autnomos",
"independientes"o"constitucionales".Entalordendeideas,siunaleyformalestatuyere
sobreunamateriaque,constitucionalmente,espropiayexclusivadelrganoEjecutivo,
dichaleydebecederanteunreglamentodelEjecutivoqueprecepteenformadistinta
sobredichamateria(vereln64,textoynotas218219).
Losdecretosreglamentariosdel"recursojerrquico"constituyenreglamentos"autnomos",
pueselcontenidodelosmismoscorrespondeamateriasatribuidasdirectayexclusivamente
porlaConstitucinalPoderEjecutivo(Constitucin,artculo86,inciso1(1466)).
Elrecursojerrquicotienedosobjetivosesenciales:1)establecerparalaAdministracin
Pblicauna"autolimitacin"desuspropiasfacultades;2)establecerelprocedimientoque
losadministradoshandeseguir,dentrodelaAdministracinPblicayparafines
"exclusivamenteadministrativos",alejercitarelderechodepeticionar.Laregulacin
normativadetalespropsitoslecorrespondealPoderEjecutivodelaNacin,porcuanto
integranlaatribucindeejercer"laadministracingeneraldelpas"quelaConstitucin
poneacargodedichopoder(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1(1467)).Al
ejerceresasfacultadesconstitucionales,elPoderEjecutivoejercitapotestadespropiasy
exclusivasqueintegranlazonade"reservadelaAdministracin"(sobreestoltimo,ver
nmeros68y68bis.Adems,vaseeln245,dondeseadvierteque,parapreceptuaren
estamateria,elreglamento"autnomo"eselinstrumentojurdicoadecuado).
Demodoquelosrecursos"administrativos"entreellosel"jerrquico"norequierenley
formalquelessirvadebase,pues,importandoellosunamanifestacindela"organizacin
administrativa",alavezqueunaautolimitacinoregulacindesuspropiaspotestadespor
partedelPoderEjecutivo,vadesuyoquelafacultadparainstituirloslecorresponde
privativamenteadichopoderquienalefectosevaledelinstrumentojurdicoconque
expresasuvoluntad:el"decreto"oel"reglamento"(vernmeros223,238y245).
LosreglamentosqueelPoderEjecutivoemitainstituyendorecursosadministrativos,entre
stosel"jerrquico",integranelbloquedelalegalidad,yobligannosloalos
administrados,sinotambinalaAdministracin,acuyaactividadjurdicasirvendelmite
(vern9,textoynota83).
Ensntesis:los"recursos"enelprocedimientoadministrativoverbigraciaelrecurso
"jerrquico"norequierenserestablecidosporleyformal.Msan:aesosefectoslaley
formalesimprocedente,porqueimprocedenteesenestamaterialaintervencindelPoder
Legislativo.Talesrecursos,porlasrazonesdadas,debenserinstituidosporelPoder

p.325

Ejecutivo,quienalrespectosevaledelinstrumentojurdicoasualcance:decretoo
reglamento.Laleyformalcareceradeeficaciaconstitucional.
249.Nilamera"apelacinjerrquica"niel"recursojerrquico"puedenservlidamente
excluidososuprimidos,enforma"total",denuestroordenamientojurdicoodesectores
determinadosdelmismo.Encadaespeciepodrlimitarseocircunscribirseesosmediosde
impugnacina"ciertos"actosoprocedimientos,opodrexcluirsedeesosmediosde
impugnacinaotrosactosdeterminados,peronopodrsuprimrselestotalmentedeun
mbitoadministrativo.As,porejemplo,enelmbitouniversitariosehasuprimidoel
recursojerrquicocontraresolucionesdelosconsejerossuperioresdelasuniversidades
(decretoleyn10775,del15dejuniode1956,artculo5);peronosehasuprimidola
atribucindelinteresadoparallegaradministrativamentehastaelConsejoSuperiordela
universidad,recurriendocontraactosdelasautoridadesinferioresdelauniversidadodelas
respectivasfacultades.Hayahuna"limitacin"delrecursojerrquico,peronouna
"supresin"totaldelmismo,pues,dentrodelmbitouniversitario,seleadmitehastacierta
alturadelalneajerrquica(1468)(1469).
SielPoderEjecutivodictaseundecretooreglamentoprohibiendoosuprimiendo
"totalmente"lameraapelacinjerrquicaoelrecursojerrquico,eldecretooreglamento
encuestinseraninconstitucionales,porqueenlugardeconteneruna"reglamentacin"
delderechodepeticionaralasautoridadesenelmbitoadministrativo,implicaranun
"cercenamiento"totaldeesederecho,conelconsiguienteagravioalaConstitucin,yaque
sta,ensuartculo14,consagraelexpresadoderechodepeticionar.
SilamencionadasupresinoprohibicinlaefectuaseelPoderLegislativo,laleypertinente
serainconstitucionalpordosrazones:1)porquesehabradesconocidoelderechode
peticionaralasautoridades,aquehacereferenciaelartculo14delaConstitucin;2)
porqueelPoderLegislativo,excediendosucompetenciaconstitucional,habrainvadidola
zonade"reservadelaAdministracin",violandoelartculo86,inciso1(1470)dela
Constitucin.
Quocurrirasila"limitacin"delrecursojerrquicofuesedispuestaenun"decreto ley"?
Seranuloenlopertinenteesteltimo?(1471).Contestonegativamente.Undecretoley
esunactoemitidoporungobiernodefacto(vasen62),dondeelPoderLegislativoyel
PoderEjecutivoestnsubsumidosenunsoloynicorgano:elrganopresidencial,que
entoncesnosloejercelasatribucionesdelPresidentedelaNacin,sinotambinlasdel
PoderLegislativo.Silalimitacindereferenciapudohabersehechovlidamenteatravs
deun"decreto"simple,emitidoporelPresidenteprovisional,elhechodequeenlaespecie
sehayautilizadoel"decreto ley"noafectalavalidezdelacto,puesaquesdeaplicacinel
principiogeneralencuyomritoelexcesodeformalidadesnoviciaelacto.Apartedeello,
advirtasequetantoeneldecretosimple,comoeneldecretoley,actacomojefede
gobiernolamismapersona:elPresidente,aunquepuedavariarelnmerodeministroso
secretariosdeEstadointervinientes,segnsetratedeldecretosimpleodeldecretoley.
Perosibienel"recursojerrquico"puedeser"limitado"conreferenciaasuejercicio,no
puede,encambio,ser"restringido"enformatalqueelloimpliqueunaverdadera

p.326

desnaturalizacindesusfinalidades.Eneseordendeideas,enciertaoportunidadla
ProcuracindelTesorodelaNacindeclarqueunenteautrquiconopuedevlidamente,
mediantereglamentacionesinternas,obstruirdirectaoindirectamenteelaccesoalrecurso
jerrquicodeldecreton7520/44.Estoesasefectivamente,puesunaactitudcomola
indicadaimplicaradesconocerpotestadesconstitucionalesdelPresidentedelaNacin.
250.Puedeel"superior"jerrquicoavocarseelconocimientoydecisindeunrecurso
jerrquico?Esdecirpuedeel"superior",porsmismo,oseasinpedidodeparte,sustituir
al"inferior"enelconocimientoydecisindeunrecursojerrquicoplanteadoanteeste
ltimo?
Enotrolugardeestaobrameocupdeestacuestin.Dijequecuandoseadmitaelrecurso
jerrquicocontraloresueltoporelinferior,laavocacinnoprocede,puesseestimaquelo
contrario,aldisminuirlasinstanciasenquesedesarrollaeldebate,atentacontrala
amplituddeladefensa,disminuyendolasgarantasindividuales.Adems,laactuacindel
rganourganosinferiorespermitequeelrganosuperiorquedecidirelrecursocuente
conelementosquedisminuirnsuposibilidaddeerror(vernmero190,textoynota129).
251.Actualmente,enelordennacional,elrecursojerrquicohllaseregidoporlos
siguientesdecretosdelPoderEjecutivo:
a)Decreton7520,del28demarzode1944(1472).Eseldecretoorgnicoquerigeenla
actualidad,complementadoporlostextosqueenseguidaindicar(1473).
b)Decreton21680,del6deseptiembrede1949(1474).Establecaqueelrecursode
revocatoriaaqueserefiereelartculo2,apartado3,primerprrafo,deldecreton
7520/44,debaserinterpuestodentrodelosquincedasdelanotificacindelaresolucin
queserecurra(1475).
c)Decreton19041,del25deseptiembrede1951.Disponequeparacomputarlosplazosa
queserefierenlosdosdecretosmencionadosprecedentemente,slosecontarnlosdas
hbilesadministrativos(1476).
d)Decreton2126,del20demarzode1961.Establecequinesresolvernelrecursode
revocatoriaaqueserefiereeldecreton7520/44,yquecontralasdecisionesqueesas
autoridadesdicten,corresponderdirectamenteelrecursojerrquico,salvolasexcepciones
previstasenlasnormasvigentes(1477).
Originariamente,enelordennacional,yhastaquesedicteldecreton7520/44,elrecurso
jerrquicoestabareguladoporeldecretodictadoenacuerdogeneraldeministros,el7de
abrilde1933(1478).Perodebidoaquedichodecretonomencionabaexpresamentealas
entidadesautrquicas,el7denoviembrede1934sedictotrodecretodeclarandoqueel
recursojerrquicocreadoporeldel7deabrilde1933,comprendaadichasentidades.
Vaseeln127delapresenteobra,dondesemencionanlospormenoresatinentesaestos
dosantiguosdecretos(1479).

p.327

252.Sibienelrecursojerrquicofueinstituidoparaimpugnarlosactosdela
AdministracinPblicaqueseconsiderenlesivosparaelrecurrente,yapesardela
aparentegeneralidaddelostrminosquealefectoempleaeldecreton7520/44,dicho
recursonoprocederespectoatodorganoadministrativo,nicontratodoactodela
AdministracinPblica,nisuejerciciolecorrespondeatodoadministrado,nisiempreel
procedimientodelexpresadodecretoeselindicadoparaimpugnarelrespectivoactodela
AdministracinPblica.
Esnecesario,entonces,aclararenqucasosprocedeelrecursojerrquicoaqueserefiereel
decreton7520/44,anlisisquedebeefectuarseconrelacinacadaunodelospuntos
mencionadosprecedentemente(1480).
253.a)Encuantoalrganoemisordelacto.
1)Enprimertrminocuadrasealarqueelrecursoencuestinsloprocederespectoa
rganosestatalesstrictosensu.Enesteordendeideas,eldecreto7520establecequeel
recursojerrquicoprocedecontradecisionesdictadaspor"funcionariospblicos,rganos
centralizadosyentidadesautrquicas"(art.1).Ensumrito,auntratndosedepersonas
jurdicopblicas,sistasnosonalavez"estatales"(vern100),elrecursoesimprocedente
(1481).
Conacierto,SantamaradeParedespudodecirqueal"conceptodelaAdministracincomo
poderpblicoynocomopersonalidadjurdicacualquiera,serefiereelprocedimiento
administrativo;loslmitesquemarcanlaesferadesuaccincomotalpoder,sontambin
loslmitesdesuprocedimiento;tanprontocomoaparecelapersonalidadjurdicaaislada
delprincipiodeautoridad,esatradaporelprocedimientoordinario"(1482).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,esterecursonoprocederespectoaactosdepersonaso
entidadesprivadasoparticulares(1483),nicontraactosdelaautoridadeclesistica,puessi
bienlaIglesiaCatlicaesunapersonajurdicopblica,noesencambiounapersona
jurdicopblica"estatal"(1484).
2)Elrecursojerrquicosloprocederespectoarganosdelaadministracin"civil"del
Estado,quedandofueradesurbitalosrganoscorrespondientesalaadministracin
"castrense"(ejrcito,armadanacionalyaeronuticamilitar)(1485)(1486).
Lasolucinprecedente,queexcluyedelrecursojerrquicoalaadministracin"castrense",
escompartidaporlamayoradelosexpositoresargentinosquededicaronsuatencin
especialaestetema(1487).Porlasrazonesqueenseguidaindicar,compartoenuntodo
talcriterio.Noobstante,hayquienpiensalocontrario,sosteniendoqueelrecurso
jerrquicotambindebecomprenderalaadministracinmilitar,porquestaespartedela
AdministracinPblicaqueestacargodelPresidentedelaNacin;dedonderesulta
siguedicindosequenegarelrecursojerrquicoenlaadministracinmilitarimplica
limitarlaautoridadpresidencial,contrariandoeltextoyelespritudelaConstitucin
Nacional(1488).Consideroqueesterazonamientonoesaceptable.

p.328

ComoloexpresaPearson,sibienesciertoquelaexclusindelrecursojerrquicoenel
mbitocastrensenoestmanifestadaexpresamente,elloresultadeltextonormativo
(1489).Dequpartedeldecreton7520/44resultaqueelrecursojerrquicoes
inaplicableenlaadministracinmilitar?Ellosurgedelartculo14dedichodecreto,en
cuyomritosusdisposicionesnosonaplicablesenloscasosespecialesregidosporleyeso
reglamentosespecficos.Estees,precisamente,elcasodelaadministracincastrenseque,
comoloexpresaraBielsa,"tieneunordenamientojerrquicoydisciplinariopropio"(1490)
.Estaeslaraznporlacuallaadministracinmilitar(fuerzasarmadas)hllaseexcluidadel
recursojerrquicoprevistoeneldecreton7520/44(1491).
Peroelargumentocontrarioalaexclusindelrecursojerrquicoenelmbitodelasfuerzas
armadas,tambinresultainaceptableencuandodicequeelloimplicalimitarlaautoridad
presidencial,contrariandoeltextoyelespritudelaConstitucinNacional.Noesas.No
haytallimitacindelaautoridadpresidencial,nitaloposicinaltextooalespritudela
Constitucin,pueselrecursojerrquico,comotodorecursoadministrativoquehayade
regirdentrodelaAdministracinPblicayparafinesexclusivamente"administrativos",no
loinstituye,nipodrainstituirlo,elPoderLegislativo,sinoel"propioPoderEjecutivo",que
alefectorealizaunaautolimitacinvlidadesuspotestadesconstitucionales(vaselo
dichoenlosnmeros223,238y,especialmente,248).Siendoas,malpuedehablarsede
queexistaahunalimitacinindebidadelaautoridadpresidencialoqueelloimplique
contrariareltextoyelespritudelaConstitucinNacional.Comolodijoencierta
oportunidadlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"cadaunodelostresaltospoderes
queformanelGobiernodelaNacin,aplicaeinterpretalaConstitucinporsmismo,
cuandoejercitalasfacultadesqueellalesconfiererespectivamente".Demaneraqueenel
ejerciciodesusrespectivaspotestadesconstitucionales,cadaunodelospoderesque
integranelGobiernoesjuezdelmedioelegidoparaello,sinotralimitacinquelaquede
esemedionoresulteincompatibleconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamisma
Constitucin(1492).
Noobstante,existeuncasoenelquedebehacerselugaralrecursojerrquicocontraactoso
decisionesdelasautoridadescastrenses:merefieroalsupuestoqueuntercero,extraopor
completoalaorganizacindelasfuerzasarmadas,tuvieretratoscondichasautoridadesya
razdeelloseviereprecisadoarecurrircontraloresueltoporstas.Sieltrmitedela
cuestindereferencianoestuvieredeantemanoexpresamenteprevistoenlosreglamentos
delasfuerzasarmadas,corresponderhacerlugaralrecursojerrquicodeldecreton
7520/44(1493),quededujereelinteresado,pueslaespeciequehabraoriginadola
controversiaescapaalaratiojurisquejustificalaexclusindedichorecursoeneste
mbitodelasactividadesestatales.
3)ElrecursojerrquiconoprocedecontraactosdelpropioPoderEjecutivo(rgano
presidencial).Estopordosrazones:enprimerlugar,porqueelrganopresidencial(1494)
notienesuperiorjerrquico(1495);ensegundolugarporqueenelrecursojerrquicoel
PresidentedelaRepblica,alocuparlamsaltaposicinenlaescalajerrquica,es
precisamentequienponefinalacontroversiamediantesuresolucin.

p.329

Perodebeadvertirsequesibien,respectoalasdecisionesdelrganopresidencial,oPoder
Ejecutivo,noprocedeelrecursojerrquico,sprocedenotrosrecursos:elde"revocacin"o
"revocatoria",afindequeelPoderEjecutivoreformeoextingasupropioacto(1496);
asimismo,contralasresolucionesodecisionesdelrganopresidencial,especialmente
contralasquerecaiganenrecursosjerrquicos,procedeelrecursode"revisin",afinde
queporesavaelPoderEjecutivosuplaalgnerroroalgunaomisinenquehayaincurrido
alconsiderarlascuestionessometidasasudecisin.Laprocedenciadelrecursode
"revisin"contraladecisindelPresidentedelaRepblicarecadaenunrecurso
jerrquico,fuesugeridaencomiableyacertadamenteporlaProcuracindelTesorodela
Nacinensusdictmenes.Deestepuntovolveraocuparmemsadelante(n279)(1497).
Qudecirdelasdecisionesdelos"ministros"delPoderEjecutivo?Sonsusceptiblesde
impugnacinmedianteel"recursojerrquico"?Esnecesariodistinguirlandoledela
"decisin"dequesetrate.Sisetratarederesolucionesquelosministrospuedendictarpor
ssolos,enejerciciodepropiasfacultadesconstitucionales,osealasrelacionadasconel
rgimeneconmicoyadministrativodesusrespectivosdepartamentos(artculo89(1498)
delaConstitucin),puedepromoversedichorecursoanteelPresidentedelaNacin,en
cuyocasoelrefrendodeberequerrselealministroqueintervieneenreemplazodeaqulen
loscasosdeimpedimento.AquelministronoactacomointegrantedelPoderEjecutivo,
sinocomojefedeundepartamentodegobierno(1499).Perosilaactuacinydecisindel
ministrofuereensucarcterdeintegrantedelPoderEjecutivo,elrecursojerrquicosera
improcedente,porque,segnqueddichoenunprrafoanterior,esinadmisibleelrecurso
jerrquicocontraactosdelrganopresidencial(1500).Vaseeln273.
Encuantoalasdecisionesdelos"secretariosdeEstado",procedeelrecursojerrquico?
Contralasdecisionesdetalesfuncionariosdichorecursoesprocedentesindudaalguna:1)
porqueellosnointegranelPoderEjecutivo,elcual,apartedelPresidentedelaNacin,
nicamenteestaraintegradoporlos"ministros"(vernmeros173174),peronoporlos
secretariosdeEstado;demodoquelodichoacercadelaimprocedenciadelrecurso
jerrquicocontraactosdelPoderEjecutivonoalcanzaalossecretariosdeEstado;2)sin
perjuiciodeloqueantecede,esdeadvertirqueelrecursojerrquicoseotorgacontraactos
administrativosde"funcionariospblicos",carcterqueinvistenlossecretariosdeEstado.
4)Losactosdelaautoridad"policial"estnsujetosalrecursojerrquico(1501).Ental
ordendeideaslasdecisionesdelJefedePolicadelaCapitalpuedenserobjetoderecurso
jerrquicoanteelPoderEjecutivo,yaqueelPresidentedelaRepblicaeselmximo
superiorjerrquicodelaAdministracinNacionalalaqueperteneceelJefedePolica,a
lavezqueeseljefeinmediatoylocaldelaCapital(1502)(ConstitucinNacional,artculo
86(1503),incisos1y3(1504)).Elartculo1deldecreton7520/44,noexcluyealas
resolucionesdelJefedePolicadelrecursojerrquicoqueahseestablece(1505)(1506).
Talesel"principio";perostesloesaplicablerespectoaderechosdesubstancia
exclusivamente"administrativa".Losderechosdendole"poltica"quedanexcluidosdetal
principio.

p.330

LaCorteSupremadeJusticiadelaNacintuvooportunidaddepronunciarseencuestiones
comolaquedejoexpuesta.As,conreferenciaalderechode"reunin",porconsiderarque
alrespectolasfacultadesdelJefedePolicadelaCapitalsurgandelCdigode
ProcedimientosenloCriminal,declarquetratndosedelderechodereunin,anteuna
resolucindelJefedePolicadenegatoriadelpermisorespectivo,puedepromoverse
directamenteelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadanteella,apesardela
existenciadelrecursoadministrativoreglamentadopordecretodelPoderEjecutivo(1507).
EsposiblequecontalsentencialaCorteSuprema,antelaeventualtardanzadelPoder
Ejecutivopararesolverelrecursojerrquicoquesepromoviereantel,tratdeimpedir
queelejerciciodelderechodereuninquedasefrustrado.Esajustadaaderechotal
decisin?Contestoafirmativamente,pues,comoyaloexpresenformareiteradaenvarias
partesdeestaobra(vernmeros223,238y,especialmente,248),lapotestaddelPoder
Ejecutivoparareglamentareinstituirvlidamenteelrecursojerrquicoserefierealrecurso
que,sibienseejercitadentrodelaAdministracinPblica,contempleexclusivamente
derechosdendole"administrativa";encambio,enelcasodelderechodereuninnose
tratadeunderechodenaturaleza"administrativa",sinodeunderechodendole"poltica",
cuyoejerciciodebeserreglamentadoporelPoderLegislativo,atravsdeunaleyformal.
Deahquetodoloatinentealderechodereuninquedeexcluidodelrecursojerrquicoa
queserefiereeldecreton7520/44(1508).Porello,ycomoalrespectolaCorteSuprema
invoclasdisposicionesdeunaleyformal(CdigodeProcedimientosenloCriminal),
estimoquesufalloseajustaanuestroordenjurdico.Lavadelrecursojerrquicopudoser
seguidaporlosrecurrentesenelcasomencionado,sielloslohubiesendeseado;pero,por
lasrazonesexpresadas,alosefectosdelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadno
estabanobligadosaseguirla(1509).
5)Loatinentealrecursojerrquicocontraactosdeentidadesautrquicasinstitucionales
debeanalizarsedesdedospuntosdevista:a)respectoasidichorecursoprocedecontra
todoactodedichasentidades;b)acercadelalcanceoextensindelrecursojerrquico
contraactosdedichosentes,enlossupuestosenqueelrecursoseaviable.
Deesteltimoaspectodelrecursojerrquicoensuvinculacinconentidadesautrquicas,
meocuparmsadelanteenpargrafoaparte.Ahoraslomereferiralprimerodelos
aspectosenunciados.
Conrelacinalosentesautrquicos,elrecursojerrquiconoprocedecontratodoactode
dichasentidades.Deacuerdoalartculo1,segundaparte,deldecreton7520/44,enestos
casoselrecursodereferencia"no"procedecuandolasentidadesautrquicas"hubiesen
obradocomopersonasjurdicasciviles"(1510).
Enconsecuencia,tratndosedeentidadesautrquicas,elrecursoencuestinsloprocede
cuandotalesentidadeshayanactuadoenelcampodelderechopblico,desplegandosus
potestadesadministrativasstrictosensu.As,porejemplo,tratndosedeuncontrato
"administrativo",elrecursojerrquicoseraprocedente;encambiosisetrataredeun
contrato"civil"dederechoprivado,ensumadelaAdministracin,elrecursojerrquico
esimprocedente(1511).

p.331

6)Tratndosedelasuniversidadesnacionales,elrecursojerrquiconoprocederespectoa
lasresolucionesdelConsejodelaUniversidad.Aslodisponeelartculo5deldecretoley
n10775/56,quedice:"ContralasresolucionesdelConsejodelaUniversidad,seanlas
dictadasdeacuerdoconloprevistoenelartculo33,inciso1deldecreto6403/55oen
funcindeloestablecidoenelartculo4delpresentedecretoley,ocualesquieradeotro
carcteronaturaleza,nohabrrecursosjerrquicos"(1512)(1513).
Acercadeldecretoleyn10775/56,ensusaspectosjurdicos,meheocupado
precedentementeenelnmero249,alcualmeremito.
7)Elrecursojerrquiconoprocedecontralosactosemitidosporrganosadministrativos
cuyasfuncionesoactividadesseandetipo"jurisdiccional".Sobreesosrganoso
funcionariosnoexistepoderjerrquico.Larazndetodoestoesobvia,puesalrespectose
aplicaporreflejolasituacindeljuezqueintegraelPoderJudicial,mbitodondenohay
"subordinacin",sinomera"coordinacin".Encambio,elrecursojerrquicoesexpresin
delpoderjerrquicoodemando(1514)(1515).
8)Tampocoprocedeelrecursojerrquicocontralosactosderganos"consultivos",es
decirrespectoalos"dictmenes"emitidosporstos.
Larazndeelloestriple:enprimerlugar,porquelosrganos"consultivos"hllansefuera
delajerarquapropiamentetal(1516);ensegundolugar,porque,deacuerdoalartculo1,
segundaparte,deldecreton7520/44,dichorecursonoseadmite"contralasmedidas
preparatoriasdedecisionesadministrativas,nicontralosinformesadministrativos",
referenciaqueincluyealosdictmenesdelosrganosconsultivosoasesores(1517);en
tercerlugar,porquelosrganos"consultivos"noemiten"actosadministrativos",requisito
sinequanonparalaprocedenciadeunrecursojerrquico(art.89deldecreto1759/72).
9)Conreferenciaalas"empresasdelEstado"elrecursojerrquicoofrecemodalidades
singulares,dadoqueennuestropascomotambinocurreenotrosgranpartededichas
empresas,apesardesusfinalidadesdetipoindustrialocomercial,hllaseconstituidacomo
"entidadautrquica".
Laprocedenciaonodelrecursojerrquicorespectoaactosdedichasempresasdepende,
entonces,delaorganizacinjurdicaqueselehayaasignado.Detodoesomeocup
precedentementeeneln141,alcualmeremito.
254.b)Encuantoalactoensmismo.
1)Paralaprocedenciadelrecursojerrquicodebetratarse,antetodo,deun"acto
administrativo".Enestesentidoeldecreton7520/44,artculo1,dicequeelrecurso
procedercontralas"decisiones",etctera(1518).Elmero"hecho"administrativonodara
lugaralrecurso.Elacto"civil"delaAdministracintampocopodradarlugaralrecurso
jerrquico,yaqueparaestoesindispensableelacto"administrativo"(1519).Ensntesis:el
EstadoAdministracinPblica,enlaespeciedebehaberactuadoenelcampodelderecho
pblico(1520).

p.332

Enloatinenteasilas"circulares"e"instrucciones"administrativassononosusceptibles
deserrecurridasporlosadministrados,vaseprecedentemente,n27,textoynota195.
2)Paraqueelrecursojerrquicoprocedanodebetratarsedesimplesmedidas
"preparatorias"dedecisionesadministrativas;tampocodebetratarsedemeros"informes"
administrativos.Aslodisponeeldecreton7520/44,artculo1,segundaparte(1521).
Quhadeentendersepormedidas"preparatorias"?
Antetodo,advirtaseelpocoaciertoenlaredaccindelpreceptocitado,quedespusde
negarlaprocedenciadelrecursojerrquicocontra"medidaspreparatoriasdedecisiones
administrativas",agrega:"nicontralosinformesadministrativos".Los"informes"
administrativos,conrelacinauna"decisin"administrativa,sonobviaseindubitables
"medidaspreparatorias"(1522).Eltextoencuestinincurre,pues,enredundanciao
pleonasmo.
Sehadichoquemedidasoactospreparatoriossonlosquenoproducenefectosjurdicos
inmediatos(1523).Talnocindebesercompletadaconotrosdatos.Estimoquepor
"medidaspreparatorias"debenentenderselasque,porsmismas,noseansusceptiblesde
producirefectosjurdicosinmediatosy"definitivos"(1524).
Un"informe"adversoaunapersonapuedesercausaparaquelaAdministracinPblica,
sindictarunaresolucinexpresa,seabstengadeaccederaloquedichapersonasolicita.Se
trata,pues,deunamera"abstencin";nodeuna"decisin"denegatoria.El"informe"en
cuestinconstituyeuna"medidapreparatoria";noobstante,enelejemplodadoprodujo
efectosjurdicosinmediatos:laabstencindelaAdministracin;peroestosefectos
jurdicos,sibieninmediatos,nosonopuedennoser"definitivos".Poresoestimoqueeste
ltimorequisitoelefectojurdico"definitivo"debeintegrarlanocinconceptualde
"medidapreparatoria"respectoaunadecisinadministrativa.
Lasrespectivas"medidaspreparatorias"son"presupuestos"delapertinentedecisin
administrativa(1525).
Especficamenteculessonlosactosqueintegranelconceptode"medidaspreparatorias"?
Tngasepresentequehadetratarsedemedidasrealizadas"porlaAdministracinPblica",
oprovenientesdeella,puesslorespectoamedidasdeeseorigenpuedereferirseelrecurso
jerrquico.Ladoctrinaestcontesteenconsiderarcomo"medidaspreparatorias",entre
otros,alossiguientesactos:1)losprovenientesderganosconsultivos(dictmenes)(1526)
;2)lasmedidasqueimpliquenlacomprobacindelaexistenciadedeterminadoshechoso
circunstanciasque,asuvez,puedenservirdebaseaunadecisinconcreta(actasde
comprobacin,dereconocimiento,deinspeccin,etc.;sumarios).Entrelosdictmenesde
losrganosconsultivosylasexpresadasmedidasde"comprobacin"existeunadiferencia
esencial:losprimerostrasuntanoexpresanunaopinin,entantoquelassegundasslose
refierenalaexistenciaonodedeterminadoshechos(1527).Asimismoseconsideran
simples"medidaspreparatorias"losproyectosderesolucinylasresolucionesemitidas
ad referendum(1528).Los"informes"tambindebentenersecomo"medidas

p.333

preparatorias",sinperjuiciodequepordisposicinexpresadelartculo1deldecreton
7520/44elrecursojerrquicoesimprocedenteasurespecto(1529).
3)Losactosllamadosde"gobierno"nosonsusceptiblesdeimpugnacinmedianteel
recurso"jerrquico",porquesetratadeactosquenicayexclusivamentepuedenser
emitidosporelPoderEjecutivo(rganopresidencial);siendoas,vadesuyoquela
impugnacinjerrquicanoprocede,dadoqueelPoderEjecutivohllaseenlacspidedela
lneajerrquica,noteniendosobrelsuperiorjerrquicoalguno.Demaneraque,enel
mbitoadministrativo,elactodegobiernoesirrevisableenvajerrquica,porlarazn
expuesta.
LosrganoscentralizadosodescentralizadosqueestndebajodelPoderEjecutivo
(rganopresidencial)nopuedenemitiractosde"gobierno",sinonicamenteactos
"administrativos",pueslaactividadde"gobierno",enelordenadministrativo,sloesta
cargodelrgano"presidencial".Losrganosinferiores,centralizadosodescentralizados,
nogobiernan:sloadministran(1530).
4)Losactosadministrativosqueserefieranaderechosdendoleosubstancia"poltica",
puedenserimpugnadosporlosadministradosmedianteelrecursojerrquico.Esloque
ocurrira,porejemplo,conunadecisindelJefedePolicadelaCapitalquedenegaseel
permisosolicitadopararealizaruna"reunin"pblica.Tratarase,pues,del"derechode
reunin".
Encasoscomoelexpresadoesprocedenteelrecursojerrquico.Suejercicioquedalibrado
alarbitriodelinteresado.Perosienlaespeciemencionadaeladministradoconsideraseque
ladecisindenegatoriadelJefedePolicaesinconstitucional,talresolucinpuedeser
"directamente"impugnadaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinmedianteel
recursoextraordinariodeinconstitucionalidad,nosiendonecesario,entonces,agotarlava
delrecursojerrquicoparaquelaresolucindelJefedePolicaseconsidere"definitiva"a
losefectosdelrecursoextraordinario.
Enelnmero253,punto4,quedaronexpuestaslasrazonesquejustificanloquedejo
dicho.
5)Losactosadministrativosemitidosenejerciciodeunaactividad"discrecional"son
susceptiblesdeimpugnacinmedianteelrecursojerrquico(1531).Eldecreton7520/44
noexcluyedesuspreceptosadichacategoradeactos(1532).
Laraznquejustificaloexpuestoeslasiguiente:unavezquelaAdministracinPblica
"emite"unactoenejerciciodesuactividaddiscrecional,el"contenido"delderecho
emergentedetalactoesdeidnticasubstanciaonaturalezaqueeldelderechonacidodel
ejerciciodelaactividad"reglada".Sobreestepuntoesencialhayuniformidadenla
doctrinacontempornea.Vaseelnmero21,textoynotas142144.Siendoas,ysielacto
administrativoemitidoenejerciciodeunaactividad"reglada"essusceptiblede
impugnacinmedianteelrecursojerrquico,poridentidaddemotivospodrser
impugnableelactoemitidoenejerciciodeunaactividad"discrecional".

p.334

Qudecirdelactodictadoenejerciciodeladiscrecionalidad"tcnica"?Estaesuna
actividadlibredelaAdministracinPblica(1533),porloqueestalmargendela
impugnacinporlavadelrecursojerrquico(1534).Perodiscrecionalidad"tcnica"no
implicaactividad"arbitraria";enconsecuencia,sieladministradoadujererazones
atendibles,deberconcedrseleunrecursocontraelrespectivoacto(1535),yasetratede
unrecursode"revisin"(decretoleyn19549/72,art.22),de"aclaratoria"(decreton
1759/72,art.102),uotro.
274.Culessonlos"efectos"quepuedeproducirladecisindelrecursojerrquico
respectoalactoimpugnadoorecurrido,enelsupuestodequesehagalugaradicho
recurso?
Esnecesariodistinguirsegnsetratedeunrecursocontraelactodeunrganodela
AdministracincentralizadaocontraelactodeunrganodelaAdministracin
descentralizadaorgnicamente(autarqua).
TratndosedeunrecursocontraunactodelaAdministracincentralizada,losefectosdela
"decisin"quehagalugaralrecursosonplenos.Puedencomprendertantolailegitimidad
comolaoportunidaddelacto;ste,medianterevocacin,puedeserextinguidoporla
autoridadquedecideelrecurso,einclusoelcontenidoosubstanciadeladecisinpuede
implicarla"sustitucin"o"reforma"delactoimpugnado(1578).Todoestoesuna
consecuencialgicadelpoderjerrquicoqueenlaespecietieneyejercitalaautoridadde
control.
Tratndosedelrecursocontraelactodeunaentidadautrquicainstitucional
(Administracin"descentralizada"),paraestablecerculespuedenserlos"efectos"dela
decisindedichorecurso,esnecesariodistinguirentrelosdiferentestiposdeesasentidades
autrquicas,osea:a)entidadescreadasporleyformal,medianteelejerciciodefacultades
quelaConstitucinleatribuyealCongreso(verbigracia:bancosoficiales,universidades
nacionales,etc.);b)entidadesautrquicascreadaspordecretodelPoderEjecutivo
Nacional,enejerciciodepropiasfacultadesconstitucionales;c)entidadesautrquicas
indebidamentecreadasporleyformal.
Respectoalasentidadesdelgrupoa),losefectosdela"decisin"quehagalugaralrecurso
jerrquicoselimitanala"legitimidad"delactoimpugnado,elque,sibienpuedeser
extinguidoporrevocacin,nopuedeser"sustituido"porotroacto,entodooenparte,pues
enestoscasoslaautoridaddecontrolcarecedelpoderde"reforma",queprecisamenteeslo
quediferenciaelpoderdecontrol("controladministrativo")delpoderjerrquico(1579).
Encuantoalasentidadesincluidasenelgrupob),losefectosdela"decisin"quehaga
lugaralrecursojerrquico,tantopuedenreferirseala"legitimidad"comoala
"oportunidad"delactorecurrido(1580),elquepuedeserextinguidoporrevocacin,pero
nopuedeser"sustituido",seatotaloparcialmente,pues,deacuerdoalateorageneral,en
estoscasosla"iniciativa"paralaemisindeunactolecorrespondealentecontrolado.Si
bienestetipodeentidadautrquica,ennuestroderecho(vern119),continabajoelpoder
jerrquicodelPoderEjecutivo,enestecasodichopoderjerrquicoslollegahastala

p.335

extincindelacto,nosloporilegitimidad,sinotambinporrazonesde"oportunidad",
peronocomprendelafacultadde"sustituir"o"reformar"elactorecurrido.
Finalmente,respectoalasentidadesautrquicascomprendidasenelgrupoc),los"efectos"
dela"decisin"queadmitaelrecursojerrquicosonexactamentelosmismosqueparalas
entidadesincluidasenelgrupob).
Eldecreton7520/44leatribuaexpresamenteala"decisin"carcter"ejecutorio".Deca
as:"Estadecisinsersiempreejecutoriaysenotificareneltrminodetresdas,al
recurrenteyalrganoadministrativoquedebahacerlacumplir"(artculo13,segunda
parte).Estimredundantetaldisposicin,puesla"ejecutoriedad"resultantedela
presuncindelegitimidadesunacaractersticanormalogeneraldetodoacto
administrativo(1581);nohabiendounadisposicinqueestablezcalocontrario,esa
"ejecutoriedad"vadesuyo,siendoentoncesinnecesarioqueunanormaexpresamentelo
declareas(1582).Dictadala"decisin",stadebeserlesnotificadaalrecurrenteyal
rganoadministrativoquedebahacerlacumplir;aslodisponeeltextocitado.Enla
prcticaestosecumpledebidamente,aunqueaveceseltrminoparalanotificacinfijado
enelartculo13,transcripto,seaexcedido.Perosinperjuiciodeesa"ejecutoriedad",tal
comopodraocurrirconcualquierotroactoadministrativo,laautoridadqueemitela
"decisin"puedesuspenderodiferirsucumplimiento(artculo13,citado,terceraparte),
cuestinstadelaquemeocuparmsadelanteenotropargrafo.
275.Determinarculeslanaturalezajurdicadela"decisin"queresuelveunrecurso
jerrquico,esdegrantrascendencia:incideenlaproteccinjurdicadelosadministrados.
Basterecordarqueparalaprocedenciadelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad
contraunactoadministrativo,apartedeotrorequisito,dichoactodebeserdeuna
naturalezadeterminada,segnlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Vermsadelante,
n280,textoynotas.
Enconcreto,setratadesabersidicha"decisin"tieneonosubstanciaonaturaleza
"jurisdiccional",inquietudqueseexplicaperfectamente,pues,comolodijeenotros
lugaresdeestaobra,noslopuedehaberacto"jurisdiccional"enlaactividaddelPoder
Judicial,sinotambindentrodelaactividaddelpoderadministrador(vereln18,nota120,
yeln240).
Conreferenciaparticularalrecursojerrquico,hesostenidoquela"decisin"querecaeen
elmismo,resolviendoelrecurso,esdesubstancia"jurisdiccional"(vern240).Dicha
"decisin"trasuntaelejerciciode"jurisdiccin",yelactoquelaconcretaentraenel
conceptode"actojurisdiccional".La"decisin"nolereconocealrecurrenteunnuevo
derecho,sinoque,deserfavorablealmismo,slolereconoceunderechoqueyaposeay
queelactoimpugnadodesconoca;trtasedeunactoque"declara"loque"es"derechoen
elcasoconcreto(verelcitadon240).Desdeluego,paraqueelactoseconsidere
"jurisdiccional"tienequereunirlascondicionesquedejoexpresadas;demodoque
nicamenteenelsupuestoeventualdequela"decisin"querecaigaenunrecurso
jerrquiconorenalasmodalidadesocaractersticasindicadas,podradesconocrselea

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esta"decisin"elcarcter"jurisdiccional";peromientrasellonoocurra,lasubstancia
"jurisdiccional"dela"decisin"pareceevidente.
Lanaturaleza"jurisdiccional"dela"decisin"querecaeenunrecursojerrquicoes
sostenidapordiversosautores;inclusolasostuvoelpropioPoderEjecutivoNacionalen
unodelosconsiderandosdeldecretonmero7520/44(1583).
276.El"silencio"delaAdministracinPblica,ensurelacinconelrecursojerrquico,
debeanalizarseencuantolaAdministracinPblica,envezdedictarla"decisin"
correspondiente,guardasilencioporunlapsoqueexcedeloprudencial(1584).
LoatinentealsilencioprolongadodelaAdministracinPblica,sindictarstala
"decisin"quecorrespondaal"recursojerrquico",planteabacomplejascuestiones
durantelavigenciadeldecreto7520/44,puesstenoestablecaplazoalgunodentrodel
cuallaAdministracindebadecidir,ytampocoestablecadichodecretoqudeba
entendersecuandohabiendopasadociertolapsorazonablelaAdministracinnodictaba
resolucinalguna.EstabaobligadalaAdministracinaexpedirsedentrodeunplazo
razonable?Sihubieretranscurridodichoplazoyla"decisin"nosehubieredictadopoda
seremplazadalaAdministracinPblicaparaqueseexpida?Taleseranlascuestionesa
considerardurantelavigenciadeldecreto7520/44.Perohoylascosashancambiado,segn
severluego.
LaconductadelaAdministracinPblicaincideenelmbitojurdicodeladministrado,
cuyoderechonoslopuederesultarlesionadoporuna"accin"deaqulla,sinotambin
poruna"omisin"delamisma(1585).As,cuandolaAdministracin,sindecidirel
recursojerrquicopromovidoporunadministrado,dejatranscurrirunplazoqueexcedelo
razonable,ymximesinoexisteuntextoexpresoacercadecmodebainterpretarseenese
casoelsilenciodelaAdministracin,talinactividadoinercia,alfrustrarelrecurso,daao
perjudicaaladministradoatravsdeunaconductapor"omisin"(1586).Estossupuestos
importanunavirtualdenegacindejusticia(1587),quesehacemspatentesiseadvierte
queaqusetratadeunaactividadquesibienes"administrativa",tieneobviasubstancia
"jurisdiccional".Lossupuestosdereferenciaimplicanasimismoundesconocimientodel
derechodeloshabitantesde"peticionar"alasautoridades,derechoqueunavezejercido
comporta,paraelEstado,laobligacinde"contestar"("responder")aesapeticin.Seha
dicho,conacierto,quetododerechosetraduceenunconjuntodedeberesdelosterceros,
engeneral,haciaeltitulardeaqul;yenestecasoconcreto,elderechodeladministradode
peticionaralaAdministracinPblica,setraduceeneldeberinexcusabledestade
resolverodecidirlapeticindeladministrado;delocontrarioelderechodestequedara
burladoysinrespetoporquien,enlaespecie,hllaseparticularmenteobligadaaello:el
derechodeladministradoquedaraasamerceddelaAdministracin.Recurdeseque,
comounaconsecuenciadelEstadodeDerecho,lasdisposicionesconstitucionales
establecidasengarantadelavida,lalibertadylapropiedaddeloshabitantesdelpas,
constituyenrestriccionesestablecidasprincipalmentecontralasextralimitacionesdelos
poderespblicos(1588),extralimitacionesquetantopuedenresultardeaccionesode
omisiones;deellodedcesequeelderechode"peticionar",comotodoslosotrosquela

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Constitucinconsagra,implicaunodelostantosmediosestablecidosenbeneficiodelos
administradosparaevitarocorregirlosperjuiciosdeposiblesabusosoerroresdelos
poderespblicos,laAdministracinentrestos.Talderechonopuede,pues,ser
desconocido,nitransformadoenalgoineficaz.
Comoprincipiogeneral,laAdministracintieneel"deber"depronunciarsesobrelas
cuestionesqueleplanteenlosadministrados(1589).CuandosepidealaAdministracin
Pblicaunadeclaracindederecho,elordenjurdicoexigequeseotorgueoquese
deniegue(1590).Detalsuerte,enestoscasoselsilenciooinactividadprolongadosdela
Administracinimplicanunafaltadecumplimientoaundeberjurdicoquepesasobreella
(1591).Msan:congransentido,unjuezdijoquelainaccindelaAdministracin,para
"decidir"lapeticindeladministrado,configuraun"actoohechoilcito",resultantedela
violacindeundeberjurdico(1592).
Ensntesis:elcomportamientodelaAdministracinPblica,aldejartranscurrirunplazo
queexcedelorazonable,sinresolverlapeticinhechaporunadministrado"decisin"del
recursojerrquico,enestecaso,ademsdelaviolacindeundeberjurdicoasucargo,
trasunta,departedelaAdministracin,unejercicioirrazonabledesuconducta(1593).Un
silencio,inerciaoinactividad,asprolongado,trasuntar,entonces,departedela
AdministracinPblica,unaconducta"inequvocaymanifiestamenteilegal",requisitoste
queavecessehaexigidoenalgunospronunciamientosjudicialesparalaprocedenciadela
accindeamparorespectoalaactuacindelaAdministracinPblica(1594).
Lacircunstanciadequeelrecursojerrquicoseauncorolariooexpresindel"derecho"
constitucionaldepeticionaralasautoridades,traecomolgicaeinevitableconsecuencia
quelaAdministracinPblicadeba"resolver"o"decidir"dichorecurso.Obviamente
trtasedeunvirtualdeberjurdicodelaAdministracin.Sistanoresolviereodecidiereel
recursodentrodeunplazorazonable,elexpresadoderechoconstitucionaldepeticionar
resultarainnocuoydesconocido.Losfuncionariosqueposeanunmnimodesensibilidad
cvicaydesentidoderesponsabilidadnopuedendarlugarasituacionesdeindefensin
motivadasporeltranscursodeuninaceptable"silencio".
LaAdministracinPblicatiene,pues,undeberticojurdicode"pronunciarse",enun
sentidooenotro,enlaspeticionesogestionesdelosadministrados,mximecuandose
tratedeunamateriaoasuntoqueentranenlaactividadnormaluordinariadela
Administracin,yespecialmentesilaintervencinoactuacindeladministradosedebea
trmitesogestionesencuyainiciacinopromocinnoesajenalaAdministracin.
SientalescircunstanciaslaAdministracinguardasilencioanteunpedidodel
administradooparticular,queastiendeaqueseresuelvasusituacin,laactituddeaqulla
implicaraunactoirrazonableoarbitrario,contodaslasconsecuenciasjurdicas
correspondientesaestaclasedecomportamientos.
Sihubieretranscurridounplazorazonableyla"decisin"delrecursojerrquiconose
hubieredictadopuedeseremplazadalaAdministracinPblicaparaqueseexpida?En
casoafirmativoculseraelmediojurdicoidneoparalograrlo?

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Esaspreguntashoynotienenrazndeser,porqueloscasosqueplanteanhallanexpresa
solucinenlostextoslegalesvigentesenlaactualidad.Elartculo91deldecreton
1759/72establecequeelplazopararesolverelrecursojerrquicoesdesesentadas;yel
artculo10deldecretoleyn19549/72establececulessonlasconsecuenciasdelsilencioo
ambigedaddelaAdministracinrespectoapretensionesquerequierandeellaun
pronunciamientoconcreto(1595).Apartedeloexpuesto,tngasepresenteelartculo28
delmencionadodecretoley,queexpresamenteinstituyeel"amparopormoradela
Administracin"(1596).
277.La"decisin"querecaigaenelrecursojerrquicopuedeempeorarlasituacindel
recurrente?Procedeenestembitola"reformatioinpeius"?Hayenesteordendeideas
algunadiferenciasubstancialentreelderechoprocesalcomnyelprocedimiento
administrativocorrespondientealos"recursos"?
Paraentenderbienestacuestinesindispensabledistinguirentreprocedimiento
administrativo"instado"poreladministradoyprocedimientoadministrativopromovidode
"oficio".
Lareformadeunactoadministrativo,empeorandoportalvalasituacindeladministrado
aquienleinteresaoafectaeseacto,noprocedeeneltrmiteadministrativo"instado"por
elinteresadoatravsdeun"recurso".Entaltipodeprocedimientonoprocedela
reformatioinpeius;stasloseraviableenelprocedimientoestrictamentede"oficio",
realizadoatravsdelpoderde"vigilancia",sinperjuiciodequeaunentonceshayaque
respetarlallamada"cosajuzgadaadministrativa",ola"cuestindecidida"comolellaman
algunosaeseestadodederecho.
Enelprocedimientode"oficio"procedelareformatioinpeius,logradaatravsdela
revocacintotaloparcialdelacto,porqueentalsupuestolaAdministracin,enejerciciode
supotestadimperativaodemando,revisasuspropiasdecisiones,ejerciendoatravsdela
"vigilancia"jurdicaunaespeciedepolicasobresuspropiosactos,circunstanciaqueno
concurrecuandoelprocedimientoobedeceaun"recurso",valedecircuandoobedeceala
instanciaoalpedidodeparteinteresada,puesenestecasolaintervencindelrgano
superiordelaAdministracinnorespondealasexpresadasrazonesdepolica,sino,
precisamente,al"pedido"deladministrado.Deahque,enloscasosde"recursos"
promovidosporlosadministrados,comobienlodijountribunaldeEspaa,"lajurisdiccin
delrganollamadoadecidirlosecircunscribealexamenyalaresolucindelascuestiones
planteadasporlosinteresadosy,porello,nocabelareformatioinpeius,niengeneralel
examenyresolucindepuntosomateriasalasquenoseextiendelapretensindel
interesadooelrecursoporsteinterpuesto"(1597).
Enelderechoprocesalcomnladecisinquesedicteporelrganodeapelacinnopuede
empeorarlasituacindequieninterpusoelrecurso.Lareformatioinpeiusnoprocedeen
esembito(1598)."Laprohibicindereformarenperjuiciodelrecurrente,hasido
unnimementeaceptadaentodoslostiempos,desdeelderechoromanohastanuestrosdas,
ydoctrinariamentenomotivadivergencias"(1599).

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Lomismoacaeceenderechoadministrativo,donde,salvoquesetrataredeun
procedimientode"oficio"ysinperjuiciodelrespetodebidoaunentoncesala"cosa
juzgadaadministrativa",lareformatioinpeiusnoesadmisible(1600),tantomssienla
especienoestuviereenjuegouna"evidente"e"indubitable"cuestindeordenpblico.Las
razonesquejustificanlaimprocedenciadelareformatioinpeiusenelprocedimiento
administrativoderecursosson,enlofundamental,lasexpresadasporeltribunaldeEspaa
aquehicereferenciaprecedentemente,alasquedebeagregarselaimprocedenciadequela
AdministracinPblica,ensedeadministrativa,extingaactosadministrativosdeclaratorios
dederechosparalosadministrados.Nohayraznoprincipiojurdicoqueaconsejeno
requieranunasolucincontraria.
Sinembargo,nohafaltadoquiensostengaquelareformatioinpeiusnoestprohibidaen
derechoadministrativo,seaqueelloocurraenunprocedimientode"oficio"oa"instancia"
departe,porcuantosiseadmitierequeelsuperiordebaaceptarelactodelinferioraunen
elcasodequeseailegal,conelobjetodenoagravarlasituacindeladministrado,ello
implicaramutilarelprincipiodelalegalidadquedominatodoelderechoadministrativo
(1601).Nocompartoestaposicin.Antetodo,advirtasequesibienesciertoqueen
derechoadministrativoimperaelllamadoprincipiodelalegalidad,paralograrelimperio
deesteprincipionoesposiblevulnerarotrosprincipiosjurdicos;deahquelalegalidaden
derechoadministrativoselogredentrodeciertoslmitesquenoesposibleexcedersin
riesgodeincurrirenunprocedimientoviciadooinvlido.Adems,elautorcitadonohace
distincinalgunaentreprocedimientoadministrativode"oficio"yprocedimiento
administrativo"instado"porelinteresado;alcontrario,aestosefectos,dichoautorasimila
oidentificaambosprocedimientos,locualnocorresponde,segnlopusedemanifiesto
precedentemente.Enconsecuencia,sinperjuiciodeloqueyaexpresacercadela
procedenciadelareformatioinpeiusenelprocedimientode"oficio",laposicinde
Stassinopoulosesinaceptableenelprocedimientoadministrativode"recursos".
Precisamente,elprincipiodelalegalidadqueimperaodebeimperarenderecho
administrativo,impidelareformatioinpeius:1)porque,dehacerselugarasta,quedara
desvirtuadoelprincipiofundamentaldequelaAdministracinPblicacarecedepotestad
paraextinguirtotaloparcialmente,ensedeadministrativa,losactosadministrativosque
hayancreadoderechosenfavordelosadministrados;2)porqueaundentrodel
procedimientoadministrativodelosrecursos,sigueimperandoelprincipiodequeel
rganofacultadopararesolverendefinitivadebecircunscribirsenicamentealexameny
resolucindelascuestionesplanteadasporlosinteresadosrecurrentes.
278.Lainterposicindelrecursojerrquiconosuspende,pors,laejecutoriedaddelacto
impugnado,puesdichainterposicinnoactacomocausalsuspensiva(1602).Dadoque
unacaractersticadelactoadministrativoessu"ejecutoriedad",paraqueenuncaso
concretostacese,requireseunanorma,disposicinoresolucinadministrativa,expresa,
queaslodisponga.
Enloatinentealrecursojerrquico,la"suspensin"delactoadministrativopuede
analizarsedesdedospuntosdevista:

p.340

a)Suspensindelcumplimientodela"decisin"querecaigaendichorecurso.
b)Suspensindelcumplimientodelactoadministrativoqueseimpugnmedianteel
recursojerrquico,actoqueconservaplenaejecutoriedadduranteeltrmitedelrecurso
jerrquicooquepuedequedarenplenavigenciaenelsupuestodequedichorecursofuese
desestimado.
Ambospuntosdevista,queendefinitivaplanteanunacuestinsobre"suspensin"deun
actoadministrativo,estncontempladoseneldecretoleyn19549/72,artculos12y9
incisob.
Deacuerdoconelartculo12elactoadministrativogozadepresuncindelegitimidad:su
fuerzaejecutoriafacultaalaAdministracinaponerloenprcticaporsuspropiosmedios
amenosquelaleyolanaturalezadelactoexigierenlaintervencinjudicialeimpideque
losrecursosqueinterponganlosadministradossuspendansuejecucinyefectos,salvo
queunanormaexpresaestablezcalocontrario.Sinembargo,laAdministracinpodr,de
oficiooapedidodeparteymedianteresolucinfundada,suspenderlaejecucinpor
razonesdeinterspblico,oparaevitarperjuiciosgravesalinteresado,ocuandosealegare
fundadamenteunanulidadabsoluta.
Elartculo9,incisob,establecequelaAdministracinseabstendrdeponerenejecucin
unactoestandopendientealgnrecursoadministrativodelosqueenvirtuddenorma
expresaimpliquenlasuspensindelosefectosejecutoriosdeaqul,oque,habindose
resuelto,nohubieresidonotificado.
Eneln232meheocupadodelosprincipiosgeneralessobre"suspensin"delosactos
administrativos.Meremitoalodichoah.Peroadviertoquesibienlacomisinredactora
deldecretoleysobreprocedimientosadministrativos,n19549/72,dejconstanciade
haberseguido,enloesencial,misopinionesenmateriadeactoadministrativo(verla
exposicindemotivosdeestedecretoley),eneltranscriptoartculo12seapartdem,
puesmientrasyosostuvequeunodelossupuestosqueautorizabanlasuspensindelacto
eracuandoseestabaenpresenciadeuna"ilegalidadmanifiesta"quesurjadelpropioacto,
elcitadoartculo12,envezdeilegalidadmanifiesta,exigequesetratedeuna"nulidad
absoluta".Noeraestoloqueyosostuve."Ilegalidadmanifiesta"y"nulidadabsoluta"son
cosasmuydistintas.
279.PuedeocurrirqueelPoderEjecutivo,al"decidir"elrecursojerrquiconose
pronunciesobrealgunadelascuestionesplanteadasenelmismoporeladministrado.Qu
alcancecorrespondeasignarleatalsituacin?Hayalgnmediojurdicoparasupliresa
falla?
Bielsaestimaqueellodebeconsiderarsecomorechazotcitodelareclamacinpertinente
(1603).Disientocontalopinin,quetampocoresultacompartidaporlaProcuracindel
TesorodelaNacin,segnloindicarenseguida.

p.341

Conlasolucinaquellega,elautorcitadovirtualmenteleatribuyecarcterde"silencio"a
larespectivafaltadepronunciamientodelPoderEjecutivo.Masestecriterionoes
aceptable.
Tcnicamente,elcasoplanteadoconstituyeuna"omisin",nouncasode"silencio"
administrativo,puestoqueelrecursofueobjetode"decisin".Slosiestaltimanose
hubieredictadopodraconsiderarseelcasocomounsupuestode"silencio".Hay"silencio"
cuandounaresolucinnoseemite;encambio,hay"omisin"cuandosehaemitidola
decisinoresolucin,perodejandosinresolveralgunadelascuestionesplanteadas.
"Omisin"y"silencio"sondosfigurasjurdicasdistintas,deefectosjurdicostambin
distintos.Todoestotieneconsecuenciasprcticasdegrantrascendencia.
Paraquepuedahablarsede"silencio"ynode"omisin"esmenesterquela"decisin"no
sedicte.Enelcasocontempladonoseest,pues,enpresenciadeunsupuestode"silencio"
quehayadeinterpretarsecomorechazoimplcito,valedecir,quehayadeinterpretarseen
contradeladministrado.Sloel"silencio"podradeterminartalresultado,noasla
"omisin".Apartedeello,aesehipottico"silencio",dadalapertinentemudezdelas
normas,tampocohabrabaseparainterpretrselecomonegacindelopedido.Paraqueen
unsupuestodadoal"silencio"delaAdministracinpuedainterpretrselecomorechazoo
negacindelopedido,esmenesterqueunanormavlidaleatribuyaaesesilenciotal
resultadooconsecuencia,locualnoocurraanteriormenteenelcasodelrecursojerrquico
(1604).
Nocorresponde,pues,hablaraquderechazoimplcito,queslopodraaceptarsecomo
unaconsecuenciadel"silencio",queenelcasonoexiste,apartedequetal"rechazo
implcito"seraunainterpretacinque,antelamudezdelasnormas,noresultaprocedente
deducirloosuponerloenestecaso.Insisto:enelsupuestoplanteadoslohay"omisin"de
partedelPoderEjecutivo,yno"silencio"departedeste,"silencio"que,interpretado
forzadamenteyalmargendetodanormaqueloautorice,daracomoresultadoun"rechazo
implcito"delacuestinnoconsideradaenla"decisin"recadaenelrecursojerrquico.
TambinlaProcuracindelTesorodelaNacinhaconsideradolaespeciecontemplada
comouna"omisin"delPoderEjecutivo,yconalabablecriteriolgicoadmitiquetal
"omisin"seasuplidaporelmediojurdicoadecuadoentoncesparaello:elrecurso
administrativode"revisin",resultantedelaaplicacinanalgicadelartculo241delaley
nacionaln50(hoyderogada).
Enefecto:sibieneldecretodelPoderEjecutivoquecontienela"decisin"delrecurso
jerrquicocierralainstanciaadministrativa,ytal"decisin"noesentoncessusceptiblede
serrecurridadentrodelmbitodelaAdministracin,ellonoobstaaque,enelcasode
haberseomitidoelpronunciamientosobrealgunadelascuestionesplanteadas,por
aplicacinanalgicadelcitadoartculo241delaley50,seadmitieraunrecurso
administrativode"revisin",aefectosdequeelPoderEjecutivo,reviendoloresuelto,
suplieralaomisinenqueincurri(1605).

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Laaplicacin"analgica"oextensivadelinstitutodela"revisin"quecontienenlasleyes
procesalescivileserapertinenteenelcasoqueahoracontemplo,porquealefectoexistela
"identidadderazn"necesariaparaello.
Elmeroosimple"rechazo"seasteexpresootcitodeunacuestinsometidaa
juzgamientonoadmite,porprincipio,recursoderevisinasurespecto.Aestaconclusin
sellegarasialhechodenohaberconsideradoeljuzgadorunadelascuestionesplanteadas
porelrecurrente,seleatribuyesecalidadderechazotcito,queasuvezaparejalaideade
"silencio"administrativo.Encambio,otracosadistintaocurreconlamera"omisin",la
cual,porprincipio,autorizaqueserevealaresolucinpertinente.
Demodoque,porlasrazonesexpresadas,contrala"decisin"delPoderEjecutivo,recada
enunrecursojerrquico,quenotomeenconsideracinalgunadelascuestionesplanteadas
porelrecurrente,procedaalrespectoelrecursoderevisinaquehacareferenciael
artculo241delaleynacionaln50(1606).
280.Podrapromoverseunrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadcontrala
"decisin"querecaigaenunrecursojerrquico?
Amicriterio,larespuestaafirmativaseimpone,siemprequeenefectola"decisin"de
referenciavulnerealgnderechoogarantaconstitucional,ysiemprequeelordenamiento
jurdiconoreconozcaotravalegalparaimpugnardicha"decisin".
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,trasladandoelconceptode"sentencia
definitiva"delmbitojudicial(ley48,artculo14)almbitoadministrativo,aceptala
procedenciadelrecursoextraordinariocontradecisionesdefuncionariosurganos
administrativos,cuando,porley,selesautorizaadictarresolucionesdenaturalezajudicial,
esdecir,deaquellasque,enelordennormaldelasinstituciones,sonpropiasdelosjuecesy
siemprequetalesresolucionestengancarcterfinalynosean,portanto,susceptiblesde
revisinjudicial(1607).
Enelsupuestodela"decisin"recadaenunrecursojerrquico,sidicha"decisin"vulnera
efectivamentealgnderechoogarantaconstitucional,elrecursoextraordinariode
constitucionalidadqueentoncessepromovierecontraellasera,enprincipio,procedente
(1608),puesenlaespecieconcurrenlosdosrequisitos"esenciales"exigidosalrespecto
porlaCorteSuprema:carcter"jurisdiccional"deladecisin(quereemplazayocupael
lugardela"sentencia"delordenjudicial);inexistenciadeotravaparaimpugnarla
expresada"decisin"(inexistenciadeotrava,queentoncesconvierteen"definitiva"ala
"decisin"administrativa).
Acercadelcarcteronaturaleza"jurisdiccional"delareferida"decisin"meheocupado
precedentemente(nmeros240y275).Meremitoalodichoenesoslugares.
Encuantoalainexistenciadeotravaparaimpugnarel"acto"quefueobjetodelrecurso
jerrquico,elloesevidente,puessialrespectoprocedielrecursojerrquicoesporqueno
habaotravadeimpugnacin(vaseeln256).Encuantoalainexistenciadeotrava

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judicialparaimpugnarla"decisin"mismarecadaenelrecursojerrquico,vadesuyoque
separtedeellocomodeunapremisalgica;delocontrarioelactonosera"definitivo"a
losefectosdelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad.Demodoquesidespusde
dictadaesa"decisin",elEstadopudieseserobjeto,porejemplo,deunademanda
contenciosoadministrativa,elrecursoextraordinariocontrala"decisin"mencionadasera
improcedente.Perositalposibilidadnoexistiere,elrecursoextraordinarioprocedera.
281.Elrecursojerrquico,apartedesufinalidadesencial,queconsisteenmantenerla
juridicidaddentrodelaAdministracin,tiendeaevitaraccionesjudicialesquedaenal
Estado.Duranteeltrmitedelrecursojerrquico,laAdministracinpodradvertirsiel
administradotieneonoraznenloquepide;sicompartelatesisdelrecurrente,lacuestin
quedaahsolucionada;perosinolacomparte,laAdministracintieneporlomenos
oportunidaddeformarseunaideaprecisadeloqueesobjetodediscusin,comoasimismo
tendroportunidaddeprecaverseparaunaeventualaccinantelostribunalesdejusticia.
Entalcaso,la"litis"judicialnoseraunactosorpresivoparalaAdministracin.
RechazadoelrecursojerrquicoporlaAdministracin,silacuestindebatidalopermite,
podracudirsedirectamentealavajudicial,envirtuddequedarsatisfechoelrequisito
exigidoporelartculo1delaleynmero3952,dedemandascontralaNacin
(actualmente,tngasepresenteeldecretoleyn19549/72).
Elreclamoqueeladministradoformuleatravsdeunrecursojerrquico,enelsupuestode
quetalreclamoseadesestimadoporlaAdministracinPblica,valecomo"reclamacin
administrativaprevia"alosefectosdepromoverunademandacontralaNacin.Lareferida
reclamacinefectuadaenbasealrecursojerrquicoesidneaalrespecto,pueslaleyn
3952norequierequelareclamacindereferenciasehagadeacuerdoaunaforma
determinada;dichaleysloexige"queseacreditehaberprecedidolareclamacindelos
derechoscontrovertidosanteelPoderEjecutivo,ysudenegacinporpartedeste"
(artculo1).Vadesuyoquelareclamacinpromovidamedianteunrecursojerrquico,y
elrechazodesteporelPoderEjecutivo,llenansobradamenteelmencionadorequisitode
laleyn3952.
Loqueantecederesultabaconfirmadoporelconsiderando3deldecreton7520/44,sobre
recursojerrquico,quedecaas:"Quelarevisinfundadaenconsideracionesdeequidad,
moralidadyjusticiasobrelosactosadministrativos,tiendelgicamenteaevitarenlo
posibleaccionesjudicialescontralaNacin"(1609).
Ladoctrinaestcontesteenquelaresolucindesestimatoriadelrecursojerrquicoes
idneaparaabrirlavadelainstanciajudicial(1610).
282.Unavezdictadala"decisin"querechazaelrecursojerrquicodentrodequplazo
debeopuedeocurrirseanteelPoderJudicialdemandandoalaNacin?
Nadadecaalrespectoeldecreton7520/44,ynadapodadecireneseordendeideas.El
PoderEjecutivo,constitucionalmente,slotienepotestadesparadictarnormasque
autolimitensuspropiasatribuciones,oqueregulenelderechode"peticionar"delos

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administradosdentrodelexclusivombitodelaAdministracinPblicayacercade
materia"administrativa".Laregulacindelaactividaddelosadministradosmsalldela
esferainstitucionaldelPoderEjecutivo,escapaalasposibilidadesconstitucionalesdeeste
poder,yentraenlazonade"reservadelaley".Todoestoconstituyeunlmitealapotestad
reglamentariadelPoderEjecutivo(1611),puesningunadisposicinconstitucionalautoriza
expresaoimplcitamentealPoderEjecutivoparadictarreglamentosautnomoscon
semejantecontenidooalcance,queexcedeelcorrespondienteala"zonadereservadela
Administracin".
Enelordennacional,constitucionalmentesloelCongresotieneatribucionesparafijarel
plazodentrodelcuallosadministrados,cuyorecursojerrquicohayasidorechazado,deben
opuedenpresentarseanteelPoderJudicialdemandandoalaNacin(argumentoartculo
67,incisos11y28(1612)delaConstitucin).Antao,yalaCorteSupremadeJusticiade
laNacinsentelprincipiodequeningunadisposicinconstitucionalseoponeaqueel
Congresofijeunplazoalderechoparareclamardeunaresolucinadministrativa(1613).
Hastaelao1972ellegisladornohabahechousodesusatribucionesenesesentido.
Guardsilencio.Enloscasosocurrentescmohaderesolverselacuestin?(1614).
Sihubierealgunaleyespecialquedetermine,paraelcasoparticularaqueellaserefiere,el
plazodentrodelcualdebeocurrirseantelajusticiademandandoalaNacin,elintrprete
deberatenerseaeseplazo.Peroenlossupuestosenquenohayaleyalgunaqueregulelo
atinentealplazodereferencia,lapresentacinidneaantelajusticiaylapromocindela
respectivademandapodrnhacersedentrodecualquierplazo,entantonoseproduzcala
prescripcindelaaccincorrespondiente.
283.Sielrecursojerrquicofuererechazado,debidoasuimprocedenciamanifiesta
incurreelpromotordelmismoenalgunaresponsabilidad?
Correspondedistinguirentrerecursopromovidoporunadministrado,ajenoaloscuadros
delaAdministracin,yrecursodeducidoporunfuncionariooempleadopertenecienteala
misma.
Lapromocindeunrecursojerrquicoconstituyelaexpresindeunadelastantas
libertadesesencialesdelindividuo.Nohadeolvidarsequetrtasedeunareglamentacin
particularizadadelderechoconstitucionalde"peticionar"alasautoridades.Deahque,por
principio,ladeduccindeunrecursojerrquico,quedespusresultedesestimado,no
aparejeresponsabilidaddeespeciealguna,puesaquesaplicableelprincipiogeneralde
derechocontenidoenelartculo1071delCdigoCivil,encuyomrito"elejerciciodeun
derechopropio,oelcumplimientodeunaobligacinlegal,nopuedeconstituircomo
ilcitoningnacto".Taleselprincipio.
Excepcionalmente,sielrecursolohubierepromovidounfuncionariooempleadodela
Administracin,surechazopodraimplicarunaresponsabilidad"disciplinaria",enel
supuestodequeelrecurrentehubiereprocedidocondoloofaltaderespetohaciasus
superiores.Peroestainterpretacinhadeserrestrictiva,comodebenserloengenerallas

p.345

queconduzcanaunarepresin,cualquieraseasundole.Eldoloolafaltaderespetodeben
aparecerntidosyenformaindubitable.
284.Despusdelalargaexposicinprecedente,correspondeahoraunabreveconsideracin
crticaacercadelreglamentoorgnicosobrerecursojerrquico(decreton7520/44y
complementarios)vigenteenelordennacional(1615).
Elobjetivoesencialdedichorecurso,osealograrla"juridicidad"dentrodela
Administracin,sehaconseguidoengranparte,reduciendoasnoslolasproporcionesdel
"error"enlasdecisionesadministrativas,sinotambinlossupuestosdearbitrariedadenlas
mismas.Sitaljuridicidadactualmenteannoesplena,ellonosedebeprecisamenteal
reglamentoorgnicosobrerecursojerrquico,sinoainterpretacionesrestringidaso
equivocadasquealgunosfuncionarioslesdanaciertasinstitucionesjurdicas.Eneseorden
deideas,lafallanoesdelpreceptosinodelhombrequeloaplica.
Peroeldecretoorgnicotambintienesusdeficiencias.Antetodo,cuadraadvertirque
comolafechadesuemanacinesanterioraladecreacindelassecretarasdeEstado,
elloplanteunasituacindeincertidumbreencuantoalasatribucionesdedichas
secretarasparaintervenirenlosrecursosjerrquicos,incertidumbrequehastahoyfue
superadamedianteconstructivasinterpretacionesdelaProcuracindelTesorodela
Nacin.Cuandosereestructurelareglamentacindeesterecurso,habraqueconcretar
culessernenlopertinentelasfuncionesdelassecretarasdeEstado.
Otrafallalamsgravedetodas,amicriterioeslatotalfaltadeplazoparaquelos
distintosorganismosmenores,yespecialmentelasasesorasjurdicasdelasreparticiones,
emitansusrespectivosdictmenes.Conozcouncasodondeelasesorletradodeuna
secretaradeEstadodejtranscurrirmsdediezmesessinexpedirse,actitudquerevela,a
lavezqueincompetenciatcnica,faltadesensibilidadmoralparaeldesempeodetan
delicadafuncin.Habraqueestablecerplazosdentrodeloscualesdebernexpedirselos
organismosqueintervenganeneltrmitedelrecursojerrquico;desdeluego,paraelcaso
enquelosfuncionariospertinentesnoseexpidierendentrodelosplazosquesefijen,deben
establecerseseverassanciones,queinclusopodranllegardesdelasuspensindelpagode
habereshastalacesantaautomticadelmalfuncionario.
Tampocosealaeldecretoorgnicoelplazodentrodelcualdeberdictarsu"decisin"
definitivaelPoderEjecutivo(1616).Sibienesexactoque,dadalaelevadajerarquadelas
personasqueintegranelPoderEjecutivo,resultaadmisiblequelapropiaestructuramoral
dedichaspersonaslesimpedirretardarindebidamentela"decisin"delrecurso,creo
preferiblequeeldecretorespectivofijeeseplazo,queentoncesserunmotivomspara
queelPoderEjecutivotratedenodemorarlaexpresada"decisin"delrecurso.Diraseque,
enesealtoniveljerrquico,lasolaexistenciadelplazodentrodelcualdebadictarsela
"decisin",constituirunagarantamoraldeceleridadparalosadministrados.Nointeresa
que,enestecaso,nosefijesancinparaelsupuestodequeladecisinnoseadictada
dentrodelplazo,puesaquestamosenelterrenopurodelasautolimitacionesporpartedel
PoderEjecutivo.Loqueimportaaqueslaresponsabilidadmoralqueindiscutiblemente
debeaceptarseenelPresidentedelaRepblicaycolaboradoresinmediatos,locualhar

p.346

queelJefedelEstadotratederespetarelplazoquesehayasealadoalefecto.Esnecesario
creerenelPresidentedelaNacin,cualquieraseaelpartidopolticoquelehayallevadoa
esaposicin;cuandounciudadanollegaaesesitialaugusto,debeconsiderrsele,con
prescindenciadesucondicinhumana,comosmbolodelordenydelajerarqua,
despojadoyadetodamezquindadysloanimadodelpropsitodehacertodoelbien
posibleenbeneficiodesusconciudadanos:todohombrequellegaaPresidentedela
Repblicasecolocaenlosumbralesdelahistoria,encuyoseveroclaustrohadeentrarse
conelalmaengracia.NingnPresidentedelaNacin,sabiendoqueexisteunrecurso
jerrquicopendientededecisin,senegararesolverlodeinmediato.CreoenelPresidente
delaRepblicaporquecreoenlasinstitucionesdelaNacin.
Encuantoalaposibleactuacindemenoresadultos,comorecurrentes,laredaccindel
decretonmero7520/44esoscurayobligaalasinterpretacionesaquehicereferenciaenel
n260.Enunaprximareforma,tantolorelacionadoconelrecursojerrquicocomoconla
eventualrevocatoriapreviaquepromovierenmenoresadultos,debenponersedirectamente
atonoconlasensatadisposicindelartculo283delCdigoCivil.Estimoqueeneste
ordendeideas,ladisposicindelCdigoCivilesaceptableporqueesrazonable,no
correspondiendoentoncesqueelderechoadministrativoleintroduzcamodificacionesaese
precepto(1617).
Conreferenciaaotrasfallasqueofrecalaanteriorreglamentacindelrecursojerrquico,
fallasqueenpartefueronsubsanadasporlosdecretos1759/72y1744/73,escriblo
siguientequetranscriboennotayquebienvalelapenarecordar(1618).
Miexperienciapersonalmeindicaquelamsgravedetodaslasdeficienciasanotadases,
comodije,lafaltadeplazosdentrodeloscualesdebanexpedirselosdiversosorganismos
menoresintervinientes(reparticiones,asesoras,etc.),locualdesnaturalizaaesterecurso,
desvirtuandolosaltosfinesquesetuvieronenvistaalinstituirlo.Enelestadoactualdela
redaccindeldecretoorgnico,elrecursopierdesucarcterdeinstrumentodedefensade
derechossubjetivoseintereseslegtimos,paraconvertirseenunaespeciedepedidode
"gracia",porqueestoynootracosaesloqueresultacuandoelavancedeltrmitedel
recursodependedequeaesosorganismosmenoreslesplazcaexpedirseenlascuestiones
enquedebanhacerlo.Eladministradonopuedenidebequedarsupeditadoaquelas
reparticionesadministrativasyasesorasquieranonoexpedirse.Esindispensablequea
stasselesfijeunplazodentrodelcualhabrndehacerlo,bajoapercibimientodelas
severassancionesaquehicereferencia.Recinentoncespodrdecirsequeeladministrado
tieneuninstrumentojurdicoidneoparadefendersusderechoseintereseslegtimos.
Tngansepresenteslosdecretos1759/72y1883/91.
ParteTerceraCONTROLESJUDICIALESALAADMINISTRACINPBLICA
(CONTROLESEXTERNOS)
SUMARIO:285.Aclaracinfundamental.Razndelestudiodedichostiposdecontrolen
estaobra.286.Accinpopular.Nocinconceptual.Caracteres.Lacuestinenelderecho
argentino.287.Accindeamparo.288.Recursoextraordinariodeinconstitucionalidad.

p.347

285.Sibienenestaobraseestudianlosdiversostiposposiblesdecontrol"en"la
Administracinyque,porende,integranla"organizacinadministrativa",corresponde,
sinembargo,hacerunasomerareferenciaaloscontrolesexternosdequeessusceptiblela
Administracin.Trtasedeloscontrolesjudiciales"alaAdministracin".Enesaforma,y
conlasalvedadapuntada,quedarcompletoelcuadrodelosposiblescontrolesala
actividadadministrativa.Ciertamente,talescontrolesexternosnopertenecenprecisamente
ala"organizacinadministrativa",sinoalordenamientojurdicogeneraldelpas.
286.EntreloseventualesmediosdecontrolexternosalaAdministracincabemencionar,
primeramente,dadasuantigedadcomoinstitucinjurdica,ala"accinpopular",cuyo
origendatadelderechoromano(1619).
Trtasedeunmediodecontrolpblico,quetiendeadefenderlalegalidad.
Noessteuntipodecontrol"administrativo",sino,precisamente,"popular":alrespectola
iniciativanolecorrespondealaAdministracin,ninaceensumbito,sinofueradeste;
dicha"iniciativa"lecorrespondeal"administrado",quienlapromueveanteotropoder
estatal:elJudicial.Esuncontrol"alaAdministracin",quevienedesdeafuera.Poresose
dicequeesuncontrol"alaAdministracin"detipojudicial(1620).Ensntesis:nosetrata
deunaformadecontroldequedisponelaAdministracin,sinodeunaformadecontrolar
"alaAdministracin".
Eladministradoqueejercitelaaccinpopularnonecesita,paraello,latitularidaddeun
derechosubjetivonideuninterslegtimo.Bastaalefectoun"interssimple".Laaccin
popular,cuandolaleylaotorgaloqueesindispensablequeasseaparaconsiderarla
existenteenunordenamientojurdico,lecorrespondeacualquierciudadanodelpueblo
(cuivisdepopulo)(1621).
Dadoelobjetodelaaccinpopular,losautoresitalianoslaconsiderancomoejemplotpico
deejercicioprivadodefuncionespblicas(1622).
Nuestroordenamientojurdicoactualnomencionalaaccinpopular.Laincluanuestra
antigualeyelectoral(n8871,artculo90);peronilaleyelectoralposterior(n14032,del
ao1951),nilavigenteenlaactualidad(leyn14292,delao1953)lamencionan.De
maneraquehoy,entrenosotros,lareferenciaalaaccinpopulartienemerovalor
doctrinario.
Nodebeconfundirselaaccinpopularconlasimple"denuncia".Laactualleyelectoraln
14292,artculo4,infine,instituyela"denuncia"(nolaaccinpopular)(1623).
287.OtromedioposibledecontrolalaAdministracinesla"accindeamparo".Tambin
steesunmediodecontrolquevienedeafuera,puestalaccindebeserpromovidaanteel
PoderJudicial.Puedeprocederyaseaarazde"actos"ode"omisiones"dela
AdministracinPblica.Precedentemente,n276,nota,meocupdelosprincipios
generalesdela"accindeamparo"comomediodecontrol"alaAdministracin".Me
remitoalodichoentonces(1624).

p.348

288.Finalmente,entrelosmediosdecontrolexterno"alaAdministracinPblica",cuya
esenciaes"judicial",correspondemencionaral"recursoextraordinariode
inconstitucionalidad",que,reunidosqueseanciertosrequisitos,procederespectoa"actos
administrativos".DebepromovrseleparaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
Eneln280meheocupadodelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadensu
relacinconlosactosadministrativos.Meremitoaloexpuestoeneselugar.

p.349

4)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina36."Enrealidad,diceestetratadista,elpoderdel
Estadoesunosolo,perodiferenciadassonsusfuncionesjurdicas"(tomo2,pgina220).
Fraga,refirindosealEstado,dicequeenlaprcticaseusanindistintamentelostrminos
"atribuciones"y"funciones",peroquestoshacenreferenciaanocionesdiferentes,porlo
queesprecisodarlessusignificacinexacta.Paral"lasfuncionesconstituyenlaformade
ejerciciodelasatribuciones"(GabinoFraga,pgina33);peroesteconceptonoes
concluyentenisatisfactorio,pues,contrariamentealoqueexpresaFraga,podradecirse
quelas"atribuciones"constituyenlaformadeejerciciodelas"funciones".Quizesta
ltimaseaunanocinmsprecisayaceptable,tantomscuantolas"funciones"sehacen
efectivasmedianteel"poder"estatal.Cuandosehablade"atribucindefuncionesalos
rganos",debeentendersequesetratade"asignacin"defuncionesalosmismos.
(5)Fischbach:"TeorageneraldelEstado",pgina138.Enigualsentido:Jellinek:"Teora
generaldelEstado",pginas376377,quienexpresaqueesposiblehablardeunadivisin
decompetencias,peronodeunadivisindepoderes(pgina377).R.CarrdeMalberg
recalcaquelapotestaddelEstadoesunayqueesnecesario,porlotanto,empezarpor
establecerlaunidaddelpoderdelEstado("TeorageneraldelEstado",pgina249,nota,
FondodeCulturaEconmica,Mxico,1948).Adems,vase:Ranelletti,"Corsodi
istituzionididirittopubblico",pginas32ysiguientes.
(6)El"poder"o"imperium",juntamenteconel"territorio"yel"pueblo",representanlos
elementosconstitutivosesencialesdelEstado(Fischbach:"TeorageneraldelEstado",
pginas19,101,111y112;Orlando:"Dirittopubblicogenerale",pginas187y188;
Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",pginas18,24y32).
(7)"...ydebeadmitirsequelafuncinadministrativaesunamanifestacinespecialdel
poderdelEstado"(VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas220221).
(8)Hauriou:"Prcis",pginas813.
(9)SnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina247.
(10)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina55.Enigualsentido:Duguit:
"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pginas287288.Comoconsecuenciadelodicho
eneltexto,elrganoadministrador,porejemplo,puederealizaractos"jurisdiccionales",
queentoncesgozandeciertasprerrogativaspropiasdestos.As,sibienel"recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad",enprincipiosloprocederespectode"sentencias"
definitivas(ley48,artculo14),laCorteSupremadeJusticiadelaNacinadmitedicho
recursorespectodeactosprocedentesdelrganoadministrador,siempreycuandodichos
actostengancontenidoosubstancia"jurisdiccional",o,comodijoelTribunal,cuandolos
rganosofuncionariosdelaAdministracinhanejercidofacultadesjudiciales,esdecir,las
que,enelordennormaldelasinstitucionesincumbenalosjueces,ysonirrevisiblesporla
vajudicial("Fallos",tomo246,pgina269,inre"GuidoSoajeRamos";tomo248,
pginas516518,inre"MartnAbergCobo";esteltimofallovaselotambinen
"JurisprudenciaArgentina",1961I,pgina218).Igualmente,elCongresoolegislativono
sloexpresasuvoluntadatravsde"leyes",sinotambinatravsdeverdaderosactos

p.350

administrativos,aunquestosavecesaparezcanexpresadosenleyes"formales"
(verbigracia,aprobacinorechazodeun"tratado"internacional;igualcarcter
administrativorevisteel"acuerdo"senatorialparaladesignacindeunfuncionario;etc.).
TalesactosadministrativosrealizadosporelCongresohllansesometidos,engeneral,alos
mismosprincipiosjurdicosqueregulanesaespeciedeactoscuandoprovienendel
ejecutivo.Asimismoelrganojudicialnosloseexpresaatravsdeactosdetipo
jurisdiccional,sinotambinmedianteactos"administrativos";verbigracia,cuandodesigna
unempleado;cuandoejercefuncionesdesuperintendencia,etc.Puedeverseeltrabajode
ArmandoEmilioGrau,"FuncinjudicialdelrganoejecutivoenlaRepblicaArgentina",
en"ECA",revistadelaEscuelaSuperiordeCienciasAdministrativasdelaUniversidad
NacionaldeLaPlata,n3,juliodiciembrede1959,pgina44ysiguientes.Asimismo,
vaseeltrabajodeOrlandoRocco,"Funcinjurisdiccionaldelaautoridadadministrativa
enmateriadetrabajo",LaPlata1952,FacultaddeCienciasJurdicasySocialesdela
UniversidadNacionaldeLaPlata.
(11)Puedeverse:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas7175.
(12)Cooley:"PrincipiosgeneralesdederechoconstitucionalenlosEstadosUnidosde
Amrica",pginas3940;JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",
pginas310311.
(13)"Hahabidograndespocasenlahistoriaenlasquelalegislacineracompletamente
desconocida;hasidoprecisounampliodesarrolloenlaculturaparaqueaparezca,juntoal
derechoconsuetudinario,elderecholegislado.Anhoylalegislacinesunafuncin
intermitente.Otrotantoacontececonlasdecisionesjudiciales.Enlaevolucinsocial
puedenigualmentehallarselargosperodosdetiempoenlosqueenningunacircunstancia
hanecesitadoeljuezmostrarsuactividad.PerolaAdministracin,quecontieneensyaal
Gobierno,necesitasiempreserejercida.SinellaelEstadonopodraexistirniunmomento.
SepuedeconcebirunEstadodespticosinleyesnijueces;perounEstadosin
administracinseralaanarqua.LaAdministracin,portanto,eslafuncinms
comprensiva.Todapreparacindelasleyeslecompeteaella;laactividaddeljuezellala
apoya,y,porltimo,ellaeslaqueaseguralaejecucindelasdecisionesjudiciales"
(Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina463).
(14)Elprincipiodela"separacindelospoderes"fueexpuestoporMontesquieucuyo
verdaderonombreeraCarlosdeSecondat,barndelaBredeetMontesquieuensuobra"L
espritdeslois",aparecidaen1748,dedicadaalaConstitucindeInglaterra.Bosch,entre
nosotros,hapublicadountrabajocrticointeresantesobrelaobradeMontesquieu.
Transcribiralgunosdesusprrafos,porqueaclaranyprecisanalgunosdelosconceptos
expresadoseneltexto.ComienzadiciendoquelaterminologadeMontesquieuesconfusa,
porquesusideaseranconfusas."Montesquieunodistinguibien,conceptualmente,el
poderdelEstado,susrganosysusfunciones,yporellonoseleplantelanecesidadde
usartresexpresionesdistintasparanombrarlos.Bajoelvocablogenrico"poder",
confundielpoderdelEstado,propiamentedicho,conlasfuncionesdelEstadoy,en
algunoscasos,tambinconlosrganosdelmismo"..."Cabeafirmar,sinembargo,que

p.351

Montesquieuadopt,porreglageneral,elvocablo"poder",dndoleunsentidoamplio,
ajenoalamodernatcnicaycomprensivodelosconceptosdepoderensentidoestricto,de
rganoydefuncin"...."Montesquieu,llevadoporlaconfusinconceptualaqueseviene
haciendoreferencia,emplelasexpresionesgenricas"poderlegislativo","poder
ejecutivo"y"poderjudicial",paradenominarconellas,sucesivamente,cadaunadelastres
series,depoderes,derganosydefunciones,respectivamente.Estadesgraciadaocurrencia
hacegadoamuchoscomentaristasyhasembradotalgradodeconfusinenestamateria,
queresultacasiimposibletratardeeliminarla"...."ElpoderdelEstadoens,talcuallo
caracterizaladoctrinadelEstadodenuestrosdas,noessusceptibledeadjetivarseenesa
forma.AlserdivididoelpoderdelEstadoenvariasporcioneslocualseconsigueporlos
mediosquemsadelanteanalizaremosstasnopuedendiferenciarseunasdeotrasporsu
naturaleza,puessonseccionesdeunmismopoder;elhechodelaparticinnoproduceen
elpodervariacionesdesubstancia.Lanicadiferenciaquecabenotar,legtimamente,entre
losdiversospoderes,esunadiferenciadegradounpoderesmsfuerteomsdbilque
otro,nuncadenaturaleza.Ladistincinpornaturalezaespropiadelasfunciones,las
cualespuedencalificarse,contodapropiedad,delegislativas,ejecutivasyjudiciales,o
comosequiera"(JorgeT.Bosch,"Ensayodeinterpretacindeladoctrinadelaseparacin
delospoderes",pginas4750).
(15)Vase:Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pginas38ysiguientes,46ysiguientes;
Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas5556;Caetano:"Manualdedireito
administrativo",nmeros1y5;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pginas34ysiguientes;AndrdeLaubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",n274;etc.
(16)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pginas2y3.Puedeverse,
adems:GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina4.
(17)Mayer,tomo1,pgina3.
(18)Verprecedentementetextoynota14.
(19)SerrignyD.:"Traitdudroitpublicdesfranaises",pgina96,Paris1846.
(20)Esmein:"lementsdedroitconstitutionnelfranaisetcompar",pgina20,Paris
1909.
(21)VaseGarcaOviedo,tomo1,pgina7.
(22)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina9.Adems,vase:Villegas
Basavilbaso,tomo1,pgina6.
(23)JosGascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas31y32,
Madrid1948,dcimaedicin.

p.352

(24)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pginas3438;Waline,
pginas67.Recientemente,GarridoFallasigueuncriteriosimilar("TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pginas29y39,Madrid1961).
(25)Vase:AndrdeLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n300,pgina
159.
(26)Ensentidoconcordantealdeltexto:Labaudre,op.cit.,pgina159.
(27)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina289;Laubadre,op.cit.,
nmeros276y290.
(28)Dichaposicindoctrinariaescompartida,engeneral,pordiversosjuristas,
especialmentealemanes.Pero,porlasrazonesdadaseneltexto,laestimaninsuficiente.
Vase:Mayer,tomo1,pgina9;Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pgina509;Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina464;Merkl,pgina12;Fleiner,
pgina7.Comprese:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina40.
(29)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina9,nota.
(30)"Actocondicin"eselquetieneporobjetocolocaraunindividuoenunasituacin
jurdicaimpersonal,odehacerregularelejerciciodeunpoderlegal(Jze:"Losprincipios
generalesdelderechoadministrativo",edicinespaola,Reus,Madrid1928,pgina55;
adems,edicinespaola,Depalma,BuenosAires1948,tomo1,pgina48).Vase,
asimismo,Duguit,tomo1,pgina328.
Encambio,paraDuguitelactosubjetivonacecuandoporlsecreaacargodeunsujeto
una"obligacin"especial,concreta,"individual",momentnea,quenoexistaacargode
esteindividuoporaplicacindeunareglacualquieradederechoobjetivo(tomo1,pginas
328329).
(31)Duguit:"Trait...",tomo2,pginas286289.LaopinindeDuguitescompartida,
entreotros,porBonnard:"Precisdedroitpublic",pginas354,yporLaubadre,op.cit.,
nmeros290y292.
(32)RecurdesequeparaDuguitelactosubjetivoeselqueponeacargodeunindividuo
una"obligacin"especial,etc.Verlaprecedentenota27.
(33)VaseaVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas2021,
quienasuvezcitaaEdgarBodenheimer:"TeoradelDerecho".
(34)VaseaSayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina41.
Msadelante,aldiferenciarlasfuncioneslegislativayadministrativa,volverareferirmea
los"reglamentos".
(35)Duguit:"Trait...",tomo1,pginas327328.

p.353

(36)AdolfoMerkl,op.cit.,pginas12,1517,26,3032,3637,38,41,43,52y59.
(37)Merkl,op.cit.,pginas5960.
(38)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina41;VillegasBasavilbaso,"Derecho
Administrativo",tomo1,pginas3334.Adems:Diez:"Elactoadministrativo",pgina
21.
(39)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas3334.
(40)Entreotros,vase:Mayer,tomo1,pgina13;GarcaOviedo,tomo1,pgina10;
Fraga,pgina92;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas4243;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina41.
(41)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina42.
(42)LaConstitucinfacultaalCongresoparacrear"impuestos",perostoshandetener
finalidades"pblicas".Siasnoocurriere,yeltributotuvieseenrealidadporobjeto
favorecerintereses"privados",laleyrespectivaserainconstitucional,porquenoestarade
acuerdoconlaspertinentesfinalidadesdelaConstitucin.LaCorteSupremadeJusticiade
laNacintuvooportunidaddedeclararlainconstitucionalidaddeleyesimpositivas
afectadasdelviciodereferencia.Unadelasreglasquederivandeldebidoproceso
substantivo,diceJuanF.Linares,esladequelosimpuestosdebensercreadosconfines
pblicos("EldebidoprocesocomogarantainnominadaenlaConstitucinArgentina",
pgina38,BuenosAires1944).
(43)Vasemiartculo"Acercadelllamadoderechojudicial:sualcance.Lacostumbre
derogatoriaocontralegem.LaJusticiaenlaestructuraescalonadadelordenjurdico",en
"JurisprudenciaArgentina",1950I,pgina73ysiguientes,seccindoctrinaria,ymi
"TratadodelDominioPblico",n65.
(44)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo1,pgina
88."ElEstadonormal,diceJellinek,fuedefinido,tantoantiguamentecuantoenlos
tiemposmodernos,comoaquelenelquedominalaley,estoes,comoaquelenelcualla
Administracinylaactividadjurisdiccionaltienenporfundamentoreglasdederecho.Las
modernasteorasdelEstadodeDerechoformuladasporMohl,StahlyGneist,nohan
aadidoningunanuevanotaalasdoctrinasdePlatnyAristtelessobreelEstadolegal"
("TeoraGeneraldelEstado",pgina464).
(45)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina146,nota52.
(46)Fleiner,pgina5.
(47)"Desdeelpuntodevistadelaley,elfindelajusticiaydelaAdministracines
aplicacindelderecho"(Merkl,pgina38).Adems:delmismoautor,pginas4143."En
realidad,diceMerkl,entreunaactividadapoyadaenlaley,comoseralajusticia,yuna

p.354

actividaddentrodeloslmitesdelaley,comoseralaAdministracin,noexistelamenor
diferenciaobjetivaenmodoalguno,sinopuramenteterminolgica"(pgina43).
(48)Mayer,tomo1,pgina5.
(49)Romano,pgina2;GarcaOviedo,tomo1,pgina9.Ladoctrinadela"generalidad"
fueobjetadaconreferenciaalasinstruccionesycirculares.Silaleyesgeneral,sedijo,las
circulareseinstruccionesquetienenesecarctertambinseranleyes.Perosehizonotar
queestaobjecinnotieneasiderojurdico,porcuantolasinstruccionesylascircularesse
refierenexclusivamentealordeninternodelaAdministracin,noregulanrelacionesentre
staylosparticulares(VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
251).Alateoradela"generalidad"seintentsustituirlaporladela"novedad"jurdica,
perostapresentafundamentalesreparos:suaceptacinllevaraaconfundirlosverdaderos
caracteresdelasfuncionesestatales,porcuantocorrespondealafuncinadministrativa,y
enpartealafuncinjudicial,lacreacindesituacionesjurdicasindividuales(Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina250).Msadelantevolvera
ocuparmedeloscaracteresdelaley(n59).
(50)Laband,tomo2,pginas261262;Jellinek:"TeoraGeneraldelEstado",pgina462;
Zanobini,tomo1,pgina11.Vase,adems:DAlessio,tomo1,n11,pgina17;
Laubadre:"Traitlmentaire...",n293.Comoejemplode"ley"aplicableaunhecho
individual,Labandrecuerdaelcasodeunmonarcaque,porcircunstanciasparticulares,est
impedidodecumplirsusdeberes,encuyosupuestolaleyestatuyesureemplazoparaese
casonico.Agregaquedichaleycontieneunaregladederecho,porqueelordende
sucesinaltronotienecalidaddederechoobjetivo(pgina262).
(51)Zanobini,tomo1,pginas1213.
(52)Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina462.
(53)DAlessio,tomo1,pgina17;GarcaOviedo,tomo1,pgina9.
(54)Zanobini,tomo1,pginas1213.Vase,precedentemente,textoynota48.
(55)Romano,pginas34.
(56)Fleiner,pgina6.
(57)Romano,pgina2;GarcaOviedo,tomo1,pgina9;Alessi,pgina5;DAlessio,
tomo1,pgina17;Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina462;SayagusLaso,tomo
1,pginas44y46;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina43;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina41.
(58)Romano,pgina2;Laband,tomo2,pgina513.Esteltimoautormanifiestaquela
AdministracinPblicaeslaaccindelEstado,el"haceryelomitir"delEstado.Compara
lasfuncioneslegislativayadministrativa,respectivamente,alactointelectualdelhombre
cuandodecideyasumanocuandoejecutaloresuelto(loc.cit.)."Lalegislacinyla

p.355

jurisdiccinseagotanenactospuramentepsquicosdevoluntadydejuicio....La
Administracin,encambio,agregaalelementopsquicodelavoluntad,elelemento
materialdelaactividadprctica,delaactividadoperativaconefectosenlarealidad
externa"(Zanobini,tomo1,pgina13).
(59)SayagusLaso,tomo1,pgina43.YaDuguithabareconocidoquelos"actos
materiales"operacionesdeordenmaterialintegrabanlafuncinadministrativa("Trait
dedroitconstitutionnel",tomo2,pgina289).Losactosjurdicospuedenser"generales"o
"individuales",esdecir,deefectossubjetivos(SayagusLaso,op.yloc.cit.).
(60)Zanobini,tomo1,pgina10;DAlessio,tomo1,pgina17;VillegasBasavilbaso,
tomo1,pgina43;Diez:"Elactoadministrativo",pgina41.
(61)Vaseprecedentemente,textoynotas9y10.
(62)Fleiner,pgina5.Adems:Merkl,pgina44.
(63)Romano,pgina6;R.CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",nmeros180,
189y208,ed.FondodeCulturaEconmica,Mxico,1948;Bielsa,tomo1,pgina116,
nota33,ypginas204205;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas39y265267;
SayagusLaso,tomo1,pginas43,nota4,y120ysiguientes.Vase:Waline,pginas
56.
(64)SayagusLaso,tomo1,pgina121.
(65)Paraqueellector,queyaconoceeltema,comparediversasdefinicionesde
AdministracinPblica,propuestaspordistinguidostratadistas,transcribirvariasdeellas.
Medianteesacomparacin,podrnestablecerselospuntosdecontactoylasdiferencias
existentesentrecadaunadeesasdefinicionesylaqueheadoptado:
"AdministracineslaactividadconqueelEstadoysusentesauxiliarescumplenla
funcindesatisfacerlosparticularesinteresespblicos"(Romano,pgina2).
"AdministracineslaactividadconcretadelEstadodirigidaasatisfacerlasnecesidades
colectivasenformadirectaeinmediata"(DAlessio,tomo1,pgina17).
"AdministracineslaactividadprcticaqueelEstadodesarrollaparaatender,enmodo
inmediato,losinteresespblicosqueentranensuspropiosfines"(Zanobini,tomo1,
pgina12).
"LaAdministracinPblicaesunadelasfuncionesdelEstadoquetieneporobjetola
satisfaccindirectaeinmediatadelasnecesidadescolectivasporactosconcretos,dentro
delordenjurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley"(VillegasBasavilbaso,"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina43).
"Lafuncinadministrativaeslaactividadestatalquetieneporobjetolarealizacindelos
cometidosestatalesencuantorequierenejecucinprctica,medianteactosjurdicosque
puedenserreglamentarios,subjetivosoactoscondicinyoperacionesmateriales"
(SayagusLaso,tomo1,pgina46).
"LaAdministracineslaactividadfuncionalconcretadelEstadoquesatisfacelas
necesidadescolectivasenformadirecta,continuaypermanenteyconsujecinal

p.356

ordenamientojurdicovigente"(Diez:"Elactoadministrativo",pgina41).
"Administracineslaactividadencuyomritolasautoridadespblicassatisfacen
necesidadesdeinterspblico,utilizandoprerrogativasdepoder"(JeanRivero:"Droit
Administratif",pgina13,Paris1962).
(66)Mayer,tomo1,pginas2y3.
(67)Vase:PaulDuez,"Lesactesdegouvernement",pginas1867;Merkl,pginas6465.
Adems:Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas7577,paraquienloque
distinguelosactosdegobiernonoeslasubstancia,sinosuinmediatafinalidad(pgina76);
Fraga,pginas9697;Vedel:"Droitadministratif",pginas211212.
(68)"Debeadvertirseque,ennuestrosistemaconstitucional,elgobiernonoesejercido
solamenteporelPoderEjecutivo,sinotambinporelPoderLegislativoyporelPoder
Judicial"(VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina3).
(69)Enigualsentido:Merkl,pgina65.
(70)Mayer:tomo1,pgina3.
(71)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo1,
pginas8788.Enidnticosentido:CarrdeMalberg,n164,pginas449450;Mayer,
tomo1,pginas44y76;Fischbach,pgina43;Ranelletti:"Corsodiistituzionididiritto
pubblico",pgina99;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina17;Snchez
Viamonte:"Manualdederechoconstitucional",pgina98;Real,AlbertoR.:"ElEstadode
Derecho",pgina603;Gordillo,Agustn:"EstructuracindogmticadelEstadode
Derecho",pginas5,6y16.DijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"nicamente
larespetuosaobservanciadelEstadodeDerecho,encuantosuponeunEstadocuyas
potestadessonlimitadasysehallansujetasaldeslindedecompetenciasfijadasporla
Constitucin,garantizaunaestabilidadcalculabledelasrelacionesentregobernantesy
gobernados"("Fallos",tomo248,pginas291ysiguientes,considerando18,inre"Abaly
otrosc/Diario"LaPrensa"").
(72)CarrdeMalberg,pginas450y451.Adems,Real,trabajocitado,pgina603.
(73)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina254,sentenciadel
6denoviembrede1922,inre"CarmenSalazardeCampoc/ProvinciadeBuenosAiress/
interdictoderecobrar".
(74)Merkl,pginas9495,98y100;Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",
pgina99.Asimismo,vaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,citadoen
laprecedentenota68.
(75)Merkl,pginas92,97,101y104;CarrdeMalberg,pgina450;Mayer,tomo1,
pginas43ysiguientes,64ysiguientes;Fischbach,pgina43;Stassinopoulos,pginas
1719;A.R.Real,trabajocitado,pginas598y603.

p.357

(76)AlbertoR.Real,trabajocitado,pgina602.Enigualsentido:Mayer,tomo1,pginas
7680;CarrdeMalberg,pgina450;Stassinopoulos,pgina20.
(77)Mackeldey,pgina90;vanWetter,tomo1,pginas182184;Mayer,tomo1,pgina
55;Presutti,tomo1,pgina503.
(78)Mayer,tomo1,pginas5563;Presutti,tomo1,pgina504.
(79)Merkl,pgina97.
(80)Fleiner,pginas2829.
(81)Astambinocurraenelderechoromano."ElFisconoesunapersonacivildeuna
naturalezaespecial;aunbajoJustiniano,noesotracosaqueelpropioEstadoconsiderado
comopersonacivildesdeelpuntodevistadesusderechospatrimoniales"(vanWetter,
tomo1,pgina184).
(82)GarcaOviedo,tomo1,pgina66.Adems:vanWetter,tomo1,pgina184.
(83)Laband,tomo6,pgina3.
(84)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina26.
(85)Vase:G.Vedel,pginas177178.Adems,RecaredoFernndezdeVelascoCalvo:
"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina
125ysiguientes.
(86)Elprincipiodela"legalidad"enlaAdministracinnoslorequierequestaquede
sometidaalasnormasqueleseanimpuestas(reglas"exteriores",oleyes"formales"),sino
tambinalasreglasqueellamismaseimponga;verbigracia,"reglamentos"(Vedel,pgina
178).Enidnticosentido:Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina
577,quienmanifiestaquetantolas"leyes"comolos"reglamentosadministrativos",
integranelllamado"bloquedelalegalidad",cuyaobservanciarigurosadebesercumplida
porlaAdministracinPblicaenelejerciciodesuactividad,comorequisitoparalavalidez
desusactos.Adems:Laubadre:"Traitdedroitadministratif",n374bis.Ver:
JeanMarieRainaud:"Ladistinctiondelacterglementaireetdelacteindividuel",pgina
86,quienafirmaquelaAdministracinnopuedederogarporactoindividualaun
reglamentopreexistente.Enidnticosentido:EduardoGarcadeEnterrayTomsRamn
Fernndez:"Cursodederechoadministrativo",tomo1,pgina120ysiguientes,Madrid
1975;Vedel,pg.200;Laubadre:"Traitlmentaire",tomo1,n374,pginas196197.
(87)"Potestaddiscrecionales,pues,eleccindecomportamientoenelmarcodeuna
realizacindevalores"(Forsthoff,pgina127)."Potestaddiscrecionalsignificaportanto,
queelordenjurdicoprestavalidezjurdicaatodomedioconsideradocomoadecuadopara
larealizacindelvalordequesetrate"(elmismoautor,pginas136137).Enmateriade
actividaddiscrecionallaautoridadadministrativaactadeacuerdoacnonesycriteriosde
diversanaturaleza,peronolegislativos(Guicciardi,"Lagiustiziaamministrativa",pginas

p.358

1314).Adems,vaseaSandulli,n122,pgina229;Stassinopoulos,pgina156;Fragola:
"Gliattiamministrativi",pginas3234.
(88)Forsthoff,pginas138139.Adems,vase:Fiorini:"Ladiscrecionalidadenla
AdministracinPblica",pginas89ysiguientes,157ysiguientes;Linares,JuanF.:
"Poderdiscrecionaladministrativo",nmeros14,15,40y41.Asimismo:SeabraFagundes:
"Ocontrledosatosadministrativospelopoderjudiciario",nmeros47y48,pginas
7481.
(89)Vedel,pgina178.
(90)Enelsentidodeltexto:Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina74.
(91)Esinteresanteloque,sobreestacuestin,escribeVedel,pgina201ysiguientes.
(92)Sobreesto,vaseeltomo4,n1663.
(93)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo2,nros.
876y903,pginas144y162163.
(94)Nuestracrnicajurdicaofreceunejemploqueguardagransimilitudconelcaso
contempladoeneltexto.LaConstitucindelaprovinciadeSanLuis,de1949,declar
incluidaseneldominiopblicodelaprovincialasaguassubterrneasexistentesdentrode
suslmites.Comoesasaguaspertenecenaldominioprivadodelossuperficiarios,he
sostenidoquelaexpresadadisposicindelaConstitucindeSanLuiseranula,porser
inconstitucional,yaquevulneralagarantadeinviolabilidadquelaConstitucinNacional
leaseguraalapropiedadprivada.Apartedeello,declararelcarcter"pblico"o
"dominical"deunacosaquehastaesemomentorevestacalidad"privada",importalegislar
sobrelacondicinjurdicadelascosas,ycomolegislarsobreestoimplicaunacuestinde
legislacinsubstantiva,esadeclaracindelaConstitucindeSanLuisresulta,asimismo,
violatoriadelartculo67,inciso11delaConstitucinNacional,encuantoestetextopone
acargodelCongresolafacultaddedictar,entreotros,elCdigoCivildelaNacin,quees
dondeselegislaysehalegisladosobrelacondicinjurdicadelascosas.Laprovinciade
SanLuiscarecadecompetenciaconstitucionalparaalterarlacondicinjurdicadelas
aguassubterrneas.Vasemi"TratadodelDominioPblico",n41,ymi"Rgimeny
LegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n322.Asimismo,vaseeltomo4dela
presenteobra,n1657.
(95)EnricoGuicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pginas715.
(96)DAlessio,tomo1,pgina16,n10;Zanobini,tomo1,pgina20.
(97)Vase:GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas3038,
Madrid1961.
(98)Fraga,pgina78.Esteautorseexpresaas:"Conelcriterioformal,lafuncin
administrativasedefinecomolaactividadqueelEstadorealizapormediodelPoder

p.359

Ejecutivo"(loc.cit.).Laubadredicequelasdosexpresiones,"formal"y"orgnica",son
empleadasaqucomosinnimas("Traitlmentaire...",n277).
(99)Zanobini,tomo1,pgina22.
(100)DAlessio,tomo1,n9,pgina16.
(101)Vaseprecedentemente,textoynotas21a23.
(102)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas7175.
(103)SayagusLaso,tomo1,pgina40,n18,letraa.
(104)Gordillo,entrenosotros,advertidodelasdificultadesdelacuestin,hapropuestoun
criteriomixto,"quecombinandoelementosdeunoyotrotipopuedafinalmenteofreceruna
nocintil,aunqueresultemenoselegantequelasdems"(AgustnGordillo:"Introduccin
alDerechoAdministrativo",pginas3637y41);peroelpropioGordilloreconocequesu
conceptonoestlibredecrticas(op.cit.,pgina40).Sobreactividadadministrativadelos
rganosjudiciales,vase:AdaRosaKemelmajerdeCarlucci:"Atribucionesdelos
superiorestribunalesdeprovincia",Mendoza1991(publicacindelInstitutoArgentinode
EstudiosConstitucionalesyPolticos).
(105)Presutti,tomo1,pgina18.
(106)GarcaOviedo,tomo1,pgina10.
(107)GarcaOviedo,tomo1,pginas1011.
(108)GarcaOviedo,tomo1,pgina11.
(109)GarcaOviedo,tomo1,pgina12.Enigualsentido:Presutti,tomo1,pgina22,
nota,infine,quiensostienequeladistincinentreactividadtcnicayactividad
administrativanoexiste.
(110)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina147.
(111)Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas212213.
(112)CitadeVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas206207.
(113)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina207.
(114)Posada,tomo1,pginas213214,nmeros6,7y8.
(115)GascnyMarn,tomo1,pgina149.Enigualsentido:Orbn,citadoporGascny
Marn,tomo1,pgina148;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,
pgina211.
(116)GarcaOviedo,tomo1,pgina7;Fraga,pgina79.

p.360

(117)GarcaOviedo,tomo1,pginas7y10.Fraga,pginas7981;VillegasBasavilbaso,
"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas212y216;noobstante,vaseloqueexpresa
enlapgina217,dondepareceinclinarsealatesisdeCarrdeMalberg,queconsidero
inaceptableporlasrazonesquedoyeneltexto.
(118)Vase:Fraga,pgina79.
(119)CarrdeMalberg,n166,pgina462.
(120)Fraga,pginas7980.Comprese,adems:Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",pginas102103.
(121)Fraga,pgina80;GarcaOviedo,tomo1,pgina7.
(122)Apartedelosautorescitadosenlaprecedentenota110,vase:Posada,tomo1,
pgina57,nmeros6y7;Romano,pginas45;Laubadre:"Traitlmentaire...",n305,
pginas162163.
(123)Enigualsentido:GarcaOviedo,tomo1,pgina8.
(124)FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciade
laAdministracin",tomo1,pgina97;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroit
public",pginas117119;Diez:"Elactoadministrativo",pginas4142;Bielsa,tomo1,
pgina147;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina112;Sandulli,pgina228.
(125)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo248,pginas516518,inre
"MartnAbergCobo",y"JurisprudenciaArgentina",1961I,pgina218;adems,"Fallos",
tomo246,pgina269,inre"GuidoSoajeRamos";tomo250,pgina272,inre"Antonio
Domnguezyotros";tomo255,pgina354ysiguientes,inre"CmaraGremialde
ProductoresdeAzcar".Vasemsadelante,n280,textoynota468.
(126)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pginas191192.
(127)GarcaTrevijanoFos,op.cit.,pgina194.Ensentidoconcordante,vase:Mario
Nigro,"Ledecisioniamministrative",nmeros3,4,5y6,pginas1429y84;Rafael
Bielsa:"CuestionesdeJurisdiccin.Accionesyrecursos",pgina26.
(128)Nigro,obracitada,pgina25.
(129)PedroLampu:"Lanocindeactojurisdiccional",pgina77,Jus,Mxico1947,
traduccindelfrancs.
(130)FallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,citadosenlanota118(a).
(a)Cabeadvertirquedichajurisprudencia,porlorestringida,esobjetadaporladoctrina,
puesstaadmitedichorecursocontracualquieractoadministrativoinconstitucional.

p.361

(131)Esmuydiscutidaendoctrinalanocinde"actojurisdiccional",dificultadquese
particularizacuandoelrespectivoactoprocedederganosadministrativos.Unsectordela
doctrinaconsideraqueparaquepuedahablarsede"actividadjurisdiccional"es
indispensablelaexistenciadeunrganoestatalimparcialeindependiente,creadoconla
misinespecficadeexaminaryactuar,ensucaso,laspretensionesqueunaparteesgrime
frentealaotra(JessGonzlezPrez:"DerechoProcesalAdministrativo",tomo1,pgina
128)(a);encambio,otrosectordeladoctrinasostienequehayjurisdiccinsiemprequeen
ejerciciodeunafacultadlegalsedeclareodeniegueunderecho,cualquieraseaelrgano
queacte(HugoAlsina:"Tratadotericoprcticodederechoprocesalcivilycomercial",
tomo1,pgina561,nota41).Ciertamente,estaltimaposicinestmsenarmonaconlo
resueltoalrespectoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenlosfallosaquehice
referenciaeneltexto.
Otrosexpositores,comoLampu,hacenradicarelcarcter"jurisdiccional"delactoenla
circunstanciadequesteaparejefuerzadeverdadlegal,valedecir,quedichoactotenga
autoridaddecosajuzgada(PedroLampu:"Lanocindeactojurisdiccional",pginas
8183y93).Entrenosotros,Diezcomparteesaopinin(ManuelMaraDiez:"Elacto
administrativo",pginas3839).Otrostratadistas,comoelmaestroBenjamnVillegas
Basavilbaso,hacendependerelcarcter"jurisdiccional"delacto,dequesteseaemitido
porunterceroimparcialydequeelactoproduzcacosajuzgada("DerechoAdministrativo",
tomo2,pginas242248).
Estimoqueelcriterioquepretendedistinguirocaracterizarelactojurisdiccionalporla
autoridaddecosajuzgadaqueltendra,constituyeuncriterioequvocoy,porello,no
aceptable,puesnoslotienenefectodecosajuzgadalosactosjurisdiccionalesemanados
delosjuecesstrictosensu,sinoinclusolosactosadministrativosemitidosporla
Administracin"activa"que,apartedecrearoreconocerderechossubjetivos,llenenotros
requisitosexigidosporladoctrinaolajurisprudencia.As,laCorteSupremadeJusticiade
laNacinlereconoceefectosdecosajuzgada,ensedeadministrativa,alacto
administrativoprocedentedelaAdministracin"activa"querenadeterminadosrequisitos
("Fallos",tomo175,pginas368380,inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacinsobre
pensin").Lacosajuzgada,sibienesunatributodelactojurisdiccionaldeljuez,noesun
atributoexclusivodedichoacto(ensentidoconcordante:BartolomA.Fiorini:"Teorade
laJusticiaAdministrativa",pginas6465),yaquenoslopuedehallrselaenactosdela
Administracin"jurisdiccional",sinotambinenactosdelaAdministracin"activa",
segnqueddicho.Poresosonnumerososlosautoresquelenieganvalorala"cosa
juzgada"paracaracterizaral"actojurisdiccional"(vase:Vedel:"DroitAdministratif",
pginas308309,Paris1961).
TratndosedeactosprovenientesdelaAdministracin"jurisdiccional",sibiendichos
actos,talcomotambinloestablecilaCorteSuprema,paracumplirobviasexigencias
constitucionalesdebendejarabiertalavaparaantelosrganos"judiciales",silaspartes
consientenlaresolucindelaAdministracinjurisdiccional,talresolucinproducir"cosa
juzgada"plena,contodossusefectos,apesardetratarsedeunactojurisdiccional
provenientedelaAdministracin.
Demaneraquepuedehaber"cosajuzgada"nosloenelactojurisdiccionaldelosjueces,
sinotambinenelactojurisdiccionaldelaAdministracin,yaunenelcasodelamera

p.362

Administracin"activa",pormsqueestaltimacosajuzgadasloproduzcainmutabilidad
ensedeadministrativa,salvoquetranscurrieraellapsoparaqueseprescribalarespectiva
accin(denulidad,enlaespecie),encuyosupuestolainmutabilidadadquirircaracteres
absolutos,noobstantequeelactoprocedadelaAdministracinactiva.
Ensntesis:la"cosajuzgada",paracaracterizarelactojurisdiccional,esundatoharto
"equvoco",yporelloinsuficienteparatalcaracterizacin.Algosimilarpuededecirsedela
"inmutabilidad"delacto.
Consideroqueelactojurisdiccionalhadedefinirseporla"naturaleza"delmismo;nunca
porsus"efectos".Entalsentido,habractojurisdiccionalsiempreque,enejerciciodeuna
facultadlegal,arazdeunareclamacindeladministrado,sedictedecisin,expresay
fundada,reconociendoodesestimandoelderechoinvocado,cualquieraseaelrganoqueal
efectoacte.Estaideaconcuerda,engeneral,conlaopinindeHugoAlsina(tomo1,
pgina561,nota41),yareferida,yconladeRafaelBielsa("CuestionesdeJurisdiccin",
pgina25,BuenosAires1956).Los"efectos"delactonoincidenenlacalificacinde
"jurisdiccional"quepuedacorresponderlealmismo:slodebeconsiderarsela"naturaleza"
delacto.Loatinenteal"terceroimparcial",dequetambinsehacemrito,sloestilpara
distinguirlaactividadjurisdiccionaldel"juez",delaactividadjurisdiccionaldel
"administrador"(vaselanota120bis).
GonzlezPrez,queafirmaqueelestudiodelllamado"contenciosoadministrativo"
correspondealderechoprocesal,sostiene,encambio,queelestudiodelasnormasque
regulanlallamada"potestadjurisdiccionaldelaAdministracin"correspondealderecho
administrativo(op.cit.,pginas127128).
(a)ManuelIbezFrochamniegalaexistenciadeuna"jurisdiccin"administrativa("La
jurisdiccin",pgina135ysiguientes,BuenosAires1972).
(132)VaseaNigro:"Ledecisioniamministrative",n6,pginas2528.Esteautor,en
concordanciaconunsectordeladoctrina,cuandosetratadeactosquedecidenunconflicto
deintereses,fundaladistincinentrelaactividadjurisdiccionaldelaAdministracinyla
actividadjurisdiccionaldelosjuecesenlavinculacinqueexistaentreelactodedecisiny
elintersquemotivataldecisin.Silaactividadjurisdiccionalesactividaddesarrolladaen
intersdelosdestinatariosdetalactividadynodelrganoquefallaodecide,talactividad
imparcialespropiadeljuez;laactividadadministrativa,encambio,esactividad
desarrolladaenintersdelpropiorganoquelarealiza.Enlaactividadjurisdiccionaldel
juez,elrganoquelallevaacaboes"imparcial",hllasesuperpartes:esunrganoajeno
alconflicto.EnlaactividadjurisdiccionaldelaAdministracin,elrganoquelaexpresano
esextraoalconflicto:pertenecealapropiaAdministracin,hallndoseencuadradoensta
(Nigro,op.cit.,pginas2728).Disiento,pues,conGordillo,encuantoniegaquepueda
hablarsede"jurisdiccinjudicial"yde"jurisdiccinadministrativa",porquelajurisdiccin
essiemprejudicial(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina
46).Insistoenquetantopuedehaber"jurisdiccin"enlaactividaddeljuezcomoenladel
administrador.ManuelM.IbezFrocham,ensuexcelente"Tratadodelosrecursosenel
procesocivil",refirindoseamiopininqueadelanteneltrabajoquedichotratadistacita
yquefuepublicadoen"JurisprudenciaArgentina"consideraquelaactividad
"jurisdiccional"delaAdministracinnopasadeserun"hecholegislativo",circunstancial,

p.363

anormalycondicionadosegnlajurisprudenciadelaCorteargentina...(pgina51,nota,
terceraedicin).
(133)Laposibleactividad"jurisdiccional"delaAdministracinPblicahasidoexpresay
concretamentereconocidaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinensusentenciadel
8deagostode1974,inre"AndrsWalterVillegas",considerando7("Fallos",tomo289,
pgina185ysiguientes).Adems:"Fallos",tomo247,pgina646ysiguientes.
(134)"Fallos",tomo247,pginas646ysiguientes,considerando17,inre"Elena
FernndezAriasyotrosc/JosPoggio".Enigualsentido,"Fallos",tomo249,pginas715
ysiguientes;tomo255,pgina124ysiguientes.Adems,vanselasreferencias
concordantesdeEduardoJ.Couture:"EstudiosdeDerechoProcesalCivil",tomo1,
pginas195196,BuenosAires1948.Enelmismosentido:GermnJ.BidartCampos:
"DerechoConstitucional",tomo1,pginas787798,BuenosAires1964.Asimismo:Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo295,pgina552ytomo302,pgina1593
.
(135)Constitucinactual,art.109.
(136)RodolfoBullrichseocupdeesteasunto,sosteniendoquesisecreenecesario
otorgaralaAdministracinfacultadesjudiciales,podrellohacersepreviamodificacin
deltextoconstitucional.Haceluegodiversasconsideracionesinteresantesacercadela
oportunidaddeunareformadeesandole("Principiosgeneralesdederecho
administrativo",pgina161).Antao,entrenosotros,JernimoCortssostuvoqueel
ejerciciodefuncionesjudicialesporrganosadministrativoseracontrarioalaConstitucin
Nacional,porqueellovulnerabaelprincipiodeseparacindelospoderesquestaconsagra
("VistasFiscales",tomo4,pginas161ysiguientes,167ysiguientes).JoaqunV.
Gonzlez,refirindosealartculo95(**)delaConstitucin,encuantoestablecequeel
Presidentenopuedejuzgar,dijoqueelloesmsbienunagarantaqueunpreceptoorgnico
("ObrasCompletas",tomo3,pgina162).
(**)Constitucinactual,art.109.
(137)PorellodisientoconloquealrespectomanifiestaAgustnA.Costa,ensuexcelente
libro"Elrecursoordinariodeapelacinenelprocesocivil",BuenosAires1950,pgina37,
nota53bis,encuantoafirmalanulidadabsolutadetodoactojurisdiccionalemanadodela
Administracinysostienequeeserrneoelempleodelaapelacincomomedioparala
revisindecualquieractoprocedentedeaquelpoder.Encambio,compartolatesis
contrariaaladeCosta,expuestaporJorgeT.Boschensumeditadotrabajo"Revisin
judicialdesentenciasinterlocutoriasdictadasporrganosadministrativosqueejercen
funcionesjurisdiccionales",publicadoen"LaLey",25deoctubrede1956.Apartedeello,
advirtasequela"apelacin"noesinstitutoexclusivodelaorganizacin"judicial":es
tambinunrecursoquefuncionadentrodelaorganizacinadministrativa,dondesuele
denominrselerecursodealzada."Elrecursodealzadaeslasegundainstanciadel
procedimientoyequivalealaapelacinenelprocesocivil.Esfrecuenteinclusoque
algunosautoreslodesignenconestenombreytampocoesraropercibirenlaterminologa
judicialquealrecursodeapelacinselellamegenricamentelaalzada"(Eduardo

p.364

Vivancos:"Comentariosalaleydeprocedimientoadministrativo",pgina198,Barcelona
1959).
(138)DAlessio,tomo1,pgina224;Giannini,pgina113;Zanobini,tomo1,pgina
130;Laubadre:"Traitlmentaire...",nmeros312313;Sandulli,pg.236;Silvestri:"L
attivitinternadellapubblicaamministrazione",pgs.2124,27,33,35;Diez:"Elacto
admninistrativo",pginas5455.
(139)DAlessio,tomo1,pgina224;Giannini,pg.113;Zanobini,tomo1,pg.130;
Sandulli,pg.236;Silvestri,op.cit.,pgs.24,3335;Diez:"Elactoadministrativo",pgina
54.
(140)Silvestri,pgina27.
(141)Silvestri,pgina135.
(142)Silvestri,pginas3537.
(143)Posada,tomo1,pgina393.
(144)Posada,tomo1,pgina393;Presutti,tomo2,pgina59.
(145)Zanobini,tomo1,pgina130;DeValles:"Elementi...",pgina68.
(146)ElcarcterderganoconsultivoquerevisteelProcuradordelTesorodelaNacinno
sedesvirtaporelhechodehallarseencuadradoenlaAdministracinactiva.Loesenciales
la"substancia"delasfuncionesquealrespectoejerce.Porsupuesto,apartedesucalidad
deasesorjurdicodelEjecutivo,ejercelafuncinlegaldeJefedelCuerpodeAbogadosdel
Estado;peroestoltimodispuestoporleyposterioralacreacinoriginariadelcargode
ProcuradordelTesoronoobstaasucarcterderganoconsultoroasesordelEjecutivo.
ConreferenciaaEspaa,GarcaTrevijanoFosestimaquelosabogadosdelEstado,que
actancomorganosasesoresdelosministerios,nosonverdaderosrganosconsultivos
porqueseintegranenlaAdministracinactiva("Principiosjurdicosdelaorganizacin
administrativa",pgina248).Porlaraznqueexpuse,nocompartoesaopinin,tantoms
cuanto,comoloexpresprecedentemente,laAdministracinconsultivaesunamera
actividad"preparatoria"delamanifestacin"activa"delaAdministracin,delaquees
una"colaboradora".
(147)Posada,tomo1,pgina393.
(148)Posada,tomo1,pgina394;SantamaradeParedes,pgina99.
(149)Laconclusinindicadaeneltextonovaraaunenelsupuestodequeeldictamensea
tcnicamenteerrneo.Enestecaso,porrazonesdemejorservicio,sejustificarala
cesantadelfuncionarioasesor,peronosuresponsabilidad.
(150)Presutti,tomo2,pgina60;Sandulli,pgina228.

p.365

(151)Presutti,tomo2,pgina60.
(152)Presutti,lugarcitadoenlanotaprecedente.
(153)Enigualsentido:Nigro:"Ledecisioniamministrative",pginas7172,Napoli,1953;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina445,nota2,
Montevideo1959.
(154)RecaredoFernndezdeVelascoCalvo:"Elactoadministrativo",pgina120,y
"Resumendederechoadministrativoydecienciadelaadministracin",tomo1,pgina
98;RamnFerreyra:"DerechoAdministrativoGeneralyArgentino",pginas3536,
BuenosAires1866;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas280
y285.TambinDiezcomparteendefinitivalaopininquedoyeneltexto;refirindosea
losllamadosdictmenes"vinculantes"diceas:"Peronopuedeaceptarsequela
Administracinactivadebaceirseestrictamentealospareceresdeloscuerpos
consultivos;solamentecabraaceptarquenosetomaseunaresolucincontraria"("Elacto
administrativo",pginas4546).Adems,vaseaSarra:"DerechoAdministrativo",pgina
107.
(155)FernndezdeVelascoCalvo,tomo1,pgina97;Presutti,tomo2,pgina60;D
Alessio,tomo1,pgina227;Zanobini,tomo1,pgina130;GarcaTrevijanoFos,pgina
112.ParaSayagusLasolaopininqueexpresaelrganoconsultadonoesunacto
administrativo,"sinomeramenteunjuicio"("Tratado...",tomo2,pgina445).
(156)DeValles:"Elementi...",pginas202203.
(157)VaseVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas284285.
Adems:Diez:"Elactoadministrativo",pgina47;Sarra:"DerechoAdministrativo",
pgina107.
(158)VaseaVillegasBasavilbaso"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas284285y
Diez,lugarescitadosenlanotaprecedente.
(159)PuedeverseaSandulli,pginas228229;Stassinopoulos,pginas156;Fiorini:"La
discrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas4142;Diez:"Elacto
administrativo",pginas58,6061.
(160)Fiorini:"Ladiscrecionalidad...",pgina41.
(161)Vaseprecedentemente,textoynotas84y85.Peronohabractividad"discrecional"
cuandolavaloracinquesehicierenoimpliqueprecisamenteunaapreciacinsubjetivade
losinteresescolectivos,ydichaapreciacinsirvaslocomopresupuestodehechoparala
aplicacindelanormaqueregulalaaccin(Diez:"Elactoadministrativo",pgina69).En
eseordendeideas,Fiorinidacomoejemplodeactividad"reglada"laautorizacinde
reconocimientodepersonerajurdicaaunaentidadsocial,laquedebehacersedeacuerdo
adisposicionesreglamentarias,previajustificacindelnmerodesocios,antecedentes
policiales,capitalaportado,actividades,razonabilidaddelfin,etc.(Fiorini:"La

p.366

discrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas4445);encambio,ManuelJ.
Argaarsestimaqueelotorgamientodelapersonerajurdicaconstituyeunacto
discrecional("Tratadodelocontenciosoadministrativo",pginas171172,BuenosAires
1955).VillegasBasavilbasoconsideraquesetratadeunafacultadenparteregladayen
partediscrecional,peronoarbitraria("DerechoAdministrativo",tomo5,pgina406y
siguientes).Vase:HugoEstrzulas:"LaAdministracinPblicaenelEstadoModerno.
Poderdiscrecional.Recursopordesviacindepoder)",pginas4243,Montevideo1943.
Asimismo:ManuelJ.Argaars,obracitada,pginas169170;Laubadre:"Traitdedroit
administratif",n397.
Altratardelosactosadministrativosmereferiraladiferenciaque,enloatinenteala
proteccinjurisdiccionaldeladministrado,existeentre"discrecionalidadtcnica"y
"actividaddiscrecional"strictosensu.Noobstante,vasen254,punto5.
(162)Fiorini:"Ladiscrecionalidad...",pgina45.
(163)Fiorini,op.cit.,pg.42.
(164)Vase:Stassinopoulos,pgina156,letrad.Adems:Laubadre:"Traitdedroit
administratif",n397.
(165)Lodichoeneltextoesdegrantrascendenciaenloatinentealaestabilidaddelos
derechossubjetivosnacidosdeactosadministrativos.LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,equivocadamenteamicriterio,circunscribilaestabilidaddetalesderechos,en
sedeadministrativa,alosnacidosdeactosemitidosporlaAdministracinenejerciciodela
actividadreglada,excluyendodetalestabilidadlosnacidosdelejerciciodelaactividad
discrecional;sostuvoquelaAdministracin,porsmismayensupropiasede,nopuede
extinguirlosderechossubjetivosnacidosafavordelosadministradoscomoconsecuencia
deactosqueellahubieseemitidoejercitandosusfacultades"regladas".DijoelTribunal:
"Quelasdistincionesprecedentesadquierenparticularimportanciacuandosetratadesaber
silosactosoresolucionesadministrativoshacen"cosajuzgada"y"causanestado",oson
revocablestotaloparcialmente,encualquiertrminoqueelpoderadministradorola
institucinautrquicaloconsidereconveniente.Eslgicoquecuandoseobraenvirtudde
facultadesdiscrecionaleslarevocacinseaprocedenteylomismopuedeocurrircuando,
aunactuandoydecidiendoenvirtuddelasfacultadesregladas,elinterspblicoque,como
hadichoestaCortepuedeconfundirseconelordenpblico,reclameunamodificacindel
statuscreadoalamparodelactoadministrativo,aunquepodrasurgirlaobligacinde
indemnizaralparticularafectadoporlarevocacin"("Fallos",tomo175,pginas373374,
inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin").Enposterioresresolucionesel
Tribunalratificdichocriterio("Fallos",tomo209,pgina497ysiguientes;tomo210,
pgina1071ysiguientes;tomo245,pgina406ysiguientes;tomo250,pgina491y
siguientes).TalafirmacindelaCorteSupremadeJusticialajuzgoequivocada,pues,
comoloexpresoeneltexto,losderechossubjetivosnacidosdeactosadministrativos
emitidosseaenejerciciodelaactividadregladaodelaactividaddiscrecionaldela
Administracin,tienenidnticasubstancia.Sielderechonacidodeunactoadministrativo
emitidoporlaAdministracinenejerciciodefacultadesregladasesirrevocableporla

p.367

propiaAdministracin,igualprerrogativadebeacompaaralderechosubjetivonacidode
unactoadministrativoemitidoenejerciciodefacultadesdiscrecionales.Nohayrazn
algunaquejustifiquelocontrario.Todoestoserdefundamentalimportanciaparacuando,
enfuturosestudiosyfallos,sereestructureloatinentealarevocabilidadporelrgano
administradordelosactosadministrativoscreadoresdederechosenfavordelos
administrados.Ensentidoconcordantealqueexpongo,vase:JuanF.Linares:"Cosa
juzgadaadministrativaenlajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin",
pgina117;Diez:"Elactoadministrativo",pgina351;FernndezdeVelasco:"Elacto
administrativo",pgina264;Sarra:"Teoradelrecursocontenciosoadministrativo",
pgina62,terceraedicin.
LamencionadaresolucindelaCorteSupremaresulta,asimismo,pocoalabableencuanto
serefierealarevocabilidaddeactosadministrativosemitidosenejerciciodefacultades
regladas,cuandoelinterspblicoasloreclame.Noerapertinentehacerahsemejante
declaracin,mximecuandoselahareferidoocontrapuestoalarevocacindeactos
administrativosemitidosenejerciciodefacultadesdiscrecionales,admitiendoladestosy
desechando,enprincipio,ladeaqullos.Sabidoesquelosactosadministrativospuedenser
revocadosencualquiermomento,cuandoelinterspblicoloreclame;ytambinessabido
quetalrevocacin,determinadaentoncesporrazonesde"oportunidad"o"conveniencia",la
realizalapropiaAdministracinemisoradelacto,todoellosinperjuiciodela
indemnizacinquecorrespondiereenfavordeladministrado.Laexpresadareferenciaala
posibilidadderevocar,porrazonesdeoportunidad,losactosadministrativosemitidosen
ejerciciodefacultadesregladas,lajuzgofueradelugarenelcitadofallodelaltoTribunal,
tantomscuantolarevocacindelactoadministrativoquemotivlaintervencindela
CorteSupremanosereferaarazonesdeoportunidad,sinoarazonesde"legitimidad".
Dichareferenciatiendeaconfundirlacuestindebatida,desuyoyamuycompleja.Enel
lugardeestaobradondemeocupe,enparticular,del"actoadministrativo",volvera
referirmeaestacuestin(tomo2,nmeros465,521523).
(166)Elart.17deldecretoleyn19549/72,sindistinguirentreactoadministrativo
emitidoenejerciciodelaactividadregladaodeladiscrecional,establecequeelactono
puedeserrevocadoensedeadministrativasiestuvierefirmeyconsentidoyhubiese
generadoderechossubjetivosqueseestncumpliendo,encuyosupuestoserequierela
declaracinjudicialdenulidad.Ver,adems,art.18dedichotexto.
(167)Giannini,pgina197.Tngasepresente:LuisJ.PrezColman:"Elcontrolde
legitimidadacargodelTribunaldeCuentas",en"RevistaArgentinadeDerecho
Administrativo",eneromarzo1975,pgina67ysiguientes.
(168)Vase:Zanobini,tomo1,pgina131;DeValles:"Elementi...",nmeros94,
280282;Giannini,pginas199202;Diez:"Elactoadministrativo",pgina47.
(169)DeValles:"Elementi...",pginas70y203.Enelsupuestodecontroljerrquico,
ejercidoporelsuperiorrespectoalinferior,laactividadadministrativaesequiparableala
vigilanciaque,enlavidaprivada,ejerceunapersonasobresuspropiosdependientes(De
Valles,pgina70).

p.368

(170)GarcaTrevijanoFos,pgina115.Entrenosotros,laContaduraGeneraldelaNacin
que,juntamenteconelTribunaldeCuentasdelaNacin,tenaasucargoelcontrol
administrativodetipofinancierodependejerrquicamentedelaSecretaradeHacienda
(art.72deldecreton23354/56).Perolodichoeneltextoresultaigualmenteexactoaun
cuandoseaceptarequeelexpresadoTribunaldeCuentasdelaNacinqueeselotro
organismoquetenaasucargoelcontroladministrativodetipofinancieroesun
instrumentotcnicodelCongreso(versobreestoltimoaGiulianiFonrouge:"Derecho
Financiero",tomo1,pginas234y238),puesnielpropioCongresoestcolocado
institucionalmenteporencimadelEjecutivo,sinoenunpiedeigualdadconste.Verla
siguientenota149.Elcitadodecretoleyn23354/56puedevrseleenelBoletnOficialdel
8deenerode1957,yen"JurisprudenciaArgentina",1957II,pginas11ysiguientes,
seccinlegislacin.Eldecretoley23354/56hasidoderogadoengranparte.
(171)Giannini,pginas198y201.Basterecordar,diceesteautor,queenelEstado
moderno,lasupremaautoridad,oseanlosrganosconstitucionales,quepordefinicinse
hallanenunpiedeigualdad,seencuentranbajocontrolrecprocoentreellos(pgina198),
locualbienpuederecordarseattulode"principio".
(172)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas306307y310;DeValles:"Elementi...",
pginas70,229230;Diez:"Elactoadministrativo",pgina47,textoynota.Msadelante,
n226,merefieroalaclasificacindelcontrolofiscalizacinenlaAdministracin
Pblica.
(173)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas308,311312.
(174)Noobstante,vasemitrabajo"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinpor
leyopordecreto.Loatinenteasuconstitucionalidad",en"JurisprudenciaArgentina",
1961VI,pgina62,seccindoctrinaria.
(175)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina142,edicin
espaola,Depalma,BuenosAires1949;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina310;
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pginas27,5253;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas438439.
(176)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas139140;
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina53.
(177)Vaseeln27delapresenteobra.Jze,respectoalospoderesdevigilancia,
jerarquaycontrol,haciendoreferenciaalasinstruccionesgeneralesoindividualesenque
dichospoderesseconcreten,dicequelasexpresadasinstruccionesnosonactosjurdicosy
quenosonjurdicamenteobligatoriasparaelagentesubordinado;sielagentenose
conformaalainstruccinsuactonoesnulo,sinovlido,todoellosinperjuiciodela
sancindisciplinariapertinente,etc.("Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",
tomo3,pginas7273).Consideroquelasolucinqueelcasorequiere,noeslaqueda
Jze,sinolaqueexpongoeneltexto:las"instrucciones"sonobligatoriasparalosagentes
delaAdministracin.Vase:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n315.

p.369

(178)"JurisprudenciaArgentina",tomo41,pginas2223;FallosdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,tomo167,pginas253254,inre"GeorgesdeMaussin".
(179)DAlessio,tomo1,pgina226;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina273;Diez:"El
actoadministrativo",pgina51.Adems,vase:FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen
deDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina97.
(180)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas273274.
(181)DAlessio,tomo1,pgina226;Vitta,tomo1,pginas162163;Zanobini,tomo1,
pgina129;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina114;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pgina273;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina249;Diez:"Elactoadministrativo",pgina51.
(182)DAlessio,tomo1,pgina226;GarcaTrevijanoFos,pgina253.
(183)Zanobini,tomo1,pgina129.
(184)Fragola:"Manujaledidirittoamministrativo",pgina81.
(185)DAlessio,tomo1,nmero155,pgina241.
(186)GarcaTrevijanoFos,pginas249y253.Paralasdiferenciasentreactos"simples",
"complejos"y"colectivos",vase:Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",
pginas117120;Zanobini,tomo1,pginas232234.
(187)GarcaTrevijanoFos,pgina250;Vitta,tomo1,pgina163.Adems:Hauriou:
"Prcis...",pginas117119y119ysiguientes.
(188)SegnVitta,qurumderivadelvocablolatinoconqueseiniciabaunaprimitivaley
inglesaqueseocupabadeesteasunto(tomo1,pgina164).
(189)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina115;Vitta,tomo1,pgina164;Fragola:
"Manuale...",pgina82;GarcaTrevijanoFos,pgina250;Galateria:"Gliorganicollegiali
amministrativi",tomo2,pginas4552.
(190)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas3541.
(191)Galateria,tomo2,pginas4243.
(192)Galateria,invocandolosprincipiosgeneralesdelestadodenecesidad,aceptaqueel
rganocolegiado,porelvotounnimedesusmiembros,seapartedel"ordendelda"y,
paraevitargravesdaos,trateotrospuntosnoincluidosenl,siemprequeexistanrazones
graves,excepcionalesyurgentes("Gliorganicollegialiamministrativi",tomo2,pgina
43).
(193)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas4243.

p.370

(194)Vase:DAlessio,tomo1,pgina242;Fragola:"Manuale...",pgina83;Garca
TrevijanoFos,pginas250251;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas274275y277;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina115.Enestossupuestos,lamayora"absoluta"
equivalealamitadmsunodelosmiembrospresentes,entantoquela"simple"mayora
pudereferrselaalnmerodemiembrosdelcolegiooaquienobtengamsvotos(Fragola:
"Manuale...",pgina83;Vitta,tomo1,pgina164;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina
277;Diez:"Elactoadministrativo",pgina52).Conrelacinalderechoparlamentario,
escribeLinaresQuintana:"Lamayoraabsolutaestconstituidaporlamitadmsunode
lossufragiosvlidosemitidos,mientrasquelamayorarelativaconsisteenlaciframayor
devotosalcanzadosporunpartido,independientementedesurelacinconlatotalidadde
lossufragiosvlidos"("TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo7,n
4034).
(195)GarcaTrevijanoFos,pginas251252.
(196)Fragola:"Manuale...",pgina83;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas277278;
Nigro:"Ledecisioniamministrative",pginas4243;Galateria:"Gliorganicollegiali
amministrativi",tomo1,pginas93100ytomo2,pginas6370.
(197)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas6869.Comprese,adems:Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas277278.
(198)Galateria:"Gliorgani...",tomo2,pginas6970.
(199)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas278279;Diez:"Elactoadministrativo",
pgina54.
(200)GarcaTrevijanoFos,pgina253;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina278.De
acuerdoalartculo14delaleyespaoladeprocedimientoadministrativo,del17dejuliode
1958,cuandolosmiembrosdelrganocolegiadovotenencontrayhaganconstarsu
motivadaoposicin,quedarnexentosdelaresponsabilidadque,ensucaso,pueda
derivarsedelosacuerdosdelrganocolegiado(verEduardoVivancos:"Comentariosala
leydeprocedimientoadministrativo",pginas5859,Barcelona1959).
(201)Descentralizarsignifica,literalmente,sacardelcentro;ydescentralizacinesel
mtodomedianteelcualungrupodefacultadesjurdicassesacadelcentroysetransfiere
hacialaperiferia(Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina84).Existenciertas
necesidadesointereseslocalesquenopuedensersatisfechosconoportunidadporla
AdministracincentraldelEstado;entonces,paralograresasatisfaccinoportuna,el
Estadotransfierealgunasdesusfuncionesarganosperifricosolocales(Fragola,op.y
loc.cit.)."Ladescentralizacincomoprincipiodeorganizacinconsisteentransferir
competenciasdelaAdministracindirectadelEstadoalaindirecta,esdecir,alasdems
personasjurdicaspblicas"(GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacin
administrativa",pgina221).
(202)Zanobini,tomo3,pgina203.

p.371

(203)Vasemitrabajo"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyopor
decreto.Loatinenteasuconstitucionalidad",en"JurisprudenciaArgentina",1961VI,
pgina62ysiguientes,seccindoctrinaria.
(204)Desdeyaadviertoque,enprincipio,debedistinguirsela"personajurdicapblica"de
la"personaestatal".Msadelante,alreferirmealapersonalidadenelderecho
administrativo,volversobreestacuestin.
(205)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas589591.
Forsthofftambinadvirtiestedobleordenderelaciones;peroalreferirsealasrelaciones
"interorgnicas"limitasuexposicinalascuestionesdecompetenciaquepuedansurgir
entrerganosdeunmismoente("TratadodeDerechoAdministrativo",pginas575577).
(206)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina349.
(207)Vasemitrabajo"AdministracinPblica.Actividadinterorgnica.Relaciones
interadministrativas",en"JurisprudenciaArgentina",1962III,seccindoctrinaria,pgina
77.
(208)Mndez:"Lasrelacionesinteradministrativas",pgina10;SayagusLaso,tomo1,
pgina589;Giannini:"Lezioni...",pginas348349.
(209)Silvestri:"LAttivitinternanellapubblicaamministrazione",pgina15;Zanobini,
tomo1,n7,pgina247.Adems:SayagusLaso,tomo1,pgina589.
(210)Silvestri:"LAttivitinterna...",pgina15;SayagusLaso,tomo1,pginas
589591;Giannini:"Lezioni...",pginas349350.
(211)Vanse:Giannini:"Lezioni...",pginas349350;SayagusLaso,tomo1,pginas
590591,nmeros411y412.
(212)Para"actoscolectivos"ysudistincinconlos"actoscomplejos"yconlos
"contratos",vase:Ranelletti:"Teoradegliattiamministrativispeciali",pginas117120;
Zanobini,tomo1,pginas232234.Adems,vaseloqueescribeVittaacercadeloquel
llama"acuerdos"entreentespblicos("DirittoAmministrativo",tomo1,n81,pginas
353355).
(213)SayagusLaso,tomo1,pgina591,n413.
(214)Silvestri:"Lattivitinternadellapubblicaamministrazione",pginas1519.
(215)Zanobini,tomo1,pginas124125;DAlessio,tomo1,pginas208209y211;
Fraga,pgina323.
(216)Silvestri:"Lattitiv...",pginas1921.Adems,vase:DAlessio,tomo1,pginas
211212.

p.372

(217)Zanobini,tomo1,pginas124125y247248;SayagusLaso,tomo1,pgina183;
Romano,pgina102;Fraga,n146,pginas322324.Adems:Sandulli:"Ilprocedimento
amministrativo",pginas97112,Milano1959,quienhaceinteresantesconsideraciones.
(218)VerFraga,pgina323.
(219)VerSayagusLaso,tomo1,pgina183.
(220)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n315,pginas169170;
Sandulli,pginas236237.Adems,vaseprecedentemente,textoynota155.Asimismo,
puedeverseaVillegasBasavilbaso,tomo1,pginas309310.
(221)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina73,edicin
espaola,Depalma,BuenosAires1949;Vedel:"DroitAdministratif",pginas143144.
(222)Ensentidoconcordante:Zanobini,tomo1,pgina247.Adems,vase
precedentemente,n22.
(223)Cuandoelrozamientoentrelosdistintosrganosdependientesdeunmismoente
obedezcaaunacuestindecompetencia,staporprincipiogeneral,ysalvotextoexpreso
encontrariodebeserresueltaporlaautoridadadministrativainmediatamentesuperioryno
porlaautoridadjudicial(Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas
576577).Vermsadelante,n196.
Enconcordanciaconloquedejoexpresadoacercadelaimprocedenciadelitigios
judicialesentremerosorganismosadministrativos(relaciones"interorgnicas"),puede
recordarseunfallodelaCorteSupremadeJusticiaNacional,dondestaexpresque"la
Nacinnopodraserllevadaajuicioporlasdiferenciassuscitadasentrereparticiones
dependientesdesuautoridad,dentrodelacualaqullasdebenencontrarsolucin"
("Fallos",tomo180,pginas58y66).Entrenosotrosexisteuninteresanteantecedenteque
corroboraloquedejoexpresado.PordecretodelPoderEjecutivoNacionaln2325/61se
estableciquelosdiferendosinteradministrativos(debidecir"interorgnicos")quese
suscitenentrelasSecretarasdeEstadodeObrasPblicas,ComunicacionesyTransportes,
sernresueltospordecretodelPoderEjecutivoenbasealapropuestaqueeleveel
MinisteriodeObrasyServiciosPblicos(verdichodecretoenelBoletndelaSecretara
deEstadodeObrasPblicas,n4246,pgina499).Eltemperamentodereferenciadebeser
extendidoatodoconflictomotivadoporrelacionesadministrativas"interorgnicas".
(224)PuedeverseeltrabajodeLuisA.Premoli:"Contralorjurisdiccionaldelasentidades
autrquicasnacionales.Competenciajudicial",en"Entidadesautrquicasinstitucionales.
Basesparaunaleyorgnica",publicadoporel"InstitutoArgentinodeEstudios
Legislativos",pgina52ysiguientes.BuenosAires1942.Adems,vase:Villegas
Basavilbaso,tomo2,pgina187,letraf.
(225)Alrespecto,elartculo56delaleyn16432,sobrepresupuestogeneraldela
Nacin,diceas:"Nohabrlugarareclamacinpordaosyperjuiciosentreorganismos
administrativosdelEstadonacional,centralizadosy/odescentralizados,incluidaslas

p.373

entidadesautrquicas,empresasdelEstadoylaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos
Aires,cuandoelmontopresupuestodelosdaosyperjuiciosnoseamayora$20.000
(veintemilpesos).Cuandoexcedadeestacantidadhastalasumade$1.000.000(unmilln
depesos)ynohayaacuerdoentrelosorganismosinteresados,lacuestinsesometerala
decisindefinitivaeirrecurribledelProcuradordelTesorodelaNacin;ladecisinser
tomadaporelPoderEjecutivocuandosupereelmontoantesindicado.ElPoderEjecutivo
podrelevarlosmontosfijadosenesteartculocuandolascircunstanciaslohicieren
aconsejableporrazonesdeeconomayexpedicinadministrativa"(a).Dichaleyfue
publicadaenelBoletnOficialdel13deenerode1962.Posteriormente,anteciertos
interrogantesplanteadosporalgunasreparticionespblicas,paraevitartodacuestinacerca
deladuracintemporaldeesetexto,dadoqueelmismoestabacontenidoenlaleyde
"presupuestogeneraldelaNacin",sedicteldecretoleyn3877,del13demayode
1963,publicadoenelBoletnOficialel30dedichomesyao,reiterandodichoprecepto.
Talreiteracinnoeranecesaria,puesesaclasedenormas,noobstantehallarseincluidasen
laleydepresupuesto,tienenunaduracinilimitadaeneltiempo,rigensinedie(verms
adelante,n60).
Ensucarcterde"ProcuradordelTesorodelaNacin",elautordelapresenteobratuvo
oportunidaddeemitirvariasdecisioneslasprimerasdictadasalrespectoennuestropas
dirimiendoquerellasentreorganismosestatales.Ensufondoyformatalesdecisiones
semjansealosfallosquehabitualmentedictanlosjueces.Enmateriade"prueba"todose
reduce,porprincipiogeneral,alasactuacionespracticadasporlospropiosentes
interesadosyalasmanifestacionesdelosmismos,locualresultajustificadoy
comprensiblesiseconsideraque,enrealidad,setrataderganosdelpropioEstadoynode
verdaderas"partesopuestas".
(a)Vaseeldecretoley19983,dediciembrede1972,quemodificlostopesdel
decretoleydecontabilidad,art.56.LaCmaraFederalenloContenciosoAdministrativo
delaCapital,SalaIV,declarqueelsistemadelaley19983seaplicaatodaslas
cuestiones"patrimoniales"quesesuscitenentreorganismospblicos,ynosloa
controversiassobre"daosyperjuicios"(sentenciadel27deagostode1986,inre"Y.P.F.
c/AdministracindeAduanas",en"ElDerecho",27deagostode1987).
(226)"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas7778.Zanobiniexpresaunconcepto
concordantealdedichoautor,yaqueincluyeentrelosobjetosdelderechoadministrativo
"losconsiguientesvnculosjurdicosentrelaAdministracinPblicaylosotrossujetos"
(tomo1,pgina26).
(227)FernandoGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina116,
Madrid1961,quiendalasiguientedefinicindelderechoadministrativo:"aquellapartedel
derechopblicoquedeterminalaorganizacinycomportamientodelaAdministracin
directaeindirectadelEstado,disciplinandosusrelacionesjurdicasconeladministrado".
FrentealadefinicindeGarridoFalla,resultamscorrecta,porloampliamentegenrica,
lasiguientedefinicindelderechoadministrativopropuestaporDiez:"Derecho
administrativoesuncomplejodenormasydeprincipiosdederechopblicointerno,que
regulalaorganizacinylaactividaddelaAdministracinPblica"(ManuelMaraDiez:

p.374

"DerechoAdministrativo",pgina264,BuenosAires1963).TambinSayagusLasoda
unadefinicingenricadelderechoadministrativo(tomo1,pgina21).
(228)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina21.
(229)Vase:Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina25y
siguientes;FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoyde
CienciadelaAdministracin",tomo1,pgina25ysiguientes;Bullrich:"Principios
generalesdederechoadministrativo",pgina13ysiguientes;GarcaOviedo:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina13ysiguientes;GascnyMarn:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pgina43ysiguientes;AntonioRoyoVillanova:"Elementosde
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina9ysiguientes;VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina47ysiguientes.
(230)Batbie:"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo2,pgina
5,Pars1885.
(231)Colmeiro:"DerechoAdministrativoEspaol",tomo1,pginas3031,Madrid1858.
(232)Ferreyra:"DerechoAdministrativoGeneralyArgentino",pginas1920,quien
definielderechoadministrativocomo"elconjuntodeleyesydecretosquedeterminanlas
relacionesdelasociedadconlosciudadanosenelordenadministrativo".
(233)LucioV.Lpez:"DerechoAdministrativoArgentino",pginas16y17.ParaelDr.
Lpezelderechoadministrativo"eselconjuntodereglasquetienenporobjetolimitaro
garantirlosderechosdelosciudadanosensusrelacionesconlosinteresescolectivos"
(pgina16);yagregaqueelestudiodelderechoadministrativopuededividirseendos
grandessecciones:laprimeracomprendeelestudiodelasleyesodelamateria
administrativa;lasegundaelestudiodelasautoridadesadministrativas(pgina17).
(234)RoyoVillanova,tomo1,pgina9.
(235)Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetdelgislationfranaisedesfinances",tomo
1,pgina3.
(236)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina38.
(237)Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina47.
(238)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina14.
(239)RoyoVillanova,tomo1,pgina10.
(240)Bullrich,entrenosotros,rechazaenrgicamenteeseaspectodelacrtica("Principios
generalesdederechoadministrativo",pginas1819).
(241)EnFrancialosostuvieron,entreotros:Duguit:"Lastransformacionesdelderecho
pblico",pginas85,93y106,paraquienlanocindeserviciopblicosustituyeal

p.375

conceptodesoberanacomofundamentodelderechopblico,yparaquienelderecho
pblicoeselderechoobjetivodelosserviciospblicos;delmismoautor:"Traitdedroit
constitutionnel",tomo1,pgina707;Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderecho
administrativo",tomo1,pgina29,traduccinespaola,EditorialReus,Madrid1928,y
traduccinespaola,EditorialDepalma,tomo1,pgina1,BuenosAires1948;Rolland:
"Prcisdedroitadministratif",pgina1.EnBrasillasostieneBrandaoCavalcanti:
"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo2,pgina7.EnChileAylwynAzcar:"Manual
deDerechoAdministrativo",pgina30.Adems,elcriteriodel"serviciopblico"
desempeaunpapelesencialenlasdefinicionesdeSilvaCimma:"DerechoAdministrativo
ChilenoyComparado",tomo1,pgina24,ydeBielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pginas5y7.
RespectoaFrancia,correspondeadvertirydejarbienestablecidoqueelmaestroHauriou
nocompartilatesisdequeelderechoadministrativoeraelconjuntodenormas
reguladorasdelosserviciospblicos.Eleminentejuristadijoclaramentequelabasedel
derechoadministrativoeslaactividaddelpoderpblico;noes,comosehapretendido,el
serviciopblico("Lajurisprudenceadministrativede18921929",tomo1,pg.1).
(242)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pginas15y20.
(243)Conformesconlodichoeneltexto:RoyoVillanova,tomo1,pgina14;Gascny
Marn,tomo1,pgina52;Bullrich:"Principios...",pgina15.Noobstante,GarcaOviedo
aceptaelcriterioqueconsideraalderechoadministrativocomoreguladordelaactividad
totaldelEstado(tomo1,pginas15y16).
(244)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas5y7.
(245)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina54ysiguientes.
(246)AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina106.
(247)Merkl,op.yloc.cit.
(248)Entreotros:Goodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo1,pgina11;
Ducrocq,tomo1,pgina3;GarcaOviedo,tomo1,pginas1618;Romano:"Corsodi
DirittoAmministrativo",pgina9;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina77;Sayagus
Laso,tomo1,pgina21;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina12;
Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina1;SilvaCimma:"DerechoAdministrativo
ChilenoyComparado",tomo1,pgina24;LegazyLacambra:"IntroduccinalaCiencia
delDerecho",pgina336;CarlosOctavioBunge:"ElDerecho",pgina423;etc.
(249)Sibienladistincinentre"derechopblico"y"derechoprivado"esinciertao
imprecisa(Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",pgina9;Presutti:
"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina40;AlbertoR.Real:
"Criteriodedistincinymbitodeaplicacindelderechopblico",pginas3940),
prevaleceelcriterioquefundaladistincinenlanaturalezadelasrespectivasnormas:de
"subordinacin"enelderechopblico,de"coordinacin"enelderechoprivado(Legazy

p.376

Lacambra:"Introduccin...",pginas313y337;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas66
y70.Adems,vase:Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas4041;D
Alessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,nmeros18y19,pginas
2529;GarcaOviedo,tomo1,pgina18;GarridoFalla:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pgina122).Engeneral,apartedelosautoresyacitados,paralos
criteriosdedistincinentre"derechopblico"y"derechoprivado"puedenverse:Duguit:
"Traitdedroitconstitutionnel",tomo1,pgina702ysiguientes;CarlosOctavioBunge:
"ElDerecho",pgina407ysiguientes,y"TeoradelDerecho",pgina262ysiguientes;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,pgina
5ysiguientes;Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina121ysiguientes.
(250)SayagusLaso,tomo1,pgina21,textoynota1.
(251)Ducrocq,tomo1,pgina3;DAlessio,tomo1,nmeros13y14,pginas20y21;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,pgina
10;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina77;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",pgina11.
(252)Zanobiniincluyeensudefinicinla"organizacin",los"medios",la"actividad"de
laAdministracinylasconsiguientes"relaciones"jurdicasentrelamismaylosotros
"sujetos".Diceas:derechoadministrativo"eslapartedelderechopblicoquetienepor
objetolaorganizacin,losmediosylasformasdeactividaddelaAdministracinPblicay
losconsiguientesvnculosjurdicosentreellaylosotrossujetos"("Corso...",tomo1,
pgina26).Enmateriade"relaciones",enestadefinicinnosemencionanlas
"interorgnicas",osealasestablecidasentreorganismossinpersonalidad.
Presuttidefineelderechoadministrativocomoelcomplejodenormasjurdicasqueregula
laactividaddelaAdministracinPblicayexclusivamentetalactividad("Istituzioni...",
tomo1,pgina50).Enestadefinicin,apartedesilenciarsetodoloatinentealas
"relaciones",slosehablade"actividad"delaAdministracin,omitiendotodareferenciaa
la"organizacin".Estesilencioloconsiderounadeficiencia,apesardeloque,sobreeste
tema,exponeGordillo,quienestimaquebastaconhacerreferenciaala"actividad"
("ejerciciodelafuncinadministrativa"),yaqueelloobviamenteincluyeloatinenteala
"organizacin"(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina46).
Cuandosedefineunainstitucindebeprocederseconprecisinyclaridad,sindarlugara
queladefinicinseacompletadaconconocimientosobviosoimplcitosacargodel
intrpreteolector.El"autor"tieneeldeberdecircunscribirntidamenteelconceptoque
define,sindejardudasensuslectores.Tampocoesaconsejablequeladefinicinprescinda
deconceptosqueelautorconsidere"obvios",puesellectorpuedenoconsiderarlosas,o
sencillamentepuedeignorarlamateria,siendoenestecasoindispensablequeelautorle
proporcionetodosloselementosparaformarseunjuiciocertero.Delocontrariola
definicinnoladaraprecisamenteelautor,sinoquedeberaconstruirlaellector,loqueni
esconcebibleniesrazonablequeassea.SayagusLasonosloqueensudefinicinhabla
de"estructura"(organizacin)yde"funcionamiento"delaAdministracin,sinoque,
ademsdeello,habladel"ejerciciodelafuncinadministrativa";diceas:derecho
administrativoes"lapartedelderechopblicoqueregulalaestructurayfuncionamientode

p.377

laadministracinyelejerciciodelafuncinadministrativa"("Tratado",tomo1,pgina
21),delocualdedcesequedichojuristacomparteloquedejoexpresado.
YorodzuOda,conuncriteriodistintoaldePresutti,incluyeenladefinicindelderecho
administrativo,apartedelas"relaciones"delosentespblicosentresyconlos
administrados,la"organizacin"administrativa,peronohacereferenciaalgunaala
"actividad"oal"funcionamiento"delaAdministracinPblica.Diceas:"Elderecho
administrativoeselconjuntodereglasjurdicasconcernientesalaorganizacindelos
sujetosdelpoderadministrativoyasusvnculosconlosparticulares,comotambinalos
vnculosdelossujetosdelpoderadministrativoentreellos"("Principesdedroit
administratifduJapon",pgina6).Alhaberomitidotodareferenciaala"actividad"dela
AdministracinPblica,ladefinicindeOdaresultaincompleta.
GarridoFalladefineelderechoadministrativocomo"aquellapartedelderechopblico
quedeterminalaorganizacinycomportamientodelaAdministracindirectaeindirecta
delEstado,disciplinandosusrelacionesjurdicasconeladministrado"("Tratado...",tomo
1,pginas116y117).Comoloadvertenotrolugardeestaobra,n27,textoynota201,
esadefinicinesincompleta,pues,respectoalas"relaciones",limitaesanocinalas
existentesentrelaAdministracinylosadministrados,quedando,entonces,indebidamente
excluidasdeladefinicinlasrelacionesdelosentesadministrativosentres,apartedeque
tampococontieneunareferenciaexpresaalasrelacionesquesurgendelaactividad
meramenteinterorgnica.
VillegasBasavilbasoincluyeensudefinicin,comocontenidodelderechoadministrativo,
noslolasrelacionesdelosentespblicosconlosadministrados,sinotambinlasquese
establecen"entre"dichosentespblicos("DerechoAdministrativo",tomo1,pgina77),lo
queennuestropasimplicunverdaderoprogresoconceptual.
Diezdefineelderechoadministrativocomoel"complejodenormasydeprincipiosde
derechopblicointerno,queregulalaorganizacinylaactividaddelaAdministracin
Pblica"(ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",pg.264,BuenosAires1963).
AsimismoSayagusLasodaunadefinicingenricadelderechoadministrativo,pero
omitiendotodareferenciaalas"relaciones"("Tratado...",tomo1,pgina21).
GuillermoVarasC.,tratadistachileno,defineelderechoadministrativocomo"aquella
ramadelderechopblicoqueregulalaactividaddelEstadoydelosorganismospblicos
entresyconlosciudadanos,paraelcumplimientodelosfinesadministrativos"("Derecho
Administrativo",pginas1415).Estimoqueaestadefinicincorrespondehacerle
extensivapartedelacrticaqueprecedentementeleformulaPresutti:omitihacer
referenciaala"organizacin"delaAdministracinPblica.
ElprofesorfrancsRiverodefineelderechoadministrativocomo"elconjuntodereglas
jurdicas,derogatoriasdelderechocomn,querigenlaactividadadministrativadelas
personaspblicas"(JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina19,Pars1962).Esta,sibien
constituyeunaoriginalnocindelderechoadministrativo,laconsiderosusceptiblede
objeciones:1)pecaporexcesivamentegenrica:noespecificaculeselobjetoprecisode
esederecho;2)apartedeella,esderecordarqueelderechoadministrativonosloest
constituidopor"reglas"jurdicas,sinotambinpor"principios"jurdicos;3)finalmente,no
consideroqueelderechoadministrativoestconstituidoporunconjuntodereglasjurdicas
"derogatorias"delderechocomn,pues,rigiendoelderechoadministrativoenunmbito

p.378

dondenotieneaplicacinoriginariaelderechocomn,paralavigenciadelderecho
administrativonoesmenesterderogarelderechocomn,elcual,asuvez,rigedondeno
tienevigenciaelderechoadministrativo.
(253)Entreotros,Goodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo1,pgina12;
FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina1;Bielsa,tomo1,pginas5y
7;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina12.
(254)AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina469ysiguientes.
ParaMerkl,lajusticiaadministrativaesuntrozodelajusticiaynodelaadministracin
(pgina476);VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina56;JessGonzlezPrez:"La
sentenciaadministrativa:suimpugnacinyefectos",pginas45;delmismoautor:
"DerechoProcesalAdministrativo",tomo1,pginas126127;FranciscoPeraVerdaguer:
"Lanuevaleydelajurisdiccincontenciosoadministrativade27dediciembrede1956",
pginas5y6.Esteautor,refirindosealajurisdiccincontenciosoadministrativa,diceque
"noesmsqueunaespeciedelagenricafuncinjurisdiccional,ylanaturalezadetales
procesosnodifiereesencialmentedelosdemsprocesosdeconocimiento"(pgina5).
SayagusLasoexpresaqueaprimeravistaparecelgicoquetodolorelativoaloslitigios
enqueespartelaAdministracincorrespondieraalderechoprocesal,puesenltimo
trminosetratadecuestionesrelativasalejerciciodelapotestadjurisdiccional.Pero
agregaestallacomplejidaddelcontenciosoadministrativoytanestrechasuvinculacin
conelejerciciodelafuncinadministrativa,quetradicionalmenteseleincluyeenel
derechoadministrativo("Tratado...",tomo1,pgina22).Precisamente,slola
"complejidad"aquehacereferenciaeljuristauruguayo,lacualincideenelaspecto
didcticodelacuestin,eslaquejustificayexplicaqueporahorasesiganestudiandoen
conjuntocomointegrandounamismaasignaturaelderechoadministrativoyel
contenciosoadministrativo.
(255)AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina48.
(256)Vase:JeanRivero:"Droitadministratif",n25,pgina27,Pars1962,quien,
refirindoseaestacuestin,diceque"elderechoadministrativoesunderechojoven".
Otrosautoresexpresanlamismaideadiciendoquetrtasedeunjusnovum.Sobreeste
punto,escribeJohnClarkeAdams:"Entrelasramasimportantesdelderechopositivo
moderno,elderechoadministrativoeslamsjoven.Tienetalvezcienaosdevidaen
Italia,unpocomsenFranciayunoscincuentaaosenlosEstadosUnidosyenInglaterra"
("Elderechoadministrativonorteamericano",pgina21,BuenosAires1964,Eudeba).
(257)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo190,pginas150151,inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/NacinArgentina".
(258)Constitucinactual,art.121.
(259)Constitucinactual,art.122.

p.379

(260)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina79.Adems,vase:GascnyMarn,tomo1,
pgina76;Romano,pgina15,n2.
(261)Entrminosgenerales,alacienciadelaadministracinseleasignacomoobjetola
indicacindelossistemas,modosymediosqueseanmejoresymsaptospararealizarlas
funcionesadministrativas,mientrasquealderechoadministrativolecorresponderaregular
jurdicamenteesosmodosomediosporloscualeselEstadocumplesusexpresadas
funciones.
(262)Sostienendichaautonomaconrelacinalderechoadministrativo;Presutti,tomo1,
pginas2629;Orlando:"DirittoPubblicoGenerale",pgina127ysiguientes;DAlessio,
tomo1,nmeros29y30,pginas4750;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,
pginas78,y"CienciadelaAdministracin",pginas24y46;RodrguezArias:"Sobre
algunosprincipiosdecienciadelaadministracin",pginas7180;VillegasBasavilbaso,
tomo1,pginas98100;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina305y
siguientes;adems,vase:PatricioAylwin:"ManualdeDerechoAdministrativo",pginas
3435.Niegandichaautonoma:GascnyMarn,tomo1,pginas7273;Romano,pginas
1720;GarcaOviedo,tomo1,pginas3031;Zanobini,tomo1,pginas5254;Vitta,
tomo1,pginas2326;Lentini,tomo1,pginas2021;PratesdaFonseca:"Direito
Administrativo",pginas6869;SayagusLaso,tomo1,pginas2425;GarridoFalla,
tomo1,pginas186189;DanielH.Martins:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",
pginas113115;Revidatti:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas315316.
(263)Unaexposicindeesoscriteriospuedeverseen:GascnyMarn,tomo1,pgina62
ysiguientes;GarcaOviedo,tomo1,pgina25ysiguientes;FernndezdeVelascoCalvo:
"Resumen...",tomo1,pgina21ysiguientes;Vitta,tomo1,pgina23ysiguientes;
Bielsa:"CienciadelaAdministracin",pginas4348;PratesdaFonseca:"Direito
Administrativo",pgina63ysiguientes;Bullrich:"Principios",pginas2225;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pgina90ysiguientes.
(264)GascnyMarn,tomo1,pgina64.
(265)GarcaOviedo,tomo1,pginas2829.
(266)GarcaOviedo,op.yloc.cit.Adems:GascnyMarn,tomo1,pginas6769.
(267)DAlessio,tomo1,pginas4950.
(268)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina8,y"Cienciadela
Administracin",pginas24y46.
(269)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas99100.
(270)Bielsa:"CienciadelaAdministracin",pgina46.
(271)Bielsa:"CienciadelaAdministracin",pgina24.Adems:Presutti,tomo1,pgina
26.

p.380

(272)Vitta,tomo1,pginas2526.
(273)Romano,pginas1920.Ensentidoconcordante:GascnyMarn,tomo1,pginas
7273;GarridoFalla,tomo1,pginas186189.
(274)GarcaOviedo,tomo1,pgina31.
(275)Enigualsentido:Romano,pgina20;GarridoFalla,tomo1,pgina189.
(276)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina101.
(277)VaseaLinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucional",tomo
1,pgina367.
(278)Ducrocq,tomo1,pgina6.
(279)Romano,pgina16.Adems:Ducrocq,tomo1,pgina5.
(280)PellegrinoRossi,citadoporDucrocq,tomo1,pgina5.
(281)VaseaJessGonzlezPrez:"DerechoProcesalConstitucional",Madrid1980,
pginas5053,quienconsideralaexistenciadeunderechoprocesalconstitucionalcomo
algodistintodelderechoprocesaladministrativoy,desdeluego,distintodelderecho
administrativo.
(282)Enidnticosentido:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina113.
(283)GascnyMarn,tomo1,pgina79.
(284)Vase:Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina59.
(285)Mayer,tomo4,pgina353;Posada,tomo2,pgina461,n4,ypgina463,n7;
Zanobini,tomo1,pgina36."LaactividaddelosEstadosenlacooperacininternacional
es,ens,derelacinpoltica.Susactosnosonnecesariamenteadministrativos,sinode
direccindevidaexterior,provocadaporlaformacindeunconcursoentreEstados,ypor
lastendenciasexpansivasdelahumanidad"(Posada,op.cit.,pgina461).
(286)Sinembargo,respectoaesasupuesta"extraterritorialidad",vaseeltomo4,n
1334,textoynota370.
(287)GarcaOviedo,tomo2,pgina15;Zanobini,tomo1,pgina36;DAlessio,tomo
1,pgina164,n102.
(288)Zanobini,tomo1,pginas3637.
(289)GarcaOviedo,tomo1,pgina23.
(290)Mayer,tomo4,pgina353.

p.381

(291)As,eljuezpenalpuederecurriraprocedimientosanalgicosdeinterpretacin,y
eventualmentehastaaplicarextensivamentenormasanlogas,contalquenoamplela
pretensinpunitivadelEstado.Lonicoconstitucionalmentevedadoaljuezargentino,es
servirsedeunaincriminacinparacastigarunhechonopunido.Eneseordendeideas,
puedeaplicarseanalgicamentelaprescripcinpenalaleyessobrefaltas(verbigracia,leyes
sobrerepresindejuegosdeazar)quenocontengandisposicionesalrespecto.Vasea
EnriqueR.AftalinyLaureanoLandaburu(h):"Acercadelasfaltasocontravenciones",en
"LaLey",12denoviembrede1943,yautoresahcitados.Ensentidoadversoala
aplicacinsubsidiariadelasnormasgeneralesdelderechopenalcriminalalderechopenal
administrativo:JamesGoldschmidtyGeorgAnders:"Deslindeentrelosdelitos
administrativosyloscriminalesyaplicacindelasnormasgeneralesdelderechopenalal
delitoadministrativo",en"ElDerechoPenalAdministrativo",pgina57ysiguientes,
Crdoba1946,edicinUniversidadNacionaldeCrdoba,cuyaposicindoctrinarianoes
aceptadaporladoctrinaactual(vaseaEnriqueR.Aftalin:"DerechoPenalEconmico",
pginas2931,BuenosAires1959).
(292)Eneseordendeideas,sehasostenidoquenadaseoponeaque,enloconcernienteal
procesodeduracindelascontravenciones,delegeferendaseapliqueasurespectola
clasificacindelosdelitosdelderechopenal:instantneos,continuosypermanentes
(Bielsa:"Losactosadministrativosqueimponenmultaysurevisinjurisdiccional",en
"RevistadelaFacultaddeCienciasEconmicas,ComercialesyPolticas",Universidad
NacionaldelLitoral,Rosario1937,septiembrediciembre,pginas272273;elmismoautor
yelmismoartculoen"JurisprudenciaArgentina",tomo60,pginas2728,nota).
Lomismocuadradecirrespectoalateorasobreunidadypluralidaddedelitos,aefectos
dedeterminarsienelcasoconcretohayunaomsinfraccionespunibles.Deacuerdoa
esosprincipios,paraconsiderarquesloexiste"una"infraccinpunibledebenconcurrir
simultneamentedosrequisitosesenciales:unidaddehechoyunidadderesolucin(Soler:
"DerechoPenalArgentino",tomo2,pginas304336,BuenosAires1945).Esos
principiosdelderechopenalsubstantivosonenteramenteaplicablesenmateriade
infraccionesdetipoadministrativo,yhansidotenidosencuenta,porejemplo,parajuzgar
infraccionesalasnormasdesanidadanimalqueobliganalaluchacontralagarrapata.A
estosefectoselpassedivideentreszonas,queparamayorclaridadsepodrandesignar
as:zonaA.,oinfestada;zonaB.,ointermedia;zonaC.,indemneolibre.Siunapersona,
sincumplirconlosrecaudospertinentes,trasladaanimalesdesdelazonainfestada(A.)ala
zonaintermedia(B.),comete"una"infraccinyesreprimidaporella;lomismoocurresiel
trasladodelosanimalesfuesedirectamenteefectuadodesdelazonaintermedia(B.)ala
zonaindemneolibre(C.).PerosieltrasladoseefectadirectamentedesdelazonaA.
(infestada)alazonaC.(libreoindemne),pasandoporlazonaintermedia(B.),por
aplicacindelosexpresadosprincipiosdelderechopenalsubstantivoseconsideraqueslo
hay"una"infraccinpunible,porqueenlaespeciehabra"unidaddehecho"y"unidadde
resolucin".Enelsentidoindicado,vaseeldictamendelaProcuracindelTesorodela
Nacin,del14deenerode1963,inre"Expedienten7208/60.Luchacontralagarrapata.
SecretaradeEstadodeAgriculturayGanadera".

p.382

(293)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo191,pgina245;tomo195,
pgina319.EnambospronunciamientoselTribunaldejestablecidoquelalegislacin
sobrefaltasycontravencioneslescompetealasprovincias.Enelprimerodeesosfallos
dijolaCorteSuprema:"QueelCongresodelaNacin,aldictarelCdigoPenalvigente,
deliberadamentenohaqueridolegislarsobrelasfaltas,dejandolamateria,conciertas
reservas,libradaalalegislacindelosestadosfederales,considerandoquesibienesta
clasedecontravencionesconstituye,enalgunoscasos,verdaderospequeosdelitos
comunesaloscualespodraaplicrseleslosprincipiosgeneralesdelalegislacinnacional,
msfrecuentementeofrecencaractersticasespecialesdeterminadasporlascostumbresde
cadalocalidad,porlasnecesidadesdeordenmoralomaterialdelospueblosoporel
resguardodeciertasinstitucioneslocales,cuyoregularfuncionamientolesinteresams
directamente,oporqueexistenencadareginmuchosypequeosinteresesquehayque
contemplarenestegneroderepresinyquelgicamentepuedensermejorapreciadospor
lospodereslocales"(tomo191,pginas249250).Adems,puedeverse:Villegas
Basavilbaso,tomo1,pginas135138.
(294)Alrespecto,nadamsilustrativoquerecordarlasentenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,dictadaen"RalOscarMouvielyotros","Fallos",tomo237,pgina
636ysiguientes,dondeelrecurrenteimpugnunacondenadictadaporelJefedePolica
delaCapital,atreintadasdearrestoporinfraccinalosedictossobredesrdenesy
escndalosdictadosporlainstitucinpolicial.ElTribunal,previodictamenconcordante
delprocuradorgeneraldelaNacin,doctorSebastinSoler,cambiandosuanterior
jurisprudencia,sepronuncienelsentidodeque,comoconsecuenciadelagarantade
artculo18delaConstitucin,esindispensablequeloshechospuniblesylaspenasa
aplicarestnprevistosporlaley.Enmritoaello,dispusoquelafacultaddeemitiredictos
parareprimiractosnoprevistosporlasleyesexcedelafacultadsimplementereglamentaria
delPoderEjecutivo.Adems,vase:Stassinopoulos,pgina88;EnriqueR.Aftalin:
"DerechoPenalEconmico",pgina101ysiguientes;GoldschmidtyAnders,obracitada,
pgina59ysiguientes;ChristianPelletier:"Lappreciationdelalgalitdesactes
administratifsparlejugerepressif",pgina189ysiguientes,yprlogodeGeorgesVedel,
pginas57.Vase:CorteSuprema,"Fallos",tomo308,pg.2236,yleyes22935y23184
.
(295)GascnyMarn,tomo1,pgina79;Bullrich:"Principios",pgina19.
(296)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina347;SayagusLaso,
tomo1,pgina23,letrad.
(297)Las"modalidades"principalesquedistinguenelilcitoadministrativodelilcito
penal,puedenresumirseenlosiguiente:a)lascondicionespersonalesdelagente,queson
tenidasencuentaporelderechopenal,nojueganprincipaliterenlacontravencin;b)la
incriminacindeloshechosesmuchomsrestringidaeneldelitoqueenlacontravencin;
c)lasancinenlacontravencinpuedeseraplicadaapersonadeexistenciaideal,mientras
quelasancineneldelitoesaplicablealhombre;d)enlacontravencinpuedeallanarseel
agentealasconsecuenciasdelhecho,loqueesinadmisibleenelderechopenal(Villegas

p.383

Basavilbaso,tomo1,pginas134135;Zanobini:"Lesanzioniamministrative",pginas
135ysiguientes,199ysiguientes).Adems,vase:Stassinopoulos,pginas8788;
Aftalin:"DerechoPenalEconmico",pginas2728;CirneLima:"Principiosdedireito
administrativobrasileiro",pginas216217;GoldschmidtyAnders,op.cit.,pg.62y
siguientes.Adems,vaseloqueexpongoeneltomo4,n1546.
(298)VaseloqueescribeZanobini:"Lesanzioniamministrative",nmeros4y10,quien
semuestraadversoalaexistenciadeunderechopenaladministrativo.Afavordela
existenciadeesteltimo:GarcaOviedo,tomo1,pgina22;Bielsa:"Derecho
Administrativo",tomo1,pginas3738;Spiegel:"DerechoAdministrativo",pgina136y
siguientes;AlbertoG.Spota:"Elderechodereuninyelderechopenaladministrativo",en
"JurisprudenciaArgentina",tomo76,pgina739ysiguientes;VillegasBasavilbaso,tomo
1,pgina135ysiguientes.Encontradelaexistenciadeunderechopenaladministrativo:
EnriqueR.AftalinyLaureanoLandaburu(h.):"Acercadelasfaltasocontravenciones",
en"LaLey",12noviembre1943,pginas2y3;JuanF.Linares:"CosaJuzgada
Administrativa",pgina20;ErnestoR.Gavier:"JamesGoldschmidtyelderechopenal
administrativo",en"ElDerechoPenalAdministrativo",pgina22ysiguientes,Crdoba
1946,edicinUniversidadNacionaldeCrdoba;Stassinopoulos,pginas8788;Enrique
R.Aftalin:"DerechoPenalEconmico",pgina27ysiguientes.
(299)Vase:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas135137.
(300)Ensentidoconcordante:RegisFernandesdeOliveira:"Infraesesanes
administrativas",pg.33,SoPaulo1985.
(301)DAlessio,tomo1,pginas3536;Lentini,tomo1,pgina14;HoracioA.Garca
Belsunce:"TemasdeDerechoTributario",pginas36ysiguientes,BuenosAires1982.
(302)Vitta,tomo1,pgina19;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina33;
VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina181;SayagusLaso,tomo2,pgina425;Giuliani
Fonrouge,tomo1,pginas3435.
(303)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina183;GiulianiFonrouge,tomo1,pgina47;
SayagusLaso,tomo2,pgina425.
(304)GiulianiFonrouge,tomo1,pgina47.
(305)Esevidentequeencualquierorganizacindevidasocial,porrudimentariaquehaya
sido,existieronelementosdeunaorganizacinadministrativaydeunaactividad
administrativapblica:eljefedelatribu,elsacerdote,elaugur,elpregonero,etc.,
constituyeron,evidentemente,unaparatoadministrativoprimordial(Giannini:"Lezionidi
dirittoamministrativo",pginas1415).
(306)FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina37.
(307)"Elderechoadministrativohaexistidosiempre,porquelaadministracinnoha
faltadonunca.Elcuidadodeadministrarestanantiguocomolasociedad,ysuejerciciouna

p.384

condicinesencialdetodaexistenciacolectiva.Lonicoquedebemosanuestrapocaesla
clasificacindelasleyesrelativasalaadministracinpblica,elaislamientodesus
principiosyladeduccindeunaseriedeconsecuenciaspertenecientesaestenuevoorden
deideas:ensuma,alesprituanalticodelsiglosomosdeudoresdelateoraencuantoalas
doctrinas,ydelsistemaencuantoalaorganizacin"(Colmeiro:"DerechoAdministrativo
Espaol",tomo1,pgina32,n59).
(308)Eneln18meheocupadodelaactividad"jurisdiccional"delaAdministracin.
(309)GascnyMarn,tomo1,n4,pgina81.
(310)Eldecreton1759/72,reglamentariodeldecretoleynacionaldeprocedimientos
administrativos,establecequeelCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacinserde
aplicacinsupletoriaendichoprocedimiento(art.111).
(311)Elactualdecretoleynacionaldeprocedimientosadministrativos,n19549/72,art.
22,instituyeexpresamenteelrecursoderevisin.Pero,parasupliromisionesenlosactos
administrativosqueantessesalvabanconelrecursode"revisin",sehainstituidoel
recursodeaclaratoria(decreton1759/72,art.102).
(312)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas186188.
(313)Spiegel:"DerechoAdministrativo",pgina151.
(314)Hamson:"Pouvoirdiscrtionnaireetcontrlejuridictionneldeladministration",
pgina141.
(315)Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina41.
(316)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pgina174.
(317)Mayer,tomo1,pgina174;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas193y199.
(318)VaseaForsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas241242.Adems:
Gordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pginas4849.
(319)Fleiner,pginas3940.
(320)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina9;VillegasBasavilbaso,tomo1,
pginas328y371.
(321)Entreotros,vanse:"Fallos",tomo107,pgina134;tomo118,pgina347;tomo
190,pgina142;tomo205,pginas200ysiguientesy207;tomo237,pginas452y
siguientesy462.Vase:PaulLaband,op.cit.,pginas330331.
(322)As,enunaoportunidaddijoelTribunal:"Quelasreglasdelosartculos1037y
siguientesdelCdigoCivilacercadelasnulidadesdelosactosjurdicos,sibiennohan
sidoestablecidasparaaplicarlasalderechoadministrativosinoalderechoprivado,nada

p.385

obstaparaquerepresentandoaqullasunaconstruccinjurdicabasadaenlajusticia,su
aplicacinseextiendaalderechoadministrativo,cuyasnormasysolucionestambindeben
tenderarealizaraqulla,conlasdiscriminacionesimpuestasporlanaturalezapropiadelo
queconstituyelasubstanciadeestaltimadisciplina"("Fallos",tomo190,pginas
150151).EnotraocasindijoelTribunalquelasdisposicionesdelaleycivilsobre
nulidadesseaplicanalderechopblicosolamenteencuantosoncompatiblesconlandole
deste("Fallos",tomo205,pginas200ysiguientesy207).Yenotraoportunidadel
Tribunalexpresqueeninstitucionesquepresentancarcterpatrimonialevidente,el
derechocivileslegislacinsubsidiariadelderechoadministrativo("Fallos",tomo237,
pginas452ysiguientesy462).
(323)RetortilloBaquer:"Elderechocivilenlagnesisdelderechoadministrativoydesus
instituciones",pgina39.
(324)Ensentidoconcordante:Zanobini,tomo1,pginas99100.Adems:Romano:
"Corso...",pgina76;Lentini:"Istituzioni...",tomo1,pgina61,n12.
(325)Hayquienentiendequelatitularidaddepotestadesyderechosdeladministrado
frentealaAdministracinPblicaesconsecuenciadeunaaptitudjurdicaocapacidad
distintadelajurdicoprivada.Deahquesepropugnelaexistenciadeuna"teoradel
administrado",conceptoquejuzgoinaceptable.Deestomeocuparenelttulodestinadoa
losactosadministrativos(procesodesuemanacin).Desdeyaadelantoquedebe
distinguirselaactuacindelindividuoenelcampodelderechoadministrativo,desu
actuacinenelcampodelderechoconstitucional,dondelanacionalidadylareligin,por
ejemplo,puedenincidirenlacapacidadostatusexigidoparadeterminadasrelaciones.
(326)Stassinopoulos:"Traitdesactesadmninistratifs",pginas3136.
(327)Vaseprecedentemente,textoynotas86y87.
(328)Vasemi"TratadodelDominioPblico",nmeros36y37.
(329)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo241,pginas75y8182,sentenciadel7de
juliode1958,inre"AdministracinGeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/Ernesto
M.TorquinstyBernalyotros";VillegasBasavilbaso,tomo6,pgina332ysiguientes.Al
respecto,vaseeltomo4delapresenteobra,n1293.
(330)Spiegel,pginas163164.
(331)Elartculo2511delCdigoCivileselnicotexto,enelordennacional,que
expresamenteestablecequelaindemnizacinhadeser"justa".Esterequisitonoest
expresamentemencionadoporelartculo17delaConstitucinNacional,perocongran
aciertosehadichoquehadetenrseleporexistenteendichotexto,attulodeunavirtual
garantaalainviolabilidaddelapropiedad.VaseelvotodeldoctorAlfredoOrgazenel
fallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacincitadoenlaprecedentenota93.

p.386

(332)Enlaactualidadtodoloatinenteala"ocupacintempornea"estcontempladoenel
ttuloIX,artculos57a70,delaleydeexpropiacinn21499.
(333)VaseaVillegasBasavilbaso,tomo1,pgina205.
(334)Losporcentajessusceptiblesdeembargorespectoajubilacionesypensiones,
originariamentereganseporlaleyn9511,delao1914;perostafuemodificadaporla
leyn14443,delao1958.
(335)Enrealidad,elartculo1502delCdigoCivilhablade"establecimientosdeutilidad
pblica";pero,comobienloadvierteVillegasBasavilbaso,ellegisladorhaquerido
referirsealos"establecimientospblicos",yaquelosde"utilidadpblica"sonentesde
derechoprivado(tomo1,pgina207).
(336)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina207.
(337)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n82,pginas245247.
(338)Constitucinactual,art.121.
(339)Constitucinactual,art.122.
(340)VaseaGascnyMarn,tomo1,pgina86.
(341)Tngasepresentelaactualleyn19550ymodificatorias.
(342)EsaformaderemuneraralosagentesfiscalizadoresdelaAdministracinPblicaes
repudiadaporladoctrina.Elpagohechoporlaspropiasentidadesfiscalizadasnocondice
conladeseadaeficienciadeesecontralor.
(343)Tngasepresentelaley19551,art.193.
(344)Tngasepresentelaley19551,art.270,inc.4.
(345)VaseaBullrich:"PrincipiosGeneralesdeDerechoAdministrativo",pgina21.
(346)Enlaactualidad,laspertinentesdisposicionesdelCdigodeComercioestn
reemplazadasporlasdeldecretoleyn20094,del2demarzode1973,denominado"ley
denavegacin".
(347)Paraatribucionesdelcapitn,verdecr.leyn20094,artculos120a136.
(348)Para"privilegios",verdecretoley20094,artculos476498.
(349)TngasepresenteelactualCdigoAeronutico,leyn17285,publicadael23de
mayode1967.
(350)Vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros1715,1716y1905.

p.387

(351)Marienhoff:"TratadodelDominioPblico",nmeros224,227y228.
(352)Marienhoff:"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",nmeros110
y111,y"TratadodelDominioPblico",n228,pgina576,letrab.
(353)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina45.
(354)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas224231;Sarra:"DerechoAdministrativo",
pgina60;Bielsa,tomo1,pgina43;JoaqunV.Gonzlez:"LegislacindeMinas",n
408,pginas472473.
(355)Interpretandoelrgimenlegalactualdelasminasennuestropas,Canoestima"que
lasconcesionesminerasnosondederechoadministrativocomoloseransilasminas
integraraneldominiopblicodelasprovincias..."(GuillermoJ.Cano:"Contribucinal
estudiodelareformaconstitucional:federalismo,minasyaguas",en"Jurisprudencia
Argentina",1957III,pgina75,seccindoctrinaria).Nocompartoestecriterio:la
concesinmineraesdederechoadministrativo,aunquelamina,originariamente,seadel
dominioprivadodelEstado(vanselosautorescitadosenlanotaprecedente).Algosimilar
ocurreconlasimpropiamentellamadas"concesiones"(compraventaolocacin)detierras
fiscales,queserigenprincipalmenteporelderechoadministrativo,noobstanteelcarcter
"privado"deesastierras.Estasconcesionesdetierrasgeneralmentecontienen"clusulas
exorbitantes"expresasdelderechoprivado:cuandoasocurreconstituyen"contratos
administrativos"propiamentedichos.Sobre"clusulasexorbitantes"vaseeltomo3A.,n
598ysiguientes.
(356)Sehaexpresadoqueelderechoeclesisticoeslaramadelderechodeaquellos
Estadosquedebandictarnormaspararegularjurdicamentelasmanifestacionesdel
fenmenoreligioso(ArturoCarlosJemolo:"Lezionididirittoecclesiastico",n9,pgina
23,Milano1962).Paralosdiversospuntosenquesehacenefectivaslasrelacionesentreel
derechoadministrativoyelderechoeclesistico,vase:VillegasBasavilbaso,tomo1,
pginas166173y177178;tomo5,pgina441ysiguientes.Para"policadecultos"en
particular,puedeverse:Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina424ysiguientes.
Msadelante,enelttulorespectivo,alreferirmealosdiversos"rganos"dela
Administracin,yaunqueelrganoeclesisticonotenganaturaleza"administrativa",har
referenciaalmismoparafijarsuscaracteresfrentealosrganosadministrativosstricto
sensu(a).
(a)Para"policadecultos",vereltomo4delapresenteobra,n1583.
(357)ElNuevoTestamentoemplealapalabra"sinagoga"paralacomunidadjuda,ylade
"ecclesia"paralacristiana(EduardoEichmann:"Manualdederechoeclesisticoatenor
delCodexIurisCanonici",tomo1,pgina5).
(358)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina162.
(359)Vaseelactualart.33delCdigoCivil,reformadoporlaley17711,delao1968.

p.388

(360)Lafaille:"ApuntesdeDerechoCivil1",tomadosporsusalumnosEduardoB.Busso
yHoracioA.Morixe,tomo1,pgina128;Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",
ParteGeneral,n1194,BuenosAires1931;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,
pgina276.
(361)Salvat:"ParteGeneral",n1194;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina174;Spota:
"TratadodeDerechoCivil",PersonasJurdicas,pginas160175.
(362)Busso,op.cit.,tomo1,pgina276;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina174.
VaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo151,pgina411,dondese
dijo:"quelaIglesiacomoentidaddederechopblicoreconocidaporlaNacin...".
(363)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1707;CorteSupremadeJusticiadela
Nacin,"Fallos",tomo53,pginas208y209,considerandos1y6,tomo151,pginas
403y410412.
(364)Respectodelaspersonasjurdicaspblicasestatalesynoestatales,vanselos
nmeros99y100,textoynotas.
(365)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n16,pgina75ysiguientes.
(366)Enunantiguopronunciamiento,aceptandoeldictamendelProcuradorGeneraldela
Nacin,doctorCarlosTejedor,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarqueel
SumoPontficenotieneniconservaeldominiosobrebienesracessitosenterritoriodela
Repblica,ydonadosardenesreligiosasdentrodeella("Fallos",tomo17,pgina113).
(367)Acercadelaaplicacin,enelderechoadministrativo,delasreglasdelCdigoCivil
sobrenulidadesdelosactosjurdicos,vaseelprecedenten43,textoynota86y
siguientes.ContodoaciertoGascnyMarnexpresa"quelosactosadministrativoshande
tenerpresenteslosprincipiosdelamoral"(tomo1,pgina87)."Lamoraleslabasede
todoslosderechos"(Bullrich:"Principios...",pgina21).
(368)Sobrelabuenafeenderechoadministrativo,vase:Berthlemy,citadoytranscripto
porRamnBadenesGasset,en"Elriesgoimprevisible",pginas151152,Barcelona1946;
Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas244246;SayagusLaso:
"Tratado...",tomo1,pgina148.
(369)Puedeverse:SantamaradeParedes,pgina43;GascnyMarn,tomo1,pgina87;
GarcaOviedo,tomo1,pgina25;Bullrich:"Principios...",pgina21.
(370)Bullrich:"Principios...",pgina21.
(371)GarcaOviedo,tomo1,pgina24.
(372)VaseaGarcaOviedo,tomo1,pginas2425.
(373)SantamaradeParedes,pgina43;Bullrich:"Principios...",pgina22.

p.389

(374)GarcaOviedo,tomo1,pgina25.
(375)Posada,tomo1,pgina123.
(376)Posada,tomo1,pgina128;GarcaOviedo,tomo1,pgina32;GascnyMarn,
tomo1,pgina89.
(377)Sandulli:"Manuale...",pgina14;Aylwin,pgina36.Conreferenciaalderecho
constitucional,LinaresQuintanasigueuncriteriosimilar("TratadodelaCienciadel
DerechoConstitucional",tomo1,pginas461463,BuenosAires1953).
(378)Giannini:"Lezioni...",pgina55;GarridoFalla,tomo1,pgina197.
(379)Vase:GarridoFalla,tomo1,pginas197198,textoynotas.
(380)LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pgina345.
(381)CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas2425.
(382)CuetoRa,pgina18.
(383)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina87.
(384)Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pgina56;Merkl:"Teorageneral
delderechoadministrativo",pginas133134;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina32.
(385)LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pginas345352.
(386)CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas13,2526.
(387)GascnyMarn,tomo1,pgina120.
(388)GarridoFalla,tomo1,pgina201.
(389)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pgina343.
(390)Vase:GascnyMarn,tomo1,pginas120121;Waline:"Manuellmentairede
droitadministratif",pginas1516;SilvaCimma,tomo1,pginas343345;GarridoFalla,
tomo1,pginas201203;Gordillo,Agustn:"Introduccin...",pgina64,n17.
(391)Vase:Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina91;SilvaCimma,tomo
1,pgina344;Gordillo:"Introduccin...",pgina64,n17.
(392)Vasemitrabajo:"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyopor
decreto.Loatinenteasuconstitucionalidad",en"JurisprudenciaArgentina",1961VI,
seccindoctrinaria,pgina62ysiguientes.

p.390

(393)AlbertoR.Real:"BasesconstitucionalesdelaAdministracinPblica",en"Revista
delaFacultaddeDerechoyCienciasSociales",pgina419,Montevideo1959.Adems:
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,nmeros48y49,pginas
9092;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pgina60
ysiguientes.
(394)Esloqueocurre,porejemplo,conelfundamentodelaaccindelconcesionariopara
reclamardelEstadounaindemnizacin,enlossupuestosderevocacindelaconcesinpor
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia(vasemi"Caducidadyrevocacindela
concesindeserviciospblicos",pginas8890,ymi"TratadodelDominioPblico",
pgina419ysiguientes).Astambinocurre,entrenosotros,conlateoradelaimprevisin
enelderechopblico,cuyofundamentojurdicopositivoloconstituyenlosprincipios
constitucionalessobreigualdaddelascargaspblicasysobreinviolabilidaddela
propiedad(vasemitrabajo:"Lateoradelaimprevisinysurecepcinenelderecho
pblicoargentino",en"JurisprudenciaArgentina",1959V,seccindoctrinaria,pgina106
ysiguientes;asimismo:Dalurzo,BeatrzF.:"LateoradelaimprevisinylaConstitucin
Nacional",en"JurisprudenciaArgentina",1960VI,seccindoctrinaria,pgina101y
siguientes).Vansetambin:Real,AlbertoR.:"Losprincipiosgeneralesdederechoenla
Constitucinuruguaya",Montevideo1958;Gordillo,Agustn:"IntroduccinalDerecho
Administrativo",pginas5254.
(395)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,pginas459y463;
LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo5,pginas
373374.
(396)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina135;DAlessio:
"Istituzioni...",tomo1,pgina57.Adems:Laband,tomo2,pgina344;Bullrich:
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina32.
(397)Laband,tomo2,pgina260;Merkl,pgina135;Bullrich:"Principios...",pginas
3335.
(398)SayagusLaso:"Tratado",tomo1,pgina94.Enidnticosentido:GarcaOviedo:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina33,puntoIV.Ensentidoconcordante:Linares
Quintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo8,n5245.
Laleyensentidomaterialosubstancial(criterioobjetivo)estdeterminadaporla
naturalezadelaactividaddelEstadoynoporladelrganodelcualemana(criterio
subjetivo).Laleyensentidomaterialcontienesiemprenormasjurdicas.Porelcontrarioes
leyensentidoformallaquesloemanadelPoderLegislativo,perounaleydetal
naturalezapuedenocontenernormajurdica:esleyporlaformaconstitucionalquereviste
(Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas116117).
Paraelconceptode"ley"enlaactualConstitucinespaola,vaseaLuisMara
DiezPicazo:"Conceptodeleyytiposdeleyes.(Existeunanocinunitariadeleyenla
Constitucinespaola?)",trabajopublicadoenla"RevistaEspaoladeDerecho
Constitucional",ao8,n24,septiembreoctubrede1988,pginas9091.

p.391

(399)ConstitucinNacional,artculos6873*;JoaqunV.Gonzlez:"Manualdela
ConstitucinArgentina",n492;SegundoV.LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadel
DerechoConstitucional",tomo8,n5250,pgina315;AlbertoR.Real:"Elconceptode
sancindelaley",pginas24,39y40,Montevideo1950.
*Constitucinactual,arts.7784.
(400)ConstitucinNacional,artculos69**y86,inciso4***;JoaqunV.Gonzlez:
"Manualetc.",pginas507508;LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerecho
Constitucional",tomo8,n5250,pgina315;Salvat:"TratadodeDerechoCivil
Argentino",ParteGeneral,n222,BuenosAires1931.
**Constitucinactual,art.78.
***Constitucinactual,art.99,inc.3.
(401)JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",pginas507508;LinaresQuintana:"Tratadodela
CienciadelDerechoConstitucional",tomo8,n5250,pginas315316.
(402)Constitucinactual,arts.77a84.
(403)Constitucinactual,art.99,inc.3.
(404)JuanA.GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina42,
BuenosAires1923.
(405)Constitucinactual,art.99,inc.3.
(406)AlbertoReal:"Elconceptodesancindelaley",pgina11."Enlosusos
parlamentarios,sancinessiempreactodelosrganosparlamentarios,nuncadelPoder
Ejecutivo"(Real,pgina39).VerCorteSuprema,"Fallos",tomo302,pgina918.
(407)Verleyn697,del19deoctubrede1874,yeldecretodel2demayode1893,
dictadoen"mrito"adichaley.AmbostextospuedenverseenCarette,AttwellOcantosy
Requena:"DiccionariodeLegislacinNacionalyProvincialdelaRepblicaArgentina",
tomo8,pginas547y549,BuenosAires1916.
(408)Bullrich:"Principios...",pginas4950;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,
pgina15,n20.
(409)Salvat:"ParteGeneral",n226,BuenosAires1931.
(410)DAlessio:"Istituzioni...",tomo1,n35,pgina57.Adems:CdigoCivil,artculos
1y2.
(411)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina125.
(412)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n492,pgina508.
Vase:NstorPedroSags:"Lasleyessecretas",BuenosAires1977,pgina1023.
(413)Bullrich:"Principios...",pgina46.

p.392

(414)Enidnticosentido:SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,n54,pgina97.
(415)DAlessio:"Istituzioni",tomo1,pgina58.
(416)GascnyMarn,tomo1,pginas9192;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pginas3335y36;Romano:"Corso...",pgina2;Bullrich:"Principios...",
pginas35y37;Presutti:"Istituzioni...",tomo1,pginas65,66y6869;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",n292,pginas153154.
(417)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pgina275,FondodeCultura
Econmica,Mxico1948.
(418)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas261262.
(419)FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativo...",tomo1,
pginas4647;Jellinek:"TeorageneraldelEstado",pgina462,ed.Albatros;Zanobini:
"Corso...",tomo1,pgina11;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas119y
127;SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina95;SilvaCimma:"Derecho
administrativochilenoycomparado",tomo1,pginas8990.
(420)GarcaOviedo,tomo1,pgina37;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina251.
(421)GarcaOviedo,tomo1,pginas3536;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina250.
Adems,vasePresutti,tomo1,pginas6768,ennota.
(422)SilvaCimma,tomo1,pginas9091.
(423)VerCdigoCivil,artculos1,2340inciso1y2518,yeltomo5delapresente
obra,nmero1915ysiguientes.
(424)Verprecedentementeeln38.Adems,Zanobini:"Corso...",tomo1,pgina97,n
8.Noobstante,esdeadvertirqueelprincipiodela"extraterritorialidad"hoytiendea
abandonarseenelmbitodelderechointernacionalpblico(IsidoroRuizMoreno:
"DerechoInternacionalPblico",tomo1,pginas252253;CsarDazCisneros:"Derecho
InternacionalPblico",tomo2,pgina87).
(425)CdigoCivil,artculo3;GascnyMarn,tomo1,pgina93;Romano,pginas
7071;Bullrich:"Principios",pginas3839;Forsthoff:"Tratado...",pgina217.
(426)GascnyMarn,tomo1,pgina93;Bullrich,pgina39;Forsthoff,pgina217.
(427)GascnyMarn,tomo1,pgina94;Romano,pginas7071;Zanobini,tomo1,
pgina96;Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina25,n48.Adems,puede
verse:Forsthoff,pginas219223.
(428)Romano,pginas7071;Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pgina
73.

p.393

(429)Sinperjuiciodelodichoeneltexto,consideroqueelartculo5denuestroCdigo
Civil,almenosennuestroordenamientojurdico,implicaunpleonasmooredundancia,ello
apesardequealgunavezsehayadichoqueesetextonoserefiereaderechosdendole
patrimonial(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pginas6364)
(a).YalaConstitucinNacional,ensuartculo17,sentel"principiogeneral"dequela
propiedadprivadacedeporrazonesdeutilidadpblica,previaindemnizacin.Sielloesas,
vadesuyoquenadiepuedealegarderechosirrevocablescontraleyesde"ordenpblico",
conceptostequeenlaespecieescorrelativoalde"utilidadpblica",yaquesta,como
aqul,endefinitivacontemplanelderechodela"sociedad"comoopuestoaldelindividuo.
Desdeluego,elhechodequenadiepuedaalegarderechosirrevocablementeadquiridos
contraleyesdeordenpblico,enmodoalgunosignificaque,entalescircunstancias,el
derechoindividualpuedasersacrificadosinindemnizacin,puesestoiracontraloque
inexcusablementerequiereelartculo17delaConstitucin(vaseelinteresantefallodela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo137,pgina47ysiguientes,especialmente
pginas6364).Peroques"ordenpblico"yques"utilidadpblica"?Elinters
orgnicodelasociedad,jurdicamenteconcebidoyexpresado,sellamaordenpblico
(vase:CarlosSnchezViamonte:"Elordenpblicoenelnuevoderecho",pgina694,en
"RevistadelaFacultaddeDerechoyCienciasSociales",n12,BuenosAires
julioseptiembrede1925,yJulioO.deRoa:"Delordenpblicoenelderechopositivo",n
87,pgina64,BuenosAires1926).Ques"utilidadpblica"?"Nilosprofesoresdel
derechonilascortesdejusticia,dijoeldoctorEduardoCostaenunadesusluminosas
vistascomoprocuradorgeneraldelaNacin,hanacertadoaencerrarenunafrmula
concretaquesloquedebaentenderseporutilidadpblica.Biensealcanza,agrega,que
todoaquelloquesatisfaceunanecesidadgeneralmentesentida,olasconvenienciasdel
mayornmero,esdeutilidadpblica"(vaseesedictamenen"Fallos"delaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,tomoXXXIII,pgina166ysiguientes,especialmentepgina169).
(a)LareformadelCdigoCivil,realizadaen1968,derogdichoartculo5.
(430)GeorgesBurdeau,citadoporLinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderecho
constitucional",tomo5,pginas206207.
(431)Ensentidoconcordante,vaseloqueescribeZanobini:"Corso...",tomo1,pgina
95,letraa.
(432)Constitucinactual,art.75,inc.8.
(433)YaelDr.RodolfoBullrichsehizoecodeesafallalegislativa(Bullrich:"Principios
generalesdederechoadministrativo",pginas4849).Peroesaverdaderacorruptela,en
nuestropasvaexcediendoelmbitodelaleydepresupuesto,parapenetrareneldeotras
leyes,verbigraciaeneldelade"contabilidad".Alrespectobasterecordarque,ennuestra
actualleyde"contabilidad"(decretoleyn23354/56,artculo142,queenesteordende
ideasfuemodificadoporeldecretoleyn3453/58),selegislasobreelplazode
prescripcindelaaccindelEstadoparahacerefectivalareparacincivildelosdaose
interesesocasionadosporactosuomisionesimputablesalosagentesdelaadministracin

p.394

nacional...conlocualsehanmodificadodisposicionesdelCdigoCivil.Tngasepresente
queeldecretoley23354/56fuederogadoensumayorparte.
(434)Dichosmontosfueronmodificados.Verdecretoleyn19983,dediciembrede1972.
(435)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas356y363;tomo6,
pginas268295.Ensentidoconcordante:JosNicolsMatienzo:"Derecho
Constitucional",tomo2,pginas8384,LaPlata1916;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina120;Bullrich:"Principios...",pgina48.
(436)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pginas300303,FondodeCultura
Econmica,Mxico1948.Enigualsentido:GarridoFalla,tomo1,pginas223224.
Ademsvase:CarlosM.GiulianiFonrouge:"DerechoFinanciero",tomo1,pginas
128131.
(437)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina59.
(438)VerGiulianiFonrouge:"DerechoFinanciero",tomo1,pgina130.
(439)Innecesariamente,elcitadoartculo56delaleydepresupuestogeneraldelaNacin,
sibienparaalejardudasacercadesuduracineneltiempo,fuereiteradomedianteel
decretoleyn3877,del13demayode1963,publicadoenelBoletnOficialel30dedicho
mesyao.
(440)Ensentidoconcordante,vaseelnuevoartculo3delCdigoCivil.
(441)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina24,n34;VillegasBasavilbaso,
tomo1,pgina256.
(442)Bullrich:"Principios...",pgina44;Ranelletti:"Corsodiistituzionididiritto
pubblico",pgina13,Milano1946.
(443)HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,
pginas2628,BuenosAires1950.Adems:Ranelletti:"Corsodiistituzioni...",pgina13.
(444)HenochD.Aguiar:"Hechosyactos...",tomo2,pginas2829.
(445)Ranelletti:"Corsodiistituzioni...",pgina13.
(446)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina86,Torino1948.
(447)DAlessio:"Istituzioni...",tomo1,pginas156158;Romano:"Corso",pginas
7576;Lentini:"Istituzioni...",tomo1,pginas56y61;PratesdaFonseca:"Direito
Administrativo",pgina120;Zanobini,tomo1,pginas99102;Vitta,tomo1,pgina86;
DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pginas3738;SilvaCimma:"Derecho
administrativochilenoycomparado",tomo1,pginas102103.Adems,vase:Fleiner:
"Instituciones...",pgina72.

p.395

(448)SilvaCimma,tomo1,pgina103.Adems:Vitta,tomo1,pginas8687.
(449)Conreferenciaalasexpresionesdeloslegisladores,vertidasenelParlamentocon
motivodelasancindelasleyes,laCorteSupremadelaNacindijo:"lasmanifestaciones
delmiembroinformantedelacomisinsonfuentesdeinterpretacinautnticadelasleyes,
ensusignificadoyalcance"("Fallos",tomo127,pginas106y125).
(450)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,nmeros236239,
BuenosAires1931.
(451)PatricioAylwinA.:"ManualdeDerechoAdministrativo",pginas4243,Santiago
deChile1952;EnriqueSilvaCimma:"Derechoadministrativochilenoycomparado",tomo
1,pgina104.
(452)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo182,pgina392y
siguientes,especialmentepginas397398;tomo266,pgina137;tomo248,pgina257.
(453)Forsthoffhabladeotraformamsdederogacindelaleyadministrativa.Considera
quesidesapareceunrganoadministrativo,caetambinelderechoestablecidoporl,
siemprequenosehayaestablecidootracosasobresusubsistencia.As,dice,ladivisinde
unmunicipioporelrepartodesuterritorioentreotrosayuntamientos,hacedesaparecer
ipsojurelasordenanzasdelmunicipiodividido(Forsthoff:"TratadodeDerecho
Administrativo",pgina219).Elsupuestoplanteadoporesteautorslopodraaceptarsesi
quedareaseguradoelrespectivoderechodelostercerosquehubierentenidotratosconel
rganoquedesaparece;delocontrarioquedaraenpieloatinentealaresponsabilidad,
haciaesosterceros,departedelossucesoresdelrganoqueseextingue.
(454)"Cuandounanormajurdicahasidosuprimidaporunprocedimientoformalmente
vlido,pierdedefinitivamentesuvigorynopuedeenmodoalgunorevivir.Si,portanto,la
normaderogadoraesasuvezderogada,estonoquieredecirquelanormasuprimidapueda
recuperarsuvigor.ElTribunalSupremoAdministrativodePrusiasentenciade13dejunio
de1899,tomo36,pgina61haresueltouncasosemejante:unanormajurdicahabasido
formalyvlidamentederogada,perolanuevanormaquedebaocuparsulugarresultser
materialmenteinvlida.ElTribunalsostuvo,conacierto,que,apesardeello,lanorma
suprimidanoseguaenvigor"(Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas
218219).
"AdvirtasequelaabrogacindeunanormaabrogantediceMessineonotienela
funcindevolverasuanteriorestadoalanormaabrogadaporestaltima,salvoquese
dispongaexpresamenteparatalcaso(normarepristinatoriaoreintegratoria)"...."Seha
habladodenormasynodeleyes,paraincluirenloquesehadichotambinlasnormasque
resultendelosreglamentos,enlugarderesultardeleyesensentidoestricto"(Francesco
Messineo:"ManualdeDerechoCivilyComercial",traduccindeSantiagoSents
Melendo,tomo1,pgina88,EdicionesJurdicasEuropaAmrica,BuenosAires1954).
Ensentidoidnticoalexpresado,vase:TribunaldelTrabajodeLomasdeZamora,conun
meritoriovotodeldoctorRafaelV.Novello,en"JurisprudenciaArgentina",1961III,
pgina421;CmaraFederaldeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1963I,pgina

p.396

185;TribunaldeTrabajodeJunn,en"JurisprudenciaArgentina",1963I,pgina443;
CmaraFederaldeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1963III,pgina125.
Asimismo,enelsentidodeltexto,vaseeltrabajodeJorgeA.Carranza:"Algunosaspectos
delaproblemticaactualenmateriadearrendamientosrurales",captuloIII,en
"JurisprudenciaArgentina",1964II,pgina503.
(455)Vanse:AlbertoR.Real:"Losdecretosleyes",pginas12y1920,Montevideo
1946;CsarA.Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina253,n8,Madrid1958.
(456)"Laesenciadeldecretoleyessupretensindeaparecersituadoenelmismorango
jerrquicoquelaleyy,enconsecuencia,confuerzasuficienteparaderogarlaleysiello
fuerapreciso.Eldecretoley,enelordenjerrquicodelasnormas,aparecesituadojuntoa
lasleyesycomosuperiorenjerarquaalosdecretos"(JuanGascnHernndez:"Problemas
actualesdeldecretoley",en"RevistadeAdministracinPblica",n15,
septiembrediciembre1954,pgina100,Madrid).Adems:Real,pginas23;Quintero,
pgina82.
(457)GascnHernndez,pgina92.Adems:Quintero,pgina73.
(458)Quintero,pgina97.
(459)Igualcriteriosustentan:Real,pgina26;GascnHernndez,pgina98;Silva
Cimma,pgina132.
(460)NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinreiteradamentehacalificadode
"decreto ley"alosactosdecontenidolegislativoemanadosdelosgobiernosdefacto
("Fallos",tomo169,pgina309ysiguientes,especialmentepgina320,inre"Martiniano
MalmongeNebreda";tomo209,pginas2527,inre"EgidioZiellac/SmiriglioHnos.").
Sibien,entrenosotros,slounPoderEjecutivodefactogobiernodefactopuededictar
decretosleyes,enelderechocomparadonoocurrelomismo,puestalesdecretospueden
tenerotroorigen.Poresoundestacadoautorpudodecir,conacierto,queeltemadelos
gobiernosdefactosloconstituyeuncaptuloenlavastamateriadelosdecretosleyes
(Real:"Losdecretosleyes",pgina47).Quesungobiernodefacto?Portalhade
entenderselaautoridadquehabiendodepuestoalgobiernoexistenteo,porlomenos,
reemplazndolodesbito,seimplantafueradelordenjurdicopreestablecidoyejerceel
poderpblicosobrelageneralidaddelaspersonasydelascosasdedeterminadoterritorio
(LuisA.PodestCosta,citadoporJorgeA.AjaEspil,en"Laencrucijadaconstitucional",
aparecidoen"JurisprudenciaArgentina",1955IV,seccindoctrinaria,pgina34).
Adems,vase:Quintero,pgina88.LinaresQuintanahasistematizadolajurisprudencia
denuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin,acercadeloscaracteresocondiciones
quedebereunirungobiernodefacto("Tratadodelacienciadelderechoconstitucional",
tomo6,pgina452ysiguientes).
(461)AslotieneresueltolaantiguaylaactualjurisprudenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin(vase,"Fallos",tomo169,pgina309ysiguientes,especialmente
pgina320,ytomo240,pginas9698,yfallosahcitados).Yasloreconocela

p.397

unanimidaddenuestrosautores;entreotros,vanse:JulioI.Lezana:"Laevolucindela
jurisprudenciadelaCortesobrelafacultaddelosgobiernosdefactoparadictar
decretosleyesysobrelavigenciadestos",en"JurisprudenciaArgentina",1948II,
seccindoctrinaria,pgina79;LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderecho
constitucional",tomo6,n3858,pgina460;CsarEnriqueRomero:"Vigenciatemporal
delosdecretosleyes",en"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccindoctrinaria,pginas
25y26;AlbertoM.Etkin:"Valideztemporaldelosdecretosleyesdelarevolucin",en
"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccindoctrinaria,pginas3940;FedericoRayces:
"Losdecretosleyes,sunaturalezajurdica,suautoridadlegalysusubsistencia",en
"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccindoctrinaria,pgina161.
(462)CabralTexo:"Elrgimendelosdecretosleyesenelderechopblicoargentino",
pginas13y27,BuenosAires1949.
(463)Conreferenciaaesteaspectodelosgobiernosdefacto,escribeQuintero:"Ciertos
autoresprefierenhablarenestoscasosdegobiernosrevolucionarios.Lanaturaleza
revolucionariaonodeungobiernoesmscuestindecarcterpolticoquejurdico"....
"Esprecisodescartar,pues,laexpresingobiernorevolucionariocomoadecuadapara
designartodogobiernoqueseinstituyeporvascontrariasalasfijadasenelderecho
constitucionaldeunpas"(CsarA.Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina89).
(464)RafaelBielsa:"DerechoConstitucional",pginas670674,BuenosAires1959.
Adems,delmismoautor:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas348350,Buenos
Aires1947.LaposicindeBielsaenestamateriafueobjetodecrticas(Real,pginas4,
2021,25y202).
(465)Ello,enprincipio,concuerdaconlajurisprudenciadenuestraCorteSupremade
JusticiadelaNacin.As,enciertaoportunidadelTribunaldijo:"Queenlamedidaenque
seanecesariolegislarparagobernar,ungobiernodehechotienefacultadeslegislativas,sin
queladeterminacindeesanecesidadencuantoaextensinoencuantoalaoportunidad,
siendocomoesobjetopropiodelaprudenciapoltica,puedaserjudicialmenterevisada.Lo
quesiguesometidoadicharevisinporlavadelrecursodeinconstitucionalidadesel
fondoocontenidodelassancioneslegislativasprovenientesdedichosgobiernos,pues
mientraslaConstitucinNacionalestenvigenciaesleysuprematantorespectoalas
sancionesdelosgobiernosdehechocomoalasqueprovienendeloslegalmente
establecidos"("Fallos",tomo208,pgina186,inre"Arlandini,Enrique",sentenciadel22
deagostode1947).Posteriormente,siempreconreferenciaagobiernosdefacto,el
Tribunalratificdichocriterio,diciendoas:"Laoportunidadydiscrecinconquese
ejerciteelpoderdelegislacinestnexcluidasdelarevisindelajusticia("Fallos",tomo
172,pgina344),entantonoseafectesustancialmenteningunadelasgarantas
fundamentalesestablecidasporlaConstitucin"("Fallos",tomo240,pgina96y
siguientes,especialmentepgina98,sentenciadel28defebrerode1958).
Contodo,lajurisprudenciadenuestraCorteSuprema,enloatinentealcontenidooalcance
delosactoslegislativosqueemitanlosgobiernosdefacto,nopuededecirsequesea
"orgnica"yquerespondaauncriteriodefinido.Tampocopuedededucirsedeella,

p.398

actualmente,un"principio"definitivo.Dirasequeesunajurisprudencia"casuista".As,
sinperjuiciodelasdeclaracionesfundamentalesaquehicereferenciaenelprrafo
precedente,elTribunaltieneformuladasotrasdeclaracionesquedesconciertanalintrprete
ydesvirtanelalcancedeaqullas.Enoportunidadessupeditalaeficaciadeltexto
legislativoemanadodelgobiernodefacto,aque,mediantedichanorma,setiendana
satisfacernecesidadesineludiblesparaelfuncionamientodelEstado(entreotros,ver
"Fallos",tomo240,pgina98);enotraocasinelTribunalvinculalaeficaciadel
respectivodecretoleyalhechodequeelgobiernodefactoqueloemiti,alasumirsus
funciones,slolohayahechoconreferenciaalPoderEjecutivo,oque,entaloportunidad,
seatribuyatambinelejerciciodefuncioneslegislativas(ver"Fallos",tomo243,pgina
265ysiguientes,especialmentepgina269).
NocompartoelcriteriodenuestraCorteSuprema,encuantoimponelimitacioneso
restriccionesalaeficaciadelosexpresadosactosnormativosdelosgobiernosdefacto.
Conrelacinalaprimeradelaslimitacionesmencionadas(larelativaalaurgenteoreal
necesidaddelegislar),yaelprofesorespaol,CsarA.Quintero,dijo:"Perostasyotras
teorassimilarescarecendetodaaplicabilidadefectiva.Ningunadoctrinadederecho
constitucionalpuedeprescribirlaconductadeungobiernodefactoencuantoalejerciciode
susactividadesenlaesferanacional"(Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina
92).
Yencuantoalasegundalimitacin,osealaquesupeditalaeficaciadelosdecretosleyes
alacircunstanciadequeelrespectivogobiernodefacto,alasumirsusfuncionesse
reservaraonoexpresamenteelejerciciodelaspotestadeslegislativas,unescritorargentino,
eldoctorFedericoRayces,dijoloquealrespectodebadecirse:"Parcemehartofrgilel
fundamentodeladistincin.Sinohayunanormadederechopblicoqueautoricealos
gobernantesdefactoalegislar,denadalesvaleanunciarqueloharn.Ysilahay,no
necesitananunciarlo"(Rayces:"Losdecretosleyes...",en"JurisprudenciaArgentina",
1958II,seccindoctrinaria,pgina161).
EstimoquenuestroaltoTribunaldebemodificarsujurisprudenciaenloatinentealos
requisitosparaquelosactosnormativosprocedentesdegobiernosdefactotenganplena
eficacia.Entalsentido,cuadratenerpresentelajuiciosaadvertenciadelescritorfrancs
Gouet,citadoporQuintero:"esjurdicamenteimposiblenegaraunpoderquelopuede
todo,laposibilidaddehacertambinleyes"(Quintero,op.yloc.cit.).Culeselcriterio
quedebeadoptarsealrespecto?Elmismoqueregulalaactividadlegislativadelos
gobiernosdejure,oseaquepuedeserobjetodeactividadlegislativadelosgobiernosde
factocualquiermateriainclusolasdendole"penal"o"tributaria",sinmslimitacinque
elrespetocelosodebidoalosprincipiosestablecidosenlaConstitucin.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dadasujerarquainstitucional,alavezqueen
mritoasureconocidoprestigio,debesercategricaensusdeclaraciones,mediante
decisionesrectoras,orgnicasyconcretas.Loshabitantesdelpasdebensaberaqu
atenerse,puestodoellovinclasealacertidumbredelderecho,base,asuvez,dela
libertad.
(466)Lacircunstanciadequeeldecretoleynorequieraaprobacinniratificacin
legislativa,seexplicaporquetieneunafuerzajurdicaigualaladelaley,loqueasuvezse
justificaporel"origen"deeseacto.Encambio,elhechodequeelreglamentodenecesidad

p.399

yurgenciarequieraesaaprobacinoratificacin,tambinseexplicaporquedichoactono
tieneunafuerzajurdicaigualaladelaley,puesprovienedeautoridadincompetentepara
emanarlo,ysloelgravsimoyagudo"estadodenecesidad"justificatalemanacin,
circunstanciaqueposteriormentedebeserconsideradaporelCongresopararatificaronoel
respectivoacto.Poresoelreglamentodenecesidadyurgenciaesunverdadero
"reglamento"ydeningnmodoundecretoley.Esteltimonoestsubordinadoalaley,
mientrasqueaqulsloest.
La"necesidad"quejustificaquelosgobiernosdefactoemitan"decretos leyes"esdistinta
dela"necesidadyurgencia"quejustificaqueelPoderEjecutivodejureemita
"reglamentosdenecesidadyurgencia".Laprimeraesunanecesidad"lata",decarcter
general,cuyaapreciacinovaloracines"conveniente"paraelnormaldesenvolvimiento
delEstado(vgr.,reformadelrgimenlegalsobrelocacionesrurales;puedeverse,Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pgina98);encambio,lasegundaes
unanecesidad"especfica",aguda,desbitaaparicin,ydeimpostergableatencino
satisfaccindadalaanormalidadygravedaddesusconsecuencias(terremotos,epidemias,
gravesperturbacioneseconmicas,etc.).Ensuma,ambasconstituyen"hechos"distintos,lo
queasuvezjustificasusometimientoaregmenesjurdicosdiferentes.
(467)"Fallos",tomo169,pgina309ysiguientes,especialmentepginas320321,inre
"MartinianoMalmongeNebreda",sentenciadel15denoviembrede1933.
(468)"Fallos",tomo209,pgina25,inre"EgidioZiellac/SmiriglioHnos.",sentenciadel
1deoctubrede1947.Asimismo:"Fallos",tomo295,pginas264y809;tomo305,
pgina376.
(469)SalvadorDanaMontao:"Laduracindelosdecretosleyesdictadosporelgobierno
provisional",en"LaLey",tomo90,pgina670ysiguientes.Esteautorsostieneque"los
decretosleyesdelosgobiernosdefactocaducanautomticamentealinstalarselospoderes
`constitucionales"(loc.cit.).Enigualsentido:AlbertoM.Etkin:"Valideztemporaldelos
decretosleyesdelarevolucin",en"JurisprudenciaArgentina",1958II,seccin
doctrinaria,pginas4142.
(470)Doctrinaargentina:JulioI.Lezana:"LaevolucindelajurisprudenciadelaCorte
sobrelafacultaddelosgobiernosdefactoparadictardecretosleyesysobrelavigenciade
stos",en"JurisprudenciaArgentina",1948II,seccindoctrinaria,pginas7980;Csar
EnriqueRomero:"Vigenciatemporaldelosdecretosleyes",en"JurisprudenciaArgentina",
1958II,seccindoctrinaria,pginas2627;FedericoRayces:"Losdecretosleyes,su
naturalezajurdica,suautoridadlegalysusubsistencia",en"JurisprudenciaArgentina",
1958II,seccindoctrinaria,pgina161;JulioOyhanarte:"Caducidadocontinuidaddelos
llamadosdecretosleyesdelgobiernodefacto",en"LaLey",tomo90,pgina770y
siguientes,especialmentepgina776,n13;JuanFranciscoLinares:"Ilimitacintemporal
delosdecretosleyesdelaRevolucin",en"LaLey",tomo89,pgina845ysiguientes,
especialmentepgina847.Puedeverse,adems:LinaresQuintana:"Tratadodelaciencia
delderechoconstitucional",tomo6,nmeros3828,3861y38723873;Diez:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina413.Doctrinaextranjera:Real,pginas6568;Sayagus

p.400

Laso,tomo1,pginas113114;Quintero,pgina99;SilvaCimma,tomo1,pginas
133140.
(471)Lasleyesnmeros12921,12922y12997declararonlasubsistenciadedecretos
dictadosparaotrostantossectoresdelaactividad.Encambio,laleyn14467declarla
subsistenciade"todos"losdecretosleyesemitidosporelgobiernoprovisionalsurgidoen
1955,quenohubierensidoderogadosporelCongreso.
(472)GascnyMarn,tomo1,pginas99100;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas
266267;SayagusLaso,tomo1,pginas120121;Quintero,pgina60;GarridoFalla,
tomo1,pginas233234.
(473)Constitucinactual,arts.66y113.
(474)Quintero,pgina59.Elcarcter"administrativo"delosexpresadosreglamentosque
emitenlosrganosLegislativoyJudicialesaceptadoporlageneralidaddelosexpositores;
entreotros:Gordillo:"Introduccin...",pgina58.
(475)"Lanormajurdicadenominadareglamentohasidoentendidaporladoctrinayel
derechopositivocomounactodecarctergeneralprocedentedelasautoridades
administrativas,ymsconcretamentedelaautoridadsuperiordelaramaejecutiva:deljefe
deEstado.Eslaudableestatendenciaareservarelnombrejurdicodereglamentoslopara
losactosgeneralesdeejecucindelaley,emitidosporlamximaautoridadadministrativa"
(Quintero,pgina60).
(476)Constitucinactual,art.75,inc.32.
(477)Constitucinactual,art.75,inc.22.
(478)Constitucinactual,art.75,inc.27.
(479)Enesesentido:"JurisprudenciaArgentina",tomo74,pgina980ysiguientes,
especialmentepginas981982.
(480)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pgina503,FondodeCultura
Econmica,Mxico1948.
(481)Laband,tomo2,pginas406,408y412.Adems:Sandulli,pgina32.
(482)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina58.
(483)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pginas3940;tomo
191,pginas442444.Enamboscasos,elTribunalestableciquecarecadeasiderolegal
laresolucinministerialquelesacordareobligatoriedadalosdecretosgeneralesdesdela
fechamismaenquesedicten.
(484)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pginas1920.En
sentidoconcordante:Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina226;Garrido

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Falla:"Tratado...",tomo1,pgina475,Madrid1961.Elactoadministrativodecontenido
"particular"adquiereeficacia,nomediantepublicacin,sinomediante"notificacin".En
EstadosUnidosdeAmrica,unaleyespecial(FederalRegisterAct,de1935)disponela
"publicacin"detodoslosreglamentosadministrativosdecontenido"general"(Bernard
Schwartz:"Ledroitadministratifamricain",pgina79,Paris1952,Sirey).Enloatinentea
la"publicacin"delosreglamentosdenecesidadyurgencia,vaseloqueescriboms
adelante(n70,infine).
(485)DAlessio,tomo1,pgina88;Forsthoff,pgina198.
(486)Merkl,pginas160161.Ensentidoconcordantealdeltexto,vase:SayagusLaso,
tomo1,pgina124,letrac.
(487)Losautoresdierondistintoscriteriosparaexplicarlasdiferenciasentreleyformaly
reglamento.As,algunossedecidenporuncriterioqueendefinitivasevinculaal
"contenido"delarespectivanorma(GascnyMarn,tomo1,pginas107108;Sayagus
Laso,tomo1,pginas122125).AigualconclusinllegaJeanRivero,refirindoseala
diferenciaentreleyyreglamentoenlaConstitucinfrancesade1958("Droit
Administratif",nmeros5255,pginas5759,Paris1962).Otrosseatienenal"origen",
considerandoqueelreglamentoemanaderganosadministrativos(Waline,pgina36;
Fraga,pginas172174;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina266).Finalmente,otros
expositores,paradistinguirlaleydelreglamento,dicenquelaleyes"expresindela
voluntadnacional",entantoqueelreglamentoesuna"disposicindelaautoridad
administrativa"(Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina564,
Paris1933;Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina125,Paris
1930),yotrosautores,orientadosenlamismacorriente,sostienenquelaleyesun"actode
gobierno",entantoqueelreglamentoesun"actodeadministracin"(Caetano,pginas
9293).
(488)Merkl,pgina159;Waline,pgina36;CarrdeMalberg,pgina502;Bielsa,tomo
1,pginas204205y332,BuenosAires1947;SayagusLaso,tomo1,pgina121;
Sandulli,pgina31;GarridoFalla,tomo1,pgina234;SilvaCimma,tomo1,pgina141,
SantiagodeChile1962;BidartCampos:"DerechoConstitucionaldelPoder",tomo2,
pgina79b.
(489)Forsthoff,pgina192;Diez:"Elactoadministrativo",pginas111y114;Gordillo:
"Elactoadministrativo",pginas70,74y79.Asuvez,EduardoGarcadeEnterray
TomsRamnFernndez:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina104,
Madrid1975,sostienenqueelreglamentonoesnileymaterialniactoadministrativo
general,sinounquidnovum...
(490)CarrdeMalberg,pgina504.
(491)CarrdeMalberg,pginas507508.Enigualsentido:SayagusLaso,tomo1,
pginas134135;GarridoFalla,tomo1,pginas235237;SilvaCimma,tomo1,pginas
141144.

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(492)Laclasificacinquemencionoeneltexto,yqueeslaqueseguirenlapresenteobra,
entrenosotrosestambinlaseguidaporVillegasBasavilbaso(tomo1,pgina270).
Encambio,enItaliasesigue,engeneral,elcriterioqueclasificalosreglamentosen
ejecutivos,delegadoseindependientes(Zanobini,tomo1,pginas7274;Presutti,tomo
1,pginas8184).EnItalia,losautores,alhablardelos"reglamentos",nomencionanel
de"necesidadyurgencia".Elloobedeceaqueall,parahacerfrenteaeseespecialsimo
estadodehecho,existeuninstrumento"legal"especfico:leordinanze,quesedistinguedel
decretoleycomn,delosreglamentoscomunesydelosactosordinariosdenecesidad(ver
LuigiGalateria:"Iprovvedimentiamministratividiurgenza.Leordinanze",Milano1953).
EnAlemania,siguiendoelcriteriodeStein,predominalaclasificacindelosreglamentos
enejecutivos,administrativosydenecesidad,oseasecundumlegem,praeterlegemy
contralegem(VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina268).Apartedeloexpresado,en
Alemaniasepropusootraclasificacindelosreglamentos"ordenanzas",comoahseles
llama(verMayer,tomo1,pgina158;Laband,tomo2,pgina383);reglamento
administrativo,queserefiereacuestionesinternasdelaAdministracin,yreglamentos
jurdicos.Sloaestosltimosselesconsideraverdaderasfuentesdederecho,deahque
mientrasalosprimerospuededictarloslibrementelaAdministracin,yaquese
desenvuelvenenelmbitointernodeella,alossegundosencuantoalaposibilidadde
emanacinselosvinculaaunaautorizacinlegislativa(vase:Laband,tomo2,pginas
377383).Peroestaclasificacindelosreglamentosnoesaceptadaporlaprevaleciente
doctrinamoderna(vase:Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pginas
161163;SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina122,textoynota4).
(493)"Fallos",tomo241,pgina396.
(494)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(495)Eneseordendeideas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoquelos
decretosreglamentariosdelPoderEjecutivoNacional,expedidosenlarbitadesus
atribucionesconstitucionales,integranlaleyreglamentada,completandoelrgimencreado
porella,ysuviolacinofalsainterpretacinafectaalrgimenlegalestablecidoporlaley
pertinente("Fallos",tomo190,pgina301,especialmentepginas304305;tomo234,
pgina166,especialmentepgina170).
(496)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(497)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(498)Tambinexistelazonaquehadellamarse"reservadelajusticia"o"reservadel
juez",mbitoreservadoalpoderurgano"judicial",encuyorecintojurdicolesest
vedadalapenetracinallegisladoryaladministrador,sopenaderealizaractosrritospor
implicarunaviolacindelprincipioconstitucionaldedivisindelasfuncionesestatales.En
concordanciaconla"zonadereservadelaAdministracin":BidartCampos:"Derecho
ConstitucionaldelPoder",tomo2,n635,pgina83;n639,pgina87,y"Manualde
DerechoConstitucionalArgentino",pgina467,n748;Fiorini:"Teorajurdicadelacto
administrativo",pgina130,y"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina255;

p.403

Revidatti:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas197198,ytomo2,pgina198;
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo303,pginas12381239,inre
"Guahamanc/MolinosRodelaPlata"(lateoradelazonadereservadela
Administracinapareceahvinculadaalprincipiodeseparacindelospoderesde
gobierno);tomo305,pginas982983,considerandos2y6;JorgeA.AjaEspil:
"ConstitucinyPoder.HistoriayTeoradelosPoderesImplcitosydelosPoderes
Inherentes",pginas100101,102notay160161,BuenosAires1987.
(499)Vasemitrabajo:"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyopor
decreto.Loatinenteasuconstitucionalidad",en"JurisprudenciaArgentina",1961VI,
seccindoctrinaria,pgina62ysiguientes,ymsadelanteellugardelapresenteobra
dondemeocupodelasentidadesautrquicasydeladescentralizacinadministrativa.
Adems,vaseprecedentemente,n64,textoynotas218y219.Vase:AjaEspil,
"ConstitucinyPoder",pginas100101.
(500)Constitucinactual,art.99,inc.7.
(501)Vase:Fiorini:"LadiscrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas7072.
(502)Fiorini:"Ladiscrecionalidad...",pgina72.
(503)Adems,verprecedentemente,n64,textoynotas218y219.
(504)Constitucinactual,art.75,inc.32.
(505)Verprecedentementen6.
(506)Vase:JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",pginas312y
322323.
(507)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo53,pgina434,inre"Cullenc/Llerena".
Estasentenciafuereiteradaen"Fallos",tomo54,pgina181,inre"Lobosc/Dnovan".
(508)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo154,pgina200,inre"FernandoOrfila
interponerecursodehbeascorpusafavordeAlejandroOrfila".
(509)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina47ysiguientes,
especialmentepgina66,inre"Hortac/Harguindeguy".
(510)Lasconsecuenciasdela"zonadereservadelaAdministracin"noactanen
abstractoyautomticamenteparaoponersealasdela"zonadereservadelaley".La
invocacindeaquellazona,porsmisma,nojustificasupremacaalgunarespectoala
"zonadereservadelaley".La"zonadereservadelaAdministracin"serefierealmbito
enque,desdeelpuntodevistaconstitucional,puedepreceptuarvlidamenteelPoder
Ejecutivo:deahquesiunaleyformalhubierevioladoesazonapreceptuandosobre
materiapropiadelPoderEjecutivo,paraimponerlaeficaciadela"zonadereservadela
Administracin",deberagestionarseporlavaquecorrespondaladerogacinoanulacin

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delareferidaleyformal.Entalsentido,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinpudo
deciracertadamente:"Quedeadmitirseelargumentoreferidoalallamada`zonadereserva
delaAdministracintradoparafundamentarlavalidezdeldecreto766/73,sinquese
ataquedemododirectolaleyquestepretendederogar,ellovendraasentarelderecho
delPoderEjecutivoadejarsinefectoactosconformadeley,facultadqueesajenaasus
funcionesconstitucionales"("Fallos",tomo305,pgina980ysiguientes,considerando6).
(511)Constitucinactual,art.99,algunosincisostienennuevaredaccin.
(512)Ennuestropas,entrelosexpositoresquesehanpronunciadoencontradela
posibilidadconstitucionaldequeseemitanreglamentosdelegados,puedemencionarse,en
primertrmino,aLinaresQuintana,quienalrespectohaescritopginasnotables:"Tratado
delaCienciadelDerechoConstitucional",tomo8,pgina129ysiguientes;delmismo
autor"LadelegacindelPoderLegislativocomonegacindeladivisindelospoderesy
delconstitucionalismo",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",realizado
enBuenosAires,agostode1960,publicadoporlaAsociacinArgentinadeCiencia
Poltica,tomo2;adems:ElizabethM.RivasyAlbertoA.Spota:"Elproblemadela
delegacinlegislativaenelPoderEjecutivo.Elproblemareferidoaladelegacinen
materiapenal",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2.
Sehanpronunciadoafavordeesaposibilidadconstitucional:Bielsa:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina338ysiguientes,BuenosAires1947;delmismoautor:
"DerechoConstitucional",pginas474481,BuenosAires1959;VillegasBasavilbaso,
tomo1,pginas273280;GuillermoBecerraFerrer:"DelegacindeFacultades
Legislativas",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2;BeatrizF.
Dalurzo:"DelegacindeFacultadesLegislativas",en"SegundoCongresoArgentinode
CienciaPoltica",tomo2;JorgeAjaEspil:"Delegatapotestasnonpotestdelegari",en
"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2;AlbertoG.Padilla:
"DelegacinLegislativa",en"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2.
TambincorrespondeincluirenestegrupoaGordillo,puesendefinitivaaceptala
posibilidaddeestetipodereglamentosenunaformaqueresultaconcordanteconla
aceptadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin("IntroduccinalDerecho
Administrativo",pgina59).Asimismo:BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo
1,pginas779780;Bianchi,AlbertoB.:"Ladelegacindefuncioneslegislativas
(Contribucinhaciaunestudiodelosllamadosreglamentosdelegados)",publicadoen"El
Derecho"(tomo121dedicharevista,del17al23defebrerode1987).
Losautoresextranjerostambinsehanocupadoconintersdeestosreglamentos;perola
generalidaddedichosexpositoreslohacesobrelabasedesupropioderechopositivo.Enel
SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica,realizadoenBuenosAiresen1960,
intervinierondestacadosjuristasforneos,quepresentarontrabajossobreestetema.As,F.
Pierandrei,deItalia,presentunconstructivoestudiosobre"Ladelegacindepotestad
legislativaenlaRepblicaItaliana",pronuncindoseafavordelosreglamentosdelegados
("SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2).Encambio,VicenteMora
Rodrguez,deUruguay,ensutrabajo"DelegacindeFacultades",sepronunciencontra
detalesreglamentos("SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2).Otros
tratadistasseocuparontambindelosreglamentosdelegados,manifestndoseensentido

p.405

adversoalavalidezdesuemanacin(ver,porejemplo,CsarA.Quintero:"Losdecretos
convalordeley",pginas6869,Madrid1958).
(513)LaactualConstitucinargentina,sancionadaenelao1994,prohbeladelegacin
legislativaenelPoderEjecutivo,perolaaceptaenmateriasdeterminadasdeadministracin
odeemergenciapblica,conplazofijadoparasuejercicio(artculo76).
(514)Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina480,BuenosAires1959.
(515)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina67.
(516)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina275.
(517)Constitucinactual,art.75,incs.12y13.
(518)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(519)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pginas434438,
sentenciadel20dejuniode1927.Adems,vase:tomo207,pginas133139;tomo304,
pgina1898,ytomo311,pginas1617,2339y2453.
(520)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(521)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pginas654658,inre
"RalOscarMouvielyotross/desrdenes",sentenciadel17demayode1957.Sobreestas
cuestionesy,enparticular,sobrelarepercusindeestasentencia,vaseaEnriqueR.
Aftalin:"DerechoPenalEconmico",pgina101ysiguientes,BuenosAires1959,y
HugoJ.Pinto:"EdictosdepolicayConstitucinNacional",en"ElDerecho",23dejunio
de1989,dondesehacereferenciaalasnormasdictadasconmotivodeesefallo.
(522)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina275.
(523)Gordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina59.
(524)Pierandrei:"LadelegacindepotestadlegislativaenlaRepblicaItaliana",en
"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2,(prrafo6infine,pginas
1617desutrabajo);DAlessio:"IstituzionididirittoamministrativoItaliano",tomo1,
pgina72.
(525)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas289290.
(526)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina109.Verelart.99,inciso3dela
ConstitucinNacionalsancionadaen1994,que,endeterminadascircunstanciasy
condiciones,autorizaalPoderEjecutivoparaemitirreglamentosdenecesidadyurgencia.
Vaseeltomo4deestaobra,n1618.
(527)Elreglamentode"necesidadyurgencia"puedehaberseemitidoendasferiados;
entoncessuratificacinoaprobacinpuederealizarlaelCongresocuandoreanudesulabor

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alterminarelferiado.Puede,asimismo,habersedictadoelreglamentoduranteelperodo
derecesodelParlamento;entalcasolaaprobacinoratificacinseproduciraenel
prximoperododesesiones.
(528)EnItalia,enesteordendeideas,existeunacto"especial","leordinanze",quese
distinguedeldecretoleycomn,delosreglamentoscomunesydelosactosordinariosde
necesidad,elcualpuedeseremitidoporelrganoadministrativoensupuestosdenecesidad
yurgencia.VerLuigiGalateria:"Iprovvedimentiamministratividiurgenza.Leordinanze",
pginas1819,2130y65ysiguientes,Milano1953;Sandulli:"Manualedidiritto
amministrativo",pgina257.
EnFrancia,sibienel"estadodeurgencia"estcontempladoporelordenamientojurdico
(JeanRivero:"DroitAdministratif",n84,pgina79,Paris1962),elConsejodeEstado
"cre"lateoradelas"circunstanciasexcepcionales"(vgr.,guerra,tensinpoltica
consecutivaalaLiberacin,amenazasdehuelgageneral,trastornosodesrdenessociales,
etc.),encuyomrito,existiendoesasituacinanormaldeterminantedelasllamadas
"circunstanciasexcepcionales"cuyocontroldefinitivoquedaacargodelaautoridad
judicial,laautoridadadministrativaquedahabilitadaparaactuarprescindiendodelas
reglaslegalesquehabitualmenteleimpidenhacerlo(Rivero,op.cit.,pginas78,82).
EnEspaa,yalaConstitucindel27dediciembrede1978admitadichotipode
reglamentoquedenominabadecretosleyes(FranciscoGonzlezNavarro:"Derecho
AdministrativoEspaol",tomo1,pginas412413,Pamplona1987).
(529)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas290y293294;Quintero,pginas111112.
(530)Quintero,pgina112.
(531)Quintero,pgina112.
(532)NisiquieraenItalia,respectoalas"ordenanzasdeurgencia"verprecedentemente
nota244sesigueunprocedimientoadecuadoparaquedichosactosadquieraneficaciay
obligatoriedad.Seexigesu"publicacinenlaformaprescriptaenlaley",sinperjuiciode
quelaAdministracinadoptecualquierotromediodepublicidad,inclusoradiodifusin,
diariosparticulares,etc.(Galateria:"Iprovvedimentiamministratividiurgenza.Le
ordinanze",pginas8586).
(533)Constitucinactual,art.99,inc.2.
(534)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo151,pginas5y33.
(535)VanselossiguientesfallosdelTribunal:"Fallos",tomo178,pginas224y
siguientes,355ysiguientes;tomo182,pgina244ysiguientes;tomo183,pgina117y
siguientes,ypgina147ysiguientes;tomo199,pgina442ysiguientes;tomo200,pgina
194ysiguientes;tomo220,pgina136ysiguientes;tomo232,pgina287ysiguientes;
tomo241,pgina176ysiguientes,pgina384ysiguientes;tomo246,pgina221y
siguientes.

p.407

(536)ConraznhadichoFernndezdeVelascoCalvo:"Deaququecuandosetratade
leyesadministrativaspuedeproducirseelreglamento,ynocuandosetratadeleyesciviles
ypenales.Ydeaqutambinqueencuantostastocanmateriaadministrativaseproduzca
lafacultadreglamentaria:aguas,minas,sancionescorrectivasydisciplinarias"("Resumen
deDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina53).En
sentidoconcordante:Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina56,prrafo4;
Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina71;SayagusLaso:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina123,letraa;GarridoFalla:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina242,textoynota59,Madrid1961.
(537)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pginas515516,FondodeCultura
Econmica,Mxico1948;GascnyMarn,tomo1,pgina109;Romano,pgina56,
prrafos2y3;Waline:"Manuellmentairededroitadministratif",pgina38;Alessi:
"DirittoAmministrativo",pgina33;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina
32;GarridoFalla,tomo1,pgina241.
(538)Romano,pgina56,prrafo7;Zanobini,tomo1,pgina71;Waline:"Manuel...",
pgina38;Sandulli:"Manuale...",pgina31;BenotJeanneau:"Lesprincipesgnraux
dudroitdanslajurisprudenceadministrative",pginas9299,Paris1954,Sirey;adems,
vaseOlivierDupeyroux:"Largledelanonrtroactivitdesactesadministratifs",pgina
65ysiguientes,Paris1954;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina237.
(539)Waline,op.cit.,pgina38;BenotJeanneau,op.yloc.cit.,dondeestudialos
lmites,alcanceyfundamentodetal"irretroactividad".Vase:Grecco,CarlosManuel:
"Impugnacindedisposicionesreglamentarias",BuenosAires1988,yGambier,Beltrn:
"Laimpugnacindirectadelosreglamentosensedeadministrativaenundictamendela
ProcuracindelTesorodelaNacin",en"RevistadeDerechoAdministrativo",n2,
BuenosAires1989.
(540)Endoctrinanohayuniformidadencuantoasieltratadodebeonoconsiderarsecomo
fuentedederechoadministrativo.Ensentidoafirmativosepronuncian:Fernndezde
VelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",
tomo1,pgina65;Merkl,pginas148155;SayagusLaso,tomo1,pginas148149;
SilvaCimma,tomo1,pginas325327;GarridoFalla,tomo1,pginas270273;Jean
Rivero:"DroitAdministratif",pginas50y51,Paris1962.Ensentidonegativo:Laband,
tomo2,pginas440y484;Presutti,tomo1,pginas5354;DAlessio,tomo1,pginas
122123,n73;Vitta,tomo1,pgina76,n25.
Losqueestnendichaposicinnegativaesgrimendosargumentos:a)quedelostratados
slonacenobligacionesyderechosparalosEstadoscontratantes,siendosujetosdelas
relacionesjurdicasinternacionalesslolosEstados;b)que,enestossupuestos,lasfuentes
sonlas"leyes"dictadasparalaejecucindelostratados.Piensoqueambosargumentos,en
cuantoaloqueaquseindaga,sonequivocados.Enprimertrmino,esinexactoylavida
realaslodemuestraquelostratadosinternacionalesslocreanobligacionesyderechos
entrelosrespectivosEstados,puesdichosderechosyobligacioneslosEstadoslostrasladan
alarespectivaporcindesushabitantes.LosEstadoscontratanparaencuadrarenellola

p.408

conductadesuspropioshabitantesociudadanos.ConsobradaraznescribeGordillo:
"Demsestdecirquecuandounaleyratificauntratadoporelcualseestablecenreglasde
derechoqueserefierenexclusivamenteasereshumanosindividuales(derechodeltrabajo,
derechoshumanos,etc.),carecedeasideropretenderquelaratificacinvaleslofrentea
losdemsEstadosynoparaloshabitantesdelpasrespectivo;laleyderatificacin
transformaaesasproposicionesennormasjurdicasinternas(peroestasolucinnoha
imperado)"(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina55).En
segundolugar,enelordenamientojurdicoargentino,segnasloexpresoeneltexto,la
operatividaddeun"tratado"norequiere"ley"aprobatoria,ydeacuerdoalartculo31de
nuestraConstitucinlostratadosson,pors,leysupremadelaNacin.
(541)Dicha"autonoma"nopudomenosquereconocerlalaCorteSupremadeJusticiade
laNacin,laque,enlopertinente,refirindosealtratado,dijo:"Esteadquierevalidez
jurdicaenvirtuddelaleyaprobatoria,peronoporellodejadetenerelcarcterdeun
estatutolegalautnomo,cuyainterpretacindependedesupropiotextoynaturaleza,con
independenciadelaleyaprobatoria.Yporesoloconcernientealcomienzodesuvigencia
noestcondicionadoporestaltimasinoencuantonohapodidotenerlaantesdela
aprobacinlegislativa"("Fallos",tomo202,pgina355).
(542)Constitucinactual,art.75,inc.22.
(543)EscribeelprofesorchilenoSilvaCimma:"Delasnormaspreinsertas,deducimosque
ennuestrorgimenjurdicoeltratadonoespropiamenteunaley,enelsentidoqueaestas
normasdalaConstitucinPolticadelEstado,yaquesibienlaaprobacindelmismose
sujetaenelCongresoalosmismostrmitesdeunaley,talaprobacinrevistetansloel
carcterdeunaformalidadhabilitante,substancialypreviaalaratificacindelmismo...
Unavezobtenidaesaaprobacinyratificadoadquiereprcticamentelamismafuerza
jurdicadelaley.Desdeelpuntodevistadelcarcterdelanormajurdica,enrazndel
rganodelcualemana,creemos,pues,queeltratadoesunactoadministrativode
Gobiernoynounactolegislativo..."("DerechoAdministrativochilenoycomparado",
tomo1,pgina327).
(544)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas259260.Adems:Linares
Quintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo2,nmeros1182y
1187,pginas371372y375;Gordillo:"Introduccin...",pgina55.Poresoconsidero
objetablelaexpresindenuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin,cuando,
refirindosealaaprobacindelostratadosporelCongreso,dijo:"yesaaprobacinnose
puedeexpresardeotramaneraquemedianteunaley"("Fallos",tomo202,pgina355).
Apartedelodichoeneltexto,porunamodalidadseguidaenderechointernacionalun
convenio,enciertascircunstancias,puedeadquirirvalidezporelmeroacuerdodelos
pasescontratantes,sinnecesidad,enelcaso,dequeseaaprobadoporelCongreso;tal
temperamentosehaseguidotambinentrenosotros,desuertetalque,enciertosgruposde
casos(verbigracia,conveniosadicionalesocomplementariosdeconveniosyaaprobados),
losconveniosadquierenvalidezinternasinlaaprobacindelCongreso.Estecriterioha
sidoreiteradamenteaceptado,entrenosotros,porlaProcuracindelTesorodelaNacin

p.409

(entreotros,vasedictamendel11defebrerode1963,expte.n28.552/61,delMinisterio
deRelacionesExterioresyCulto;adems,dictamendel11demarzode1963).Ver:Isidoro
RuizMoreno:"EstudiosdeDerechoInternacionalPblico",BuenosAires1965,quien
compartelaopinindequeuntratadonoratificadooaprobadoporelCongreso,carecede
validez(pgina84ysiguientes).
(545)LinaresQuintana:"Tratado...",tomo2,n1187,pgina375.
(546)Vase:CharlesEvansHughes:"LaSupremaCortedeEstadosUnidos",pginas
112115,FondodeCulturaEconmica,Mxico1946;LinaresQuintana:"Tratado",tomo
2,nmeros1176y1180,pginas363y367;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina261;
adems,Vanossi:"TeoraConstitucional",pgina227ysiguientes,tomo2,BuenosAires
1976.
Deacuerdoaloexpresadoeneltexto,teniendoencuentaquelajurisdiccinesunodelos
atributosdelasoberanayporquetambinloeslalimitacindelajusticiabilidaddelos
actosdelaNacin,porsuspropiostribunales,laCorteSupremadeJusticialesdio
preeminenciaaleyesqueimponenlaintervencindelostribunalesnacionalesenlascausas
enqueintervieneelBancodelaNacin,sobrelasdisposicionesdeuntratadointernacional
quedisponaelsometimientoajuecesextranjerosdelacontroversiaentreunasociedad
nacionalyelBancodelaNacin("JurisprudenciaArgentina",1963III,pginas268270,
inre"LaRepblicac/BancodelaNacinArgentina",sentenciadel28dediciembrede
1962,y"Fallos",CorteSuprema,tomo254,pginas500504).
(547)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina262.
(548)CharlesEvansHughes,op.cit.,pgina115.Adems:Merkl:"Teorageneraldel
derechoadministrativo",pgina152.
(549)VerCharlesEvansHughes,op.cit.,pgina115;Merkl,pginas151152;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pgina263.
(550)FernndezdeVelascoCalvo:"Resumendederechoadministrativo...",tomo1,
pgina88;Vitta,tomo1,pgina83;DAlessio,tomo1,pginas147148;Presutti,tomo
1,pginas9798;GiorgiodelVecchio:"TeoradelEstado",pgina170,Barcelona1956;
Caetano,pgina82ysiguientes;Forsthoff,pgina240;VillegasBasavilbaso,tomo1,
pgina357.
(551)Zanobini,tomo1,pgina82;SilvaCimma,tomo1,pginas336337.
(552)Verautorescitadosenlanotaprecedente.
(553)Enigualsentido:Vitta,tomo1,pgina83;DAlessio,tomo1,pgina148.
(554)Vaseprecedentemente,n43,textoynota85.
(555)DAlessio,tomo1,pgina147.

p.410

(556)Vaseeln56.
(557)GiorgiodelVecchio,citadoporVillegasBasavilbaso,tomo1,pgina351;Luis
LegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pginas371372;Fernndezde
VelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina88;DAlessio,tomo1,pgina147.
(558)"Fallos",tomo190,pginas150151.
(559)"Fallos",tomo205,pginas200ysiguientesy207.
(560)"Fallos",tomo237,pginas452ysiguientesy462.
(561)Vase:Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",
pgina499ysiguientes."Elfundamentojurdicodelaresponsabilidadaquilianadel
Estado,segnlaconstruccinjurisprudencialargentina,importalarecepcindelderecho
civilenlamateriaporelderechoadministrativo"(Spota,op.cit.,pgina500).
(562)Vernotabagregadaaln41.
(563)Vern43,textoynotas86a88bis.
(564)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n36.
(565)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",nmeros306y
376,ymi"TratadodelDominioPblico",n227.Respectoa"lagos",tngasepresenteel
nuevoinciso5delart.2340delCdigoCivil.
(566)Enidnticosentido:Forsthoff,pgina240.Acercadelaexistenciadelpretendido
"derechopenaladministrativo",vasen39,textoynotas66y67.
(567)Enigualsentido,Caetano,pgina83.
(568)Eslosucedidoentrenosotrosenmateriadelagosnonavegablesporbuquesdems
decientoneladas.Anteelsilenciodenuestralegislacinsobrelacondicinlegaldeesos
lagos,pararesolverlacuestinlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinaplic,
errneamente,los"principiosgeneralesdelderecho",enlugardeaplicar,comoera
menester,laanaloga.Poresecamino,elTribunalconcluyafirmandoquedichoslagos
pertenecanaldominioprivadodeldueodelterrenoenqueseformaron.Laconclusines
totalmenteequivocada:loslagosdereferenciapertenecenaldominiopblico,solucinala
quesellegasindificultadaplicandolasleyes"anlogas".Vasemi"RgimenyLegislacin
delasAguasPblicasyPrivadas",n306,yVillegasBasavilbaso,tomo1,pginas
360361,textoynota186,ytomo4,pginas588593.Respectoalacondicinlegaldelos
lagos,tngasepresenteelnuevoinciso5delart.2340delCdigoCivil,reformadoen
1968.
(569)LegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pginas397y405;
VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina367;Caetano,pginas8285;SayagusLaso,tomo
1,pginas147148;GiorgiodelVecchio:"TeoradelEstado",pgina170;AlbertoRamn

p.411

Real:"LosPrincipiosGeneralesdeDerechoenlaConstitucinUruguaya",pgina20;
GarridoFalla,tomo1,pginas264270;GeorgesVedel:"DroitAdministratif",pgina186
ysiguientes;JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas7071.
(570)Entreotros:Zanobini,tomo1,pgina82;SilvaCimma,tomo1,pginas337338.
(571)EnFrancia,elcarcterde"fuente"jurdicaquerevistenlosprincipiosgeneralesdel
derecho,esevidente.ElConsejodeEstadoexigequeelEjecutivorespetelosprincipios
generalesdelderechoyanulalosactosadministrativosquenoseconformenaellos.Vase:
BenotJeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdanslajurisprudenceadministrative",
pgina92ysiguientes,Paris1954;C.J.Hamson:"Pouvoirdiscrtionnaireetcontrle
juridictionneldeladministration",pgina179,Paris1958;Vedel,pgina186ysiguientes;
Rivero,pginas7072.
(572)OlivierDupeyroux:"Largledelanonrtroactivitdesactesadministratifs",
pginas57y58,Paris1954.
(573)VanselasfuentesquemencionaVillegasBasavilbaso,tomo1,pgina362.En
Francia,alaexistenciadelosprincipiosgeneralesdelderechoselavincula,seaala
tradicinliberalde1789(igualdaddelosciudadanosantelaautoridadpblica,libertadde
conciencia,posibilidaddelibredefensa),seaalasnecesidadesdelavidasocial
(continuidaddelosserviciospblicos,controldelsuperiorsobrelosactosdelinferior),sea
alosimperativosdelaequidad(principiodelenriquecimientosincausa).VaseaJean
Rivero:"DroitAdministratif",pgina70,Paris1962.
(574)Ver,noobstante,loqueescribeRicardoReimundnen"Laconcepcindelos
principiosgeneralesdelderechoylafrmuladelart.16denuestroCdigoCivil",
especialmentepuntoIV,en"JurisprudenciaArgentina",31deagostode1977.
(575)"Instituta",libro1,ttulo1,prrafo3;"Digesto",libro1,ttulo1,ley10,prrafo1.
(576)ParalatraduccinespaolavaseaIldefonsoL.GarcadelCorral:"Cuerpodel
DerechoCivilRomano,adobletexto,traducidoalcastellanodellatinopublicadoporlos
hermanosKriegel,HermannyOsenbrggen",tomo1,pginas5y199,Barcelona1889.
(577)"Honestevivere"(vivirhonestamente).LaConstitucinNacionalsometealjuiciode
losmagistradoslosactosqueofendanalamoralpblica(art.19);elCdigoCivilprohbe
lasconvencionesparticularesquedejensinefectolasleyesencuyaobservanciaestn
interesadaslas"buenascostumbres"(art.21),yasimismoprohbelosactosjurdicoscuyo
objetoseacontrarioalas"buenascostumbres"(art.953).
"Alterumnonlaedere"(nohacerdaoaotroonoperjudicaratercero).LaConstitucin
Nacionalsometealaautoridaddelosmagistradoslasaccionesdeloshombresque
"perjudiquenauntercero"(art.19);elCdigoCivildeclaranuloslosactosjurdicos
realizadosenperjuiciodeterceros(art.953),ydisponequeloscontratosnopueden
perjudicaraterceros(art.1195,infine).Apartedeloexpuesto,lalegislacinsobreaguas
denuestrasprovinciascontiene,engeneral,ladeclaracindequelosderechosotorgadosno

p.412

puedenperjudicaraterceros(vesemi"LegislacindeAguas.Laclusulasinperjuiciode
tercerosenlasconcesionesdeusodelaguapblica",BuenosAires1942,Abeledo,ymi
"TratadodelDominioPblico",n139).
"Suumcuiquetribuere"(daracadaunolosuyo).Estees,precisamente,elobjetoyfinde
la"justicia".Paralograrlos,nuestraConstitucinNacionalylomismohacenlas
constitucionesprovincialeshainstituidoun"poder"especial,el"PoderJudicial",rodeado
detodaslasgarantasdeindependenciayacuyacompetenciaexclusivaquedanadscriptas
lascorrespondientesfuncionesestatales.
(578)"Derechonaturaleselquelanaturalezaenseatodoslosanimales.Maseste
derechonoesprivativodelgnerohumano,sinodetodoslosanimalesquenacenenla
tierrayenelmar,ytambinalasaves.Deaquprovienelaunindelmachoydela
hembra,quellamamosmatrimonio;deaqulaprocreacinylaeducacindeloshijos:
porquevemosquetambinlosdemsanimalesserigenporelconocimientodeeste
derecho"("Instituta",libro1,ttulo2,prembulo;"Digesto",libro1,ttulo1,ley1,
prrafo3).Adems,vase:LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",
pginas254255;EdgarBodenheimer:"TeoradelDerecho",pgina127ysiguientes;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pginas3y4.
(579)"Maselderechosedivideas,civilodegentes.Todoslospueblos,loscualesserigen
porleyesycostumbres,usandeunderecho,enpartesuyopropio,enpartecomnatodos
loshombres;pueselderechoqueunpueblocualquieraconstituyelmismoparas,es
propiodelaciudadmismaysellamaderechocivil;maselquelaraznnaturalestablece
entretodosloshombres,steesigualmenteobservadoentodoslospueblos,ysellama
derechodegentes,porquedeestederechousantodaslasgentes"("Instituta",libro1,ttulo
2,prrafo1;"Digesto",libro1,ttulo1,prrafo4).Conreferenciaal"derechode
gentes",expresaEscricheensudiccionario:"Elconjuntodereglasquelaraznnaturalha
establecidoentretodosloshombres,yseobservangeneralmenteportodaslas
naciones"...."Algunosdesechanladivisindelderechodegentesenprimarioysecundario,
diciendoqueelderechodegentesnoesotracosaqueelmismoderechonaturalaplicadoa
losnegociosdelasnaciones"(JoaqunEscriche:"Diccionariorazonadodelegislaciny
jurisprudencia",locucin"DerechodeGentes",tomo2,pgina666,Madrid1874).
(580)Precisamente,ladiferenciaentre"iuscivile"y"iusgentium"consisteenqueel
derechocivilporsucontenidoconstituyeunderecho"particularizado",deaplicacinen
cadapuebloindividualmenteconsiderado,esdecir,carecede"universalidad".Encambio,
eliusgentium,contrariamentealoqueocurreconeliuscivile,hllaseconstituidopor
principiosopartesdelderechoqueenlosdiversosEstadoscoinciden:esunderecho
"generalizado".
(581)Ladoctrinauniformeconsidera,porejemplo,queelderechoaserjuzgado"previa
audiencia"o"previaoportunidaddepresentarladefensa",constituyeunprincipiogeneral
derivadodelajusticianatural:"naturaljustice",comolellamanlosjuecesingleses.Sobre

p.413

estoltimo,comprese:FernandoGarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina260.
(582)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo7,pginas282,n14,y294.
(583)L.Oppenheim:"TratadodeDerechoInternacionalPblico",tomo1,volumen1,
pgina30,textoynota15,traduccinespaola,BoschCasaEditorial,Barcelona1961.Ver
lasentenciadictadapordichoTribunalenelexpresadocasodelCanaldeCorf,enJosI.
GarcaGhirelli:"RepertoriodeJurisprudenciadelaCorteInternacionaldeJusticia",pgina
11ysiguientes,especialmentepgina15,BuenosAires1973.
(584)ElactualCdigoCivildeItalia,ensuartculo12,establecequesiunacuestinno
puederesolverseporunanormaexpresa,niporanaloga,sedecidir"deacuerdoalos
principiosgeneralesdelordenamientojurdicodelEstado".
(585)AlejandroGroizardyGmezdelaSerna:"ElCdigoPenalde1870,concordadoy
comentado",tomo1,pgina254,Madrid1902.
(586)ConstitucinNacional,artculo16;Vedel:"DroitAdministratif",pgina187,quien
mencionaunfallodelConsejodeEstadofrancsdondesteaplicel"principiogeneralde
derecho"queconsagrala"igualdaddeloshabitantes".
(587)ConstitucinNacional,artculo16,infine;AlbertoRamnReal:"LosPrincipios
GeneralesdeDerechoenlaConstitucinUruguaya",pginas33y5758;Jeanneau:"Les
principesgnrauxdudroitdanslajurisprudenceadministrative",pgina23.
(588)Vedel:"DroitAdministratif",pgina187,quientraeacolacinunfallodelConsejo
deEstadodeFrancia,dondeseconsiderqueel"derechodedefensa"constituyeun
principiogeneraldederecho(pgina187).Enigualsentido:Caetano,pgina84;Real:"Los
principiosgeneralesdederechoenlaConstitucinuruguaya",pgina11,nota6.
(589)Todosesossupuestosquedanamparadosporladisposicinconstitucionalencuyo
mritolaprivacindeloqueconstituyauna"propiedad",cuandoelloocurraporutilidad
pblica,requiereindemnizacin(artculo17delaConstitucinNacional),normaque,en
lopertinente,tienecaracteresde"principiogeneraldederecho".Vase:FritzFleiner:
"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas236237,traduccin,Barcelona1933;
adems,mi"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciopblico",pginas8889,
BuenosAires1947.
(590)Vaseprecedentemente,n71,textoynotas253254.
(591)Vaseestemismopargrafoyeln50.Adems:Real:"Losprincipiosgenerales...",
pgina11,nota6,ySayagusLaso,tomo1,pgina148.
(592)ConstitucinNacional,artculo19;LuisLegazyLacambra:"Introduccinala
CienciadelDerecho",pgina405;LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerecho
Constitucional",tomo3,nmero1745ysiguientes,enespecialnmeros17511754.

p.414

(593)VaseaBenotJeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdanslajurisprudence
administrative",pgina99ysiguientes.
(594)AlbertoRamnReal:"LosprincipiosgeneralesdederechoenlaConstitucin
uruguaya",pgina11,nota6.Tngasepresentelaleyn21173,deseptiembrede1975,
quecontempladiversosaspectosdelderechodela"personalidad"(proteccinjurdicadela
intimidad),incorporadaalCdigoCivilcomoartculo1071bis.Ver:DanielBecourt:"Le
droitdelapersonnesursonimage",Paris1969;Risola,MarcoAurelio:"Laproteccin
jurdicadelaintimidad",en"Anales"delaAcademiaNacionaldeDerecho,Segunda
poca,aoXXI,n16.
(595)JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina67.
(596)Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina146,n18;Luis
MndezCalzada:"Roldelajurisprudenciaentrelasfuentessubsidiariasdederechoenla
legislacinargentina",en"JurisprudenciaArgentina",tomo20,pginas125126,seccin
doctrinaria;FernndezdeVelazcoCalvo:"Resumen...",tomo1,pginas6465;Bullrich:
"Principios...",pgina81ysiguientes;LegazyLacambra:"Introduccin...",pginas
379385;Waline,pginas1617;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina61;
VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas344349;JessEdelmiroPorto:"Fuentesdel
DerechoPenal",pgina115ysiguientes;SayagusLaso,tomo1,pginas143145;Julio
CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas123ysiguientes,especialmente127,128y131;
SilvaCimma,tomo1,pginas292296;JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina67,n
68,ypgina69,n72;Gordillo:"Introduccin...",pgina61;EnriqueR.Aftalin:
"DerechoPenalEconmico",pgina107.
(597)Presutti,tomo1,pgina56,n27;Lentini,tomo1,pginas3031,n11;Garca
Oviedo,tomo1,pgina44;Fraga,pgina189;DeValles,pginas3536;GarridoFalla,
tomo1,pginas273274.
(598)LuisLegazyLacambra,pgina382.Ensentidoconcordante:JosPuigBrutau:"La
jurisprudenciacomofuentedelderecho",pginas7y8,51y52,quedicealrespecto:
"quientieneasucargolamisindeinterpretaryaplicarlaleyrealizaenmuchoscasosuna
funcinverdaderamentecreadora"(pgina8).
(599)Vasemitrabajo:"Acercadelllamadoderechojudicial:sualcance.Lacostumbre
derogatoriaocontralegem.Lajusticiaenlaestructuraescalonadadelordenjurdico",en
"JurisprudenciaArgentina",1950I,pginas75y76,seccindoctrinaria.
(600)"Elderechoadministrativofrancses,sindudaalguna,underechocreadoporeljuez;
su`creadorsoberanoeselConsejodeEstado"(C.J.Hamson:"Pouvoirdiscrtionnaireet
contrlejuridictionneldeladministration",pgina182,Paris1958).Enelderecho
norteamericanoespecialmenteconreferenciaalderechoadministrativoelpapeldela
jurisprudenciaestrascendente,ymayorqueeldeladoctrina.Los"casosparticulares"
revistenahgraninters."EnEE.UU.diceJohnClarkeAdamslosjuecessoncitadosms
frecuentementequelosprofesores.EnFranciayenItalia,encambio,ladoctrinagozade

p.415

muchomayorcrditoqueenEE.UU.,peroningnjuezfrancsoitalianogozadelprestigio
entrelosestudiososyelpblicoengeneralqueseatribuyeenEE.UU.aunHolmes,un
Hughes,unCardozoounLearnedHand.Losjueces,sinembargo,sonconocidoscasi
exclusivamenteatravsdesussentencias;sloexcepcionalmenteeljuezescribeobras
cientficasdealcancegeneral"("Elderechoadministrativonorteamericano",pgina35,
BuenosAires1964,Eudeba).
(601)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas862864;Hauriou:
"Lajurisprudenceadministrativede18921929",tomo3,pginas270a288;Louis
Rigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",Paris1914;Marienhoff:"Tratadodel
DominioPblico",n175.
(602)AndrdeLaubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
3,pgina71ysiguientes,Paris1956.
(603)JeanRivero:"DroitAdministratif",pgina78ysiguientes,Paris1962.
(604)Sobrelodichoeneltexto:LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerecho
Constitucional",tomo1,n639,pgina480.
(605)Ensentidoconcordante:Vedel,pgina191.
(606)"Sibienlapermanenciadelajurisprudenciaesdeseable,confundamentoenla
preservacindelaseguridadjurdica,nodebeobstarasurevisincuandomedienrazones
dejusticiasuficientesalefecto"(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
248,pginas116y125).
(607)Tngasepresentemiartculo"Ladoctrinacientficacomofuentedelderecho",
publicadoen"Anales"delaAcademiaNacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenos
Aires,Segundapoca,aoXXX,n23,pgina217ysiguientes,donde,adems,contestoa
ciertasreflexionessobreexistenciayporvenirdeladoctrinacientficacomofuentedel
derecho.
(608)LuisLegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pgina411.
(609)"Cdigo",libro1,ttulo17,ley1,prrafo12.Paralaversinespaola:IldefonsoL.
GarcadelCorral:"CuerpodelDerechoCivilRomano...",tomo4,pgina154.Adems:P.
vanWetter:"PandectescontenantlhistoiredudroitromainetlalgislationdeJustinien",
tomo1,pgina18.
(610)Bullrich:"Principios...",pginas8588;LegazyLacambra,pginas410y411;
GarcaOviedo,tomo1,pgina45;Bielsa,tomo1,pgina66;VillegasBasavilbaso,tomo
1,pginas381y382383;GascnyMarn,tomo1,pgina121;SayagusLaso,tomo1,
pgina144;LinaresQuintana:"Tratado...",tomo1,pginas483484;CuetoRa,pginas
201204;SilvaCimma,tomo1,pginas322323;JeanRivero,pgina67;NelsondeSousa
Sampaio,en"RevistadeInformaoLegislativa",julioseptiembrede1982,pginas8081,
SenadoFederal,Brasilia.

p.416

(611)Waline,pginas17y144,paraquienladoctrinatieneunvalorpuramentemoral;
Gordillo:"Introduccin...",pgina52,quienniegaqueladoctrinatengacarcterdefuente
porquecarecedeimperatividad,esdecirquenointegraelordenjurdicopositivo.
(612)JulioCuetoRa:"FuentesdelDerecho",pginas203204y218.
(613)Presutti,tomo1,pgina70;Romano,pgina65;DAlessio,tomo1,pgina143;
Sandulli,pgina30.
(614)GiuseppeFerrari:"Introduzioneadunostudiosuldirittopubblicoconsuetudinario",
pginas1415,Milano1950.
(615)CarlosOctavioBunge:"Teoradelderecho",pginas246247,BuenosAires1905.
(616)Presutti,tomo1,pginas7172;Romano,pginas6769;LegazyLacambra,pginas
304305;Zanobini,tomo1,pgina83;Vitta,tomo1,pgina81:Llambas,JorgeJoaqun:
"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo1,pginas7175,BuenosAires1961.
GiuseppeFerrarisostienequeslohaydosclasesdecostumbre:praeterlegemycontra
legem;niegaquelacostumbresecundumlegemtengaautonoma,puesestsubordinadaa
laleyydebeactuarsiempredeacuerdoalaley("Introduzioneadunostudiosuldiritto
pubblicoconsuetudinario",pginas126127).
(617)LuisLegazyLacambra,pgina304.Ensentidoconcordantealdeltexto:Bullrich:
"Principios...",pgina79;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas323y329330;Giuseppe
Ferrari:"Introduzioneadunostudiosuldirittopubblicoconsuetudinario",pgina126;
CuetoRa:"FuentesdelDerecho",pgina79.
(618)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina330ysiguientes;Bielsa,tomo1,pgina51;
Llambas,tomo1,pgina72;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina488y
siguientes.
(619)Salvat,"ParteGeneral",n330,pginas172173,BuenosAires1931;Bullrich:
"Principios...",pgina78;Busso,tomo1,pgina174,n79;Gordillo:"Introduccin...",
pginas6263.
(620)Sostienenquelacostumbrepraeterlegemesfuentejurdica:Posada,tomo1,
pginas142143y146,nmeros14,15y18;Fleiner,pginas7172;Forsthoff,pginas
208215;Caetano,pgina63.Sepronuncianencontradequelacostumbrepraeterlegem
seafuentejurdica:Mayer,tomo1,pginas168173;Vanni:"FilosofadelDerecho",
pginas105,109y110;FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina60;
Merkl,pginas140141;DAlessio,tomo1,pginas144145;Vitta,tomo1,pginas
7981;Waline,pgina16;SilvaCimma,tomo1,pgina309;GarridoFalla,tomo1,
pgina263.
(621)MigelS.Marienhoff:"Acercadelllamadoderechojudicial:sualcance.Lacostumbre
derogatoriaocontralegem.Lajusticiaenlaestructuraescalonadadelordenjurdico",en
"JurisprudenciaArgentina",1950I,pginas7475,seccindoctrinaria.

p.417

(622)JorgeJoaqunLlambas:"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo1,pgina
72,BuenosAires1961.
(623)Vaseprecedentemente,n59,textoynota148;adems:LinaresQuintana:"Reglas
paralainterpretacinconstitucional",pgina266,BuenosAires1988.
(624)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina489,nota206.
(625)Esapartedelart.17delCdigoCivilfuesuprimidaenlareformade1968.Peroel
contenidodeesetextosigueimperandocomoprincipiogeneraldederecho,pues,salvo
textoexpresoyvlidoencontrario,laatribucindedejarsinefectouna"ley"le
correspondealmismorganoqueladict,temperamentoquesejustificaporelprincipio
del"paralelismodelascompetencias".
(626)Enidnticosentido:OttoMayer,tomo1,pgina173.
(627)Vasemitrabajomencionadoenlaprecedentenota331.
(628)As,sibienelmaestroVillegasBasavilbasoenunprincipioconsiderquela
costumbrecontralegempodaderogarlaley("DerechoAdministrativo",tomo1,pginas
333335),posteriormente,concordandoconmiopinin,aceptlatesiscontraria(tomo4,
pginas609610y621626).Encontra:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
492.
(629)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pgina310.
Adems:Mayer,tomo1,pgina173.
(630)FritzFleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina71.
(631)LareformaalCdigoCivil,efectuadaen1968,elimindelart.17todareferenciaa
la"prctica".
(632)Presutti,tomo1,pginas6970;Zanobini,tomo1,pgina83,letrac;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pginas335337;DeValles:"Elementididirittoamministrativo",
pgina35,n50;Gordillo:"Introduccin...",pgina63.
(633)Nofaltalgnautordisidentequepretendieraasignarlecarcterdefuentejurdicaa
la"prctica"administrativa,argumentandoquesetratadeuna"costumbreinterna"
(Lentini,tomo1,pgina53,n9),opininqueladoctrinadominanterechaza(ver
Zanobini,obraylugarcitadosenlanotaprecedente).
(634)Verprecedentemente,n9,textoynota83.
(635)LuisLegazyLacambra:"IntroduccinalaCienciadelDerecho",pginas433y435.
(636)Vitta,tomo1,pginas8384.
(637)Vitta,tomo1,pgina84.

p.418

(638)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas374y378.
(639)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina378.
(640)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo155,pginas303304y317;
tomo172,pgina429.Enesassentencias,dijoelTribunal:"ElPoderJudicialargentino
carecedepotestadycompetenciaencasosdepuraequidad,salvolaquepuedaentrarcomo
elementointerpretativo,nodecontraposicinlegal,ensuspronunciamientos(art.100*de
laConstitucinNacional)".
*Constitucinactual,art.116.
(641)"Laequidadeselconjuntodereglasestablecidaspararemediarlasinsuficienciaso
lasimperfeccionesdelcommonlaw"(RenDavid,transcriptoporC.J.Hamson,en
"Pouvoirdiscrtionnaireetcontrlejuridictionneldeladministration",pginas227228,
Paris1958).Ensentidoconcordante:EdwardJenks:"Elderechoingls",pgina286,
Madrid1930,traduccindelingls.RefirindoseaInglaterra,expresaEduardoJ.Couture:
"Laequidadactacomounaespeciedevlvulareguladoradelderechoescrito.Su
aplicacinhaevolucionadoenlosltimostiempos;peroentrminosgeneralespodra
definirsediciendoqueenciertoscasosenquelaregladederechoestrictoresulta
notoriamenteinjusta,puedeacudirseasuatenuacinporlaequidad"("EstudiosdeDerecho
ProcesalCivil",tomo1,pgina168,BuenosAires1948,Ediar).
(642)DeacuerdoalaConstitucindelosEstadosUnidosdeAmrica"elPoderJudicialse
extenderatodosloscasos,enderechoyequidad..."(artculo3,seccin2).La"equidad"
tambintuvoahporfuncincorregirlosdefectosdelcommonlaw,tareaqueporelgran
nmerodecasosaresolver,requirielestablecimientodeuntribunalespecial,quese
denomin"tribunaldeEquityodelaCancillera",denominacinqueansubsisteen
algunosdelosestadosnorteamericanos(CarlosM.BidegainyCarlosA.Garber:"La
enseanzaylaprcticadelderechoenlosEE.UU.",pgina12,PublicacindelServicio
InformativodelosEstadosUnidosdeAmrica,BuenosAires)...."Encontrasteconel
commonlaw,laequitysecaracterizporsuflexibilidad,puesamenudoelCanciller,para
arribaraunadecisin,podatomarenconsideracintodaslascircunstanciasdelcaso,en
lugardeajustarseestrictamentealaduralex"...."Sloesderesaltarquelatcnicadelos
tribunalesdelaequity,alserreemplazadosloscancilleresyjuecesclrigosporlaicos,se
fueasemejandocadavezmsaladelcommonlaw,atalpuntoquehoyloscasosregidos
porelcommonlawylaequitysonjuzgados,generalmente,porlosmismostribunales,y
sloalgunospocosestadosnorteamericanoshanconservadotribunalesseparados.En
algunasjurisdiccionessehanborrado,inclusive,vetustasdistincionesprocesalessegnse
tratedeunouotrotipodecasos.Laequityprescindi,desdesuorigen,deljuiciopor
jurados,institucinesencialalcommonlaw;sinembargo,enestadoscomoTexas,eljuicio
porjuradosfuncionaaunenloscasosdeequity"(BidegainyGarber,obracitada,pginas
1213).Adems,ensentidoconcordante:JohnClarkeAdams:"Elderechoadministrativo
norteamericano",pginas1112,BuenosAires1964,Eudeba.
(643)Noobstante,tngasepresenteelnuevoartculo1069delCdigoCivil,parael
supuestodereparacindedaosyperjuicios.

p.419

(644)Apartedelosautorescitadosendichasnotas,sobrecirculareseinstruccionesvanse:
Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina358ysiguientes;Presutti,tomo
1,pginas7577;DAlessio,tomo1,pgina124ysiguientes;Fleiner,pgina52y
siguientes.
(645)Mayer,tomo1,pgina160;Presutti,tomo1,pginas7577,n40;Vitta,tomo1,
pgina76,n25;SayagusLaso,tomo1,pginas149150;GarridoFalla,tomo1,pgina
246.
(646)PradierFodr:"Prcisdedroitadministratif",pginas1415,Paris1872;Villegas
Basavilbaso,tomo1,pginas304y311;SilvaCimma,tomo1,pginas285286.
(647)FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina58;SayagusLaso:
"Tratado...",tomo1,pginas142143.
(648)Vedel:"DroitAdministratif",pginas197198;GarridoFalla:"Tratado...",tomo1,
pginas197198,textoynota.
(649)Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pginas57y81.Adems:Laband,tomo
2,pgina535;GuillermoVarasC.:"DerechoAdministrativo",pgina43;SilvaCimma,
tomo1,pginas176177.
(650)Quintero,pgina57.
(651)Quintero,pgina58.
(652)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo1,pginas
176177,quienexpresaquecuandoalactorespectivolodictan"losjefesdeservicios,en
nuestroderechopositivosedenominaactualmenteresolucin".
(653)VerQuintero,pginas5758.
(654)Enigualsentido:SilvaCimma,tomo1,pgina179.
(655)Sobredecretos,puedeverse:Laband,tomo2,pgina535ysiguientes;Quintero,
pginas5759y81;GuillermoVarasC.,pgina43ysiguientes;SilvaCimma,tomo1,
pgina176ysiguientes.
(656)Romano,pginas5859;Zanobini,tomo1,pginas7678;Vitta,tomo1,pginas
7475;DAlessio,tomo1,pgina132;Merkl,pgina163.ElCdigoCivildeItaliadiceal
respecto:"Sonnormascorporativaslasordenanzascorporativas,losacuerdoseconmicos
colectivos,loscontratoscolectivosdetrabajoylassentenciasdelamagistraturadeltrabajo
enlascontroversiascolectivas"(art.5)."Laformacinyeficaciadelasnormas
corporativasestndisciplinadasenelCdigoCivilyenleyesparticulares"(art.6).
(657)Romano,pginas5859;Zanobini,tomo1,pgina77;Vitta,tomo1,pgina75.
(658)Zanobini,tomo1,pgina77.

p.420

(659)Vitta,tomo1,pgina74.
(660)DAlessio,tomo1,pgina133.
(661)DAlessio,tomo1,pgina133.
(662)Vase:VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina299;Vitta,tomo1,pgina74.El
CdigoCivildeItaliaincluyeexpresamenteentrelasfuentesdelderecholas"normas
corporativas"(artculo1,inciso3).Ladeterminacindelos"fines"delaentidadpodra
vincularsealadistincinentrepersonas"pblicas"y"privadas".
(663)JoaqunEscriche:"Diccionariorazonadodelegislacinyjurisprudencia",vocablo
"ordenanza",tomo4,pgina386,Madrid1876.
(664)Constitucinactual,art.75,inc.27.
(665)AlcidesGreca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas
159160,SantaFe1937.
(666)Enigualsentido:SilvaCimma,tomo1,pgina280;adems:Greca,pgina160.
(667)Eneseordendeideas,caberecordarquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
hadichoque"tienenfuerzadeleyydebenrecibirlacorrespondienteejecucin,las
ordenanzasmunicipalesquelasmunicipalidadessancionarensobremateriasquelesestn
encomendadasycuandohacindolonoviolanderechosdetercero"("Fallos",tomo66,
pgina44,inre"JuanAndersonc/MunicipalidaddeParan").
(668)Sobrelodichoeneltexto,vaseeln66,nota225.
(669)VaseaSalvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino.ParteGeneral",n49,Buenos
Aires1931.Elprimerinstrumentojurdicoqueaparececonloscaracterespropiosdeun
"cdigo",eselCdigoGeneralPrusiano,promulgadoporFedericoGuillermoIIen1794;
peroalrespectocuadraadvertirqueendichotextoanapareceelcarcterdelasantiguas
codificaciones,puesabarcatodoelderechoprusiano,esdecir,todassusramas(Salvat,op.
cit.,nmeros48,letrac,y49).Posteriormente,en1804,aparecielCdigoCivilde
Francia(CdigoNapolenico)que,porsuestructuraycontenido,perteneceyaalos
cdigosmodernos.
(670)Salvat:"ParteGeneral",n50,pginas2930;Llambas:"TratadodeDerechoCivil.
ParteGeneral",tomo1,pginas169170.
(671)GeremiaL.Broccoli:"Lacodificazionedeldirittoamministrativo.Giustificazione
teoricaedelineazioneconcreta",pgina12,Napoli1933.
(672)"LacodificacincivilenAlemania.OpinionesdeThibautySavigny",pgina47,
publicacindelaFacultaddeDerechodelaUniversidaddeBuenosAires,Seccin
PublicacionesdelSeminariodeCienciasJurdicasySociales,BuenosAires1940.

p.421

(673)CarlosOctavioBunge:"TeoradelDerecho",pginas7682;EnriquedeGanda:"El
espritudelnuevoderechoalemn",enF.deSavigny:"Delavocacindenuestrosiglo
paralalegislacinylacienciadelderecho",traduccindelalemndeAdolfoG.Posada,
pgina23,Atalaya,BuenosAires1946.Adems:"LaCodificacinCivilenAlemania.
OpinionesdeThibautySavigny",publicadoporelSeminariodeCienciasJurdicasy
SocialesdelaFacultaddeDerechodelaUniversidaddeBuenosAires,BuenosAires1940;
F.deSavigny:"Delavocacindenuestrosigloparalalegislacinylacienciadel
derecho",BuenosAires1946,Atalaya.Asimismo:NstorPedroSags:"DerechoyPoltica
enlacontroversiasobrelacodificacin",en"ElDerecho",BuenosAires,28demarzode
1979.
(674)RefirindosealtriunfodeSavignysobreThibaut,dijoCarlosOctavioBunge:"Esta
victoriapuedeconsiderarseunodelosejemplosmsadmirablesdelautilidadyeficaciade
losestudiosclsicosehistricosparaindependizarelcriteriodelasltimastendenciasy
modasdelapoca.QuitadaSavignysusampliosestudiosdederechoromano,sufcil
manejodellatnpararealizarsuexgesis,ylnohubieraconcebidosuescuelahistrica.
QuitaddeAlemaniaestacontratendenciadelaescuelahistrica,yelprincipio
inoportunsimodelacodificacin,tanaparentementeprogresistacomoenrealidad
retardatario,hubieratriunfado,causandosindudagravsimostrastornosalulterior
desenvolvimientopolticoyeconmicodelimperio,quehoyasombraymaravilla"("Teora
delDerecho",pginas8182).Porsuparte,EnriquedeGanda,refirindosealatesisde
HugoySavigny,dice:"Lateorafueacogidaconagradoenloscrculossuperioresy
oficiales,ycontemor,comounarevolucininmoral,enelpueblo"(trabajocitadoenla
notaprecedente,pgina23).
(675)Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n15,pginas191192;
Ducrocq,tomo1,pginasXXXXV;SantamaradeParedes,pginas4445;Gascny
Marn,tomo1,pgina126;GeremiaL.Broccoli:"Lacodificazionedeldiritto
amministrativo.Giustificazioneteoricaedelineazioneconcreta",pgina3ysiguientes,
Napoli1933;Bullrich:"Principios...",pginas2627;BrandaoCavalcanti,tomo2,pginas
5053;Zanobini,tomo1,pgina44;Bielsa,tomo1,pginas7685;RoyoVillanova,tomo
1,pginas5862;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas407408;Caetano,pginas
121122;GarridoFalla,tomo1,pgina275.
(676)Merkl,pginas166168;GarcaOviedo,tomo1,pginas5254;Oda,pginaI,texto
ynotas;Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas6567.
(677)JeanRivero:"DroitAdministratif",n26,pgina27.
(678)Broccoli:"Lacodificazione...",pginas4y5;RoyoVillanova,tomo1,pgina59.
Adems:Ducrocq,tomo1,pginasXXyXXI.
(679)Broccoli,pginas6y7;RoyoVillanova,tomo1,pgina60.Asimismo:Ducrocq,
tomo1,pginasXXIyXXII.
(680)Broccoli,pgina8.

p.422

(681)Broccoli,pgina20.
(682)Broccoli,pginas10y12.
(683)EnChina,segnrefiereYorodzuOda,antaohubieroncdigosadministrativos,que
despusperdieronvigencia("PrincipesdedroitadministratifduJapon",pgina1,nota2).
Esverosmilquetales"cdigos"hayansidomerasrecopilaciones,sinimplicarunsistema
homogneodenormas.
(684)VerlasreferenciasdeMarcelloCaetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",
pginas106120,Coimbra1951.
(685)Ver"CdigoAdministrativodelasIslasFilipinas",Manila1916,GacetaOficial,
nmeroextraordinario,junio1,1916.EsteCdigocontienelossiguientesttulos:Asuntos
decarctergeneral;PoderEjecutivo;PoderLegislativo;PoderJudicial;Servicioyempleo
enelgobiernoengeneral;Gobiernodelasprovinciasyotrasdivisionespolticas;
Municipios,TownshipsyRancheras;CiudadesconLeyesOrgnicas;Disposiciones
penalessuplementariasalasdiversaspartesdeesteCdigo;etc.
(686)Broccolihaesbozadopartedel"contenido"paraelcdigoadministrativo(Geremia
L.Broccoli:"Lacodificazionedeldirittoamministrativo",pgina159ysiguientes).Pero
comoesecriteriofueexpuestoparaelordenamientojurdicoitaliano,que,porlodems,
respondeaunpasunitario,cuandoquierareferrseleanuestropas(dergimenfederal,
conprovinciaspreexistentesalaNacin,queconservanpoderesnodelegados),el
"contenido"encuestindebearmonizarseconnuestroordenamientojurdicoy,en
particular,conlasrespectivaspotestadesdequepuedenhacerusolaNacinolas
provincias,segnelcaso.ManuelAndreozzihacereferenciaanumerosasleyesdecarcter
provincial,yadiversascuestiones,cuyocontenidopodraeventualmenteserobjetodeun
cdigoadministrativoprovincial("Lamateriacontenciosoadministrativa.Basesparasu
codificacin",pginas31ysiguientes,161ysiguientes,Tucumn1947).
(687)MinisteriodeObrasPblicasdelaProvinciadeBuenosAires,"ProyectodeCdigo
deAguasparalaProvinciadeBuenosAires",LaPlata1939,GuillermoKraftLtda.
(688)MinisteriodeEconoma,ObrasPblicasyRiego,"LegislacindeAguas.
Antecedentes,mensajeyproyectodeley",Mendoza1940,BestHermanos.
(689)PosteriormentesedictaronotroscdigosdeAguas,comoeldeCorrientes(ao
1972);eldeCrdoba(ao1974);eldeSanJuan(1977);eldeLaRioja(1983),envigencia
desdeel1demayode1984;etc.
(690)Tngasepresentelaactualleydeprocedimientoadministrativodelaprovinciade
BuenosAires,n7647,denoviembrede1970.
(691)Orlando:"DirittoPubblicoGenerale",pgina5;GascnyMarn,tomo1,pgina
128.

p.423

(692)AlbertoR.Real:"Elmtodoenelderechopblicoyespecialmenteenelderecho
administrativo",pgina6,Montevideo1946.
(693)JosRafaelTorello:"Laescueladeexgesis",en"RevistadelaFacultaddeDerecho
yCienciasSociales",nmero14,pginas68102,BuenosAires1926;Orlando,op.cit.,
pginas8y16.
(694)Orlando,obracitada,pgina7.
(695)Orlando,obracitada,pgina16.
(696)RamnFerreyra:"DerechoAdministrativoGeneralyArgentino",pginas1920,
BuenosAires1866,imprentaPabloE.Coni.
(697)Vernmero28letraa.Dadoel"contenido"desutrabajo,tambincorresponde
incluiraquaotroautorargentino,JoaqunE.Malarino,cuyaobranadasistemtica
alcanzpocadifusin("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,BuenosAires1915,
TalleresGrficosdeSelnSurez;tomo2,BuenosAires1922,LibrerayCasaEditorade
JessMenndez);lapublicacindedicholibrodebetenerseencuentaentrelosplausibles
esfuerzosrealizadosentrenosotrosenprodeladelantodelderechoadministrativo.
(698)Orlando,obracitada,pgina9.
(699)Orlando,op.cit.,pgina7.
(700)Orlando,op.cit.,pgina10.
(701)GarcaOviedo,tomo1,pginas4748;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas
426428.
(702)VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas422423y428.
(703)GastnJze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo1,pginas
1920,Madrid1928,Reus,traduccindelfrancsdeCarlosGarcaOviedo;adems,tomo
1,pginasLIXyLXdelaedicinespaola,Depalma,BuenosAires1948.
(704)Jze,obracitada,tomo1,Reus,pgina20;Depalma,tomo1,pginaLXI.
(705)CarlosGarcaOviedo,prlogoalaobradeJze:"Losprincipiosgeneralesdel
derechoadministrativo",tomo1,pginas89,traduccinespaola,Reus.
(706)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo1,pgina3,prefaciodela
primeraedicinalemana.
(707)AlbertoR.Real:"Elmtodoenelderechopblicoyespecialmenteenelderecho
administrativo",pgina9;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas429430.
(708)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalasegundaedicinalemana,pginas910.

p.424

(709)GarcaOviedo,prlogoalaobradeJze:"Losprincipiosgeneralesdelderecho
administrativo",tomo1,pginas910,traduccinespaola,Reus.
(710)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalaprimeraedicinalemana,pginas45.
(711)Larnaude,prefacioalaedicinfrancesadelaobradeLaband,tomo1,pginas
XXV.
(712)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalaprimeraedicinalemana,pgina4.
(713)Laband,op.cit.,tomo1,prefacioalasegundaedicinalemana,pgina9.
(714)Vaseloqueescribeneln74,acercadelosprincipiosgeneralesdelderechocomo
fuentejurdica.Apartedeello,elcontenidoyelalcancedel"derechodegentes"(ius
gentium)confirmanlodichoeneltexto(vaseprecedentemente,n74,textoynota290).
(715)Vitta,tomo1,pgina26;Bielsa,tomo1,pgina15;AlbertoR.Real:"Elmtodo...",
pginas13y19;VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina458;GarridoFalla,tomo1,pgina
153.
(716)Ensentidoconcordante:GarcaOviedo,prlogoalaobradeJze:"Losprincipios
generalesdelderechoadministrativo",tomo1,pgina12,traduccinespaola,Madrid
1928,Reus.
(717)Vaselodichoeneln43,punto1,referentealasrelacionesentreelderecho
administrativoyelcivilencuantoalacapacidaddelaspersonas.
(718)VaseaZanobini:"Corso...",tomo1,pginas205206.
(719)Comoejemplosdeesosorganismoscarentesdepersonalidadpuedenmencionarselas
meras"reparticiones","direcciones","comisiones","oficinas",etc.Ladoctrinaitalianalas
denominauffici.
(720)Ennuestropas,debidoaunafalladesistematizacinjurdicolegal,porahorala
generalidaddelasempresasdelEstadointegranloscuadrosdelaAdministracin,puespor
disposicindelaleyconstituyen"entidadesautrquicas".Igualdeficienciaseobservaen
elactualrgimenjurdicofrancs.Deestomeocuparalreferirmealas"empresasdel
Estado".
(721)Constitucinactual,art.113.
(722)Constitucinactual,arts.66y113.
(723)Comprese:GarcaTrevijanoFos,pgina131.
(724)Waline,pgina151;Rivero,pgina38.
(725)Waline,pgina152.

p.425

(726)Waline,pginas152153;Rivero,pginas3839.
(727)Waline,pgina153.
(728)Waline,pgina154;Rivero,pgina39.
(729)GarcaTrevijanoFos,pgina132.
(730)GarcaTrevijanoFos,pginas132133.
(731)UnasntesisdelateoradeKelsenpuedeverseenBusso,tomo1,pginas265266,
donde,adems,sehaceunarelacindelasdiversasteorassobrelanaturalezadelas
personasjurdicas(pgina253ysiguientes).
(732)Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdesinstitutionsprivesen
droitfranais",pgina13;Rivero,pgina37;SayagusLaso,tomo1,pgina155.
(733)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina150.
(734)Vase:Waline,pginas218219;GarcaTrevijanoFos,pginas137140;
Berthlemy,pginas4446;SayagusLaso:"Criteriodedistincinentrelaspersonas
jurdicaspblicasyprivadas",pginas910.
(735)Vaseprecedentemente,textoynota2.
(736)Paralaexposicindedichoscriterios,puedenverselossiguientesautores:DAlessio,
tomo1,pginas195200;Romano,pgina88;Lentini,tomo1,pginas7173;Busso,
tomo1,pginas272273;Zanobini,tomo1,pginas109112;Waline,pginas219221;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas109124;Giannini,pginas150151;Garca
TrevijanoFos,pginas142149;Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas4249;
Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdesinstitutionsprivsendroit
franais",pginas2829;SilvaCimma,tomo2,pginas149153;Vedel,pginas510512;
Rivero:"DroitAdministratif",pginas4345.
(737)Sobreesto:Zanobini,tomo1,pgina109;Alessi:"Diritto...",pgina45;Silva
Cimma,tomo2,pginas149150;Vedel,pginas510511;Rivero,pginas4546.
(738)Sobre"finesdelEstado",puedenverse:Vanni:"FilosofadelDerecho",pgina256y
siguientes;CarlosOctavioBunge:"TeoradelDerecho",pginas206211.
(739)Giannini:"Lezioni...",pgina151.
(740)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina46;GarridoFalla,tomo1,pgina294.
(741)Vedel,pgina510;Waline,pgina219;Laubadre,pgina583.
(742)VaseaCaetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",n73,pgina139.

p.426

(743)SayagusLaso:"Criteriodedistincinentrelaspersonasjurdicaspblicasy
privadas",pginas1314;Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdes
institutionsprivesendroitfranais",pginas3941.
(744)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pgina20.
(745)Spiliotopoulos,obracitada,pgina41.
(746)Zanobini,tomo1,pginas113114.
(747)Giannini:"Lezioni...",pginas186187.Ysibien,entrenosotros,elrgano
eclesisticonointegraloscuadrosdelaAdministracinPblica,elescritoritalianoJemolo
habladeenteseclesisticos"dehecho"(ArturoCarloJemolo:"Lezionididiritto
ecclesiastico",n60,pginas218y219;n106,pginas365y366,Milano1962).
(748)OttoMayer,tomo4,pgina260.
(749)Romano,pgina88.
(750)Zanobini,tomo1,pgina112.
(751)Lentini,tomo1,pgina73.
(752)Giannini,pginas151y155.
(753)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina273,n32.
(754)SilvaCimma,tomo2,pgina152.
(755)Waline,pgina221.
(756)Spiliotopoulos,pgina29.
(757)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas122124.
(758)GarcaTrevijanoFos,pgina149.
(759)GarridoFalla,tomo1,pgina294.
(760)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina46.
(761)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pginas78,1215,2022y3334;del
mismoautor:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas162163,175176,y
tomo2,pgina233ysiguientes.Ladistincinentrepersonajurdicapblica"estatal"y
"noestatal"yaaparecelevemente"sugerida"o"advertida"porLonMichoud("Lathorie
delapersonnalitmoraleetsonapplicationaudroitfranais",puestaaldaporLouis
Trotabas,tomo1,n84,pginas239240,Paris1932).Eneseordendeideas,eldestacado
juristafrancshabladetablissementpublic(queseranlaspersonasjurdicaspblicas

p.427

"estatales")yde"personasmoralesdederechopblico"(queseranlaspersonasjurdicas
pblicas"noestatales").
(762)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enrecientesdecisiones,yaempleala
expresin"personaspblicasnoestatales"("Fallos",tomo301,pginas562y566;tomo
302,pgina167;tomo307,pgina2199).
(763)Vermitrabajosobre"Naturalezajurdicadelosentesinternacionalesbinacionales.
LaComisinTcnicaMixtadeSaltoGrande",en"LaLey",7demayode1992.
(764)Alessi,pgina47.
(765)Alessi,pginas48y49.
(766)Alessi,pgina48.
(767)Alessi,pgina48.
(768)Vaseestemismopargrafo,punto5,donde,almencionarlosdistintoscriterios
expuestosparadiferenciarlaspersonasjurdicaspblicasdelasprivadas,mehereferidoal
"finpblico".Asimismo,vaseeln26,dondealmencionarloselementosesencialesdela
autarqua,mehereferidoal"finpblico"quedichosentesestatalesdebensatisfacer.
(769)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pgina21.
(770)Vase:Rivero,pginas4546;Zanobini,tomo1,pgina109;Alessi:"Diritto...",
pgina45;SilvaCimma,tomo2,pginas149150;Vedel,pginas510511.
(771)SayagusLaso:"Criteriodedistincin...",pgina21.
(772)SibienGarcaTrevijanoFosleatribuyefundamentalimportanciaala"forma"del
ente(pgina149),GarridoFallaniegataltrascendencia(tomo1,pgina294).
(773)Puedeverse:Cassagne:"Lasentidadesestatalesdescentralizadasyelcarcterpblico
oprivadodelosactosquecelebran",en"LaLey",tomo143,pgina1172.
(774)Verautorescitadosenlasprecedentesnotas19y49.
(775)Engeneral,ensentidoconcordantealexpuestoeneltexto,sobreestepuntovasea
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas234237,
Montevideo1959.
(776)SayagusLaso:"NaturalezajurdicadelaCajadePrevisinSocialparaAbogadosde
laProvinciadeBuenosAires",en"RevistadelColegiodeAbogadosdeLaPlata",tomo4,
pargrafo9,n7;AntonioA.Trccoli:"Elrgimenprevisionalparaabogadosenla
provinciadeBuenosAires",en"JurisprudenciaArgentina",1962III,pgina105y
siguientes,seccindoctrinaria,captuloII.

p.428

(777)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1707,dondeanalizoloatinentealelemento
subjetivodeladominicalidad;adems,vaseelprecedenten49.
(778)Busso:"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina271,n14;VillegasBasavilbaso,
tomo2,pginas101102.
(779)Elnuevotextodelart.33delCdigoCivil,reformadoen1968,clasificalaspersonas
jurdicasenpersonasdecarcterpblicooprivado;perodichotextonocontienela
subclasificacinesencialdelaspersonasjurdicaspblicasenestatalesynoestatales.
(780)Vanni:"FilosofadelDerecho",pgina229;Fischbach:"TeoraGeneraldelEstado",
pginas19,101,111y112;Orlando:"DirittoPubblicoGenerale",pginas187y188;
Ranelletti:"CorsodiIstituzionidiDirittoPubblico",pginas18,24y32.
(781)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pgina29,FondodeCultura
Econmica,Mxico.
(782)CarrdeMalberg,pgina30.
(783)CarrdeMalberg,pginas3031.
(784)CarrdeMalberg,pgina32.
(785)CarrdeMalberg,op.cit.,pginas3436.Vase:Duguit:"Traitdedroit
constitutionnel",tomo1,pginas534ysiguientes,649ysiguientes.
(786)CarrdeMalberg,op.cit.,pginas3738.
(787)H.Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas4851,Paris1930.
(788)SibienDuguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo1,pgina541ysiguientes,y
Fischbach,"TeorageneraldelEstado",pginas114115,consideranqueel"poder"del
Estadonoconstituyeunderechosubjetivodelmismo,otrosautores,comoCarrde
Malberg,op.cit.,pgina240,opinanlocontrario.DiceCarrdeMalberg:"...lapotestad
estataldebeconsiderarsecomounderechodelapersonaEstadoy,porlotanto,comouno
deloselementosdelapersonalidaddelEstado".
(789)ComoejemplodetalesderechossubjetivoscorrespondientesalEstadoenlaesfera
delderechopblico,puedenmencionarse:a)elderechodelEstadoautilizarelmarlibre
(vermi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n117);b)paralosque
sostienenqueeltitulardelosbienesdeldominiopblicoeselEstadoynoelpueblo,el
Estadotienesobrelosbienesdominicalesunderechodepropiedad(vermi"Tratadodel
DominioPblico",n20yreferenciasdelanota100);etc.
(790)SobreesteaspectodelateoradeKelsen,vaseaVillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas143150.
(791)CarrdeMalberg,op.cit.,pginas45,46y61.

p.429

(792)GarcaOviedo,tomo1,pgina65.
(793)LuisLegazyLacambra:"IntroduccinalaCienciadelDerecho",pgina615.
(794)Vase:GarcaTrevijanoFos,pginas134y136137;AgustnGordillo:
"EstructuracindogmticadelEstadodeDerecho",pgina11.Adems:GarridoFalla,
tomo1,pgina285.
(795)Constitucinactual,arts.44,87,108y128.
(796)Constitucinactual,art.99.
(797)A.T.deFreitas:"CdigoCivil.Proyecto",art.274,inc.2.
(798)Noobstante,enlareformadenuestroCdigoCivil,efectuadaen1968,sesuprimi
totalmentelaclasificacindelaspersonasjurdicasadoptadaporVlezSarsfield:personas
deexistencianecesariaypersonasdeexistenciaposible.Enlaactualidad,dicha
clasificacinfuesubstituidaporestaotra:personasdecarcterpblicooprivado(art.33);
alasprimeras,queincluyenalEstado,ladoctrinaylajurisprudencialassubdividenen
"pblicasestatales"y"pblicasnoestatales".
(799)CarrdeMalberg,op.cit.,pgina45.
(800)CarrdeMalberg,op.cit.,pgina63.
(801)CarrdeMalberg,pginas29,45,46,61y63;Lafaille:"ApuntesdeDerechoCivil
1",notastomadasporBussoyMorixe,tomo1,pginas126127;Bunge:"Teoradel
Derecho",pginas202206;Vanni,pginas229y250;Fischbach,pgina29;Romano,
pgina82;Lentini,tomo1,pgina75;Bullrich:"Principios...",pginas109110;Garca
Oviedo,tomo1,pgina65;Fraga,pginas320y322;Busso,tomo1,pgina274,n34;
Zanobini,tomo1,pgina105;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina39;Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas150157;Spota:"TratadodeDerechoCivil(ElSujetodel
Derecho.PersonasJurdicas)",pgina132;Aylwin,pginas6063;SayagusLaso,tomo
1,pgina158;GarcaTrevijanoFos,pginas134136;Gordillo:"Estructuracin
dogmticadelEstadodeDerecho",pgina11;GarridoFalla,tomo1,pgina287;Silva
Cimma,tomo2,pgina158.
(802)Lafaille:"ApuntesdeDerechoCivil1",notastomadasporBussoyMorixe,tomo1,
pgina127;Romano,pgina82;Bullrich:"Principios...",pgina127ysiguientes;Garca
Oviedo,tomo1,pgina66;Fraga,pginas318320;Zanobini,tomo1,pgina107;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina40;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas
157163;Spota:"TratadodeDerechoCivil(ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas)",
pginas134135;Aylwin,pginas6162;SayagusLaso,tomo1,pgina159;Garca
TrevijanoFos,pgina135;SilvaCimma,tomo2,pgina160;GarridoFalla,tomo1,
pgina287;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina69.
(803)GarridoFalla,tomo1,pginas7273.

p.430

(804)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina112,y"DerechoConstitucional",
pginas170171;Aguiar,tomo3,pginas163164;Sarra:"DerechoAdministrativo",
pgina31.Conrelacinalmunicipio,JoaqunV.Gonzlezsostienesudoblepersonalidad
("ManualdelaConstitucinArgentina",n678,pgina687);igualcriteriosustentaGreca:
"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pgina129.
(805)Fraga,pgina318.
(806)Verautorescitadosenlanota76.
(807)Bullrich:"Principios...",pginas127128.
(808)VaseloqueescribeRomano,pgina85.
(809)Hauriou:"Prcis...",pginas280281;Fleiner,pginas259260;SayagusLaso,
tomo1,pginas173174;Rivero,pginas399401.
(810)Verprecedentemente,n97,textoynota3.
(811)PoresojuzgoinadmisiblelaopinindeRomano,encuantocreeposiblelaexistencia
deunapersonaindividualofsica"autrquica":elRey(pgina96).
(812)Noobstante,enlaactualidad,tantoenFrancia(Rivero,pgina400ysiguientes)
comoentrenosotros,esecorrectoalcancejurdicoestdesvirtuadoporlainclusindelas
"empresasdelEstado"enelconceptodeentidadautrquica,loqueconsiderounerrorde
sistemticajurdica,delocualmeocuparmsadelante.
(813)GarcaTrevijanoFos,pginas157158.Ensentidoconcordante:JeanRivero:"Droit
Administratif",pgina399.
(814)LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pgina36;Bullrich:"Principios...",pginas170171;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas181y189,nota.Adems:Zanobini,tomo1,pgina115;DeValles:"Elementi...",
pgina80.
(815)Bullrich:"Principios...",pgina171;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas181,
nota,y189,nota.Adems:DeValles:"Elementi...",pginas8081.
(816)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina162;LinaresQuintana:
"GobiernoyAdministracin...",tomo1,pgina37.
(817)Bielsa:"Lanocindeautarquayelrgimenmunicipal",en"AnuariodelInstitutode
DerechoPblico"delaFacultaddeCienciasEconmicas,ComercialesyPolticasdela
UniversidadNacionaldelLitoral,mayode1939aabrilde1940,pgina131;Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas189,nota,y403ysiguientes.Adems,vaseaLinares
Quintana:"GobiernoyAdministracin...",tomo2,pginas5557,dondepareceinclinarse
alamismatesis.

p.431

(818)AlcidesGreca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas104y
107.
(819)Ensentidoconcordante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoquelas
municipalidadesnosonlasentidades"autonmicas"basedegobiernorepublicano,
representativo,federal("Fallos",tomo192,pginas21y50;tomo194,pginas111y
114).Peroenunanuevacomposicindesuclaustro,ensentenciadel21demarzode1989,
inre"MartnezGalvndeRivademarc/MunicipalidaddeRosario",laCorteSupremade
JusticiadelaNacinlasconsidera"autnomas"("LaLey",22demayode1989).Vaseel
artculodeAlbertoB.Bianchi:"LaCorteSupremahaextendidocartadeautonomaalas
municipalidades",publicadotambinenelcitadonmerode"LaLey",comentandoen
formaadversadichasentencia.Vasemitrabajo"Lasupuestaautonomadelas
municipalidades",en"LaLey",1990B,1012.
(820)Bielsa,tomo3,pgina72,y"Laautarquadelasuniversidades",pginas4344;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina189,nota.
(821)SnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina160.
(822)Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina113.Enigualsentido:Bullrich:
"Principios...",pgina171.
(823)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas147
y199.
(824)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina141y
siguientes.
(825)VaseloqueescribeSarra:"DerechoAdministrativo",pginas114115.
(826)CmaraFederaldeApelacionesdeBahaBlanca,en"JurisprudenciaArgentina",
1952III,pgina18.Ensentidoconcordante:JosNicolsMatienzo:"Cuestionesde
DerechoPblicoArgentino",tomo2,pgina642.
(827)Encuantoalalcancedelderechodelasentidadesautrquicassobrelosbienesqueles
hansidoafectados,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoqueelotorgamientode
esosderechospatrimoniales"nosejustificamsalldeloslmitesdelfundamentodela
afectacindelosbienesnecesariosalafuncinencomendada";agregtambinque,con
prescindenciadelavoluntadlegislativa,talesentidadescarecendeatribucionespara
accederodesconocerlaenajenacindeesosbienesporactodelGobiernonacional
("Fallos",tomo252,pgina380,considerando2).Ensentidoconcordantealdeltexto:
Bielsa,tomo2,pgina15.
(828)Esafaltadesistemticajurdicanosloseobservaennuestropas,sinotambinen
Francia,dondeeneloriginarioconceptode"tablissementpublic"(establecimiento
pblico),equivalenteanuestra"entidadautrquicainstitucional",actualmenteseha
incluidoala"empresadeEstado"(JeanRivero:"DroitAdministratif",nmeros484486,

p.432

Paris1962);peroesoslopruebaquelaexpresadafalladetcnicajurdicanosloexiste
entrenosotros,sinotambinenFrancia,dondeesdableobservarquelateorasobrela
personalidadenelderechoadministrativoannoalcanzelplenodesenvolvimientoo
desarrolloquelecorresponde,yaqueendichopastodavanoplasmladiferenciaesencial
entrepersonajurdica"pblica"ypersonajurdica"estatal",delaquederivannotables
consecuencias.
(829)DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pgina81.Acercadetiposdeentes
dudosos:GarcaTrevijanoFos,"Tratado",tomo2,volumen1,pginas339y376.
(830)La"personalidad"delConsejoNacionaldeEducacinesreconocidaporlosautores
(JosNicolsMatienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo2,pgina643;
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina79),ysucalidadde"enteautrquico"
esaceptadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin("Fallos",tomo252,pgina380,
considerando3).
(831)LacondicinlegaldelaSociedaddeBeneficenciadelaCapitalescontrovertida(a).
Sibienesobvioqueposee"personalidad"jurdica,Bielsaleniegacarcterdeentidad
autrquicainstitucional("DerechoAdministrativo",tomo3,pginas111112).Encambio,
paralaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"laSociedaddeBeneficenciadelaCapital
esyhasidosiempreunaramadelaadministracinencuantoaloadministrativo,
invirtiendoyrindiendocuentadelosfondosqueparalaeducacindelamujerypara
caridadpblicahadestinadoelgobierno,sinperjuiciodeconsiderarlaunainstitucin
pblicaconautonomaensufuncionamientoalosfinesdesucreacinyposeerla
personerajurdicaconquehaestadosiempreenjuicio;haadquiridoderechosycontrado
obligaciones;haotorgadocontratos,recibidodonaciones,..."("Fallos",tomo114,pginas
322323).
(a)Fuecreadamediantedecretodel2deenerode1823porlaprovinciadeBuenosAires,
yfuetransferidaalaNacinporotrodecretodel15dediciembrede1880.Fuefundadapor
Rivadavia,siendoministrodelgobiernodelGeneralMartnRodrguez.Porleyn3727
pasadependerdelMinisteriodeRelacionesExteriores.
(832)SibienlaLeydeAduana,artculo1deltextoordenadoen1962,establecequela
DireccinNacionaldeAduanasactuarenforma"descentralizadaenelorden
administrativo",aqullanoconstituyeuna"entidadautrquica"conpersonalidadpropia
distintaaladelEstado.Trtasedeunmeroorganismodescentralizadoburocrticamente(es
decir,trtasedeunsimpledescentralizacin"funcional"yno"orgnica"),loquese
confirmaconlomanifestadoendichoartculo1,dondedespusdehacersereferenciaala
expresada"descentralizacin",seagrega:"sinperjuiciodelasuperintendenciageneralque
ejercersobreellalaSecretaradeHacienda".Noobstanteloexpuesto,advirtasequede
acuerdoalaley22091,delao1979,laAdministracinNacionaldeAduanasesahorauna
"entidadautrquica".
(833)Zanobini:"Corso...",pgina204;DeValles:"Elementi...",pginas8384;Villegas
Basavilbaso,tomo2,pginas187y298302.

p.433

(834)Fraga,pgina479;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina301.
(835)Fraga,pgina490ysiguientes;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas298299;
Rivero:"DroitAdministratif",pgina399.
(836)EnlalegislacindeFranciala"regin"constituyeunacircunscripcin
administrativa,peronounacolectividaddescentralizada:notienepersonalidadjurdica
(Waline,pgina210).
(837)LaactualConstitucinargentina,delao1994,seocupaexpresamentedela
"regin".Vasemsadelante,nmero161,infine,notaa).
(838)Comoloadvertirmsadelante,alreferirmeala"creacin"delente,esedistinto
origennormativotieneentrenosotrosbaseconstitucional.
(839)Deacuerdoalartculo44delaleygeneraldepresupuesto,n16432,las
universidadesnacionalesdictarnsuspropiosestatutos.Ensentidoconcordante,verley
sobreuniversidadesnacionales,n20654,demarzode1974,art.4,inc.b.Verlaley
22207delao1990.
(840)Ducrocq:"Coursdedroitadministratif...",tomo6,pgina94.
(841)VillegasBasavilbaso,prlogoalapresenteobra,pginasVyVI;Sarra:"Derecho
Administrativo",pgina439,Crdoba1961.Vase:AjaEspil:"ConstitucinyPoder",
pginas160161,BuenosAires1987.Tngasepresentemitrabajosobreestetema,
publicadoenlaobra"120aosdelaProcuracindelTesoro",publicadapordicha
reparticinen1983.
(842)GermnJ.BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo1,pgina760,nota191;
"DerechoConstitucionaldelPoder",tomo1,n205,pgina169;tomo2,n639,pginas
8687,y"ManualdeDerechoConstitucional",pgina649,n1092.
(843)VaseaSayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina143y
siguientes;delmismoautor:"Elcontralorjerrquicosobrelosentesautrquicos",en
"SegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica",publicadoporlaAsociacinArgentina
deCienciaPoltica,tomo2.
(844)Constitucinactual,art.75,inc.20.
(845)SayagusLaso:"Tratado...",tomo2,pgina145.
(846)Constitucinactual,art.75,inc.20.
(847)Constitucinactual,art.75,inc.20.
(848)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(849)Constitucinactual,art.99,inc.1.

p.434

(850)SegundoV.LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblica
Argentina",tomo1,pgina356,BuenosAires1946,quienasuvezcitaaLucioVicente
Lpez:"DerechoAdministrativoArgentino",n17,pgina88.
(851)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(852)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(853)Vaseenigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo2,
pginas311312.
(854)Msadelante,nmeros126y127,volveracercadelalcanceyextensindelcontrol
administrativosobrelasentidadesautrquicasinstitucionales.
(855)LinaresQuintana,"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pgina356,BuenosAires1946.
(856)Constitucinactual,art.75,incs.6y18.
(857)EncuantoalfundamentoconstitucionaldelafacultaddelCongresoparalacreacin
de"bancos",porejemplo,vaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo18,
pginas162,268y329.Encuantoalasuniversidadesnacionales,tngasepresentelo
expresadoenlanota110bis,acercadelafacultadquelesconfierelaleyn16432,artculo
44,paradictarsesuspropiosestatutos.
(858)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina434,inre"A.M.
Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporlaPrefecturaMartima".
(859)Vase:AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas142143,Montevideo1950.
Asimismo,vanselosnmeros195y214delapresenteobra.
(860)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina698.
(861)Ensentidoconcordante:R.CarrdeMalberg:"ContributionlaThorieGnrale
deltat",tomo1,nmeros149150,pginas449454,Paris1920.
(862)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(863)Enidnticosentido:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,
pginas695698;BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo1,pgina760,nota191,
BuenosAires1964.Adems,SayagusLaso,tomo2,pginas145146,quienopinas
refirindoseaunrgimenconstitucionaligualalnuestro.Vase,asimismo,elprlogodela
presenteobra(pginasVVII),dondeelmaestroVillegasBasavilbasoadhiereenforma
concretaytotalalasconclusionesquedoyeneltexto.
(864)Constitucinactual,art.99,inc.1.

p.435

(865)Ensentidoconcordante:BidartCampos:"DerechoConstitucionaldelPoder",tomo
2,pgina87.
(866)VaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo269,
pginas243247.
(867)"DictmenesdelaProcuracindelTesorodelaNacin",tomo84,pgina102.En
sentidoconcordante:AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pginas
6566,y"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina71,nota37;GermnJ.Bidart
Campos:"DerechoConstitucional",pgina271,BuenosAires1964(tngasepresenteque
BidartCamposcomparteexpresamentemitesisacercadelainconstitucionalidaddelas
entidadesautrquicasinstitucionalescreadasporleyformal;verdedichoautor,obracitada,
pgina760,nota191).Adems,BidartCampos:"Elcontrolyladeclaracinde
inconstitucionalidadensedeadministrativa.(Susproblemas)",en"ElDerecho",tomo21.
Lodichoeneltextoseimpone:1)porquelasolucindereferenciaenmodoalgunoimporta
juzgamientoymenosanelejerciciodefuncionesjudiciales.Nocontiene,entonces,
agravioalartculo95*delaConstitucin,encuantosteleprohbealPresidentedela
Repblicaelejerciciodetalesfunciones.Lejosdeimportarelejerciciodefunciones
judiciales,slotrasuntalaemisindeunjuiciodevalorparaluego,ensumrito,adoptar
uncriterio;2)porquetrtasedeunprocedimientoqueelEjecutivo,comounodelos
rganosesencialesdelEstado,hllaseobligadoaseguirporimperiodelartculo31dela
LeySuprema,quecolocaalaConstitucinenelprimerrangodentrodelajerarquadelas
normas.Encumplimientodeesteltimoprecepto,loprimeroquedebeaplicarelEjecutivo
eslaConstitucinyenmodoalgunolaleyformalquevulnereunodesustextosoalguno
delos"principios"emergentesdestos,comoocurrirasielLegislativosearroga
facultadesconstitucionalesdelPoderEjecutivo.LaactividaddelEjecutivoest
fundamentalydirectamentesupeditadaalaConstitucin.Vase:OscarJuanCollazo:
"AdministracinPblica",tomo1,pgs.110111,BuenosAires1974.
*Constitucinactual,art.109.
(868)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(869)VerSayagusLaso:"Tratado...",tomo2,pgina146.
(870)SayagusLasodiceque,envirtuddelodispuestoporlaConstitucin,queimponeel
sistema"colegiado",enUruguaynopuedenexistirentesautnomosadministradospor
rganosunipersonales("Tratado...",tomo2,pginas169170,textoynota).Encambio,
SilvaCimma,refirindoseaChile,manifiestaqueahalgunasempresaspblicasestn
administradasporunrganocolegiado,mientrasqueotras,comolaEmpresadelos
FerrocarrilesdelEstado,estnadministradasporunrgano"unipersonal"yejecutivo
("DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas226227).Segnla
Constitucinuruguayade1967,art.185,elrganogestordelosentesautnomospuedeser
pluripersonalounipersonal,yenesteltimocasoledenomina"directorgeneral".VerPrat:
"LosentesautnomosylosserviciosdescentralizadosenlaConstitucinde1967",
Montevideo1967,pginas1516.

p.436

(871)Puedeverse:Romano:"Corso...",pgina92.
(872)Zanobini:"Corso...",tomo1,pgina122.
(873)Ducrocq:"Cours...",tomo6,pgina102,n2219;Romano:"Corso...",pgina93;
SayagusLaso:"Tratado...",tomo2,n663,pgina209.
(874)Ley14380,artculo4.
(875)OliveiraFrancoSobrinho:"AutarquiasAdministrativas",pgina172.
(876)Deacuerdoalaley14380,artculo4,sobreempresasdelEstado,"enloscasosen
queelPoderEjecutivoresuelvaladisolucinoliquidacindeunaempresadelEstado,
determinareldestinoyprocedimientoaseguirrespectodelosbienesqueconstituyensu
patrimonio".
(877)Ensentidoconcordante:Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas112113.
(878)AlgosimilarocurreenFrancia(Rivero:"DroitAdministratif",pgina400).
(879)Sobrelanaturalezadeunadisposicincomolatranscripta,contenidaenlaleyde
"presupuesto"delaNacin,ysobrelavigenciatemporaldedichanorma,vaseloque
expuseeneln60.Tngasepresentelodispuestoporlaley23982,art.18,encuantoala
facultadacordadaalPoderEjecutivopara"transar".
(880)Vase,porejemplo,elartculo55,infine,delaleydeobraspblicas,n13064,que
autorizaquelascuestionessesometanaun"tribunalarbitral".
(881)Constitucinactual,art.116.
(882)JosNicolsMatienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pginas
5a8.
(883)Constitucinactual,art.116.
(884)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo133,pgina61ysiguientes;
tomo178,pgina293ysiguientes;tomo235,pgina940ysiguientes.Tngasepresente
laley23982,art.18,segundoprrafo,encuantofacultaalPoderEjecutivoparasometera
"arbitraje"lascuestionesqueahseenuncian.
(885)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(886)Sobrelanocindelcontroladministrativosobrelosentesautrquicos,vase:
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina29,ydelmismo
autor"Contralor",en"Entidadesautrquicasinstitucionales.Basesparaunaleyorgnica",
publicacindelInstitutoArgentinodeEstudiosLegislativos,pgina23,BuenosAires
1942.

p.437

(887)DAlessio,tomo1,pgina371;SayagusLaso,tomo2,pginas200201,nmeros
653y654;Vedel,pgina464;Rivero:"DroitAdministratif",pgina279.
(888)Vedel,pgina464.
(889)DAlessio,tomo1,pgina371.
(890)Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pginas6668;del
mismoautor"Contralor",en"Entidadesautrquicasinstitucionales.Basesparaunaley
orgnica",publicacindelInstitutoArgentinodeEstudiosLegislativos,pginas4950,
BuenosAires1942.
(891)Vedel,pgina464.
(892)Fraga,pgina478.
(893)Conreferenciaalcontrolrepresivo,escribeHeredia:"Lacompetenciaexoficio
constituyeregla;yesnaturalqueassea,porqueadiferenciadeloqueocurreenel
preventivo,elentenoestinteresadoenprovocarlo,sinomsbienenevitarlo,yaquetiene
unadireccincontrariaaladesucomportamiento"("Contraloradministrativosobrelos
entesautrquicos",pgina64).Porsuparte,SayagusLasoexpresaqueenelcontralorde
oficioelrganoquefiscalizainiciaelprocedimientocuandoloestimaconveniente,sin
necesidaddeningnrequerimiento("Tratado...",tomo2,pgina440,n925).
(894)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina306.
(895)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina312;SayagusLaso:"Elcontralorjerrquico
sobrelosentesautrquicos",publicadoen"SegundoCongresoArgentinodeCiencia
Poltica"porlaAsociacinArgentinadeCienciaPoltica;RolandMasptiolyPierre
Laroque:"Latutelleadministrative",pgina275,Paris1930;HoracioH.Heredia:
"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina69,BuenosAires1942,y
"Contralor",en"Entidadesautrquicasinstitucionales.Basesparaunaleyorgnica",
publicadoporelInstitutoArgentinodeEstudiosLegislativos,pgina51,BuenosAires
1942;Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina478;DeValles:"Elementi...",pgina239;
Caetano,pgina159;BrandaoCavalcanti,tomo4,pgina205;Zanobini,tomo2,pginas
6061y73;Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pginas105106;DAlessio,tomo
1,pgina371;Vedel,pginas464y465.
(896)Enloquerespectaalasentidadesautrquicasinstitucionalescreadaspor"ley"
formal,queimpliquenunactoinconstitucional,elPresidentedelaNacinconservala
plenituddesuspotestadesdecontrol:lainconstitucionalidaddelenteautrquicodeja
subsistenteslasatribucionesquelaConstitucinleotorgaalPresidenteenelartculo86,
inciso1*.Portalesrazones,juzgoacertadas,engeneral,lassiguientespalabrasdeFlix
Sarra:"Nohemosdeolvidar,convienerecalcarlo,quelasautarquasson,endefinitiva,de
voluntarioacatamientoparaelJefeSupremodelaNacin,quepuedeconstitucionalmente
hacercasoomisodeellascuandoloestimenecesario"("DerechoAdministrativo",pgina
439,Crdoba1961).Demaneraque,ennuestropas,comoconsecuenciadenuestro

p.438

rgimenconstitucional,lasentidadesautrquicasinstitucionalesque,debiendohabersido
creadaspordecreto,loseanpor"ley"formal,encasodesilenciodeestaltima,estarn
siempresometidasalcontrolnoslode"legitimidad"sinotambinde"oportunidad"por
partedelPoderEjecutivo.Siunaleydeestandoleexcluyereexpresamentelaposibilidad
delcontrolde"oportunidad"porpartedelPoderEjecutivo,laleyseraenesto
manifiestamenteinconstitucional.Estasdosconclusiones,quesonlaspertinentesal
derechoargentino,puedenresultarextraasaotrosordenamientosjurdicosdistintosal
nuestro.Porlodems,recurdesequesibienelPoderEjecutivonoestfacultadopara
declararlainconstitucionalidaddelasleyes,sloestparanoaplicarunaley
inconstitucional(vern120,textoynota).
*Constitucinactual,art.99,inc.1.
(897)MasptiolyLaroque,pgina265.
(898)MasptiolyLaroque,pginas272273.
(899)Puedeversedichodecretoen"JurisprudenciaArgentina",tomo47,seccin
bibliogrfica,pgina21,ennota.
(900)Puedeversedichodictamenen"RevistadelColegiodeAbogadosdeRosario",tomo
5,pginas195196,yen"JurisprudenciaArgentina",tomo48,seccinlegislacin,pginas
8990,nota.
(901)Esosdictmenespuedenverseenla"RevistadelColegiodeAbogadosdeRosario",
tomo5,pginas195196,yen"JurisprudenciaArgentina",tomo48,seccinlegislacin,
pginas8990,nota.
(902)Elmencionadodecretodel7denoviembrede1934estpublicadoen"Jurisprudencia
Argentina",tomo48,seccinlegislacin,pginas8990.Actualmentelacuestinest
tratadaeneldecreto1759/72,artculos9498.
(903)Actualmentelacuestinestconsideradaeneldecreto1759/72,arts.9498.
(904)Comoyaquedexpresadoenpargrafosprecedentes,respectoaentidades
autrquicasinstitucionalesennuestropasseestviviendodentrodeunrgimenjurdico
propio,aunqueanmalo.ExactamentelomismoleocurriaUruguayantesdesu
respectivareformaconstitucional.
ElCongreso,porejemplo,creaentidadesautrquicasquedebieronsercreadasporelPoder
Ejecutivo;ellodejandoaunladoloatinenteasuinconstitucionalidad,deacuerdoal
"principiogeneral"conrelacinalosactosdeesasentidadesautrquicasexcluiratodo
recursoanteelPoderEjecutivoporrazonesde"oportunidad",mritooconveniencia(es
distintoloatinentealcontrolde"legalidad",que,deacuerdotambinalprincipiogeneral,
serapertinente).Enmateriadeentidadesautrquicas,ladoctrina,generalmenteypor
principio,limitaelrecursojerrquicoacuestionesde"legitimidad",noadmitindolopor
cuestionesde"oportunidad";laexcepcinrequeriratextoexpresoquelaconsagre.Pero
estosloserefiereaentidadesautrquicasinstitucionales"debidamente"creadasporley

p.439

formal.
EldecretodelPoderEjecutivon7520/44autorizaelrecursojerrquicocontraactosde
entidadesautrquicas(a).Aunquelaletradeestedecretonoesprecisaniclararespectoa
sielrecursoessloelde"legitimidad"otambinelde"oportunidad",lociertoesque,en
"general"ysindiscriminaciones,autorizaelrecursojerrquicocontradecisionesde
entidadesautrquicas,loquedapieacualquierinterpretacin.Nadapodraobjetarseacerca
delrecursojerrquicocontradecisionesdeentesautrquicoscreadospor"decreto",yaque,
entalessupuestos,endefinitivaelPoderEjecutivoconservacomoloexpreseneltexto
suspotestadesnoslodecontrol,sinotambindesuperiorjerrquico,loquejustificaque
alrecursojerrquicoseledsumximaamplitud:legitimidadyoportunidad.Perootra
cosaocurreconlasentidadesautrquicascreadaspor"ley"formal,quedebieronserlopor
decreto:conrelacinastasnuestrorgimenresultaparticularmenteanmalo,porque,si
bienenbuenosprincipios,contralasdecisionesdelasentidadesautrquicascreadasporley
noseconcibeunrecursoanteelPoderEjecutivoque,ademsdecuestionesde
"legitimidad",comprendacuestionesde"oportunidad",respectoaentidadesautrquicas
creadasindebidamenteporleyformal,lascosasnosonasennuestroderecho,segnqued
expresado,yaque,entalcaso,elrecursoesdeamplioalcance.
Losautoresitalianoslellamanrecursojerrquico"impropio"aldeducidocontradecisiones
deentidadesautrquicas(Zanobini:"Corso...",tomo2,pgina61;DeValles:
"Elementi...",pginas238239),einclusoalgunodeesosautoresdicequeenestoscasos
lasleyescreanunarelacinde"cuasijerarqua"(Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",
pgina105).Vaseloqueexpuseenelnmero121.
(a)Actualmentelacuestinestconsideradaeneldecreto1759/72,artculos9498.
(905)MiguelS.Marienhoff:"Entidadesautrquicasinstitucionales.Sucreacinporleyo
pordecreto.Loatinenteasuconstitucionalidad",en"JurisprudenciaArgentina",1961VI,
pgina62ysiguientes,seccindoctrina.
(906)Dictamendel29denoviembrede1963,recadoenelrecursojerrquicopromovido
porCapaceS.R.L.contraunaresolucindelaDireccinGeneraldeParquesNacionales.
Enlaresolucinimpugnada,estaentidadhabarechazadounpedidodelafirmarecurrente,
sobreprrrogadeunpermisoparaextraercaasdecolihu.
(907)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(908)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo253,pgina157,considerandos15y16.
(909)JuanFranciscoLinares:"Poderdiscrecionaladministrativo(arbitrioadministrativo)",
pginas121,154y255256,BuenosAires1958.Cuandohablamosde"fundamentode
razonabilidad",diceeldoctorLinares,nosreferimosaeseapoyoestimativoqueimplicala
acertadaeleccindelaespeciedelcasodentrodelgnerolegal(pgina121).Enotrolugar
dice:"Debemosdestacaraqu,queenestamateriaseveunavezmsloambiguodela
distincinentre`legalidady`oportunidaddeladoctrinatradicional.Aquusamosel
trmino`legitimidadincluyendotambinelviciodeirrazonabilidad"(pgina154).Yen
otrolugarhacenotarquelalegalidadylarazonabilidadpuedenexistirjuntasoseparadas
(pginas255256).

p.440

(910)Acercadelalcanceocontenidodelcontroldelegitimidad,vaseeln126,textoy
nota137.
(911)Tngasepresentequeeldecreto1744/73sometealrespectivoministroladecisindel
recursojerrquico,salvoqueelactoimpugnadoprocedadel,encuyosupuestolo
resolverelPoderEjecutivo.
(912)AslohizoposteriormentelaProcuracindelTesorodelaNacin,estandoacargode
eseorganismoelDr.AlbertoE.Cozzi.
(913)Vase:JosIngenieros:"LasdoctrinasdeAmeghino.Latierra,lavidayelhombre",
pginas100101,BuenosAires1919.Alabandolasreiteradasrectificacionesasusjuicios,
realizadasporelilustrejurisconsultoJuanBautistaAlberdi,dijoelDr.OsvaldoLoudet:
"Noserectificanlosquetienenelpensamientoinmvil,lasensibilidaddormida,oviven
enceguecidosporunapasin"("VidaeHistoria",pgina38,BuenosAires1969,Emec).
(914)ParalanuevayactualjurisprudenciadelaProcuracindelTesorodelaNacinsobre
estamateria,vasemitrabajo"Lapotestadconstitucionalparacrearentidadesautrquicas
institucionales,yloatinentealaextensindelcontrolsobrelasmismasenlajurisprudencia
delaProcuracindelTesorodelaNacin",aparecidoenellibro"120aosdela
ProcuracindelTesoro,18631983",pgina50ysiguientes,BuenosAires1983,libro
publicadoporlareferidareparticinpblica.
(915)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pginas270y274;TitoPratesda
Fonseca:"AutarquiasAdministrativas",pgina111,SoPaulo1935.
(916)PratesdaFonseca:"AutarquiasAdministrativas",pgina111;AgustnA.Gordillo:
"Laresponsabilidad(extracontractual)delEstadoporhechosyactosdelaAdministracin
Pblica",pgina488(estetrabajo,tesisdoctoraldelautor,anhllaseindito).Enigual
sentido:CelsoAntonioBandeiradeMello:"Naturezaeregimejurdicodasautarquias",
pgina465ysiguientes,SoPaulo1967.Vasemitomo4,n1635,textoynota32.
(917)LareformaalCdigoCivil,de1968,hizounagregadoadichotexto,queennada
alterael"principio"mencionado.
(918)EnmateriadeempresasdelEstado,granpartedelascualesestconstituidacomo
"entidadesautrquicas",laleydeclaraque,disueltasoliquidadas,"elEstadoresponder
porelpasivonocubiertoqueresulte"(ley14380,artculo4,infine),criterioque
concuerdaconloexpresadoeneltexto.
(919)HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo3,
pginas228231.
(920)Ensentidoconcordante:PratesdaFonseca,op.cit.,pginas113114.
(921)Enigualsentido:PratesdaFonseca,op.cit.,pginas112y113.

p.441

(922)Enigualsentido:PratesdaFonseca,op.cit.,pgina114.Adems:CmaraNacional
Civil,SalaC.,sentenciadel14demayode1991,inre"LpezdeAguirre,Marcelinac/
EmpresadeFerrocarrilesArgentinos",en"ElDerecho",19defebrerode1992.
(923)"Fallos",tomo249,pgina248(inre"AguayEnergaElctrica,Empresasdel
Estado");adems,sentenciadelTribunaldel3deagostode1962,publicadaen"Fallos",
tomo253,pgina316ysiguientes,yen"JurisprudenciaArgentina",1963II,pgina159y
siguientes,inre"ObrasSanitariasdelaNacinc/ProvinciadeMendoza".Igualconclusin
sustentan:LuisA.Premoli,en"Contralorjurisdiccionaldelasentidadesautrquicas
nacionales.Competenciajudicial",aparecidoen"EntidadesAutrquicasInstitucionales.
Basesparaunaleyorgnica",pginas52a64,publicadoporelInstitutoArgentinode
EstudiosLegislativos,BuenosAires1942;Bielsa,tomo4,pgina555.
(924)"Fallos",tomo210,pginas10841086,inre"AdministracinNacionaldelAguac/
ProvinciadeBuenosAires";adems,sentenciadelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,del3deagostode1962,inre"ObrasSanitariasdelaNacinc/Provinciade
Mendoza",publicadaen"Fallos",tomo253,pgina316ysiguientes,yen"Jurisprudencia
Argentina",1963II,pgina159ysiguientes.
(925)"Fallos",tomo184,pgina67;tomo210,pgina1084.
(926)"Fallos",tomo195,pgina132;tomo243,pginas568569.
(927)Premoli,trabajocitado,pgina63.LaCmaraFederalenloContencioso
AdministrativodelaCapital,SalaIV,porelvotodelosdoctoresMiguensyGalli,con
disidenciadelDr.Hutchinson,ensentenciadel10defebrerode1987,inre"SlowikEmm
Sacifiac/ObrasSanitariasdelaNacinsobrecobrodeaustrales",dispusoqueObras
SanitariasdelaNacindebaserdemandadaanteeljuzgadofederalconjurisdiccinenlo
contenciosoadministrativo.
(928)Sarra:"Teoradelrecursocontenciosoadministrativo",pgina7ysiguientes;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas439445;Fraga,pginas816820;Brandao
Cavalcanti,tomo6,pginas162166.
(929)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo164,pginas186187.
Adems,vaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,del29dejuliode
1959,"Fallos",tomo244,pginas252255,inre"HassanieMohamedM.c/Provinciade
Chubut",dondeelTribunaldijoque"porcausascivilesseentiendenlasderivadasde
estipulacinocontratoy,engeneral,lasqueversansobrederechosoriginadosyregidos
pornormasdecarctercomn"(pgina254).
(930)"Fallos",tomo241,pgina218;tomo242,pginas504506ypgina518;tomo
244,pgina533;tomo246,pgina193.
(931)"Fallos",tomo253,pginas7y8.Paralaprocedenciadeeserecursodeapelacin,el
montodeloreclamadodebeexcederalos2.000.000depesos(verleyn19912,deoctubre
1972).RespectoalatercerainstanciaantelaCorteSuprema,tratndosede"empresasdel

p.442

Estado","sociedadesdelEstado",etc.,vaseeldictamendelProcuradorGeneraldela
NacinylasentenciadelaCorteSuprema,en"Fallos",tomo303,pgina1747y
siguientes.
(932)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo108,pginas
304305;tomo150,pgina283;tomo256,pginas517y521523.Adems:Bielsa,tomo
4,pginas555y561.Actualmente,eldecretoley19549/72,art.32,incisof.,establece
quelareclamacinadministrativaprevianosernecesaria"sisedemandaaunente
descentralizadoconfacultadesparaestarenjuicio".
(933)"Fallos",tomo253,pginas312314.
(934)MiguelS.Marienhoff:"LeydedemandascontralaNacin.Sumbitodeaplicacin",
en"JurisprudenciaArgentina",1962VI,pgina43.Ensentidoconcordanteconmicriterio:
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo268,pgina519.
(935)VerSayagusLaso,tomo2,pgina603ysiguientes.
(936)Verartculo56delaleyn16432,sobrepresupuestogeneraldelaNacin,y
decretoleyn3877,del13demayode1963.Asimismo,vaseloquesobreestostextos
expuseenelnmero27,textoynota199.
(937)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas
224225.
(938)Rivero:"DroitAdministratif",pgina410.
(939)VaseaVedel:"DroitAdministratif",pgina527.
(940)Estadefinicinconcuerda,enlosubstancial,conelartculo1delaleyn14380.
Ennuestropassonyanumerosaslas"empresasdelEstado"existentes.Paraunaidea
generaldelosantecedentesdelacuestinentrenosotros,vaseelinteresanteartculode
AnaStarkmandeGarca:"EmpresasdelEstadoenArgentina",publicadoenel"Boletndel
InstitutodeEstudiosEconmicosyFinancieros",delaFacultaddeCienciasJurdicasy
SocialesdelaUniversidadNacionaldeLaPlata,juniode1958,pgina100ysiguientes,La
Plata.Vase:Anaya,JaimeLuis:"AcercadelasempresasdelEstado",en"Jurisprudencia
Argentina",1deagostode1967.
(941)Rivero:"DroitAdministratif",n485,pgina400;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",pgina619,n1163.
(942)Deacuerdoalaleydehidrocarburos,YacimientosPetrolferosFiscales,Yacimientos
CarbonferosFiscalesyGasdelEstadoeran"entidadesautrquicas"(leyn14773,artculo
2)(a).
(a)Estaleyfuederogadayreemplazadaporlan17319,dejuniode1967.Vanselos
actualesestatutosorgnicosdeesasentidades.

p.443

(943)SegnlaConstitucinuruguayade1967,artculo185,lasempresasdelEstado
podrnonoserconstituidascomo"entidadesautrquicas"(entesautnomos).VerPrat:
"LosentesautnomosylosserviciosdescentralizadosenlaConstitucinde1967",pginas
1415,Montevideo1967.
(944)JeanRivero:"DroitAdministratif",nmeros484487.ElprofesorRivero,apercibido
delafallaconceptualaquehagoreferencia,proponeacertadamentequelasempresasdel
Estadoseanexcluidasdelanocinde"tablissementpublic"equivalenteanuestraentidad
autrquicainstitucional,yquelateoradelasempresasdelEstadosedesarrollesobreotra
base,quepodraconsistir,segndichoautor,enla"nocindecomerciantepblico"(obra
citada,n508,pgina418).Vase:MichelPrieur:"Lesentreprisespubliqueslocales",Paris
1969.
(945)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina
159.
(946)LaCorteSupremadeJusticiahaadvertidoloquedejodichoeneltexto,puesenuno
desusfallosdistinguientreentidadautrquicastrictosensuyentidadautrquicaqueno
revestaestecarcter.Enestasltimasincluyealasentidadesautrquicasquenopersiguen
unfinpblico,sinoquerealizanactividadesdendolepuramentecomercialeindustrial,es
decirlasempresasdelEstado("Fallos",tomo241,pginas220221).Conceptualmente,esa
distincindelaCorteesexacta;peronotienebasepositiva,pueslaleyn14773,artculo
2,consideraydeclara"entidadautrquica"con"plenaautarqua",dicelaleya
YacimientosPetrolferosFiscales,aYacimientosCarbonferosFiscalesyaGasdelEstado,
noobstantelandolecomercialoindustrialdesusactividades(a).Pararemediaresta
anmalasituacin,elmediotcnicoeselindicadoenelcursodeestepargrafo.Pero
corresponderecordarqueladistincinentre"tablissementpublic"strictosensu,yelque
norevestatalcarcter,yalahabainsinuadoLonMichoud:"Lathoriedelapersonnalit
moraleetsonapplicationaudroitfranais",puestaaldaporLouisTrotabas,tomo1,n
84,pgina239,Paris1932.
(a)Laley17319,dejuniode1967,derogalan14773.Verelactualestatutoorgnico
decadaunadeesasentidades.
(947)SibienenFranciasemencionansupuestosde"nacionalizacin"attulode"sancin"
poractitudesantinacionales(casodelaempresaRenault),excluyendoentalsupuestola
indemnizacin(Rivero:"DroitAdministratif",n499,pgina412),entrenosotrosesonoes
concebible,yaqueimplicaraunaconfiscacinprohibidaporlaConstitucin.Vase:Jaime
VidalPerdomo:"Nacionalizacionesyemergenciaeconmica",Bogot1984.
(948)Rivero,op.cit.,n497,pgina411.
(949)JulioC.RodrguezArias:"Sobrealgunosprincipiosdecienciadelaadministracin",
pgina121,Mendoza1945;RodolfoO.Fontanarrosa:"DerechoComercialArgentino
(ParteGeneral)",pgina237,BuenosAires1963.

p.444

(950)Fleiner:"Instituciones...",pgina261;SilvaCimma:"DerechoAdministrativo
ChilenoyComparado",tomo2,pgina225.
(951)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina641.
(952)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa,pginas
140141.
(953)Leyn14380,artculo1,segundaparte.Enloatinentealaaplicacindelderecho
privadoenlagestindelasempresasdelEstado,vase:Fontanarrosa:"DerechoComercial
Argentino(ParteGeneral)",pgina238,BuenosAires1963.Peroenlaactuacindelas
empresasdelEstado,nielderechoprivadonielpblicosondetotalyexcluyente
aplicacinencadacaso;enlosdiversossupuestosslohayuna"prevaleciente"injerencia
deunaramadelderechosobrelaotra.As,porejemplo,"cuandolaAdministracinse
sometealderechoprivado,...sehabladeunderechoprivadoespecial,porquehayunaserie
deprivilegiosquevanligadosalaAdministracinencuantotalynoencuantoasu
actuacinconcreta"(GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicos...",pginas140141).
Vase,asimismo:SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pginas8182.
(954)Eneltomo2meocupodeloatinentealsistemajurdicodelserviciopblico(n
298).
(955)Fontanarrosa,pgina238.Laubadreseinclinaalamismasolucin("Trait
lmentairededroitadministratif",pgina619,n1163).
(956)Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina261;Houin:"Lagestin
desentreprisespubliquesetlesmthodesdedroitcommercial",en"Ladistinctiondudroit
privetdudroitpublicetlentreprisepublique",pginas79y100,publicacinde
"ArchivesdePhilosophieduDroit",Paris1952.
(957)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pginas140141.
(958)GeorgesVedel:"DroitAdministratif",pgina519,Paris1961.
(959)JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas415416,Paris1962.
(960)Adems,tngansepresenteslaleyn20705,deagostode1974,sobre"sociedades
delEstado",ylaleyn20558,dediciembrede1973,sobre"corporacindeempresas
nacionales".
(961)Rivero:"DroitAdministratif",pgina414.Adems,vase:Fontanarrosa:"Derecho
ComercialArgentino",pgina238.
(962)Fontanarrosa,op.cit.,pginas239240,yjurisprudenciaahcitada.Enidntico
sentido:GarcaTrevijanoFos:"Principios...",pgina141.

p.445

(963)Ley14380,artculo4;Houin:"Lagestindesentreprisespubliquesetlesmthodes
dedroitcommercial",pgina106.
(964)Decretoleyn23354/56,artculo60.(Estedecretoleyfuederogadoengranparte).
(965)Alrespectotngasepresentelaleyn20558,sobre"corporacindeempresas
nacionales".Puedeverse:JosRobertoDromi:"CorporacindeEmpresasNacionales.
Rgimenjurdico.Empresasincorporadasycontroladas.Funciones",en"Jurisprudencia
Argentina",Doctrina1975,pgina243ysiguientes.
(966)Vedel:"DroitAdministratif",pgina527.
(967)Fallodelao1948,citadoporLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
pgina638,n1210.
(968)Enesefallotratbasedeuna"entidadautrquica"ConsejoNacionaldeEducacin,
ynoprecisamentedeunaempresadelEstado,peroel"principio"aplicableeselmismo
paraambostiposdeentidades,tantomscuantoentrenosotroslamayoradelasempresas
delEstadohllaseconstituidacomoentidadesautrquicas.
(969)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pgina380,
considerando2.
(970)Laubadre:"Manueldedroitadministratif",pginas3334,Paris1947.
(971)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina70;Laubadre:"Manueldedroit
administratif",pgina34,y"Traitlmentairededroitadministratif",n1164,pgina620,
yn1258,pgina660.
(972)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo244,pgina196,inre"Etcheverryc/
AerolneasArgentinas";tomo245,pgina271,inre"Torresc/AerolneasArgentinas";
tomo247,pginas363364,inre"Benedettic/CombustiblesSlidosyMinerales";tomo
250,pginas234235,inre"Lencinasc/DireccinNacionaldeIndustriasdelEstado".
(973)"JurisprudenciaArgentina",1961VI,pgina325,inre"Imperialec/Yacimientos
PetrolferosFiscales".
(974)Engeneral,respectoaltribunalcompetenteparaentenderenjuiciosenque
intervienen"empresasdelEstado",vaseCmaraCivildelaCapital,inre"Estanciasy
CabaasLaQuerenciac/Y.P.F.",sentenciadel19deoctubrede1972,en"Jurisprudencia
Argentina",tomo181973,pgina38;adems,CmaraNacionalContencioso
AdministrativoFederalenpleno,en"JurisprudenciaArgentina",junio16de1982,inre
"Aletto,Carlosc/InstitutodeServiciosSocialesparaelPersonalFerroviario".
(975)Eldecretoley6666/57fuederogadoyreemplazadoporlaleyn22140.
(976)Constitucinactual,art.99,inc.1.

p.446

(977)Tngasepresentelaleyn20558,dediciembrede1973,sobre"corporacinde
empresasnacionales".Asimismo:JosRobertoDromi:"CorporacindeEmpresas
Nacionales...",en"JurisprudenciaArgentina",Doctrina1975,pgina243ysiguientes.
(978)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(979)Enlaactualidaddebeverseeldecreton1759/72,art.94ysiguientes,reglamentario
deldecretoleyn19549/72,sobreprocedimientoadministrativonacional.
(980)Vaseeldecreton1759/72,mencionadoenlanotaanterior,ysumodificacin.
(981)Tngasepresentelaleyn20558,dediciembrede1973,sobrecorporacinde
empresasnacionales.
(982)Deacuerdoalaactualleydeministerios,n20524,deagostode1973,Obrasy
ServiciosPblicosnoesun"ministerio"(art.1):esuna"SecretaradeEstado".Tngase
presentelasnormasdictadasposteriormente,quemodificaronelsistema.
(983)Vase,asimismo,elart.27delaleygeneraldepresupuestodelaNacin,n16432,
sancionadael30denoviembrede1961,quefacultalPoderEjecutivoparacrearen
jurisdiccindelMinisteriodeEconomala"SindicaturadelaAdministracinPblica",y
porcuyoconductodesignarconcarcterdesndicoencadaempresadelEstadoaun
funcionariopermanentedeesedepartamentodeEstado.Adems,vase:decretoleyde
contabilidadn23354/56,artculo84,incisof,queentrelasobligacionesdelTribunalde
CuentasmencionabaladefiscalizaralasempresasdelEstadopormediodeauditoreso
sndicos.
(984)Ensentidoconcordante:Laubadre:"Manueldedroitadministratif",pgina34,y
"Traitlmentairededroitadministratif",n1171,pgina622.
(985)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",nmeros11721173,pginas
622623.
(986)Forsthoff,pgina669;JulioC.RodrguezArias:"Lasociedaddeeconomamixta.Su
definicinjurdicoeconmica",pgina64,Rosario1940;BrandoCavalcanti,tomo4,
pginas351353;SayagusLaso,tomo2,pginas241242y243;SilvaCimma,tomo2,
pginas296297;TagandRoger:"Lergimenjuridiquedelasocitdconomiemixte",
Paris1969.
(987)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina602;Spiliotopoulos:
"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdesinstitutionsprivesendroitfranais",
pgina41;SilvaCimma,tomo2,pgina295.
(988)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318,delao
1967.Elart.389deltextoordenadodelaleydesociedadescomerciales,dice:"Las
disposicionesdeestaleyseaplicarnalassociedadesdeeconomamixtaencuantonosean
contrariasalasdeldecretoley15349/46(ley12962)".

p.447

(989)Vanselosnmeros99y100.
(990)Idemalanotaanterior.
(991)SilvaCimma,tomo2,pginas295296.
(992)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas606607.Ensentido
concordante:Forsthoff,pgina669.
(993)Vase:Spiliotopoulos:"Ladistinction...",pgina42.
(994)RafaelBielsa,citadoporVillegasBasavilbaso,tomo2pgina702,nota.
(995)Greca:"Elsistemadeeconomamixtaenlarealizacindelosserviciospblicos",
pginas67.Ensentidoconcordante:RodrguezArias:"Lasociedaddeeconomamixta.Su
definicinjurdicoeconmica",pgina20.
(996)Vase:artculo4deldecreton15349,del28demayode1946,ratificadoporlaley
generaln12962,demarzode1947,yRodrguezArias:"Lasociedaddeeconoma
mixta...",pginas5559.Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,
n17318.
(997)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1146,pgina606.
(998)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina201,textoynota.TambinRodrguezArias:
"Lasociedaddeeconomamixta...",pginas7175,estimaquelacreacindeunasociedad
deeconomamixtarequierelaexistenciadeunaley.
(999)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1000)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1001)Vaseeln59,textoynota148.
(1002)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1003)SiendoProcuradordelTesorodelaNacinestimqueelPoderEjecutivo,por
decreto,podaautorizaraYacimientosCarbonferosFiscalesaconstituirunasociedad
annimamixtadestinadaaltransportedecarbn.Dictamendel29demayode1963.
(1004)CompreseaSpiliotopoulos:"Ladistinction...",pginas4142.
(1005)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas197199y202.
(1006)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas196197;Bielsa,tomo3,pgina108.
(1007)Rivero:"DroitAdministratif",pgina425;SilvaCimma,tomo2,pgina298;
BrandoCavalcanti,tomo4,pgina354.

p.448

(1008)Bielsa,tomo3,pgina110.
(1009)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1010)ElSupremoTribunaldeJusticiadeEntreRossiguidichocriterio("Jurisprudencia
Argentina",tomo231974,pgina747ysiguientes,sentenciadel9demayode1974).
Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1011)DeacuerdoaloresueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,elBanco
CentraldelaRepblicaArgentinaoriginariamenteeraunasociedaddeeconomamixta
"pblica","Fallos",tomo176,pgina5.Ensentidoconcordante:vaseRodrguezArias:
"Lasociedaddeeconomamixta...",pginas101103.Actualmenteesuna"entidad
autrquicanacional".Vernota229.
(1012)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1013)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1147,pginas606607;
Spiliotopoulos:"Ladistinction...",pgina42.
(1014)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1015)SayagusLaso,tomo2,n718,pgina243,quienrecuerdaqueestassociedadesde
tipocooperativoestnmuydifundidasenBlgica.
(1016)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1017)Vaseeln100,textoynotas52y53.ConreferenciaalBancoCentraldela
RepblicaArgentina,sibienteniendoencuentalaleyoriginariadesucreacin,n12155
del28demarzode1935,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alestablecerquedicho
Bancoeneseentonceseraunasociedaddeeconomamixta,pblica,dejaclaradoquelos
empleadosdelmismonorevestan,porlotanto,carcterdeempleadospblicos("Fallos",
tomo176,pgina5ysiguientes,especialmentepginas15y16,sentenciadel2de
septiembrede1936).ActualmenteelrgimendelBancoCentralhacambiado:esuna
entidadautrquicanacional(decreton14957/46,artculo1,ratificadoporlaleyn12962
).PosteriormentesedictaronparaelBancoCentrallasleyes20539y21364.
(1018)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas607608.
(1019)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1020)Vaseelprecedentenmero154,textoynota228.
(1021)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1022)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1023)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.

p.449

(1024)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas670671.
(1025)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1026)Tngasepresentelaactualleydesociedadesdeeconomamixta,n17318.
(1027)Tngasepresentelanotaanterior(h).
(1028)Vase:CdigodeComercio,artculos316,437y433;GaroFranciscoJ.:
"SociedadesComerciales.ParteGeneral",tomo1,volumen2,nmeros455457,Buenos
Aires1949,y"SociedadesAnnimas",tomo2,n709,BuenosAires1954;Moirano,
ArmandoA.:"Organizacindelassociedadescooperativas",pgina65,BuenosAires
1955.Tngasepresentelaactualleydesociedadescomerciales,n19550.
(1029)Vitta,tomo1,pginas614625;Zanobini,tomo3,pgina206;DeValles:
"Elementididirittoamministrativo",pgina100.Puedeverse:JorgeE.Cermesoni:"El
sistemaconstitucionalregionalista:laexperienciaitaliana",en"LaLey",tomo142.
Adems:GarcaTrevijanoFos:"Tratado",tomo2,volumen2,pgina746ysiguientes.
(1030)DeValles,pgina100.
(1031)Waline,pgina210.Conrelacinalaleydel2demarzode1982,vaseaJean
MarieBecet:"Lesinstitutionsadministratives",pgina167ysiguientes,Paris1985.
(1032)Vase:Vanossi,JorgeReinaldoA.:"Elmarcoconstitucionaldelaregionalizacin",
en"JurisprudenciaArgentina",4VIII76.Tngansepresentelosartculos75,inciso19,
segundoprrafo,y124delanuevaConstitucinNacional.
(1033)Ensentidoconcordante,Romanoexpresaque,pordefinicin,todaslaspersonas
pblicassonentesauxiliaresdelEstadoyestn,enconsecuencia,alladodel,pudindose
decirparaestatales(SantiRomano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina90).
(1034)Presutti,tomo1,pgina485.
(1035)Romano,pginas8990;Zanobini,tomo1,pgina118,ytomo3,pgina294;
Vitta,tomo1,pgina141;DAlessio,tomo1,pginas372y373;RenatoAlessi:"Diritto
Amministrativo",pgina55.
(1036)Enigualsentido:RenatoAlessi:"DirittoAmministrativo",pgina55;CinoVitta:
"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina142.
(1037)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas620621,622,624y628;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas297y298;adems:
SilvaCimma,tomo2,pgina337.
(1038)Vase:GarridoFalla,tomo1,pgina298;BenitoPrez:"Laprevisinsocialdelos
colegiosprofesionales",en"ElDerecho",tomo92,del2y3defebrerode1981.

p.450

(1039)Forsthoff,pginas625628;Vitta,tomo1,pgina632;Waline,pgina223;
SayagusLaso,tomo1,pgina174,letrab;SilvaCimma,tomo2,pginas333337;
GarridoFalla,tomo1,pginas297298.
(1040)EnlaConstitucindelaProvinciadeBuenosAires,de1934,entrelasatribuciones
delrgimenmunicipalseincluyelade"constituirconsorciosdemunicipalidadesy
cooperativasdevecinosalosfinesdelacreacindesuperusinasgeneradorasdeenerga
elctrica"(art.183,inciso8).DichaConstitucinpuedevrselaen"Jurisprudencia
Argentina",tomo48,pgina43ysiguientes,seccinlegislacin.Laleyn13512,sobre
propiedadhorizontal,instituyeel"consorcio"(artculo9).ClodomiroZavalatratde
aclararelconceptode"consorcio"empleadoenlacitadaclusuladelaConstitucindela
ProvinciadeBuenosAires("Rgimenjurdicodelosserviciosdeelectricidad",pginas
181183,BuenosAires1939).
(1041)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina209.
(1042)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina641.Puedeverseellibrode
GiuseppeStancanelli:"Iconsorzineldirittoamministrativo",publicadoenMilano,en
1963,Giuffr.
(1043)"ProyectodeCdigodeAguasparalaProvinciadeBuenosAires",pginaLXII,La
Plata1939,edicinMinisteriodeObrasPblicasdelaProvinciadeBuenosAires.
(1044)Ensentidoconcordante:DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pgina
108.
(1045)Giannini,op.cit.,pgina209.
(1046)Vitta,tomo1,pgina641;Lentini,tomo1,pgina83;"ProyectodeCdigode
AguasparalaProvinciadeBuenosAires",artculo224.
(1047)Vase:Fosthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina559;Fragola:
"Manualedidirittoamministrativo",pginas5556;Spiegel:"DerechoAdministrativo",
pg.67.
(1048)Vase:RenatoAlessi:"DirittoAmministrativo",pgina76.
(1049)LonMichoud:"Lathoriedelapersonnalitmoraletsonapplicationaudroit
franais",tomo1,n59,pgina132,Paris1932.
(1050)Michoud,op.cit.,tomo1,n59,pgina133.
(1051)Michoud,op.cit.,tomo1,n60,pginas133135.
(1052)AparicioMndez:"Lateoradelrgano",pgina15,Montevideo1949.
(1053)Vase:Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pginas100101;Silvestri:"L
attivitinternadellapubblicaamministrazione",pginas8y10.

p.451

(1054)Autorescitadosenlanotaprecedente,ySayagusLaso:"Tratado...",tomo1,
pgina181,letrad.
(1055)AparicioMndez:"Lateoradelrgano",pgina19,n6.
(1056)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas530y539540.
(1057)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pginas6465.
(1058)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina158.
(1059)Michoud:"Lathoriedelapersonnalitmoral",tomo1,n64bis,pgina146;
Romano:"Corso...",pginas101102;Zanobini,tomo1,pgina124;SayagusLaso:
"Tratado...",tomo1,pgina183;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdela
organizacinadministrativa",pgina88.
(1060)Michoud,op.cit.,tomo1,n64bis,pginas147148.
(1061)Constitucinactual,art.87.
(1062)Constitucinactual,art.99.
(1063)Constitucinactual,art.100.
(1064)Tenerpresentequeactualmenteseincorporlafiguradeljefedegabinete.
(1065)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina273y
siguientes,BuenosAires1923;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas20y
5859;LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,
pginas339340y365366,y"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentino
ycomparado",tomo9,pginas263267;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",
tomo2,pginas578579,615y618619;Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas201y
202;QuirogaLavi:"CursodeDerechoConstitucional",pginas229,231y240.
(1066)RamnFerreyra:"DerechoAdministrativoGeneralyArgentino",pgina200,
BuenosAires1866;JosNicolsMatienzo:"DerechoConstitucional",tomo2,pginas
117118,LaPlata1916;CarlosSnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",
pgina296,BuenosAires1958.Esteltimotratadistaconsideraque"nuestraConstitucin
crea,as,unsistemamixto,caractersticamenteargentino"(op.yloc.cit.);JuanVicente
Sola:"LasdoscarasdelEstado",pgina33ysiguientes,especialmentepgina45,Buenos
Aires1988.
(1067)Constitucinactual,art.100.
(1068)Dichaleyespecialfuedictada:eslan3727,deacuerdoacuyoartculo1losocho
ministeriosenquedebedividirseeldespachodelosnegociosdelaNacinsernlos
siguientes:1)delInterior;2)deRelacionesExterioresyCulto;3)deHacienda;4)de

p.452

JusticiaeInstruccinPblica;5)deGuerra;6)deMarina;7)deAgricultura;8)deObras
Pblicas.
(1069)TenerpresentelaredaccinactualdelcorrelativoartculoeincisodelaConstitucin
sancionadaen1994.
(1070)Constitucinactual,art.103.
(1071)Constitucinactual,art.103.
(1072)Ensentidoconcordante:RafaelBielsa:"DerechoConstitucional",pgina684,
BuenosAires1959.
(1073)Tngasepresentelaleydeministeriosn20524,del21deagostode1973,ylaley
n21431,delao1976,quecreelMinisteriodePlaneamiento.Perolaleyn22450,
derogla20524.Laactualleydeministeriosesla23930,del23IV91.Tngasepresente
eldecreto438,demarzo12de1992,sobretextoordenadodelaleydeministerios.
(1074)TenerpresentelaredaccindelpertinentetextoenlaConstitucinactual.
(1075)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo9,pginas305306,BuenosAires1963.
(1076)LinaresQuintana,op.cit.,tomo9,pgina306.
(1077)RafaelBielsa:"DerechoConstitucional",pgina680.
(1078)Ensentidoconcordante:JuanVicenteSola:"LasdoscarasdelEstado",pgina33y
siguientes,especialmentepgina45,BuenosAires1988.
(1079)Desdesusprimerospronunciamientos,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin
declarquelosgobernadores,comotales,slopodanactuardentrodesuesferade
competenciaestablecidaporlaConstitucin("Fallos",tomo9,pgina456;tomo10,pgina
59.
(1080)Constitucinactual,art.128.
(1081)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas658659;Bielsa:"DerechoConstitucional",
pginas690691.Ensentidoconcordante:JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",pgina757,
nmero749.
(1082)Constitucinactual,art.128.
(1083)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina658.
(1084)SnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina345;Bielsa:
"DerechoConstitucional",pgina690.
(1085)Constitucinactual,art.128.

p.453

(1086)SnchezViamonte,op.cit.,pgina345.
(1087)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo115,pginas266270.
(1088)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo9,pginas537544.
(1089)JosdeCastroNunes:"DoEstadofederadoesuaOrganizaoMunicipal",pginas
5153,RiodeJaneiro1920.
(1090)Vaseeltomo4delapresenteobra,cuartaedicin,pgina534,nota35.
(1091)DomingoF.Sarmiento,citadoytranscriptoporBielsaen"PrincipiosdeRgimen
Municipal",pginas6768,yporLinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindela
RepblicaArgentina",tomo2,pgina56.Adems:CastroNunes,pgina52.
(1092)CastroNunes,pgina53.
(1093)CastroNunes,pginas51y52.
(1094)EntrenosotrosesaeslaposicindeSpota,paraquientantolasmunicipalidadesde
provincia,comoladelaCapitalFederal,preexistieronhistricamente.Agregaque"latesis
quesostienequelasmunicipalidadessloejercenpoderesdelegados,sibienesuna
doctrinaaceptadapornuestrajurisprudencia,carecedefuerzadeconviccin"(AlbertoG.
Spota:"TratadodeDerechoCivil.Elsujetodelderecho.Personasjurdicas",pgina133,
BuenosAires1951).
(1095)CastroNunes,pgina52.
(1096)CastroNunes,pgina52;adems,DomingoF.Sarmiento,citadoenlaprecedente
nota30."Histricamente,elEstadoprecedienmuchoalMunicipio,talcualhoylo
concebimos"(MarcioAntonioInacarato:"Omunicipiodovigentedireitoconstitucional
brasileiro",en"Revistadeinformaolegislativa",pgina156,SenadoFederal,
SubsecretaradeEdiesTcnicas,abrilajunio1974,nmero42,BrasiliaDF).
"...considerandoelderechopblicoylanormativadelasotrasprovincias,cabeconcluir
queelrgimenmunicipaleradesconocidoenlaArgentinahastalasegundamitaddelsiglo
XIX"(JosR.Dromi:"Actividadadministrativaprovincial[enfoquehistrico]",en
"JurisprudenciaArgentina",Doctrina,1975,pgina712ysiguientes.Ensentido
concordante:JuanF.Linares:"DerechoAdministrativo",pgina275,BuenosAires1986).
(1097)MerefieroalacartaorgnicamunicipalqueelmismoCongresoConstituyente
sancionel6demayode1853,paraseraplicadaalaciudaddeBuenosAires.Estaley
reprodujo,conligerasvariantes,eldecretoqueelgeneralUrquiza,ensucarcterde
DirectorProvisoriodelaConfederacin,habaexpedidoel2deseptiembrede1852
(Greca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas104105).
(1098)Greca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pgina107;Linares
Quintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pgina55.En

p.454

defensadeesatesis,vaseadems:GabrielCarrasco:"Laslibertadescomunales"(discurso
parlamentarioenSantaFe),SantaFe1890.
(1099)JoaqunV.Gonzlez:"Manual...",n674,pginas684685;Sarra:"Derecho
Administrativo",pginas192193;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina407;Adrogu:
"Poderesimpositivosfederalyprovincialsobrelosinstrumentosdegobierno",pginas
98100.
(1100)Vaseeln111,textoynotas91,92y92bis.
(1101)Ensentidoconcordante:CastroNunes,pginas5455.
(1102)CastroNunes,pginas193195;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
198;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo114,pginas282285,ytomo
123,pginas313y329.
(1103)Constitucinactual,art.75,inc.b30.
(1104)Constitucinactual,art.99.
(1105)TngasepresenteloexpresadoenlaactualConstitucin.
(1106)LaactualleyorgnicadelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAireseslan
19987,del29denoviembrede1972,quetuvovariasmodificaciones.
(1107)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo192,pginas21y50;tomo
194,pginas111y114.
(1108)Greca:"Derechoycienciadelaadministracinmunicipal",pgina107;Linares
Quintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pginas6061.
(1109)VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas421429,yJoaqunV.Gonzlez,citadopor
VillegasBasavilbaso,pgina424.
(1110)Verprecedentementetextoynotas39,40y41.ElDr.JosNicolsMatienzo,en
unodesusdictmenescomoProcuradorGeneraldelaNacin,sostuvoquela
municipalidaddelaCapitalnopuedealegarlainconstitucionalidaddelasleyesdel
Congreso,porquelasgarantasconstitucionaleshansidodadasalos"particulares"contra
lasautoridades("CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina89).En
concordanciaconloexpresadoporeldoctorMatienzo,caberecordarqueelrgimendel
EstadodeDerechoseestableceenintersdelosciudadanosparapreservarlosydefenderlos
contralaarbitrariedaddelasautoridadesestatales.Alrespecto,vaselodichoeneln7de
lapresenteobra.
(1131)Elcarcterdemeracircunscripcinadministrativa,querevestanlosterritorios
nacionales,fuereconocidoporlaCmaraFederaldeApelacindeLaPlataenunantiguo
fallo("JurisprudenciaArgentina",tomo13,pgina699,sentenciadel29deagostode
1924).

p.455

(1132)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas103104,Buenos
Aires1932;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina484.
(1133)EnlaactualidadTierradelFuegoes"provincia"(ley23775,delao1990).
(1134)Constitucinactual,art.75,inc.15.
(1135)NicolsA.Calvo:"Decisionesconstitucionalesdelostribunalesfederalesde
EstadosUnidosdesde1789",tomo1,pgina125,n409;ThomasM.Cooley:"Principios
generalesdeDerechoConstitucionalenlosEstadosUnidosdeAmrica",pgina172;Jos
M.Estrada:"CursodeDerechoConstitucional",tomo3,pgina109;M.A.Montesde
Oca:"CuestionesConstitucionales",pginas217220,BuenosAires1899;Gonzlez
Caldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina484.
(1136)Verlaleyn4055,artculo17,inciso4.
(1137)CmaraFederaldeApelacindeLaPlata,sentenciadel18deoctubrede1935,in
re"SociedadAnnimaImportadorayExportadoradelaPatagoniac/sucesinAntonio
Llanerass/cobrodepesos".Elautordelapresenteobrafueelletradopatrocinantedela
sociedadactoraeneljuiciodereferencia,radicadoenelJuzgadoLetradodeRoGallegos.
(1138)Veralrespectolasreferenciascontenidasenmi"TratadodelDominioPblico",n
16,yenlapresenteobran49.InclusosehadeclaradoquelaIglesiaCatlicadebe
satisfacerlosimpuestosquepesansobrelasdemspersonas,sinquepuedapretenderotros
privilegiosoexencionesqueaquellosquelehayansidoexpresamenteacordados,yqueel
artculo2delaConstitucinNacionalnoimpidequelaIglesiapuedasersometidaalpago
delascontribucionescomunessobrelosbienesqueposeaorecibacomopersonajurdica,y
noconocasinomotivodeactosdelculto(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,
"Fallos",tomo151,pgina403ysiguientes;adems,"Fallos",tomo115,pgina111y
siguientes);eneseordendeideas,sedeclarqueprocedelaaccinejecutivadela
MunicipalidadcontralaCuriaEclesisticaporcobrodepavimentos(CmaraCivil1dela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo42,pgina1034).
(1139)Vasemi"TratadodelDominioPblico",n91,pginas505507.
(1140)Paraladistincinodiferenciaentrederecho"eclesistico"yderecho"cannico",
vase:Eichmann:"ManualdeDerechoEclesisticoatenordelcodexjuriscanonici",tomo
1,pginas89;VillegasBasavilbaso,tomo1,pginas163165,ytomo2,pgina447;
adems,Jemolo:"Lezionididirittoecclesiastico",n9,pgina23;CarlosOctavioBunge:
"ElDerecho.Ensayodeunateoraintegral",pginas564565.Algunosautoresnohacenla
debidadistincin;entalsentido:LuisLegazyLacambra:"IntroduccinalaCienciadel
Derecho",pginas630632.
(1141)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina459,Madrid
1898.

p.456

(1142)Anteriormenterigieron,entreotras,lassiguientesleyes,quesucesivamentefueron
derogadas:nmeros4031,4707,12913y13996.Tngansepresenteslassiguientesleyes:
19101(personalmilitar),22575(serviciodeconscripcin)y22580(personalconvocado).
Tngasepresentequeenlaactualidadestderogadalaleydeserviciomilitarobligatorio.
(1143)Loexpresadoeneltextoconcuerdaconelartculo1delaactualleyorgnica
militar,n14777,del28denoviembrede1958,quediceas:"Lasfuerzasarmadasdela
Nacinson,exclusivamente,elejrcito,laarmadanacionalylaaeronuticamilitar".
Ensentidosimilar,Presuttiexpresaquelalocucin"fuerzaarmada"comprendeal
ejrcito,laarmadaylaaviacin,mientrasqueaotroscuerposarmadosymilitarmente
organizados,encargadosdeladefensadelordenydelaseguridadpblicaselesdenomina
"fuerzapblica"(ErricoPresutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,
pgina332,Messina,terceraedicin).
(1144)Constitucinactual,art.75,inc.27.Tenerpresentelanuevaredaccin:"Fijarlas
fuerzasarmadasentiempodepazyguerra,ydictarlasnormasparasuorganizaciny
gobierno".
(1145)Constitucinactual,art.99,inc.12.
(1146)Constitucinactual,inc.13.
(1147)Tenerpresentelanuevaredaccin.
(1148)Constitucinactual,inc.14.
(1149)Tenerpresentelanuevaredaccin.
(1150)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina439,n4,
Madrid1898.
(1151)Constitucinactual,art.99,incs.12,13y14.
(1152)AdolfoPosada,op.cit.,tomo2,pgina439,nmero6.Ensentidoconcordante:
JorgeA.ClariOlmedo:"Competenciarepresivamilitar",pginas6,13y102,Crdoba
1947,ImprentadelaUniversidad.
(1153)VittorioBachelet:"Disciplinamilitareeordinamentogiuridicostatale",pgina179,
Milano1962,Giuffr.
(1154)Vern49bis.
(1155)Bachelet:"Disciplinamilitareeordinamentogiuridicostatale",pginas79y83.
(1156)Bachelet:"Disciplinamilitare...",pgina312.
(1157)Bachelet,op.cit.,pginas316317.

p.457

(1158)Bachelet,op.cit.,pginas322323.
(1159)"DictmenesenloadministrativodelosprocuradoresgeneralesdelaNacin
Argentina",tomo2,pgina433,BuenosAires1949,MinisteriodeEducacin,
DepartamentosdeInformaciones,BibliotecayEstadstica.
(1160)CmaraFederaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo22,pginas141
y150,inre"Aguirrec/GobiernoNacional".
(1161)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo101,pgina365,
considerando5,inre"TenientePedroA.Quirogaporrebelin".
(1162)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo130,pgina233,inre
"GregorioCheskis",tomo167,pgina187,inre"SumarioinstruidocontraelTeniente
CoroneldonRodolfoM.Lebreroyotros,porhomicidio.Contiendadecompetencia".
Adems:JosNicolsMatienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,
pginas361y394;JorgeA.ClariOlmedo:"Competenciarepresivamilitar",pginas
6566.Asimismo:CsarEnriqueRomero:"Constitucin,ley13234yPlanConintes",en
"JurisprudenciaArgentina",1960III,pgina345.
(1163)CarlosRissoDomnguez:"Caracteresynaturalezadelajurisdiccindisciplinaria
militar",en"JurisprudenciaArgentina",tomo27,pginas108,109,112,122,123y125,en
nota;JorgeA.ClariOlmedo:"Competenciarepresivamilitar",pginas2429.
(1164)CmaraFederaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo22,pginas142
y153,yen"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo148,pgina180;
RissoDomnguez,trabajocitadoenlanotaanterior,pgina113.
(1165)Constitucinactual,art.109.
(1166)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pginas157y184;
tomo149,pginas175y181182.Adems:ClariOlmedo,op.cit.,pgina29.
(1167)Constitucinactual,art.75,inc.27.
(1168)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo101,pginas364365;tomo
148,pgina184;tomo149,pginas175y182.Adems:JoaqunV.Gonzlez:"Manualde
laConstitucinArgentina",n641,pgina645;JosNicolsMatienzo:"Cuestionesde
DerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina251.
(1169)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina184;tomo149,
pgina82.
(1170)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n641,pgina182.
(1171)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo101,pgina365,
considerando4.

p.458

(1172)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo101,pgina405.Enigual
sentido:JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n643,pgina646.
Adems:ClariOlmedo,op.cit.,pgs.7273.
(1173)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo147,pginas6566,inre
"SubtenientePedroV.Mrtolaporinsubordinacin";adems,tomo54,pgina589,inre
"CoronelMarianoEspinaporrebelin".
(1174)Ensentidoconcordante:RissoDomnguez,trabajocitadoenlanota86,pgina112.
(1175)Vereln18.
(1176)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo149,pgina180.
(1177)Ensentidoconcordante:EstebanImazyRicardoE.Rey:"Elrecurso
extraordinario",pginas4950,segundaedicinactualizadaporlosdoctoresRicardoE.
ReyyLinoEnriquePalacio.
(1178)Verlaleyn21944de1979queintrodujomodificacionesalaleyn14029.
Tenerpresentelaley23049de1984,quemodificavariosartculosdelCdigodeJusticia
Militar.
(1179)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo175,pginas177179,inre
"FranciscoFasolaCastao.Recursoextraordinario".
(1180)EnriqueR.AftalinyLaureanoLandaburu(h.):"Acercadelasfaltaso
contravenciones",en"LaLey",12denoviembrede1943,captuloX.
(1181)AsocurreenPortugalparaciertoscomportamientos(CdigoAdministrativo,art.
560).
(1182)JamesGoldschmidtyGeorgAnders:"Deslindeentrelosdelitosadministrativosy
loscriminalesyaplicacindelasnormasgeneralesdelDerechoPenalaldelito
administrativo",en"ElDerechoPenalAdministrativo",pgina58,Crdoba1946,
UniversidadNacionaldeCrdoba.
(1183)VerlasreferenciasdeEnriqueR.Aftalinen"DerechoPenalEconmico",pginas
3031,BuenosAires1959.Asimismo,entotalsentidoconcordante,vaseloqueexpuseen
eln39delapresenteobra,alreferirmealasrelacionesdelderechoadministrativoconel
derechopenal.
(1184)Aftalin,obracitada,pgina30.
(1185)VillegasBasavilbaso,tomo1,pgina122.
(1186)VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas540541.

p.459

(1187)CarlosRissoDomnguez:"Carcterynaturalezadelajurisdiccindisciplinaria
militar",en"JurisprudenciaArgentina",tomo27,pgina128.
(1188)EnriqueR.AftalinyLaureanoLandaburu(h.):"Acercadelasfaltaso
contravenciones",en"LaLey",12denoviembrede1943,captuloIX.
(1189)Vaseeln7delapresenteobra.
(1190)Verprecedentemente,n74,textoynota303.
(1191)Enesteordendeideas,yconreferenciaaciertadeclaracindelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,vaseeltomo3B,n1073,pgina449.
(1192)Vase:DAlessio,tomo1,pgina230.
(1193)RenatoAlessi:"DirittoAmministrativo",pginas102y103;SilvaCimma,tomo2,
pgina104;GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina186.
(1194)DAlessio,tomo1,pgina230.
(1195)Stassinopoulos:"Taitdesactesadministratifs",pgina98;GarcaTrevijanoFos:
"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina186.
(1196)Adviertoque"determinacindecompetencia"y"distribucindefunciones"son
cosasdistintas(vern195).
(1197)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina575;GarcaTrevijanoFos:
"Principiosjurdicos...",pgina190.Adems,vase:Stassinopoulos,pginas110111.
(1198)Forsthoff,obracitada,pgina575.
(1199)Vase:Fraga:"DerechoAdministrativo",pginas240241.Adems:SilvaCimma,
tomo2,pgina104;SayagusLaso,tomo1,pginas191192.Algunostratadistas,como
GarcaTrevijanoFos,pretendendistinguir"competencia"de"capacidad"diciendoquesta
serefierealosfinesdelapersonajurdica,yaqullaalcrculodeatribucionesdelos
rganos:capacidaddepersonajurdicaycompetenciadergano.Porelloeslcitohablar
dicedequelosmunicipiostienencapacidad,mientrasquelosministeriostienen
competencia,porquetodosformanpartedelapersonalidadnicadelEstado("Principios
jurdicosdelaorganizacinadministrativa",pginas186187).Taldistingoessutil,puesen
definitivaambosinstitutoscapacidadycompetenciaserefierenalaaptitudjurdicadel
enteparadesplegarvlidamenteunaactividad.
(1200)DAlessio,tomo1,pgina230;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina104;
Fraga,pgina241;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina259.
(1201)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas201202.
Ver,adems:Llambas:"TratadodeDerechoCivil,ParteGeneral",nmeros112930,

p.460

BuenosAires1961;Linares,J.F.:"DerechoAdministrativo",pgina243,BuenosAires
1986.
(1202)SayagusLaso,op.cit.,tomo1,pgina202.
(1203)DAlessio,tomo1,pgina230;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina104;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina259;SilvaCimma,tomo2,pginas104y106.
(1204)Ensentidoconcordante:SilvaCimma,tomo2,pginas104y106.
(1205)DAlessio,tomo1,pgina231;Fraga,pgina244;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pgina259;GarcaTrevijanoFos,pgina191.
(1206)Enigualsentido:Fraga,pgina244.
(1207)"Ad vocare":tomarlmismounasunto.
(1208)SilvaCimma,tomo2,pgina106;adems,vase:GarcaTrevijanoFos,pgina
203.
(1209)DAlessio,tomo1,pgina232;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas261262.
(1210)DAlessio,tomo1,pginas232233;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina262.
(1211)DAlessio,tomo1,pginas233234;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina262;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina174.
(1212)DAlessio,tomo1,pgina234.
(1213)GarcaTrevijanoFos,pgina203.Ensentidoconcordante:SilvaCimma,tomo2,
pgina107;Fiorini:"Recursojerrquico",pgina39,BuenosAires1963.
(1214)Ensentidoconcordante:SayagusLaso,tomo1,pgina223.
(1215)Vanseeln50,dondehagoreferenciaalasrelacionesdelderechoadministrativo
conlamoral,yeln74,dondemerefieroalamoralensuvinculacinconlosprincipios
generalesdelderecho.
(1216)DAlessio,tomo1,pgina232;FlaminioFranchini:"Ladelegazione
amministrativa",pgina23;SilvaCimma,tomo2,pgina106.
(1217)AparicioMndez:"LaJerarqua",pgina143.
(1218)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina434,inre"A.
M.Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporlaPrefecturaMartima".Adems,
"Fallos",tomo304,pg.1898.
(1219)Franchini:"Ladelegazioneamministrativa",pginas2122.

p.461

(1220)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas140142.
(1221)DAlessio,tomo1,pgina232;GarcaTrevijanoFos,pgina200.Adems:
Stassinopoulos,pgina111.
(1222)Franchini:"Ladelegazioneamministrativa",pgina101.
(1223)DAlessio,tomo1,pginas232y234;Franchini,pginas7576y98101;Aparicio
Mndez:"LaJerarqua",pginas142143;Stassinopoulos,pginas110111;Garca
TrevijanoFos,pginas200201;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas262263;Diez:"El
actoadministrativo",pginas174175;SilvaCimma,tomo2,pgina107.
(1224)Stassinopoulos,pginas110111.
(1225)DAlessio,tomo1,pgina234;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina263.
(1226)Franchini:"Ladelegazioneamministrativa",pginas74,86y87.
(1227)Franchini,op.cit.,pginas175177.
(1228)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina203.
(1229)Franchini,op.cit.,pginas198199.
(1230)Franchini,op.cit.,pgina199.Entrenosotros,Bielsaestimaque"eldelegante
continasiendoresponsabledelosactosadministrativosdeldelegado"("Elrecurso
jerrquico",pgina66),opininque,porlasrazonesdadaseneltexto,considero
inaceptable.
(1231)AntonioCianflone:"Lasupplenzanellefunzioniamministrative"pginas3940,
Milano1955.Ensentidoconcordante:GarcaTrevijanoFos,pgina198.
(1232)Cianflone,op.cit.,pgina40.Vaseeltomo3B,n995.
(1233)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo175,pgina375,inre
"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin";tomo190,pgina154,inre"Sociedad
AnnimaGanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".
(1234)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina103;GarcaTrevijanoFos:"Principios
jurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina204.
(1235)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina98.
(1236)Alessi,op.cit.,pgina103;GarcaTrevijanoFos,op.cit.,pgina204.
(1237)GarcaTrevijanoFos,op.cit.,pginas204205.

p.462

(1238)DAlessio,tomo1,pgina231;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina260;De
Valles:"Elementididirittoamministrativo",pgina155;SayagusLaso,tomo1,pgina
194;SilvaCimma,tomo2,pgina105.
(1239)DeValles:"Elementi...",pgina155,n197.
(1240)DAlessio,tomo1,pgina231;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina260;
SayagusLaso,tomo1,pgina197.
(1241)DAlessio,tomo1,pginas231232;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas
260261;SayagusLaso,tomo1,pginas193194;DeValles:"Elementi...",pgina157;
SilvaCimma,tomo2,pginas104105.
(1242)GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,volumen1,
pgina397,Madrid1971.
(1243)Vase:AparicioMndez:"LaJerarqua",pgina143,Montevideo1950.
(1244)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina99.
(1245)ArnaldodeValles:"Elementididirittoamministrativo",pgina272;SilvaCimma:
"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina107.
(1246)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina513;De
Valles,op.cit.,pgina272;SilvaCimma,tomo2,pgina107.
(1247)SilvaCimma,tomo2,pginas108y124;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina
270;DAlessio,tomo1,pgina239;Romano,pgina119;GarcaOviedo,tomo1,pgina
303;Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina81;Vitta,tomo1,pgina171;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina110;SayagusLaso,tomo1,pgina220;Garca
TrevijanoFos,pgina212.
(1248)SilvaCimma,tomo2,pginas108109.
(1249)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas514516.
(1250)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas575576.
(1251)"Unorganismoenelcualnoexisteunajerarquadifcilmentepodrcumplirlos
finesquesepropuso,porquefatalmentecaereneldesordenyenlaanarqua"(Rodolfo
Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina173).
(1252)Ensentidoconcordante:AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas19,20y30,
Montevideo1950;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina265;SayagusLaso,tomo1,
pgina215.
(1253)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pgina206;AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas1213.

p.463

(1254)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas2527;GarcaTrevijanoFos:"Principios
jurdicos...",pgina207.
(1255)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina266;AparicioMndez:"LaJerarqua",
pginas34y38.
(1256)GarcaTrevijanoFos,pgina211;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina268;D
Alessio,tomo1,pgina237;Romano,pgina118;Vittatomo1,pgina168;Giannini:
"Lezioni...",pgina194;SilvaCimma,tomo2,pgina123;Fragola:"Manuale...",pgina
80.
(1257)Galateria:"Teoriagiuridicadegliordiniamministrativi",pgina43,Milano1950.
(1258)GarcaTrevijanoFos,pgina211;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina268;D
Alessio,tomo1,pginas237239;Romano,pgina118;Fragola,pgina80;Sayagus
Laso,tomo1,pgina219.
(1259)GarcaTrevijanoFos,pgina211;SayagusLaso,tomo1,pgina218.
(1260)GarcaTrevijanoFos,pgina211;SayagusLaso,tomo1,pgina218.
(1261)GarcaTrevijanoFos,pgina212;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina269;D
Alessio,tomo1,pgina238;Romano,pgina119;Vitta,tomo1,pgina169;Fragola,
pgina80;Giannini,pgina194.
(1262)GarcaTrevijanoFos,pgina212;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas268269;
Romano,pginas118119;Vitta,tomo1,pginas170171;Fragola,pginas80y81;
SayagusLaso,tomo1,pginas219220;SilvaCimma,tomo2,pgina123;Giannini,
pgina195.
(1263)GarcaTrevijanoFos,pgina212;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina270;D
Alessio,tomo1,pgina239;Romano,pgina119;Vitta,tomo1,pgina171;Garca
Oviedo,tomo1,pgina303;SayagusLaso,tomo1,pgina220;Fragola,pgina81;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina110;SilvaCimma,tomo2,pgina124.
(1264)Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina80.
(1265)DAlessio,tomo1,pgina239;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina270.
(1266)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas4950.
(1267)DAlessio,tomo1,pgina240.
(1268)DAlessio,tomo1,pgina240.Adems,vaseaVillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas270271.
(1269)DeacuerdoanuestroCdigodeJusticiaMilitar,aprobadoporlaleyn14029,del
4dejuniode1951,sloincurreendesobedienciaelmilitarquedejadecumplir"sincausa

p.464

justificada",unaordendelservicio(artculo674).Paralaobedienciaenelordenmilitar,
vanse,entreotros:Bachelet:"Disciplinamilitareeordinamentogiuridicostatale",pgina
179ysiguientes;Galateria:"Teoriagiuridicadegliordiniamministrativi",pginas
234242;Stassinopoulos:"Trait...",pgina110.
(1270)Bullrich:"Principios...",pgina177;Diez:"Eldeberdeobedienciaenlafuncin
pblica",pginas44y53;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas271272,ytomo3,
pginas434446.Vanse,adems:Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo4,
pginas7077;Stassinopoulos,pginas107108;Galateria:"Teoriagiuridicadegliordini
amministrativi",pginas228234.
(1271)VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas437438.Laleydecontabilidaddela
Nacin,decretoleyn23354/56,aceptabalateoradelareiteracinenlossiguientes
trminos:"LasobservacionesformuladasporelTribunaldeCuentasserncomunicadasal
organismodeorigenysuspendernelcumplimientodelactoentodooenlaparte
observada.ElPoderEjecutivo,bajosuexclusivaresponsabilidad,podrinsistirenel
cumplimientodelosactosobservadosporelTribunaldeCuentas.Entalcaso,ste
comunicardeinmediatoalCongreso,tantosuobservacincomoelactodeinsistenciadel
PoderEjecutivo,acompaandocopiadelosantecedentesquefundamentaronlamisma.En
jurisdiccindelospodereslegislativoyjudicial,lainsistenciaserdictadaporelpresidente
delarespectivacmaraoporeldelaSupremaCortedeJusticiadelaNacin,
respectivamente"(artculo87).
(1272)VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas449451,donde,adems,hacereferenciaa
diversosfallosdenuestrostribunales.
(1273)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina166,Torino1948;Garca
TrevijanoFos:"Principiosjurdicos...",pgina217.
(1274)Vitta,tomo1,pgina186.
(1275)Vitta,tomo1,pgina186.
(1276)Ensentidoconcordante:Vitta,tomo1,pgina186;Diez:"Eldeberdeobediencia
enlafuncinpblica",pgina28.
(1277)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina87,Madrid
1898.
(1278)Vase:Bullrich:"Principiosgenerales...",pgina174.
(1279)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas452453,
Madrid1948.
(1280)Puedeverse:SantamaradeParedes,pgina52;GascnyMarn,tomo1,pginas
198200.

p.465

(1281)Entreotroscaracteresdelas"potestades",ladoctrinareconoceeldequeson
"irrenunciables"(Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pginas143144,Padova
1937;Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina268,Milano1950).
(1282)Cuandosehacereferenciaaestetema,losautores,engeneral,noefectanladebida
yconcretadistincinentrereglamentos"autnomos"yde"ejecucin",porunaparte,y
reglamentos"delegados"yde"necesidadyurgencia",porotraparte,alosefectosde
determinarelconcretoorigenpositivodecadaunodeesosinstrumentosjurdicosysu
correlativorangojerrquicofrentealaleyformal.Entalsentido,vase:GarcaOviedo,
"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas7274,Madrid1943;AntonioRoyoVillanova:
"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas6871,Valladolid1948.Enlos
casosconcretosquesepresenten,lapreeminenciaderangoentreunaleyformalyun
reglamentoautnomodependerdelascircunstanciasparticularesdelcaso(vernmeros64
y68),nopudiendosostenerse,ymenosaceptarse,como"principio"laprevaleciente
aplicacindelaleyformalrespectoalreglamentoautnomo,puesstepuedeprevalecer
respectoalaley.EsdistintoelorigendelapotestadreglamentariaenArgentinayen
EstadosUnidosdeAmrica,porejemplo;enesteltimopaselEjecutivoslotienela
potestadreglamentariaqueleotorguenlas"leyes"ordinariasdelCongreso(Bernard
Schwartz:"Ledroitadministratifamricain",pginas5153,Paris1953,Sirey),entanto
queentrenosotroslapotestaddelEjecutivoparaemitirreglamentosautnomosyde
ejecucinsurgedirectamentedelaConstitucinNacional.
(1283)SantamaradeParedes,pginas6062;GarcaOviedo,tomo1,pginas8385;
FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativo...",tomo1,pginas
116117;RoyoVilanova:"Elementosdederechoadministrativo",tomo1,pginas7377;
GascnyMarn,tomo1,pginas204208;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas
232237.
(1284)SantamaradeParedes,pginas6366;GarcaOviedo,tomo1,pgina85;
FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen...",tomo1,pgina117;GascnyMarn,tomo1,
pginas209210;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas241242.
(1285)GarcaOviedo,tomo1,pgina85;GascnyMarn,tomo1,pginas211212.
Adems:SantamaradeParedes,pgina66.
(1286)GarcaOviedo,tomo1,pgina86;GascnyMarn,tomo1,pgina212.
(1287)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pginas191192.
(1288)GarcaOviedo,tomo1,pginas8687;GascnyMarn,tomo1,pgina208;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas238239.Adems:SantamaradeParedes,pgina
62.
(1289)SantamaradeParedes,pginas6263;GarcaOviedo,tomo1,pgina87;Gascny
Marn,tomo1,pgina208.

p.466

(1290)SantamaradeParedes,pgina63;GarcaOviedo,tomo1,pgina87;Jze:
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas9293,BuenosAires
1949,Depalma.
(1291)Ensentidoconcordante:AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",
pginas356357;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina240.
(1292)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina94,Buenos
Aires1949,Depalma.
(1293)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo251,pgina368y
siguientes,inre"MiguelAlbertoMagallanes",tomo254,pgina88ysiguientes,inre
"CarlosAlbertoPaz".
(1294)Conrelacinaloexpresadoeneltexto,vaselaactualleyn21289,del14deabril
de1976,que,enelordennacional,establecesupuestosquecondicionanlaaceptacindela
renuncia.
(1295)Bonnard:"Precisdedroitpublic",pgina137;Trotabas:"Manueldedroitpublicet
administratif",pgina69.
(1296)Waline:"Manuellmentairededroitadministratif",pgina172;GarcaTrevijano
Fos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",pgina221.
(1297)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina248,n3,
Madrid1897.
(1298)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina248,n3,
Madrid1897.
(1299)JeanRivero:"DroitAdministratif",pginas271272,Paris1962.
(1300)Yaenotrolugardeestaobrameocupdelaautoridadcompetente,enelorden
nacionaldenuestropas,paradescentralizarorgnicamente(descentralizacinsubjetiva)
creandoentidadesautrquicas(vansenmeros118121).
(1301)Ensentidocontrario:AgustnA.Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas
110112,BuenosAires1963.
(1302)VaseeldecretodelPoderEjecutivoNacional,nmero969/80,sobredelegacinde
facultadesenlosministros.
(1303)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina47ysiguientes,
especialmentepgina66,inre"Hortac/Harguindeguy".
(1304)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo148,pgina434,inre"A.
M.Delfino&Ca.,apelandodeunamultaimpuestaporlaPrefecturaMartima".

p.467

(1305)ParaAparicioMndezladelegacinsuponedesprendimientodeundeberfuncional
("LaJerarqua",pgina143,Montevideo1950).
(1306)Enigualsentido:AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas142143.
(1307)AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas142143.
(1308)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo53,pgina434,inre"Cullenc/Llerena",
tomo54,pgina181,inre"Lobosc/Dnovan".
(1309)CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo154,pgina200,inre"FernandoOrfila
interponerecursodehbeascorpusafavordeAlejandroOrfila".
(1310)Colmeiro:"DerechoAdministrativoEspaol",tomo1,pgina20,n36,Madrid
1858;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina71,Paris1933.
(1311)Ensentidoconcordante:GarcaTrevijanoFos,pgina221.EnlosEstados,paseso
provinciasnuevos,deescasapoblacin,lajusticiasuelepresentarse"centralizada".A
medidaqueelEstado,pasoprovinciacrecenenpoblacinyenactividades,aparecela
necesidadde"descentralizar"lajusticia,mediantelacreacineinstalacindenuevos
tribunalesenotraszonasolugares.
(1312)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina476;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo1,pgina
117;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas285286;SilvaCimma:"Derecho
AdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina112.Adems:Rolland:"Prcisde
droitadministratif",pgina141.
(1313)Colmeiro,op.cit.,tomo1,pgina20,n36;GascnyMarn,op.cit.,tomo1,
pgina476;VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina286;SilvaCimma,op.cit.,tomo2,
pgina112.
(1314)TitoPratesdaFonseca:"LiesdeDireitoAdministrativo",pgina83,Rode
Janeiro1943.
(1315)RobertoLucifrediGiuseppeColetti:"DescentramentoAmministrativo",pgina4,
Torino1956;Rispoli:"Istituzionididirittoamministrativo",pgina78;Bullrich:
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina172;SayagusLaso:"Tratado...",
tomo1,pgina207.
(1316)Waline,pgina174;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas
7374;VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas295296;LucifrediColetti,pgina4;
SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina207;Vedel,pgina460;SilvaCimma,tomo
2,pgina113;Rivero,pgina273,n317.
(1317)Trotabas:"Manueldedroitpublicetadministratif",pgina72;Waline,pgina174;
VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas295296;LucifrediColetti,pgina4;Sayagus

p.468

Laso:"Tratado...",tomo1,pgina240;Vedel,pginas460461;Rivero,pgina273,n
317;SilvaCimma,tomo2,pgina113.
(1318)CharlesEisenmann:"Centralisationetdcentralisation",pginas70,71,86,87,
Paris1948.
(1319)MauriceHauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina74,Paris
1933.
(1320)Hauriou,op.cit.,pgina74.
(1321)Hauriou,op.cit.,pginas7475.
(1322)Hauriou,op.cit.,pgina75.
(1323)Rolland,pgina144,n164;LucifrediColetti,pginas23;Laubadre:"Trait
lmentairededroitadministratif",pgina79.
(1324)GascnyMarn,tomo1,pgina481;Laubadre,op.cit.,pginas7879;
LucifrediColetti,pginas2y3;Vedel,pgina466.
(1325)Rolland,pgina144,n164;Waline,pginas172y173.Waline,recordandouna
expresindeAugustoComte,dicequeactualmentelosgobernantessehanconvertidoen
"especialistasdegeneralidades":debenlimitarseadardirectivasdeprincipio,sinpenetrar
enlosdetallesdelosasuntos.Unadivisindeltrabajoseimponeentrelosrganos
centrales,queslodebenatenderlosnegociosmsimportantes,ylasautoridadeslocales,
quedebenresolver,enelterrenomismo,grancantidaddeproblemas.Luego,parahacer
resaltarlosefectosridculosdelacentralizacin,Walinerecuerdaqueporundecretoel
PresidentedelaRepblicafrancesadebiautorizaraunapersonalaconstruccindeun
gallinerodetresmetros,alcostadodeunalneafrrea;yterminadiciendo:heahdequse
ocupaelgabinetedeunministro!(Waline,pgina173).
(1326)Waline,pginas172y173;Vedel,pgina466.
(1327)Ensentidoconcordante:Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pginas8182,BuenosAires1932;Rispoli:"Istituzionididirittoamministrativo",pgina
80,Torino1929;LucifrediColetti:"DecentramentoAmministrativo",pgina3,Torino
1956;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas
117118,SantiagodeChile1961.
(1328)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina247,n
159.
(1329)Trotabas:"Manueldedroitpublicetadministratif",pginas7071.
(1330)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina143,n163.

p.469

(1331)SobrecontrolenlaAdministracin,vanselasinteresantesexpresionesdeFiorini:
"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina157ysiguientes,BuenosAires1944.
(1332)EnnuestropasfueelprofesorRafaelBielsaquien,siendosubsecretariodel
entoncesministrodeJusticiaeInstruccinPblica(ao1933),tuvolaplausibleiniciativa
deinstituiryorganizarel"recursojerrquico"enlaAdministracinPblica(vase:Bielsa:
"Elrecursojerrquico",pginaIX,BuenosAires1953).Estodemuestraquecuandola
funcinpblicaesdesempeadaporpersonasidneas,suaccindejaunpositivosaldoa
favordelprogresodelasinstituciones.
(1333)Vanselosartculos23y113,inciso1,delaleydeprocedimientoadministrativo
deEspaa,del17dejuliode1958;adems:EduardoVivancos:"Comentariosalaleyde
procedimientoadministrativo",pgina183,Barcelona1959.
(1334)Sinperjuiciodeque,enlapresenteobra,alestudiarel"actoadministrativo"me
referiralarevocacin,adviertoqueloatinenteaellayaloexaminenotrolugar.Vase
mi:"TratadodelDominioPblico",nmeros147150,BuenosAires1960.
(1335)Vaseeln7,dondesehacereferenciaadoctrinayjurisprudenciaconcordantecon
loexpresadoeneltexto.Porsuparte,elDr.JosNicolsMatienzo,enunodesus
dictmenescomoProcuradorGeneraldelaNacin,sostuvoquelaMunicipalidaddela
CapitalnopuedealegarlainconstitucionalidaddelasleyesdelCongreso,porquelas
garantasconstitucionaleshansidodadasalos"particulares"contralasautoridades
("CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo1,pgina89).LaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,enciertaoportunidadmanifest,ensntesis,quelacosajuzgada
administrativanooperaencontradelosadministrados("Fallos",tomo228,pginas186y
194,inre"ClaraValviudadeRedradoc/InstitutoNacionaldePrevisinSocial");esta
declaracindelaltoTribunalrobustecelodichoeneltextoacercadelosverdaderos
destinatariosdelasnormasqueinstituyenyregulan"recursos"enelprocedimientoo
trmiteadministrativo,puesla"cosajuzgadaadministrativa"eslaresultantefinaldeun
procedimientootrmiteadministrativo.
(1336)Vaseeln22,textoynotas148y149.
(1337)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1338)ParaGiulianiFonrouge,elTribunaldeCuentas"actaenciertomodocomoun
instrumentotcnicodelCongreso"("DerechoFinanciero",tomo1,pgina238);pero,
comoloexpresenotrolugar(n22,nota148),aunaceptandotalposicin,trataraseen
definitivadelcontrolrealizadoentrerganosdeigualjerarquadondenohay
"subordinacin"deunorespectoalotro,yaqueelCongreso,desdeelpuntodevista
institucional,noestcolocadoporencimadelEjecutivo,sinoenelmismoplanoqueste.
(1339)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pginas198y201.
(1340)Giannini,op.cit.

p.470

(1341)Entrenosotros,enelordennacional,elcontrolde"legitimidad"enla
AdministracinhallbaseacargodelTribunaldeCuentasdelaNacin(decretoleysobre
contabilidad,nmero23354/56,artculo85,incisoa.).
(1342)Vaseprecedentemente,n200,textoynota177,yentreotroslossiguientes
expositores:Romano,pginas118119;Fragola,pgina80;VillegasBasavilbaso,tomo2,
pginas268269;SayagusLaso,tomo1,pginas219220;Giannini,pgina195.
(1343)Ensentidoconcordante:DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pginas
229230,n281.
(1344)Porprincipio,unactoaisladoirregularnojustificala"intervencin",sino
nicamentelamodificacinoextincindelactoirregular.
(1345)SayagusLaso,tomo2,pgina440,n925.
(1346)Enigualsentido:Vitta,tomo1,pginas170171.
(1347)Engeneral,estosevinculaaloslmitesdelapotestaddelaAdministracinPblica
paraextinguirpor"revocacin"losactosadministrativos,materiadelacualyameocup
enmi"TratadodelDominioPblico",n149,ydelaquevolveraocuparmeenlapresente
obraalreferirmealosactosadministrativos.
(1348)Sibienlageneralidaddeladoctrinaestcontesteenquela"autorizacin"acta
comorequisitodela"validez"delactorespectivo,Vignocchisostienequela
"autorizacin"esrequisitodela"eficacia"dedichoacto(GustavoVignocchi:"Lanatura
giuridicadellautorizzazioneamministrativa",pginas107108,111y129,Padova1944).
Estimoqueaqunocuadrahablarde"eficacia"delacto,puesla"autorizacin"serefierea
unactoquehastaentoncesnofueemitido.Mediantelaprevia"autorizacin",elactose
emitevlidamente,ycomoenelmbitojurdiconadahayqueimpidasuinmediata
"ejecutoriedad",elactotieneentoncesplenaeficacia.Perostanoderivaprecisamentede
la"autorizacin",sinodelavalidezdelactoresultantedehabrseleemitidocon
posterioridadalaautorizacin.Elactoque,requiriendo"autorizacin",esemitidoenbasea
sta,nace"vlido"y,adems,plenamenteeficaz,puestoque,entalessupuestos,el
ordenamientojurdiconocontienetrabaalgunaadichaeficacia."Validez"y"eficacia"son
conceptosdistintos.Slopuedehablarsede"ineficacia"deunactovlidocuandodicho
actocarezcadefuerzaejecutoria(DeValles:"Elementi...",pgina153),loquenoocurreen
estecaso,dondela"eficacia"noestenjuego.
(1349)Ensentidoconcordante:Presutti,tomo1,pgina184;Heredia:"Contralor
administrativosobrelosentesautrquicos",pginas53y7273,y"Contralor",en
"Entidadesautrquicasinstitucionales.Basesparaunaleyorgnica",publicadoporla
FederacinArgentinadeColegiosdeAbogados,InstitutoArgentinodeEstudios
Legislativos,pgina38;SayagusLaso,tomo1,pginas414415;Spota:"Tratadode
DerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina306.
(1350)Zanobini,tomo1,pgina241;DeValles:"Elementi...",pgina168.

p.471

(1351)Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina73;
SayagusLaso,tomo1,pgina416.
(1352)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina310;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina229.
(1353)Vignocchi,op.cit.,pginas117119.
(1354)Vase:FlaminioFranchini:"Leautorizzazioniamministrativeconstitutivediraporti
giuridicifralamministrazioneeiprivati",pginas85ysiguientes,96ysiguientes,105y
siguientes,113ysiguientes,Milano1957.
(1355)Vitta,tomo1,pgina332,n78;SayagusLaso,tomo1,pgina415.
(1356)Romano,pginas240241;Zanobini,tomo1,pgina241;Lentini,tomo1,pgina
189.Perola"autorizacin"noslopuedereferirseal"ejercicio"deunderecho
preexistente,sinotambinala"adquisicin"deunderecho(Raneletti:"Teoradegliatti
amministrativispeciali",pgina21,Milano1945).Comoejemplodeautorizacinreferidaa
laadquisicindeunderecho,puederecordarseloqueocurreenmuchospasesconla
adquisicindeinmuebles,querequiereserpreviamenteautorizadaporlaautoridadpblica.
EslosucedidoenFranciaconlaleydel16denoviembrede1940,segnlacuallavalidez
delastransmisionesdedominiosobre"inmuebles"requierelapreviaautorizacindela
Administracin(vase:RenMalterre:"Lautorisationadministrativepralableenmatire
doprationsinmobilires",Corbeil1943);yesloqueocurreennuestropasconla
adquisicindeinmueblessituadosdentrodelpermetrodelas"zonasdeseguridad",en
cuyossupuestoslosextranjerosquedeseenadquiririnmueblesdebenserpreviamente
autorizadosporlaDireccindeZonasdeSeguridad.
(1357)Vase:GustavoVignocchi:"Lanaturagiuridicadellautorizzazione
amministrativa",pginas1718,108y112.
(1358)DAlessio,tomo2,pgina164.
(1359)Vitta,tomo1,pgina332.
(1360)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pgina270;Presutti,tomo1,
pgina185;Heredia:"Contraloradministrativo...",pgina73.
(1361)Romano,pgina242;Vignocchi:"Lanaturagiuridicadellautorizzazione
amministrativa",pginas412;Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesy
aprobacionesadministrativas",en"AnuariodelInstitutodeDerechoPblicodelaFacultad
deCienciasEconmicas,ComercialesyPolticas",UniversidadNacionaldelLitoral,
pginas10,3032,Rosario1944;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.
PersonasJurdicas",pginas310y311.
Para"actocomplejo",vase:Zanobini,tomo1,pginas233234;Raneletti:"Teoriadegli
attiamministrativispeciali",pgina117ysiguientes.

p.472

(1362)Enigualsentido:Bielsa,trabajocitadoenlanotaprecedente,pgina32.
(1363)SegnBielsa,seseraelfundamentohistricojurdicodela"autorizacin"
("DerechoAdministrativo",tomo1,pgina230),criterioquecomparto.
(1364)RolandMasptiolyPierreLaroque:"Latutelleadministrative",pginas272273;
Heredia:"Contraloradministrativosobrelosentesautrquicos",pgina73;Spota:"Tratado
deDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina311.
(1365)MasptiolyLaroque,pginas273274;SayagusLaso,tomo1,pgina415;Spota:
"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pginas311312.
(1366)Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobacionesadministrativas",
pgina32.
(1367)Presutti,tomo1,pgina18;SayagusLaso,tomo1,pgina416.Elejemploqueda
SayagusLaso(permisodepesca)aslodemuestra.
(1368)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas106107;Alessi:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas1617;GabinoFraga:"DerechoAdministrativo",pginas
310311."Losactosqueproducenefectosinstantneos,estoesquenoseprolonganenel
tiempo,nosonsusceptiblesderevocacin,puesrespectodeellosnopuedesurgirla
divergenciasobrevinienteconelinterspblico,yaquesistecambia,elactohaproducido
yatodoslosefectosqueestabadestinadoaproducir....Porlotanto,larevocacinsloes
posibleparaaquellosactosqueproducenefectosduranteciertotiempo,ynicamente
mientrastalesefectosseestnproduciendo,esdecirparalosactosllamadosdetracto
sucesivoodetractumdefuturo"(Fraga,loc.cit.).
(1369)Resta:"Larevoca...",pginas220224;BaldiPapini:"Lannullamentodufficio
degliattiamministrativiinvalidi",pginas9091.
(1370)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pgina274;Bielsa,tomo1,
pgina235,y"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobacionesadministrativas",
pginas23y31;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.Personas
Jurdicas",pgina312.
(1371)Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobacionesadministrativas",
pgina31.
(1372)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina417.Adems:DAlessio,tomo2,pgina165;Romano,pgina242;Fraga,
pgina206.
(1373)Vignocchi:"Lanaturagiuridicadellautorizzazioneamministrativa",pginas3235,
110114;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas272273.

p.473

(1374)Ladiferenciaentrevalidezyeficaciaesbienclara:"vlido"eselactoquehanacido
conformealordenamientopositivovigente.Encambio,la"eficacia"delactoslose
vinculaasuejecutoriedad,asufuerzaejecutoria,alaposibilidaddeponerlo
inmediatamenteenprctica(vaseDeValles:"Elementididirittoamministrativo"pgina
153).Noobstante,nuestraConstitucinNacional,paraciertosupuesto,exige
simultneamentela"autorizacin"yla"aprobacin"(art.86,inciso18*).
*Constitucinactual,art.99,inc.15.
(1375)Vase:Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pgina271.
(1376)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27;DAlessio,tomo2,
pgina165;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina260;Fraga,pgina206;Lentini,tomo
1,pgina190.
(1377)BaldiPapini:"Lannullamentodiufficiodegliattiamministrativiinvalidi",pgina
90.
(1378)VillegasBasavilbaso,tomo2,pgina310.
(1379)Enidnticosentido:SayagusLaso,tomo1,pgina419.Encambio,Vitta
consideraquela"aprobacin",comoactodelaautoridadadministrativa,sloconciernea
actosdeentespblicosynodepersonasprivadas(tomo1,pgina339),opininquejuzgo
inaceptable:ningunaregladederechopermiterechazarlaafirmacindequelaaprobacin
tantopuedereferirseaactosdeentespblicoscomoaactosdepersonasparticulares;el
ejemplodelosconcesionariosdeserviciospblicos,aquehicereferencia,esbien
elocuente.
(1380)Enidnticosentido:Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas270,275y
279.Encontra:DAlessio,tomo2,pgina165.
(1381)Vaseeln229,textoynotas268271.
(1382)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pgina270;Heredia:"Contralor
administrativo...",pginas63y76.
(1383)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27;Romano,pgina
243;DAlessio,tomo2,pgina165;Vitta,tomo1,pgina342;Lentini,tomo1,pgina
190;Fraga,pgina207;Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizacionesyaprobaciones
administrativas",en"AnuariodelInstitutodeDerechoPblico.FacultaddeCiencias
Econmicas,ComercialesyPolticas.UniversidadNacionaldelLitoral",pginas10,30,31
y32,Rosario1944;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.Personas
Jurdicas",pginas310311.
(1384)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina417.
(1385)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina207.

p.474

(1386)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27.
(1387)Heredia:"Contralor...",pgina63.
(1388)Entreotrosautores,vase:Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",
pginas2627;Fraga,pgina207;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas273
y274.
(1389)DAlessio,tomo2,pgina165.
(1390)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pginas418419.
(1391)Ranelletti,pgina28;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina261;Sandulli:"Il
procedimentoamministrativo",pginas278y279.
(1392)Ensentidoconcordante:Heredia:"Contralor...",pgina78.
(1393)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pginas270,273274.Enigual
sentido:Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",
pginas311312.
(1394)Enelsentidodeltexto:Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas
221223.Puedeverse,adems:Heredia:"Contraloradministrativo...",pginas7677;
Bielsa:"Rgimenjurdicodelasautorizaciones...",pgina32.
(1395)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas106107;Alessi:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas1617;Fraga:"DerechoAdministrativo",pginas
310311.Vaselaprecedentenota280;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pgina
404,quienexpresamentemanifiestaquela"aprobacin"nopuedeserrevocadaporque
constituyeunactodeeficaciainstantnea.
(1396)BaldiPapini:"Lannullamentodufficiodegliattiamministrativiinvalidi",pginas
9091;Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas223224;Sandulli:"Il
procedimentoamministrativo",pginas403404,n5.Adems,vase:Alessi:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas118119.
(1397)Entreestoscasosde"aprobacin"dadaaactosdeparticulares,ylas
"autorizaciones"otorgadasaparticulares(vern229,textoynota279)hayunadiferencia
esencial.Mientrasquela"aprobacin"implicaelreconocimientodeunnuevoderecho
paralapersonaaquienellaesotorgada(verbigracia,elmencionadosupuestodela
aprobacindetarifasaconcesionariosdeserviciospblicos),la"autorizacin"slotraduce
laremocindeunobstculolegalparaelejerciciodeunderechoyaexistente.Esa
diferenciafundamentalenlassituacionesmencionadas,justificaunadistintasolucinlegal
paracadaunadeellas.
(1398)RecaredoFernndezdeVelazco:"Loscontratosadministrativos",pgina115;
Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pgina270.Adems:Bielsa,tomo1,pgina

p.475

231;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina
307.
(1399)Ensentidoconcordante:SayagusLaso,tomo1,pgina419;Heredia:
"Contralor...",pginas54y77.
(1400)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina261;Spota:"TratadodeDerechoCivil.El
SujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina307.Vase,adems:Sandulli:"Il
procedimentoamministrativo",pgina279.
(1401)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina261;Spota:"TratadodeDerechoCivil.El
SujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina307.
(1402)La"conformidad"delTribunaldeCuentasalosactosadministrativossometidosa
suconsideracin(decretoleynmero23354/56,artculo85,incisoa)implicabaun
"vistobueno"adichosactos.Encuantoalosactosde"particulares"o"administrados",el
visto buenopuedetenerlugarenelcursodelaejecucindecontratosadministrativos,
donde,porejemplo,aunasolicituddelcontratistapreviamentecorrespondala
comprobacindesiellaconcuerdaconlaleypertinenteoconelcontrato.Respectoal
alcancedelcontralordelTribunaldeCuentasdelaNacin,verCorteSuprema,"Fallos",
tomo304,pginas191194,inre"Almagroc/NacinArgentina".
(1403)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina27;Vitta,tomo1,
pgina343;Heredia:"Contralor,...",pgina80;Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",
pgina282.
(1404)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina260.
(1405)Sandulli:"Ilprocedimentoamministrativo",pginas281282,n4.Adems,vase:
Ranelletti,op.cit.,pginas2728;Vitta,tomo1,pgina343.
(1406)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina260.
(1407)Heredia:"Contralor...",pgina81.
(1408)SayagusLaso,tomo2,pginas446447.
(1409)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhatenidooportunidaddepronunciarse,a
travsdeaccionesdeamparo,acercadelasuspensindeactosadministrativos.Enciertas
ocasioneshizolugaraella("Fallos",tomo250,pgina163,considerando5);enotrasla
desestim("Fallos",tomo253,pgina18,considerando3).Adems,sobreestepunto,
vase:GuillermoBecerraFerrer:"Naturalezaypresupuestosdelrecursodeamparo",
pginas2021,Crdoba1960,UniversidadNacionaldeCrdoba,yen"Jurisprudencia
Argentina",1959V,pgina92,seccindoctrinaria;GermnJ.BidartCampos:"Derecho
deAmparo",pginas311313,BuenosAires1961.

p.476

(1410)AlbertoG.Spota:"MedidasCautelares",pginas57,6364,BuenosAires1946,
separatade"EstudiosdeDerechoProcesalenHonordeHugoAlsina",EdiarS.A.
(1411)EmilioBonaudi:"Dellasospensionedegliattiamministrativi",pginas8283y89,
Torino1908.
(1412)Argaarsexpresaunconceptode"daoirreparable"defrancainspiracinenla
frmula"Fiscussempersolvens"("Tratadodelocontenciosoadministrativo",pgina247);
deahqueestimequelairreparabilidadestaramsbienrelacionadaconelderechomismo
queelactovulnera,yhabra"perjuicioirreparable"cuandolaejecucindelacto
administrativohicierafrustrneoelderechosubjetivodelinteresado,sinqueastelequede
unavaaptaparaconseguirlareparacindebida(op.cit.,pgina248).Estaposicin,que
noeslaseguidageneralmenteparaestablecerelconceptodedaoirreparable,lajuzgo,
adems,inaceptable,porqueesinexactoqueennuestroordenamientojurdiconoexista
algunavaaptaparaqueeltitulardeun"derechosubjetivo",seaquestetengaonosu
origenenunactoadministrativo,consigalareparacindebidaenelsupuestodeunataque
injustoatalderecho.
(1413)Enmiobra"Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos",pginas
106109,yenmi"TratadodelDominioPblico",n169,pginas456458,mencion
diversoscasosdeilegalidadmanifiestaquejustificanlasuspensindelrespectivoacto.La
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,enocasionesinvocla"ilegalidadmanifiesta",
comofundamentoparaexpedirseencuestionessobresuspensindeactosadministrativos
("Fallos",tomo253,pginas15y18,considerando3).Adems,vase"Fallos",tomo293,
pg.138,considerando4.
(1414)Peroascomoelactoadministrativoportadordeuna"ilegalidad"manifiesta
correspondesuspenderle,delmismomodoelactoadministrativodemanifiestaoaparente
"legalidad"nodebesersuspendidoensusefectos.EspecialmentelosmiembrosdelPoder
Judicialdebenprocederconhartacautelaoprudenciaenestamateria,sopenadeincurrir
enunaviolacindelprincipioconstitucionaldeseparacindelospoderesestatales.Ental
ordendeideas,noprocederaqueunjuezordenelasuspensindeundecretodelPoder
Ejecutivoquedispongapostergarlaexportacindetrigohastatantoquedeestablecidosi
lasexistenciasdelcereal,deducidoelcupoqueseautorizaexportar,sernsuficientespara
abastecerelconsumointernodelapoblacin.Taldecreto,quehabrasidodictadoporel
PoderEjecutivoenejerciciodefacultadesconstitucionalespropias,sera,adems,de
"ordenpblico",yaquetiendeasatisfacerel"intersorgnicodelasociedad"(vaseeln
159,nota76,dondehagoreferenciaalconceptodeordenpblico);poresonosera
concebiblequelosjueceshicierenlugaraaccionesdeamparodeducidasporexportadores
paralograrquestoscumplancontratoscelebradosconanterioridadaldecretoqueposterga
laexportacin,tantomscuantocualquiercontratoquesehubierecelebradoalefectolleva
implcitalacondicindenoafectarlacantidaddecerealnecesariaparaelconsumointerno
delapoblacindelpas.Hayenestounaparticularyobviaaplicacindelviejoprincipiode
derechorecibidoexpresamentepornuestroordenamientopositivo,constitucionalylegal
queprohbeperjudicarodaaraotros:"alterumnonlaedere"(vern74,textoynotas

p.477

286288).Enestecasoparticular,los"terceros"ylos"otros"estnrepresentadosporel
"pueblo",porlapoblacinengeneral.
(1415)Ensentidoconcordante:SayagusLaso,tomo2,pgina447.
(1416)Vaseprecedentemente,n7,textoynotas69y70.
(1417)Constitucinactual,art.99,inc.1.
(1418)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas314315.Heredia
tambinllegaalamismaconclusinquedoyeneltexto,peroutilizandootrosargumentos
("Contralor...",pgina87).
(1419)Heredia:"Contralor...",pgina64.
(1420)Ensentidoconcordante:GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina288;SayagusLaso,tomo1,pgina471.Engeneral,aundentro
delderechoadministrativo,lanocinde"recurso"seinspiraenlaquealrespecto
suministraelderechoprocesal;vaselaconstructivaobradeIbezFrocham:"Tratadode
losrecursosenelprocesocivil",pginas9395.
(1421)SayagusLaso,tomo1,pgina470.
(1422)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina169.
(1423)SayagusLaso,tomo1,pgina471,n299.
(1424)Actualmenterigeeldecreton1759/72,ysusmodificatorios,reglamentariodel
decretoleyn19549/72.Hoyrigeeldecreto1883/91.
(1425)Enigualsentido:GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pginas293294.
(1426)GarridoFalla,op.cit.,pgina294.
(1427)Aslodisponenlosdosmsrecientesproyectosdeleydeprocedimiento
administrativo:paralaprovinciadeBuenosAires,preparadoenelao1961porelInstituto
deDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasy
SocialesdeLaPlata,dirigidoporelDr.BartolomA.Fiorini,artculo17;paralaprovincia
deCrdoba,redactadoenelao1963porelDr.GuillermoAlbertoSaravia,artculo79.Lo
mismodisponelaleyespaoladeprocedimientoadministrativo,del17dejuliode1958,
artculo69.Enigualsentido:GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina293.
(1428)Aslodisponeeldecretoreglamentarion1759/72,artculos77y15.Actualmente
rigeeldecreto1883/91.

p.478

(1429)Transcribouncorrectodictamensobreestepunto,tomadodeunexpediente
administrativo,dondeelletradoqueloescribisostienelaexactaposicinjurdica:"Seor
SecretarioGeneral:Estaasesoratienereiteradamentedictaminadoquelapublicidadesde
laesenciadelrgimenrepublicanodegobiernoylanovistaalinteresado,delas
correspondientesactuacionesadministrativas,slosejustificaenlosexpedientes
reservadosporrazndelamateria,oenlosqueexistiendootrostercerosinteresados,el
conocimientodelasactuacionespuedesignificarventajaindebidaparacualquieradeellos.
Esascircunstanciasnosedanenelcasodeautos,porloquecorrespondeaccederalo
solicitadoporelrecurrente.AsuntosLegales,27demayode1962.AnbalEugenio
Soraburu.AbogadoJefeAsuntosLegales.Dictamenn1004/62".
(1430)VaseelconstructivotrabajodeAgustnA.Gordillo:"Lavistadelasactuacionesen
elprocedimientoadministrativo",publicadoen"EstudiosdeDerechoAdministrativo",
pginas89109,BuenosAires1963,dondeanalizatodoloatinenteala"publicidad"delas
actuacionesadministrativas,einclusoquactuacionespodrndeclararse"reservadas"o
sea"secretas"porlaAdministracin.Elproyectodeleysobreprocedimientoenla
AdministracinPblicaparalaprovinciadeBuenosAires,preparadoporelInstitutode
DerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasy
SocialesdeLaPlata,quedirigeelDr.BartolomA.Fiorini,declaraqueparalos
interesadosysusletrados"nohabractuacinoinformesecreto",salvoqueunaley
expresamentedispongalocontrario(artculo16).Vase:NlidaRaquelAgero:"Lavistade
lasactuacionesenlaley19549ydecreto1759/72",en"RevistaArgentinadeDerecho
Administrativo",n4.
(1431)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pginas193y
196197,inre"S.A.Ca.AzucareradelNorte".Adems:AgustnA.Gordillo:"Laapertura
apruebaenelprocedimientoadministrativo",en"RevistadeAdministracinPblica",n1,
BuenosAiresabriljuniode1961,pgina45.
(1432)Gordillo:"Laaperturaapruebaenelprocedimientoadministrativo",citadoenla
notaprecedente,pginas46,48y49.Adems,vasemitrabajo"Lagarantadelibre
defensaylainstanciaadministrativa",en"JurisprudenciaArgentina",tomo221974,notaa
fallo.
(1433)HugoAlsina:"Tratadotericoprcticodederechoprocesalcivilycomercial",tomo
1,pgina561,nota41;RafaelBielsa:"Cuestionesdejurisdiccin.Accionesyrecursos",
pgina25,BuenosAires.
(1434)GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pginas191192.
(1435)Bielsa:"Cuestionesdejurisdiccin.Accionesyrecursos",pgina26.
(1436)GarcaTrevijanoFos,pgina191.Enconcretoparaelrecursojerrquico:Bielsa:
"Cuestionesdejurisdiccin",pgina26,y"Elrecursojerrquico",pginasVIIIyX;
MarceloM.Pearson:"Delrecursojerrquico",pginas16y19.Despusdemuchas

p.479

vacilaciones,Fragaseresuelveporlatesisdequela"decisin"recadaenunrecurso
administrativonotienecarcterjurisdiccional("DerechoAdministrativo",pginas
804807).Conrelacinalrecursojerrquiconieganquela"decisin"recadaenelmismo
tengacarcterjurisdiccional:VillegasBasavilbaso,tomo2,pginas244245;Fiorini:
"RecursoJerrquico",pginas1718,BuenosAires1963;Diez:"Elactoadministrativo",
pginas3839.
(1437)Enefecto,enelconsiderandoprimerodedichodecretosediceas:"Quees
necesariodarlamayoramplitudycertezaalasgarantasjurisdiccionalesenlaesferadela
AdministracinPblicadentrodelsistemaconstitucional,tantoparalosadministrados
comoparalosfuncionariospblicos".Elactualdecretoleysobreprocedimiento
administrativo(n19549/72),ensuexposicindemotivos(cap.IV,ltimoprrafo),ysu
decretoreglamentarion1759/72,art.99,aceptanlaexistenciadeactosadministrativosde
tipo"jurisdiccional".Verdecreton1883/91.
(1438)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina171.
(1439)Vernmero18,textoynota119.PeroesajurisprudenciadelaCorteSuprema,en
cuantolimitalaprocedenciadelrecursoextraordinarioalosactosadministrativosdetipo
"jurisdiccional",noesaceptable:talrecursodebeadmitirsecontratodoactoadministrativo,
jurisdiccionalono,quevulnereunagarantaconstitucional.Vern280,textoynotas.
(1440)Enidnticosentido:Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina808;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas471472y473474;Bielsa:"El
recursojerrquico",pgina45.
EnEspaa,sobrelabasedeuntextopositivo,quenoexisteentrenosotros,losautores
discutensielderechoarecurrirdebeonodiferenciarsedelderechodepeticionar.Sibien
GarridoFalla,argumentandoconuntextolegal,consideraquetaldiferenciaexiste,Jess
GonzlezPrezsostienelocontrario,oseaqueelrecursoesunaconcretamanifestacin
delderechodepeticinreconocidofundamentalmenteenelartculo21delFuerodelos
Espaoles(vaseaGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo3,pgina
24,textoynota).Ennuestropas,dondenoexisteeltextolegalqueinvocaGarridoFalla,
laraznesttotalmenteafavordelaexpresadatesisdeGonzlezPrez.
(1441)SayagusLaso,tomo1,pgina473,nota2;AgustnA.Gordillo:"Elrecursode
revocatoriaenelprocedimientoadministrativonacional.Aspectosdetrmite",en
"JurisprudenciaArgentina",1963VI,captuloI,pgina27,seccindoctrinaria.
(1442)Fiorini:"RecursoJerrquico",pgina55.
(1443)Actualmenteelordenamientojurdiconorequierequesepromuevaelrecursode
revocatoriacomoprevioaljerrquico(decreton1759/72,art.89).Vereldecreton
1883/91.
(1444)Paraelsistemaquerigeactualmente,verart.84ysiguientesdeldecreto1759/72.
Verdecreton1883/91.

p.480

(1445)GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactosadministrativos",pginas
339340.
(1446)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina808;SayagusLaso,tomo1,pgina472.
(1447)Fiorini,refirindosealrecursojerrquico,despusdeexpresarqueelPoder
Ejecutivodeberevisarlosactosdelosrganosinferioresimpugnadosporlos
administrados,agregatextualmente:"Nopuedetampoconegarseaestafuncin,porqueel
recursoseinterpongafueradetrmino,pueselinviolablederechociudadanodepeticionar
nopuedeserdesconocidosocapadehaberserecurridofueradeuntrminodeterminado"
("Elrecursojerrquico",pgina55).Estaltimaafirmacinnocondiceconlaindiscutible
potestaddePoderEjecutivopara"reglar"todoloatinenteafuncionesque,desdeelpunto
devistaconstitucional,lecorrespondenenformaexclusivaporintegraropertenecerala
"zonadereservadelaAdministracin"(verlosnmeros167y223).Enlaespecie
tratarasedelareglamentacindelmodooformaenquelosadministradospodrnejercitar
suderechoaquelaAdministracinPblicareveaactosdictadosporellaenejerciciodesus
propiasyexclusivasfunciones,alavezquetratarasedeunaautolimitacindesuspropias
atribucionesporpartedelaAdministracinPblica.Esapotestaddereglamentacin
constituye,enloadministrativo,unaexpresindel"principio"constitucional,deorden
general,encuyomritonoexistederechoalgunodecarcterabsoluto,cuyoejerciciono
puedarazonablementesometerseaplazosdeterminados.
(1448)Enelordennacional,actualmenteexisteplazoparainterponerelrecursode
revocatoria(decreton1759/72,art.84).Vereldecreton1883/91.
(1449)Enigualsentido:SayagusLaso,tomo1,pgina472.
(1450)Sobrerecursode"apelacin",verdecreton1759/72,arts.8788.Verdecreton
1883/91.
(1451)Enconcordanciaconloqueexpresoeneltexto:Bielsa:"Elrecursojerrquico",
pginas9899.Sobrerecursode"queja",vanselosarts.71y72deldecreto1759/72.Ver
eldecreton1883/91.
(1452)Enlaactualidadhllasereglado.Vernotaanterior.
(1453)Lossupuestosenqueprocederanelrecursodemeraapelacinjerrquicayel
recursojerrquicopropiamentedicho,sonenrealidadlosmismos,segnresultadelartculo
1deldecreton7520/44.Ladiferenciaesteneltrmiteoprocedimientoaseguirencada
unodeesosrecursos.Vanselosartculos87y88deldecreton1759/72.Verdecreton
1883/91.
(1454)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,pginas459y463;
LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional",tomo5,pginas
373374.

p.481

(1455)Disiento,entonces,conPearson,quienafirmaquelacreacindel"recurso
jerrquico"porunaley(latosensu)eslonicoqueobligaalaAdministracina
pronunciarse."Lafaltadeleyqueloimponga,agrega,reducelafiguraalasimple
reclamacinjerrquicaquenodeterminaningunaclasededeberparaelrgano
administrativo;podronoentraraconsiderarlasolicituddelparticularodelagentedela
Administracin,segnseasudiscrecionalvoluntad"(MarceloM.Pearson:"Delrecurso
jerrquico",pginas1718,BuenosAires1954).Enlaactualidadexisteunplazodentrodel
cuallaAdministracinPblicadeberesolverelrecursodeapelacin(decreto1759/72,
artculo87,inc.a.).Verdecreton1883/91.
(1456)Actualmenteexistenesosplazos(verdecreto1759/72,arts.87,inc.a.,y91).Verel
decreton1883/91.
(1457)Lodichoeneltextonoobstaaque,comoocurreenalgunosordenamientoslegales
vg.eneldecretonacionaln1759/72,art.87,juntoal"recursojerrquico",exista
tambinelrecursodemeraapelacinjerrquica,queentoncesestarasimismo"reglado",
aunqueloscasosenquesteprocederadiferirandelosdelrecursojerrquico.
(1536)Enciertaoportunidadelrecursojerrquicofuedesestimadoporquequienlo
promovieraunapersonaqueactuabacomo"denunciante"deunafirmadeplaza,alaque
aqulleatribualacomisindeirregularidadesenunamateriaque,auncuandosehubiere
aplicadouna"multa"alpresuntoinfractor,aldenunciantenolecorrespondaparticipacin
algunaendichamulta.Ladenunciafuedesestimada,yarazdeelloeldenunciante
promovieserecursojerrquicoqueserechaz.Respectoaestascuestiones,puedeverseel
trabajodeAgustnA.Gordillo:"Elinterslegtimoenlosrecursosadministrativos",en
"RevistaArgentinadeCienciaPoltica",n4,juliodiciembrede1961,pgina257y
siguientes,BuenosAires.
(1537)Paraloquedebeentendersepor"derechosubjetivo"e"interslegtimo",puede
versemi"TratadodelDominioPblico",n162;GiorgioJellinek:"Sistemadeidiritti
pubblicisubjettivi",Milano1912;OttoMayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,
pgina132ysiguientes,Paris1903;J.Dabin:"Elderechosubjetivo",Madrid1955;
Gordillo,Agustn:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina80ysiguientes;Fritz
Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina139ysiguientes;AdolfoMerkl:
"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina171ysiguientes;JosGascnyMarn:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina162ysiguientes;ErnstForsthoff:
"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina263ysiguientes;CinoVitta:"Diritto
Amministrativo",tomo1,pgina102ysiguientes;FrancescoDAlessio:"Istituzionidi
dirittoamministrativo",tomo1,pgina168ysiguientes;GuidoZanobini:"Corso...",tomo
1,pgina168ysiguientes.
(1538)Actualmentedecreto1759/72ymodificatorios.Vaseeldecreton1883/91.
(1539)Enlaactualidadesacuestinhllasecontempladaenelart.2deldecretoley
19549/72;eneldecreto9101/73yeneldecretoley20261/73.

p.482

(1540)Eldecreto9101/72establecequactosquedanexcluidosdelrecursojerrquico.
Para"procedimientoadministrativo"antelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,
vaselaordenanzan23438,del10deoctubrede1975.
(1541)PietroBodda:"Appuntidigiustiziaamministrativa",pgina26;MarcelloCaetano:
"Manualdedireitoadministrativo",pgina708;ArnaldodeValles:"Elementididiritto
amministrativo",pgina238,n294;AldoM.Sandulli:"Manualedidiritto
amministrativo",pgina474.
(1542)Vanselosrecaudosacumplirenlosrespectivosescritos,exigidosactualmentepor
eldecretoley19549/72yporsudecretoreglamentarion1759/72.Vaseeldecreton
1883/91.
(1543)Actualmenterigeeldecreton1759/72,art.94ysiguientes;adems,ahoranose
exigelapreviareconsideracin(art.89).Vaseeldecreton1883/91.
(1544)Sustituidoporeldecretoreglamentarion1759/72,art.31ysiguientes.Vaseel
decreton1883/91.
(1545)Vaseprecedentemente,n43.
(1546)Vasen43,textoynotas8688bis.
(1547)Tngansepresenteslasdisposicionesdeldecretoley19549/72ydesudecreto
reglamentario1759/72.Vaseeldecreton1883/91.
(1548)Enlaactualidadelrecursode"revocatoria"noesnecesariocomoprevioalrecurso
jerrquico.Verdecreton1759/72,art.89.Perotodolodichoeneltexto,enbasealhoy
derogadodecreto7520/44,sobreesa"revocatoria"previa,valelapenamantenerloenesta
terceraedicindellibroporqueexplicalasituacinqueexistialrespectoantesdelactual
decreto1759/72.Estopuedefacilitarestudiosposteriores.Vaseeldecreton1883/91.
(1549)Dichodecreto2126/61fuesustituidoporeldecreton1759/72,art.94ysiguientes
y89.Vaseeldecreton1883/91.
(1550)EnlaAdministracinsehaentendidoqueelcargo"inmediatoinferior"a
subsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstado,correspondealoscargosdedirector
generaloequivalente.
Gordillorecuerdaelantecedentedequeenelmemorndumconqueseacompaabael
proyectodelactualdecreton2126/61,elevadoalPoderEjecutivoporlaProcuracindel
Tesoro,autoradelmismo,sedecaprecisamentequeesecargo"inmediatoinferior"a
subsecretariodeMinisteriooSecretaradeEstado,correspondegeneralmentealoscargos
dedirectorgeneraloequivalente(AgustnA.Gordillo:"Elrecursoderevocatoriaenel
procedimientoadministrativonacional.Aspectosdetrmite",captuloIII,punto5,en
"JurisprudenciaArgentina",1963VI,pgina28,seccindoctrinaria).
Enbasealoqueantecede,yaloexpresadoeneltexto,enlaprcticaadministrativa,
cuandolaresolucinimpugnadaemandeunsecretariodeEstado,seresolviquecontra

p.483

esaresolucincorrespondaunrecursojerrquicodirecto,sinnecesidaddelaprevia
interposicindelpedidoderevocatoriaaquehacemencinelartculo2,inciso3,del
decreton7520.Enigualsentidoseresolvienelcasodeunaresolucindictadaporel
directornacionaldeAviacinCivil,aquienseconsiderautoridadsuperiordela
AdministracincentralconjerarquainmediatainferioraladesubsecretariodeMinisterio
oSecretaradeEstado.
(1551)Enidnticosentido:AgustnA.Gordillo:"Elrecursoderevocatoriaenel
procedimientoadministrativonacional.Aspectosdetrmite",captuloIV,puntob.,nmero
10,en"JurisprudenciaArgentina",1963VI,pgina30,seccindoctrinaria.
(1552)Estasolucinomissomedioconcuerdaconlaestructurayconelprocedimiento
instituidoexpresamenteporelpropiodecreto2126/61.Enefecto:steautorizala
promocindelrecursojerrquicoanteelPoderEjecutivo,desdeluegoenforma"directa",
loque,enciertoscasos,tambintendrlugaromissomedio;ejemplo:alpromoverse
directamenteelrecursojerrquicocontraladecisindeun"directorgeneral"seprescinde
deunsuperiorjerrquicointermedio:elsubsecretariodelMinisteriooSecretaradeEstado
respectivos,pueselrecursosepromueveanteelPoderEjecutivo,queslocomprendeal
Presidenteyalministro(vern173),yeventualmentealsecretariodeEstado,perode
ningnmodoalsubsecretario.
(1553)Enlaactualidad,paratodolorelacionadoconelrecursoderevocatoriao
reconsideracin,yconlosrecursoscontradecisionesdeentesautrquicos,vaseeldecreto
n1759/72,arts.84,89,94ysiguientes.Vaseeldecreton1883/91.
(1554)Decreton1759/72,art.90.Vaseeldecreton1883/91.
(1555)TodasestascuestioneshansidosensatamenteanalizadasporlaProcuracindel
TesorodelaNacinenunconstructivodictamendel28dejuliode1961,inre"Expte.n
8658/960.DomingoTerrenzi.Recurredehechoc/resolucinn1080/61porquesele
denegaraelrecursojerrquico.MinisteriodeEconoma".Enigualsentidosepronuncila
ProcuracindelTesoroeneldictamendel6demayode1963,inre"Expte.n1872/63.
CompaaStandardElectricArgentinarequierequelaSecretaradeIndustriayMinera
elevealMinisteriodeEconomaunexpedienteenqueseinterpusorecursojerrquico
contraunaresolucindeaqulla.MinisteriodeEconoma".
Hubocasosenque,contraloresueltoporuna"SecretaradeEstado",elrecursojerrquico
queseinterpusofuepresentadodirectamenteenelrespectivoMinisterio;peroentales
supuestoselMinisterioremitilasactuacionesala"SecretaradeEstado"correspondiente
paraqueledieretrmitealrecurso.
(1556)Enigualsentido:Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina29.
(1557)Fiorini:"RecursoJerrquico",pginas4344;Gordillo:"Elrecursoderevocatoria
enelprocedimientoadministrativonacional.Aspectosdetrmite",captuloVI,en
"JurisprudenciaArgentina",1963VI,pgina30,seccindoctrinaria.

p.484

(1558)Jurdicamente,elsupuestoindicadoeneltextoesperfectamenteposible,puescabe
advertirqueladenegacintcitayladenegacinexpresadeunamismacuestinnose
excluyenentres.ComolodicelaleydeprocedimientoadministrativodeEspaa(del17
dejuliode1958,artculo94,inciso2),"ladenegacinpresuntanoexcluireldeberdela
Administracindedictarunaresolucinexpresa".
(1559)Enidnticosentido:Gordillo,trabajocitadoenlanota410,captuloVII,letrab.
Paraigualsolucinencasoscomoelindicadoeneltexto,vase:GeorgesVedel:"Droit
Administratif",pgina363,Paris1961.
(1560)Acercadel"ordenpblico"ysuvinculacinconlasnormasadministrativas,y
respectoalanaturalezadestas,vaseeln61delapresenteobra.Tampocolasleyes
procesalescivilesocomercialesson,porprincipio,deordenpblico(Alsina:"Tratado
tericoprcticodederechoprocesalcivilycomercial",tomo1,pginas5356,Buenos
Aires1941).
(1561)AslosostuvolaProcuracindelTesorodelaNacin("Dictmenes",tomo68,
pgina123).
(1562)AgustnA.Gordillo,trabajocitadoenlaanteriornota410,captuloVI.Adems,del
mismoautor,vase:"Elinterslegtimoenlosrecursosadministrativos",en"Revista
ArgentinadeCienciaPoltica",n4,BuenosAires,juliodiciembrede1961,pgina264.
(1563)Paracorroborarlodichoeneltexto,bastarcontranscribirlassiguientespartesde
undecretodelPoderEjecutivoquehizolugaraunrecursojerrquico:
"Decreton3660.BuenosAires,10demayode1963.
"VistoelrecursojerrquicointerpuestopordoaRosaHerediacontralaresolucinn
521/961delDirectorGeneraldelRegistroNacionaldelasPersonas,...Considerando:
"Quedichorecursohasidointerpuestoentiempohbil,puestoquenoconstaenlas
actuacionesque,ensuoportunidad,sehayanotificadoalainteresada,enlaformaque
corresponde,laresolucinnmero377/953queanulsulibretacvica,cuyosecuestrose
produjoconanterioridad,porloquedebeestarsealafechaenquelarecurrenteexpresaque
tuvoconocimientodelaresolucin,habindosededucidoentrminolosdemsreclamos;
"Que,aunsupuestalaexistenciadedudasobreelparticular,seradejusticiaybuena
polticaadministrativaoptarporlainterpretacinconducentealaadmisindelrecurso
jerrquicocomounamejorgarantadelatuteladelosadministradosfrentealEstado;...
(Fdo.)GuidoE.Rauch.("BoletnOficial",28demayode1963)".
(1564)Fiorini:"RecursoJerrquico",pgina55.
(1565)VaseeldictamendelaProcuracindelTesorodelaNacin,del28dejuliode
1961,inre"Expte.n8658/960.DomingoTerenzi.Recurredehechoc/resolucinn
1080/61porqueseledenegaraelrecursojerrquico.MinisteriodeEconoma",dondese
tomaronencuentadichassituaciones.

p.485

(1566)Los"ministerios"acuyombitojurisdiccionalpertenezcaunasecretaradeEstado,
noson"superioresjerrquicos"destas,sino"coordinadores"desuaccin.Deacuerdocon
laderogadaleydeministeriosn14439,losministerios,conrelacinalassecretarasde
Estado,eran"coordinadores",peronosuperioresjerrquicos.
(1567)Constitucinactual,art.103.
(1568)Vanselosarts.71y72deldecreton1759/72.Tngasepresenteeldecreto
1883/91.
(1569)Decreton1759/72,art.90.Durantelavigenciadeldecreton7520/44,ladoctrina
estimquelaremisindelasactuacionesalsuperiordebaefectuarseconcarcter
"urgente"(Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina30).Vaseeldecreton1883/91.
(1570)LaProcuracindelTesorodelaNacinsehabaexpedidoenelsentidodeltexto.
Vaseeldictamendel6demayode1963,inre"Expedienten1872/63.Compaa
StandardElectricArgentinarequierequelaSecretaradeIndustriayMineraeleveal
MinisteriodeEconomaunexpedienteenqueseinterpusorecursojerrquicocontrauna
resolucindeaqulla.MinisteriodeEconoma".
(1571)Ensentidoconcordante:Bielsa:"Elrecursojerrquico",pgina104.Asimismo,
tngasepresenteelart.111deldecreton1759/72.Vaseeldecreton1883/91.
(1572)Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina30;Bielsa:"Elrecursojerrquico",pgina
105.
(1573)Enigualsentido:Bielsa:"Elrecursojerrquico",pgina105.
(1574)Refirindoseala"audienciadelinteresado",diceGarridoFalla:"setratadeun
principiouniversalmenteadmitido,sobretodoenmateriadeexpedientescorrectivoso
disciplinarios;lostribunalesinglesesloconsideranunaexigenciadelanaturaljustice,y
nuestroTribunalSupremohabladeunprincipiogeneraldederecho.Porlodems,la
jurisprudenciadelTribunalSupremoenqueseconsagracomotrmiteesencial,cuyafalta
viciaelexpedienteadministrativo,esabrumadora"("Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina260,Madrid1956).
(1575)Esecriterioesmantenidoenelactualdecretoleydeprocedimientoadministrativo,
n19549/72,art.1,incisoc.,yensudecretoreglamentarion1759/72,art.81.Vaseel
decreton1883/91.
(1576)Decreton1759/72,art.90,modificadoporeldecreto1744/73.Vaseeldecreton
1883/91.
(1577)Constitucinactual,art.103.
(1578)Enigualsentido:Fiorini:"RecursoJerrquico",pgina57.Enciertaoportunidad,
empleadosdelaDireccinGeneraldelRegistroNacionaldelasPersonas,porrazonesque

p.486

ellosconsideraronpertinentesperoqueelautordelapresenteobra,queenlaespecieactu
comoabogadopatrocinantedelaciudadanaseoritaHeredia,considererrneas,manu
militarilesecuestraronlalibretacvicaalaexpresadaciudadana;posteriormente,yenbase
aloexpresadopordichosempleados,laDireccinGeneraldelRegistrodelasPersonas
dispusolaanulacindeesalibretacvicayladelainscripcindelaciudadanaenelpadrn
respectivo.Todoesoseefectusinaudienciadelainteresadaysinintervencindela
justicia.AntelanegativadeldirectorgeneraldelRegistrodelasPersonasarestituirla
libretacvicasecuestradayaincluirnuevamentealainteresadaenelpadrncvico,se
planteunrecursojerrquico,quefueresueltoporelPoderEjecutivo,quien,alhacerlugar
almismo,dejsinefectolaanulacindelempadronamientoquehabadispuestoelRegistro
NacionaldelasPersonasyordenquesteleexpidiesealainteresadaunanuevalibreta
cvica.Comoseadvierte,la"decisin"deesterecursojerrquico,apartedeextinguirel
actorecurrido,tuvoporefectosustituirlototalmente.EldecretodelPoderEjecutivo
Nacionalqueresolviesterecursopuedevrseleenel"BoletnOficial"del28demayode
1963,pgina6,inre"Decreton3660.RosaHeredia".
(1579)MasptiolyLaroque:"Latutelleadministrative",pgina270y272273.
(1580)Vaseloqueexpuseenlosnmeros118121.
(1581)Vaselaprimeraedicindeestaobra,tomo1,pgina718.
(1582)Enlaactualidadrigeeldecretoleyn19549/72,cuyoart.12habladela"fuerza
ejecutoria"delactoadministrativo.Vaseeldecreton1883/91.
(1583)Vaseeln240,notas345,345bisy346.Losautoresquenieganquela"decisin"
queresuelveunrecursojerrquicotenganaturaleza"jurisdiccional",procedenasenvirtud
desuconceptosobreactojurisdiccional,conceptoqueconsideroequivocadoporlas
razonesqueyaexpres(vaseeln18,nota120).
(1584)Enlaactualidad,sobre"silencio"delaAdministracinPblica,vaseelart.10del
decretoley19549/72yelart.91desudecretoreglamentarion1759/72.Adems,tngase
presenteelart.28delexpresadodecretoley,referenteal"amparopormoradela
Administracin".Vaseeldecreton1883/91.
(1585)"EnmuchasocasioneslaAdministracinperjudicamsalciudadanoconsusilencio
queconsuactuacin,porquedejarsinresolverunpedimentoespeorquerechazarlo;
cuandounreclamoesresueltonegativamente,elciudadanopuedeocurrircontraesa
negativaanteeljuezcorrespondiente,perocuandonoesresuelto,elperjudicadoqueda
impotente,sinremedioalguno"(CarlosH.Pareja:"CursodeDerechoAdministrativo
TericoyPrctico",tomo1,pgina374,Bogot1939).
(1586)Vase:SeabraFagundes:"Ocontrledosatosadministrativospelopoder
judiciario",pgina138,n71,RiodeJaneiro1941;SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,
pgina222.

p.487

(1587)"SilaleytoleraseestapasividaddelaAdministracin,elloentraaraelabandono
delosderechosdelosparticulares,puestoquelaAdministracinpodraprcticamente
desconocerydesviaresosderechosconnegarsearesolversobrelosmismos,estoes,con
guardarsilencio.Deestaformanoexistiranactosimpugnablesysecerraraelaccesoala
vajurisdiccional"(AntonioRoyoVillanova:"ElementosdeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina109,Valladolid1948).Ensentidoconcordante:GeorgesVedel:"Droit
Administratif",pgina363,Paris1961.Puedeversemsadelante,nota440,letraj.,pginas
758759.Vase:JessGonzlezPrezyFranciscoGonzlezNavarro:"Rgimenjurdico
delasadministracionespblicasyprocedimientoadministrativocomn",pgina20y
siguientes,Madrid1993,CivitasS.A.
(1588)Vaseprecedentemente,n7.
(1589)SayagusLaso:"Tratado...",tomo1,pgina435.
(1590)RoyoVillanova:"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina108.
(1591)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina250;Diez:"Elactoadministrativo",
pgina204.
(1592)"JurisprudenciaArgentina",1961IV,pginas3032,considerando6(fallodeljuez
Dr.AlbertoR.H.Gartland,alresolverfavorablementeunaaccindeamparocontrala
inerciaadministrativaparadictarresolucinenunexpedientesobrejubilacin).
(1593)"Delordenamientojurdicosurgeaslaexistenciadeunaobligacinjurdicadel
funcionarioargentinodeactuarconrazonabilidad"(JuanF.Linares:"Poderdiscrecional
administrativo",pgina162),obligacinexpresamenteaplicablealEjecutivo,paraquien
existela"obligacindeactuarconrazonabilidadentodalaescaladelajerarqua
administrativa"(Linares,op.cit.,pgina164).
(1594)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo245,pginas351y
358359.
(1595)Porconsiderarquecontieneconceptostiles,transcriboacontinuacin,loque,
comorespuestaalosinterrogantesdeltexto,expuseenlaprimeraedicindelapresente
obra:
Enlossupuestosmencionadosprecedentemente(serefiereadichosinterrogantes),sila
AdministracinPblica,apesardelainsistenciadelinteresado,no"decide"elrecurso
jerrquicodentrodeunlapsorazonable,eladministrado,medianteunaaccindeamparo
puedeobligaraquelarespectiva"decisin"seadictada.Concurrentodoslosrequisitos
necesariosparalaprocedenciadetalaccin(a).El"amparo"aladministradoquiebraaqu
lainerciadaosadelaadministracin.
Ladoctrinaestconteste,engeneral,enlaprocedenciadelamparoanteelsilencio
prolongadodelaAdministracin(b).Tambinloestlajurisprudencia(c).Elloseexplica,
porcuantola"accindeamparo"tieneunantecesorconelquepresentaidentidaddefines:
el"writofmandamus"delderechonorteamericano(d).

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El"amparo"nosloprocedefrenteaactosdelaAdministracinPblica,sinotambin
parasalvar"conductasomisivas"deella(e);valedecir,procedeinclusocontra"omisiones"
delaAdministracinPblica,contrasuinercia,contrasushechosnegativos,contrasus
abstencionesquecausenlesinjurdicaaladministrado(f).
ParalaprocedenciadelamparocontraactosdelaAdministracinPblica,tantode
acuerdoaladoctrinacomoalajurisprudencia,debenconcurrirlosdossiguientesrequisitos
esenciales:
a)QueelderechoqueresultelesionadoporelsilenciodelaAdministracinPblicatenga
origenofundamento"constitucional"(g).
b)Queparalaproteccindeesederechoahoralesionadoporelsilenciodela
AdministracinPblica,elordenamientojurdiconohayaprecisadooinstituidootravade
impugnacin(h).
Ambosrequisitosconcurrenenestecaso:
1)Elcarcter"constitucional"delderecholesionadoesevidente,puesel"recurso
jerrquico"noimplicasubstancialmenteotracosaquelareglamentacin,dentrodelmbito
administrativo,delderechodepeticionaralasautoridades,queesdeexpresoorigen
constitucional(artculo14delaConstitucinNacional).
2)Lainexistenciadeotravadeimpugnacinestambinobvia,puessielrecurso
jerrquicopudoserpromovidoes,precisamente,porquealrespectonoexistaotrocamino
legalparaenjuiciarelactoquemediantelserecurre(vaseloqueexpuseeneln256).
Peroapartedelascondicionesqueanteceden,paralaprocedenciadelaaccindeamparo
encasoscomostosesindispensablenosloquelaAdministracinPblicahayaincurrido
en"silencio";esmenester,adems,queeseestadode"silencio",inercia,pasividado
abstencin,tengaunamnimaduracindeterminada.Culesestaduracin?Slopuede
decirsequedicho"silencio",paradarlugaraacciones,debeexcederdeunlapso
"razonable".EstablecercundohadeentendersequeelsilenciodelaAdministracin
Pblicaseprolongaporunplazoqueexcedelorazonable,esunacuestinquemuchas
vecesdependedelcriteriopersonaldelintrpreteyotrasvecesdelandoledelacuestin
dequesetrate.
Cuandolacuestinenqueseproduzcael"silencio"delaAdministracinPblicanoverse
concretamentesobreun"recurso",sinosobrepeticionesdeordengeneral,el"plazo
razonable"lgicamentepuedetenerunaduracinmayor.As,enelcasodeunapeticin
formuladaaunadministradordelaAduana,seestimqueeltranscursodeochomesesde
silenciooretardoporpartedelmismojustificabaelamparosolicitadoporelrecurrente(i).
Enotraoportunidad,arazdequeelInstitutoNacionaldePrevisinSocialyahabatardado
msdecuatroaosyochomeseseneltrmitedeunajubilacin,sinhaberdictadoanla
resolucindefinitiva,elmagistradointervinientemanifest"queesobvioafirmarqueese
prolongadolapsoesmsqueprudencial,dentrodelcual,porarduoycomplejoquefuereel
casoaresolver,debidictarselapertinenteresolucin"...."alnohaberlohecho,sehan
violadolosartculos14y18,Const.Nac."(j)
Perotratndoseespecficamentedeun"recursojerrquico"ynodeunapeticin
formuladaporotrava,consideroquepuedeestimarsequehatranscurridounplazo
"razonable",cuandohayanpasadotresmesesdesdequelasactuacionescorrespondientesal
recursojerrquicoquedaronencondicionesdequesedictela"decisin"definitiva.Sin

p.489

duda,steesunplazoexcesivamenteamplio,perolosugieroporquearmonizaconlos
plazos"bsicos"contenidosennormasanlogasparasituacionesequivalentes.As,el
CdigodeProcedimientosenloContenciosoAdministrativodelaProvinciadeBuenos
Aires,alosefectosdelaaccincontenciosoadministrativa,consideraalaAdministracin
Pblicaincursaen"retardacin"sihantranscurridodosmesesdesdequelaAdministracin
debidictarlapertinenteresolucindefinitiva;trtasedelplazo"bsico"quealefecto
estableceelcitadoCdigodelaprovinciadeBuenosAires(artculo7).Laleyde
procedimientoadministrativodeEspaafijaeseplazo"bsico"entresmeses(k).En
Franciaeseplazo"bsico"esdecuatromeses,deacuerdoalartculo3delaleydel17de
juliode1900(l).
(a)"Muyespecialmentecuandolasnormassobreprocedimientonocontienen
disposicionesquefijenplazosparadictardeterminadasresolucionesoexpedirsesobre
pretensionesarticuladasporlosinteresados,larmoraenemitirladecisinsueleoriginar
perjuicioyquedarsinmediosdereparacin.Esevidente,entonces,queelamparoest
llamadoallenaresalaguna,provocandoladecisinpostergadaoelactoomitido"(Germn
J.BidartCampos:"DerechodeAmparo",pgina212,BuenosAires1961).
(b)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina251.
(c)"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina172;"JurisprudenciaArgentina",1961IV,
pginas3032.
(d)CsarEnriqueRomero:"EstudiosdeCienciaPolticayDerechoConstitucional",
pginas188y189,Crdoba1961;AlfredoOrgaz:"Elrecursodeamparo",pgina56,
BuenosAires1961;BartolomA.Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"LaLey",tomo93,
pgina948."Mandamus"eselautoemitidoporlostribunalesparaquelaAdministracin
cumplaconloqueenformailegalseniegaahaceryquecorrespondeasudeberocargo
(Romero,op.yloc.cit.).Encambio,el"writofcertiorari"esunaordendeuntribunal
superiorauninferiorparaqueleenveuncasoarevisin(DunhanyKurland:"Elseor
magistrado",pgina196).
(e)Romero:"EstudiosdeCienciaPoltica....",pginas189190y198.
(f)Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"LaLey",tomo93,pgina951;GuillermoBecerra
Ferrer:"Naturalezaypresupuestodelrecursodeamparo",pgina11,Crdoba1960,
UniversidadNacionaldeCrdoba,yen"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina89,
seccindoctrinaria;InstitutoArgentinodeEstudiosLegislativos:"Anteproyectodeley
sobreaccindeamparodelosderechosygarantasconstitucionales",artculo1,incisob,
en"JurisprudenciaArgentina",1960VI,pgina3,seccindoctrinaria;BidartCampos:
"Derechodeamparo",pginas207y212.
(g)Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"LaLey",tomo93,pgina947,punto2;Segundo
V.LinaresQuintana:"AccindeAmparo",pgina68,BuenosAires1960y"Tratadodela
CienciadelDerechoConstitucional",tomo5,pgina373;Romero:"EstudiosdeCiencia
Poltica...",pginas197198;Orgaz:"Elrecursodeamparo",pginas5657;JosLuis
Amadeo:"Interpretacinjurisprudencialdelamparoysuinclusinenconstituciones
provinciales",en"JurisprudenciaArgentina",1961II,pgina548;JuanFranciscoLinares:
"Losderechosprotegidosporelrecursodeamparo",prrafofinaldelmismo,en
"JurisprudenciaArgentina",1964II,seccindoctrinaria,pgina38.
(h)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo247,sentenciadepginas11,

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40,514y718,tomo250,pginas154y162163;Fiorini:"Elrecursodeamparo",en"La
Ley",tomo93,pgina955;BecerraFerrer:"Naturalezaypresupuestosdelrecursode
amparo",pgina13,yen"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina90,puntob.,seccin
doctrinaria;SegundoV.LinaresQuintana:"AccindeAmparo",pgina69;JosLuis
Amadeo:"Interpretacinjurisprudencialdelamparoysuinclusinenconstituciones
provinciales",en"JurisprudenciaArgentina",1961II,pgina548;JuanFranciscoLinares:
"Losderechosprotegidosporelrecursodeamparo",prrafofinaldelmismo,en
"JurisprudenciaArgentina",1964II,seccindoctrinaria,pgina38.Adems,vaseCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo257,pgina125.
(i)"JurisprudenciaArgentina",1959V,pgina172.
(j)"JurisprudenciaArgentina",1961IV,pgina31.Elmagistradoconsider,adems,que
esainterminabletramitacinadministrativa,quepodraprolongarsesinedie,fatalmente
desembocaraenunaevidente"denegacindejusticia",puesnootracosasignificaprivara
unciudadanodelaposibilidaddeejercerlosrecursoslegales,vindoseenesaforma
despojadodelderechodedefenderseenjuicio,violndoseentonceselartculo18dela
ConstitucinNacional(pgina31).
(k)LeydeprocedimientoadministrativodeEspaa,del17dejuliode1958,artculo94,
inciso1.
(l)Vase:GeorgesVedel:"DroitAdministratif",pgina363,Pars1961.
(1596)VaseellibrodeHoracioD.CreoBay:"AmparopormoradelaAdministracin
Pblica",BuenosAires1989.
(1597)CitadeFernandoGarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactos
administrativos",pgina303.
(1598)Entalsentido,vanse:AgustnA.Costa:"Elrecursoordinariodeapelacinenel
procesocivil",pginas182185,BuenosAires1950;ManuelM.IbezFrocham:"Tratado
delosrecursosenelprocesocivil",pginas201202,BuenosAires1963.
(1599)Costa,op.cit.,pgina183.
(1600)GarridoFalla,enlosubstancial,sepronunciaensentidoconcordantealindicadoen
eltexto,oseaqueenlaresolucinderecursosadministrativosnoesadmisiblela
reformatioinpeius("Rgimendeimpugnacindelosactosadministrativos",pgina
301303ynota44).Elmismoautor,ensu"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo3,
pginas121122,desdeelpuntodevista"objetivo",rechazalareformatioinpeiusenel
procedimientoadministrativo,aduciendoparaellointeresantesargumentosde"hecho".
(1601)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina106.
(1602)Ensentidoconcordante:Fiorini:"RecursoJerrquico",pginas4748y56.No
obstante,alpedidopreviode"revocatoria"debeasignrseleefectossuspensivosdelacto
impugnado,porque,apartedequeeneseestadoelactocontinabajolacustodiadelrgano
queloemiti,estenlasposibilidadesdesterechazarlarevocatoriaenformainmediata
(Fiorini,op.cit.,pgina47).

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Enalgunospases,comoenEspaaporexpresadisposicindelaley,lainterposicinde
cualquierrecurso,salvoenloscasosenqueunanormaestablezcalocontrario,no
suspenderlaejecucindelactoimpugnado(artculo116delaleyespaolasobre
procedimientoadministrativode1958).Encambio,enEstadosUnidosdeAmrica,de
acuerdoalaAdministrativeProcedureAct,laejecucindelactoimpugnadosesuspende
mientrassetramitaelrecursojerrquico(JohnClarkeAdams:"Elderechoadministrativo
norteamericano",pginas5556,BuenosAires1964,Eudeba).
(1603)Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas129130.
(1604)Actualmente,respectoal"silencio"delaAdministracin,vaseeldecretoleysobre
procedimientoadministrativo,n19549/72,art.10.
(1605)Actualmente,las"omisiones"puedensersuplidasmedianteelrecursode
"aclaratoria"(decreton1759/72,art.102).Elrecursode"revisin"sedaahoraparaotros
supuestos(art.22deldecretoley19549/72).Vaseeldecreton1883/91.
(1606)Estetextohllasederogadoporelart.820delCdigoProcesalCivilyComercial
delaNacin.Insistoenqueenlaactualidadlas"omisiones"puedensubsanarsemedianteel
recursode"aclaratoria"(decreto1759/72,art.102).Vaseeldecreton1883/91.
(1607)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pgina453;tomo248,
pginas516518;tomo246,pgina269;tomo250,pgina272;tomo255,pgina354;
tomo277,pginas474ysiguientes.Enconsecuenciadeello,laCorteSupremaconsider
queladecisindelosrganosadministrativosrespectodederechoscomunes
fundamentales,comorespectoalaaplicacindesancionespenaleseinclusodemultas
impuestasaparticularesqueconstituyenunsupuestodesancinpenal,puedenser
"ejemplo"deejerciciodefacultadesjudiciales(tomo255,pginas354y357).Encambio,
considerquenotienencarcterjudicialyque,portanto,noautorizanenestoscasosel
recursoextraordinario:lacalificacindisciplinariadelaconductaobservadaporlos
empleadospblicos,eneldesempeodesusfunciones(tomo240,pginas453455);la
resolucindelConsejoDirectivodelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenos
Airesquedenegalrecurrenteelderechoalegadoporstedeeximirsedelaspruebasde
eficienciafijadasparaoptaraunactedrauniversitaria(tomo248,pginas516518);las
decisionesatinentesalaprovisindectedrasuniversitarias(tomo246,pgina269).
TambindeclarlaCorteSupremalaimprocedenciadelrecursoextraordinariocontrauna
resolucinadministrativa,cuandoparaelcasolaleyprevunrecurso
contenciosoadministrativo(tomo250,pginas272275).Pero,sinperjuiciodelo
expresadoeneltexto,cabeadvertirquelaCorteSupremaadmitilaprocedenciadel
recursoextraordinariocontraactosadministrativosquevulnerabanelderechodereunin:
tratbasederesolucionesdelJefedePolicadelaCapitalFederalquedenegaron
arbitrariamenteelpermisorespectivo("Fallos",tomo190,pginas101104,ytomo207,
pginas251256;adems,vaseprecedentemente,n253,punto4).
(1608)Ensentidoconcordante:Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas130133;"Derecho
Administrativo",tomo4,pginas323y504,y"CuestionesdeJurisdiccin.Accionesy

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recursos",pgina149,nota.Enesteltimolugar,diceelautorcitado:"Ladistincinentre
sentenciaoautojudicialyresolucinadministrativa,alosefectosdelrecurso
extraordinario,enelsentidodeadmitirlonicamentecontralosprimeros,seraarbitrariay
opuestaalpropiofindeesemediodeproteccinconstitucional".Yluego,refirindosealas
resolucionesdelaCorteSupremaqueestablecenquelosfuncionariosurganos
administradoshandeestarautorizadospor"ley"paraelejerciciodelasrespectivas
funcionesdenaturalezajudicial,dicedichoautor:"Afortioriprocedeelrecursocuandose
tratadereglamentosquesonleyesensentidomaterial"(pgina149,citada).
(1609)Enigualsentido:Pearson:"Delrecursojerrquico",pgina19.
(1610)Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas125127.Acercadelaaccinjudicialcontra
actosadministrativos,vaseeldecretoley19549/72,art.23ysiguientes.
(1611)Vaseeln71.
(1612)Constitucinactual,art.75,incs.12y32.
(1613)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo6,pginas264y271,
sentenciadel13deoctubrede1868.
(1614)Actualmenteellegisladorhizousodesusatribucionesyfijdichoplazo.Ver
decretoley19549/72,exposicindemotivoscap.IIyart.23ysiguientes.
(1615)Enlaactualidadrigeeldecretoleysobreprocedimientoadministrativo,n
19549/72,sudecretoreglamentarion1759/72ysusmodificatorios,quederogarony
reemplazaronaldecreto7520/44.Vaseeldecreton1883/91.
(1616)Actualmenteexisteeseplazo:60das(art.91deldecreton1759/72).Vaseel
decreton1883/91.
(1617)Actualmenterigeeldecreton1759/72,art.3,segundaparte.Vaseeldecreton
1883/91.
(1618)Finalmente,otradeficienciaactualdelrecursojerrquicoenelordennacionalderiva
deldecreton2126/61,queenpartemodificaldecreton7520/44.Aqueldecreto,al
referirsealrecursoderevocatoriaprevio,dicequeserresueltoporlasautoridades
superioresdelasentidadesdescentralizadasyporlosfuncionariosdelaAdministracin
centralconjerarqua"inmediatainferioraladesubsecretariodeMinisteriooSecretara
deEstado"(prrafoprimero);elprrafosegundodedichotextoestablecequecontralas
decisionesdelosfuncionariosde"jerarquasuperiordecadadepartamento"
corresponderelrecursojerrquico,etc.Todoestoesmotivodeconfusionesparael
pblico,pueslageneralidaddelaspersonasignora,ynotieneporqusaberlo,culesson
losfuncionarioscontalocualjerarqua.Esosdetalles,porconstituircuestionesdeorden
"interno",seconocendentrodelaAdministracin,dondelosfuncionariosquelodeseen
puedendisponerdelosdistintosescalafonesyconsultarlos,elementosalosquegranparte
delpbliconotieneacceso.Ladudaquetodoestoocasionaestangrande,quesehandado

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casosenqueunmismorecurso,paraquenodejaredequedarradicadodondeendefinitiva
correspondiere,fuepresentadosimultneamenteantedosotresfuncionariosdedistintas
reparticiones.Sehacenecesario,entonces,quetodoestoquedeexpresado,nocomo
actualmente,sinoenformaclara,precisa,medianteunanomenclaturaconcretaalalcance
detodos,esdeciralalcancedelageneralidaddelaspersonas.Sisedeseajuridizarla
Administracin,hayquecomenzarporutilizarexpresionescomprensiblesenlasnormas
queregulenlasrelacionesentrelaAdministracinylosadministrados.
(1619)"Eampopularemactionemdicimus,quaesuumiuspopulituetur"("Digesto",libro
47,ttulo23,ley1)."Llamamosaccinpopularlaqueamparaelderechopropiodel
pueblo".(LaversinespaolacorrespondealaobradeIldefonsoL.GarcadelCorral:
"Cuerpodelderechocivilromanoadobletexto,traducidoalcastellanodellatinopublicado
porloshermanosKriegel,HermannyOsenbrggen",tomo3,pgina720,Barcelona1897).
(1620)Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina529,tercera
edicin;Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina87.Adems,puedeverse:
Bielsa:"CuestionesdeJurisdiccin.AccionesyRecursos",pgina63ysiguientes.
(1621)Presutti,op.cit.,tomo1,pgina529;Fragola,op.cit.,pgina87.
(1622)Presutti,op.cit.,tomo1,pgina528,n199;Fragola,op.cit.,pgina87,n37.
(1623)Paratodalaproblemticarelacionadaconlaaccinpopularennuestroderecho,
vansemissiguientestrabajos:"Delfinesotoninasyaccinpopular(notaafallo)",en"El
Derecho",23deagostode1983;"Nuevamenteacercadelaaccinpopular.Prerrogativas
jurdicas.El`intersdifuso",en"ElDerecho",29denoviembrede1983;"Lalegitimacin
enlasaccionescontraelEstado",en"LaLey",23dejuniode1986,yen"Anales"dela
AcademiaNacionaldeCienciasMoralesyPolticas,tomoXV1986,BuenosAires1987,y
"Laaccinpopular",en"LaLey",11agosto1993.
(1624)Tngasepresentelaley16986,deoctubrede1966,sobreaccindeamparo,yel
artculo43delaConstitucinNacionalvigentedesdeelao1994.