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Oficio N 004-OEA-INO-2009
1.
ANTECEDENTES
CONSULTAS Y ANLISIS2
2.1.
En principio, cabe precisar que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas
referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin pblica, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de conformidad
con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo N 1017, y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF. En ese sentido, las conclusiones
de la presente opinin no se encuentran vinculadas necesariamente a situacin particular alguna.
prestaciones haya sido debidamente verificada por cada una de las partes, de
manera que los sujetos contractuales hayan expresado de forma inequvoca su
satisfaccin o insatisfaccin con la ejecucin del contrato.
2.1.2. En ese sentido, el artculo 269 del Reglamento regula el procedimiento de
liquidacin de obra, estableciendo una serie de plazos para que el contratista o
la Entidad comuniquen o se pronuncien sobre la liquidacin final o sus
observaciones de ser ste el caso a la otra parte del contrato, con la
finalidad de dar por concluida la etapa de ejecucin contractual y la
consecuente extincin de las obligaciones para ambas partes.
De este modo, el citado artculo establece que inicialmente compete al
contratista presentar la liquidacin de obra dentro del plazo de sesenta (60)
das o el equivalente a un dcimo (1/10) del plazo de ejecucin de obra el
que resulte mayor, contado desde el da siguiente de la recepcin de obra.
Luego de ello, corresponde a la Entidad pronunciarse sobre la liquidacin o
presentar una nueva, teniendo el contratista la oportunidad de replicarla.
El citado artculo tambin prev que, en caso el contratista no presente la
liquidacin en el plazo establecido, compete a la Entidad su elaboracin y
presentacin, en idntico plazo, siendo los gastos de cargo del contratista. En
este supuesto, el contratista puede pronunciarse sobre la liquidacin dentro de
los quince (15) das siguientes de haber sido notificado.
Asimismo, el artculo en mencin prescribe que, cuando una de las partes
observe la liquidacin presentada por la otra, sta deber pronunciarse dentro
de los quince (15) das de haber recibido la observacin; de no hacerlo, se
tendr por aprobada la liquidacin con las observaciones formuladas; de no
acogerse las observaciones, dentro de los quince (15) das hbiles siguientes,
cualquiera de las partes puede solicitar que la controversia de someta a
conciliacin y/o arbitraje.
Sobre el particular, cabe anotar que la normativa reseada no ha establecido un
procedimiento de liquidacin de obra diferenciado en funcin de los sistemas
de contratacin a los que se refiere el artculo 56 del Reglamento, cuales son:
suma alzada o precios unitarios; sin perjuicio de las implicancias que pueda
tener la utilizacin de dichos sistemas en los clculos propios de la liquidacin.
2.1.3. Segn se puede apreciar, la normativa de contratacin pblica no ha previsto
que la Entidad contratante deba emitir un acto administrativo que disponga la
aprobacin de la liquidacin de obra, entendido este acto como uno distinto y
complementario al de su elaboracin u observacin, cuando corresponda.
Por el contrario, la liquidacin de obra practicada por el contratista o la
Entidad contratante, segn sea el caso, se entiende aprobada cuando no haya
sido observada por la otra parte dentro de los plazos antes descritos o, a su vez,
cuando la parte que considere afectados sus intereses no se haya iniciado el
procedimiento de conciliacin y/o arbitraje por las observaciones no acogidas.
2.2.1. Segn establece el artculo 255 del Reglamento, las valorizaciones de obra
tienen el carcter de pagos a cuenta y son elaboradas el ltimo da de cada
perodo previsto en las Bases o en el contrato, por el inspector o supervisor y el
contratista. A su vez, el numeral 57 del Anexo de Definiciones del
Reglamento, seala que la valorizacin de una Obra es la cuantificacin
econmica de un avance fsico en la ejecucin de la obra, realizada en un
periodo determinado.
En tal sentido, le compete al contratista, conjuntamente con el inspector o
supervisor, la formulacin y valorizacin de los metrados de obra ejecutados, a
efectos que el supervisor o inspector las apruebe y proceda a su presentacin a
la Entidad, para el pago respectivo, dentro de los plazos establecidos en el
contrato5.
Por tanto, en la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta
que se realiza en funcin del avance fsico de la obra manifestado por el
contratista, verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad
contratante, se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una
condicin necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del
contratista en los plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen
por objeto financiar las obligaciones asumidas por este ltimo, mxime si la
Entidad ha otorgado adelantos directos y adelantos para materiales o insumos a
4
Al respecto, el sexto prrafo del artculo 255 del Reglamento seala el plazo mximo en el
que debe hacerse efectivo el pago de las valorizaciones mensuales.
su favor.
Ahora bien, el citado artculo 255 es claro al sealar que, al vencimiento del
plazo establecido para el pago de las valorizaciones por causas imputables a
la Entidad, el contratista tendr derecho al reconocimiento de los intereses
pactados en el contrato y, en su defecto, al inters legal, de acuerdo a las
normas pertinentes del Cdigo Civil, para cuyo efecto se formular una
valorizacin de intereses a ser incluida en las valorizaciones siguientes.
2.2.2. Por otro lado, de acuerdo a lo sealado en el artculo 42 de la Ley el artculo
258 del Reglamento, el contratista puede solicitar la ampliacin del plazo
pactado por determinadas causales entre ellas, por atrasos en el
cumplimiento de sus prestaciones por causas atribuibles a la Entidad,
siempre que se modifique el calendario de avance de obra vigente.
Bajo este presupuesto normativo, de acuerdo a la finalidad y naturaleza de las
valorizaciones anotadas en el numeral precedente, el retraso en el pago
efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no constituye, por s
misma, una causal de ampliacin de plazo; sin perjuicio del reconocimiento de
los intereses que se generen a favor del contratista, de acuerdo a lo previsto en
el propio artculo 255 del Reglamento.
2.3.
Entindase, las actuaciones comprendidas en las tres (3) fases de todo procedimiento de
contratacin: -Fase de programacin y actos preparatorios, que comprende: i) la definicin de
necesidades y la aprobacin del respectivo Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, ii) la
realizacin de un estudio de mercado y la determinacin del tipo de proceso de seleccin a
convocarse; iii) la designacin del Comit Especial encargado de llevar a cabo la contratacin o
adquisicin; y, iv) la elaboracin y aprobacin de las Bases del proceso de seleccin. -Fase de
seleccin, que se desarrolla en siete etapas principalmente: i) convocatoria; ii) registro de
participantes; iii) consultas; iv) observaciones e integracin de Bases; v) presentacin de propuestas;
vi) calificacin y evaluacin de propuestas; y, vii) otorgamiento de la buena pro, hasta antes de la
suscripcin del contrato. -Ejecucin contractual, que comprende desde la suscripcin del contrato
respectivo hasta la conformidad y pago de las prestaciones ejecutadas.
2.4.
2.5.1. Cabe precisar que el consentimiento de la liquidacin final del contrato genera
certeza respecto de todo su contenido, es decir, causa certeza respecto de la
existencia de saldos a favor o en contra del contratista o de la Entidad, y de las
acreencias que posteriormente cualquiera de las partes pudiera hacer valer ante
su falta de pago. En ese sentido, si del documento fluyera que determinada
valorizacin ha sido cancelada, sta se entender pagada, en caso el contratista
no observe dicho aspecto en los plazos estipulados.
2.5.2. En consecuencia, la liquidacin presentada dentro de los plazos estipulados en
el Reglamento que no es observada en su oportunidad, de acuerdo al
procedimiento y los plazos sealados en el artculo 269 del Reglamento,
quedar consentida para todos los efectos de la Ley.
2.6.
Dicho porcentaje fue modificado por la Tercera Disposicin Final de la Ley N. 28128, Ley del
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2004, aplicable a la consulta que nos ocupa. La
presente disposicin prescribe que slo proceder la ejecucin de obras adicionales cuando se cuente
previamente con disponibilidad presupuestal, con resolucin del Titular del Pliego o la mxima
autoridad administrativa de la Entidad y en los casos en que su valor, restndole los presupuestos
deductivos vinculados a tales adicionales, no superen el diez por ciento (10%) del monto total del
contrato original.
Para el caso de las obras adicionales que superen el diez por ciento (10%) del contrato original, luego
de ser aprobadas por el Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la Entidad, segn
corresponda, requieren contar previamente, para su ejecucin y pago, con la disponibilidad
presupuestaria y la autorizacin expresa de la Contralora General de la Repblica.
Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1017, Ley de
Contrataciones del Estado, se aplican los porcentajes sealados en dicha norma a los contratos
suscritos durante su vigencia.
2.6.2. Ahora bien, el artculo 135 del Reglamento dispone que para alcanzar la
finalidad del contrato y mediante resolucin previa, el Titular del Pliego o la
mxima autoridad administrativa de la Entidad, segn corresponda, podr
disponer la ejecucin de prestaciones adicionales, para lo cual deber contar
con la asignacin presupuestal necesaria u ordenar la reduccin de dichas
prestaciones.
2.6.3. Asimismo, el artculo 159 del mismo cuerpo normativo establece que slo
proceder la ejecucin de obras adicionales cuando se cuente previamente con
resolucin del Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la
Entidad y en los casos en que su valor, restndole los presupuestos deductivos,
no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original.
2.6.4. En ese orden de ideas, las prestaciones adicionales suponen la ejecucin de
prestaciones originalmente no previstas en el contrato pero que resultan
necesarias para que ste cumpla con la finalidad para la que fue celebrado. Es
as que, considerando que las prestaciones adicionales, que implican
necesariamente la ejecucin de presupuestos adicionales, se encuentran fuera
del alcance original del contrato e involucraran la erogacin de mayores
recursos pblicos, su ejecucin requiere necesariamente la autorizacin previa
de la Entidad, a travs del Titular del Pliego o de la mxima autoridad
administrativa, mediante acto administrativo expreso; siendo que dicha
autorizacin, adems de crear unilateralmente obligaciones para la contraparte,
es indispensable para exigir la mencionada ejecucin.
En consecuencia, no resulta procedente la aprobacin de prestaciones
adicionales, que involucre presupuestos adicionales, con posterioridad a la
ejecucin de las mismas, y menos an cuando la obra se encuentre en etapa de
recepcin o liquidacin, puesto que la aprobacin previa por parte de la
Entidad es una condicin necesaria para la ejecucin de los adicionales de
obra, tal como lo expresan claramente las normas antes citadas. Admitir lo
contrario, es decir, la aprobacin de adicionales en va de regularizacin,
implicara contravenir las normas de contratacin pblica, con la consecuente
responsabilidad administrativa que ello conlleva.
3.
CONCLUSIONES
3.1
3.2
3.4
3.5