Politicas Publicas Alternativas en Mexico

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Polticas pblicas alternativas

en Mxico
Coleccin: La democracia en Mxico
Directores de la coleccin:
Pablo Gonzlez Casanova
y
Daniel Cazs
Polticas pblicas
alternativas en Mxico
Enrique de la Garza Toledo
(coordinador)
LA JORNADA EDICIONES
CENTRO DE INVESTIGACIONES
INTERDISCIPLlNARIAS EN CIENCIAS
Y HUMANIDADES I UNAM
-'"
23GG3
Primera edicin: mayo de 1996

Derechos reservados
Centro de Investigaciones Interdisciplinarias

en Ciencias y Humanidades, UNAM.
en coedicin con:
Demos, Desarrollo de Medios, S.A. de C.V.

La Jornada EDICIONES,
Balderas 68, centro
Mxico, D.F. CP 06050
ISBN 968-36-4941-6
Impreso y hecho en Mxico
PRLOGO
Polticas pblicas alternativas en Mxico es resultado de la

coordinacin de esfuerzos de reflexin de estudiosos de las
polticas estatales a travs del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH) que
dirige el doctor Pablo Gonzlez Casanova. Este esfuerzo se
inici con la publicacin del libro Democracia y poltica econmica alternativa, coeditado por el CIIH y La Jornada en 1994.
En esa obra nos propusimos analizar y criticar las teoras econmicas que sirven de fundamento a las polticas gubernamentales neoliberales; estudiar cules proyectos de poltica
econmica manifiestan diversos sujetos sociales y polticos, tales como empresarios, partidos y sindicatos; reflexionar acerca
de las consecuencias generales de las polticas neoliberales,
as como plantear la pregunta de si hay alternativas viables
en las condiciones actuales.
En Polticas pblicas alternativas en Mxico nos hemos
propuesto continuar la tarea emprendida en el primer libro:
analizar puntualmente algunas de las ms importantes polticas pblicas del sexenio de Salinas de Gortari: la fiscal y
financiera, la monetaria, la de la deuda, la del comercio exterior, la regional, la industrial, la agropecuaria, la del sector
financiero, la energtica, la de empleo, la de salarios y capacitacin, la educativa, la de salud y la de ciencia y tecnologa. Sealar cules han sido sus consecuencias econmicas,
polticas y sociales. Y explorar, para cada una de aquellas polticas, alternativas viables en lo econmico, en lo poltico y en lo
A partir del 25 de abril de 1995 el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades (CIIH), se transform en Centro de Investigaciones Interdlsciplinazas en Ciencias y Humanidades (CEilCH). (N. del ed.)
ENRIQUE DE LA GARZA TOLEDO
social. Especialmente, viables en lo financiero y en cuanto a

sus consecuencias sobre otras variables macroeconmicas.
En esta segunda aproximacin, en el planteamiento de
alternativas a la poltica neoliberal actual, tampoco pretendimos obtener una homogeneidad terica ni metodolgica
entre los diversos participantes. Nos uni la comn insatisfaccin con las soluciones neoliberales. La comunidad de
perspectivas alternativas ser, en todo caso, producto de un
proceso no lineal, que implique encuentros y desencuentros,
debates abiertos pero rigurosos.
El esfuerzo que representa este libro tiene inmersos
varios supuestos: que es posible pensar en soluciones diferentes a las neoliberales que permitan un crecimiento equilibrado con una ms justa distribucin del ingreso; que la
bsqueda de soluciones alternativas no implica la simple reedicin de las polticas que caracterizaron al modelo de sustitucin de importaciones; que toda poltica alternativa debe
considerar que se acta en un contexto nacional e internacional muy diferente al que correspondi al modelo anterior;
que este nuevo contexto no es slo econmico, sino tambin
poltico y social; que la bsqueda de alternativas implica
tambin la interdisciplina y que hay tendencias internacionales que no pueden ser radicalmente revertidas slo desde
el plano nacional.
Los objetivos se complementan con el intento de dar algunos pasos ms en la caracterizacin del "modelo econmico
neoliberal" mexicano. Esta caracterizacin no puede reducirse al anlisis de sus posibles fundamentos tericos; primero,
porque ningn "modelo econmico realmente existente" puede ser la simple encarnacin de alguna teora econmica pura,
inevitablemente se combina con poltica y sociedad. Un modelo realmente existente -el mexicano no es la excepcines un arreglo especfico de aspectos econmicos, polticos y
sociales. En Mxico el modelo actual no puede entenderse sin
globalizacin, apertura, reforma estructural, ajuste, junto a pactos econmicos heterodoxos y el programa de Solidaridad.
Proponemos, por lo tanto, una recapitulacin de las
formas de anlisis de modelos realmente existentes que fueron tan ricas en el periodo anterior para estudiar al modelo
de sustitucin de importaciones, a travs de conceptos como
los de acumulacin de capital y cules son sus palancas actualmente; rgimen de acumulacin como articulacin entre
produccin y consumo; base sociotcnica para entender las
configuraciones coexistentes de tecnologas, organizacin,
PRLOGO
relaciones laborales y fuerza de trabajo que son la base material y social de la acumulacin del capital; una visin ms
fina para definir a las polticas econmicas del Estado que
no se reducen a su simple retirada en todos los casos; y la
repercusin del nivel propiamente poltico sobre la economa
y la poltica econmica. Es decir, la necesidad de una vuelta,
y una reconstruccin enriquecida por conceptos y niveles de
la realidad no abarcados por antiguas teoras, a la nueva
economa poltica como alternativa a la "nueva economa clsica" ya las teoras neoliberales emparentadas con sta.
El terreno prctico para una reflexin alternativa est
abonado por los graves desequilibrios y desigualdades asociadas con el modelo actual, as como por el derrumbe desde
hace diez aos de concepciones que tampoco funcionaron.
EL NUEVO ESTILO DE DESARROLLO

EN MXICO
Enrique de la Garza Toledo"
Definiremos un estilo de desarrollo como la articulacin entre

determinada forma de acumulacin de capital con un rgimen de acumulacin (vnculo entre produccin y demanda)
y determinada intervencin del Estado en la economa, incluyendo la posibilidad de pactos sociales.
El estilo de desarrollo llamado de "substitucin de importaciones" se caracteriz en su ltima fase porque la acumulacin del capital descans en el sector industrial (sector
ms dinmico) y hubo un trnsito del mecanismo de acumulacin desde uno que se bas en la disminucin del salario
real en los cuarenta a otro fundado en el incremento en la
productividad hacia finales de los cincuenta y sobre todo en
los sesenta. En el nivel de rgimen de acumulacin, la realizacin implic a la exportacin primaria como fuente de divisas para la importacin de capital fijo en la industria; el
sector industrial encontr la realizacin de sus productos sobre todo en el mercado interno; en este circuito los asalariados
del estrato alto desempearon un papel importante como
consumidores de productos finales industriales. El Estado,
por su parte, jug un papel fundamental en la demanda
agregada a travs de su gasto y propiciando un pacto corporativo que se signific para la capa alta de los trabajadores
asalariados en control poltico, pero tambin en un incremento de los niveles de bienestar, va la seguridad social y
el incremento del salario real y las prestaciones econmicas.
Al nivel de los procesos productivos la acumulacin intensiva del capital descans en una base sociotcnica caracteriza Universidad Autnoma Metropolitana. Unidad Iztapalapa,
12
da para los procesos de punta, por un lado, por la introduccin de las cadenas de montaje y el taylorismo fordismo, con
formas de organizacin del trabajo coincidentes con este paradigma productivo pero con relaciones laborales corporatvizadas. En otros procesos de punta, los de flujo continuo, la
base sociotcnica se caracteriz por la introduccin del primer nivel de automatizacin, por la separacin entre mantenimiento y operacin sin llegar a ser estrictamente procesos
taylorizados y con relaciones laborales tambin corporativas.
La crisis del estilo de desarrollo social autoritario se
inici primero como crisis del sector agropecuario, agotado
por el intercambio desigual con el sector industrial, e inmediatamente despus como crisis fiscal del Estado que haba
echado mano de la deuda para financiar su creciente gasto;
estos factores repercutieron sobre el mercado interno y los
pactos corporativos; finalmente, las configuraciones sociotcnicas de los procesos productivos que fueron eficientes
hasta los sesenta resultaron incapaces en las nuevas condiciones de apuntalar la acumulacin del capital en un contexto nuevo de globalizacin de la economa.
LA TRANSFORMACIN DEL ESTILO DE DESARROLLO EN MXICO
Como veremos, es probable que nos encontremos ya en

un estilo de desarrollo diferente en Mxico, sin embargo hay
aspectos de la estructura productiva que todava esperan
ser modificados y no adquiere todava un carcter estable.
En la dcada del ochenta el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) fue poco satisfactorio, toc fondo en 1988 y a
partir de este ao comenz a crecer alcanzando en 1990 su
nivel ms alto (de 4.4% a precios de 1980); en los aos posteriores fue disminuyendo y en 1993 fue casi cero su crecimiento. Este comportamiento en campana de la economa
mexicana muestra que el ajuste no se ha traducido todava en tendencias estables de crecimiento. Si bien variables
macroeconmicas como tasa de cambio, inflacin, tasa de inters, dficit pblico y servicio de la deuda han mejorado, estas variables conforman solamente una parte del entorno
macro en el que los inversionistas privados tendran que realizar su revolucin microeconmica. Como veremos, esta ltima se enfrenta a grandes heterogeneidades y obstculos no
resueltos todava.
EL NUEVO ESTILO DE DESARROLLO EN MXICO
Crecimiento del
CUADRO 1
PIB a precios constantes
1987
13
de 1980
1.9
1.2
1988
1989
3.4
4.4
1990
1991
1992
1993
3.6
2.6
0.4
FuENTE: CEPAL, Balance preliminar de la economa de Amrica Latina y el

Caribe, Washington, 1993.
CUADRO 2
Cambio en la estructura sectorial del PlB COlo)

Sector
1980
1992
Primario (agricultura, silvicultura

y pesca)
Secundario (minera, manufacturera,
construccin, electricidad y gas)
Terciario
8.2
7.3
32.8
32.9
59.0
59.8
fuENTE: C. Salinas de Gortar, Quinto informe de gobierno, anexo, Mxico,
Pn>..sidencia de la Repblica, 1993.
As, a pesar de los cambios evidentes en otros niveles,

entre 1980 y 1992 no hay un cambio substancial en la estructura de los tres sectores de la economa en Mxico (aunque hay una cada considerable en el sector primario). El
sector secundario ha mantenido su presencia de 32.9% del
PIB nacional. Pero, al interior del sector manufacturero s
hay cambios importantes (cuadro 3): la cada del sector textil, de prendas de vestir y cuero y el crecimiento relativo del
de substancias qumicas, derivadas del petrleo, caucho y
plstico, as como del de productos metlicos, maquinaria
y equipo.
14
CUADRO 3
Estructura del sector manufacturero

(porcentaje del PIB manufacturero)
Productos alimenticios, bebidas y tabacos
25
26
Textiles, prendas de vestir y cuero
14
Industria y productos de madera
Papel, productos de papel, imprentas,

editoriales
Substancias qumicas, derivados del

petrleo, caucho y plstico
15
18
Productos minerales no metlicos
Industrias metlicas bsicas
Productos metlicos, maquinaria y

equipo
21
23
Crtrasindustriasmanuiactureras
FuENTE: C. Salinas de Gortari,
Quinto informe de gobierno, anexo, Mxico,
Presidencia de la Repblica, 1993.
EL PROCESO DE ACUMULACIN DEL CAPITAL

EN EL SECTOR MANUFACTURERO
En el periodo de 1985 a 1988 la tasa de ganancia en el

sector manufacturero creci en 55% reales (cuadro 4). Sin embargo, el comportamiento por rama fue muy desigual (coeficiente de variacin de 2.59). Trataremos de analizar cul fue
el fundamento del crecimiento de la tasa de ganancia en este
periodo. Por un lado, el crecimiento en la intensidad en el uso
del capital fijo (activos fijos/personal total ocupado, cuadro
5) creci muy poco en ese periodo (3.39%), aunque con un
coeficiente de variacin altsimo de cerca de 40. Otra medida de la tecnificacin del proceso productivo, como el capital
constante por trabajador, creci ms que la intensidad en
uso del capital fijo (12.4%, cuadro 6), con un coeficiente de
variacin alto. Por su parte, la relacin entre capital constante y capital variable aument mucho (37.5%) en el mismo periodo, pero posiblemente influenciada ms que por
una intensidad mayor del uso del capital fijo por la cada en
las remuneraciones reales del personal ocupado. Un detalle
15
adicional interesante es que el coeficiente de variacin de la

relacin entre capital constante y variable es baja.
El capital variable por trabajador cay en 24% entre
1980 y 1985; en 18.2% reales entre 1985 y 1988; sumando para el periodo 1980-1988 una disminucin real del 37.9% con
un coeficiente de variacin muy bajo de 0.2.
Hasta este punto podramos concluir que en la dcada
del ochenta la tasa de ganancia se recuper apreciablemente en la segunda parte del lustro, pero probablemente la recuperacin no se bas en un uso ms intensivo del capital
fijo sino en la cada del salario real.
La productividad del trabajo (en su sentido convencional que no diferencia entre productividad en sentido estricto
e intensidad del trabajo) entre 1980 y 1985 decay en 4.9%,
en tanto que entre 1985 y 1988 creci en 17%, sumando para el periodo 1980-1988 una elevacin del11.20f0. Sin embargo, el comportamiento por rama fue heterogneo, con un
coeficiente de variacin de 2.4. En cambio, la relacin entre
plusvala y capital variable creci en forma importante entre 1985 y 1988 en 104.6%. Es decir, la tasa de ganancia en
los ochenta ms que basarse en el crecimiento en la productividad o en la intensidad en el uso del capital fijo pareci
fundar su recuperacin en la cada salarial y en el aumento
en la tasa de explotacin, que es probable que refleje tambin un incremento en la intensidad del trabajo. Esta afirmacin se refuerza al ver el cuadro 13, hay una correlacin
alta por rama en 1985 y en 1988 entre tasa de ganancia y
tasa de explotacin.
Por otro lado, el crecimiento lento en la productividad
se correlacion (1985-1988) en forma positiva con el crecimiento del capital constante por trabajador y con el incremento en la composicin orgnica del capital; en cambio la
correlacin fue baja con el crecimiento en la tasa de ganancia. Habra que agregar que en los ochenta los crecimientos
de las remuneraciones al personal en trminos reales fueron
negativos, pero dentro de esta situacin desfavorable cayeron menos dichas remuneraciones en ramas en las que ms
creci la productividad. Al analizar no las tasas de crecimiento sino las diferencias por rama en un ao puede observarse tambin correlacin positiva alta entre productividad
y capital variable por trabajador, as como entre esta ltima
variable con capital constante por trabajador y composicin
orgnica del capital (las anteriores consideraciones no dejan
de ser un matiz eufemstico ante la evidencia de que la pro-
16
ductividad creci y cayeron los salarios reales en el conjunto

de la manufactura).
A partir de la ecuacin ~:~
el clculo de los coeficientes de regresin para el sector manufacturero en el periodo 1985-1988 arroj los siguientes resultados coincidentes con las conclusiones previas:
log tg
=1.22 log te - 0.3 log (Co+1) -
D. 1636
El periodo que va de 1988 a 1992 lo hemos analizado a

partir de la encuesta industrial mensual. En este periodo,
a diferencia de los aos ochenta, la correlacin alta entre crecimiento en la productividad y en las remuneraciones al personal en trminos reales se vuelve muy pequea; en cambio,
para un ao determinado s hubo correlacin alta entre productividad y remuneraciones. Es importante tratar de explicar el porqu se invirtieron las tendencias de los ochenta
entre crecimiento de la productividad y menor cada en las remuneraciones reales. La explicacin se encuentra en que la productividad creci en los noventa varias veces ms que lo
que hicieron los salarios reales. Es decir, es probable que ya
en los noventa la acumulacin del capital descansase menos en
la cada del salario real y ms en el crecimiento de la productividad. Sin embargo, el indicador de productividad del
trabajo que utilizamos no permite distinguir cuando el producto por trabajador se incrementa basado en mayor tecnificacin o mayor intensidad. Como veremos ms adelante,
dependiendo del estrato de empresa, las dos vas de recuperacin de la acumulacin es probable que se hayan experimentado.
Al hacer el anlisis por estratos de tamaos de establecimiento observamos que el crecimiento en nmero de stos
entre 1980 y 1988 se estanc (crecieron 1.9% en nueve aos),
aunque con muchas variaciones segn la rama. En cambio
s creci el tamao promedio de los establecimientos, medido
como produccin bruta total entre personal total ocupado,
por establecimiento (creci 13.3% real entre 1980 y 1988).
Considerando la clasificacin oficial de tamaos de establecimientos segn nmero de trabajadores, la distribucin por tamaos entre 1980 y 1988 casi no cambi; tampoco
la distribucin por tamaos, del personal total ocupado, ni
del valor de la produccin. En cuanto a las remuneraciones
promedio reales, cayeron en todos los estratos de tamaos,
17
aunque la cada fue mayor en los grandes. Mantenindose
de cualquier manera la desigualdad en niveles de remuneraciones en favor de los grandes.
Por su parte, la productividad casi no cambi en los establecimientos micro y pequeos, en tanto que en 10s grandes
aument; otro tanto sucedi con la intensidad del capital y
la tasa de explotacin. Estas consideraciones reafirman nuestra hiptesis de que los establecimientos pequeos y micro
es probable que no hayan cambiado sus procesos productivos, repercutiendo en el no cambio en la intensidad del
capital; en tanto que los grandes es posible que hayan combinado una mayor tecnificacin con aumento en la intensidad
del trabajo, que repercuti en el incremento en la productividad de stos con respecto de los pequeos y micro.
Es decir, habra que reafirmar el papel importante del
incremento en la tasa de explotacin, no slo el papel de la
cada salarial en la acumulacin del capital en los ochenta.
'Ibdo esto sin cambios importantes en la modernizacin de
las empresas. Sin embargo, a partir de 1988 es posible que
se haya desencadenado un proceso de polarizacin entre estratos grandes y pequeos y micro por el cual el mecanismo
de acumulacin de los grandes se diferenciase de las segundas por las caractersticas de la base sociotcnica (tecnologa, organizacin del trabajo y relaciones laborales), lo que
no descarta como mecanismo complementario de acumulacin el incremento en la intensidad del trabajo ni permite
despreciar tampoco la contribucin del crecimiento muy lento del salario real en los noventa. En cambio, las empresas
micro y pequeas es probable que no hayan cambiado en
promedio sus procesos productivos y que su subsistencia se
basase en los bajos salarios y el aumento en la intensidad
del trabajo.
LA SEGMENTACIN 'l'ERRITORIAL
Analizamos el comportamiento por entidad federativa

en la dcada de 1980-1990 de la tasa de crecimiento de dos
indicadores de modernidad en la industria manufacturera:
la productividad (valor agregadcYper80nal total ocupado), y la
intensidad de uso de capital (depreciacin de activos fijo~per
sonal total ocupado).
18
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1985
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85-88
0.2583
,0.1662..
0.1762
0.2071
0.3713
"'-0.0339 .
0.1519
0.1592
0.0945
0.1934
0.8290
0.1468
0.1887
0.1866
0.1392
0.1149
0.0654
0.J825
0.1635
0.0660
0.1258
0.2762
0.2660
0.3208
0.2152
0.6533
0.1471
0.1330
0.2271
0.1831
0.3838
0.2570
0.0571
0.1789
0.1592
0.1803 '
0.1925
0.2035
0.2599
0.2020
0.3049
' 0.3459
0.1636
0.2563
0.2439
0.2577
0.2922
2.7800
0.1971
0.1554
0.3298
0.2154
0.2277
0.2799
0.2261
0.2634
0.2363
0.3880
0.0029
0.3114
0.2877
0.3247
0.4089
0.5033
0.3093
0.3434
0.5084
0.3035
0.3607
0.1020
0.1378
0.3563
0.2795
ACUM
80-88
..
1. '
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJO1
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3=120
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
8O~85
61.5
' :'~21.2
56.4
14.7
47.2
-6.8
-582.7
68.8
53.2
172.7
51.0
235.3
34.2
-17.6
76.8
54.7
98.1
327.8
23.9
61.1
258.3
208.4
-98.9
17.1
~1O.3
50.9
-37.4
242.2
132.6
51.2
177.6
~20.9
40.4
78.5
~23.0
123.8
'55.0
FuENTE': Censos econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las 'siguientes

consderecones:
,',
,'
,
1) 1'0 =(PBT- (l+A/15)-R).(+A/15+R), donde:PlIT= prod. bta. tot.; 1= insumes too
tales; 10= activos fijos; R= remuneraciones totales.
,
2) Ajustes: AJ01 es la suma de las ramas 3118 y 3121. AJ02 es la suma de
las ramas 3212, 3213 y 3220. AJ03 es la suma de las ramas 351,2 y 3521.
AJ04 es la suma de las ramas 3550, 3560 y 3900.
19
EL NUEVQ.ESTII.eDE DESARROLLO EN MXICO
CUADRO 5
Intensidad 'de-capital. (IX) a precios constantes de 1980,

Y sus tasas de variacin anual y acumulada (%). '
Sector manufacturero
Rama
1980
1985
1988
BO-85
8588
ACUM
BO-88
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJO1
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
O.OIBO
0.0155
0.0202
0.0473
0.0137
0.0084
0.0559
0.0352
0.0243
0.0380
0.0479
0.0506
0.0392
0.0176
0.0114
0.0118
0.0070
0.0176
0.0091
0.0083
0.0872
0.0177
0.2406
0.0523
0.2391
0.0282
0.1625
0.0777
0.0275
0.0091
0.0253
0.1019
0.0828
0.1592
0.1052
0.0308
0.0418
0.0158
0.0212
0.0157
0.0568
0.0152
0.0080
0.0550
0.0343
0.0141
0.0444
0.0552
0.0492
0.0252
0.0177
0.0086
0.0116
0.0060
0.0159
0.0059
0.0077
0.0686
0.0152
0.4523
0.0975
0.1179
0.0214
0.2198
0.0484
0.0251
0.0091
0.0239
0.0692
0.0701
0.2072
0.1746
0.0276
0.0432
-12.5
36.2
-22.2
19.9
11.4
-5.1
-1.6
-2.6
--42.0
16.9
15.4
-2.8
-35.9
0.7
-24.3
~1.7
-14.1
-9.6
-35.3
-6.7
-21.4
-13.8
88.0
86.6
-50.7
-24.0
35.3
-37.8
--8.7
0.04
-5.6
-32.1
-15.4
30.2
66.0
-10.3
3.4
Censos econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) IK= (activos fijos/15) / personal total ocupado.
las ramas 3212, 3213 y 3220. AJ03 es la suma de las ramas 3512 y 3521.
AJ04 es la suma de las ramas 3550, 3560 Y 3900.
FuENTE:
20
ENRIQUEDE LA GARZA TOLBDO
CUADRO 6
Capital constante por trabajador (cCT) a precios constantes

de 1980 Y sus tasas de variacin anual y acumulada (%).
Rama
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJ01
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
1980
1985
1988
0.9080
0.9456
0.4084
1.3895
0.2686
0.2437
3.9011
0.5759
0.5378
2.2903
0.6342
0.9311
0.3085
0.2797
0.2821
0.4292
0.2129
0.2135
0.1809
0.1715
0.9189
0.2820
1.4619
0.5842
1.2345
0.9440
0.8963
1.4033
0.4598
0.0824
0.2746
0.5829
0.5453
0.9307
1.5295
0.5118
0.5575
0.9506
0.9016
0.4190
1.2990
0.3011
0.2131
2.2644
0.6773
0.5846
2.3232
0.6670
0.8228
0.2517
0.2960
0.2681
0.4565
0.2207
0.2198
0.1650
0.2042
1.1194
0.3056
4.1188
1.2273
1.3053
1.0120
2.1593
1.3598
0.4575
0.1288
0.2338
0.6248
0.5513
1.1892
2.6363
0.5057
0.6266
8085
8588
ACUM
80-88
4.69
-4.65
2.60
-6.51
12.12
-12.56
-41.95
17.60
8.69
1.44
5.18
-11.63
-18.40
5.82
-4.96
6.37
3.63
2.99
-8.76
19.06
21.82
8.37
181.74
110.08
5.73
7.20
140.91
-3.10
-0.50
56.42
-14.86
7.18
1.10
27.77
72.36
-1.19
12.40
FuENTE: Censos economicoe (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) CCT (insumos+activos fijos/ 15)/ personal total ocupado.
las ramas 3212, 3213 Y 3220. AJ03 es la suma de las r~as 3512 y 3521.
AJ04 es la suma de las ramas 3550, 3560 Y3900.
21
EL NUEVOBSTII.O DE DESARROlLO EN MXlOO
CUADRO 7
Composicin orgnica (co) a precios constantes de 1980,

Y BUS tasas de variacin anual y acumulada (%).
Rama
1980
1985
1988
80-85
85-88
ACUM
80-88
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJ01
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
12.73
12.94
5.70
17.24
4.42
11.91
36.58
5.04
5.26
24.88
6.24
6.20
2.94
3.59
3.78
6.77
3.33
3.31
3.97
3.34
7.42
3.33
12.01
6.73
7.15
7.05
5.90
11.38
4.28
1.37
4.51
4.18
5.06
5.87
12.93
4.85
5.83
18.58
13.73
9.17
18.31
6.49
14.72
28.88
6.99
9.77
30.47
8.57
8.19
3.59
5.00
4.98
10.42
5.02
5.75
5.48
5.57
10.48
4.89
27.27
8.28
9.58
8.32
15.41
12.12
6.14
3.18
4.75
5.12
7.11
8.56
25.44
5.97
8.01
46.0
6.1
60.9
6.2
46.8
23.7
-21.1
38.8
85.8
22.5
37.3
32.1
21.9
39.4
31.7
53.!7
50.7
73.4
37.9
66.6
41.2
46.9
127.0
23.0
34.1
18.0
161.0
6.5
43.5
132.4
5.3
22.5
40.6
45.8
00.8
23.2
37.5
FuENTE: CeTl80B econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) 00 (insumos+activos fijos/ 15)/ remuneraciones totales.
2) Ajustes: AJ01 ea la suma de las ramas 3118 y 3121. AJ02 es la suma de
las ramas 3212, 3213 y 3220. AJ03 es la suma de las ramas 3.')12 y 3521.
AJ04 ea la suma de las ramas 3550, 3560 y 3900.
22
ENRIQUE DE LA 'GARZA ,TOLEDO
CUADRO 8
Capital variable por trabajador (cvr):a precios constantes

de 1980, ysustaea de variacin anual y acumulada. (%).
Rama
1980
1985
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJO1
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
0.0980
0.1275
0.0938
0.1141
0.0848
0.0203
0.1191
0.1360
0.1112
0.1020
0.1401
0.1499
0.1213
0.0952
0.0949
0.0808
0.0853
0.0759
0.0657
0.0704
0.1614
0.1061
0.2797
0.1774
0.1926
0.1598
0.2692
0.1354
0.1301
0.0805
0.0834
0.1665
0.1303
0.2174
0.1631
0.1325
0.1259
0.0714
0.0731
0.0716
0.0806
0.0608
0.0205
0.1067
0.1143
0.1023
0.0921
0.1016
0.1503
0.1048
0.0780
0.0746
0.0633
0.0639
0.0644
0.0455
0.0513
0.1238
0.0848
0.1217
0.0868
0.1727
0.1339
0.1518
0.1233
0.1075
0.0603
0.0608
0.1396
0.1078
0.1585
0.1183
0.1056
0.0957
1988
8085
85,88
ACUM
80-88
0.0512
0.0657
0.0457
0.0710
0.0464
0.0145
0.0784
0.0969
0.0599
0.0763
0.0779
,0.1005
0.0701
0.0592
0.0539
0.0438
0.0440
0.0383
0.0301
0.0367
0.1068
0.0625
0.1511
0.1483
0.1362
0.1217
0.1402
0.1122
0.0745
0.0406
0.0492
0.1221
0.0775
0.1389
0.1036
0.0846
0.0783
-27.2
--42.7
-23.7
-29.4
-28.4
0.8
~10.4
-15.9
-8.0
-9.7
-27.5
0.3
-13.6
-18.1
--21.4
-21.6
-25.0
-15.1
-30.7
~27.1
-23.3
-20.1
--56.5
-51.1
-10.3
-16.2
-43.6
-9.0
-17.4
-25.2
-27.0
-16.2
-17.3
-27.1
-27.5
-20.3
-24.0
-28.3
-10.1
-36.2
-12.0
-23.6
-29.3
-26.5
-15.3
-41.5
-17.2
-23.4
-33.1
-33.1
-24.1
-27.8
-30.8
-31.2
-40.6
-33.9
-28.5
-13.7
-26.2
24.1
70.8
-21.2
-9.2
--7.7
-9.0
-30.7
-32.7
-19.1
-12.5
-28.1
-12.4
-12.4
-19.8
-18.2
-47.8
-48:5
-51.3
-37.8
-45.3
-28.7
-34.2
-28.8
-46.2
-25.2
-44.4
-33.0
-42.2
-37.8
-43.3
-45.8
-48.5
-49.6
-54.2
-47.9
-33.8
-41.0
-46.0
-16.4
-29.3
-23.9
-47.9
-17.1
-42.7
-49.6
-41.0
-26.7
-40.5
-36.1
-36.5
-36.1
-37.9
FuENTE: Censos econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) CVT= Remuneraciones totales/personal total ocupado.
2) Ajustes: AJOl es la suma de las ramas 3118 y 3121. AJ02 es la suma de
las ramas 3212, 3213 Y 3220. AJ03 es la suma de las ramas'3512 y 3521.
AJ04 es la suma de las ramas 3550, 3560 y 3900.
23
EL NUEVOE&TILQ 0..& DESARROI+O ;;~' MXICO
'ClJAPRO;9
Produ,cti~ido.d(pJ,q.,preck>scon8t@tesde 19,80, 'Y.sUS'tasas

,rk:ltq,~in(L1J""al,y(lqUmulada(o/q); .':.
Sector man~4a:c.tu~ero
Rama
1980
1985
1988
80-85
85-88
ACUM
80-88
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJOl
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
1.2Q
LOO
0.70
1.64
0.44
0.24
2.13
0.88
0.83
2.13
0.92
1.89
0.56
0.50
0.45
0.54
0.35
0.47
0.29
0.35,
1.14
0.54
2.82
1.24
1.19
1.24
1.84
1.91
0.65
0.19
0.41
0.69
0.82
1.41
2.86
0.75
0.81
1.10
1.28
0.56
1.73
0.40
0.36
'3.87
0.80
'0.74
2.61
0.88
1.98
0.47
0.43
0.42
0.56
'0.31
0.30
0.27
0.26
1.11
0.41
2.02
0.85
1.86
1.31
1.73
'1.75
0.64
0.18
0.40
1.00
0.82
1.15
1.94
0.72
0.77
1.19
1.16
0.59
1.65
0.45
0.31
2.73
0.97
0.80
3.02
0.96
~.49
0.39
;D.41
0.43
,0.61
0.32
0.33
0.24
0.30
1.52
' 0.51
;4.28
1.80
1.86
1.50
3.24
2.21
0.70
,0.23
0.43
0.97
,0.86
1.46
3.12
0.80
0.90
.,.8.6
. -32.7
-20.5
5.5
-10.3
53.2
81.7
-10.0
"711.0
'22.3
,.4.5
4.9
-14.9
-14.9
--6.5
4.7
:-10.8
-36.8
. -7.2
-25.6
-2.5
0'-23.5
"728.3
-31.5
56.4
6.0
-5.7
.,.8.2
-1.1
-10.0
-2.1
45.6
--0.3
-lS.2
-32.1
--4.2
-:4.9
9,0
;-9.2
4.6
-:4.8
14.1
-15.5
-29.6
22.3
8.0
15.7
9.6
76.5
-18.7
'-3.5
1.2
8.4
5.3
11.6
-10.6
17.4
36.4
23.8
111.9
112.3
--0.1
14.7
87.0
26.4
8.4
30.0
7.6
-2.6
4;2
27.1
60.5
11.9
17.0
--0.4
-38.,9
-16.9
0.5
2.3
29.5
28.0
10.1
-3.9
41.5
4.7
85.0
-30.9
-17.8
-5.4
13.5
--6.1
-29.5
-17.1
-12.7
33.0
-5.4
51.9
45.5
56.2
21.6
76.4
16.0
7.2
17.1
5.3
41.8
3.9
4.0
8.9
7.1
11.2
FiJENrE:, CeTl8osoooTlmicos (INEGI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) P = produccin BTA. TOT.lpeJ'80nal~tal,ocupadEl. , "
2) Ajustes: AJ01es la suma de las ramae 3118 Y 3121. AJ02 'el! la suma de
las ramas 3212, 3213 Y 3220. AJOS es 18 suma de lll6ra,mas 3512 Y a521.
AJ04 es la suma de las ramas 3550, 3560 Y 39Q0.;,
,
24
BNRIQUB DB LA GARZA 'roLEDO
CUADRO 10
\Olor agregado por trabajador (VAT) a precios de 1980,

Y BUB tasas de variacin anual y acumulada ('Yo).
Rama
1980
1985
1988
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJOl
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
28.2
25.4
90.7
33.1
8.1
2.1
134.3
28.0
42.4
26.0
82.5
282.7
86.8
18.3
22.0
13.4
25.5
13.1
8.0
5.2
92.7
10.9
1094.7
90.1
790.8
43.3
3639.9
44.2
31.0
6.7
6.2
102.8
17.8
299.3
141.9
27.3
17.5
26.2
6.0
116.6
34.1
8.5
2.7
140.8
33.7
39.4
32.5
115.4
284.4
27.4
23.3
34.3
14.2
31.3
17.9
9.2
5.6
81.1
11.4
2037.1
175.4
574.7
51.3
4995.9
44.8
40.0
7.1
7.0
73.5
19.5
160.4
47.0
24.7
19.9
21.0
7.4
104.9
33.6
7.9
2.6
151.1
29.2
43.6
34.5
102.5
243.8
32.7
18.0
42.9
14.0
29.9
12.9
6.5
7.0
73.1
12.5
1823.5
96.1
387.1
47.8
6193.7
45.0
37.3
5.0
5.9
73.3
13.2
140.5
66.4
24.0
17.9
34'20
3511
AJoa
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
80-85
85-88
ACUM
80-88
-7.1
-76.4
28.5
3.2
4.8
31.0
4.9
20.4
-7.1
25.1
39.8
0.6
-68.5
27.2
55.9
6.2
22.4
36.8
14.3
7.8
-12.6
4.4
86.1
94.7
-27.3
18.6
37.3
1.3
29.1
5.3
12.0
-28.5
9.6
-46.4
-66.9
-9.5
13.5
-19.8
23.7
-10.0
-1.5
-7.2
-4.0
7.3
-13.3
10.7
5.9
-11.2
-14.3
19.6
-22.8
24.9
-1.7
-4.3
-27.9
-28.8
25.5
-9.8
9.2
-10.5
-45.2
--32.7
-6.9
24.0
0.5
-6.7
-28.8
-15.4
-0.2
--32.3
-12.4
41.2
-2.8
-10.3
-25.5
-70.8
15.7
1.7
-2.8
25.7
12.5
4.4
2.8
32.5
24.2
-13.7
-62.3
-1.9
94.7
4.4
17.2
-1.3
-18.7
35.3
-21.2
14.0
66.6
6.6
-51.1
10.4
70.2
1.7
20.4
-25.0
-5.2
-28.7
-25.9
-53.1
-53.2
-12.1
1.9
FuENTE: Ce1&808 econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) VAT. valor agregado censal brutol personal total ocupado.
2) Ajustes: AJOl es la suma de las ramas 3118 y 3121. AJ02 es la suma de
las ramas 3212, 3213 Y3220. AJoa es la suma de las ramas 3512 y 3521.
EL NUEVO ESTIU> DE DESARROLLO EN MXICO
25
CUADRO 11
\blores ck tasa de explotacin (TE) a precios constantes de

1980, Y sus tasas de variacin anual y acumulada (%)
Rama
1980
1985
1988
80-85
85-88
ACUM
80-88
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJOl
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
1.6367
3.6018
1.1136
3.2138
1.1223
4.7931
-1.2735
0.9168
0.9960
2.4457
1.4008
5.9656
0.5792
0.8655
0.8920
1.0823
0.4976
0.2823
0.9076
0.7101
0.5555
0.5444
3.5950
2.0561
2.8-132
1.7317
4.5096
1.8217
0.7019
0.5376
1.0097
1.9870
1.5567
0.3926
2.4911
0.9310
1.2307
3.7694
2.9974
2.6442
3.8997
2.2823
5.4395
4.8881
2.0483
2.6254
8.1082
2.7948
25.5410
0.9046
0.9325
1.9719
2.4587
1.3702
1.8884
1.4648
1.7304
2.7133
2.2839
0.0830
2.8883
3.0446
3.0261
6.7082
6.6034
2.2078
1.4340
2.9237
1.8559
2.9256
0.9747
3.6428
2.4855
2.5173
130.3
-16.8
137.5
21.3
103.4
13.5
-483.8
123.4
163.6
231.5
99.5
328.1
56.2
7.7
121.1
127.2
175.4
568.9
61.4
143.7
388.4
319.6
-97.7
40.5
16.5
74.7
48.8
262.5
214.6
166.8
189.6
-6.6
87.9
148.3
46.2
167.0
104.6
FuENTE: CeTl808 econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) TE (PROD.BTA.TOT. - (insumos+activos fijotV' 15) - remuneraciones) / remuneraciones.
2) Ajl18tes: AJOl ea la suma de las ramas 3118 y 3121. AJ02 es la suma de
las ramas 3212, 3213 y 3220. AJ03 es la suma de las ramas 3512 y 3521.
AJ04 ea la suma de las ramas 3550, 3500 y 3900.
26
CUADRO 12
Tabla de coeficientes de correlacin.

,.. Sector manufacturero
Correlacin
TG
TG
TG
TG
TG
US.
CVT
US.
US.
ca
1980-85
1985-88
, "
1980-88
-0.1422
0.1536
0.0712
-0.0937
0.9618
CCT
US. TE
US.
fuENTE: Clculos propios a partir de los censos econmicos (INEGl).

Notacin:
p
Tasa de variacin de productividad por trabajador.
cvr
Tasa de variacin de capital variable por trabajador.
TG
Tasa de variacin de tasa de ganancia.
ca
Tasa de variacin de Composicin orgnica.
CCT
Tasa de variacin de capital constante por trabajador.
TE
Tasa de variacin de tasa de explotacin.
CUADRO 13

Correlacin
TG
TG
TG
TG
TG
US.
CVT
US.
US.
ca
US.
US.
CCT
TE
1980
1985
1988
0.3178
0.0934
-0.2191
-0.1464
0.8232
0.0699
0.2778
-0.1551
-0.1156
0.9246
FuENTE: Clculos propios a partir de 1011 censos econmicos (INEGI).

Notacin:
p
Productividad por trabajador.
cvr
Capital variable por trabajador.
TG
TasI'!. de ,ganancia.
ca
Composicin orgnica.
CCT
Capital constante por trabajador.
TE
Tasa de explotacin.
23663
27.
EL NUEVO ESTILO .DE DESARROLLO EN MXICO
CUADRO 14
Tabie-decoefciere de correlacin:
. Sector manufacturero
Correlacin "".
1980-85
1985-88
1980-88
Pus.
Pus.
Pus.
Pus.
Pus.
0.5333
0.6789
-0.1536
0.5456
-0.8564
-0.1477
0.4887
CVT
TG
ca
CCT
TE
FuENTE: Clculos propios a partir de los censos econmicos (INEGI).

Notacin:
p
cvr
TG
co
Tasa de variacin de composicin orgnica.
CCT
TE
CUADRO 15

Correlacin
Pus.
Pus.
Pus.
Pus.
Pus.
CVT
TG
ca
CCT
TE
1980
1985
1988
0.6483
0.5400
0.0934
0.8480
0.9635
0.2571
0.7005
0.2778
0.7496
0.9131
0.4949
FuENTE: Clculos propios a partir de los censos econmicos (INEGI).

Notacin:
p
cvr
TG
Tasa de ganancia.
CO
Composicin orgnica.
Capital constante por trabajador,
CCT
TE
Tasa de explotacin.
.,
2B
ENIUQUE DE LA GARZA TOLEDO
CUADRO 16

Correlacin
CVTV8. TG
CVTV8. P
CVTV8.
CVTvs. CCT
CVTvs. TE
1980-85
0.5333
ca
1985-88
-0.1422
0.6789
-0.0031
0.6520
-0.2431
1980-88
0.4887
FuENTE: Clculos propios a partir de los censos econmicos (INEOI).

Notacin:
p
CVT
ro
ro
Tasa de variacin de composicin orgnica.
eer
TE
CUADRO 17

Correlacin
1980
CVT VS. TG
CVTvs. P
CVT VS.
ca
CVTvs. CCT
CVTV8. TE
0.6483
1985
1988
0.3178
0.5400
0.0639
0.3882
0.2099
0.0699
0.7005
0.2529
0.6520
0.1304
FuENTE: Clculos propios a partir de los censos econmicos (INEOI).

Notacin:
p
CVT
ro
Tasa de ganancia.
ro
Composicin orgnica.
ccr
TE
Tasa de explotacin.
29
EL NUEVO BS'nLO DE DESARROlLO EN MXICO
CUADRO 18
7hbla de coeficientes de correlacin

Periodo
1988-89
1989-90
1990-91
1991-92
1988-92
Prvs.
CVT
PH VS. eVT
0.2119
0.1134
-0.1174
-0.1604
0.2877
0.1696
0.0869
-0.1248
0.0530
0.2810
PrVB.
evo
0.1855
0.0960
0.2351
0.3383
0.2282
PH VS. evo
0.1070
0.0637
-0.1936
0.2960
0.2179
FuENTE: Clculos propios a partir de las encuestas industriales mensuales,
resumen anual (INEGI).
Notacin:
PI'
PH
C\IT
cvo
Porcentaje de
Porcentaje de
trabajada.
Porcentaje de
Porcentaje de
variacin de productividad por trabajador.

variacin de productividad por hora hombre
variacin del capital variable por trabajador.
variacin del capital variable por obrero.
CUADRO 19
Tabla de coeficientes de correlacin

Ao
1988
1989
1990
1991
1992
PI'
V8.
CVT
0.5414
0.6038
0.6110
0.5827
0.6618
PH
V8.
eVT
0.5465
0.6134
0.6151
0.5853
0.6627
PI'
U8.
evo
0.4014
0.3786
0.4016
0.4353
0.4063
PH
V8.
evo
0.4092
0.3863
0.4023
0.4317
0.4031
Notacin:
PI'
PH
C\IT
evo

Hora hombre trabajada.
Capital variable por obrero.
30
CUADRO 20
Thblade.eoeficientesdeeorreladn
Correlacin
PT US. cvr
PT US. cvo
PH us. cvr
PH vs, CVO
Ao 1988
1989
1990
1991
0.5414
0.6038
0.3786
0.6134
0.3863
0.6110
0.4061
0.6151
0.4023
0.5827
0.4353
0.5853
0.4317
OA014
0.5463
OA092

resumen anual (INEGI)
Notacin:
Pf
PH
evr
evo

Hora hombre trabajada.
Capital variable por obrero.
CUADRO 21
Clculo de coeficientes de variacin

Variable
Periodo
Casos
1980-88
1980-88
1980-88
1985-88
1985-88
1985-88
1985-88
1985-88
36
36
36
36
36
36
36
36
cvr
VAT
TG
CCT
IK
co
TE
Media
Std. Dev.
Caef. Varo
11.8317
-39.0264
8.7553
55.5347
16.7167
-0.8111
45.2189
116.1111
28.3925
9.6596
62.1196
146.8611
44.2896
32.3746
37.2629
163.281
2.3997
-0.2475
7.0951
2.5906
2.6494
-39.9144
0.8241
1.4062

Las variables son tasas de variacin de:

P
Productividad.
evr
VAT
Valor agregado por trabajador.
TG
Tasa de ganancia.
eCT
IK
Intensidad de capital.
co
Composicin orgnica.
TE
Tasa de explotacin.
EL NUEVO ESTILO
DE
31
DESARROLLO EN MXICO
CUMJR022
Tamopromedio d establecimiento segn personal

OCupado (DEI) y sus tasas de variacin anual
y acumulada (%).
Sectormanufacturero
Rama
1980
1985
1988
80-85
85-88
ACUM
80-88
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJO1
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
28.2
25.4
90.7
33.1
8.1
2.1
134.3
28.0
42.4
26.0
82.5
282.7
86.8
18.3
22.0
13.4
25.5
13.1
8.0
5.2
92.7
10.9
1094.7
90.1
790.8
43.3
3639.9
44.2
31.0
6.7
6.2
102.8
17.8
299.3
141.9
27.3
17.5
26.2
6.0
116.6
34.1
8.5
2.7
140.8
33.7
39.4
32.5
115.4
284.4
27.4
23.3
34.3
14.2
31.3
17.9
9.2
5.6
81.1
11.4
2037.1
175.4
574.7
51.3
4995.9
44.8
40.0
7.1
7.0
73.5
19.5
160.4
47.0
24.7
19.9
21.0
7.4
104.9
33.6
7.9
2.6
151.1
29.2
43.6
34.5
102.5
243.8
32.7
18.0
42.9
14.0
29.9
12.9
6.5
7.0
73.1
12.5
1823.5
96.1
387.1
47.8
6193.7
45.0
37.3
5.0
5.9
73.3
13.2
140.5
66.4
24.0
17.9
-7.1
-76.4
28.5
3.2
4.8
31.0
4.9
20.4
-7.1
25.1
39.8
0.6
-68.5
27.2
55.9
6.2
22.4
36.8
14.3
7.8
-12.6
4.4
86.1
94.7
-27.3
18.6
37.3
1.3
29.1
5.3
12.0
-28.5
9.6
-46.4
--66.9
-9.5
13.5
-19.8
23.7
-10.0
-1.5
-'.7.2
-4.0
7.3
-13.3
10.7
5.9
-11.2
-14.3
19.6
-22.8
24.9
-1.7
-4.3
-27.9
-28.8
25.5
-9.8
9.2
-10.5
-45.2
-32.7
--6.9
24.0
0.5
--6.7
-28.8
-15.4
--0.2
-32.3
-12.4
41.2
-2.8
-10.3
-25.5
-70.8
15.7
1.7
-2.8
25.7
12.5
4.4
2.8
32.5
24.2
-13.7
--62.3
-1.9
94.7
4.4
17.2
-1.3
-18.7
35.3
-21.2
14.0
66.6
6.6
-51.1
10.4
70.2
1.7
20.4
-25.0
-5.2
-28.7
-25.9
-53.1
-53.2
-12.1
1.9
FuENTE: Censosecoru5micos (INEGI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) DE1= personal Z unidades.
2) J\.jllstes: AJ01 es la suma de las ramas 3118 Y3121. AJ02 es la suma de
las ramas 3212, 3213 Y 3220. AJ03 es la suma de las ramas 3512 y 3521.
AJ04 es la suma de las ramas 3550; 3560 Y3900.
32
-ENRIQUE DB LA. GARZA 'I'OLEDO
CUADRO 23
1hmao promedio de establecimiento segn produccin

bruta (DE2) y sus tasas de variacin anual
y acumulada (%).
Rama
1980
1985
1988
80-85
85-88
ACUM
80-88
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
AJO1
3119
3122
3130
3140
3211
AJ02
3214
3230
3240
3311
3312
3320
3410
3420
3511
AJ03
3513
3522
3530
3540
AJ04
3611
3612
3620
3691
3710
3720
38
3
33.9
48.4
63.9
54.2
3.6
0.5
286.1
24.7
35.4
55.5
75.9
533.2
48.4
9.1
10.0
7.2
8.8
6.1
2.3
1.8
105.7
5.9
3086.4
111.8
940.0
53.5
6685.1
84.3
20.2
1.3
2.5
70.6
14.7
421.2
406.2
20.4
14.2
28.7
7.7
65.2
59.0
3.4
1.0
545.2
26.8
29.2
84.9
101.3
562.4
13.0
9.9
14.5
8.0
9.6
5.3
2.5
1.4
90.1
4.7
4117.2
149.0
1068.2
67.2
8657.2
78.4
25.7
1.2
2.8
73.5
16.0
184.8
91.3
17.7
15.4
25.1
8.6
61.4
55.4
3.6
0.8
411.9
28.4
35.0
104.0
98.6
851.0
12.6
7.4
18.4
8.5
9.7
4.3
1.6
2.1
110.8
6.4
7809.1
173.3
718.4
71.7
200G6.3
99.5
26.0
1.1
2.5
71.4
11.3
205.6
206.9
19.2
16.1
-15.2
-84.1
2.2
8.9
-6.1
100.7
90.6
8.3
-17.3
52.9
33.5
5.5
-73.2
8.3
45.8
11.2
9.2
-13.5
6.0
-19.8
--14.8
-20.2
33.4
33.4
13.6
25.8
29.5
-7.0
27.6
-5.2
9.7
4.1
9.2
-56.1
-77.5
-13.3
7.9
-12.6
12.3
-5.9
-6.2
5.8
-18.9
-24.5
6.1
19.6
22.6
-2.6
51.3
-2.8
-25.5
26.3
6.6
0.8
-19.5
-36.4
47.3
23.0
35.2
89.7
16.3
-32.8
6.7
131.8
27.0
1.1
-7.4
-9.0
-2.8
-29.5
11.3
126.6
8.7
5.0
-25.8
--82.2
-3.8
2.2
-0.6
62.8
44.0
14.9
-1.1
87.5
30.0
59.6
-74.0
-19.4
84.2
18.5
10.1
-30.4
-32.6
18.1
4.8
7.9
153.0
55.1
-23.6
34.2
200.2
18.1
29.0
-12.2
-0.2
1.2
-23.0
-51.2
--49.1
-5.8
13.3
FuENTE: Censos econmicos (INECI). Elaboracin propia bajo las siguientes

consideraciones:
1) DE2=PROD. BTA. TOT. Personal total ocupado.
las ramas 3212, 3213 Y 3220. AJ03 es la suma de las ramas 3512 y 3521.
33
I':t. NUEVO ESfILO DE DESARROlLO EN MXICO
CUADRO 24
Caracten:st uc'CJ:2 de la industria manufacturera por estratos

1980
1985
1988
97.1
34.7
21.9
96.6
33.4
19.3
86.7
34.9
19.8
Micro y pequea
Porcentaje unidades censadas
Porcentaje del p())'sonal ocupado
Porcentaje del valor de la produccin
Remuneraciones promedio (millones
de pesos de W$O por hombre)
Productividad (millones pesos
por hombre)
0.04
0.37
0.027
0.016
0.13
0.16
1.7
15.9
15.2
0.078
0.25
2.0
16.1. .
17.6
0.064
0.22
1.9
16.1
15.9
0.049
0.28
1.2
49.4
63.8
0.10
0.37
1.4
50.5
63.1
0.081
0.32
49.0
64.3
0.07
0.42
Mediana
Porcentaje de unidades
Porcentaje del personal ocupado
Porcentaje del valor de la produccin
RemWleracioneli promedio
Productividad
Grandes
Porcentaje de unidades
Porcentaje del pt:!Mlonal ocupado
Porcentaje del v\lor de la produccin
RemWleracion~1\ promedio
Productividad
<
1.4
fuENTE: Elaboradlill a partir de los censos manufactureros de 1980, 1985,

Y
1988 (INECi).
34
CUADRO 25
Variables de 1980 por rama manufacturera,

segn tamao de establecimiento
Rama
CVT
CCT
VAT
Tamao: MIC
3116
3320
3612
3611
3312
3115
3420
3311
3230
MIC
0.2365
0.3485
0.4055
0.1944
0.2886
0.4433
0.5400
0.4685
0.5359
0.4015
0.0759
0.0808
0.0729
0.0890
0.1416
0.1790
0.1243
0.1146
0.1634
0.2315
0.1840
0.1756
0.1599
0.1303
0.0952
0.0949
0.1275
0.0853
0.1020
0.1325
0.1360
0.0980
0.1301
0.1141
0.1112
0.1598
0.1354
0.1401
0.1213
0.1774
0.0938
0.1614
0.1274
0.3425
0.1872
0.1735
0.4594
0.1312
0.3166
0.2902
0.3105
0.2172
0.2633
0.1896
0.2822
0.3943
0.5586
0.3500
0.2044
0.4558
0.2135
0.4018
0.28<36
0.1665
0.1191
0.1631
0.1546
0.3143
0.4018
0.6203
0.4268
0.1499
0.2174
0.8831
0.5097
0.0203
0.0704
0.0834
0.0805
0.0657
0.0848
0.1061
Tamao: PEQ
3691
AJ02
3214
3112
3240
3122
38
AJOl
3111
AJ04
3114
3119
3522
3540
3130
3211
AJOS
3113
3410
PEQ
0.8235
0.4994
0.4526
1.9049
0.3460
2.1324
0.7473
0.8834
1.1997
0.6500
1.6385
0.8337
1.2354
1.9072
0.9193
0.5572
1.2399
0.7042
1.1402
0.7934
Tamao: MED
3620
3317
3720
MED
0.6866
2.1306
2.8623
1.6752
Tamao:GDE
3140
3710
1.8862
1.4075
IK
ca
TE
TG
35
EL NUEVO EST!l.D DE DESARROUD EN MXICO
CUADH025
continuacin
CCT
VAT
IK
ca
TE
TG
0.4247
L9742
-1.3036
0.3246
_=='---"-'-="'-
-"-'0.2730
FUENTE: Clculos propios a partir de censos econmicos, INEGL

Notacin:
Productividad por tr-abajador,
CVT
CCT
vs:
lli
=
ca =
Composicin orgnica.
GDE
Grande >250 trabajadores
TE
=
Tasa de explotacin.
TG
Tasa de ganancia.
MiC
Micro <= 15 trabajadores.
PEQ
:::
15 <pequea <= 100 trabajadores
MED
=
100 <mediana<= 250 trabajadores
Para estas dos variables se definieron tres estratos: al-
to cuando el crecimiento de la productividad fue superior o

igual a la media nacional (20.03% en el decenio) y a la intensidad del uso del capital (mayor o igual a 55.36%). El estrato medio se tom cuando la productividad creci entre
cero y menos de 20.03% y el bajo cuando la productividad
decreci en el decenio. Se consider a una entidad federatiVa con industria manufacturera moderna cuando la productividad y/o intensidad en uso del capital corresponda al
estrato superior.
Con excepcin de los estados de Sonora y Quintana Roo,
la modernizacin, o bien la velocidad de modernizacin tendi a desplazarse hacia la regin central oriental. En particular en una franja que recorre a la Sierra Madre Oriental y
Se contina en Veracruz y Tabasco. Puede concluirse tambin que hay una correlacin fuerte entre nivel de la productividad e intensidad en uso del capital manufacturero
por estado, as como entre sus crecimientos en diez aos. Slo
en dos estados hay contrastes extremos entre valores de
CUADRO 26
'lliriables de 1985 por rama manufacturera, segn tamao de establecimiento

Rama
Tamao:
3116
3320
3112
3612
3611
3115
3312
MIC
38
3111
3211
3240
3122
AJ01
3114
3214
3119
AJ04
3540
CVT
CCT
VAT
IK
ca
TE
TG
0.3622
0.2593
1.2818
0.3969
0.0205
0.0513
0.0731
0.0608
0.2437
0.1715
0.9456
0.2746
0.1270
0.0960
0.3517
0.1476
0.0603
0.0824
0.1017
0.3976
0.2677
0.4129
0.5611
0.4694
0.0608
0.0455
0.0848
0.0633
0.0581
0.2686
0.1809
0.2820
0.4292
0.3277
0.1427
0.0960
0.1486
0.1437
0.1551
11.908
3.343
12.943
4.514
1.367
4.419
3.973
3.327
6.775
5.636
4.793
0.710
3.602
1.010
0.1750
0.0084
0.0083
0.0155
0.0253
0.0091
0.0137
0.0091
0.0177
0.0118
0.0134
1.122
0.908
0.544
1.082
1.438
0.371
0.163
0.258
0.183
0.227
0.207
0.183
0.126
0.139
0.217
0.2961
0.8209
0.4252
0.7156
1.0961
0.4740
0.3087
2.6075
0.7951
1.7290
0.4233
0.7421
0.6427
1.7511
0.0644
0.1078
0.0780
0.1056
0.0714
0.1048
0.0639
0.0921
0.1143
0.0806
0.0746
0.1023
0.1075
0.1233
0.2135
0.5453
0.2797
0.5118
0.9080
0.3085
0.2129
2.2903
0.5759
1.3895
0.2821
0.5378
0.4598
1.4033
0.1002
0.3584
0.1631
0.2346
0.2062
0.2047
0.1028
0.3552
0.2543
0.3869
0.1525
0.2285
0.2104
0.4256
0.0176
0.0828
0.0176
0.0308
0.0180
0.0392
0.0070
0.0380
0.0352
0.0473
0.0114
0.0243
0.0275
0.0777
3.314
5.058
3.586
4.848
12.725
2.945
3.330
24.878
5.038
17.244
3.781
5.255
4.278
11.385
0.282
1.557
0.865
0.931
1.637
0.579
0.498
2.446
0.917
3.214
0.892
0.996
0.702
1.822
0.065
0.257
0.189
0.159
0.119
0.147
0.115
0.095
0.152
0.176
0.187
0.159
0.133
0.147
MIC
3420
3230
Tamao:
3311
3691
AJ02
PEQ
0.538
3720
3522
3620
PEQ
1.9425
1.3099
0.9998
1.1115
0.7269
0.1183
0.1339
0.1396
0.1238
0.0999
1.5295
0.9440
0.5829
0.9189
0.5252
0.5182
0.3941
0.5188
0.2798
0.2351
0.1052
0.0282
0.1019
0.0872
0.0334
12.928
7.047
4.177
7.421
5.257
2.491
1.732
1.987
0.556
1.019
0.179
0.215
0.384
0.066
0.163
Tamao: MED
3130
3113
3117
3710
AJ03
MED
0.8781
0.5598
3.8719
1.1515
0.8495
1.0040
0.1016
0.0716
0.1067
0.1585
0.0868
0.1052
0.6342
0.4084
3.9011
0.9307
0.5842
0.7753
0.2918
0.1716
0.0268
0.3799
0.3176
0.3005
0.0479
0.0202
0.0559
0.1592
0.0523
0.0718
6.241
5.701
36.577
5.871
6.729
7.369
1.401
1.114
-1.273
0.393
2.056
1.173
0.193
0.166
-0.034
0.057
0.266
0.140
1.9779
1.8586
2.0211
1.7329
1.8723
0.1503
0.1727
0.1217
0.1518
0.1431
0.9311
1.2345
1.4619
0.8963
1.1399
1.0974
0.8632
0.7997
0.9990
0.9213
0.0506
0.2391
0.2406
0.1625
0.1889
6.196
7.147
12.015
5.903
7.965
5.966
2.613
3.595
4.510
4.118
0.829
0.321
0.276
0.653
0.459
0.7710
0.0957
0.5575
0.2553
0.0418
5.825
1.231
0.180
3410
TamaO:GDE
3140
3513
3511
3530
GDE
Tamao:
3
PEQ
FuENTE: Clculos propios a partir de censos econmicos (INEGn.

Notacin:
p= Productividad por trabajador.
MIC -=
cvr = Capital variable por trabajador.
PEQ =
CCT =
MED=
VAT =
GDE =
IK= Intensidad de capital.
ca = Composicin orgnica.
micro < = 15 trabajadores

15 <pequea< = 100 trabajadores
100 <pequea< = 250 trabajadores
Grande> 250 trabajadores
CUADRO 27
\fzriables de 1988 por rama manufacturera, segn tamao de establecimiento

CVT
CCT
VKr
IK
ca
TE
MIC
0.3063
0.2276
0.4269
0.2393
0.3043
1.1641
0.4535
0.5110
0.3304
0.8556
0.6081
0.5053
0.0145
0.0406
0.0492
0.0301
0.0367
0.0657
0.0464
0.0625
0.0383
0.0775
0.0438
0.0477
0.2131
0.1288
0.2338
0.1650
0.2042
0.9016
0.3011
0.3056
0.2198
0.5513
0.4565
0.3372
0.1012
0.1078
0.2171
0.0802
0.1079
0.2836
0.1676
0.2206
0.1264
0.3744
0.1632
0.1886
0.0080
0.0091
0.0239
0.0059
0.0077
0.0212
0.0152
0.0152
0.0159
0.0701
0.0116
0.0204
14.725
3.176
4.751
5.480
5.569
13.733
6.486
4.886
5.746
7.111
10.415
7.065
5.440
1.434
2.924
1.465
1.730
2.997
2.282
2.284
1.888
2.926
2.459
2.522
0.346
0.343
0.508
0.2'26
0.263
0.203
0.305
0.388
0.280
0.361
0.215
0.313
Tamao: PEQ
AJ02
3111
38
AJO1
3240
3211
3114
3122
AJ04
3214
3119
3540
0.4104
1.1946
0.8007
0.9726
0.3249
0.3853
1.6467
3.0177
0.6965
0.4282
0.8016
2.2129
0.0592
0.0512
0.0846
0.0969
0.0440
0.0701
0.0710
0.0763
0.0745
0.0539
0.0599
0.1122
0.2960
0.9506
0.5057
0.6773
0.2207
0.2517
1.2990
2.3232
0.4575
0.2681
0.5846
1.3598
0.1734
0.2598
0.3226
0.3291
0.1103
0.1587
0.4063
0.7389
0.2642
0.1687
0.2311
0.9015
0.0177
0.0158
0.0276
0.0343
0.0060
0.0252
0.0568
0.0444
0.0251
0.0086
0.0141
0.0484
5.000
18.578
5.975
6.992
5.018
3.590
18.308
30.468
6.138
4.979
9.766
12.119
0.933
3.769
2.485
2.048
1.370
0.905
3.900
8.108
2.208
1.972
2.625
6.603
0.155
0.193
0.356
0.256
0.2'28
Rama
Tamao:
3116
3611
3612
3312
3320
3112
3115
3420
3311
3691
3230
MIC
TG
o.un
0.202
0.258
0.309
0.330
0.244
0.503
3522
3720
1.5018
3.1175
1.5160
0.9736
1.8038
0.8669
0.1217
0.1036
0.1068
0.1221
0.1483
0.0831
1.0120
2.6363
1.1194
0.6248
1.2273
0.5869
0.5112
0.6557
0.4652
0.4179
0.6741
0.3188
0.1746
0.0686
0.0692
0.0975
0.0320
8.318
25.438
10.480
5.116
8.277
7.066
0.9626
0.5854
1.4635
2.7262
3.4900
1.2360
0.0779
0.0457
0.1389
0.0784
0.1005
0.0921
0.6670
0.4190
1.1892
2.2644
0.8228
0.8901
0.3507
0.1822
0.4816
0.5168
2.7164
0.4419
0.0552
0.0157
0.2072
0.0550
0.0492
0.0959
8.566
9.175
8.559
28.877
8.187
9.668
2.795
2.644
0.975
4.888
25.541
2.757
0.292
0.260
0.102
0.164
2.780
0.258
GDE
1.8561
4.2824
3.2398
3.4748
0.1362
0.1511
0.1402
0.0602
1.3053
4.1188
2.1593
2.7655
0.6688
0.6159
1.3002
1.0009
0.1179
0.4523
0.2198
0.2917
9.584
27.268
15.405
45.904
3.045
0.083
6.708
10.774
0.288
0.030
0.409
0.230
Tamao: PEQ
3
0.9019
0.0783
0.6266
0.3230
0.043'2
8.008
2.517
0.279
3410
3620
AJ03
PEQ
Tamao:
3130
3113
3710
3117
3140
3.0'26
3.643
2.713
1.856
2.888
2.371
0.::1'"25
0.138
0.236
0.303
0.311
0.294
MED
MED
Tamao:
3513
3511
3530
0.0'214
GDE
Fuente: Clculos propios a partir de censos economicos (INEGI).

Notacin:
p=
MIC =
cvr = Capital variable por trabajador.
PEQ =
CCT =
MED=
VAT =
GDE =
IK=
co = Composicin orgnica.
micro < = 15 trabajadores

15 <pequea< = lOO trabajadores
100 <mediana< = 250 trabajadores
Grande> 250 trabajadores
40
productividad manufacturera e intensidad de uso del capital

fijo, Tamaulipas y Guanajuato. Una hiptesis que tendra
que verificarse con informacin complementaria podra ser
en el sentido de la posibilidad de una alta productividad basada en el uso intensivo de la fuerza de trabajo en aquellas
entidades en mayor proporcin que en otros estados. Los
contrastes observables entre las dos variables anteriores entre
Tlaxcala, Chihuahua y Quintana Roo pudieran apuntar
tambin hacia la hiptesis sealada. En sentido inverso sucedi con los de Colima y Guerrero, en los que a una mayor
intensidad de capital fijo no correspondi el mismo nivel de
productividad.
En estos casos la hiptesis pudiera apuntar hacia deficientes formas de organizacin del trabajo.
Estados por niveles de
modernidad en las
manufacturas
1
11
III
(superior)
(media)
(inferior)
Porcentaje de estados en los que

se super la media nacional de las
remuneraciones promedio reales
86
67
33
Nota: Los porcentajes se refieren al total de estados en cada estrato. La suma de porcentajes de los tres estratos no tiene que ser lOO.
Hay una correlacin aceptable entre estados en los que

creci la productividad o la intensidad del capital fijo en la
manufactura con respecto a aqullos en los que el crecimiento
de las remuneraciones promedio fue superior al promedio nacional. Hay casos de excepcin como los de Nuevo Len
y Tamaulipas, en los que la explicacin no puede ponerse slo en funcin de productividad o modernidad; en el caso inverso se tienen los de Michoacn, Puebla, Tabasco y Baja
California. Vista esta misma relacin no por tasas de crecimiento sino por niveles de modernidad estatal de la industria manufacturera (productividad y uso del capital fijo) con
respecto al nivel de las remuneraciones en 1989 se corrobora
que en los estados donde la industria manufacturera es ms
moderna es la que mejor paga, dejando fuera los casos de
Oaxaca, Guanajuato y San Luis Potos. Sin embargo, haciendo
el anlisis no por estado sino por rama la correlacin entre
crecimiento de la productividad a nivel nacional y la de las
remuneraciones es baja. Esto puede significar la posibilidad de
una mayor determinacin especial de las remuneraciones en
conjuncin con la modernidad, que la simple modernidad
41
por ramas manufactureras. Adems no hay relacin clara entre estados en los que el porcentaje es alto de la poblacin que
tiene salarios mayores a cinco salarios mnimos con las altas remuneraciones en su sector manufacturero. Esto significa una
dbil influencia de los mercados laborales de mayores ingresos con respecto a los bajos y medios (escasa capilaridad).
Por otra parte, estratificando a la poblacin obrera en la
industria/poblacin ocupada en la industria y calculando su
crecimiento a nivel de estado en el decenio de referencia, podemos observar que los estados en los que la industria se ha modernizado ms rpidamente no son aqullos en los que ha crecido
la proporcin de obreros con relacin al personal ocupado.
Estados por estrato de
crecimiento de modernidad
de la industria manufacturera
1
JI
111
(superior)
(media)
(Uoferior)
Porcentaje de estados en los

que creci la proporcin entre
poblacin obrera/poblacin
ocupada en la industria
29
25
50
Nota: los porcentajes son con respecto al total de estados en un estrato. La

suma de 108 tres estratos no tiene que ser 100.
Al respecto podra enunciarse la hiptesis de que una

mayor modernidad industrial viene aparejada con el crecimiento de los trabajadores de cuello blanco, que hace disminuir la proporcin de obreros en el personal total ocupado.
En cuanto a la relacin entre gnero y modernizacin,
podramos apuntar las siguientes consideraciones preliminares. Los estados en los que la industria se moderniza ms
rpidamente no se corresponden claramente con aqullos en
los que la proporcin de poblacin obrera masculina/poblacin obrera crece ms en la industria.
Estados en los que la
industria manufacturera
se moderniza por niveles
1
II
III
(superior)
(medio)
(inferior)
Porcentaje de estados en los que

la relacin poblacin obrera
masculina/ poblacin obrera
industrial aumenta ms
36
63
25
Nota: Loe porcentajes se refieren al total de estados en un estrato. La suma

de porcentajes de los tres estratos no tiene que ser 100.
42
ENRlQUE DE LA GARZA TOLEDO
Visto el mismo problema para 1989, podemos concluir

que los estados en los que la industria fue ms moderna no fueron aqullos en los que la proporcin de obreros hombres / poblacin obrera en la industria fue superior en general.
Estratos de modernidad
manufacturera 1989
1
II
Estratos con mayor proporcin

de obreros hombres/obreros
(superior)
(medio)
50%
75%
Nota: Los porcentajes son con respecto al total de estados en un estrato,
Los datos anteriores no corresponderan con la idea de

segmentacin por gnero, en la que las mujeres estaran en
las industrias tradicionales o atrasadas en comparacin con
los hombres. Sin ser concluyentes podramos esbozar la siguiente hiptesis: la modernizacin no significa en Mxico
necesariamente procesos altamente automatizados con fuerza
de trabajo altamente calificada; puede haber una modernizacin
en el sentido de persistencia regional de procesos taylorizados, fordizados o maquinizados sin automatizacin que por
mediaciones regionales, pueden ser de productividad alta y
competitivos (ejemplo, una parte mayoritaria de maquila
del norte). En estos procesos las mujeres de baja o de media
calificacin pueden tener aceptacin. Esta reflexin se compagina con el dato censal de que por ocupaciones, slo el
69.8% de los operadores de maquilas fijas son hombres y el
55.5% de los tcnicos.
EL m~GIMEN
DE ACUMULACIN
Analizaremos ahora cmo se han articulado produccin y demanda en el nuevo estilo de desarrollo. Del lado de
la oferta cabe destacar el crecimiento de las importaciones
entre 1980 y 1992 que pasaron de representar el 11.5% de la
oferta a 15.1%. Por el lado de la demanda la importancia del
consumo se mantuvo sin grandes variaciones entre esos
aos, y su distribucin tampoco vari substancialmente entre consumo privado y pblico. Esta primera consideracin
muestra que hasta 1992 la importancia del consumo pblico
todava era minoritaria pero relativamente importante sin
tendencia a disminuir. La variacin importante vino en esos
aos en el rubro de la inversin y de las exportaciones. En
EL NUEVO ESTILO DE DESARROUJ) EN MEXICO
43
el primer aspecto la importancia de la inversin privada

creci y la de la inversin pblica cay substancialmente.
En particular la inversin fija bruta del sector pblico, que
en 1980 era de 41%, cay a 2()O/o en 1993. Por el lado de las
exportaciones, stas pasaron de 9.5% de la demanda agregada en 1980 a 15.5% en 1992. En sntesis, las palancas principales de la demanda, hacia 1992, fueron el consumo y la
inversin privada as como la exportacin. Aunque la proporcin del consumo privado no ha tenido prcticamente variaciones desde 1980. En el rubro de formacin bruta de
capital fijo han crecido particularmente los gastos en maquinaria y equipo del sector privado, que en 1980 representaban el 31.1% del total de formacin bruta de capital
fijo y en 1992 ya eran del 42.4%).
Sin embargo, en trminos de tasas de crecimiento, los
gastos de inversin y la exportacin no han sido suficientes
para mantener un crecimiento constante y creciente de la
demanda agregada y sta, como el PIB, ha tenido un comportamiento de campaa con mximo en 1990 y cada apreciable hacia 1993.
La retirada del Estado de la economa sobre todo se ha
significado por las privatizaciones de empresas productivas
y la cada substancial del sector pblico en la formacin de
capital fijo. Entre 1980 y 1994 el gasto pblico por habitante
disminuy en un 26% en trminos reales. Sin embargo, hubo rubros que aumentaron como desarrollo social, educacin, salud y laboral.
En cambio cay el gasto pblico en todos los rubros
vinculados con la produccin como desarrollo rural, comunicaciones y transportes, energticos, industrial y adems en
la administracin pblica. Hay, por tanto, una clara reorientacin del gasto pblico hacia servicios pblicos y un deterioro
notable del gasto pblico dirigido a la economa. Tambin el
nn pblico con relacin al PlIJ disminuy de 18.5% en 1980
a. ~ 7.2% en 1991. La presencia del sector pblico en la exportacion tambin ha disminuido substancialmente: en 1980 era
75.1% de las exportaciones incluyendo a Pemex, en 1992 solamente el 31.74%.
La inversin privada, como vimos, ahora es ms importante que antes y en sta ha crecido mucho la inversin
extranjera directa que en 1980 era 3.4% de la inversin fija
bruta, en 1992 alcanz la cifra de 8.1%, con un saldo neto
positivo de la inversin extranjera directa en ese ao. Habra que destacar el papel fundamental de la industria ma-
44
ENRIQUE DE LA GARZA TOLEOO
CUADRO 28
Oferta y demanda agregadas

(porcentajes de participacin en el total)
1980
1992
88.5
11.5
84.9
15.1
66.5
57.6
8.9
21.9
12;5
9.4
67.0
57.8
9.1
18.4
14.8
3.6
2.1
9.5
0.9
15.5
Oferta
PIB
Importaciones
Demanda
Consumo
privado
pblico
Inversin
privada
pblica
Variacin de existencia
Exportaciones
FUENTE:
Sistema de Cuentas Nacionales y Criterios,
INEOI,
1980 y 1992.
CUADRO 29
Gasto pblico
(miles de pesos de 1980 por habitante)
Desarrollo social
Desarrollo rural
Educacin
Salud y laboral
Comunicacin y transporte
Energtico
Industrial
Administracin
1980
1994
239.1
461.4
254.9
199.1
145.4
217.1
4268.4
84.6
302.4
183.1
361.9
242.2
93.1
116.4
97.3
47.0
fuENTE: C. Salinas de Gortari, Quinto informe de gobierno, anexo, Mxico,

CUADRO 30
Participacin de las remuneraciones en el PIB

Porcentaje
1980
1991
36
22.1

EL NUEVO ESTILO DE DESARROU,o EN MXICO
45
quiladora de exportacin que en 1980 represent el 14% del
total exportado en bienes y servicios y en 1991 ya era del 37.1%

tambin en la importacin este sector muy poco integrado a la
economa nacional tiene una importancia creciente: en 1980
la maquila import el 8.3% del total, en 1991 el 23.6%. Aunque ha habido un cambio substancial en la estructura de las
exportaciones, stas se concentran en muy pocos bienes: en
1980, 12 bienes representaban el 80% de lo exportado dejando
fuera a Pemex en 1993, 18 bienes significaban el 63% de lo
exportado.
El consumo privado hemos dicho que no vari su porcentaje en el total de la demanda agregada, sin embargo
s cambi su estructura al cambiar la del ingreso. Hubo una cada muy grande de las remuneraciones con respecto al PIE,
de 36% en 1980 a 22.1% en 1991, todo esto en beneficio de
los excedentes de operacin. Lo anterior se compagina con
la cada generalizada en todos los ndices salariales entre
1980 y 1993.
En cuanto al personal ocupado por actividad no hubo
entre 1980 y 1991 un cambio estructural general significativo. Disminuy un poco el porcentaje ocupado en agricultura,
silvicultura y pesca, as como en la industria manufacturera. En la manufactura se increment el porcentaje ocupado
en alimentos, bebidas y tabacos (entre 1980 y 1992), disminuy en textiles, aument en substancias qumicas, derivados del petrleo, caucho y plstico, cay en industrias
metlicas bsicas y en productos metlicos, maquinaria y
CUADRO 31
ndices salariales (1975=100)
Salario mnimo general

Salario contractual
Salario en comercio
Salario en maquila
Salario en construccin
Salario IMSS
Salario industrial
Sueldos en industria
1980
1993
92.27
93.01
98.19
86.38
92.27
93.01
96.02
95.29
39.34
39.34
86.44
77.88
61.97
62.65
61.15
91.36

46
ENRlQUE DE LA GARZA TOLEDO
equipo. La resultante del cambio en el rgimen de acumulacin que anteriormente descansaba en forma importante en
el consumo y la inversin pblica, as como en la demanda
de los asalariados, se ha traducido en una mayor dependencia de la exportacin, de la inversin privada, en particular de la extranjera. Sin embargo, el cambio a un rgimen
de acumulacin privatizado y ms desregulado, junto a las
importantes heterogeneidades en el proceso de acumulacin
del capital, han contribuido a la polarizacin ahora en el
plano de la circulacin de mercancas entre aquellas empresas que disponiendo de fuentes alternas de financiamiento han podido modernizar sus procesos productivos y
dirigirse en parte al mercado externo y los que no han tenido estas capacidades. La resultante es clara: el comportamiento en campana de la oferta y demanda agregadas, con
mximo en 1990 y cada substancial en 1993.
CONCLUSIONES
No es posible hablar todava en Mxico, considerando

el comportamiento en campana del crecimiento econmico,
de un estilo de desarrollo consolidado. Tres son sus cuellos de
botella principales. Desde el punto de vista de la acumulacin del capital, el descansar en forma importante no en la
productividad sino en una mayor tasa de explotacin, en
particular en los bajos salarios con sus repercusiones sobre
CUADRO 32
Distribucin del personal ocupado por actividad (%)
Agricultura, silvicultura y pesca

Minera
Manufactura
Construccin
Gas, agua, electricidad
Comercio, restaurantes, hoteles
Transporte, comunicaciones
Servicios financieros
Servicios sociales
fuENTE:
Sistema de Cuentas Nacionales (INEOI).
1980
1991
28.0
1.0
12.03
9.5
0.4
14.5
4.5
1.7
28.37
15.8
1.2
10.8
10.8
0.5
15.0
4.8
2.2
28.9
47
EL NUEVO ESTIUJ DE DE8AIffiOLUJ EN Mf:XJCO
CUADH033
Porcentaje del personal ocupado en la manufactura

por divisin de actividad econmica'
Alimentos, bebidas y tabacos

Textiles, prendas de vestir y cuero
Madera y productos de la madera
Papel, productos del papel, imprenta
y editoriales
Substancias qumicas, derivados de!
petrleo, caucho y plstico
Productos minerales no metlicos
Industrias metlicas bsicas
Productos metlicos, maquinaria y
equipo
Otras industrias manufactureras
1980
1992
16.1
20.8
13.8
lA
4.3
11.6
1.2
4.6
15.6
18.2
61
8.0
5.8
33.9
30,6
0,8
0.8
6.4

CUADH034
Privatizacin
-------~..::::..:::::.::::::.:::.::.::::.:..::..-_----._--
Empresas de participacin
estatal mavoritaria + minoritaria
Organismos"descentralizados
Fideicomisos
1980
1993
630
97
87
186
81
31
FUENTE: C. Salinas de Gortari, Quinto informe de gobierno, anexo, Mxico,

el mercado interno. Adems, sigue siendo un estilo incompleto y polarizado, las empresas micro, pequeas y medianas no han logrado salvar sus diferencias estructurales con
las grandes como para verse beneficiadas del nuevo estilo.
Lo anterior es importante porque esas empresas proporcionan la mitad del empleo manufacturero. Es probable que los
diferenciales en comportamiento econmico de las empreSas tengan un trasfondo en la base sociotcnica de los procesos
Productivos, entre otros factores: diferencias en tecnologas,
organizacin del trabajo y relaciones laborales y fuerza de
48
trabajo. El segundo cuello de botella es por el lado de la demanda, la retirada del Estado de la inversin productiva,
as como la disminucin en su gasto corriente, aunado a la
cada del salario real no han sido substituidos suficientemente por la exportacin y la otra parte del consumo privado, traducindose en una contraccin del mercado interno.
El tercer cuello de botella tiene que ver con la poltica
econmica. Los pactos econmicos, que se han traducido en
cada del salario real, han apuntalado la acumulacin del
capital pero a la vez han retrasado la modernizacin productiva, generndose un crculo vicioso corporativo: el atraso productivo pide bajo salario para ser competitivo y ste a
su vez comprime la demanda y perpeta el atraso de la
planta industrial. A su vez, el crecimiento en la exportacin
es insuficiente todava para apuntalar a la demanda agregada. La poltica econmica del Estado ha privilegiado el
control de las variables macro y en cierto sentido lo ha logrado, pero su poltica industrial ha sido negativa o insuficiente. No ha resultado cierto el dogma neoliberal de que los
actores econmicos dejados a las fuerzas del mercado se ven
obligados a modernizarse o ser ms eficientes. Esto ha sucedido en una minora de grandes empresas, acentundose
por el contrario las diferencias entre las empresas y conformndose una economa de dos velocidades.
49
CUADH035
ndice del tipo de cambio real

1980
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
107.8
155.9
169.4
139.4
129.1
129.8
118.3
111.1
(agosto) 105.1
CUADRO 36
Productividad y remuneraciones medias anuales

en el sector manufacturero (1980-1992{
Ao
Productividad1
1988
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
100
101.6
100,9
100.1
103.0
105.9
102.3
104.3
107.5
112.1
118.4
123.8
128.6
Remuneraciones medias anuales

por persona ocupada2
338.9
354.7
349.8
269.4
253.2
259.8
222.8
223.7
216.5
238.6
235.2
261.7
282.5
1 Coeficiente del ndice del volumen fsico de la produccn/ndce del personal total ocupado.
2 Pesos por trabajador por da de 1978.
FuENTE: Elaboracin a partir del Quinto informe de gobierno, anexo, de
Carlos Salinas de Gortari. Coeficiente de correlacin: 0.02 (casi cero).
50
ANEXO
Listado de claves de la industria manufacturera

Clave
31
3111
3112
3113
3114
3115
3116
3117
3118
3119
3121
3122
3130
3140
32
3211
3212
3213
3214
3220
3230
3240
33
3311
3312
3320
34
3410
3420
35
Descripcin
Industrias manufactureras, incluye establecimientos
maquiladores
Productos alimenticios, bebidas y tabaco
Industria de la carne
Productos lcteos
Conservas alimenticias, excluye las de carne y leche
exclusivamente, incluye concentrados para caldos
Beneficio y molienda de cereales y otros productos
agrcolas
Productos de panadera
Molienda de nixtamal y elaboracin de tortillas
Aceites y grasas comestibles
Industria azucarera
Cocoa, chocolate y artculos de confitera
Otros productos alimenticios para consumo humano
Alimentos preparados para animales
Industria de las bebidas
Industria del tabaco
Textiles, prendas de vestir e industria del cuero
Textiles de fibras duras y cordelera de todo tipo
Hilados, tejidos y acabados de fibras blandas, excluye
de punto
Confeccin con materiales textiles, incluye fabricacin
de tapices y alfombras de fibras blandas
Tejidos de punto
Confeccin de prendas de vestir
Cuero, pieles y sus productos. Incluye productos de
materiales sucedneos; excluye calzado y prendas
de vestir de cuero, piel y materiales sucedneos
Industria del calzado. Excluye de hule y/o plstico
Industria de la madera y productos de madera, incluye
muebles
Productos de aserradero y carpintera; excluye muebles
Envases y otros productos de madera y corcho. Excluye
muebles
Fabricacin y reparacin de muebles, principalmente
de madera. Incluye colchones
.
Papel y productos de papel, imprenta y editoriales
Manufacturas de celulosa, papel y sus productos
Imprentas, editoriales e industrias conexas
Substancias qumicas, productos derivados del petrleo
y del carbn, de hule y plstico
3511
3512
3513
3521
3522
3530
3540
3550
3560
36
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3612
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3691
37
3710
3720
38
3811
3812
3813
3814
3821
3822
3823
3831
3832
3833
3841
3842
51
Petroqumica bsica
Sustancias qumicas bsicas, excluye las petroqumicas
bsicas
Fibras artificiales y/o sintticas
Industria farmacutica
Otras sustancias y productos qumicos
Refinacin de petrleo
Industria del coque. Incluye otros derivados del carbn
mineral y del petrleo
Industria del hule
Productos de plstico
Productos de minerales no metlicos, excluye derivados
del petrleo y del carbn
Alfarera y cermica, excluye material de construccin
Materiales de arcilla para la construccin
Vidrio y productos de vidrio
Cemento, cal, yeso y otros productos a base de minerales
no metlicos
Industria metlicas bsicas
Industria bsica del hierro y el acero
Industria bsica de metales no ferrosos, incluye
tratamiento de combustibles nucleares
Productos metlicos, maquinaria y equipo, incluye
instrumentos quirrgicos y de precisin
Fundicin y moldeo de piezas metlicas ferrosas y no
ferrosas
Estructuras metlicas, tanques y calderas industriales,
incluso trabajo de herrera
Fabricacin y reparacin de muebles metlicos
Otros productos metlicos, excluye maquinaria y equipo
Fabricacin reparacin y/o ensamble de maq. Y equipo
para usos especficos, con o sin motor electo Integrado.
Incluye maq. agrcola
Fabricacin reparacin y/o ensamble de maq. y equipo
para usos generales, con o sin motor electo integrado,
incluye armamento
Fabricacin y/o ensamble de maquinaria de oficina,
clculo y procesamiento informtico
Reparacin y/o ensamble de maquinaria, equipo y
accesorios elctricos, incluso para generacin de energa
elctrica
Fabricacin y/o ensamble de equipo electrnico de radio,
televisin, comunicaciones y de uso mdico
Fabricacin y/o ensamble de aparatos y accesorios de
uso domstico, elctricos o no. Excluye los electrnicos
Industria automotriz
Fabricacin, reparacin y/o ensamble de equipo de
transporte y sus partes, excluye automviles y camiones
52
3850
Fabricacin, reparacin y/o ensamble de instrumentos

y equipo de precisin, excluye los electrnicos. Incluye
39
3900
instrumental quirrgico
HACIA UN PLAN ECONMICO ALTERNATIVO
Juan Castaingts Teillery
INTRODUCCIN
Un plan econmico es, ante todo, una visin estratgica en

torno a la orientacin que se le desea dar a la economa. No
Be debe buscar ofrecer una solucin completa a todos y cada
uno de los problemas a que hay que hacer frente; esto no es
posible ni deseable. Un plan que pretenda dar una respuesta total y global, no solamente es una utopa sin fundamento
real sino que se constituye como una entidad dura y poco
flexible ante los cambios inesperados y ante las situaciones
no previstas,
La estrategia orienta las acciones econmicas, define el
sustento de la poltica a aplicar y de las prioridades a impulsar; sirve adems como instrumento para evaluar costos y
resultados, pero de ninguna manera se debe de conformar
en rigideces que no permitan las adaptaciones econmicas,
Polticas y sociales que son necesarias.
Una direccin clara pero flexible, es indispensable en
toda la planeacin estratgica. Pero si la flexibilidad siempre es un componente esencial de todo plan, sta es un componente mucho ms necesario cuando simplemente se trata
de una proposicin proveniente de un individuo aislado de
la sociedad civil y que solamente busca poner su grano de arena en la configuracin de una conciencia colectiva que nos
es indispensable.
Profesor del Departamento de Economa de la UAM Iztapalapa y del doctorado en antropologa de la misma universidad
54
JUA."l CASTAINGTS TEIUERY
En este sentido nuestro Plan Econmico Alternativo

(PEA), est muy lejos de pretender ofrecer una solucin a todos
los problemas. Simplemente proponemos una estrategia alternativa para enfrentar una problemtica compleja y para tratar
de construir una sociedad cada vez ms integrada en donde
las diferencias sociales no conduzcan a la segregacin social.
Un primer elemento del PEA es plantear un cambio radical frente a la poltica actual. La que hoy vivimos, la cual
se basa, fundamentalmente, sobre el sector monetario y financiero y es a partir de una generacin de riqueza monetaria y financiera como se pretende impulsar la produccin de
bienes y servicios; en este sentido no es por casualidad que
la especulacin adquiera una viveza muy fuerte y de que el
movimiento de la economa tienda a depender de los mercados financieros y burstiles. Nuestro PEA es diferente; se
pretende que el impulso inicial provenga de la produccin
de bienes y servicios, y que el sector monetario y financiero
juegue un papel complementario.
El centro de nuestro PEA es, pues, una estrategia en
torno al sector productivo. Esta estrategia tiene que tener
como punto de partida el de configurarse en una sociedad
integrada, por eso el tipo y montos de la produccin de bienes y servicios debe ser el que corresponde a una sociedad
con polaridades cada vez menos separadas y con la formacin de clases medias cada vez ms amplias.
Se debe tomar en cuenta tambin que en un pas como
Mxico, no es posible el crecimiento sin generar dficit en la
balanza comercial con el exterior. Como carecemos casi totalmente de bienes de capital y nos hacen falta muchsimos
bienes intermedios, todo crecimiento conduce a amplias importaciones de los mismos. Por esta razn la estrategia de
crecimiento debe contar con mecanismos claros que permitan financiar estos dficit.
Por otro lado, se vive en un mundo que es o bien inestable, o en donde las estabilidades son frgiles y de corta
duracin. No se puede cometer el error, como se ha hecho
hoy da, de "poner todos los huevos en una misma canasta".
Nuestro PEA debe prever la existencia de turbulencias y fragilidades y por lo tanto, debe buscar la configuracin de varios impulsos posibles para que, cuando uno de ellos falle,
los otros puedan entrar al relevo.
Este trabajo tiene cinco partes: en la primera se habla
del plan productivo en trminos de "tres locomotoras"; en la
segunda, del empleo; en la tercera, del comercio exterior; en
55
la cuarta, de la integracin regional; y en la quinta, del sector monetario y fmanciero.
TREs
UX::OMCYI'ORAS EN UNA ECONOMA
No toda la economa se mueve pareja; cuando hay crecimiento, hay algunas ramas que jalan y arrastran al resto
de la economa; estas ramas son autnticas locomotoras. Una
economa sin locomotoras es generalmente frgil, inestable
y con tendencias al estancamiento.
El primer aspecto central de nuestro PEA es que propone la configuracin de tres locomotoras que van a ser los
elementos impulsores bsicos de la produccin de bienes y
servicios. No se trata de tres locomotoras con la misma funcin, sino que cada una de ellas tiene una funcin que le es
propia en el interior de un conjunto armnico. Aunque hay
una divisin funcional y, en los momentos de funcionamiento
ptimo, las tres locomotoras pueden jalar y empujar al resto
de la economa, es posible que, cuando alguna de. estas locomotoras se descomponga o tenga que entrar al taller de reparaciones, de todas formas quede alguna de las otras dos
en funcionamiento.
La organizacin de las tres locomotoras implica que los
sectores estratgicos de la economa que las van a configurar, se organicen en tres grandes sectores. El primero se refiere al mercado interno; el segundo al mercado externo; y el
tercero al sector de energticos.
1. La locomotora del mercado interno'contiene tres ramas fundamentales: la del sector agropecuario, la
rama que produce bienes de consumo (como son los
alimentos, bebidas y textiles) y la rama de construccin popular.
2. La locomotora del mercado externo se forma por los
siguientes sectores: bienes de consumo duradero,
industria qumica, industria electrnica, comunicaciones y transportes, turismo.
3. La locomotora de energticos est dada por las industrias productoras de petrleo y derivados y por
la generacin de energa elctrica.
Para cada una de estas locomotoras hay una poltica
diferencial muy especfica. Cada una de ellas responde a ne-
56
.rUAN CASTAlNGTS TEIUERY
cesidades distintas de la economa. Hoy da se nos presenta
10 que, para nosotros, es una falsa alternativa, ya que se nos

dice que la nica opcin es optar entre una economa orientada hacia el mercado interno, frente a otra que debe ser
orientada al mercado externo. Se nos dice que cuando la
economa va hacia el mercado interno, entonces queda rezagada de la economa mundial; y, al contrario, cuando la economa se orienta hacia el mercado externo (tal y como se
hace en la actualidad), entonces hay que sacrificar el mercado interno y por ende, los salarios de los trabajadores. Nosotros pensamos que ste es un falso dilema y que es posible
fortalecer el mercado interno y por lo tanto, aumentar los
sueldos y salarios al tiempo en que se mantiene un grado
razonable de apertura de la economa sacando las ventajas
de la modernizacin actual.
Es necesario aclarar que aunque se disean tres locomotoras, no todas ellas tienen la misma importancia y que
hay una relativa jerarqua entre ellas. En nuestro PEA, de
las tres locomotoras que proponemos, la relativa al mercado
interno es la fundamental.
Aunque son tres locomotoras, ellas no se encuentran
separadas entre s sino que estn ntimamente conectadas.
La locomotora energtica permite la orientacin de la economa, la locomotora del comercio exterior impulsa el cambio
tecnolgico y posibilita la obtencin de divisas sin las cuales
la locomotora del mercado interno no podra crecer. A pesar
de que la locomotora del mercado interno es la principal, las
otras dos locomotoras no le estn subordinadas; la estrategia actual ya no puede circunscribirse a un solo objetivo, de
hecho, las complejidades de la vida moderna nos obligan a
pensar en trminos ms flexibles y multicentrados.
Dentro de la locomotora del mercado interno, el sector
agropecuario es el que juega el papel fundamental. Si una
economa compleja como la mexicana y que adems, cuenta
con grandes cantidades de poblacin, quiere generar un crecimiento que permita aumentar los salarios reales, es indispensable que sea capaz de producir grandes cantidades de bienes
salarios. Si no se producen estos bienes salarios, entonces
todo incremento real en los salarios se reflejar en dficit
comerciales crecientes y abultados.
Ahora bien, en la actualidad vivimos un crculo vicioso.
Como los salarios son bajos, el mercado de los bienes salario
no es atractivo para los inversionistas, las ganancias que
ah se esperan son reducidas y por consiguiente, las inver-
57
siones son bajas. Como no hay suficiente inversin, entonces

hay retardos tecnolgicos e i.ncapacidad competitiva, lo cual
genera quiebras y desempleo.
Hay que romper este crculo vicioso. Esto no se puede
hacer de la noche a la maana. Se trata no solamente de mejorar los salarios que se pagan en este sector locomotriz, sino
tambin de mejorar la tasa de ganancia esperada, ya que de
otra forma no se puede mejorar la inversin necesaria.
Hay que reconocer que se trata de un sector atrasado
tecnolgicamente, por lo tanto requiere proteccin contra la
competencia exterior y una poltica adecuada de subsidios
interna. Solamente as se mejora la ganancia esperada y se
impulsa a la inversin necesaria. Se deben realizar polticas
de proteccin y subsidio (aunque se deben evitar las viejas
polticas indiscriminadas y corruptas al respecto) a fin de
impulsar este sector clave de la economa ya que sin el crecimiento del mismo sera muy difcil mejorar los salarios y
el empleo. De hecho, los salarios internos solamente podran
aumentar lenta y paulatinamente a medida que este sector
creciera en magnitud y mejorara su productividad. Toda poltica de aumento rpido de salarios en la actualidad puede
conducir a trastornos indeseables.
La segunda locomotora, la correspondiente al mercado
externo, tiene una dinmica totalmente diferente a la primera. Aqu la apertura hacia el exterior debe ser casi total y
la poltica de subsidios nula. Se trata de impulsar la produccin de bienes de consumo duradero (automviles principalmente), de la industria qumica, del turismo, etctera, es decir
de un conjunto de industrias modernas que tienen poca relacin con los consumos populares y que se orientan fundamentalmente hacia la exportacin de bienes y servicios. Son
empresas altamente exportadoras que deberan generar supervit comercial con el exterior.
Dada la alta tecnologa industrial y administrativa de
estas empresas, ellas no generan altos volmenes de empleo. El empleo se originar en la locomotora ligada al mercado interno. La existencia de esta locomotora tiene dos
objetivos bsicos: primero, ofrecer supervit en balanza comercial que pueda ser la fuente de financiamiento para los
dficit que provienen de la locomotora del mercado interno;
segundo, mantener ligada a la economa mexicana a los grandes cambios de la economa mundial y por esta va ofrecer la
posibilidad de configurar un espacio nacional de impulso
tecnolgico.
58
JUAN CASTAINGTS TEIUERY
En la locomotora del mercado externo, se debe considerar muy cuidadosamente el papel de la industria maquiladora. Es necesario mantener e impulsar este tipo de industria,
pero es indispensable que haya una integracin horizontal
de la misma para poder aumentar el valor agregado interno;
hasta la fecha no hay poltica al respecto y este hecho constituye una carencia muy grave.
En la locomotora ligada a los energticos, la propiedad
estatal es fundamental. Para que el Estado pueda orientar
el movimiento de la economa en funcin de la sociedad civil, es indispensable que cuente con los medios apropiados
para el caso. El dominio del sector energtico no solamente
es una necesidad nacionalista, sino que es tambin una palanca poderosa para poder influir en la orientacin global.
Aunque seguiremos presentando ms elementos de
nuestro PEA, es necesario subrayar que rechaza el estatismo
pero no elimina al Estado en su funcin de intervenir y
orientar la marcha de los mercados. Tampoco nuestro PEA
hace del mercado el mito de la salvacin universal (como lo
presenta la ideologa neoliberal), pero est muy lejos de permitir que el Estado pueda manipular todo y da acceso a que
las fuerzas del mercado se encuentren presentes con fuerza
total en la locomotora del sector externo, con fuerza limitada en la locomotora del sector interno y con orientacin estatal en la locomotora energtica.
Aunque el mercado y el Estado se encuentran presentes, no se trata de orientar la economa en funcin de las necesidades de un grupo de polticos-burcratas que dominen
todo el panorama; tampoco se orienta a toda la sociedad en
funcin del afn de lucro. Por el contrario, se busca conseguir que la produccin de bienes y servicios se oriente en
funcin de las necesidades bsicas de la sociedad civil; por
eso es que la locomotora clave no es la energtica (del Estado) ni la del mercado exterior (dominada por el mercado), sino la del mercado interno que se orienta a la produccin de
bienes salario y en donde, a un lado del mercado y del Estado, debe estar presente el sector social de la economa.
Ya no se puede regresar a una economa orientada fundamentalmente al mercado interno; pero la economa orientada fundamentalmente hacia el exterior, como es el caso
actual, genera concentraciones de riqueza y pobreza totalmente indeseables. Tampoco se trata de impulsar un estatismo ineficaz y corrupto. Hay que integrar las experiencias
de nuestra propia historia, no se debe destruir nuestro pa-
59
sado. Lo que proponemos es buscar un futuro que recoja

nuestras experiencias y pueda configurar una sociedad deseable para todos y no solamente en beneficio de unos cuantos. Nosotros pensamos que el control del estatismo excesivo
no puede provenir del mercado sino por parte de la sociedad civil en un ejercicio democrtico del poder. Si no hay democracia los excesos del mercado o del estatismo se posibilitan
completamente. Las reformas econmicas deben de ir de la
mano con las reformas democrticas para que puedan ser
efectivas.
EL EMPLEO
Una de las grandes lacras que padece la humanidad en

la poca actual es el problema del desempleo; ste se asemei a a un cncer social que se ha incrustado en el seno de casi
todas las economas mundiales tanto de los pases ricos como de los pobres.
Hay semejanzas y diferencias importantes en el origen
del desempleo entre las economas poderosas y las que no lo
son. La semejanza fundamental es que, en todos los casos, el
desempleo tiene mucho que ver con el nuevo tipo de compet-encia a nivel mundial y con las caractersticas de la revolucin tecnolgica actual. Las diferencias provienen de que, en
nuestros pases, el desempleo toma caractersticas especiales por la misma pobreza de las sociedades. Presentaremos
sintticamente las causas comunes y las diferencias en el
desempleo, para luego sealar nuestra proposicin de poltica econmica alternativa sobre este problema que es crucial.
Causas del desempleo

Las causas del desempleo a nivel mundial son variadas, pero hay dos de ellas que cobran relevancia en la poca
actual; nos referimos a la revolucin tecnolgica presente y
a las nuevas condiciones de la competencia a nivel mundial.
1. La revolucin tecnolgica en sus distintos elementos:
microelectrnica, inteligencia artificial, nuevos materiales, ingeniera gentica, telemtica, etctera, es uno de los componentes centrales en la configuracin de la sociedad postmoderna.
Como todos los hechos humanos, esta revolucin se realiza
en medio de fuertes tensiones y asimetras; de un lado, la
60
JUAN CASTAINGTS TEIU.ERY
revolucin ha implicado un enorme salto en el conocimiento

del ser humano y en sus capacidades tecnolgicas, pero del
otro lado su eficacia tecnolgica ha sido tan grande que ha
conducido a una reduccin muy importante en las necesidades de mano de obra para la generacin de bienes y servicios;
adems, ha reducido los costos de fabricacin a tal grado, que
casi todo el uso de tecnologas anteriores queda obsoleto
frente a la eficacia de los nuevos procedimientos.
El problema no solamente recae en el hecho de que las
actuales tecnologas no slo ahorran mano de obra a niveles
no vistos con anterioridad, sino que los cambios son muy rpidos. En pocas pasadas, una tecnologa tena un largo periodo de vida y la presencia de las nuevas la limitaba pero
no la eliminaba; ahora los cambios son vertiginosos, y no solamente hay que tomar en cuenta al ahorro de mano de obra
por las nuevas tecnologas sino la tasa tan elevada de destruccin de empleo por la rpida eliminacin de las viejas
tecnologas.
De un lado se tiene una enorme capacidad productiva
no soada hace unos cuantos aos; del otro, una menor necesidad de la mano de obra para producir bienes y servicios.
Este hecho conduce al centro del problema: para que una
sociedad simplemente pueda mantener sus niveles de
empleo, se necesita un crecimiento econmico importante;
para generar empleos se necesita un alto crecimiento; pero
en el caso de crecimientos moderados o pequeos lo que se
tiene es un incremento en el desempleo. Hay que caminar
fuerte para estar parados y correr fuerte para avanzar un
poco.
Un hecho clave es que ahora las tecnologas han penetrado intensamente a los servicios. Los servicios haban sido
el refugio para la creacin de empleos del Estado postindustrial, pero la microelectrnica y otras tecnologas han reducido de manera drstica la generacin de empleos en
servicios, razn por la cual, la baja del empleo manufacturero ya no tiene la salida hacia los servicios.
2. Las condiciones de competencia mundial han cambiado completamente. Hoy el mundo est dominado por las
grandes empresas transnacionales. Se trata de la competencia de grandes mastodontes y no de pequeas hormigas.
Cuando la competencia es de pequeas hormigas el hecho de que una de ellas muera o de que otras aparezcan no
cambia gran cosa los mercados; incluso, en la abundancia de
hormigas hay muchas que pueden subsistir sin tener la ne-
61
cesidad de ser las ms fuertes, la dispersin ayuda a que

hormigas de muy diferente capacidad puedan coexistir.
En la competencia de mastodontes, la situacin es distinta. Hay pocos mastodontes que se pelean furiosamente
los recursos disponibles, los cuales se presentan como insuficientes ante la magnitud de los mastodontes. Si un mastodonte se debilita un poco y otro se da cuenta de este hecho,
inmediatamente atacar y destruir al otro; en la competencia de mastodontes, no hay espacio para la diversidad ni para
las. ineficiencias. Una empresa de automviles o de computadoras, puede fabricar productos muy eficientes; pero basta
con que otra lo haga un poco mejor o genere una imagen de
BU producto ms atractiva, para que la primera tienda a desaparecer del mercado. En la competencia de hormigas, si
desaparecen muchas hormigas, las restantes tendrn muchos problemas para sustituir la produccin de las desaparecidas. En la competencia de mastodontes todo es diferente,
cada uno de ellos es capaz de suplir casi inmediatamente la
produccin generada por el otro.
Por eso en la competencia actual, que es de mastodontes, toda ineficiencia tecnolgica, todo atraso en la implementacin de nuevas tecnologas, le puede costar la vida al
mastodonte. En esta competencia descarnada y a muerte,
los mastodontes, para vivir, buscan ocupar el espacio mundial y ahorrar todo tipo de costos en la produccin de bienes
y servicios; uno de los costos que se han ahorrado es el de la
mano de obra. Todos quieren exportar y reducir costos de mano de obra internos; todos terminan generando desempleo
interno y tensiones en los mercados mundiales. Una parte
importante del costo de la nueva competencia entre mastodontes, la han pagado los trabajadores de todo el mundo.
En relacin con los pases atrasados, hay algunas especificidades que conviene recordar.
1. La revolucin tecnolgica de la agricultura de los

pases adelantados, ha eliminado las viejas ventajas comparativas que los atrasados teman en este
rubro. La agricultura, que era uno de los principales centros de empleo, ha entrado en crisis y, con
ella, se ha generado un enorme desempleo. Adems, las necesidades de competencia han conducido
a incorporar indiscriminadamente tecnologas ahorradoras de mano de obra en este rubro, con lo que
el desempleo se ha acentuado.
62
JUAN CASTAINGTS TEJU.ERY
2. Los cambios en la medicina han reducido la tasa de

mortalidad, ello ha implicado un incremento notable
en el crecimiento demogrfico. Pero el incremento
demogrfico se encuentra en las ltimas fechas ante una menor creacin de empleo, razn por la cual
el desempleo y el subempleo aumentan con fuerza.
3. Las polticas de "saneamiento", de "ajuste", impulsadas por el FMI conducen a una apertura indiscriminada de la economa, la cual de pronto tiene que
hacer frente a toda la competencia de mastodontes.
Como las empresas viven con tecnologas atrasadas
y el espritu de innovacin empresarial es uno de
los elementos ms escasos en estos pases, entonces
se trata de hacer frente a la apertura externa por
medio de eliminaciones de empleo y baja brutal de
las tasas de salario.
4. La baja en los niveles salariales implica una contraccin brutal del mercado interno. El grueso del
empleo en las economas pobres, proviene de empresas dedicadas a vender sus productos en el mercado interno; como ste cae, estas empresas o bien
quiebran o bien reducen su nivel de produccin, pero en ambos casos el resultado es un incremento del
desempleo y del subempleo.
5. Como en los pases atrasados casi no existen seguros contra el desempleo, los que pierden su empleo
o los que no lo encuentran, buscan una forma de vida en la economa subterrnea. sta tiende a crecer
con mucha rapidez.
Una poltica de empleo

Los crculos viciosos descritos con anterioridad son a
los que hay que romperles la espina dorsal, si realmente se
quiere implementar una poltica de generacin de empleos.
Desde el punto de vista de un pas atrasado es imposible intervenir en las condiciones de la nueva competencia
internacional de mastodontes. Se debe tomar ese elemento
como un hecho y tratar de enfrentarlo de la mejor manera
posible.
La Poltica Econmica Alternativa (PEA) que proponemos implica tomar en cuenta tanto las caractersticas de la
situacin internacional, como las correspondientes a la na-
63
cional, por eso se propone una estrategia diversificada basada

en tres principios (tres locomotoras). Una basada en el mercado interno, otra en el externo y una tercera en los energticos.
Como ya lo mencionamos, la locomotora del mercado
interno es la principal de todas. Se basa en el apoyo substancial al sector agropecuario, en la produccin de bienes de
consumo que demanda el sector asalariado y en la construccin de vivienda popular. La locomotora del mercado externo,
deja en libertad del mercado a la formacin de mastodontes
internos (de propiedad nacional o internacional) para que entren en competencia en el juego del mercado internacional.
La locomotora del mercado externo es necesaria para
exportar y producir las divisas que necesita la primer locomotora, pero hay que tener claro que esta locomotora no va
a producir empleos suficientes como para resolver los problemas sociales existentes. Se trata de empresas muy tecnificadas que usan poca mano de obra.
Ser la locomotora del mercado interno la que pueda
impulsar la creacin de los empleos necesarios. Esta locomotora requiere de la importacin de bienes de capital y materias primas que provienen del exterior, por eso necesita de
la existencia de la locomotora del mercado externo. Es un
hecho que dado el avance tecnolgico actual, la locomotora
del mercado interno no podr ser competitiva con los mastodontes externos; por eso necesita la proteccin del Estado;
se requiere un uso prudente de impuestos y permisos de importacin, un IVA diferenciado que le sea favorable, un impuesto a las ganancias tambin diferenciado y finalmente,
una poltica de subsidios.
El apoyo del gobierno tiene que ser prudente; debe implementarse y adaptarse a la coyuntura con criterios sensatos. No se trata de generar ineficiencias sino de proteger
condiciones de produccin internas que son indispensables.
El crecimiento de esta rama tendr que basarse en el
mercado interno; pero de un modo retrospectivo, el mercado
interno no podr aumentar mas que en el caso de que esta
locomotora jale con fuerza. Por eso en esta locomotora se deben de aumentar los salarios reales (base del mercado interno) para impulsar los mercados internos que favorezcan la
inversin y la mejora en la productividad. Se trata de impulsar un sistema retroalimentado en donde el aumento de
los salarios y de la ocupacin impulsen el mercado interno,
y ste favorezca la inversin y la mejora tecnolgica.
64
JUA.'1 CASTAINGTS TEIILERY
En esta locomotora son indispensables las empresas

medianas, pequeas y micro. A ellas se les debe dar un impulso muy fuerte e impulsar no solamente la inversin privada sino tambin la social y, en algunos casos, tambin la
inversin estatal.
En esta locomotora ser difcil la tecnologa producto
de la nueva revolucin cientfica y tecnolgica, pero queda
abierta una inmensa gama de posibilidades en cuanto a adaptacin y combinacin de tecnologas que hasta ahora se ha utilizado muy poco pero que ofrece posibilidades muy alentadoras.
A este efecto se necesita otra poltica tecnolgica totalmente
distinta a la aplicada actualmente por Conacyt, que nos liga
hacia el extranjero, sin solucionar los problemas vitales de
nuestro interior.
Esta locomotora debe implementar tecnologas con uso
intensivo de la mano de obra. Es cierto que este hecho le
quita posibilidades de competencia frente al exterior, pero
por eso es necesario una poltica de apoyo gubernamental y
de proteccin frente a la competencia externa.
Es indispensable tomar en consideracin que, una poltica como la que aqu proponemos, nos puede conducir a tasas de crecimiento menores a las provenientes de la poltica
neoliberal actual, la cual, por impulsar la polarizacin de ingresos y concentrarlos en pocas manos, favorece una elevada inversin ligada al sector exportador. El problema es que
esa poltica neoliberal se basa en bajos salarios y genera desocupacin. En nuestro PEA es evidente que, si se aumentan
los salarios, la tasa de excedente disponible ser menor, y que
por lo tanto, en una primera etapa, la tasa de crecimiento
tendr que ser ms reducida. Lo que se busca no es cantidad sino calidad de crecimiento.
Adems, si los salarios se aumentan de golpe, solamente se ira a un desorden interno nada favorable a los
mismos trabajadores. No se puede cambiar de golpe una herencia tan terrible como la que tenemos; lo importante es
cambiar las tendencias e impulsar crculos virtuosos que
impulsen el salario y el empleo; pero todo ello requiere de
prudencia y de tiempo.
Hay que ser claros que no es ni conveniente ni saludable, tratar de reducir la enorme cantidad de empleos que se
encuentran actualmente en el interior de la economa subterrnea. Reducir la economa paralela como proponen muchos
comerciantes, no resuelve nada y s genera un problema social enorme. Es la poltica neoliberal que reduce el empleo,
65
la que impulsa a enormes cantidades de trabajadores a buscar su sustento en la economa subterrnea, por eso, toda la
cantidad gigantesca de vendedores ambulantes solamente podr reducirse en la medida en que una poltica adecuada de
empleo se ponga en marcha.
Finalmente, es indispensable tomar en cuenta que,
cuando se tienen tasas de crecimiento poblacional tan elevadas como las existentes en Mxico, es casi imposible poder
dar un empleo adecuado a toda esa poblacin. Es necesario
por ello, impulsar con intensidad las polticas de control de
natalidad. Nadie, en las condiciones actuales mexicanas, puede implementar una poltica adecuada para dar empleo a un
milln de nuevos demandantes cada ao; esto es imposible
para cualquier tipo de poltica sea de derecha, centro o izquierda, sea neoliberal o no lo sea. Sin poltica de poblacin
no puede haber poltica de empleo coherente.
LA REESTRUCTURACION DE LA BALANZA COMERCIAL

Uno de los grandes problemas a que se enfrenta Mxico en la actualidad es el relativo al gigantesco dficit en la
balanza comercial, el cual se ha convertido en una amenaza
hacia toda la estructura monetaria y econmica.
El dficit comercial refleja, ante todo, las condiciones
de compra y venta de mercancas de un pas con el exterior;
los orgenes de los dficit muy elevados y persistentes son
complejos y no se limitan a una sola causa. En trminos generales podemos mencionar cuatro grandes causas que determinan estos dficit o supervit: las relaciones comerciales y
de crecimiento; los precios relativos y la tasa de cambio; los
dficit gubernamentales; y la creacin de dinero en los circuitos monetarios y bancarios.
Una PEA debe tomar en cuenta todos estos elementos
si es que quiere ofrecer una respuesta ms o menos satisfactoria al grave problema de nuestro dficit comercial con el
exterior. En este sentido, a fin de ofrecer una visin global
de la PEA que proponemos, presentaremos sintticamente
en qu consiste cada uno de los elementos mencionados.
66
JUAN CASTAINGTS TEIu..ERY
El comercio y el crecimiento
En pases similares a Mxico, todo crecimiento econmico conduce necesariamente a la presencia de dficit en el
comercio exterior.
La razn es simple: el crecimiento implica la necesidad
de importar grandes cantidades de bienes de capital para instalar fbricas y productos intermedios para hacer funcionar las fbricas.
Adems, como se trata de pases con industria incipiente y poco competitiva, las exportaciones no pueden seguir el ritmo y tienden a crecer mucho ms lentamente. El
resultado es claro, los dficit en la balanza comercial aparecen de inmediato.
El problema es que aunque temporalmente estos dficit se pueden financiar con el uso de crditos internacionales, entradas de capital o uso de reservas, tarde o temprano
la factura llega a su trmino y cuando sta llega se expresa
generalmente en forma de devaluaciones abruptas y de cadas en el nivel de actividad econmica.
Se necesita, adems de reducir el nivel del dficit econmico, contar con instrumentos apropiados para poder financiarlo satisfactoriamente. Esto requiere de una poltica
industrial, de una poltica de cambios en la poltica fiscal y
de una poltica monetaria.
La poltica industrial ya la hemos mencionado con anterioridad y sintticamente consiste en una configuracin de
tres locomotoras: la del mercado interno basada en la agricultura y la produccin de bienes de consumo para los asalariados; la del mercado externo basada principalmente en la
industria automotriz, electrnica, qumica y maquila, y la de
energticos, controlada por el Estado y dedicada principalmente al petrleo y derivados y a la energa elctrica.
La locomotora que produce para el mercado interno es
la fundamental, pero es generadora de fuertes dficit en la
balanza comercial; por ello, es necesario configurar otros dos
tipos de industria que produzcan supervit y, con ste, se
pueda financiar el dficit del primero; sta es la funcin de
la locomotora dedicada al mercado externo.
Hoy da esta locomotora existe, pero funciona muy
mal. La apertura con el exterior ha sido indiscriminada, sin
orientaciones, sin jerarquas, sin estrategias globales. El resultado es una invasin de productos de consumo junto con
los de capital e intermedios, que no solamente producen un
67
dficit enorme con las cuentas del exterior, sino que conducen a la quiebra masiva de empresas mexicanas.
Por ejemplo, la industria automotriz, a pesar de su rpido crecimiento y transformacin no haba generado divisas, la cual tambin haba impulsado saldos negativos en el
comercio exterior. Esto es un absurdo. La razn principal es que,
aunque esta industria ha cambiado mucho, sigue produciendo fundamentalmente para satisfacer el mercado interno de
un grupo porcentualmente muy pequeo de mexicanos que
pueden acceder al auto. En la actualidad, el sector automotriz mexicano puede estar generando saldos positivos por
efecto del aumento en la demanda proveniente de los EU y
la contraccin del mercado interno por la crisis interna vivida,
pero ste es un fenmeno coyuntural que cambiar cuando
haya un nuevo repunte de la economa interna.
Lo que se necesita es una poltica doble. De un lado
impulsar la industria automotriz para que produzca fundamentalmente para vender en los mercados de EU, Europa y
Japn.
Hasta la fecha ha sido un error fundamental tratar de
vender la pobreza de nuestros trabajadores como impulso a
la inversin extranjera. La venta de pobreza es una poltica
que coyunturalmente ha ayudado a unos pocos y ha sido un
componente del equilibrio de las cuentas macro. Pero ha sido un psimo negocio para el conjunto de los mexicanos y es
Una estrategia desafortunada en el mediano y largo plazos
para el conjunto del pas.
Las empresas norteamericanas necesitan lugares en donde colocar su tecnologa ms avanzada para poder competir
con Europa y Japn. Ese lugar no es fcil que sea su propio
pas, puesto que existen compromisos laborales, restricciones legales, redes interindustriales ya establecidas, etctera,
que los conducen a que se tengan que parchar tecnologas
existentes, con parches que resultan caros e ineficientes.
Mxico puede ser el lugar en donde se instalen estas
grandes empresas con tecnologas de punta, que puedan
competir con ventaja en los mercados internacionales. Estas
empresas s pueden dej ar fuertes excedentes en el comercio
exterior que sean la base para financiar a la locomotora del
mercado interno.
Sin embargo, no se puede aceptar la entrada irrestricta de empresas extranjeras del estilo propuesto en los prrafos anteriores; stas deben circunscribirse a unas cuantas
ramas estratgicas que ya mencionamos con anterioridad.
68
JUAN CASTAINGTS TEIlLERY
Adems, esas empresas se deben incorporar en el interior de una clara poltica industrial. sta debera incluir dos
aspectos fundamentales: a) una formacin de relaciones interindustriales internas a Mxico; b) la posibilidad y necesidad de que empresas y capitales mexicanos participen en
esta locomotora.
Se necesita evitar el concepto de maquila. Una maquila
como la actual, que tiene una integracin nula con el sistema
productivo mexicano, no es saludable. Se necesita impulsar con
polticas y leyes claras la llegada de empresas que produzcan internamente muchas de las materias primas que reclaman
las empresas exportadoras, es indispensable la conformacin
de una red de relaciones interindustriales interna; de otra forma suceder lo que actualmente pasa con la empresa maquiladora: se genera muy poco valor agregado interno y por
lo tanto, su existencia deja pocas divisas al pas.
En segundo lugar, aunque en la locomotora de exportacin tendr un lugar clave la inversin extranjera, es indispensable fomentar la presencia de capital y de empresas
nacionales en ella. Esto implica no solamente impulsar las
pocas empresas nacionales de exportacin que actualmente
existen, sino realizar polticas que obliguen a las empresas
transnacionales a aceptar capital mexicano y a integrarse
con empresas nacionales productoras de bienes intermedios.
.
Finalmente, la locomotora productora de energa, tambin debe dejar divisas para financiar la locomotora del
mercado interno. El absurdo que hay que evitar es lo que
sucede hoy da en que las divisas petroleras se dedican a financiar los dficit que generan las empresas transnacionales
que operan en nuestro pas. Esto es irracional; las empresas
transnacionales se deben autofinanciar en divisas e incluso,
dejar excedentes. Los excedentes de las empresas nacionales de energticos se deben usar para la primer locomotora
que incluye al sector agropecuario y a la produccin de bienes y servicios para el sector asalariado.
Los precios y la tasa de cambio

Todo comercio exterior est ligado a los precios relativos y stos dependen de la tasa de cambio.
Se puede jugar en momentos coyunturales con una sobrevaluacin o una subvaluacin del peso, pero lo que hay
que evitar completamente es lo que est haciendo el gobierno
69
en la actualidad que consiste en sobrevaluar el peso de manera

larga. Esta poltica no solamente es muy peligrosa, sino que
adems impulsa a los dficit en la balanza comercial e implica
un subsidio directo de toda la economa hacia unos cuantos
sectores, que contribuye a concentrar mucho ms el ingreso.
Se debe mantener una poltica prudente en materia de
tasas de cambio.
El dficit gubernamental
Lo mismo sucede con los dficit gubernamentales. Es
cierto que las proposiciones monetaristas que hacen depender los precios y los dficit en balanza comercial de una manera directa de los dficit gubernamentales, son falsas. Pero
de ah no se deriva que el Estado pueda tener los dficit que se
le d la gana y emitir billetes sin ton ni son. No, un uso ajustado
y prudente de las finanzas pblicas es indispensable.
La poltica del dficit pblico es delicada y se debe manejar con mucho cuidado. Nuevamente la palabra ya casi olvidada de prudencia, es fundamental.
Tambin se debe considerar que si bien es cierto que
un fuerte dficit pblico se tiende a reflejar en saldos negativos de la balanza comercial, del lado contrario no se puede
decir que un supervit en las finanzas pblicas sea suficiente para equilibrar al sector externo; el ejemplo actual es claramente demostrativo al respecto.
La generacin de dinero en los circuitos monetario y burstil

Los excesos de dinero no solamente se generan en los dficit gubernamentales. La excesiva especulacin en los mercados monetarios, financieros y burstiles es otra fuente de
generacin de riqueza separada de la produccin de bienes y
servicios que puede conducir a una creacin monetaria, que
por ir ms all de la produccin de bienes y servicios interna, se canaliza en la compra de mercaderas del exterior.
De hecho, como en los ltimos aos el gobierno ha tenido supervit, los excesos de la creacin monetaria que son
los impulsores principales del gigantesco dficit externo,
provienen de las elevadas tasas de inters reales de los mercados financieros y burstiles y de la excesiva especulacin
que en ellos se realiza.
70
JUAN CASTAINGTS TEILLERY
De nada servira una poltica industrial y comercial,

una poltica de tasas de cambio y una prudencia fiscal, si en
las finanzas y en la bolsa domina una especulacin desenfrenada.
La especulacin no se puede eliminar; incluso una cierta dosis de especulacin puede ser saludable, pero es indispensable un conjunto de medidas para evitar los excesos y
definitivamente romper con la economa casino en la cual
estamos sumergidos hoy da.
HACIA UNA NUEVA INTEGRACIN ECONMICA REGIONAL
El hecho es que vivimos en una crisis econmica profunda y la sociedad civil requiere con urgencia un proyecto
econmico. Hay que ser claros, para salir de los problemas
en que nos encontramos, no basta con tener crecimiento.
Lo hemos dicho y lo queremos repetir: el problema no
se encuentra en la magnitud del crecimiento sino en la calidad del mismo. Desde nuestro punto de vista el crecimiento
debe tener por lo menos tres caractersticas:
1. Debe ser un crecimiento integrador de la sociedad y

no uno de tipo fragmentador, tal y como se ha implementado en los ltimos sexenios.
2. Debe buscar el bienestar individual y social y no el
mero incremento de riquezas.
3. Debe basarse en una armona ecolgica.
El hecho es que cuando se hace de las fuerzas del mercado el principal centro forjador del crecimiento, tal y como
lo propone el neoliberalismo moderno, se logra cualquier cosa menos un crecimiento integrador, que impulse al individuo y a la sociedad civil y que se genere en trminos de
armona econmica. Para buscar estos objetivos, se requiere
una PEA que contenga a las diferentes regiones de Mxico,
como una de sus partes clave.
Una nueva estructura regional

Un elemento central es la descentralizacin de los recursos presupuestales del Estado hacia los municipios, los
cuales deben tener una presencia mucho ms importante.
71
Pero consideramos que sera un grave error simplemente dividir una parte del presupuesto federal y otorgarlo directamente a los municipios. Con esta poltica no se resolvera
nada; cada municipio vera aumentados considerablemente
sus recursos, pero ninguno de ellos recibira lo suficiente para poder hacer frente a las enormes necesidades que tienen
enfrente.
Lo que necesitamos es otra cosa: una poltica adecuada
de desarrollo regional cuyo resultado sea la generacin de
una riqueza mejor distribuida regionalmente, con base en la
cual los municipios puedan recabar una tributacin ms elevada y as hacer frente a sus necesidades.
Pero, desgraciadamente, hay que reconocer un hecho:
es imposible desarrollar todas las regiones a la vez y en proporciones similares. Por el contrario, lo que se debe hacer es
establecer ciertos centros de desarrollo que, a su vez, se transformen en impulsores de sus regiones. Se debe evitar el centralismo absurdo que hoy tenemos y para ello hay que
establecer varios centros de desarrollo regional a lo largo y
ancho de todo el pas.
Otro hecho que hay que reconocer es: no habr industrializacin si no se logran centros regionales generadores de
economas externas y que hagan posible la configuracin
de importantes economas de escala. Este hecho conduce a la
necesidad de establecer centros de concentracin industrial.
Nuestra proposicin consiste en que se deben formar
tres tipos de centros de desarrollo econmico y social. A estos centros los denominamos centros regionales primario,
secundario y terciario.
Un centro regional primario es aquel en el que se realiza una concentracin tal en la produccin de bienes y servicios, que permite la configuracin de economas externas y
economas a escala y, por lo tanto, llega a funcionar como un
polo de atraccin en la generacin de bienes y servicios.
No toda la actividad productiva tiene que estar concentrada en los centros primarios, muchas pequeas o medianas
industrias, lo mismo que talleres o procesos de produccin
de las empresas mayores, podrn localizarse en los centros
regionales secundarios.
Finalmente, los centros terciarios son productores de
materias primas y servicios para los centros secundarios y
primarios.
Hoy las complejidades de las actividades sociales y econmicas se extienden a todos los niveles y, naturalmente, lo re-
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Hacia una nueva integracin

econmica regional
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Centro Regional Primario

Centro Regional Secundario
Centro Regional Terciario
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73
gional es tambin complejo. De lo que se trata es de establecer una red compleja de relaciones interregionales e nterindustriales en las cuales haya una concentracin productiva
que permita el desarrollo de las economas externas y de escala, pero en tal forma que los resultados de estas ventajas
se extiendan y distribuyan hacia otras regiones. De esta manera las ventajas se retroalimentan unas a otras y fortalecen
las iniciales con que cuenta cada regin. Si no se e~tablecen
redes en las que los elementos positivos de las industrias y
regiones fortalezcan a los que provienen de otros lugares
y de esta manera se configure una fuerza global que supere
con mucho a la proveniente de cada una de las partes, ser
muy difcil (o casi imposible) que se pueda formar una industria mexicana capaz de competir en el TLC y en los mercados internacionales. Recalcamos que no estamos en contra del
TLC pero que s debe tener fuertes modificaciones, ya que su
estructura actual slo beneficia a los grandes grupos industriales ya los consorcios financieros.
Debe notarse que en la actualidad ya se comienza a
formar un conjunto de redes regionales e industriales. El caso
es que las redes que hoy da se configuran no son las que la
sociedad mexicana requiere sino aquellas determinadas por
los mercados, es decir, por las fuerzas que los dominan: los
grandes intereses industriales internacionales y los grupos
financieros locales junto con los intereses del grupo poltico
en el poder. Lo que se requiere es otra estructura: aquella
que responda a las necesidades de la sociedad en su conjunto y, por lo tanto, se tendr que actuar muchas veces a contracorriente del mercado y esto solamente se puede lograr
con una clara poltica industrial y de integracin regional.
Hemos propuesto tres locomotoras y a stas hay que
ubicarlas adecuadamente para lograr una integracin regional acorde con los intereses de la sociedad mexicana.
En la locomotora del mercado interno se tiene un juego
amplio de posibilidades. sta se puede usar para reestructurar las actuales zonas deprimidas y para impulsar otras
que tiendan a resolver los problemas de las zonas que han
quedado demasiado atrasadas, por ejemplo el caso de Chiapas. Es indispensable recordar que si se quieren hacer muchas zonas primarias de este estilo, lo nico que se lograr
es el fracaso de todas. Por eso es importante que la seleccin
se realice teniendo en cuenta los actuales factores de localizacin ya existentes o los que se puedan construir por efecto
de necesidades.
74
JUAN CASTAINGTS TEIll.ERY
En el caso de la locomotora del mercado externo es poco lo que se puede hacer, ya que en este caso es importante
respetar las reglas de la competitividad internacional. Por
eso hay que seguir a las regiones que ya se estn formando
en esta direccin, por ejemplo el caso de Tijuana o el corredor Saltillo-Monterrey. Pero al contrario de la forma como
se ha procedido hasta ahora, hay que hacer una poltica industrial no solamente para impulsar a estas zonas, sino para que el crecimiento de stas no se quede aislado del resto
del pas y slo proporcione enclaves de industria para la exportacin. No, se necesita una poltica de integracin de estas
zonas con las regiones productivas internas de tal modo que
las economas de escala tengan una ventaja generalizada.
Tambin se tiene que buscar la manera de que alrededor de
estas zonas se formen centros regionales secundarios y centros terciarios, pues de otra forma no lograremos ni empleo
ni bienestar generalizado.
Para la locomotora energtica tambin hay mucho que
hacer. Es evidente que no se pueden cambiar los centros de extraccin petrolera, pero lo que s se puede hacer es que se
constituyan en centros regionales primarios y que se integren
a la red nacional. De lo segundo solamente se han realizado
algunos intentos poco felices; lo que se necesita es un cambio radical. Es absurdo que ah en donde se encuentra el petrleo, en las regiones del sureste, sean tambin las ms
pobres del pas. Los habitantes de las regiones petroleras
merecen otra suerte. Adems se trata de un desperdicio
increble de fuentes de economas de escala y de economas
externas.
Nuestras costas son otros lugares en donde se pueden
formar grandes centros de desarrollo regional primario. En
este caso se deben considerar tres elementos: el comercio
portuario, la riqueza del mar y la riqueza turstica. Los desperdicios actuales son monumentales y el uso que se logra
en funcin de la concentracin de riqueza para unos cuantos
es un insulto para el resto del pas.
HACIA UNA NUEVA POLTICA MONETARIA Y FINANCIERA
Lo monetario y lo financiero constituyen puntos neurlgicos de la vida social actual. En el proyecto neoliberal
actual, lo financiero es el centro aglutinador y orientador.
En un PEA aunque lo central es lo productivo, no por ello se
75
debe dejar de lado lo fmanciero, que seguir siendo un aspecto importante de la vida econmica y que si no se atiende
puede generar turbulencias que acaben con el mejor programa alternativo.
Las tasas de inters afectan a todo aquel que pide crdito o que cuenta con algunos ahorros. La tasa de cambio es
un elemento clave no solamente para las importaciones y
las exportaciones, sino que tambin es central para la determinacin de la tasa de inflacin interna. La deuda interna
del gobierno y de las empresas, puede trastornar todos los
circuitos financieros y, por lo tanto, afectar el proceso de inversin, crecimiento y formacin de empleo; otro tanto sucede con la marcha de la bolsa de valores. En fin, cuando la
banca obtiene ganancias monoplicas (como es el caso actual en Mxico) hay un traslado nocivo de recursos desde toda la economa hacia los banqueros, las carteras vencidas
explotan y todo el proceso econmico se disloca y tiende a la
crisis.
Nuestros puntos de vista se centran alrededor de los
siguientes factores:
1) La tasa de inters.
2) La tasa de cambio.
3) La especulacin burstil y financiera.
4) La estabilizacin monetaria.
Dados los lmites de un artculo acadmico, slo podremos presentar una visin sinttica y necesariamente esquemtica. Sabemos que son indispensables ms estudios, ms
anlisis y ms discusiones al respecto.
La tasa de inters
La tasa de inters es el centro de todo el proceso monetario y financiero, ya que juega un papel relevante en la formacin de niveles de inversin, en la estructura de precios y
monto de la inflacin interna, yen todo el proceso de distribucin del ingreso.
Hay dos clases de tasas de inters: las pasivas (que son
las que pagan los bancos) y las activas (que son las que cobran los bancos por sus crditos).
Las tasas de inters pasivas en Mxico son demasiado
elevadas tanto en relacin con la inflacin interna como
cuando se les compara con las prevalecientes en los EV. Pe-
76
ro las tasas de inters activas son un absurdo que provienen

de la existencia de un oligopolio bancario y financiero que
ha sido profundamente daino a toda la economa del pas.
Para bajar las tasas de inters (tanto las pasivas como
las activas), proponemos lo siguiente:
1) Acabar con los monopolios financieros.
Se deben mantener las ganancias justas y adecuadas
que todo proceso econmico debe contener, pero hay que suprimir los diferenciales entre tasas activas y pasivas que
tienen como origen el mero ejercicio de un monopolio.
Restringir un monopolio es aumentar los niveles de
competencia, por eso se sugiere:
a) Abrir una verdadera competencia de la banca internacional sobre los monopolios internos. La apertura
contenida en el TLC y que actualmente se est implementando, es una falsa apertura ya que impone
lmites muy restrictivos a la actividad de la banca extranjera, lo que en la prctica se traduce en un simple
reparto del mercado, el cual quedar segmentado sin
que haya una verdadera competencia entre los segmentos. El TLC implica una apertura en casi todos
los sectores pero no para los grupos financieros mexicanos que siguen estando sobreprotegidos.
b) Mantener la posibilidad del Estado de intervenir en
las tasas de inters y en la conformacin de los circuitos monetarios y financieros, por medio de la
propiedad estatal de uno o dos grupos financieros.
Es cierto que la banca totalmente estatizada no era
una va adecuada; pero tal y como lo muestran los hechos actuales, una banca totalmente privatizada es
profundamente negativa. Dejar todo al libre mercado,
es propiciar que los especuladores se apropien de l. Se
necesitan soluciones adecuadas y prudentes, por eso se
requiere la presencia de una banca estatal que implemente una poltica competitiva que evite los excesos
monoplicos de una banca totalmente privatizada.
No se trata de evitar la libre competencia sino que se trata
de lograr que sta sea realmente efectiva y por eso se necesita la competencia de una banca estatal limitada en capacidad, pero efectiva en cuanto posibilidades. La banca privada
competir frente a la estatal y evitar las ineficiencias de sta;
77
pero la banca estatal competir frente a la privada para eliminar la determinacin monoplica de las tasas de inters
activas.
e) Impulsar una banca cooperativa ligada a los sectores sociales.
A este respecto el mundo de los pases desarrollados
nos ofrece experiencias muy importantes, de las cuales
hay mucho que aprender.
d) Establecer una clara reglamentacin bancaria que
prohba que el diferencial entre tasas activas y pasivas exceda determinados lmites. stos pueden ser
variables en funcin de la evolucin de los mercados y determinados por el Banco de Mxico.
2) Estimular la innovacin financiera a fin de ofrecer
ttulos denominados en pesos que sean atractivos para el
ahorrador.
Solamente en la medida que haya ttulos adecuados, habr demanda de los mismos que impliquen fuerzas que hagan
bajar las tasas de inters pasivas. Algo de esto ya se ha realizado, pero todava queda un buen camino por recorrer.
3) Adecuar la oferta monetaria al objetivo de buscar tasas de inters ms baj as.
.
Esta proposicin supone un cambio completo en la poltica que implementa el Banxico. En efecto, actualmente la
variable de control es la oferta monetaria, la cual se busca
reducir para mantener estabilidad en los precios. En esta situacin las tasas de inters quedan libres y, naturalmente,
ante ese tipo de poltica monetaria restrictiva el resultado
es que las tasas de inters se elevan substancialmente.
Nuestra proposicin es la contraria: hacer de las tasas
de inters la variable de control. Se deben buscar tasas de
inters bajas y para su logro se debe ofrecer el circulante
adecuado.
Evidentemente que no se debe aumentar la oferta monetaria al punto tal que se genere una inflacin indeseable,
y por eso aqulla se debe mantener en el interior de un rango
de variacin, en el cual se busca que las tasas de inters sean
bajas, pero se evitan emisiones monetarias que produzcan
inflaciones indeseables. Es cierto que estos mrgenes de accin no son muy amplios pero existen en la realidad y una
78
JUAN CASTAINGTS TEllLERY
poltica prudente debe jugar en su interior. Lo que se debe

evitar son las recesiones causadas por la poltica monetaria
que en su afn de controlar los precios, se encuentra dispuesta
a provocar una crisis global de la economa tal y como ha pasado desde hace dos aos.
La tasa de cambio
Se deben evitar fuertes sobrevaluaciones o subvaluaciones de la tasa de cambio. Estos son dos errores que se
han cometido. En el sexenio pasado se abus de la subvaluacin, en el actual se ha llevado la sobrevaluacin hasta extremos excesivos.
La tasa de cambio tiene repercusiones directas en los
dficit externos, en el flujo de capitales y en el monto de la
inflacin.
El sistema monetario actual (tanto en lo nacional como
en lo internacional) es altamente inestable y especulativo.
Es negativo actuar como lo hace hoy el Banxico: mantiene
polticas rgidas frente a las tormentas e inestabilidades.
La poltica en materia de tasas de cambio debe ser clara para
poder evitar la formacin de expectativas negativas, pero la
claridad no implica rigidez. La rigidez ciega, nos conduce a peligros muy graves como son los que actualmente vivimos; se
requiere lo contrario: la claridad acompaada de la prudencia y de la flexibilidad.
Como tendencia general se debera buscar un peso ligeramente subvaluado. Esta subvaluacin ligera es necesaria
para ayudar a las empresas mexicanas frente a la competencia internacional. Es evidente que estas empresas tienen
desventajas importantes en materia de tecnologa, administracin y mercados, razn por la cual no pueden competir
directamente sin graves riesgos de quiebra. Ahora bien, sobrevaluar el peso como se hace ahora, es propiciar directamente problemas financieros y quiebras (tal y como sucede
en la actualidad).
La especulacin burstil y financiera

La especulacin burstil y financiera ha sido excesiva
en Mxico; es verdad que todos los mercados de este tipo
requieren de una cierta dosis especulativa para su funciona-
79
miento, pero en Mxico hemos llegado a exageraciones inadmisibles. Para evitarlas sugerimos las siguientes medidas:
1) Mayor control sobre las actividades burstiles. Vigilar ms la calidad de los bonos emitidos, impulsar
una mayor presencia de empresas en la bolsa de valores, castigar claramente y con severidad todo tipo
de operaciones basadas en informacin privilegiada, etctera.
2) Imponer elevadas tasas impositivas a lo que se puede definir como sobreganancias provenientes de una
actividad burstil meramente especulativa.
La estabilizacin monetaria
Se debe reconocer que la estabilizacin monetaria es
clave y que en la actualidad, dadas la mundializacn de
los mercados, la inestabilidad de los mismos y las repentinas
turbulencias a que se ven sometidos, no puede quedar en manos de un solo pas la posibilidad de la estabilizacin de su
moneda.
Proponemos acuerdos de estabilizacin internacional a
dos niveles: hacia el norte, en el marco del TLC, y hacia el
sur, con algunos de los pases que ya han firmado acuerdos
de libre comercio.
Hacia el norte, al TLC se le deben agregar acuerdos de
estabilizacin financiera; stos deben incluir puntos como
los siguientes:
a) Apoyo crediticio para hacer frente a crisis de estabilizacin. Algunos de stos ya existen, pero se deben
ampliar e institucionalizar para que no dependan
de las coyunturas polticas de EU y Canad.
b) Compromiso de los distintos bancos centrales para
recomprar su propia moneda en los mercados de divisas del peso cuando este ltimo se encuentre bajo
un ataque especulativo. Un acuerdo similar existe
en Europa pero no se encuentra incluido en el TLC.
e) Establecimiento de un fondo de estabilizacin monetaria para mantener el tipo de cambio de las tres
monedas.
80
En relacin con los pases del sur de Amrica Latina, es

muy conveniente proponer, con algunos de ellos, el funcionamiento de una "serpiente monetaria", que no solamente
pueda ayudar a la estabilidad de cada moneda que participe
en aqulla sino que establezca una unidad de cuenta comn,
que permita hacer negociaciones sobre la deuda externa de
estos pases. Si se lograse titular la deuda externa en trminos de esta unidad de cuenta, se dara un enorme paso en la
estabilidad monetaria de los pases que participen en la
"serpiente".
Ntese que no se propone una moneda comn, sino que,
dentro de las distintas funciones que tiene una moneda, slo
se establezca la correspondiente a la unidad de cuenta.
Finalmente, no habr estabilidad monetaria si no se logran reducir los dficit en materia de comercio exterior. Pero
los dficit externos no bajarn en volumen si no se incrementa substancialmente la tasa de ahorro de la economa
mexicana. Por eso el aumento en el ahorro interno es clave
para toda poltica de estabilizacin.
Para estimular el ahorro, se proponen tres polticas:
a) Limitar el crdito al consumo.
b) Estimular planes para la vejez. Lo existente en la
actualidad es vlido pero ampliamente insuficiente; en
este respecto se necesitan avances substanciales.
e) Ofrecer en el mercado ttulos atractivos y seguros
para el ahorrador.
No es conveniente tratar de implantar ttulos con un
riesgo igual a cero; en primer lugar porque esto no es posible y, en segundo, porque puede resultar demasiado caro. Lo
que debera haber es presentar con claridad los riesgos que
sufre el ahorrador (hoy existen muchos ttulos como si fuesen seguros, cuando el ttulo l()()O/o seguro no existe) yestablecer una relacin adecuada entre riesgo del ttulo y beneficio
que se espera del mismo.
LA POLTICA FISCAL DEL PERIODO

1987-1994: DFICIT, SUPERVIT, DFICIT
Arturo Huerta G.*
ANTECEDENTES DE LA POLTICA FISCAL
La incapacidad de financiamiento endgeno

de la economa
Una caracterstica de los aos setenta fue el dfi~it pblioo
creciente como resultado de que el Estado actuaba en gran
medida como motor del crecimiento econmico. Su financiamiento descans en el endeudamiento externo. Al no impulsar
dicho dficit una dinmica econmica ms integrada internamente, no se configuraron efectos multiplicadores del dficit
sobre el ingreso y el ahorro interno en los niveles necesarios
para que dicha dinmica repercutiera favorablemante sobre
el sector financiero, las finanzas pblicas y sobre el sector
externo, para as disminuir los requerimientos financieros
externos, por lo que la economa sigui dependiendo de la
entrada de capitales.
.
El freno de la entrada de endeudamiento externo

la necesidad del ajuste
De tal forma, las caractersticas asumidas por la dinmica econmica, reflejadas-en dficit del sector externo creciente,
no generaron recursos necesarios para cubrir las obligaco-
Profesor de la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Econorna, UNAM.
82
ARTURO HUERTA G.
nes financieras contradas, por lo que se termin por frenar

la disponibilidad fmanciera externa y el crecimiento de la
economa en 1982.
Al dejar de contar la economa con recursos financieros
para cubrir sus dficit, tena que disminuir las presiones sobre sus desequilibrios internos y externos, se vea obligada
a generar un supervit de comercio exterior para cubrir el
pago del servicio de la deuda externa.
Ello oblig a realizar un proceso de ajuste a partir de
fines de 1982, encaminado a asegurar el pago de dichas obligaciones. La tnica de la poltica de ajuste ha sido la contraccin del gasto e inversin pblica para sanear las fmanzas
y disminuir las presiones sobre el sector externo y sobre la
demanda crediticia.
Dficit pblico como resultado

de la inestabilidad monetaria
No obstante el supervit primario alcanzado en las finanzas pblicas a partir de 1983, prosigui el dficit pblico
debido a las presiones que ejercan las polticas de aumento
de la tasa de inters (para fomentar el ahorro interno), as
como la poltica devaluatoria (dirigida a generar el supervit comercial para cubrir las obligaciones fmancieras internacionales), sobre la carga del servicio de la deuda pblica.
La inestabilidad monetaria configurada por la poltica
devaluatoria, impeda el saneamiento de las finanzas pblicas, a pesar del supervit primario alcanzado. De tal forma,
la poltica fiscal contraccionista no reduca la inflacin, ni
alcanzaba el saneamiento de las finanzas pblicas.
El dficit pblico mantena las presiones sobre la tasa
de inters, sobre los crditos, como sobre la base monetaria
y sobre el tipo de cambio, lo cual retroalimentaba las presiones sobre las finanzas pblicas, acentundose el proceso recesivo e inflacionario que caracteriz a la economa de 1982
a 1987.
Tales presiones sobre las fmanzas, comprometan la
participacin del Estado en la economa, ya que lo obligaban
a disminuir ms su gasto. programable, as como a proceder a
la venta de las empresas pblicas, sobre todo de las pequeas y medianas, en ese periodo.
LA POLTICA FISCAL DEL PERIOOO 19871994
83
El ajuste fiscal y su impacto negativo

sobre la esfera productiva
Las polticas contraccionistas emanadas de la necesidad de disminuir las presiones sobre las finanzas pblicas,
como para crear holgura en el sector externo para cubrir las
obligaciones financieras con los acreedores internacionales,
terminaron por rezagar los sectores estratgicos y prioritarios de la economa. La poltica fiscal dej de desempear el
papel de promotor de la inversin productiva, ya que redujo
subsidios y contrajo la expansin del mercado interno, indispensable ello para fomentar la inversin productiva y las
bases reales de la dinmica econmica en el pas.
El dficit pblico y su impacto sobre

el financiamiento interno
El dficit pblico en el periodo 1982-1987 presion sobre el financiamiento interno ante la actitud de los acreedores
internacionales de frenar el crdito externo. As, el dficit generado por la gran transferencia de recursos hacia los acreedores
internacionales repercuta, en gran medida, en demanda de
montos crecientes de crdito interno para su financiamiento,
Asimismo, la alta tasa de inters interna, junto a la
poltica devaluatoria, aumentaban las presiones sobre las finanzas pblicas, lo que incrementaba el monto de la deuda
pblica interna, mantenindose latentes las presiones sobre
dichas finanzas. Por lo tanto, de no replantearse el pago del
servicio de la deuda pblica externa, as como de no disminuir el monto de la deuda pblica, la tasa de inters interna
y el papel activo de la poltica cambiaria, ningn supervit
primario lograra el saneamiento de las finanzas pblicas,
ni reducir la inflacin)
1 En relacin con este tema, vase A. Huerta G., Liberalizacin e inestabilidad econmica en Mxico, Diana, Mxico, 1992, cap. 1.
84
ARTURO HUERTA G.
LA ffiLTICA FISCAL A PARTIR DE LA ffiLTICA DE LOS PACTOS
Factores que permitieron el ajuste fiscal

La poltica fiscal en el periodo de Salinas (Dic. 1988Dic. 1994) se dirigi a alcanzar el saneamiento fiscal a travs de las siguientes medidas:
- disminucin de la inversin pblica
- reforma tributaria
- renegociacin de la deuda pblica externa
- venta de grandes empresas pblicas
- estabilizacin monetaria-cambiara
La reforma tributaria y la poltica de ingresos

Entre las caractersticas de la reforma tributaria realizada en el gobierno de Salinas de Gortari, destacan:
la disminucin de las tasas impositivas y del nmero de gravmenes
la ampliacin de la base impositiva y del nmero de
contribuyentes
la eliminacin de la doble tributacin interna y el
combate a la evasin y elusin
Ello se tradujo en aumento de los ingresos tributarios
del gobierno federal en trminos reales, lo que llev al incremento de la participacin de tales ingresos en el total de ingresos del sector pblico federal (vase el cuadro 1). La
mayor participacin de los ingresos ordinarios del gobierno
federal en el total de ingresos del sector pblico, se explica
por el crecimiento real de los ingresos tributarios.
Es ilustrativo analizar el comportamiento de los ingresos no tributarios del gobierno federal. AqU destacan los
derechos, sobre todo de hidrocarburos, as como los aprovechamientos (ingresos extraordinarios de la venta de empresas) y los productos (ingresos por servicios). En 1987, el
72.8% del total de los ingresos no tributarios se constituan
por los derechos provenientes de hidrocarburos. Su participacin disminuye conforme aumentan los ingresos extraordinarios en aprovechamientos (de venta de empresas), los
cuales pasan de 12.8% en 1987 a ser el 47.4% en 1991 y 48.8%
en 1992. Estos ingresos caen en 1993 y pasan a ser el 19.9%
85
LA POLTICA FISCAl.. DEL PERIODO 1987-1994
CUADRO 1
Ingresos ordinarios del gobierno federal

Ingr, ordinario Ingr. tributario Ingr. no tributario
-----Ingr. total
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
31.5
32.8
34.5
35.8
42.5
50.0
48 ..2
Ingr. total
19.4
23.0
24.0
24.7
25.1
30.7
36.2
Ingr. total
12.1
9.8
10.5
11.1
17.3
19.3
12.0
FUENTE: Elaborado con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pblica.

Sexto informe de gobienw, Presidencia de la Repblica, Mxico, 1994, p. 51.
del total de los ingresos no tributarios y aumenta la participacin de los derechos de hidrocarburos a 68.3% de dicho total.
Por su parte los ingresos por productos, caen significativamente en 1988 y 1989, como consecuencia de las polticas
del pacto, que en esos aos sacrificaron el precio de los servicios pblicos para bajar la inflacin. En 1990, 1991 Y 1992
aumentan dichos ingresos como consecuencia del aumento
de sus precios para hacerlos rentables para su posterior privatizacin, cayendo drsticamente dichos ingresos en 1993,
como consecuencia de dicha privatizacin.
La estabilidad cambiaria-monetaria para

disminuir las presiones sobre las finanzas pblicas
La simple poltica monetaria y fiscal contraccionista
era insuficiente para disminuir la inflacin. La poltica del
pacto tuvo que establecer una paridad cambiaria nominal fija del peso frente al dlar para reducir la nflacn.f Ello se
da en un contexto de apertura externa generalizada de la economa y de disminucin de aranceles, lo cual permiti gran
entrada de importaciones baratas, que generaron un proceso de competencia que oblig a los productores de bienes co2 Dichos datos fueron elaborad08 a partir del cuadro de la pgina 52 del
Sexto informe de gobienw, 1994.
3 Para dicho anlisis vase A. Huerta G., La poltica neoliberal de estabilizadn econmica en Mxico, Diana, Mxico, 1992, cap. 2.
86
ARTURO HlJER1'A G.
merciables a reducir el crecimiento de los precios y sus mrgenes de ganancia.

La reduccin de la inflacin permiti reducir las altas
tasas de inters que venan predominando. Esto, junto a la
estabilidad nominal del tipo de cambio, la reforma tributaria, la renegociacin de la deuda y la disminucin de su
monto, redujeron las presiones financieras sobre las finanzas pblicas (vase cuadro 2).
CUADRO2
Indicadores de finanzas pblicas

Aos
Deuda
Deuda
interna
externa intereses Intereses

PIB
PIB
gasto total
del seet. pb.
PIB
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
19.5
19.0
17.6
16.8
15.8
10.3
7.9
54.9
44.5
39.0
30.1
20.9
16.8
14.1
Pago de
(Df.) o Supo
finan. sect, pb.

PIS
47.4
44.4
39.2
32.7
20.0
17.3
13.4
10.0
21.5
11.9
5.6
(3.5)
(1.4)
4.0
3.0
0.5
1.0
12.6
(15.1)
(10.8)
(5.8)
FuENTE: Elaborado con base en dat.os del Banco de Mxico y de la Cuenta

de la Hacienda Pblica, Sexto informe de gobierno, 1994.
La privatizacin de empresas pblicas y la entrada

de capitales, como elementos clave de la reduccin
de la inflacin y del ajuste fiscal
Adems de estabilizar el tipo de cambio nominal para
reducir la inflacin y la tasa de inters, y as las presiones
que esto ejerca sobre el servicio de la deuda pblica, el gobierno se vio obligado a renegociar la deuda pblica externa
para disminuir su monto y los pagos para asegurar el ajuste
fiscal.
Para conseguir la renegociacin de la deuda externa,
se avanz en la privatizacin de las empresas pblicas, as
como en la mayor liberalizacin y desregulacin de la economa. Ello permiti no slo un mejor un trato de los acreedores internacionales hacia el pas, sino tambin facilit y
87
LA POLTICA FISCAL DEL PERIODO 1987-1994
ampli la frontera de influencia del capital externo en la

economa nacional, para as financiar el dficit externo y
mantener la estabilidad monetaria.
El sector pblico, ante los problemas de financiamiento, se ve obligado a acentuar la poltica fiscal contraccionista, y
la venta de empresas para disminuir el monto de la deuda pblica, y restringir la emisin de activos financieros, para as
alcanzar el saneamiento fiscal.
Adems, la venta de activos pblicos contribuy a financiar el dficit de la balanza de pagos, para eliminar las
presiones sobre el tipo de cambio y sobre la tasa de inters,
indispensable para disminuir el servicio de la deuda pblica
y alcanzar el saneamiento fiscal.
La reduccin del pago de intereses contrajo los gastos
totales devengados por el sector pblico. En el cuadro 3 se
observa que la disminucin del pago de intereses tuvieron
una cada real absoluta del periodo 1988 a 1993 de 78.1%
(equivalente al 12.2% promedio anual), lo que explica a su
vez la baja de los gastos no programables y del gasto neto
total, y lo que permiti el aumento del gasto programable, y
dentro de ste el gasto social.
CUADRO 3
Gasto neto devengado del sector pblico presupuestario

(millones de nuevos pesos)
(precios constantes, 1978 100)
Gasto
neto
total
1988
1989
1990
1991
1992
1993
10379.8
9538.5
9141.8
8127.0
7991.2
8009.4
Gasto programable
total
4957.6
4973.0
5209.7
5398.8
5596.6
5922.0
Gasto no
programable
5421.7
4565.5
3932.1
2728.2
2394.6
2087.3
Pago de
intereses
4609.6
3740.7
2991.0
1750.0
1353.2
1010.5
Fuente: Elaborado con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pblica,

anexo del Sexto informe de gobienw, 1994, p. 59.
88
ARTURO HUERTA G.
La venta de empresas pblicas significa un cambio de

propiedad para disminuir pasivos y para sanear las finanzas pblicas. Cuando no se generan condiciones de pago para cubrir las obligaciones contradas, se recurre a la venta
de activos. Ello es resultado de la mala utilizacin que se hizo de los recursos provenientes del endeudamiento. Mientras no se mejore la dinmica de acumulacin interna y la
situacin del sector externo, la economa seguir fomentando
la entrada de capitales, y comprometiendo los activos reales,
tanto pblicos como privados.
La entrada de capitales al pas ha sido promovida por
las diversas reformas que el gobierno ha realizado. stas han
generado confianza al capital financiero, y han permitido de
nuevo el acceso a los mercados internacionales de capital.
Entre estas reformas destacan: el ajuste fiscal (la contraccin de la inversin pblica, la reforma tributaria y la privatizacin de grandes empresas pblicas); la renegociacin de
la deuda externa; la desregulacin de la actividad econmica; la liberalizacin del sector financiero, as como el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad.
El saneamiento de las finanzas pblicas, la privatizacin
y la liberalizacin y desregulacin de la economa, estn orientados a crear expectativas de estabilidad y rentabilidad, para promover entrada de capitales. Es a travs de ampliar la
frontera de influencia al gran capital nacional y transnacional, que se incentiva la entrada de capital para fmanciar el
desequilibrio externo generado por la poltica de apertura
externa y por la poltica de estabilizacin.
Se favorece la participacin del sector privado en la infraestructura a travs de esquemas de privatizacin y concesin en el uso de activos del gobierno federal.
Ha sido con base en disminuir la esfera de influencia
del sector pblico en la economa, como de otorgar mayores
concesiones y ampliar la frontera de inversin del sector privado, la forma en la que se ha conseguido la entrada de capital externo (vase cuadro 4).
El capital externo fue fundamental para financiar el tipo de cambio nominal fijo y reducir la tasa de inters, indispensables para bajar la inflacin y para alcanzar el ajuste
fiscal,
Se evidencia que han sido tales cambios estructurales
los que llevaron a la reduccin de la inflacin y al ajuste fiscal. Tales "logros" no tienen sustento endgeno. No es el crecimiento de la productividad y de la produccin lo que los
89
LA POLTICA FISCAL DEL PERIODO 1987-1994
CUADRO 4
Entrada de capitales
(millones de dlares)
Saldo de
cta. cap. de
la bza, pagos
1990
1991
1992
!993
fuENTE:
8163
24942
26544
30884
Inversin extranjera
Prstamos
total directa de cartera
6004
17505
22404
33333
2633
4762
4393
3320
3371
12743
18011
28432
y depsitos
10859
8436
-1412
1630
Banco de Mxico, anexo del Sexto informe de gobierrw, 1994, p. 138.
sustenta, sino que se alcanzan a travs de polticas contraecionistas, como con la venta de activos pblicos y mayor liberalizacin econmica que otorga mayores concesiones al
capital extranjero. Esto es reconocido por el secretario de
Hacienda de la poca, que nos dice que: "Uno de los elementos ms importantes en la estrategia de ajuste y cambio estructural ha sido la desincorporacin de empresas del sector
pblico... una condicin necesaria para la correccin permanente de las finanzas pblicas'vt
Si no fuera por la privatizacin y la liberalizacin econmica, no se hubiera dado la entrada de capitales suficientes
para mantener la estabilidad cambiaria nominal y bajar la
tasa de inters, indispensables para el saneamiento fiscal.
Por lo tanto, depende del nmero de activos pblicos y
privados sujetos a venta, como de las expectativas de rentabilidad y crecimiento que los inversionistas extranjeros tengan del pas, lo que determina el flujo de capitales para
mantener o no las polticas de estabilidad en la economa.
La permanencia de la poltica cambiarla antnflacionara y la apertura comercial, demandaba constantes cambios
estructurales de orientacin de mercado, es decir, privatizacin de grandes empresas pblicas y mayor liberalizacin
econmica, para promover la entrada de capitales. Este hecho es reconocido por Pedro Aspe cuando afirma que "La
privatizacin podra reforzar tambin otras polticas ma4 Vase Pedro Aspe, El camino mexicano de la transformacion eoonmica,
FCE, Mxico, 1994, p. 154.
90
ARTUROliUERTA G.
croeconmicas dirigidas a estabilizar la inflacin y el tipo de

cambio nominal'.f
Objetivos del saneamiento fiscal

Se prioriza el saneamiento de las finanzas pblicas para
no originar presiones sobre precios, crditos y tasa de inters,
as como sobre el sector externo, ya que ello desestabilizara
la moneda. La poltica econmica privilegia la estabilidad
monetaria para generar certidumbre para atraer capitales y
evitar acciones especulativas que trastoquen el sistema financiero, las finanzas pblicas, las reservas internacionales
y la economa en su conjunto. De tal forma, el saneamiento
de las finanzas pblicas y la estabilidad monetaria estn
mancomunados.
El ajuste fiscal est dirigido a restringir la participacin del Estado y ampliar la influencia del sector privado en
la economa. Se alcanzan tales objetivos a costa de desatender la esfera productiva, de disminuir los activos pblicos,
de otorgar concesiones crecientes a la inversin extranjera,
y de mantener una poltica cambiaria antiinflacionaria, que
atenta sobre la produccin y sobre el sector externo. Ello hizo que dicha estabilizacin y el saneamiento fiscal, descansaran en la entrada creciente de capitales.
LA INVIABIUDAD DE PASAR DE LA INFLACIN

Y DEL AJUSTE FISCAL AL CRECIMIENTO ECONMICO
Las polticas que reducen la inflacin y alcanzan

el ajuste fiscal, frenan el crecimiento econmico
Los "logros" macroeconmicos alcanzados no lograron
configurar un crecimiento sostenido de la economa, debido
a los problemas que las polticas de estabilizacin y de saneamiento de las finanzas pblicas originaron sobre la esfera productiva y sobre el sector externo.
La disminucin de la inflacin se logr a costa de la
distorsin generalizada de precios relativos. No slo entre
6
[bid, p. 167.
LA POLTICA FISCAL DEL PERIODO 19871994
91
los precios internos versus externos, sino tambin al interior

de la estructura de los precios internos, pues stos se rezagaban ante la competencia desleal que configuraba el tipo
de cambio sobrevaluado. Este tipo de cambio descapitaliza a
los sectores y ramas productivas que no tienen nivel competitivo frente a importaciones, afectando el crecimiento de la
produccin y del empleo, adems de repercutir negativamente
sobre el sector externo y frenar la actividad econmica.
Asimismo, dicha paridad cambiaria termin atentando
sobre los depsitos en moneda nacional, debido a que el riesgo
cambiarlo existente (configurado por el gran dficit externo)
favorece la demanda por dlares y por activos financieros
indexados al dlar. El supervit fiscal alcanzado, contrajo la
inversin pblica y desatendi sectores estratgicos. As, en
1993 los organismos y empresas de control presupuestal registraron supervit financiero debido a la disminucin de la
inversin ya la desincorporacin de empresas pblicas.f
En consecuencia, tales polticas atentan sobre la atencin
de los problemas productivos, y sobre la superacin de las
presiones sobre el dficit externo, por lo que se frena la actividad econmica y se compromete el ajuste fiscal y la reduccin de la inflacin.
La bsqueda de objetivos inmediatos de saneamiento
fiscal y de reduccin ~e la inflacin, descuidaron los efectos
que generan las polticas contraccionistas y de tipo de cambio
antiinflacionario, utilizadas para tal efecto.
La disminucin de la inversin pblica releg el desarrollo tecnolgico, las obras de infraestructura y a las empresas
estratgicas, afectando la productividad y la competitividad
de la economa.
A pesar que el dficit fiscal y la alta inflacin representaban una limitante al crecimiento econmico, el supervit fiscal y la reduccin de la inflacin alcanzadas por el
gobierno de Salinas, no permitieron flexibilizar la poltica
econmica (disminuir la tasa de inters, ni flexibilizar los
gastos pblicos y los crditos), dado el gran dficit externo
originado por la poltica cambiaria antiinflacionaria y la
propia poltica de contraccin de la inversin, derivada del
saneamiento de las finanzas pblicas.
6 En dicho tenor el Quinto informe de gobierno. 1993, seala que "La mejor posicin financiera del sector paraestatal tambin renej 108 avances del
Proceso de redimensionamiento puesto en marcha para reducir la participacin del Estado en reas y sectores no estratgicos y prioritarios" (p. 41).
92
ARTURO HUERTA G.
Por ms que se trataba de consolidar el saneamiento

fiscal y la disminucin de la inflacin, no haba condiciones
para realizar transformaciones microeconmicas. Los productores manufactureros y agrcolas requieren crditos de largo
plazo, y a bajas tasas de inters para realizar sus proyectos
de inversin y modernizacin. Ello no se puede alcanzar dado el creciente dficit externo y el carcter cortoplacista del
capital que lo vena financiando, No obstante la reestructuracin de orientacin de mercado (disminucin de la participacin del Estado y la mayor desregulacin y liberalizacin
econmica), no se alcanzaron los condicionantes macroeconmicos para el crecimiento sostenido.
Tales reformas estructurales fueron incapaces de compatibilizar el ajuste fiscal con el ajuste externo, condicin necesaria para compatibilizar la baja inflacin con el crecimiento
econmico sostenido.
La disminucin de la participacin del Estado en la
economa, y el proceso de desregulacin que le acompaa,
no dinamizaron la inversin productiva del sector privado.
Por lo tanto, no puede procederse al saneamiento de
las finanzas pblicas y a reducir la inflacin, a travs de polticas que desatienden la produccin y aumentan la vulnerabilidad externa de la economa.
Costos de la baja inflacin y del ajuste fiscal

Las polticas que redujeron la inflacin, tales como el
tipo de cambio sobrevaluado, el saneamiento de las finanzas
pblicas, y la apertura generalizada de la economa, resultaron muy costosas, dado el impacto negativo que han originado sobre la produccin, sobre el empleo, como sobre el
sector externo. Esto, a su vez, implic venta creciente de
empresas pblicas, mayor endeudamiento del sector pblico
y del sector privado, as como mayores concesiones al capital externo para que fluyera al pas.
Con el gobierno de Miguel de la Madrid se privilegi el
ajuste externo para cubrir el pago del servicio de la deuda
externa, a costa del crecimiento econmico, de alta inflacin
y dficit pblico. El gobierno de Salinas de Gortari, por su
parte, privilegi la disminucin de la inflacin y el ajuste
fiscal, a costa de profundizar el dficit externo y de comprometer la esfera productiva y la soberana del pas, lo cual
termin a fines de 1994 con los "logros" alcanzados.
LA POUTICA FISCAL DEL PERlOOO 1987-1994
93
La incompatibilidad del ajuste fiscal con el sector externo

Las polticas que llevaron al saneamiento fiscal y a la
reduccin de la inflacin, tuvieron impacto negativo sobre el
sector externo. La disminucin del gasto e inversin pblica,
la privatizacin de las empresas pblicas, la eliminacin de
subsidios y la estabilidad cambiaria nominal, si bien contribuyeron al saneamiento fiscal, fue a costa de relegar la
atencin de los rezagos productivos que comprometan ms
la capacidad competitiva de la economa, lo que aumentaba
el dficit externo. La poltica cambiaria antiinflacionaria jug un papel importante en la disminucin de la inflacin y
del pago del servicio de la deuda pblica, a costa de reducir
los niveles de competitividad de la produccin nacional frente a importaciones. Ello explica el porqu el ajuste fiscal no
fue acompaado del ajuste del sector externo. Al no compatibilizarse dichos ajustes, no se poda flexibilizar la poltica
fiscal ni crediticia para retomar el crecimiento, ya que ello
repercutira en presiones sobre precios, sobre las finanzas
pblicas y sobre el sector externo, lo que exigira mayores
capitales para su financiamiento. Al no poderse flexibilizar
la poltica fiscal, se evidencia que dicho ajuste no fue mutoso. ste se debilitaba ante el dficit externo que origina. .
El desequilibrio externo compromete el ajuste fiscal

El desequilibrio externo derivado de los problemas productivos agudizados por la poltica de ajuste fiscal, as como
por la apertura externa y por el tipo de cambio antiinflacionario, termina comprometiendo el saneamiento de las finanzas pblicas.
El financiamiento del dficit externo ejerce presiones
sobre la tasa de inters y sobre la estabilidad cambiaria nominal, lo cual aumenta el costo del servicio de la deuda pblica y elimina el supervit fiscal.
Al no ir acompaado el saneamiento de las finanzas
pblicas del ajuste externo, se mantiene una demanda permanente de capital para su financiamiento, lo cual termina
comprometiendo el saneamiento fiscal alcanzado. ste resulta incapaz de absorber el impacto que se deriva de las polticas para alcanzar el ajuste externo, o para asegurar su
fmanciamiento.
94
AR1'URO HUERTA
G.
No ha habido condiciones endgenas que dieran permanencia a la reduccin de la inflacin y al saneamiento de

las finanzas pblicas. La estabilidad monetaria y el ajuste
fiscal se debilitan ante las dificultades financieras para cubrir el dficit externo, ya que esto se traduce en alzas a la
tasa de inters y del tipo de cambio. Ello refleja la fragilidad
y vulnerabilidad a que nos han llevado las reformas estructurales de orientacin de mercado (la disminucin de la participacin del Estado, la privatizacin de grandes empresas
pblicas, la apertura externa y la mayor liberalizacin y
desregulacin de la economa). Tales reformas no logran niveles productivos y fnancieros para compatibilizar el ajuste
fiscal con el ajuste externo, como para consolidar la reduccin de la inflacin y para retomar el crecimiento econmico
sostenido.
La transitoriedad de la reduccin de la inflacin

y del ajuste fiscal
Los elementos que han hecho posible el financiamiento

del sector externo, y por lo tanto del tipo de cambio antiinflacionario, se han agotado. El ajuste patrimonial realizado
para reducir el monto de la deuda pblica interna y financiar el dficit externo (para as alcanzar el saneamiento de
las finanzas pblicas y la estabilidad cambiaria nominal),
ha tenido una eficacia temporal. Esto se debe a que han proseguido el bajo ahorro interno y las presiones sobre el sector
externo, lo cual atenta sobre la estabilidad e intermediacin
financiera de la economa, lo que a su vez genera presiones
sobre las finanzas pblicas. De tal forma, el ajuste patrimonial y la disminucin del monto de la deuda pblica no resolvieron en forma permanente el problema financiero del
sector pblico. Si bien logr disminuir el servicio de la deuda
pblica, no mejor las condiciones' financieras en la economa, dado el contexto recesivo en la produccin y el creciente
dficit externo derivados del conjunto de cambios estructurales de la poltica econmica actual. Ello impide el establecimiento de bajas tasas de inters y emitir ttulos de deuda
pblica de largo plazo, por lo que se mantienen latentes las
presiones sobre las finanzas pblicas.
Al proseguir e incrementarse el dficit externo, no se
configuran condiciones crediticias, de tasa de inters y estabilidad cambiaria nominal favorables para las finanzas p-
LA POLTICA FISCAL DEL PERIODO 19871994
95
blicas, por lo que la reduccin del servicio de la deuda pblica fue slo transitoria.
El problema del sector externo se agudiza porque el
ajuste patrimonial y la entrada de capitales no han canalizado recursos a la inversin productiva, tanto para mejorar
la productividad y competitividad de la produccin nacional,
como para asegurar mayores efectos multiplicadores internos que mejoren las condiciones productivas y financieras,
necesarias para la estabilizacin y las finanzas pblicas internas.
Los requerimientos financieros del sector externo llevan a aumentar la tasa de inters para atraer capital. Dicha
entrada obliga a emitir deuda pblica interna para contrarrestar el impacto inflacionario que origina. Al aumentar de
nueva cuenta el monto de la deuda pblica interna y las tasas de inters y el deslizamiento cambiario (derivado del
riesgo cambiario que origina el dficit externo y del carcter
cortoplacista del capital que lo financia), resurgen las presiones sobre las finanzas pblicas. Ello reduce los efectos
positivos que la entrada de capitales haba generado sobre
las finanzas pblicas, tanto al bajar la tasa de inters, como
al financiar la estabilidad cambiaria nominal y reducr la
carga del servicio de la deuda pblica. Se evidencia la temporalidad del ajuste patrimonial para sanear las finanzas
pblicas, ya que no se reduce el dficit del sector externo y
no se alcanzan mejores condiciones crediticias de largo plazo, ni una estabilidad sostenida del tipo de cambio nominal.
La conjuncin del dficit externo con el dficit pblico,
hace que resurjan expectativas inflacionarias. Ello da pie a
prcticas especulativas de fuga de capitales que profundizan la problemtica del sector externo, del sector financiero
y las finanzas pblicas, lo que terminara desestabilizando a
la moneda nacional.
NUEVAS PRESIONES SOBRE LAS FINANZAS PBLICAS
Las polticas dirigidas a contrarrestar los problemas

de acumulacin de las empresas, presionan sobre
el ajuste fiscal
Las polticas del pacto constantemente venan contemplando medidas dirigidas a paliar los problemas financieros
96
ARTURO HUERTA G.
que las empresas estaban enfrentando a raz de la competencia desleal y de la contraccin del mercado interno. En
tal sentido se ubican las polticas de reajuste de precios y tarifas de los bienes y servicios del sector pblico por debajo
de la inflacin, lo cual acentuaba la descapitalizacin de las
empresas pblicas, adems de disminuir los ingresos de capital del sector pblico.
En el mismo sentido han actuado las polticas de reduccin de impuestos. En stos sobresale la ampliacin del plazo
de cinco a diez aos del periodo de acreditamiento del impuesto al activo; la elevacin de la deduccin anual de depreciacin de vehculos de 20 a 25%; el aumento de la deduccin a
la inversin en equipos contaminantes y la disminucin de
35 a 34% del impuesto sobre la renta; la ampliacin de la tasa de depreciacin de activos intangibles del 10 al 15%; la
depreciacin inmediata de todas las inversiones de las pequeas y medianas empresas y la reduccin en 10% de la tasa de impuesto al activo. El gobierno ha pretendido a travs
de la disminucin de impuestos a las empresas, sortear los
problemas de competitividad y de acumulacin que enfrentan stas. De igual forma, la poltica del Procampo de incremento del gasto pblico, estaba orientada tambin a apoyar
a los productores agrcolas ante sus problemas de competitividad.
Dichas polticas de disminucin de impuestos, y de los
precios de los bienes y servicios del sector pblico, y el apoyo
al campo, dirigidas a amortiguar los problemas derivados de
las polticas del pacto, se tradujeron en menores ingresos, y
en mayores gastos, lo cual termin por eliminar el supervit
fiscal alcanzado.
Los problemas financieros y su impacto

sobre las finanzas pblicas
Las presiones sobre las finanzas pblicas se derivan de
los problemas de financiamiento que enfrenta la economa.
Las necesidades de financiamiento del dficit externo llevan
a aumentar la tasa de inters para atraer capital para cubrir dicha brecha, lo cual termina por comprometer el ajuste
fiscal.
El riesgo cambiario y la vulnerabilidad del capital externo que financia la brecha externa, mantienen latentes la
fragilidad monetaria y fmanciera, as como las presiones so-
LA POLTICA FISCAL DEL PERIOOO 1987-1994
97
bre las finanzas pblicas. As, el aumento del monto de la

deuda pblica en 1994, junto al alza de la tasa de inters y
al deslizamiento cambiario, llevaron a desaparecer el supervit fiscal, impidiendo instrumentar polticas fiscales para el
crecimiento, tales como subsidios, exenciones tributarias e inversin pblica, entre otras.
Por 10 tanto, no se puede asegurar el saneamiento fiscal con el solo decreto de 1a autonoma del Banco de Mxico.
(ste no tiene cmo disminuir las presiones sobre el sector
externo, el cual es causa de las permanentes presiones sobre las finanzas pblicas y sobre la moneda.
Las presiones que pasaron a enfrentar las finanzas pblicas en 1994, hicieron que resurgieran expectativas inflacionarias, 10 que dio lugar a fuga de capitales para cubrirse
ante una eventual devaluacin. Los agentes econmicos pasaron a percibir que el saneamiento de las finanzas pblicas
y la estabilidad monetaria no eran duraderos, lo que los llev a prcticas especulativas que redujeron significativamente las reservas internacionales.
Cuando la economa deja de ofrecer condiciones de estabilidad monetaria, de rentabilidad y de pago de las obligaciones financieras contradas, se frena la entrada de capitales
y propicia su salida, 10 cual complica el financiamiento del dficit externo, as como del sector pblico y privado, 10 que termina por comprometer la estabilidad monetaria-cambiarta.
Las presiones sobre la estabilidad monetaria, derivadas del dficit externo, de la menor entrada de c-apitales, de la
reduccin de las reservas internacionales, y de las presiones
sobre las finanzas pblicas, acentuaron la fuga de capitales
que derivaron en la devaluacin del 20 de diciembre de
1994.
Las nuevas presiones que enfrentan las finanzas pblicas, a raz de la devaluacin y de las alzas de la tasa de inters, rompern el ajuste fiscal.
Existe incapacidad del ajuste fiscal para absorber las
presiones del alza de la tasa de inters y de la devaluacin,
por lo que se generarn mayores presiones sobre el crdito
Interno y externo, y sobre la tasa de inters y la moneda,
evidencindose el carcter endgeno de sta.?
7Wease: Alvaro
Zini, "Hiperinflacn, credibilidad y estabilizacin: un ensa,Jode interpretacin de historia monetaria", en: Investigacin Econmica,
numo 209, julio-septiembre, 1994.
98
ARTURO HUERTA G.
En la actual liberalizacin financiera, el aumento de la

demanda crediticia incrementar ms la tasa de inters, lo
que retroalimentar las presiones sobre las finanzas pblicas y los efectos recesivos sobre la economa.
El dficit de las finanzas pblicas es inminente ya que
no hay condiciones para aumentar los ingresos pblicos de capital, ni los ingresos tributarios, dados los problemas de crecimiento que enfrenta la economa. Asimismo, el ajuste patrimonial, si bien origin efectos favorables, en el corto plazo, sobre las finanzas pblicas (al disminuir el monto de la deuda
pblica interna), por otro lado fren los ingresos de capital
del sector pblico que se derivaban de las ganancias de las
empresas vendidas.
El contexto de dficit externo, dficit pblico y devaluacin, generar inestabilidad financera y monetaria, y un fuerte proceso recesivo e inflacionario que sera difcil de revertir,
dada la magnitud de los problemas productivos, as como de
la deuda externa, del sector financiero y del sector externo.
Esta situacin podra superarse si se asegurase un flujo creciente y permanente de entrada de capitales que financien el dficit externo y la estabilidad cambiaria, para evitar
presiones sobre la tasa de inters y las finanzas pblicas, y
por lo tanto sobre la oferta monetaria. El problema es de
dnde vendra suficiente capital para hacer frente a las exigencias financieras de la economa.
Actuar EU como garante de ltima instancia y vendr al rescate de la economa mexicana? Y si lo hace, a qu
costo ser? Zlmplicar ello la venta de Pemex y de la CFE?
Ello evidencia cmo el fracaso del modelo neoliberal
lleva a mayor prdida de soberana y de identidad nacional,
de no revertirse dicho modelo.
EL PROGRAMA DE EMERGENCIA ECONMICA DE
ERNESTO ZEDILLO: NUEVO AJUSTE FISCAL
Los ajustes fiscales predominantes comprometen

el crecimiento econmico y la soberana nacional
La incapacidad del Estado de encarar las repercusiones
que la devaluacin y el alza de la tasa de inters tienen sobre sus finanzas pblicas, lo obliga a realizar un nuevo ajuste fiscal para evitar mayores presiones crediticias y sobre la
LA rmiTICA FISCAL DEL PERIOOO 1987-1994
99
oferta monetaria, que puedan acentuar las expectativas de

inestabilidad monetaria prevaleciente.
Para realizar el ajuste fiscal, es decir para evitar un
dficit pblico creciente, se plantea que se contraer el gasto pblico. Al respecto cabe sealar que lo que est presionando las finanzas pblicas son la devaluacin, el alza de la
tasa de inters y el crecimiento de la deuda pblica interna.
Mientras no se incida sobre tales variables, ninguna contraccin del gasto pblico alcanzar de nuevo el saneamiento de las finanzas pblicas.
El gobierno pretende a travs de la disminucin del
gasto pblico, y de la devaluacin, disminuir el dficit de la
cu.enta corriente, para as evitar mayores presiones sobre el
tipo de cambio y sobre la tasa de inters. El problema del
dficit externo no es resultado de exceso de demanda que se
corrija con mayor contraccin del gasto pblico. La economa no creci en 1993 y el dficit comercial externo fue de
19 mil millones de dlares, evidenciando que lo que est detrs de dicho dficit es el contexto de economa abierta, la
competencia desleal, as como los fuertes reza~~s productivos de la economa nacional. Por lo tanto, la mayor contraccin
del gasto pblico vendr a profundizar los rezagos productivos y a afectar ms la competitividad de la produccin nacional frente a importaciones, lo que mantendr latentes las
presiones sobre el sector externo y sobre precios.
La historia se repite: no se reconocen los errores del pasado

Regresamos de nuevo a la poltica de 'ajuste de 1982 a
1987, donde predominaron la devaluacin y la contraccin
del gasto de no pago de inters para realizar el ajuste externo. Dichas polticas generan un contexto recesivo e inflacionario que perpeta las presiones sobre las finanzas pblicas
y jams alcanzan la estabilidad monetaria.
La poltica contraccionista ha sido una constante desde
1982 a la fecha. Una mayor contraccin del gasto pblico
acentuar los problemas de acumulacin de capital que enfrentan las empresas, lo que profundizar el desempleo y los
conflictos sociales que conlleva. Asimismo, los problemas de
las empresas impiden incrementar los impuestos para as
realizar el ajuste fiscal.
No se puede recurrir a ajustes que profundicen la recesin y acenten la inflacin, ya que no hay pueblo que lo so-
100
ARTURO HUERTA G.
porte. La solucin ms viable que se vislumbra dentro del

modelo econmico predominante para encarar las presiones
sobre el ajuste fiscal, sobre el sector externo y las reservas
internacionales, es la profundizacin del cambio estructural,
sealado en el propio Programa de Emergencia Econmica,
y que tambin ha sido una constante de la poltica actual.
Ello implica avanzar en la privatizacin de las empresas pblicas, con la consecuente prdida de soberana.
La mayor venta de activos pblicos, y sobre todo considerando la magnitud de las empresas que quedan (pemex y
CFE), no slo reducira el monto de la deuda pblica, sino
que tambin asegurara el financiamiento del dficit externo para frenar la devaluacin, as como el alza de la tasa de
inters y las presiones sobre las finanzas pblicas.
Se recurre a ajustes fiscales y patrimoniales permanentes para asegurar el financiamiento del creciente dficit
externo y para evitar mayores presiones sobre el tipo de
cambio que propician prcticas financieras inflacionarias, y
desestabilizan la moneda y la oferta monetaria.
La economa cae en un constante proceso de privatizacin y de liberalizacin para saldar las cuentas pblicas y del
sector externo y para evitar mayor inestabilidad monetaria.
Se comprometen los activos nacionales y el control sobre los sectores manufacturero, comercial y financiero, para
mantener la economa abierta y la confianza del gran capital, relegando as los preceptos y principios en que se sustenta
todo proyecto nacional. El problema es que no se puede caer
permanentemente en ajustes patrimoniales, no slo por la
prdida de soberana que ello ocasiona, sino tambin porque
los activos pblicos no son infinitos. Al mantenerse el contexto de economa abierta, proseguirn las presiones sobre
el sector externo y las exigencias de financiamiento externo,
y el problema es Zqu se va a tener que vender para atraer
capitales una vez que se acaben las empresas pblicas?
HACIA UN AJUSTE FISCAL ALTERNATIVO
Un ajuste fiscal que no comprometa el patrimonio

nacional, ni el crecimiento econmico, ni la soberana
Se precisa de un ajuste fiscal que no se realice a costa
de la venta creciente de empresas pblicas, ni de la dismi-
LA FDLTICA FISCAL DEL PERIODO 19871994
101
nucin de la inversin. Esto exige, por un lado, reducir los

gastos corrientes. Para ello se tiene que disminuir el monto
de lo adeudado, como la tasa de inters y evitar mayor devaluacin de la moneda. Para la reduccin del monto de la
deuda se requiere renegociar sus montos y pagos, en la perspectiva de su reduccin, como de la postergacin de los pagos. Se precisa reducir las presiones sobre el sector externo
y el carcter cortoplacista de la entrada de capitales, para
disminuir las presiones sobre el tipo de cambio y sobre la tasa de inters. Ello es indispensable para disminuir el servicio de la deuda y las presiones sobre las fmanzas pblicas.
Para que el ajuste fiscal evite presiones sobre los precios y sobre el tipo de cambio y la tasa de inters, dicho
ajuste debe alcanzarse sin comprometer la produccin y sin
aumentar las presiones sobre el sector externo.
Para ello, el fortalecimiento de las finanzas pblicas
tiene que ir acompaado de la reformulacin de la poltica
regulatoria del Estado frente al sector externo, al sector financiero y al sector productivo. Esto es necesario para evitar mayores presiones sobre el tipo de cambioy sobre el
sector financiero, para ir conformando condiciones crediticias favorables para retroalimentar el saneamiento de las finanzas pblicas y para retomar la dinmica econmica.
La solvencia de las fmanzas pblicas y la capacidad ordenadora del Estado sobre el sector externo y el sector financiero, son condicin para promover el desarrollo productivo,
competitivo y sostenido de la economa.
La necesidad del ajuste externo, indispensable para

la estabilidad, el ajuste fiscal y el crecimiento sostenido
La magnitud y el carcter estructural del dficit externo (baja competitividad de la economa, alto coeficiente importado, bajo coeficiente exportado, alto endeudamiento externo),
dificultan realizar el ajuste de dicho sector, para alejar la inestabilidad cambiaria y propiciar recursos- financieros favorables para el ajuste fiscal y para el crecimiento.
La devaluacin de la moneda, no disminuir significativamente el dficit comercial externo, ya que detrs de ste
subsisten fuertes rezagos productivos que demandan importaciones independientemente de cul sea la paridad cambiaria. Si bien la devaluacin incentiva a las exportaciones, el
problema es que stas tienen un alto componente importado
102
ARTURO HUERTA G.
y muchas de esas empresas tienen deuda en dlares, por lo

que sus costos aumentarn, lo que merma las ventajas competitivas que genera la devaluacin. A fin de no caer en
fuertes contextos recesivos e inflacionarios es preciso realizar el ajuste externo desde una perspectiva de reestructuracin del sector productivo, para avanzar en la sustitucin de
importaciones y en la promocin de exportaciones. Asimismo, deben disminuirse las transferencias de recursos al exterior, evitar la competencia desleal a travs de revisar la
apertura externa (mayor proteccin tarifaria y no tarifaria,
compatible con las normas internacionales).
Mientras no se logre disminuir la brecha externa o alcanzar un financiamiento de largo plazo permanente de dicho dficit (que no comprometa la soberana nacional), no se
podr eliminar la inestabilidad cambiaria, ni la alta tasa de
inters, ni disminuir las presiones sobre las finanzas pblicas, ni por lo tanto flexibilizar la poltica fiscal y crediticia
para retomar el crecimiento econmico.
MXICO: POLTICA MONETARIA

ALTERNATIVA DESPUS DE LA
"MODERNIZACIN"
Irma Manrique Campos"
POLTICA MONETARIA: mASTA DNDE?
De las polticas que conforman el cuerpo general de la poltica econmica, la poltica monetaria es quiz una de las ms
difciles de delimitar, pues si bien con frecuencia se le define
para reconocerla como engrane fundamental de la compleja
maquinaria econmica que maneja y controla (en mayor o
menor grado) el Estado, el intento por delimitar su alcance
se complica, por un lado, frente a la paulatina simbiosis con
la denominada poltica financiera (que comprende de manera
particular la del gasto pblico, pero es tambin la crediticia
y cambiaria); y, por otro, frente a los objetivos, estrategias e
instrumentos que le son propios, pero que estn sujetos tanto a variables de tiempo y lugar, como a su interrelacin con
otras polticas particulares y, especialmente, a las transformaciones que parten de las distintas orientaciones y concepciones filosficas que comporta el propio Estado.
Si se tienen en cuenta estas condicionantes para su delimitacin y desagregacin, se puede aceptar, de manera general, que la poltica monetaria representa el "conjunto de
estrategias e instrumentos eficaces encaminados a ser utilizados en el control que ejerce el Estado sobre la moneda y el
crdito, a fin de actuar sobre la economa nacional e impulsarla a su mximo, combinada con otras polticas"; 1 tambin
se puede determinar que: a) los fines de la poltica monetaria no son solamente los propios de esta poltica sino tam Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM.
Roberto Martnez LeClainche, Introduccion a la teora y poltica monetaria, UNAM, Mxico, 1979, p. 34.
1
104
IRMA MANRIQUE CAMPOS
bin los de la poltica econmica general y, b) que los medios

empleados no son exclusivamente monetarios.
Es del dominio general el hecho de que, bajo la influencia
de varios factores evolutivos, bsicamente polticos, institucionales y tericos, la actitud del Estado mexicano ante los
problemas econmicos se ha modificado profundamente. Por
consiguiente, en el mbito monetario, el banco central-autoridad monetaria por excelencia- ha adoptado un nuevo
enfoque y una filosofa operativa, acorde a la reestructuracin fmanciera y considerada como la ms adecuada a la problemtica que plantea la actual crisis fmanciera, tanto de
carcter estructural como coyuntural; lo cual incide de manera
fundamental en el tipo de poltica monetaria que aplica.
El esfuerzo por definir y delimitar a la poltica monetaria
resulta bsico en la explicacin concreta del papel que ha
desempeado y desempear en el futuro de corto y de largo
plazos. Tambin por ello resulta necesario considerar la reladn que existe entre poltica econmica y poltica monetaria y luego, entre sta y la actividad institucional del banco
central. Al reconocer esta relacin podremos saber si la poltica monetaria constituye una parte tan importante como
decisiva de la poltica econmica o si, en relacin con sta,
acta tan slo como correctivo. En efecto, si se atribuyen a la
poltica monetaria fines propios, stos, combinando su gran
generalidad con la que es tpica de los instrumentos monetarios, no podrn dejar de ejercer tambin su influencia en
cualquier objetivo que se proponga la poltica econmica.
Las metas econmicas -ron particular nfasis en los ltimos aos- han ido variando, convirtindose en objetivos
polticos y, por ello, las fmalidades econmicas del Estado
son, por supuesto, distintas. sta es la razn por la que a
nadie escapa el que la modernizacin. econmica del rgimen
saliente fue llevada a cabo integralmente, y que la misma "requiri" para su realizacin amplias "reformas del Estado",3
particularmente impactantes en el mbito monetario-financiero. Modernizacin que por efecto de tales reformas implic un proceso de liberalizacin, apertura, desregulacin y
privatizacin, que deliberadamente vino a dar congruencia
2 Vase: Francisco Borja Martnez, -Refonna Constitucional para dotar de
autonoma al Banco de Mxico", en: Actualizacin Juridica, Instituto de In'
vestigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico, 1994.
3 Vase: Secretara de la Presidencia, Plan Nacional de Desarrollo, 19891994, Mxico, 1990, p. 13.
MXICO: POLiTICA MONETARIA ALTERNATIVA
105
y continuidad a los efectos reestructuradores de la dcada
anterior, poca en que los "cambios" obedecan a una estrategia denominada entonces de cambio estructural.
Tambin resulta incontrovertible en este contexto, que
el proceso de modernizacin, en el que se liberaliza y privatiza la economa mediante una amplia apertura productiva,
comercial y financiera, fue propiciando un mayor poder monoplico a algunas fracciones del capital, particularmente a
aquellas vinculadas con la esfera monetario-financiera.
Fue muy claro que la orientacin favoreci desde entonces tanto al capital extranjero en forma de inversin y
prstamo transnacional, como a los grandes grupos econmicos de capital privado nacional. Es importante reflexionarlo
hoy, porque estas fracciones del gran capital, que se han venido incubando primero al calor del patrn desarrollista y
fortalecindose an ms en los aos recientes (conforme se
agotaba el patrn al centralizar el excedente, principalmente por los medios financieros) adquirieron un poder de decisin extraordinario.
Bajo los nuevos parmetros, los capitales privados intentan asumir desde entonces la rectora y responsabilidad
de la economa, en tanto que la participacin estatal tiende a
reducirse a simple garante del libre mercado. As, la combinacin de estrategias, Polticas e instrumentos favorece claramente a dichos capitales, lo cual resulta totalmente congruente
con la modernizacin, ya que estas fracciones del capital
trascendieron la etapa transicional y se convirtieron en un
bloque hegemnico estable a mediano y largo plazos.
La actual emergencia de stos -sus protagonistas centrales- la reestructuracin y modernizacin del sistema
monetario-financiero, son elementos del periodo de transicin que adems armonizan con la poltica de bloques a partir del Tratado de Amrica del Norte.
POlTICA MONETARIO-FINANCIERA EN LA "MODERNIZACIN"
El proceso "modernizador" de la poltica monetario-financiera, cubre hasta hoy bsicamente tres etapas:
l. La reprivatizacin bancaria, y la desregulacin y liberalizacin monetario-financiera que se inician desde 1990,
instrumentan la estrategia de la recuperacin econmica
con estabilidad de precios que a partir de entonces propicia
106
lIillA MANRIQUE CAMPOS
la competencia abierta entre bancos nacionales y extranjeros; las adquisiciones y fusiones de bancos; la reduccin del
margen de intermediacin fmanciera; el manejo ms conservador de los activos y pasivos y la tendencia a la reduccin
de los riesgos mediante la capitalizacin prog-resiva.
La eliminacin total del rgimen de inversin obligatoria para la banca se justifica bajo el principio de libertad de
restricciones institucionales, a travs de la desaparicin total del encaje bancario y la autonoma del banco central,
"para institucionalizar la permanencia de una poltica monetaria prudente..." y asegurar la estabilidad de precios.s
Autonoma que constituye, desde el punto de vista estrictamente monetario, el cambio ms trascendente.
A partir de estas reformas, el crdito interno se convierte en el instrumento de poltica del Banco de Mxico para influir sobre el mercado monetario, pues en el proceso de
liberalizacin se ha permitido que las tasas de inters se
ajustaran libremente, a fin de lograr el objetivo cambiario.
Se propone que a partir de entonces, el banco central slo
intervendra en el mercado para eliminar las fluctuaciones
errticas de las tasas de inters, sin intervenir en las tendencias subyacentes. Para alcanzar tales objetivos, se establecen limites al crecimiento del crdito interno del banco
central mediante operaciones de mercado abierto.
La combinacin de los diversos factores macroeconmicos
que en los dos primeros aos consolidaron una mejora de
las expectativas respecto al futuro de la economa mexicana
da lugar al fuerte ingreso de capitales del exterior que propici considerables incrementos en las reservas internacionales, pues de 17 381 millones de dlares en 1991 llega a 24
537 millones de dlares en 1993,5 suma que si bien ampli
la capacidad de importar de la economa, dio lugar tambin
a otros efectos desfavorables sobre la demanda agregada al
generar presiones inflacionarias.
El instrumento de ataque estrictamente monetario de
esterilizacin, se ha combinado con la flexibilidad de la poltica cambiaria mediante una banda de flotacin, que entre
piso y techo ha fluctuado desde entonces entre el 3% y 4%;
adems de plantear lmites a la capacidad de endeudamiento externo de la banca comercial. Sin embargo, los resultados no han sido los esperados: en primer lugar, la base
4
5
Banco de Mxico, Informe Anual 1991, Mxico, p. 48.

Banco de Mxico, Informe Anual 1991, Mxico, p. 29.
MXICO: POUTlCA MONETARIA ALTEFl'lATlVA
107
monetaria se ha incrementado con rapidez (4.4% en 1990,

7.6% en 1991, 14% en 1992 y 8.7% en 1993); en segundo lugar,
los ingresos de capitales han repercutido en el sector externo,
dando lugar a una ampliacin importante del dficit en cuenta
corriente (al representar 2.6% del PIE en 1990, 4.7% en
1991,8.2% en 1992 y 8% en 1993).6
Podra decirse, en suma, que las operaciones de intervencin esterilizadora han dado algunos resultados tiles pues
apoyaron los objetivos cambiarios y de control de la demanda interna frente a la masiva influencia de capital externo,
pero han evidenciado al mismo tiempo fuertes limitaciones,
pues por un lado implican altos costos fiscales o cuasifiscales ( al aumentar las tasas de inters internas); o, al esterilizar para impedir cadas de liquidez, se propiciaron, en el
primer semestre de 1994, importantes prdidas de reservas
internacionales, que se calculan en ms de 6 mil millones de
dlares. Pero lo ms relevante de todo es que a final de cuentas ha resultado evidente la limitada independencia de la
poltica monetaria, la que, aunada a un rgimen de banda
de flotacin, se combina con los costos que implican las operaciones de intervencin esterilizadora por la fuerte afluencia de capitales externos; ha requerido del respaldo de otras
polticas, particularmente de la fiscal, y de mayor flexibilidad en los topes de la banda."
n. Hasta 1993, la normatividad no solamente contempla la formacin de agrupaciones financieras integradas sino que plantea una "separacin entre grupos financieros y
grupos industriales y comerciales" que "evita que ni un grupo financiero pueda controlar a uno industrial o comercial, ni
uno comercial o industrial lo pueda hacer con uno financie1'0".8 A pesar de estos propsitos expresados, en la meterica
reestructuracin financiera mexicana ha sido notable la tendencia a la concentracin y a la internacionalizacin del sistema, siendo evidente adems que, ante la agudizacin de la
competencia de los capitales locales, tiende a consolidarse la
6
Clculos realizados con base en las cifras de los informes anuales 1991,
1~2 y 1993, del Banco de Mxico.
Dado el nivel constante del piso de la banda de fluctuacin cambiara, el

deslizamiento del techo implic que se diese una amplitud creciente de la
misma, la cual fue, al cierre de 1992, de 4.30J, y al trmino de 1993 lleg a
9.1 GAJ. Banco de Mxico, Informe Anual 1993, p. 85.
8 Vase: "Ley de Regulacin de Agrupaciones Financieras", en: Diario Ofi
cial de la Fedemcwn, julio 18, 1991.
108
IRMA MANRIQUE CAMPOS
hegemona de importantes grupos econmicos o conglomerados empresariales, especficamente en grandes conglomerados financieros, que concentran la propiedad de los principales bancos y empresas.
Hl. Hoy, una vez ms, como en reiteradas ocasiones en

los ltimos aos, el entorno internacional se caracteriza por
una disminucin de la liquidez, aumento de las tasas de inters, contraccin de los circuitos comerciales y grave deterioro de los trminos de intercambio; endeudamiento interno
creciente e insolvencia generalizada de empresas y personas
que repercuten en el sistema financiero.
A nivel interno, estas repercusiones son especialmente
graves para la banca mltiple, en la que se registran, desde
hace por lo menos cinco aos, crecientes volmenes de carteras vencidas, no obstante los programas encaminados a
controlar su crecimiento, pues de los ltimos tres aos, el fenmeno alcanz niveles alarmantes entre 1992 y 1993, ya
que los saldos en cartera vencida de actividades comerciales
sufrieron un incremento de casi 200 millones de nuevos pesos, equivalente a un 104.5%; y la de los crditos al consumo,
ms del 137%.9 A lo inadecuado de la "estrategia de recuperacin de crditos", se le suma, por un lado, una estrategia
contraccionista de la poltica monetaria, que provoc drstica
disminucin y encarecimiento del fmanciamiento; y, por otra,
la severidad de los castigos a los deudores morosos, que :I1cluyen la enajenacin de parte o de todo su patrimonio; lo
que finalmente constituye postracin, desaliento y desaparicin de numerosas micro, pequeas y medianas empresas.
La situacin se ha tornado ms compleja y contradictoria durante el primer semestre de 1994, cuando los principales indicadores macroeconmicos empezaron a mostrar
los efectos de severas presiones externas de un dlar en crisis, de una pronunciada crisis poltica interna y el agotamiento de la estrategia gubernamental, la que, pese al
crecimiento del 2.2% del PIB en lo que va del ao, ste no alcanza a reflejar, en toda su magnitud, la prdida del poder
adquisitivo de la mayora de la poblacin, que adems enfrenta la caresta y escasez del crdito.
y ms contradictoria resulta porque simultneamente
se han ido generando las condiciones para la reestructuracin
financiera que se basa en una nueva fase de centralizacin del
9
Banco de Mxico, Informe Anual 1993, pp. 364 y 365.
MXICO: POLTICA MONETARIA ALTERNATIVA
109
capital y se ponen en marcha los mecanismos capaces de lograr la recomposicin del bloque en el poder, no obstante el
crtico esquema de deterioro que en el campo monetario-financiero propician: la inestabilidad de los mercados, el descenso de las utilidades de la banca comercial, la enorme
afluencia de intermediarias financieras extranjeras con su
inminente marea de competencia; la retraccin de la inversin nacional y extranjera ante la todava incierta realidad
econmica y poltica, y lo que faltaba para enrarecer el ambiente de la transicin de poderes: el escndalo en que se ha
visto envuelto el sector por los sonados casos de dos de los
grupos financieros que han incurrido en operaciones de carcter fraudulento.
PRoPUESTA DE UNA POLTICA MONETARIA Al:I'EIlNATIVA?
Resulta sin duda un tanto ilusorio y hasta parcial el

plantear una poltica monetaria alternativa a la actual, sin
tomar en consideracin la necesaria concatenacin y congruencia con toda la estrategia de poltica econmica que
obedezca, en sus propsitos ms trascendentes, a un proyecto nacional, propsitos que se compadezcan con el autntico
desarrollo econmico, social y poltico que el pas requiere
con urgencia. Desarrollo que signifique no solamente "crecimiento econmico sostenido con estabilidad de precios", sino
avance tecnolgico que modernice las estructuras productivas y estimule las esferas distributivas, generando al mismo
tiempo mayor nmero de empleos y una ms equitativa distribucin del ingreso.
De hecho, tendramos que plantear un Estado distinto,
un Estado que como agente econmico estructure, intervenga, regule, condicione y participe de manera diferente a la
actual, un Estado cuya rectora no sea ya "la intervencin
econmica masiva y directa aunada a la restriccin poltica
exclusivista, sino el concepto y la prctica suaves de la negociacin (el capitalismo negociado), la concertacin, la induccin y la conduccin con consulta popular",lO Por eso es que
en trminos de una poltica monetaria integral habra que:
10 Ramn Martnez Escamilla, "Latinoamr-ica: Estado y poltica de desarrollo en los aos ochenta", en: Problemas del Desarrollo, septiembre-diciembre, 1994 (en prensa).
110
lIillA MANRlQUE CAMPOS
1. Partir de la certeza de que la inflacin no es un fenmeno estrictamente monetario, ya que no se origina en esos
mbitos, por lo que no se puede seguir planteando como
principio terico de la poltica monetaria el que en el logro
de la estabilidad de precios debe tomarse como referencia
obligada que existe una relacin directa entre el acervo monetario y la produccin nominal, ya que tal principio, aunque maquillado con refinamientos matemticos, resulta
cada vez ms mecanicista e irreal. As que, no obstante la
gran preponderancia que se le otorga, deba reconocerse que
la estabilidad de precios est sujeta a fenmenos de orden
estructura! que van desde el avance educativo y tecnolgico,
pasando por los indispensables elementos de la salud y la
ecologa y factores demogrfcos, hasta la estabilidad poltica y otros de carcter macroeconmico, los cuales no pueden
estar determinados por las funciones de un banco central,
ya sea autnomo o no lo sea.
2. Sin olvidar que la meta del crecimiento econmico y
la estabilidad de precios es fundamental, su consecucin no
tiene por qu descansar bsicamente en polticas de bajos
salarios que se deriven de drsticos "saneamientos" en las
finanzas pblicas y severas "astringencias" crediticias; sino
en un programa de reestructuracin econmica que, sin exclusiones, asegure una poltica de financiamiento interno
que no dependa en lo fundamental del capital.externo, sino
bsicamente de recursos propios, derivados de finanzas pblicas desahogadas; es decir, bsicamente, sin el peso de un
sector externo desequilibrado, y con condiciones de crdito
bancario flexibles en plazos y tasas de inters, menores, por
supuesto, a las prevalecientes (aqu lo de una poltica de tasas de inters deliberada es decir controlada y no sujeta a
las leyes del mercado).
3. Por lo antes dicho, con un control de la inflacin por
vas exclusivamente monetarias, es decir, por el control de
agregados monetarios, se corre el riesgo de presionar al alza
la tasa de inters, fenmeno que deliberadamente se busca
como atractivo para los capitales internacionales, los que resultan generalmente de carcter especulativo y propician
una creacin indeseable de dinero que, a fln de cuentas, resulta contradictorio al compensar el efecto restrictivo inicial.
Ante la amplia posibilidad de enfrentar en el futuro inmediato una poltica de tales caractersticas, resulta conveniente, al menos en el corto plazo, una re definicin de los
famosos agregados, que bsicamente contemplen el agrupa-
111
miento y control de los nuevos instrumentos que la ingeniera financiera ha puesto en marcha, y cuyo uso y abuso requieren sin duda de la existencia de instrumentos de vigilancia
ms eficientes y nuevas reglas prudenciales.
4. La autonoma de la banca central se ha justificado
al cuestionar los poderes discrecionales para administrar la
poltica monetaria, que propici, segn algunas interpretaciones,u controles exagerados sobre diversos mercados y cuantiosos subsidios. La poltica monetaria -se argumentatendi a crear los instrumentos para financiar el dficit en que
incurri el banco central, en contradiccin con su objetivo de
estabilizar.
Pero no obstante las "ventajas" que de la autonoma de esta institucin se suelen aducir, en verdad, ms que resguardar
la estabilidad de precios, cuya independencia es francamente relativa, tiene un marcado carcter apoltico que pretende
asegurar el funcionamiento del libre mercado, pues fincar
de una manera lineal y contundente que la autonoma de
funciones es la que garantiza el control de la inflacin es
volver a caer en explicaciones monetaristas que tratan de
ignorar deliberadamente el origen real de los procesos inflacionarios.
De cualquier manera, ha resultado muy evidente que,
frente a peligros de iliquidez, insuficiente solvencia del aparato financiero, fuga de capitales o inminente devaluacin,
la banca central intervendr, como en viejas ocasiones, mediante estrategias de emergencia realizando no solamente
operaciones de mercado abierto, sino elevando la tasa de
rendimiento del mercado secundario para evitar un acelerado proceso de dolarizacin. Sin embargo, la gestin monetaria
que expresaba una correlacin de fuerzas entre el Estado y
la sociedad, y que se resolva con la intervencin del Estado
por la va de la articulacin de un conjunto de prcticas monetarias y de aplicacin de reglas y tcnicas que canalizaban selectivamente el dinero y aseguraban su reproduccin,
ha cambiado con la autonoma del banco central y la desregulacin financiera, restndole injerencia directa al Estado en
el manejo del dinero, expresin de soberana por excelencia.
5. Con todo lo necesario que resulta la modernizacin,
la liberalizacin y desregulacin financieras, as como las
11 Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, La modernizacin
del derecho consttuconal mexicano. Reformas constitucionales 1990-1993,
UNAM, Mxico, 1994, pp. 41 a 77 y 237 a 247.
112
IRMA MANRIQUE C,\.\lPOS
innovaciones en materia de manejo de nuevas tecnologas e

instrumentos, han puesto en evidencia no slo la insuficiencia en materia de cultura financiera, sino el manejo imprudente y hasta corrupto de algunos empresarios del negocio
financiero; as, resulta de la mayor importancia tanto la necesidad de una estricta regulacin prudencial como de una
supervisin adecuada.
Cierto es que con la reestructuracin financiera se
crearon algunas formas de supervisin, pero fueron adjudicadas a los antiguos organismos existentes para el mismo
fin, tales como Comisin Nacional Bancaria, Comisin Nacional de Valores y Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
lo que, no obstante representar tradicionalmente la autoridad
controladora, no resulta suficiente, quiz por la falta de organizacin y tcnicas, quiz por su enfoque un tanto laxo sobre las acciones de las nuevas intermediarias financieras.
Finalmente, la regulacin prudencial se entiende como aquella que asegure la solvencia, liquidez y adecuada dispersin
de riesgos del sector financiero, que impone frreas reglas
de disciplina bancaria y exige autoridades de supervisin altamente calificadas, so pena de sufrir fracasos en las reformas emprendidas. As, con frecuencia se menciona que una
regulacin prudencial y una supervisin adecuadas estarn
en funcin de: 12
a) un capital mnimo suficiente para que una entidad
pueda ser incorporada al sector financiero;
b) un capital adecuado, pues en las reglas de solvencia
debe existir igualmente la relacin de proporcionalidad entre el patrimonio de los accionistas y las
operaciones de las respectivas instituciones; as, segn la experiencia de varios pases, hay actualmente tres clases de reglas sobre capital adecuado:
1) en funcin de los pasivos (pasivos /capital);
2) en funcin del monto del activo, sin tomar en cuenta el riesgo implcito (activos/capital) y, finalmente
3) en funcin de las recomendaciones de los Acuerdos
de Basilea (activos de riesgo /capital).
12Juan Ayuso y Jos Luis Escriv, "El control monetario en una economa abierta: el caso de Espaa", en: Monetaria, CEMLA, julio-aeptiembre,
1993, p. 52.
113
Mxico ha puesto en vigencia esta ltima forma aunque muy recientemente (1993), y apegndose slo en forma
parcial a estas recomendaciones internacionales, por lo que
se ha incurrido propiamente en un relajamiento de tales reglas; lo que resulta evidente cuando se clasifica la cartera
por diversificacin de riesgos y se experimentan, actualmente, algunos episodios de concentracin de crdito en pocas
manos; algunas de ellas vinculadas con los propietarios de
las mismas instituciones financieras con operaciones de "autoprstamo", que contravienen tanto los mencionados acuerdos, como el inters nacional en torno al buen funcionamiento
de las nuevas formas de banca universal.
Se vuelve indispensable, por lo tanto, una forma de cumplimiento y apego a tales reglamentaciones internacionales,
devolviendo al Estado su capacidad de control y coordinacin en estas instancias, apoyndose, complementariamente,
en los organismos de supervisin que evalen no solamente
los riesgos sino tambin la buena administracin bancaria y
del mercado financiero en general, y efecten auditoras financieras, contables y operacionales externas a los bancos.
6. En cuanto a la poltica cambiara, el mantener una
banda de flotacin no ha evitado que el tipo de cambio, por
presiones de la especulacin fmanciera que propicia un comportamiento errtico de los mercados burstil y financiero,
se mantenga peligrosamente pegado al techo de la banda,
sin afrontar la sobrevaluacin que perjudica y agrava el dficit en cuenta corriente, ya que estimula las importaciones
y desalienta las exportaciones; problema en el que el manejo
del tipo de cambio mediante bandas de flotacin no resuelve de
manera directa, sino simplemente ataj a o palia el peligro
de una severa devaluacin, misma que, probablemente, sin
llegar a drstica, sea necesaria a corto plazo.
7. El problema de las carteras vencidas ser difcil resolverlo mediante estrategias tales como emisiones de "bonos cupn cero", que tendran xito en la medida que los
deudores morosos tuvieran capacidad de pago; lo cual es
contradictorio, pues se presupone que son deudores cuya
principal falla es justamente la insuficiencia de recursos.
Gran parte del origen de las carteras vencidas se encuentra en la desincorporacin de muchas de las empresas
paraestatales que, como en el caso del sector agropecuario,
la privatizacin, liquidacin o transferencia de empresas,
organismos y fideicomisos, cuya participacin en la comercializacin de insumos y cosechas, era determinante para la
114
lRMA MANRIQUE CAMPOS
articulacin de cadenas productivas, se vio doblemente afectado por la liberalizacin de las tasas de inters, pues al elevarse el costo del crdito con tasas de inters superiores a
las del mercado internacional, quedaron eliminados de la
competencia. Pero adems, habra que recordar lo apuntado
en el punto nmero 5, en torno a la falta de clasificacin de
cartera por diversificacin de riesgos.
8. La experiencia en el mbito monetario-financiero
permite reflexionar acerca de que el papel del Estado en la
vida econmica ha cambiado, pero no podr abolirse, pues
plantear su desaparicin en este terreno -simplemente para facilitar la justificacin de las alteraciones en las funciones del Estado, sin el necesario escrutinio pblico de sus
alcances, sus implicaciones y de la distribucin subsecuente
de los costos entre la poblacin-, es irresponsable y amenaza con minar el poder equilibrador del Estado, y con crear
divisiones ms extremosas en el campo econmico.
Los enfoques economicistas intentan hacer de la libertad econmica el valor social fundamental. Se busca ensanchar al mximo la autonoma individual, expresada en el
juego del mercado, y correlativamente de disminuir la interferencia estatal en los asuntos privados. Por eso, se toma
normativamente la eficiencia econmica como el criterio rector del comportamiento de las empresas pblicas considerndose, por regla general, superior a la empresa privada
sobre la estatal.
Pero el traspaso masivo de funciones del Estado al
mercado entraa trasposicin de los objetivos centrales de
la sociedad. Y mientras ese hecho quede oculto en los laberintos ideolgicos y los mensajes tecnocrticos, las decisiones se adoptarn sin la consulta ni el escrutinio pblico
indispensable en temas medulares de la vida en sociedad.
Debe reconocerse que la intervencin del Estado en la
vida econmica es un conjunto de atribuciones especficas
en cada etapa histrica; por lo tanto, estas atribuciones deben adecuarse peridicamente a las necesidades cambiantes
y dar cabida a varias formas de integracin de lo pblico y
de lo privado, si se excluyen los extremos de privatizar o estatizarlo todo.
La liberalizacin externa entraa, al igual que la privatizacin y la desregulacin, alguna cesin de la autonoma
estatal a la comunidad nacional o internacional de los negocios, es decir, al mercado. Y aqu el precio ha de pagarse por
anticipado. Por eso importa afianzar el xito de las estrate-
MXICO, POUTICA MONETARIA ALTERNATIVA
115
gias de crecimiento hacia afuera, es decir, asegurar que se

sustenten no en el empobrecimiento de las remuneraciones
al trabajo, sino en la competitividad ganada por la modernizacin de las capacidades productivas.
La experiencia de algunos pases de reciente industrializacin muestra que sostenerse y prosperar en los mercados
internacionales altamente competitivos, exige apoyos estatales adecuados que compensen las ventajas de los grandes
conglomerados transnacionales y de pases competidores de
alto desarrollo, pero afinando previamente los sistemas de evaluacin de los efectos de las regulaciones y de las formas estatales de intervencin, especialmente en periodos de transicin.
POLTICA DE DEUDA PBLICA, Y LAS

RESTRICCIONES EXTERNAS AL
CRECIMIENTO
Etelberto Ortiz Cruz
INTRODUCCIN
Las condiciones de estancamiento en que se desenvolvi todo el sexenio de De la Madrid, en una parte muy importante
es atribuible a la incapacidad para remontar el problema de ',,-,
la deuda externa, heredada del rgimen de Lpez Portillo.
Tan es as, que para algunos economistas la situacin se refiere como "la crisis de la deuda". Ello ha introducido una
ambigedad. Se llega a pensar que la crisis misma fue provocada por la deuda. El punto de partida de este ensayo es
que ese punto de vista no es correcto. Particularmente porque
desconoce la incidencia de otros determinantes, que a mi
juicio fueron decisivos'!
No obstante, sera absurdo ignorar el enorme efecto restrictivo que tuvo el servicio de la deuda externa durante todo el periodo de 1983-1989. Esto se debi a que tal erogacin
vino a mostrar, una vez ms, que el sector externo juega un
papel central al conformar lo que, por lo pronto, aqu denominarnos de manera general las restricciones externas al crecimiento. Esto es una manera de introducir una perspectiva
crtica sobre la poltica hacia la deuda externa. El punto es
Documento presentado en el seminario Polticas pblicas alternativas,
diciembre de 1994 .
Profesor de economa, Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad
Xochimilco.
1 En particular nos referimos al efecto del estancamiento de la inversin
productiva, mayormente asociado a la cada de la productividad del trabajo
durante toda la dcada de los setenta y al pobre estmulo a la competitividad del modelo de crecimiento endogeneizante entonces prevaleciente. Vase Ortiz (1994).
CEIICH-UNAM,
118
I'.'TELBElITO
ormz
CRUZ
recuperar la relacin entre las polticas que desembocan en

la formacin de la deuda y la forma en que se procesa la
deuda. As, los episodios de renegociacin, aun cuando han
sido importantes, no obstante no constituyen el elemento
central del problema, sino una de sus consecuencias.
El problema del endeudamiento externo aqu se ve como una suerte de epifenmeno, es decir, es un problema que
resulta de la accin de muy diversas acciones en diferentes
mbitos. Con todo, es posible establecer lUla perspectiva analtica, en que el problema dinmico fundamental sobre la
deuda externa lo constituye la relacin entre el ahorro, el
ahorro que se puede transformar en divisas y el crecimiento. El servicio de la deuda ciertamente es una variable que
hace ms estrecho el espacio para resolver esas tres variables, pero que no constituye el eje del problema.
Ciertamente en una situacin extrema como la que se
presenta a partir de 1982, el monto del servicio de la deuda
llega a ser tan grande, que no deja espacio para la importa-cin de los insumos intermedios necesarios para mantener
el nivel de la produccin, menos an para acumular capital
y crecer. Por ello, el problema de la poltica hacia la deuda
se ha llegado a confundir por completo con el del servicio de
la deuda, dejando de lado las condiciones y polticas que
obligan a un endeudamiento creciente. Corno veremos en esta ensayo, el problema fundamental es que de hecho se hayan estrechamente vinculados.
Abordar este problema equivale a tomar lUla pregunta
bien simple: Zpor qu razn la economa mexicana no puede
crecer sin endeudarse? El problema est vinculado con el
fracaso de una de las polticas que desde 1983, en el corazn
de las polticas de cambio estructural, se ponder como absolutamente esencial: crecer con base en los recursos propios de ahorro. La experiencia nos muestra un proceso ms
bien regresivo al respecto, ahora se crece menos con un proceso de endeudamiento mayor, que lo que ocurra durante la
dcada de los ochenta. Esta observacin nos lleva a una revisin crtica de algunos aspectos centrales del paquete de
poltica econmica en ejercicio, que podra pensarse no guardan relacin con el problema de la deuda, pero que no obstante se hayan estrechamente relacionados. ste es el caso
de las polticas monetaria y comercial.
2 En
trminos lgicos es como un nodo "sumidero".
POriTICA DE DEUDA PBLICA
119
Una va de ordenar esta discusin es siguiendo el viejo

texto de Mclfinnon (1964). Bajo ese punto de vista, la pregunta es si el endeudamiento est sirviendo para efectivamente
cerrar al menos una de las dos brechas o restricciones externas al crecimiento: el dficit comercial y/o el dficit de ahorro. 3 La pregunta equivale a cuestionar Le: qu propsito sirve
el aumentar el endeudamiento?
La observacin de que una economa que crece aumenta sus activos y sus pasivos es una afirmacin de Perogrullo.
El problema es distinto, lo que se observa es un proceso de
endeudamiento que termina por bloquear el crecimiento.
Esta visin del problema, si bien podra considerarse premoderna, no obstante proporciona un encuadre significativo
para una primera aproximacin a los problemas actuales.s
Esta manera de plantear las cuestiones obedece al hecho inslito de que el pas en estos momentos ofrece una de las tasas de inters real ms altas del mundo, si no es que la ms
alta y aun as entre 1991 y 1993 aparece una cada del ahorro interno, que permanece durante 1994. En la lgica ortodoxa el fenmeno es inexplicable. El premio por el ahorro es
tan alto que incluso viene de fuera. Cmo es posible que los
mexicanos reduzcan su ahorro? Como veremos, parte del problema se genera porque la poltica comercial ha sobrestmulado el apetito por el consumo, particularmente de hienes
importados de consumo.
Nuestra hiptesis es que la situacin actual pareciera
que nos confronta con una alternativa en conflicto (trade-off):
De una parte la poltica de revaluacin del peso y
apertura comercial, en el enfoque ofibial, se presume
deben estar contribuyendo a reducir la inflacin y
con ello, se supone, a crear mejores condiciones de
crecimiento.
De otra, esas mismas polticas estn contribuyendo
a crear el peor dficit comercial de la historia contempornea de Mxico, castigando las exportaciones
y premiando las importaciones; reduciendo el nece-
3 No se abordar aqu la discusin de la llamada tercera brecha o restriccin al crecimiento, en relacin con la capacidad de absorcin.
4 Este tipo de enfoque ha vuelto a llamar la atencin en escritos recientes
como el de Eaton, J. (1993).
120
ETELBERTO ORTIZ CRUZ
sario espacio de ajuste en precios ante las nuevas

condiciones de competencia.f
En nuestro punto de vista, se expresa una contradiccin entre las polticas comercial y monetaria que se traduce
en estancamiento durante los ltimos tres aos. Esta situacin
de hecho ha revertido los avances en trminos de condiciones de crecimiento, en la medida en que los factores que
presumiblemente debieran estar contribuyendo al relanzamiento de la economa mexicana parecieran empezar a desvanecerse.
La naturaleza crtica del problema es que, en lo inmediato, la situacin se est manipulando con base en un nuevo proceso de endeudamiento externo, que ya rebasa en
mucho el nivel que en 1982 se vio asociado a la crisis. Este
endeudamiento, a diferencia del observado a principios de los
ochenta, se caracteriza por ser de ca.rcter privado, bancario
y de corto plazo. Ahora los flujos de inversin extranjera de
cartera son predominantes. Esto ha llevado a un manejo demaggico sobre el problema de la deuda. Se dice que la deuda pblica ha disminuido, y en consecuencia el problema del
endeudamiento externo es menor. Ello es una gran mentira.
Los pasivos privados externos ahora representan un flujo
creciente de recursos en servicio por esa deuda, tanto as,
que en 1993 representaron una tercera parte de los intereses pagados por el pas.
LA roLtTICA HACIA LA DEUDA DURANTE 19881994

El primer acto de gobierno de Salinas de Gortari fue
instruir al secretario de Hacienda, para iniciar de inmediato
gestiones conducentes a la renegociacin de la deuda. El
problema era evidente, con un servicio de la deuda en los niveles realizados entre 1984 a 1988, era imposible recuperar
el crecimiento. De otra parte, lograr un respiro que permitiera recuperar el crecimiento, debiera allanar el camino para lograr una mayor capacidad de pago. Esta observacin no
era propia o exclusiva del nuevo gobierno mexicano. De hecho constitua el corazn de la propuesta del Plan Brady. El
comn denominador en la literatura sobre deuda externa
6 Esta situacin no es excepcional, pues estn bien documentados en la Iteratura.C880S como la restrueturacin de Chile. Vase Edwards (1989).
POUTICA DE DEUDA PBUCA
121
fue reconocer la urgencia de hacer volver a los pases altamente endeudados al mercado voluntario de prstamos con
base en recuperar el crecimiento. Del lado de los acreedores el objetivo era claro, si no se abra la posibilidad de un
nuevo impulso al crecimiento era imposible lograr la recuperacin de los crditos y menos an lograr su revaloracin
en cuanto capital.
El tono dramtico con el que se present el problema
se asociaba a la vivencia de la frustracin del sexenio anterior. Sin embargo, por ello se perdi de vista el fondo del
problema. Se propugn y logr un acuerdo que permitiera al
gobierno y empresas mexicanas retornar al mercado voluntario de prstamos. La reduccin del monto principal y del
servicio de esa deudaf abrieron un espacio significativo para
volver a crecer durante los siguientes dos aos. Lo desafortunado del caso, es que despus del primer jaln de crecimiento entre 1989-1990, el pas parece haber entrado en
una situacin que no era del todo desconocida, ya que estuvo presente en todo el periodo de los ochenta, la imposibilidad de crecer con base en recursos de ahorro propios, segn
se hace evidente en el cuadro 1.
Pero este cuadro tambin hace patente una de las caractersticas ms importantes de la poltica hacia la deuda
externa: ahora es predominantemente de carcter privado y
bancario. Este elemento est engarzado con uno de los instrumentos para lograr el flujo de inversin extranjera directa, a saber, el enorme diferencial en tasas de inters que se
observa entre las tasas internas y externas.
En los dos ltimos aos la poltica hacia la deuda pasa a
un manejo publicitario, como para hacernos creer que el
problema haba desaparecido. El secretario de Hacienda o
el director del Banco de Mxico, de manera sistemtica han
venido propalando la versin de que ya no hay un problema
de deuda externa, puesto que la deuda pblica externa representa tan slo el 24 % del PIB.7 Esta cifra resulta de manejar
una tasa de cambio sobrevaluada para evaluar el PIB, y de
ignorar el nuevo proceso de endeudamiento, ahora encabezado por el sector privado.
Durante los ltimos tres aos la poltica hacia la deuda externa ha sido la de hacer creer que la deuda parece poVase: Edwards (1989:250).
En el VI informe presidencial se lleg a afirmar que la deuda pblica
representa el 17 % del PIB.
6
122
CUADRO 1
Saldo y composicin de la deuda externa total

(millones de dlares)
Ao
Pblica
Privada
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994-II
1994-e
33813
52961
59730
66559
69378
72061
75351
81407
81003
76100
77800
79988
75755
78747.4
83565
85000
16900
21900
23907
19107
18500
16719
16061
15107
7114
5000
6500
9195
14219
18109
20475
23109
Bancara
8531
6909
6340
4824
5551
5837
7481
9000
8600
13719
14523
17996
19937
24996
FMI
Total
240
1204
2433
2943
4028
5119
4786
5278
6500
6800
5900
4725
4349
3625
50713
74861
92409
93780
96652
96568
100992
100741
100385
95378
99400
109702
110397
119577
128327
136730
PIB
194351
250005
171380
118962
150142
152738
124689
137147
170131
206349
241862
286954
329163
343571
358035
358035
e: Estimado con base en informe SHCP a junio. PIB estimado anual.

FuENTE: Informes anuales del Banco de Mxico 1980-1994.
CUADRO 2
Deuda externa en relacin al PIE

Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994II
1994-e
Deuda externa
al PIB nominal
26.1
29.9
53.9
78.8
00.7
63.2
81.0
78.4
59.0
46.2
41.1
38.2
33.5
34.3
35.3
37.6
revaluado
a tasa 1989
PIB
Deuda externa al
corregido 1989
PIB
163425
177071
166033
123694
137170
127242
151631
181222
184729
206349
241485
257788
271521
278502
282738
315028
FuENTE: Informes anuales del Banco de Mxico 1980-1004.
31.0
42.3
55.7
75.8
70.5
75.9
66.6
59.3
54.3
46.2
41.2
42.6
40.7
42.3
40.7
43.4
POLTICA DE DEUDA PBUCA
123
,':0 importante. Esto se ha hecho mostrando un coeficiente de

participacin de la deuda al PIB, en el que el denominador,
es decir el PIB, se ha inflado mediante el uso de tasas de
cambio infladas. El impacto del juego con las tasas de cambio se puede observar en el cuadro 2. En ste se presentan
los coeficientes que representa la deuda respecto al PIB a la
tasa corriente. Mas se ha agregado una columna en la que
se evala el PIB a la tasa de cambio de 1989, es decir, un ao
en el que hay equilibrio en balanza de pagos y en el que presumiblemente la tasa de cambio no estaba sobrevaluada.
Como se puede observar, el peso relativo de la deuda respecto al PIB, si se compara sobre la misma base, prcticamente
es el mismo que se observara en 1981.
La situacin objetiva, entonces, est lejos de corresponder al discurso oficial y observamos que encubre una realidad con un alto potencial de conflicto. Ciertamente no se est
tan mal como entre 1985-1986, pero estamos lejos de tener
una situacin manejable con tranquilidad. Como es bien reconocido por autores como Sachs (1989) y Edwards (1989), el
hecho de que la deuda externa la suscriban entidades privadas no exime al pas en su conjunto de los problemas de pago
en que se pudiera incurrir por ella. Frente a la banca internacional, para tener acceso al mercado de prstamos voluntarios, el cumplimiento en sus pagos de un emisor privado
afecta las condiciones de prstamo de los otros deudores, en
particular al gobierno respectivo.f
Por lo anterior es necesario subrayar que el hecho dominante hoy en da, es que el pas crece muy poco con base
en un altsimo nivel de flujos de capital externo. Esto est
muy lejos de representar una situacin de "equilibrio roacroeconmico", como se ha publicitado.
DESEQUILIBRIO EXTERNO, DEUDA Y CRECIMIENI'O
Las polticas comercial cambiara y monetaria, con el

propsito de frenar la inflacin e impulsar el proceso de
cambio estructural a travs de la liberalizacin comercial,
han impuesto tres condiciones sobre el crecimiento de la
economa mexicana:
un proceso de revaluacin del peso en trminos reales,
8
Vase: Eaton (1993:150).
124
una poltica de apertura comercial, como el instrumento privilegiado para promover la competitividad
de las manufactura.s hechas en Mxico, y
una poltica de inversiones que privilegia la inversin extranjera que se presume pueda aportar innovaciones tecnolgicas y relaciones comerciales ya
estructuradas.
Esta poltica ha desembocado en generar el peor dficit
en balanza comercial y de pagos de toda la historia del pas.
La dificultad es que para mantener el dficit comercial externo, se impone un ajuste correspondiente en el ahorro interno o en el dficit del sector pblico. Esto es evidente por
la igualdad bsica de cuentas nacionales:
y= C + 1 + (X-M) + (T-G ),9 la cua! se convierte en:
(S - 1) =( X - M ) + ( T - G )
es decir, frente a un dficit de balanza. de pagos (X - M), ste. slo puede ser corregido con un exceso de impuestos sobre
el gasto (T - G) y/o con un dficit de ahorro (S - 1). Esto po-
dra dar cuenta de la posicin del Banco de Mxico, que expresa que no hay razn para preocuparse, pues en tanto
haya un dficit de ahorro interno llenado por ahorro externo, esto permite la posibilidad de mantener un. alto nivel del
dficit de cuenta corriente. Caso contrario, se impone la necesidad de devaluar la tasa de cambio para recuperar capacidad de defensa de la produccin y las exportaciones, aun
cuando con ello se tendra que enfrentar nuevamente un
fuerte impulso inflacionario por el impacto en costos y expectativas que la devaluacin puede generar. La alternativa
es evidente, el dficit comercial permite la esterilizacin de
flujos de inversin externa. La falacia del manejo actual estriba en que no se reconoce el peso de la inversin externa de
cartera corno un elemento que acreciente los pasivos externos del pas. El problema ms importante que deriva de esta poltica es el impacto depresivo del conjunto de polticas
de precios asociadas, que se hace al costo de un endeudamiento creciente.
El supervit operacional entonces est muy lejos de significar "equilibrio macroeconmico", ya que es una condicin
9 Donde Y expresa el PIB, e el consumo privado, 1 la inversin, S el ahorro
interno, X las exportaciones, M las importaciones, T los ingresos tributarios y G el gasto pblico.
POLTICA DE: DEUDA PBUCA
125
obligada por la magnitud del dficit externo y el dficit de ahorro interno. Por ello nos parece inconcebible que en la cuenta del Banco de Mxico y la Secretara de Hacienda, no se
considera el potencial desequilibrante del nuevo tipo de endeudamiento.
Por lo anterior encontramos que la intuicin bsica del
modelo de McKinnon (1964) es relevante, ya que descansa
en dos cuestiones:
a) Las restricciones externas al crecimiento pueden
aparecer por una de dos causas:
porque hay "condiciones estructurales" consistentes
en que las importaciones crecen ms rpido que las
exportaciones; y
porque el pas no dispone de suficiente ahorro interno para impulsar su crecimiento.
b) En cualquiera de estos casos se justifica que un
pas se endeude, siempre y cuando ello permita crecer ms rpido, y que por esa va tambin aumente
su capacidad de exportacin. De otra manera no se
generar la capacidad de pago y servicio adecuada.
En tratamientos recientest? se puede concebir un mareo
analtico que establece con claridad los lmites de endeudamiento de una economa. Esos lmites estarn dados en parte por la tasa de inters internacional, mas tambin por el
crecimiento de la capacidad de pago de dicho pas. Sin embargo, estas dos condiciones tambin establecen un limite a
las transferencias al exterior, tal que un incremento significativo de stas, incrementa sensiblemente la probabilidad
de faltar a los compromisos de pago.
Sin embargo, el comportamiento del dficit externo no
se podra referir como "estructural" o atado a una situacin
inmanejable. La experiencia de los ochenta justamente demostr que es posible incidir en el monto de las importaciones con polticas de precios y tasas de cambio. Mas ahora el
problema se inscribe en la poltica de cambio estructural y
de apertura comercial. El peso del proceso de ajuste productivo y comercial es enorme y exige un largo periodo de gestacin. Este proceso ha sido abordado bajo dos perspectivas:
bajo la primera se requiere un ajuste en las relaciones de
precios externos suficiente para generar estabilidad en las
relaciones comerciales con el exterior; en la segunda se fijan
10 Eaton
(1993).
126
CUADRO 3
Tasa de cambio real, exportaciones e importaciones

normalizadas por el PIB, y trminos de intercambio,
incluyendo tasas de inters
Ao
T. cambio
real
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
100
100.8
104.5
106.4
96.9
94.3
103.3
129.4
124
120.5
107.8
90.8
124.2
133.3
110.5
106.8
155.9
169.4
139.2
128.2
128
116.4
105.75
103.92
109.5
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Exportacin Importacin Trminos

/PIB
/PIB
de interc.
9.15
9.0
9.47
9.78
9.49
8.1
9.29
11.22
11.37
12.09
12.84
12.32
17.92
23.77
20.67
20.67
20.21
22.92
19.92
18.5
17.45
14.64
12.95
14.54
15.0
11.32
10.24
10.63
11.39
12.62
11.51
11.5
10.75
11.49
12.95
13.73
13.99
12.92
10.62
10.65
13.55
14.84
14.28
16.32
16.90
18.19
18.03
19.01
18.27
19.0
96.7
100
103.2
114.8
109.8
97.5
112.7
112.0
103.9
113.1
126.5
123.3
107.5
98.2
96.3
91.1
65.6
72.5
65.5
68.9
70.3
65.5
65.2
62.5
65.5 e
Trminos
de int. (i)
100.1
100
101.7
120.8
81.5
73.6
119.7
123.6
113.9
94.3
112.8
126.8
86.1
69.4
70.8
72.4
52.9
67.0
60.5
64.5
67.9
65.0
63.9
62.1
65.0 e
e: Estimacin con base en informacin preliminar.

(i): Trminos de intercambio ajustados por tasas de inters internacionales.
FuENTE: Banco de Mxico, Informe Anual 1993.
FuENTE: Estimacin propia a partir de Cuentas Nacionales de 1970 a 1993
e informes del Banco de Mxico.
las relaciones de precios al exterior a un nivel determinado,

siempre y cuando se pueda contar con un flujo de capital en
divisas por un largo tiempo. De acuerdo con la primera el
ajuste en precios implica un deterioro de los trminos de intercambio y un impacto permanente de la tasa de depreciacin de la moneda en el ndice de precios. De acuerdo con la
segunda, al fijar el nivel de precio de la divisa, tericamente, se debiera dar un proceso de revalorizacin de los trminos de intercambio, salvedad hecha de que el proceso se
asocie a un proceso comercial que obligue a los intermedia-
127
rios nacionales a reducir sus precios. En este ltimo caso, se

conjuntan los dos efectos, tal que tenemos un proceso de deterioro en los trminos de intercambio, revaluacin de la tasa
de cambio real y endeudamiento, tal como se puede apreciar
en el cuadro 3 para la economa mexicana.
La contradiccin entre el movimiento en la tasa de
cambio real y el deterioro en los trminos de intercambio
puede observarse como la forma en que se expresa un problema central de poltica: de una parte la poltica monetaria
de fijar la tasa de cambio acta al reducir la tasa de cambio
real aun cuando pueda tener efectos en disminuir la inflacin. De otro, la poltica comercial de apertura nos muestra
que el esfuerzo por el cambio estructural en esas condiciones est presionando en contra del ajuste en precios. Por
ello, a pesar de que se ha reducido la tasa de crecimiento de
los precios, la percepcin de los ajustes por los agentes los
conduce a que sus esfuerzos por diferenciar precios sigan
tan altos como en los periodos de alta inflacin. Esto se observa por el coeficiente de variacin de los precios relativos,
que prcticamente no se ha reducido desde 1990, segn se
puede apreciar en la grfica 1.
Inflacin y coeficiente de
variacin en precios relativos
1.4
1.2
(J)
~ 0.8
a
~
o.6
0.4
0.2
o L...:._ _
.-L....-_ _...-L
--L
1970
1975
1980
1985
...l........-_._---"
1990
1995
PERIODO
l -+
. Ind. Precios
- - CoefVariacin
128
Tenemos entonces que bajo cualquier enfoque, la condicin realista para aumentar el nivel de endeudamiento es
que el flujo de capital alimente un proceso sostenido de crecimiento del conjunto de la economa y de las exportaciones.
Esta condicin debiera constituir un principio de poltica
respecto a endeudamiento. Sabemos que, sin embargo, a
principios de los ochenta se ignor para sostener una tasa
de cambio artificiosa y un proceso de crecimiento que descansaba en la renta petrolera. Ahora, en los ltimos cuatro
aos se ha ignorado nuevamente para sostener una tasa
de cambio artificiosa y una poltica comercial de apertura a
ultranza. Sabemos que aqulla condujo a una crisis sin precedente. La preocupacin, ahora, es que la situacin actual
es en extremo frgil y bien puede conducir a una nueva crisis de pagos.
SERVICIO DE LA DEUDA, FLUJO NETO DE RECURSOS

DE CAPITAL Y CRECIMIENTO
El comportamiento del servicio de la deuda es significativo del lugar que en realidad ocupa en el esquema de
poltica. De una parte destaca el elevado peso que tuvo durante los primeros aos de los ochenta. De otro, el verdadero impacto de la renegociacin de la misma.
Esto nos muestra que las dos rondas de renegociacin
de la deuda han tenido un efecto significativo sobre el servicio de la deuda. Ello es particularmente claro entre 1987 y
1989. Con todo, los efectos subsecuentes no parecen ser tan
importantes como se esperara de acuerdo a las previsiones
que se publicitaron en 1989, teniendo como referente sobre
todo el servicio de la deuda pblica. As, de acuerdo con los
informes sobre la ltima renegociacin de la deuda pblica,
para 1992 el servicio de la deuda pblica externa sera poco
ms de 2.4 % del PIB. El conjunto de la poltica en realidad
la mantiene sobre 7 a 8 puntos sobre el PIB, con una clara
tendencia a aumentar, dado el aumento de la contratacin
de deuda de corto plazo.
El peso real del servicio de la deuda externa, en trminos de la disponibilidad de divisas se puede apreciar por el
coeficiente de liquidez, es decir, por el porcentaje que representa el servicio de la deuda respecto a los ingresos totales
por exportaciones de mercancas y servicios. La ltima columna del cuadro 4 nos muestra que para 1994 el coeficien-
129
CUADRO 4
Servicio de la deuda externa total: relacin al PlB nominal y

corregido y coeficiente de liquidez
Ao
Servicio
% al PIB
nominal
% al PIB
corregido
coef, de
liquidez (i)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994 I
1994 e
9081
13189.4
17247.1
14350.8
14068.5
13017.2
11142.5
11349.3
11942.1
12915.6
12398.6
15925.3
20833.3
22386.9
9659.3
26690.8
4.67
5.28
10.3
12.3
8.84
8.52
8.94
8.28
7.02
6.26
5.13
5.55
6.33
6.42
5.56
7.45
10.62
11.8
10.22
10.23
7.35
6.26
6.46
6.26
5.13
6.18
7.67
7.92
36.4
42.8
57.4
51.6
42.8
41.2
44.2
36.1
35.2
33.9
29.4
37.9
48.9
50.0
7.34
8.47
55.9
e: Estimado con base en reporte a agosto del Banco de Mxico:

(i): servicio de la deuda a exportaciones (ingresos totales).
fuENTE: Informes anuales del Banco de Mxico.
te de liquidez se encuentra en un nivel equivalente al observado en 1982. Se recuerda que el incremento de dicho coeficiente en 1982 se debi al sbito repunte que sufrieron las
tasas de inters a nivel internacional. El coeficiente que se
observa ahora, ocurre en condiciones de tasas de inters internacionales relativamente bajas. De ocurrir un repunte de
las tasas de inters internacionales la situacin volvera a
ser en extremo crtica.
Por otra parte, hay que destacar que en la cuenta sob~e servicio se han tomado como referencia las cifras de intereses y amortizacin que aparecen en la balanza de pagos.
No obstante hay una ambigedad significativa sobre la
fuente de informacin. De acuerdo al informe anual del
Banco de Mxico de 1993, las amortizaciones realizadas por
el sector pblico durante ese ao montan 19 300 millones de
dlares, es decir casi el doble de lo que se refleja en la balanza de pagos. Si tomramos ese dato para calcular el servicio de la deuda de 1993, tendramos un total de 31 179.3
130
millones de dlares, es decir un 9.1% sobre el PIE de ese ao,

equivalente a 11.2 % del PIB respectivo corregido por la tasa
real.
El problema que as se destaca, es que se ha gestado
un nuevo proceso de endeudamiento, fenmeno que parece
estar dando vuelta a la situacin. El endeudamiento privado
de corto plazo empieza a tener un fuerte efecto sobre el servicio de la deuda, como se puede observar de 1991 en adelante;
tanto as que vuelve a pesar tanto como entre 1986-1987. Las
consecuencias de este fenmeno an estn por hacerse manifiestas, pues contienen un elemento altamente inestable dada
la volatilidad de las tasas de inters internacionales.
Una manera alternativa de precisar esta observacin,
es analizando las relaciones incrementales entre el crecimiento del PIB y del saldo de la deuda externa. stas se presentan en el cuadro 5. Para ilustrar con ms claridad los
fenmenos que nos preocupan, se agregan datos desde 1970.
El cuadro 5 muestra que los periodos en que la tasa de
crecimiento de la deuda es mayor a la del crecimiento del
producto, generalmente han desembocado en crisis de pagos, como en 1976, 1982 Y 1987. El problema actual se hace
evidente por la relacin que se observa entre 1993 y 1994.
Ahora bien, el ajuste completo de cuentas no se puede
apreciar sino al revisar el impacto completo del esquema en
trminos de ahorro. Siguiendo el esquema de McKinnon y
por la igualdad bsica de cuentas nacionales antes referida,
el dficit en cuenta corriente y su impacto en el ahorro externo slo es posible si el ahorro interno se contrae.
En la lnea de pensamiento que aqu se ha desarrollado, el problema del ahorro interno es crucial. La pregunta
evidente es por qu razn el dficit externo obliga a reducir
el ahorro interno? En principio pueden evaluarse tres respuestas tpicas en la literatura:
a) El dficit externo es sintomtico de que el nivel de
consumo es demasiado alto o est aumentando ms
rpido que el PIB.
b) La poltica de cambio estructural emprendida, descansando en un reajuste externo de precios, o
- no est operando como se esperaba, o
- est teniendo un costo demasiado elevado en divisas.
La percepcin comn de los agentes de esto es que,
bajo el alineamiento actual de precios, es preferible
consumir ms y ahorrar menos.
131
CUADRO 5
Coeficientes de cambio incremental.

Crecimiento del saldo de la deuda externa entre
crecimiento del PIB
Arlo
Caef. ncrern.
PIE nominal
Ao
Coef. increm.
PIE nominal
Caef. increm.
PIB corregido
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1.518
.936
.832
1.222
1.024
1.330
1.295
1.288
.895
.885
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
.872
1147
1.8
1.462
.975
1.362
1.316
1.362
.929
1.077
.877
.89
.916
.851
.891
1.034
.955
1.056
.77
1.041
1.281
.967
.75:3
.783
.889
.930
.872
1.038
1.005
LOO---
I<UENTE: Informes anuales del Banco de Mxico.
e) El conjunto de las polticas de precios asociadas al

cambio estructural estn teniendo un efecto contractivo muy alto sobre la economa. Por ello, el nivel de inversin resulta demasiado bajo para lograr
una tasa de crecimiento adecuada. Tambin as se
explica que el efecto sobre el ingreso se transmite a
las decisiones de consumo y ahorro, particularmente restringiendo este ltimo.
Inicialmente es necesario considerar el problema de la
evaluadn del ahorro interno. Esta variable presenta dos
dificultades. Su estimacin resulta de considerar la diferencia entre el ingreso personal disponible y el consumo. No
obstante, la primera variable resulta afectada por la forma en que se considere el impacto de otras dos variables:
el servicio de la deuda interna y el impuesto inflacionario.
Con todo, la evaluacin a partir de las cuentas nacionales
hasta cierto punto ha incorporado estos efectos. Una evaluacin preliminar permite observar las siguientes cifras:
132
I'.lF.LBER1'O ORTIZ CRUZ
CUADRO 6
Ahorro total, externo e interno, y formacin B.

de capital normalizadas al PIB
1980-1994
Ario
FBKF'
Ahorro
total
Ahorro Ahorro Ahorro

externo externo pblico
+IED
1\)80
InSI
1D82
IfJH3
lD84
lH8f
1fJ81i
1\)87
1\i8H
1989
m10
19m
H~)2
1fY.);J
24.76
26.39
22.95
17.55
17.94
19.0CJ
19.38
18.5
19.26
18.17
18.61
19.47
20.8
19.0
l\1':~f'__ ...1l\.O
22.15
21.42
22.40
25.19
22.46
22.47
17.8
22.07
19.32
18.80
19.20
17.85
16.61
15.6
15.6
5.36
8.13
3.88
-4.53
-0.46
-0.25
2.67
3.77
1.94
1.34
6.12
7.84
6.43
7.84
9.0
8.66
14.2
9.61
-5.51
-0.2
-D.9
5.32
4.79
-3.04
-0.93
4.75
9.8
8.39
10.09
12.52
5.42
3.41
-0.07
1.7
3.0
7.38
3.21
-2.75
-1.34
0.84
6.03
8.92
7.57
3.26
2.29
Ahorro Ahorro
privado privado
sin IED
11.37
9.88
18.59
28.02
19.92
15.34
11.92
21.05
18.72
16.62
7.05
1.09
2.61
4.5
4.31
8.08
3.81
12.86
29.00
19.66
15.99
9.22
20.02
23.2
18.8
8.42
-0.88
0.65
2.23
0.78
E: Estimado con base en el reporte de agosto del Banco de Mxico.

FLE1'<IE: Informes anuales del Banca de Mxico, 1980-1994.
Esta evaluacin se obtiene bajo las siguientes consideraciones:

Las cifras de ahorro externo incluyen endeudamiento neto de largo y corto plazos ms la inversin extranjera directa y de cartera de cada ao.
Las cifras de ahorro pblico se han ajustado por el
impuesto inflacionario. Dicho impuesto fue significativo entre 1983 y 1988. No as durante los dos ltimos aos. ste se calcul por el incremento neto a
la base monetaria. Tambin se ha corregido por el
servicio de la deuda interna.
La principal diferencia en la evaluacin del ahorro interno, respecto a otras como la de Aspe,ll estriba en la evaluacin del ahorro externo, rengln en el que dicho autor no ha
considerado la inversin extranjera directa, sobre todo a par11
Vase: Aspe, cuadro 11. 3, p. 75.
FDLTICA DE DEUDA PBLICA
133
tu de 1990. Al respecto se observa que el problema no es la

relacin entre inversin y ahorro total. El conflicto se asocia
al hecho de que el conjunto de medidas asociadas a la privatizacin bancaria y la innovacin en instrumentos financieros no parece estar contribuyendo a aumentar la capacidad
del sistema financiero de apoyar el crecimiento del pas.
En particular, queda en cuestin que una poltica de
tasas de inters real positiva tan elevada pueda estimular el
ahorro interno. Hay que observar que puede ser cierto que
tasas de inters reales negativas pueden incidir negativamente en la tasa de ahorro. 12 No obstante, tasas de inters real
tan altas como las que se han observado en Mxico durante
los ltimos seis aos han inhibido el crecimiento y la inversin de tal manera que se ha logrado el efecto contrario por
lo que hace al ahorro interno.
Modelo de McKinnon
ahorro
comercio
I---L
_
tasa de crecimiento
k: tasa de ahorro y tasa dficit externo
12
Vase: Aspe (1993).
134
AHORRO tHERtfJ Y CRECIojUHO

1950-1992
14
lIll
-54
11
1I
:..
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ToIl1&lIl _ _ 20
1"""_~Jl)1
En trminos del modelo de McKinnon, el problema se

puede representar de la siguiente manera: en las condicions iniciales el pas no podra crecer ms que la tasa de crecimiento (a), dadas las restricciones comercial y de ahorro
interno. Tericamente la disponibilidad de ahorro externo
debiera permitir crecer a una tasa superior (b). Esta tasa debe
permitir alcanzar una tasa de crecimiento de las exportaciones y del ahorro suficiente para, en una etapa posterior, permitir el pago de la deuda y prescindir del ahorro externo.
No obstante, siguiendo dicho modelo, una poltica de
desarrollo en un momento determinado podra consistir en
obtener ahorro externo que permitiera impulsar el crecimiento del sector industrial, el cual idealmente debiera,
eventualmente, generar capacidad exportadora autosostenida. Esto significa que la interseccin de las dos brechas gradualmente debiera moverse hacia arriba, a manera de poder
lograr una tasa de crecimiento de equilibrio con base en recursos internos ms alta.
Lo paradjico del caso es que despus de diez aos de
"ajuste estructural" nos encontramos con que la interseccin
se ha corrido no hacia la derecha y arriba como sera de esperarse, sino a la izquierda y hacia abajo, ya que ahora no
135
se puede crecer sino a un escaso 1.5 % a costa de un dficit

externo del 7 % del PIB.
Se observa que las tasas de crecimiento sostenibles con
base en recursos internos son mucho ms altas en los sesenta y setenta que la que encontramos en los ltimos cinco
aos. La dificultad es considerar hasta qu grado la relacin
entre ahorro interno y crecimiento se puede considerar una
variable de poltica econmica o es representativa de caractersticas estructurales concretas. La evidencia de este caso
refuta los sealamientos de autores que han sostenido que
los modelos de "desarrollo hacia afuera", presumiblemente,
estaran asociados a menor endeudamiento y mayor disponibilidad de ahorro.U
ALTERNATIVAS DE POLTICA ACTUAL
El resultado de las polticas monetaria y comercial en

ejercicio est a la vista en un dficit comercial que cada vez se
abre ms. Si bien era previsible un impacto inicial desfavorable de la apertura, los resultados observados no permiten
prever que sea manejable en los mismos trminos por mucho
tiempo. Al respecto hay dos hiptesis que es necesario discutir:
i) El dficit de balanza de pagos observado es el precio necesario a pagar por el proceso de ajuste estructural emprendido. El problema entonces sera
el de disponer de un flujo estable de divisas por un
periodo lo suficientemente largo como para evitar
golpes especulativos o fluctuaciones'ndeseables.
ii) El dficit de balanza de pagos vuelve a reflejar de
manera pertinaz una de las limitaciones ms importantes del modelo de crecimiento e industrializacin emprendido: el carcter de las relaciones
comerciales actual, necesariamente, conduce a un
crecimiento ms rpido de las importaciones que de
las exportaciones. El dficit entonces no se puede
esperar que se resuelva solo y es daina su permanencia. La intervencin de poltica es necesaria para
evitar la acumulacin de deuda externa que despus se vuelve inmanejable y para evitar los impactos estancacionistas de las altas tasas de inters.
veaae: Balassa (1988).
13 u'
136
Bajo la primera hiptesis el dficit ser temporal, y se

producira aun cuando se opere bajo una tasa de cambio de
equilibrio. En consecuencia el problema no se piensa involucre un ajuste cambiario en cuanto tal. Bajo la segunda
hiptesis, el problema tampoco se puede resolver tan slo
mediante un ajuste cambiario, ya que el crecimiento de las
importaciones puede no ser reactivo al precio de las divisas
en el corto plazo.
La diferencia estriba en que bajo la primera hiptesis
se da por sentado que el dficit eventualmente se resolver
en la medida en que el entorno de precios sea de equilibrio,
de tal modo que en el largo plazo se reencontrar el balance
adecuado entre exportaciones e importaciones. Bajo la segunda hiptesis no es posible esperar a que mgicamente o
por designio del "subastador Walrasiano" eventualmente se
recupere la relacin de equilibrio. Es necesario manejarlo.
Bajo la segunda hiptesis no se debe esperar el ajuste
espontneo y de hecho hay que evitar pagar un precio muy
alto por hacerlo. El punto es que la poltica econmica necesaria, requiere no ser inhibitoria de la libre operacin de las
fuerzas del mercado, tal que no se genere un sesgo indeseable en la relacin de precios relativos. Ms an, la poltica
debiera ser coadyuvante en el proceso de cambio estructural
emprendido. Una poltica de ese corte debiera permitir apoyar un ajuste de equilibrio en el otro precio involucrado: la
tasa de inters. Como hemos visto, para operar el modelo
bajo la primera hiptesis es necesario atraer flujos sustantivos de capitales, bsicamente estimulados por una tasa de
inters real que est muy por encima de la observable en el
mercado internacional. Pero esa tasa de inters no se puede
observar como una tasa de inters de equilibrio, ya que a
esa tasa resulta que los mexicanos no estn dispuestos a sacrificar consumo presente por consumo futuro. Por el contrario, parece que han reducido su tasa de ahorro, debido a
su efecto contractivo sobre el ingreso.
En sntesis, bajo la primera hiptesis, aun si la tasa de
cambio se considera de equilibrio, es evidente que la tasa de inters no lo es e introduce sesgos e ineficiencias significativas.
Bajo la segunda hiptesis, ninguno de los dos precios se puede considerar de equilibrio, y manejarlos en forma realista debiera conducir a una situacin ms estable, menos voltil
desde el punto de vista fmanciero y considerablemente menoS
restrictiva en cuanto al crecimiento de la economa. Con todo,
bajo la segunda hiptesis seran necesarias otras polticas, sean:
POLTICA DE DEUDA PBLICA
137
de restriccin directa o racionamiento de divisas,

puesto que se reconocera que el ajuste cambiario
sera insuficiente;
de acuerdos voluntarios para rehacer una relacin
cambiaria adecuada sin provocar impactos significativos en la tasas de inflacin. Ello debiera permitir
un ajuste razonable en las tasas de inters y volver
a generar condiciones razonables de crecimiento;
de acuerdos voluntarios para evitar un impacto inflacionario en el proceso de ajuste.
Para algunos, estas polticas podran ser consideradas
ineficientes desde la ptica de las polticas de cambio estructural. No obstante, el problema real es que las polticas en
ejercicio estn teniendo un impacto en extremo restrictivo, e
incluso destructivo a todo lo largo de la economa. De otra
parte se observan ya signos de que no es sostenible por un
periodo ms largo.
Es evidente que el pas est montado en un modelo de
poltica que da por sentado que la situacin responde a la
primera hiptesis. Asimismo, es claro que hay evidencia en
contra de esa propuesta:
El estancamiento de la economa en general, a medida en que se ha profundizado en la operacin del
modelo.
La retraccin del ahorro privado y el elevado incremento que han tenido las carteras vencidas de los
bancos comerciales. Tambin se observan fenmenos de dolarizacin y disminucin de la intermediacin bancaria.
El aumento de la deuda y servicio externo.
La consecuencia inmediata de ello lo constituye el crecimiento del servicio de la deuda, que empieza a cobrar un
impulso inusitado, el cual puede constituir el elemento detonante de las contradicciones sealadas. Una reaccin de poltica oportuna, quizs a principios de 1993, hubiera enfriado
la situacin. Bajo cualquier aproximacin, el ajuste ahora
ser ms costoso y desequilibrante.
138
ETELBER1'O ORTIZ CRUZ
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR:

EVALUACIN Y ALTERNATIVAS
Ral Conde"
INTRODUCCIN
El comportamiento de la economa mexicana tiene en su

sector externo uno de los lugares neurlgicos en donde se
resumen y se recrean, a la vez, las limitaciones fundamentales del funcionamiento econmico de la nacin. Dicho de
modo ms claro: la restriccin externa, medida directamente por la relacin que hay entre los desequilibrios de las
cuentas externas y los niveles de crecimiento del producto
que es posible alcanzar, ha constituido uno de los obstculos
fundamentales del crecimiento mexicano, rasgo que desde
luego compartiramos con otros pases de Amrica Latina.
De forma suscinta, la restriccin externa consiste en el
hecho de tener que aceptar por parte de la economa nacional el sacrificio de su crecimiento econmico, junto con lo que
implica de desempleo y bajos salarios, a fin de restablecer el
equilibrio de las cuentas externas. La restriccin se plantea
a toda economa que se encuentra inserta en el mercado mundial. Pero debemos reconocer que para un pas como Mxico,
la restriccin se manifiesta con mayor rapidez, esto es, a niveles de crecimiento considerados relativamente bajos de acuerdo con las exigencias nacionales de absorcin de empleo.
El recurso al endeudamiento ha sido el expediente usado para
posponer el ajuste, pero al final, por el mismo servicio de la
deuda, el desequilibrio externo adquiere proporciones insos!:.embles que una y otra vez postran al pas en recesiones cada vez ms agudas. La experiencia de los ltimos seis aos
Profesor titular del Departamento de Economa de la uAMIztapalapa.
142
RAL CONDE
es ilustrativa de este hecho: ante una tasa de crecimiento

que en la segunda mitad de! sexenio comienza a ser descendente, y que en promedio fue del 2.5% hasta 1993, tenemos
un dficit en cuenta corriente que asciende a niveles sin precedente del 7% del PIB de 1993, ao en que la tasa del crecimiento del PIB apenas alcanza el 0.4%. Ese dficit es similar
en 1994, aunque con un crecimiento del PIB superior, calculado en alrededor del 3%. Los niveles de endeudamiento implicados en el sostenimiento de ese desequilibrio vuelven
todava ms fragil a la economa mexicana ante cualquier
posible desajuste tanto interno como externo.
De modo predominante, se ha concebido a los desequilibrios externos recurrentes de la economa mexicana, como
un problema derivado de la poca competitividad de la planta
industrial frente a las normas imperantes en el mercado
mundial, o bien, lo que no es un.a precisin menor, frente a
las economas ms desarrolladas. Esa baja competitividad,
a su vez, sera atribuida al proteccionismo en el que estuvo
inmerso por mucho tiempo el aparato productivo local, como
resultado de la poltica de industrializacin por sustitucin
de importaciones y que impidi alinear las normas productivas nacionales a las del mercado mundial:
El proceso de industrializacin realizado en el marco
de una economa cerrada a la competencia del exterior
gener altos costos y bajos niveles de calidad, rezago tecnolgico y una asignacin ineficiente de recursos que
limit la capacidad de crecimiento de la economa. El
auge petrolero de los setenta, si bien aument el ingreso nacional, posterg la correccin de estos problemas
estructurales e, incluso, los agrav. (SECOFI 1991: 12)
Como consecuencia de este diagnstico, la apertura se
propone como medio de exponer El la planta productiva local
a la competencia internacional, y, a travs de ella, obligarla,
acicatearla, debemos subrayar el trmino, a elevar su productividad, lo que deber reflejarse en un crecimiento de las exportaciones que permita absorber el desequilibrio de la
cuenta corriente externa. De este modo, dentro del discurso
gubernamental mexicano subyacente a la poltica comercial,
la liberalizacin comercial se propone esencialmente como el
medio para corregir la distorsin de. los precios relativos que
estaran impidiendo una asignacin ptima de los recursos:
correccin que deber provocar el llamado cambio estructu-
POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR
143
ral, Sin embargo, por construccin misma de la teora, esa

correccin se asimila ella misma con el cambio estructural.
Por lo tanto, en este punto es importante explicitar que esa
asignacin ms eficiente de recursos, de hecho, no sera otra
cosa que la canalizacin de los principales recursos de la economa hacia los sectores exportadores. Es decir, el criterio
de lo ptimo se encontrara ya predeterminado en funcin de
uno de los objetivos principales de la poltica econmica: generar un excedente en la balanza en cuenta corriente que permita enfrentar los compromisos del servicio de la deuda y
financiar las importaciones que requiere el proceso industrial mexicano, junto con otras exigencias como la importacin de alimentos cuya demanda nacional la produccin
agropecuaria nacional tampoco ha podido afrontar.
La apertura se propone, tambin, al quedar ligada a una
estrategia de desregulacin y privatizacin, modificar el peso que tiene el sector pblico en la economa y con ello eliminar lo que se supondra sera una de las fuentes principales
de la distorsin del mercado. Con ello, la apertura tendra
como objetivo amplio la extensin del rea de incidencia de
los mecanismos de mercado, En todo esto ya podemos discernir dos problemas esenciales que cuestionan la coherencia de la poltica comercial mexicana.
El primero de ellos se refiere al planteamiento de que,
por un lado, la apertura, la competencia con el exterior, se propone como medio de alinear condiciones productivas nacionales a las internacionales, y, por otro, considera que la mejor
asignacin de recursos que se producira a travs de la competencia internacional deber conducir a la utilizacin de la
ventaja comparativa mayor de Mxico: su mano de obra barata y abundante. Lo menos que se puede decir es que ambas
situaciones no se recubren necesariamente. Esto planteara
la interrogante de qu significa para una economa riacio- nal proponerse el objetivo de ser competitiva internacionalmente, nocin cuya ambigedad y peligros comienza a
revelarse cada vez de modo ms claro (Krugman 1994).
La realidad mexicana ejemplifica claramente el dilema
(ya discutido ampliamente por la CEPAL desde sus primeros
trabajos sobre el papel de la incorporacin del progreso tcnico en la industrializacin latinoamericana), acerca de cules deben ser las tcnicas de produccin ms eficaces para
insertarse competitivamente en el mercado mundial, es decir, se debe apelar a los procesos productivos intensivos en
mano de obra (como expresin supuesta de una asignacin
144
RAL CONDE
ptima de factores realizada va el libre comercio internacional, cuya realidad efectiva discutiremos ms adelante), o
bien recurrir a los procesos intensivos en capital como medio de elevar la productividad de la fuerza de trabajo, o si se
quiere en el lenguaje de la teora econmica ortodoxa, de los
factores productivos? Esta alternativa se vuelve ms complej a en la medida que su expresin en Mxico parece darse
en la confrontacin entre el desarrollo de la maquila, como
la manifestacin exitosa de los efectos de la apertura, y la
propuesta de una forma de desarrollo autocentrado. La diferencia entre ambas, segn la experiencia histrica, puede
ser concebida de la siguiente manera:
[...]conviene subrayar una diferencia esencial entre un
desarrollo extravertido fundado sobre la utilizacin de
una mano de obra barata y un desarrollo puramente
autocentrado. En el primer caso, la preservacin de la
ventaja que permite ese tipo de exportacin exige una
limitacin estricta tanto de los salarios como de la demanda interna. Por el contrario, un desarrollo autocentrado no puede continuarse durablemente a menos
que se difunda en el interior del pas y nuevos mercados
puedan ser creados incesantemente gracias a un crecimiento permanente de la demanda solvente interna.
(Grjebine 1986: 223)
Las polticas comerciales aperturistas, de acuerdo al proyecto gubernamental mexicano, seran simplemente los instrumentos para modelar un funcionamiento ms competitivo
de la economa mexicana. Las fuerzas del mercado, jugando
a pleno, obligaran a una insercin ms eficiente al mercado
mundial y, por medio de ello, la economa mexicana podra
interiorizar los dinamismos provenientes del mercado mundial, accediendo a una nueva fase de crecimiento econmico.
El segundo dilema de la poltica comercial aperturista,
se refiere a que ella se propone tambin como el vehculo de
la transformacin estructural de la economa hacia un crecimiento durable. La apertura, recuperando una vieja idea
del siglo XIX en la que el comercio internacional se conceba
como el "motor del crecimiento", se propuso como la palanca
de un nuevo proceso de industrializacin orientado hacia el
exterior, como exigan las nuevas directrices de la llamada
globalizacin, y en funcin de ello como el instrumento idneo para superar el estrangulamiento recurrente del sector
POriTICA DE COMERCIO EXTERIOR
145
externo, principal obstculo al crecimiento interno, segn el

diagnstico oficial. En efecto, al analizar el relativo auge de
las exportaciones manufactureras durante cinco aos del sexenio salinista, el Banco de Mxico da por sentado que ese
auge se explicara por la relacin virtuosa entre apertura,
exportaciones y crecimiento econmico, en esa secuencia:
El favorable desempeo de las ventas al exterior no petroleras es manifestacin y confirmacin de los beneficios trados por el cambio estructural y por el intenso
proceso de inversin privada que ha tenido lugar. La
maduracin de una diversidad de proyectos de produccin para la exportacin ha permitido incrementar la
penetracin de las ventas mexicanas en los mercados
externos[...] El dinamismo de las ventas al exterior, a
pesar de que el tipo de cambio real se ha apreciado por
efecto de las entradas de capital, tambin ponen en evidencia la debilidad de los argumentos que esgrimen que
dicha variable debe mantenerse depreciada en trminos reales para fomentar las exportaciones. El comportamiento de las exportaciones demuestra tambin que
el pas cuenta con una competitividad satisfactoria, ya
que ha logrado de una manera sostenida exportaciones
crecientes y, simultneamente, incrementos en las remuneraciones reales. (Banco de Mxico 1994: 30)
Para el Banco de Mxico la relacin entre apertura, cambio estructural y auge de exportaciones es incuestionable.
Sin embargo, frente a este panorama optimista, se encontraban las tendencias ya mencionadas del decrecimiento del
1'18, agudizacin del desequilibrio de las cuentas externas, endeudamiento externo en condiciones cada vez ms onerosas; elementos que hacan de la economa mexicana una cuyo riesgo
econmico en trminos de las exigencias financieras internacionales aumentar a niveles tales que cualquier hecho
que cuestionara la continuidad del modelo, no slo de orden
poltico sino tambin los asociados a las condiciones mismas
de rentabilidad-riesgo del mercado financiero mexicano corno la relacin entre tasas de inters nacionales y las externas, en particular la de los Estados Unidos (que comienza a
subir sistemticamente desde febrero de 1994), poda significar una ruptura con muy graves consecuencias para el crecimiento debido a la magnitud del ajuste que conllevara
restablecer los equilibrios ganados en el terreno de los precios.
146
RAL CONDE
Es bajo estas consideraciones generales que en las siguientes pginas nos proponemos analizar cmo la propia naturaleza de la poltica comercial de apertura la limitaba para
alcanzar sus objetivos anunciados. Intentamos mostrar que
la instrumentacin de esa poltica denunciaba el desconocimiento o bien ocultamiento de las nuevas condiciones de la
economa internacional y los determinantes reales de las corrientes comerciales actuales. En ese sentido, el despliegue
de tipo de poltica comercial no poda obedecer a propsitos de
restablecer condiciones propicias para un crecimiento y
desarrollo econmicos sostenibles; ella estuvo determinada
ms bien en funcin de objetivos de orden financiero y supeditada a objetivos de estabilizacin macroeconmica de corto
plazo.
En esas condiciones, la poltica comercial aperturista,
como parte esencial de los paquetes de ajustes econmicos,
no poda sino agudizar el desequilibrio externo y generar un
conjunto de seales y orientaciones de mercado que impedan que el proceso de reestructuracin productiva pudiera
concretarse en una elevacin de la productividad del aparato productivo nacional, considerado integralmente, para insertarlo de modo favorable, de modo activo en los mercados
internacionales. En la parte final de este trabajo, avanzamos un conjunto de argumentos que buscan mostrar que,
frente a la pretensin de una sola e ineluctable va de accin
econmica propuesta por un pensamiento que se pretende
como el nico vlido, el neoliberalismo, es posible el desarrollo en toda lgica y con fundamentos tericos e histricos
de derroteros diferentes, de estrategias distintas de insercin a los mercados mundiales, que pueden ser mucho ms
fructferos que los intentados en ms de una dcada de polticas de ajuste y aperturismo indiscriminado.
LA APERTURA EXTERNA:
UNA INSERCIN PASIVA
AL MERCADO MUNDIAL
Frente a la profunda crisis de la economa mexicana de

principios de los ochenta (que en su momento fue calificada
como un problema de "liquidez" por el secretario de Hacienda en tumo, al afirmar que la suspensin de pagos de agosto de 1982 no era ms que un simple "problema de caja"), la
justificacin de la poltica aperturista pudo fcilmente apoyarse en un diagnstico en el cual la industrializacin sustitu-
147
tiva de importaciones y el proteccionismo que la acompa

aparecan como los responsables del fracaso. Ese mismo diagnstico seguir utilizndose una dcada despus, con ciertas
modificaciones, como justificantes de la apertura:
1) La creciente incapacidad del modelo de desarrollo
por sustitucin de importaciones, seguido durante
tres dcadas, para generar un desarrollo estable y
empleos suficientes.
2) El efecto positivo que puede tener el libre comercio
en trminos de exportaciones y de empleo, como lo ha
mostrado la industria maquiladora.
3) Los efectos positivos sobre la economa de la primera
etapa de apertura comercial, que comenz en 1983.
4) La congruencia y complementariedad entre los cambios estructurales, incluso las medidas de desregulacin adoptadas por la actual administracin y la
poltica comercial durante la primera etapa de apertura iniciada en 1983. (Blanco 1994: 19)
Estas conclusiones, calificadas por el autor que acabamos de citar como "las razones internas" de la apertura, son
precisadas y complementadas con observaciones que se pret.nden crticas hacia el sexenio que termina en 1982, y que
resumen bien el punto de vista de los responsables de la poltica econmica aperturista sobre la forma como se logr el
crecimiento en la etapa del auge petrolero, 1977-1982, y cuyas deficiencias habran justificado definitivamente la aplicacin de las polticas de ajuste:
A cambio de comprometer una parte de los ingresos petroleros presentes y futuros, mediante la contratacin
de deuda externa, se logr mantener una poltica de
gasto pblico expansiva que generaba crecimiento econmico y empleos. La poltica comercial, en general sigui siendo proteccionista[...] En ese sexenio no slo se
mantuvo la alta tasa de proteccin efectiva a la industria, sino que los precios de ciertos productos como
energticos, materias primas, alimentos y transporte
se mantuvieron por debajo de sus costos de oportunidad debido a subsidios crecientes otorgados a travs de
las empresas del Estado. Lo anterior gener distorsiones en los precios relativos clave de la economa, con un
efecto fiscal considerable. Adems, entre 1979 y 1982
148
RAL CONDE
se registr una importante sustitucin negativa de importaciones, explicada en parte por el fuerte crecimiento de la demanda interna. (Blanco 1994: 29)
Las anteriores conclusiones sintetizan los rasgos bsicos del funcionamiento de la etapa anterior a la de las polticas de ajuste y de apertura y cuya superacin precisamente
sera lograda a travs del ajuste. La ltima cita, pues, adquiere toda su inteligibilidad si se recuerda que en el periodo
mencionado previo a la crisis de pagos de 1982, se obtuvieron las mayores tasas de crecimiento del PIB en la historia
contempornea de Mxico, superiores en ms de dos puntos a
las del 6% promedio alcanzadas durante la etapa del desarrollo estabilizador. Sin embargo, aclaran los responsables actuales de la poltica econmica, aquellas tasas se
habran logrado con base en hipotecar nuestros recursos petroleros, en un endeudamiento sin precedentes, junto con un
dficit fiscal tambin indito. A esto habr que agregar las
distorsiones del mercado derivadas del proteccionismo que
habran impedido, entre otras cosas, mejoras de la competitividad internacional de la economa mexicana, lo cual explicara el consiguiente dficit en la balanza comercial. Por
otra parte, el sealamiento hecho sobre el desmedido recurso
al endeudamiento como una caracterstica relevante y negativa del periodo anterior a 1982, respondera al inters de indicar que precisamente las polticas de ajuste y liberalizacin
habran estado encaminadas a evitar nuevamente una situacin de la misma ndole. No es el propsito de este artculo discutir punto por punto la coherencia y resultados de
la poltica de ajuste, pero si nos situamos en el escueto nivel
de los indicadores globales de la economa mexicana de finales del sexenio ya mencionados, debera fcilmente admitirse un fracaso de esos objetivos. Pero dado el propsito de
nuestro trabajo, nos interesar ms bien desarrollar la relacin particular que se ha establecido en la economa mexicana entre la deuda externa y la poltica comercial.
Endeudamiento y comercio internacional
La comprensin del comportamiento de la relacin entre deuda y comercio en Mxico nos remite a los aos setenta,
a los momentos de consolidacin del mercado internacional
de capitales y la formacin de lo que se llam la "economa
149
internacional de endeudamiento". No debemos olvidar que

el mercado internacional de capitales ser el producto de la
crisis del sistema monetario internacional a raz de la desaparicin de los acuerdos monetarios de Bretton Woods, que
ordenaron las relaciones financieras mundiales desde 1945
a 1971. A mediados de los setenta se produce una pltora de
capitales, reservas internacionales tcnicamente hablando
(alimentada por los dficit externos de los Estados Unidos,
los supervit de los pases exportadores de petrleo y los
mecanismos bancarios de creacin de liquidez en Europa),
cuyos movimientos desestabilizan a las economas nacionales Va la especulacin con los tipos de cambio de las monedas. Como correccin de esa situacin los analistas de la
poca recomendarn:
a) ajuste de las reservas mundiales con las legtimas
-no inf1acionarias- exigencias de crecimiento potencial en la economa del mundo (presumiblemente, del 4
al 6% anual por trmino medio); b) deberan aplicarse
las adecuadas medidas coactivas para lograr el reajuste de los desequilibrios excesivos y persistentes, y ello
en todos los pases por igual, con supervit o con dficit; c) el potencial financiero inevitablemente derivado
del crecimiento de la reserva mundial debera destinarse a fines internacionalmente convenidos, como la
financiacin de dficits temporales y reversibles (s.n.),
as como otros objetivos de la comunidad internacional
esencialmente prioritarios, entre otros la aceleracin
del desarrollo econmico en el tercer mundo, tan deseable como factible. (Triffn 1978: 320)
La experiencia en los ltimos veinte aos nos muestra
fcilmente que las correcciones propuestas estn lejos de
cumplirse; que las crisis de las economas nacionales como
las que sufre Mxico no son inditas en absoluto, ni crisis
del siglo XXI; ellas son la expresin repetida del hecho de
que pases como Mxico hayan aceptado el juego de la economa internacional de endeudamiento, como medio de posPoner y ocultar fracasos de sus procesos de reestructuracin
interna. Eso sucedi en el sexenio 1970-1976; se agudiza en el
sexenio siguiente; en el periodo 1983-1988, la reestructuracin se asimilar a la poltica de ajuste, que igualmente fracasa en sus objetivos; y, finalmente, aparece el sexenio que hoy
analizamos en su poltica comercial como uno que, pudiendo
150
RAL CONDE
nuevamente recurrir al endeudamiento, dio la impresin

inicial de xito en sus objetivos de reestructuracin, pero
que al final reprodujo el mismo perfil de crisis de la economa mexicana.
Al iniciarse el periodo 1983-1987, al quedar Mxico
fuera de los circuitos internacionales de capital, comenz a
observarse un comportamiento en la relacin endeudamiento y dficit comercial en sentido contrario al de la dcada de
los setenta: tanto el dficit comercial como el nivel de endeudamiento decrecan. El ritmo de endeudamiento externo
disminuy en la medida que el desequilibrio en la balanza
de pagos se comprima en funcin tanto de una contraccin
del mercado interno, que permiti disminuir importaciones,
en especial las mayoritarias de insumos y bienes de capital,
como de un notable repunte de exportaciones manufactureras, logrado fundamentalmente a travs de la eliminacin
del sesgo antiexportador que conllevaba un tipo de cambio
sobrevaluado, corregido en esos momentos por una poltica
devaluatoria estricta, de subvaluacin, ms precisamente.
La conjuncin de estos dos elementos posibilit la desviacin hacia el mercado exterior de bienes exportables.
El objetivo era claro: generar un excedente en la balanza de pagos que permitiera afrontar el servicio de la deuda.
La apertura, por ello mismo, no era todava una estrategia
clara en el terreno comercial. No debemos pasar por alto
que la recesin junto con las devaluaciones daban una proteccin singular a la economa, de tipo monetario, y que si
bien volvan ms rentable el desviarse hacia los mercados
externos, la apertura no constitua una palanca para estimular la produccin en general. No es de extraar la coexistencia en ese periodo de muy bajas tasas de crecimiento,
cercanas a cero para todo ese sexenio, del producto con un
auge exportador manufacturero: se multiplicaron por tres
esas exportaciones.
Pero una vez que la economa mexicana fue reintegrndose a los circuitos internacionales de capital, es decir,
volvi a ser considerada con capacidad de endeudamiento,
los resultados de la poltica comercial aperturista comenzaron a cambiar notablemente, en particular desde 1989.
Las corrientes comerciales con el exterior comienzan a
crecer rpidamente, y la economa mexicana comienza a tener tasas de crecimiento del PIB que modificaban la tendencia recesionista de los seis aos anteriores, pero con la
reaparicin de dficit en cuenta corriente cada vez mayores.
POUTICA DE COMERCIO EXTERIOR
151
Sin embargo, se argumentar por parte del gobierno mexicano que el crecimiento de la economa justifica el dficit de
la cuenta corriente. Se comienza a hablar de que el dficit
en s mismo no es importante en la medida que pueda financiarse por los capitales forneos. Esa argumentacin recordaba las justificaciones que se daban en el sexenio 1977-1982
para autorizar el acelerado endeudamiento de la poca:
mientras alguien quiera prestarnos debemos aceptarlo, es la
prueba de la confianza de que goza nuestra economa. Pero
de la misma manera que en la fase del auge petrolero, la
re insercin de la economa mexicana al mercado mundial se
haca a travs de su reinsercin en los circuitos financieros
internacionales. Nuevamente eramos insertados de modo
pasivo en la economa internacional.
En cuanto al hecho de que en el sexenio 1988-1994, el
proceso de acelerado endeudamiento, sin el aval de los precios altos del petrleo adems, no fuese tan evidente sino
hasta fechas muy recientes, esto slo se debi a un convencionalismo estadstico exigido por una formalidad legal: para
fines de aprobacin por el Congreso mexicano de los lmites
de endeudamiento externo anual del gobierno, se considero
nicamente endeudamiento externo a los prstamos otorgados al sector pblico. Por lo mismo, el endeudamiento en
que incurra el sector privado era calificado como inversin
extranjera directa o bien de portafolio (desde luego predominando esta ltima sobre la primera), y, por esta va, no se
consideraba que la deuda interna del gobierno, establecida
en ttulos indexados sobre el tipo de cambio como los llamados tesobonos, representaran una forma indirecta de endeudamiento externo: el monto de ese tipo de deuda interna se
transforma de hecho en deuda externa a travs de garantizarle a los acreedores un tipo de cambio bajo, a costa de un
endeudamiento externo que permita alimentar al mercado
cambiario las divisas necesarias. Adems, la deuda privada
en tiempos de crisis de pagos, al final siempre ha sido absorbida por el gobierno, como bien queda ilustrado en Mxico
durante la primera etapa de las polticas de ajuste.
La maquila como forma predominante de insercin

al mercado mundial
Es importante sealar que uno de los hechos ms utilizados dentro del diagnstico oficial para avalar las honda-
152
RAL CONDE
des de las polticas de liberalizacin, es el desempeo de las

maquiladoras:
La experiencia de las maquiladoras muestra que bajo

un esquema de libre comercio puede generarse un mayor dinamismo en el crecimiento de la industria, las
exportaciones y el empleo, y a la vez capacitar a la mano
de obra en nuevos procesos de produccin[...] Este rgimen ha fomentado esquemas de produccin compartida entre plantas mexicanas y estadounidenses, donde
se complementan las ventajas comparativas de cada
pas, permitiendo a ambos incrementar su competitividad frente al resto del mundo. (Blanco 1994:47)
Como vemos, en esta aflrmacin la maquila es una forma
de alianza entre dos economas cuya diferencia estribara
tan slo en que cada una posee distinta ventaja comparativa, una "dotacin factorial" diferente: aqullos capital, nosotros trabajo. Las cifras parecen conflrmar el xito de la
maquila:
De 1986 a 1992, en la primera etapa de la apertura de
la economa mexicana, el sector ms abierto, la industria maquiladora, sigui mostrando altas tasas de crecimiento en el empleo: 10.5% anual, en promedio. En
julio de 1993, la industria emple a 542 640 trabajadores. Asimismo, el valor agregado de la industria maquiladora pas de 1 267.2 millones de dlares en 1985
a 4 743.4 millones en 1992, es decir, un incremento promedio anual de 20.8%[...] Este comportamiento muestra el potencial exportador del sector manufacturero en
un contexto de apertura econmica. (Blanco 1994: 52)
El recurrir al ejemplo de la industria maquiladora no
se debe slo a que quiz sea uno de los pocos logros del periodo del ajuste que valga la pena mencionar, sino que esa
experiencia es la que puede ilustrar, y defender mejor, los lineamientos tericos que sustentan a la actual poltica comercial; lineamientos que sustancialmente se constrien a
la teora de las ventajas comparativas. Con la maquiladora,
el pas ofrece lo que se supone es su mejor ventaja: mano de
obra barata, y que por ello, debe destacarse la extraa causalidad, se supone que es abundante. Para el caso mexicano,
la ley de las ventajas comparativas funcionara del modo si-
153
guiente, de acuerdo con J. Zabludovsky, estrechamente ligado l la ejecucin de las polticas de apertura:
En la medida en que las exportaciones manufactureras
mexicanas son intensivas en mano de obra, la liberalizacin comercial deber permitir el crecimiento del empleo y un alza del precio relativo de la mano de obra[ ...]
En cambio, el crecimiento del producto durante 19581982 tuvo un sesgo en contra de la mano de obra, ya
que fue impulsado por la sustitucin de importaciones
o por las exportaciones petroleras, ambos procesos tpicamente intensivos en capital y recursos naturales[...]
Como resultado de la reforma comercial, se contraern
los sectores de la substitucin de importaciones, mientras que se expandirn los sectores productores de bienes
exportables. Si los primeros son intensivos en mano de
obra la reforma comercial aumentar el empleo en trminos netos.
La posibilidad de que los pronsticos incluidos en la
anterior afirmacin se verifiquen, se basan esencialmente en
la experiencia de las maquiladoras. Sin embargo, hasta ahora ese sector presenta caractersticas que lo aislan del aparato productivo nacional y que slo por una extrapolacin
poco cuidadosa puede ser considerado como ejemplo de lo
que el sector manufacturero nacional podra realizar en condiciones de apertura.
Las conclusiones que se derivan de las cifras de la maquila permiten, en toda lgica, otras interpretaciones. Lo
primero que podra sealarse es la relatividad de la estadstica: el que la maquila haya crecido de esa manera slo reflej a
las deterioradas condiciones del crecimiento de la industria
nacional, que bajo normas de apertura desde 1986 no ha podido tener el mismo desempeo. Las razones no podran encontrarse, por tanto, en que una ha estado bajo el rgimen
de apertura y la otra no. El xito de la maquila bien podra
explicarse en funcin de la propia naturaleza de ese tipo de
empresas: apndice productivo de procesos de acumulacin cuyo dinamismo se encuentra en otras economas; empresas
cUyos procesos tecnolgicos, apoyos financieros y formas
de comercializacin se encuentran organizados por estructuras corporativas multinacionales. Desde un punto de vista econmico, el sector maquilador es una extensin de los mercados
internos de otras economas. Nos parece que un dato suma-
154
RAL CONDE
mente esclarecedor de esta situacin es que despus de casi

dos dcadas de funcionamiento, slo e120f0 de los insumos totales de dichas empresas provenga de la produccin nacional.
A pesar de este ltimo porcentaje, los responsables gubernamentales del comercio exterior hablan de las potencialidades de las maquiladoras como mercado para los productores
mexicanos. Sin embargo, esta falta de integracin es el indicador de las dificultades estructurales de la industria local
para participar en el mercado internacional, considerando
que el sector maquilador representa un segmento de ese
mercado. Vemos entonces que aun si los costos de transporte se reducen y se presentan otras ventaj as ligadas a la proximidad de la localizacin, los segmentos maquiladores que
incluso podran ser vistos como nichos de mercado permanecen fuera del alcance de la produccin nacional. Con las maquiladoras, nuevamente nos encontramos con estructuras
representativas de los mecanismos dominantes del comercio
mundial, enlos que el comercio intrafirma y los mecanismos
de control de las redes de empresas multinacionales, predominan sobre los mecanismos del libre mercado de los manuales de comercio internaciona1[...] de hace varias dcadas.
Utilizar a la maquila como ejemplo exitoso de la apertura de la economa mexicana, exigira, por tanto, demostrar
que la naturaleza econmica de este sector es similar al resto del aparato productivo nacional. De otro modo, la conclusin
lgica de recurrir a la maquila como ejemplo del potencial del
sector manufacturero bajo una situacin de apertura, slo puede ser la de que el aparato industrial del pas, para tener
xito en la exportacin e interiorizar los estmulos provenientes del mercado mundial, deber transformarse en un
inmenso sector maquilador. Las posibilidades de que esto
pudiera ser un camino para la economa mexicana 0, dicho
de otro modo, determinar si la maquila puede ser la base de
un proceso industrializador a escala nacional, est fuera de los
lmites de este trabajo; pensamos que deber ser una lnea
de investigacin futura relacionada con la problemtica del
tipo de poltica industrial que pueda ser viable para Mxico
en condiciones de apertura y endeudamiento extremo. Pero
lo que s queda claro, es que ese tipo de industrializacin slo
puede significar una insercin en el mercado mundial de
modo dependiente, pasivo, cuyos lmites para que la economa mexicana pueda competir exitosamente en el mercado mundial nos lo dan las propias caractersticas de esa
industria.
OTRos RESULTAOOS
155
DE LA POLTICA COMERCIAL
Hemos visto que la evaluacin de la estrategia de apertura externa instrumentada en la economa mexicana, puede
efectuarse de acuerdo con tres dimensiones de ella relativamente diferenciables, pero sin duda, indisociables: a) aquella que privilegia los aspectos contables de los indicadores
propios de la balanza de pagos como saldos netos de cuenta
corriente, reservas, etctera; b) la que hace nfasis en los
efectos de la poltica comercial sobre la reestructuracin del
aparato productivo nacional, y que buscan ser referidos a los
problemas de competitividad y crecimiento de la economa
mexicana; e) y aquella que se refiere al papel que la apertura ha jugado en la poltica de ajuste, en particular en la consecucin de los propsitos estabilizadores. Nosotros hemos
insistido en los dos ltimos aspectos, pero tambin deseamos
hacer algunas precisiones sobre la primera de estas tres dimensiones.
Poltica comercial y balanza de pagos

En este terreno, el Informe Anual de 1993 sobre la economa mexicana del Banco de Mxico resume cul es el punto de vista oficial sobre el comportamiento y los cambios
estructurales del sector externo:
i) las cuantiosas entradas de capital del exterior que
han inducido el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos; ii) la rpida expansin del sector externo de la economa; iii) el sostenimiento de un elevado
ritmo de aumento de las exportaciones no tradicionales, principalmente de las manufactureras; iv) la mayor
diversificacin de las exportaciones de mercancas; v)
un patrn de comercio del pas ms congruente con sus
ventajas comparativas; vi) la disminucin del peso relativo de las exportaciones que provienen de recursos
naturales -petroleras y mineras-; vii) la contraccin
de la participacin del sector pblico en las transacciones externas totales, tanto de la cuenta corriente como la
de capital y consecuentemente, el aumento de la correspondiente al sector privado. (Banco de Mxico 1994:28)
156
RAULCONDE
Semejante evaluacin no deja lugar a pesimismos o

cuestionamientos, por ms tmidos que fuesen, acerca de las
bondades de la estrategia de apertura. Las cifras adelantadas para fundamentar lo anterior confirmaran esos logros.
Sin embargo, esos mismos guarismos nos permiten otra interpretacin que resulta de destacar aspectos insuficientemente subrayados en el discurso oficial y obtener, de esta suerte,
pensamos, una visin ms completa de los resultados y consecuencias de la poltica de apertura externa mexicana.
Las primeras cifras que se mencionan se refieren a los
significativos flujos de capital forneo hacia la economa
mexicana, hecho que se califica como el indicador ms relevante de la confianza que en el exterior se tiene del procese
de ajuste mexicano, y que desde luego se refleja en la posibilidad de que esos capitales gocen de una alta y sostenida
rentabilidad en los circuitos financieros mexicanos. Desde
luego se seala que en esa confianza la apertura ha jugado
un papel fundamental. Incluso el mismo dficit de la cuenta
corriente de la ba! anza de pagos mexicana se explicar por
esta misma confianza.
Las razones de esta confianza se fundamentan en tres
argumentos. El primero subraya la continuidad del proyecto
aperturista: aqu se repasa el proceso del desmantelamiento
de la poltica proteccionista heredada desde la poca de la
sustitucin de importaciones, sealando su continuidad independientemente de las diversas coyunturas por las que ha
atravesado la economa mexicana. Podramos decir, sobre la
base de lo analizado en pginas anteriores, que la necesidad
y la falta de alternativas se presentan como virtudes. DeRpus de 1982-1983, cuando por razones de la crisis de endeudamiento se vuelve a reforzar la estructura proteccionista,
se iniciar un sostenido proceso de liberalizacin comercial,
que se afianzar con la entrada, en agosto de 1986, de Mxico al GATI, hasta llegar en trminos de niveles arancelarios,
dispersin de tasas y de cobertura de los permisos de importacin, a una situacin incluso ms liberal que la impuesta
por el GATI mismo: "La reforma fue una de las ms amplias
del mundo en vas de desarrollo y, en comparacin con los
pases de la OCDE, su alcance slo fue superado por las reformas llevadas a cabo en Nueva Zelanda". (OCDE 1992: 202)
El sealamiento de que la liberalizacin se prosigui aun
en los momentos en que la situacin de la balanza de pagos
se deterioraba, 1986-1987, es para remarcar el punto de vista
oficial segn el cual era la seriedad y congruencia, la exis-
157
tencia de un proyecto por tanto, en la aplicacin de las polticas gubernamentales, una de las razones de su supuesto
xito.
A este respecto, sin embargo, cabe mencionar que una de
las condiciones para la constancia de la aplicacin de esas
polticas fue que la liberalizacin se acompa de devaluaciones peridicas de la moneda mexicana, lo que sin duda
permiti compensar la apertura y hacer menos drsticos los
efectos de ella sobre el aparato productivo, posibilitando polticamente su despliegue. Como seal la OCDE en su momento: "Debido a un cuidadoso diseo y a una afortunada
sincronizacin, la reforma tuvo poca resistencia interna. Dado
que las empresas consideran la reforma como irreversible,
se van centrando ahora en la mejora de la eficiencia en vez
de solicitar proteccin." (OCDE 1992: 202) La capacidad poltica, el consenso favorable que logr obtener el gobierno mexicano para desplegar la poltica fue ms o tan importante
como la liberalizacin misma. En el lenguaje de las evaluaciones de los centros financieros internacionales, el riesgo
pas/poltico se present como bajo, hasta los inicios del ltimo ao de ese sexenio.
La liberalizacin, como objetivo formal durante el periodo de 1983-1987 dado que la devaluacin la compensaba
junto con la cada del mercado interno, pareca no admitir
retrasos: ella era la seal de la voluntad poltica del gobierno mexicano para orientar a la economa mexicana hacia las
exigencias provenientes de las polticas de ajuste propugnadas por los organismos internacionales. Lo que estaba en
juego era de trascendencia: esos organismos controlaban los
primeros accesos a posibles renegociaciones de la deuda externa y, con ello, la posibilidad de canalizar hacia el pas
nuevos flujos de capital. La liberalizacin comercial adems,
en esas condiciones, implicaba, desde el punto de vista de la
doctrina y en trminos de la propia lgica de los hechos, derivar hacia la siguiente etapa de liberalizacin: la de las inversiones extranjeras. Es claro que el marco desregulatorio
predominante debera facilitar la llegada de flujos de capital
forneo; pero sern las altas tasas de inters reales que comenzaron a predominar en el mercado financiero mexicano,
las que acabaran por cerrar el crculo.
Pero en todo caso, despus de 1989, habr que invertir
la relacin causal: son los flujos de capital forneo los que condicionarn la liberalizacin. En efecto, una vez que la deuda
externa es renegociada con los bancos acreedores en julio de
158
RAL CONDE
1989, siendo llevadas puntualmente las polticas de ajuste, la

economa mexicana vuelve a insertarse en los circuitos internacionales de capital.
El alza de las importaciones generada por la liberalizacin buscar ser justificada sealando que su destino final ser la modernizacin de la planta productiva, pero de cualquier
modo, 10 que importa subrayar es que independientemente
de su destino final, es claro que su fmanciamiento depender de la entrada del capital forneo, del endeudamiento. El
desequilibrio creciente de la cuenta corriente a partir de
1988 (y que llega a representar alrededor del 7% del PIB nacional en 1993, con un crecimiento de la economa casi nulo,
0.4%, que contrasta con el comportamiento de la poca de la
sustitucin de importaciones que con tasas de crecimiento
promedio del PIE superiores al 6%, el dficit en cuenta corriente no rebas el 2% del PIE), es minimizado cuando se
afirma que es la misma entrada de capitales la que ha inducido ese desequilibrio externo:
Ahora bien, habr quien se pregunte por qu si el pas
es competitivo, existe un dficit en la balanza comercial. La respuesta a esta interrogante es simplemente
una reiteracin de 10 que ya se ha comentado: el flujo
de capital que se ha venido recibiendo del exterior no
puede traducirse sino en acumulacin de-reservas internacionales o en mayores importaciones. (Banco de
Mxico 1994: 30)
Tal justificacin, contablemente es cierta, pero econmicamente es tautolgica, y resume bien el sentido del anlisis centrado en los meros indicadores, el cual en mucho se
limita a sealar que ningn desequilibrio constituye en s
mismo un peligro mientras que existan formas de financiarlo. No se considera que conforme aumenta el desequilibrio,
la disponibilidad del financiamiento disminuye y se hace cada vez ms oneroso; o bien se confa en que el financiamiento externo de la economa, dejando funcionar al libre
mercado a pleno, se transformar necesariamente en impulso productivo.
A este respecto, recordemos aqu una vieja advertencia
de Cepal, segn la cual la inversin extranjera, bajo ciertas
condiciones, representa una salida de recursos por concepto
de pagos de servicios que tarde o temprano comienza a abultar el dficit en cuenta corriente, agravando el desequilibrio
159
externo. 1993 es quiz un ao en que esto comienza a manifestarse o mejor dicho, a ser admitido:
Las erogaciones netas por servicios factoriales totalizaron 10 923 millones de dlares y resultaron de la suma
de ingresos por 2 703 millones de dlares y de egresos
por 13 626 millones. Los ingresos disminuyeron debido
al menor nivel promedio que tuvieron las tasas internacionales de inters, con respecto a las del ao anterior. Por su lado, los egresos se incrementaron, no
obstante la reduccin que experimentaron los pagos de
intereses correspondientes a la deuda externa del sector
pblico denominada en moneda extranjera. Las causas
del aumento de tales egresos fueron fundamentalmente los mayores pagos por intereses provenientes de un
endeudamiento adicional del sector privado, y un saldo
ms alto de la tenencia de valores gubernamentales en
poder de extranjeros. (Banco de Mexico 1994: 42)
Los logros en el terreno de las exportaciones de manufacturas parecen compensar los descalabros de la cuenta de
servicios. Esos xitos, sin embargo, habra que analizarlos
ms all de sus aspectos contables y ahondar en su naturaleza econmica.
Las exportaciones manufactureras: su naturaleza econmica

Son numerosos los trabajos que han analizado el comPortamiento de las exportaciones mexicanas desde 1983 (Casar et al., 1990; Dutrenit 1991, Fuji y Levy 1993; Gitli 1990).
En todos ellos, con sus especificidades propias debido a las
distintas metodologas empleadas, se presentan coincidencias
sobre cules son los sectores en los que efectivamente recae
el xito exportador de manufacturas, y que permite constatar cmo la economa mexicana es claro exponente de la nueva
naturaleza de la economa internacional: el predominio del
comercio intraindustrial y en particular el comercio intrafirma, El predominio de este tipo de comercio en las exportaciones manufactureras mexicanas ser la prueba de que las
llarnadas ventajas comparativas como base de la poltica comercial aperturista son desmentidas en lo que concierne a
las exportaciones ms dinmicas del pas, lo que tambin
nos muestra la pasividad de nuestra insercin en esas co-
160
RAL CONDE
rrientes comerciales, logro y producto fundamentalmente de

las corporaciones transnacionales.
Primero que todo se menciona que de 1983 a 1987, las exportaciones manufactureras se incrementaron en poco ms
del triple, con tasas anuales promedio de alrededor de 27%,
incrementos sin duda notables, que decrecen en 1988 para
luego elevarse a poco ms del 20% de 1989 a 1992. Este dinamismo de exportaciones, sin embargo, no se corresponder
con el de la produccin, la cual, como ya sealamos, permaneci prcticamente estancada. Esto mismo determin una
cada de las importaciones de magnitud aun ms importante
que el incremento de las exportaciones. La conjuncin de estos hechos har que la economa mexicana registre a lo largo
del periodo 1983-1988 un supervit comercial no alcanzado
desde haca cuatro dcadas. En esta coyuntura, el sector externo tuvo la funcin bsica de generar un excedente comercial que pudiera contribuir al pago del servicio de la deuda.
Tambin es claro que en esas condiciones de estancamiento productivo, la contraccin del mercado interno fue
determinante para la generacin de un excedente exportable. Pero puede pensarse tambin, con toda justeza, que dicho cambio exportador debi reposar en la existencia de
ciertas capacidades de la planta productiva nacional para
poder responder exitosamente con la exportacin a la situacin recesionista. Y as fue, pero de la siguiente manera:
La acelerada expansin de las exportaciones manufactureras a que se hizo referencia anteriormente tuvo dos
caractersticas fundamentales: en primer lugar estuvo
fuertemente concentrada, ya que 16 lneas de productos
(de las ms de 170 que el Banco de Mxico detalla como
actuales exportadoras) representan ms del 32% (automviles para transporte de personas y motores para automviles)[...], y, en segundo lugar, de este incremento,
casi el 71% estuvo en manos de empresas con algn
grado de inversin extranjera directa. En 1982, estas
participaban con 44.7% en las exportaciones manufactureras, en tanto que en 1987, haban llegado al 56.6%.
(Gitli 1990: 160)
Esta caracterizacin es coincidente con la de otros autores como la de K. Unger. Este autor, a partir de un detallado
anlisis sobre la funcin que se puede atribuir a las estrategias de empresas transnacionales, cuyo origen son los Esta-
161
dos Unidos, en el perfil exportador mexicano, corrobora el

papel protagnico de estas empresas en las exportaciones:
Los sectores manufactureros que encabezan este resurgimiento de las exportaciones son automviles y sus componentes, maquinaria no elctrica, acero, derivados del
petrleo y otros qumicos. Las exportaciones qumicas
de hecho han mantenido una participacin importante
en el mercado exportador durante muchos aos, mientras que las otras industrias experimentaron considerables aumentos en sus ventas al exterior. (Unger 1990:
202)
Nuevamente se indica, pero cubriendo un periodo ms
largo, que la importancia de esas industrias en la exportacin pasa de 37% de las exportaciones manufactureras en
1975 a 62.3% en 1988, teniendo las empresas estadounidenses el liderazgo en este cambio. En el sector automovilstico,
por ejemplo, General Motors, Ford y Chrysler fueron responsables del 96% de las exportaciones de vehculos y de alrededor del 80% de las de motores (p. 203).
En todos los anlisis citados se subraya que las industrias con mayor peso en la exportacin tienen una participacin dominante de capital extranjero, es decir, de manera
ms directa corresponde a las empresas transnacionales el
papel principal en la transformacin del perfil exportador
mexicano:
Las caractersticas que ha adquirido el comercio exterior de manufacturas de estos pases latinoamericanos
(Brasil, Mxico) plantea diversas inquietudes, entre
otras el peso considerable de las empresas transnacionales en la produccin de maquinaria y equipo de
transporte y la incapacidad de las ramas ms tradicionales de la industria para incorporarse a la dinmica
exportadora; estos factores determinan que, su perfil
exportador est sujeto a decisiones supranacionales.
(Fuji, Levy 1993:851)
El proceso exportador mexicano aparece crecientemen-
te dominado por las corrientes comerciales de carcter intraindustrial, en general, e intrafrma, en particular. En el
caso mexicano, esto se verifica claramente en cuanto a las
exportaciones, ya que en lo que respecta a las importacio-
162
RAL CONDE
nes, la naturaleza interndustrial del intercambio comercial

todava es dominante (Casar et al. 1990). Como sabemos, este modelo se sustenta en cuanto a sus dinamismos en factores de diversa naturaleza que en mucho contradicen la idea
de una especializacin productiva nacional basada en las
ventajas comparativas de una economa. El auge exportador
mexicano estara, en esas condiciones, alejado de lo que correspondera a su dotacin de factores y recursos y, desde
luego, no supondra, de acuerdo con la teora en la que se
sustenta la liberalizacin del comercio y la apertura, una
asignacin adecuada de ellos.
En este sentido, la economa mexicana es integrada
a los circuitos comerciales internacionales fundamentalmente a
travs de las estrategias de las grandes corporaciones transnacionales. Aqu, los factores relevantes que determinan sus
exportaciones introducen numerosos factores de incertidumbre y de variabilidad; factores que tienen que ver con dinmicas situadas en el nivel mundial y que generan en cada sector
estrategias particulares, las cuales, dada su gran independencia con respecto al conjunto nacional, impediran, o, por
lo menos, no garantizan que se generen pautas globales dinmicas que pudieran extenderse al resto de la economa. La
posibilidad de capturar esos efectos dinmicos dependeran,
en alguna medida, del establecimiento de una permanente negociacin con esas corporaciones. El desmantelamiento en
los hechos de la Ley de Inversiones Extranjeras, amn de
las causas subyacentes que lo determinaron, ha dejado sin posibilidad al gobierno mexicano para emprender esa poltica.
Nos parece que lo reseado en este apartado es un ejemplo claro
de lo que sera una integracin pasiva al mercado mundial.
HACIA UNA INTEGRACIN ACTIVA AL MERCADO MUNDIAL
Toda poltica alternativa de comercio exterior deber

empezar con la premisa de que el comportamiento del sector
externo no puede estar disociado de las orientaciones bsicas que conforman al modelo de desarrollo econmico en
curso. La poltica comercial no puede ser reducida a medidas de correccin de fallas administrativas, eliminacin de
trabas burocrticas surgidas de una excesiva regulacin, o
tan slo instrumento para dar agilidad a las corrientes comerciales mediante la simplificacin y eliminacin incluso
de barreras arancelarias.
163
Aspectos ms importantes para el desenvolvimiento

comercial lo representan la existencia de adecuada infraestructura de comunicaciones de todo tipo, de almacenaje, de
centros de recepcin portuarios, de centros de promocin en
el extranjero. Pero, sobre todo, ser la capacidad de respuesta de la planta productiva nacional ante la demanda mundial la principal responsable del xito o fracaso de la poltica
comercial y de nuestra insercin activa en el mercado mundial, es decir, de la posibilidad de que las corrientes comerciales internacionales puedan representar una palanca de
crecimiento para nuestra economa y no una simple salida a
la crisis del mercado interno, en el corto plazo, ni una forma
de desarticular y obstaculizar la formacin de una coherencia productiva nacional, condicin de un desarrollo econmico sostenido, en el largo plazo.
Las directrices que deben conformar la poltica comercial, deben surgir del reconocimiento de los siguientes elementos: 1) la identificacin de los determinantes reales de la
competitividad de las naciones; que involucra la discusin
del papel que juega el comercio mundial dentro de los procesos
de desarrollo; 2) la identificacin de la verdadera estructura
y determinantes de las corrientes comerciales; 3) la identificacin de obstculos y deficiencias que se oponen a que la
planta productiva nacional pueda responder eficazmente a
las exigencias de los mercados mundiales, a la forma como se
realiza la llamada competencia internacional.
De acuerdo con lo anterior, exponemos a continuacin
Un conjunto de propuestas que seran las orientaciones de
una poltica comercial que puede articularse coherentemente con el objetivo esencial de la recuperacin econmica interna; objetivo cuyo cumplimiento es la condicin necesaria
para una insercin activa de la economa mexicana en el mercado mundial.
La situacin en extremo delicada por la que' atraviesa
el pas: recesin, desequilibrio externo, transferencia de recursos al exterior como servicio de una deuda externa excesiva,
lo que compromete la capacidad del pas, su generacin de
ahorro interno, para romper con la anterior cadena, autoriza a afirmar que la poltica a seguir no puede consistir en
"ms de lo mismo".
164
RAL CONDE
Proteccionis mo
No es posible seguir considerando a las medidas proteccionistas como negativas en s mismas. Tampoco puede
afirmarse que el proteccionismo pueda constituir una poltica general y dominante. Simplemente las medidas de proteccin forman parte de estrategias puntuales, justificadas
por circunstancias que no podran ser la situacin general y
duradera del aparato industrial. Su uso debe ser pragmtico
y por ello su ejercicio es temporal. Es la naturaleza real del
mercado internacional el que impone esa poltica:
La competencia externa no estimula sino dentro de
ciertos lmites; de otro modo ella destruye[...] Colocarse
en el juego de un mercado mundial que se pretende liberado de todo obstculo para los intercambios comerciales y del cuidado de determinar las producciones
que podrn ser realizadas en cada economa, estara
justificado si una competencia perfecta reinara sobre
ese mercado[...] Pero la realidad es otra[...] Reaprender
el buen uso del proteccionismo es urgente. Debe prohibirse el uso de restricciones cuantitativas o algn obstculo no arancelario. Este proteccionismo no practicara
ms que la manipulacin de los derechos de aduana.
Un Estado o una comunidad de Estados los hara variar cuando fuera necesario, al alza como a la baja, tan
ampliamente como fuera necesario para otorgar a sus
productores el grado de seguridad que les es necesario
para modelar sus estructuras productivas segn sus preferencias, inspiradas por su concepcin de sus intereses de largo plazo. (J. M. Jeanneney: "Du bon usage du
protectionnisme", citado por Sandretto 1993: 160)
Mucho del descrdito de las polticas proteccionistas
proviene de que se les asocia con el proceso de sustitucin
de importaciones que se supone tambin nos alej de las
normas mundiales de produccin. Sin entrar a discutir qu
tanta responsabilidad le incumbe al proteccionismo en s de
esa falta de competitividad de la economa mexicana, debe admitirse que en la etapa de la sustitucin de importaciones,
Mxico es el ejemplo del mal uso del proteccionismo.
La razn de ello es que las medidas proteccionistas levantadas por los distintos gobiernos mexicanos fueron obedeciendo a las necesidades coyunturales para disminuir el
165
dficit de la balanza comercial. Impuesta la proteccin por

esta exigencia, la decisin de cules productos o ramas deban ser beneficiados por los aranceles o las cuotas, se converta en una discusin secundaria guiada por intereses y
presiones polticas de corto plazo. Es decir, la proteccin comercial no estaba orientada o dispuesta por directrices de
una poltica industrial de largo plazo, que buscara la defensa de ramas tcnicamente necesarias para el conjunto que
ya existieran o se pensara que fueran necesarias para la coherencia global del aparato productivo. De haber sido as, la
proteccin no habra tenido que prolongarse indefinidamente; ella poda ser revisable segn los objetivos alcanzados.
Sin embargo, al estar determinadas fundamentalmente por
los dficit crecientes de la cuenta corriente, el proteccionismo se ampla, se acumula y su disposicin se vuelve ciertamente catica.
Despus de la apertura, desmantelado el proteccionismo catico de aos atrs, las medidas de proteccin en Mxico
son utilizadas actualmente como meros instrumentos de
coercin contra prcticas desleales de otras economas; como
medios de negociar iguales condiciones de intercambio con
otros pases. Sin embargo, la proteccin tiene amplios antecedentes histricos como importante instrumento de fomento industrial como para ser reducida tan slo a un medio de
evitar dumpings o enfrentar puntualmente la agravacin
del dficit comercial.
La nacin como unidad econmica

Lo sealado en el prrafo anterior, desde luego tiene
un supuesto inevitable: que la nacin como unidad econmica posee todava un papel esencial dentro del xito o fracaso
de sus agentes econmicos nacionales en el terreno de la
competencia internacional. Para Krugman (1989), la proposicin de que las naciones compiten entre s al igual que una
corporacin lo hara contra otra, es inaceptable; y nos adherimos a su posicn.! Sin embargo, lo anterior no quiere de1 La idea de que una nacin deba ser competitiva internacionalmente como base para sostener su crecimiento econmico, es la relacin ms socorrida en 1011 ltimos tiempos para justificar las estrategias aperturistas. En
esta afirmacin las relaciones causales se invierten extraamente y el contenido preciso de lo que sirnifica ser competitivo se pierde con el de 108 mo-
166
RAL CONDE
cir que las naciones no participen en un juego de competencia internacional. En esta competencia, la nacin es la estructura base de empresas que deben encontrar en ella los
medios fsicos, tecnologa, recursos humanos, un mercado al
que tengan acceso privilegiado para su despegue, medios financieros que les permitan ser competidores eficaces en el
terreno internacional. Y en este sentido, es fundamental que
la nacin tenga sus propias exigencias de reproduccin, demande una coherencia productiva que permita generar sistemticamente los recursos que las empresas requieran.
La nacin demanda la reproduccin de un conjunto de
solidaridades culturales y econmicas, ligadas estas ltimas
a la existencia de una moneda nacional, atributo fundamental de la soberana estatal que representa igualmente un
factor esencial de integracin social:
Estos diferentes crculos de solidaridad histricos, culturales, lingsticos, al igual que la importancia de las
funciones asumidas por el Estado[...] explican porqu
la colectividad nacional constituye una colectividad privilegiada en la que los antagonismos son casi siempre
menos vivos que las oposiciones de intereses que separan al grupo nacional de los grupos extranjeros. Al insdos de serlo. En todo caso, la relacin se sostiene si suponernoe que las economas nacionales compiten entre s en los mercados mundiales de la misma
manera corno lo hacen las corporaciones. De este modo, aunque expresado
en forma muy general, podra admitirse la posicin de que 108 problemas de
una economa se derivan de su falta de competitividad y que la solucin estara en programas de inversin en infraestructura y en alta tecnologa; o
bien en ejercer medidas en contra de las economas competidoras por prcticas desleales, y casi siempre se pueden encontrar argumentos para ello,
sobre todo contra las economas menos desarrolladas que siempre pueden
ser acusadas de dumping social, dado los atrasos que por definicin conlleva su sistema productivo y laboral.
Para el caso mexicano, los bloqueos recurrentes del crecimiento econmico manifestados en el estrangulamiento del sector externo, se busca referirlos a una falta de competitividad internacional del aparato industrial
mexicano debido al proteccionismo bajo el cual se desarroll. La solucin
evidente es la apertura que propicie la competencia y eleve, con ello, la productividad. Vemoa que en dos situaciones diferentes, la referencia a la competitividad internacional es el argumento "cubre todo", simplificador, por
tanto, con el que se oculta la complejidad de los determinantes de los problemas de productividad y las necesarias reestructuraciones internas que
deben emprenderse para devolver a una economa su dinamismo. La airnplicidad del argumento aperturista representa su fuerza, pero, parafraseando a Krugrnan (1994), constituye su mayor peligro en tanto gua para
una poltica econmica orientada a recuperar el crecimiento econmico.
roirrtcx DE COMERCIO
EXTERIOR
167
titucionalizar las relaciones entre los grupos y al asumir funciones de regulacin y de compromiso, al instaurar y garantizar el mantenimiento de un cuadro
general de actividad, el Estado se vuelve una verdadera fbrica de externalidades, un productor de bienes
colectivos, incluso bajo la forma de restricciones pblicas (orden, seguridad, justicia(...]). Por tanto, l garantiza una cierta cohesin de las estructuras sociales y
crea las condiciones de continuidad y de estabilidad de
la vida econmica y social. (Sandretto 1993: 104)
Podemos desligar lo anterior de lo que representara
la nacin como entidad econmica cuya coherencia econmica
debemos tambin reproducir? Por mnimo que se acepte lo
anterior, deberamos hacernos eco de la pregunta a la cual
intenta responder uno de los principales tericos de la llamada globalizacin, M. Porter (1991), y que consiste en determinar cules son las caractersticas que en un momento dado
hacen que una nacin se convierta en el continente de empresas exitosas en el mbito mundial. Este proceder terico no es
nuevo, ha sido opacado por ideologas supuestamente cosmopolitas-modernizadoras. Desde los aos sesenta tenemos
propuestas que marcan que el mercado externo simplemente
debe prolongar al mercado interno, no sustituirlo: el mercado internacional no es otra cosa ms que la extensin, ms
all de las fronteras nacionales, de la propia actividad del
pas. El desarrollo del mercado interno proporciona la experiencia productiva previa a la competencia internacional, el
perfeccionamiento del aprendizaje, las economas de escala
previas al desbordamiento de las fronteras. Proponer lo contrario para el caso de Mxico, slo significa reconocer un hecho: la quiebra econmica de nuestro mercado interno no
deja ms que un slo camino: aventurarse al mercado mundial, buscar nichos, segmentos que las grandes economas o
las corporaciones transnacionales han dejado libres, yesperar revertir esos posibles beneficios accesibles a unas cuantas empresas, sobre la economa nacional. Pero con ello, son
la limitacin y la incertidumbre los contenidos del proyecto
aperturista.
168
RAL CONDE
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ACUMULACIN, REFORMA ECONMICA,

INDUSTRIA Y DESARROLLO
Eugenia Correa
Gregorio Vidal
INTHODUCCIN
La reforma econmica realizada en los ltimos aos ha modificado sustancialmente varios de los principales datos macroeconmicos: el nivel de inflacin, el saldo en las finanzas
pblicas, el volumen de la inversin pblica, la magnitud
del comercio externo, entre otros. Se ha producido un cambio radical de la estrategia econmica de la posguerra, cuando el desarrollo del mercado interno y la industrializacin
llegaron a ser su principal componente. La estrategia de desarrollo impulsada en los ultimos aos ha puesto nfasis en
modificar la insercin comercial y las relaciones financieras
con el exterior, a partir de haber realizado un drstico ajuste macroeconmico. La reforma emprendida no comprende
una poltica de desarrollo industrial especfica, como tampoco una poltica de promocin de la inversin.
Ajuste econmico y cambio estructural del sector externo han sido el mbito privilegiado de las polticas econmicas.
"Para la estrategia mexicana de desarrollo (sic), la apertura
a los flujos de comercio e inversin internacionales ha significado un cambio drstico -sostiene Pedro Aspe- en la direccin y en los efectos de las polticas industrial, comercial,
Agradecemos la colaboracin de Ricardo Calvo T. para la elaboracin de

este artculo.
ProCesora titular de la Divisin de Estudios de Posgrado, Facultad de
Economa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
'" Profesor titular del Departamento de Economa, director de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa.
172
EUGENIA CORREA Y GREGORIO VIDAL
y financiera de largo plazo'.! La nueva visin con que se

aborda el sector externo y propiamente las relaciones con la
que se denomina economa mundial, implican un cambio sobre la concepcin del papel de la industria y propiamente de
las polticas de desarrollo nacional.
La poltica industrial y de inversin pblica desde la
segunda parte de los aos ochenta fue pasando a un segundo plano en los propios objetivos gubernamentales, en la
medida en que fue ganando terreno la dinmica privatizadora, la desregulacin y la liberalizacin. As, no se trata de
una omisin por olvido, por el contrario, se postula la necesidad de que la asignacin ptima de los recursos slo se alcanza dejando actuar libremente a las fuerzas de la oferta.
Incluso se sostiene que la apertura debe darse en el marco
de una economa no sobrecalentada, pues sta slo conduce a
problemas adicionales en materia de balanza de pagos. As,
el ajuste en el gasto e ingreso pblico para alcanzar el equilibrio en las finanzas gubernamentales, es una condicin "[...]
para permitir que el cambio en los precios relativos, derivado
de la eliminacin y/o reduccin de barreras arancelarias y
no arancelarias, cumpla con el propsito de lograr una mejor
asignacin de los recursos[...]".3 Con esto se logra que los mercados transmitan -se afrma- las seales en materia de
precios en forma adecuada y rpidamente se sucedan los ajustes pertinentes entre las diversas variables macroeconmicas.
El resultado segn esta lgica es el crecimiento sobre bases
no artificiales; por lo que el pas "[...]comienza una fase de
expansin econmica que no est apoyada por el endeudamiento excesivo o por el incremento artificial de la demanda'v'
La mxima de la escuela del ajuste se aplica con toda su fuerza, no hay que gastar el ahorro que no se tiene. Como concluye Salinas de Gortari, la disyuntiva es clara: "No hay
duda, la proteccin privilegia al capital y concentra el ingreso; la apertura favorece el empleo y la redistribucin del
ingreso".>
1 Pedro Aspe Armella, El camino mexicarw eh! la transformacion econmica,

Mxico, FCE, 1993, p. 112.
2 Vase, Pedro Aspe, op. cit., p. 140.
3 [bid.
4 Carlos Salinas de Gortari, 'Sexto informe de gobierno', en: Exclsior,
noviembre 2, 1994, p. VI.
5 Carlos Salinas de Gortari, "Sexto informe de gobierno"..., p. IV.
ACUMULACIN. REFORMA ECONMICA
173
Los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari, como muchos otros ms, han sido hostiles a
cualquier poltica o estrategia que intente influir o administrar la demanda. Como se destaca en el Informe de UNCTAD
sobre Comercio y Desarrollo, el nuevo consenso en macroeconoma insiste en que:
[...]la inflacin es invariablemente un problema mayor
que el desempleo; que el crecimiento del producto depende primariamente de factores del lado de la oferta
y relativamente menos del lado de la demanda efectiva; que intentar estabilizar el nivel de la actividad econmica usualmente sirve para desestabilizarla; que las
polticas monetarias afectan los precios, no la produccin; que el dficit fiscal ahuyenta la inversin privada
y provoca un alza en las tasas de inters en vez de generar un incremento en la actividad econmica; que un
relativamente alto grado de desempleo es natural; que
ese creciente desempleo es ms un reflejo de rigideces
artificiales en el mercado de trabajo que una quiebra
de la demanda por producto final,"
As, el anlisis de la poltica econmica en materia del

desarrollo de la industria, de la promocin de la inversin y
de la aparicin de los mecanismos de financiamiento que la
hagan factible es ms que nunca una evaluacin de la gestin macroeconmica. Es sta la que hace posibles y --en esta
lgica- necesarias a las industrias -parafraseando a Pedro
Aspe- ante nuevas realidades en materia del crecimiento y
en tanto tal del propio desarrollo nacional.
En este trabajo se presenta un anlisis de la situacin
macroeconmica actual, la nueva dinmica de la inversin y
el crecimiento y los cambios en los circuitos del financiamiento de la acumulacin. Finalmente, se trazan algunas lneas para una propuesta alternativa en materia de inversin
y fmanciamiento del desarrollo, como el contexto para establecer una poltica industrial viable.
6 UN<::rAD, Trade and Deoelopment Report, Nueva York-Ginebra, Naciones

Unidas, 1994, p. N.
174
INVERSIN y CRECIMIENTO: LA SITUACIN

MACROECONMICA ACTUAL
El anlisis en una perspectiva de largo plazo del desempeo reciente de la economa mexicana permite establecer la gnesis de un nuevo comportamiento. La inflacin
est por alcanzar los niveles de los aos cincuenta y sesenta, cuando coincidieron estabilidad relativa en los precios y
el tipo de cambio con un crecimiento sostenido. Adems, la
inflacin de nuestros das se acerca a la de Estados Unidos,
pas con el que se realizan aproximadamente tres cuartas
partes del comercio exterior. Sin embargo, el nivel de crecimiento del producto es notablemente inferior al alcanzado
en las dcadas del cincuenta y sesenta, como se observa en
el cuadro 1.
La tasa media anual de crecimiento del producto interno bruto (PIB) en el periodo 1989-1994 ser de entre 2.5 y 3 %,
dependiendo del crecimiento que se alcance en 1994. El primer trienio con un mayor ritmo inflacionario fue tambin el
de mayor crecimiento. Las menores tasas en el movimiento
de los precios no se han correspondido con una mayor actividad econmica y, por tanto, no se ha logrado articular el control creciente de la inflacin con un aumento sostenido del
crecimiento del producto y de la inversin.
CUADRO 1
Economa mexicana: PIB e inflacin

(tasas medias de crecimiento e incremento)
Aos
PIB
Inflacin
1953-1958
1959-1964
1965-1970
1970-1976
1977-1982
1983-1988
1989-1991
1992
1993
1994e
6.4
6.7
6.8
6.2
6.2
0.2
3.7
2.8
0.4
3.0
6.7
2.1
3.6
14.1
35.7
86.7
22.8
11.9
8.0
6.0
(e): Estimado.
FuENTE: Bolsa Mexicana de Valores, Grupos industriales, situacin econmica, financiera y burstil, 1992, p. 22; Banco de Mxico, Informe Anual
1993, 1994.
ACUMULACIN, REFORMA ECONMICA
175
Una primera lectura de los hechos podra permitir

afirmar que la reforma es un proceso en curso, que an se
debe avanzar ms para consolidar la dinmica de crecimiento. Este anlisis se efecta por el Fondo Monetario Internacional (FMI) cuando afirma que "[...[la actividad econmica de
Mxico se desaceler notablemente en 1993 a raz de los
programas de reestructuracin de la industria manufacturera y de la necesidad de reducir la inflacin'l.? Segn el organismo, la situacin cambiar en el bienio 1994-1995, con la
reactivacin de la inversin privada precisamente como resultado de los efectos positivos del TLC.
La referencia del FMI sobre la situacin prevaleciente
en las manufacturas y el futuro inmediato de la actividad econmica es de suma importancia para los propsitos de nuestro examen, en la medida en que es uno de los indicadores
del nivel de avance de la reforma econmica. En especial es
signifIcativo establecer el grado de adaptacin de las industrias que operan desde territorio mexicano a las nuevas condiciones de competencia internacional. Despus de varios
aos de descensos importantes en la inversin, un primer
signo debiera ser un acelerado ritmo del proceso de inversiones, en particular aquella que puede ser definida como de
modernizacin. Es decir, una inversin que permita aumentos en la productividad, pero con incrementos marginales o
nulos en el volumen de la produccin, en particular en las
actuales condiciones de apertura, competencia y disminucin de la demanda global que prevalecen en la economa internacional.
En este contexto, la inversin privada es un dato clave
en la nueva dinmica econmica y las cifras al respecto
muestran la emergencia de una nueva tendencia. En los
aos 1980-1982, cuando llega a su lmite el patrn de crecimiento de los cincuenta y sesenta, impulsado en la segunda
Parte de la dcada de los setenta por las divisas provenientes de la venta del petrleo y por la contratacin de deuda
externa pblica, la participacin del capital privado y el sector pblico en la formacin de capital son prcticamente
equivalentes (vase grfica 1). Sin duda, las inversiones realizadas por el sector pblico en el pasado reciente, en la industria petrolera, en los bienes de capital -metalmecnica
y qumica bsica- y en el sector de bienes de consumo du7 Fondo
Monetario Internacional, Perspectivas de la economa mundial,
FMI, Washington, mayo, 1994, p. 22.
176
radero tuvieron un amplio impacto en la magnitud y modalidad del crecimiento. Sin embargo, al avanzar la dcada de
los ochenta se produjeron drsticas modificaciones, al punto
de que en los aos noventa por cada cuatro nuevos pesos de
formacin bruta de capital fijo privado se inverta uno por
parte del Estado (vase grfica 1).
No se trata de un resultado de circunstancias. El gobierno de Salinas de Gortari procedi a la transformacin de
las finanzas pblicas, a la privatizacin de las empresas pblicas y a la venta de la banca y la transformacin en la regulacin del mercado de dinero y capital como parte de este
proceso. Desde el Primer Informe de Gobierno, cuando se
plantea la necesidad de la reforma del Estado se delinea esta
polticaf En el Quinto Informe de Gobierno, al estar evaluando
el curso de la estrategia econmica de reestructuracin adoptada, Salinas de Gortari afirma: "[...]sin duda, la estabilidad
econmica, la desregulacin y las privatizaciones han permitido la creacin de grandes grupos financieros y empresariales[...]" Sin estos grupos, agrega, "[...]difcilmente podramos
acometer los retos de la globalizacin y la competitividad, Y
quedaramos fuera de los mercados mundiales't.? La inversin privada como el agente dinmico del crecimiento, se
concentra en un reducido grupo de grandes corporaciones.
El nuevo escenario de competencia, aun en territorio nacional est constituido por grandes empresas.
En el estudio elaborado por la Bolsa Mexicana de Valores y el IMMEC sobre los grupos industriales en 1992 se sostiene que frente a la nueva estrategia de crecimiento en la
que los elementos dinmicos proceden de la inversin priva8 En la sesin del Congreso de la Unin cuando el titular del Poder Ejecutivo rinde su primer informe de gobierno se afirma: "La crisis nos mostr
que un Estado ms grande no es necesariamente un Estado ms capaz; un
Estado ms propietario no es hoy un Estado ms justo. La realidad es que,
en Mxico, ms Estado signific menos capacidad para responder a los reclamos sociales de nuestros compatriotas y, a la postre, ms debilidad del
propio Estado]...]. El Estado se extenda mientras el bienestar del pueblo se
vena abajo". Ms adelante, cuando discute la cuestin de si es o no mejor
administrador el sector privado que el pblico se desarrolla el argumento
an ms al armar: "Pero el punto central en la reforma del Estado es resolver, a favor del pueblo, el dilema entre propiedad que atender o justicia
que dispensar; entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo:
(Carlos Salinas de Gortari, Primer Informe de GobieT7UJ, Secretara de la
Presidencia, Mxico, 1989.
9 Carlos Salinas de Gortari, "Quinto Informe de Gobierno", en: Suplemento La Jomada, Mxico, 1993, p. x.
177
GRFICA 1
Formacin Bruta de Capital Fijo

(distribucin porcentual)
100%
90%
80%
70%
60%1-----
50%-40%------
'O%[----------.
,~O%--------
10% -------0%
1980
1982
1984
1988
1990
1991
1992
fuENTE: INEGI: Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, varios aos.
da y de "[...]la fortaleza de las manufacturas para integrarse

a los circuitos comerciales del mundo[...]" los conglomerados
industriales son los agentes ms dinmicos, por lo que se puede concluir que "[...]1as firmas corporativas son simultneamente el soporte del nuevo modelo de industrializacin y el
resultado de las condiciones generadas por la Poltica econmica durante el proceso de ajuste, de cambio estructural y de
reorientacin de la economa hacia la promocin de las exP<>rtaciones".l
El razonamiento de conjunto implica, adems de la
constitucin de poderosos consorcios, que stos sean capaces
de conquistar espacios en los mercados internacionales. Las
exportaciones son parte del camino necesario del nuevo modo de crecimiento. En la misma direccin concluye Salinas
de Gortari en su Sexto Informe. Sostiene que "la estabilidad'
macroeconmica, la apertura comercial, los acuerdos promovidos por el gobierno para abrir mercados externos y la des10 Bolsa Mexicana de Valores, Grupos Industriales, situacin econmica,
financiero. y burstil, Bolsa Mexicana de Valores e IMMEC, Mxico, 1992, p. 18.
178
regulacin del mercado interno han elevado la capacidad exportadora del pas". 11
Sin embargo, tanto el comportamiento de la inversin
privada como el sector externo presentan serios problemas o
cambios constantes que no permiten establecer an una
tendencia. En 1993, mientras el PIE creci al 004 %, la formacin bruta de capital decreci en lA %. De acuerdo con el
Banco de Mxico, la "[...]desaceleracin del ritmo de la actividad econmica se debi a diversas causas que desalentaron el gasto privado, tanto de inversin como de consumo",12
El consumo privado no creci y la inversin privada, segn
las estimaciones presentadas en el documento Criterios Generales de Poltica Econmica para 1994, aument durante
1993 en 2.8 %. El ao previo el incremento de la inversin
privada fue, segn la misma fuente, del 2004 %.13
As, la inversin privada no consolida una tendencia al
alza y en estas condiciones la reestructuracin de la industria manufacturera y la que se ha denominado transformacin microeconmica resultan particularmente difciles.
Las decisiones de inversin son tomadas por mltiples
agentes y el criterio de la rentabilidad es fundamental en
esta prctica. Las empresas cuentan con diversos niveles de
informacin que les permiten estimar las condiciones futuras
de los mercados en que operan, pero esto no significa contar
con los datos econmicos. Actualmente, establecer las series
sobre el tipo de inters y la tasa de cambio prevalecientes en
el futuro, cuando la produccin se desarrolla considerando
insumos y medios de financiamiento generados en distintas
monedas, implica contemplar diversos escenarios. Adems, los
agentes econmicos a travs de sus acciones en el presente
modifican el curso de los hechos futuros, lo que impactar,
de forma diferenciada, el proceso econmico y las decisiones de
inversin de otros agentes. Sin embargo, se debe reconocer que
en las ms diversas ramas de la actividad econmica existen
algunos agentes con un peso relativo altamente significativo.
En la automotriz, el cemento, la siderurgia, la construccin
industrial y de infraestructura, las tiendas de autoservicio,
por citar algunos ejemplos, existen cinco, seis o a veces me-
11 Carlos Salinas de Gortari, "Sexto Informe de Gobierno"..., p. IV.

12 Banco de Mxico, Informe anual 1993, Mxico, 1994, p. 8.
13 "Criterios generales de poltica econmica para 1994, en: El Mercado
de \fIlores, ao LIV, nm. 1, enero, Nansa, Mxico, 1994, p. 28.
179
nos agentes econmicos que son clave en la actividad de la

rama. Por tanto, en el momento en que la inversin -y con
ella el ritmo de la actividad econmica general- descansa
en la accin del capital privado, se establece un ncleo en el
seno de este capital cuyo comportamiento es sustantivo. Los
consorcios, las corporaciones, los grupos en sus decisiones
de inversin tienen un peso definitivo en el curso de la economa. Estos grupos estn en proceso de reestructuracin:
ventas de activos, cierre de plantas, traslado de inversiones
a otras latitudes, concentracin de recursos en ciertas activid.ades, fusiones y compras hostiles se multiplican. Los grupos compiten en el mercado nacional, como en el mercado
internacional con otras firmas extranjeras.
Por ello, cobra importancia la inversin de racionalizacin. Es la nica que permite sobrevivir, enfrentar el efecto
negativo de la incertidumbre en las series de precios y costos de mediano y largo plazos. Para las firmas los precios que
integran sus insumos tienen referencias con diversos espacios geogrficos y por tanto de produccin, mediados por tipos de cambio en constante movimiento. As, tal cual, estn
funcionando las economas, el futuro implica modernizacin
pero no aumento de la capacidad de produccin. Como sostiene Gerard de Bernis, es necesario
[oo.] distinguir la inversin de modernizacin y de racionalizacin de la inversin de capacidad. La primera
obedece a una lgica de supervivencia de la empresa
que hizo competencia en el mercado internacional (o en
el propio a travs de firmas extranjeras), lo que compensa el efecto de la incertidumbre en las series de
precios y de costo a mediano-largo plazo, reduciendo
muy a menudo las capacidades de produccin y siempre el empleo, es una inversin de deflacin.I-
Se trata de una tendencia que al prevalecer en la economa internacional, cuando tambin en ciertas economas
prevalece la apertura, domina la disputa entre las grandes
Potencias y el proceso de constitucin de los bloques regionales. Es un hecho que est quebrando la demanda, contrayendo constantemente los mercados. En el fondo las
estrategias de crecimiento por va de la racionalizacin de la
14 Gerard de Bernis, Economa mundial: las contradicciones de la crisis,
Universidad de Grenoble, p. 38, mimeo.
180
EUGENIA CORREA Y GREGORlO VIDAL
inversin, que son a la vez estrategias que buscan crecer por

medio de las exportaciones, parten de diversas simplificacio
nes. Aumentos en la productividad no implican necesariamen
te mejoras en la competitividad internacional. Esta ltima
es un concepto relativo, no aplicable al conjunto de pases a
la vez. Como se sostiene en el Informe de la UNCTAD, mientras un pas puede mejorar su competitividad internacional
(y de este modo, quizs, su desenvolvimiento en el crecimiento), no es posible para todos los pases hacerlo al mismo tiempo.tf
As, la competitividad tiene relacin con el desempeo
macroeconmico general, pero tambin con el que tienen los
grupos y las transnacionales; se vincula con la organizacin
jerrquica de las relaciones econmicas internacionales. Los
cambios en las inversiones que realizan las empresas de la
industria automotriz en Mxico, son parte de su estrategia
global y no dependen tanto de las condiciones de productividad que alcancen en territorio mexicano. Adems los aumentos de productividad no se traducen en incrementos en
la produccin. Para que esto suc-eda deben estar acompaados de grandes desembolsos de capital. Como se consigna en
el informe de UNCTAD "[ ...] las tcnicas avanzadas reducirn
todo el uso del trabajo y de las materias primas, no slo su
uso por unidad producida; y esto pondr una presin interna sobre los pases individuales para incrementar su participacin en el mercado a expensas de otros",16 Por ello, se
concluye que en el corto plazo la deficiencia de la demanda
global es una receta para el desperdicio, el desempleo, la depreciacin del precio de las mercancas y el conflicto entre
las naciones.l? Es decir, el aumento en las tendencias deflacionarias.
El comportamiento de las empresas transnacionales
(ETs) apoya tambin la tendencia a profundizar la deflacin.
Las ETs tienen un peso significativo en el comportamiento
del producto, el empleo y la demanda en todos los pases,
particularmente en los de mayor desarrollo relativo. Segn
se consigna en el World Investment Report, alrededor de un
tercio del producto mundial est bajo control de las E7S,18
15 UNCTAD,
op. cit., p.
16
Ibid., p.
17 Ibid., p.
VI.
VI.
18 UNCTAD,
World Inoestment Repon, Nueva York-Ginebra, Naciones Uni-
das, 1994, p. xxii.
VI.
181
En el mismo documento se seala que estas compaas estn realizando desde los aos ochenta un intenso proceso de
reestructuracin, concentrando su produccin en los segmentos de mayor valor agregado. 19
Las firmas estn ocupando en los ltimos aos tecnologas ahorradoras de mano de obra, intensificando la subcontratacin y realizando diversos esfuerzos de racionalizacin
de la inversin. Las inversiones realizadas en los pases en desarrollo no escapan a esta tendencia. Adems -hecho particularmente sobresaliente para Mxico-e- otras firmas que
buscan competir en los mercados internacionales realizan
esfuerzos semejantes, entre ellos importantes procesos de
complementacin y articulacin con firmas extranjeras y relocalizacin de inversiones.a'
CUADRO 2
Exportaciones de la industria automotriz

(porcentajes)
Sobre el total
Como por ciento de las exportaciones del sector p
Como por ciento de las exportaciones manufactureras
Saldo automotriz/ Saldo balanza comercial (1)
1987
1991
1993
16.3
31.4
34.3
23
21.1
31.4
35.7
(11.5)
17.3
31.4
21.5
3.2
F\JEN1'E: Nafinsa, La economia mexicana en cifras, 1991 y Banco de Mxico,
Informe Anual, varios aos.

(1); Saldo de la balanza comercial del sector automotriz como por ciento de
la
balanza comercial total; las cifras entre parntesis sealan un dficit.
Las exportaciones de empresas del vidrio, calzado, qumiY acero se han incrementado, pero tambin han crecido
las importaciones. Como en el caso de los automviles y las
autopartes no se exportan los montos y los productos que se
COS
19 En
conjunto estas firmas emplean -incluyendo empleos indirectos- a
150 millones de personas (vase UNCTAD, World Investment Report, op. cit.,
p. xxiii).
~ En 1987 las exportaciones petroleras representaron el 40% del total,

lTllentras que las de la industria automotriz fueron el 16.3. Cuatro aos
despus, el petrleo exportado represent el 19% del total, cifra inferior
,ver cuadro 2- a las exportaciones de la industria automotriz. En 1993
as eXportaciones de sta son el 17.3 -ver cuadro 2- y las petroleras el 14.3%
del total.
182
importan. Se asiste por tanto a un proceso de especializacin que no logra, hasta el momento, gestar una tendencia
creciente favorable en las cuentas comerciales con el exterior. Qu condiciones deben gestarse para que este proceso
aparezca? O bien, debe mantenerse un patrn de crecimiento que implica importantes volmenes de recu.rsos externos, aun cuando no puedan utilizarse plenamente en la
produccin, tanto porque acentan el dficit comercial, como
por las condiciones en que ingresan y el tipo de circu.itos financieros que se estn configurando? Se trata de interrogantes importantes para la continuidad o el cambio en el
patrn de crecimiento, principalmente cuando se considera
que las corporaciones estn realizando diversas operaciones
de descolocacin de sus inversiones que no tendrn un impacto positivo en las cuentas con el exterior.
En varias ramas econmicas, por el peso de sus importaciones y exportaciones, la variable precio procede de la economa
con la que se mantiene el mayor volumen de transacciones comerciales y por tanto tambin depende del desenvolvimiento
del tipo de cambio del peso en relacin con el dlar. En esto ltimo se ha confluido en una comunidad de intereses con los
agentes econmicos que estn colocando recursos en ttulos de
deuda pblica interna, por lo que el tipo de cambio se independiza relativamente de la evolucin de los precios internos
rspecto del principal socio comercial. No obstante, se mantiene la necesidad de una poltica de tasas de inters internas
superiores a las del mercado norteamericano, incluso aunque
hubiese riesgo mnimo de devaluacin. Esta dinmica se
constituye en un obstculo para el desarrollo de la inversin
de los agentes ajenos a este circuito y que, adems, no encuentran medios para financiarse en los mercados internacionales.
La inversin productiva encuentra un nuevo lmite endgeno al propio patrn de crecimiento, por lo menos tal cual se ha
desarrollado hasta el momento. Este lmite, como se comprende, es superado por un reducido nmero de corporaciones.
INVERSIN y DESARROLLO: HACIA
UNA PROPUESTA ALTERNATIVA
En el texto que Minsky escribi sobre la obra de Keynes, plantea que existe en la Teora General un nfasis en el
problema del financiamiento al punto de que "[...]es el financiamiento el que acta como rector de la inversin, desalen-
183
tando unas veces y otras ms amplindola. Como resultado,

el nanciamiento marca el ritmo de la economa".21 Se trata
de un punto de vista radical frente al neoliberalismo y a la
doctrina de la austeridad. Desde esta perspectiva puede realizarse la crtica de esta estrategia de crecimiento y establecer una alternativa.
Hasta la fecha el tipo de reestructuracin en curso en
la economa de nuestro pas no ha permitido que cada vez
ms mexicanos tengan mejores condiciones de existencia e
incluso una gran cantidad de ellos ni siquiera tiene la posibilidad de trabajar regularmente. Como en los aos del gobierno
de Miguel de la Madrid, cuando la economa prcticamente
se estanc, el crecimiento alcanzado en los aos de la administracin de Salinas de Gortari signific tambin una reduccin de la participacin de los asalariados en el ingreso
nacional (vase el cuadro 3), a la vez que la inversin no logr recuperar las tasas de crecimiento de los aos sesenta y
setenta. A pesar de que se alcanz el control de la inflacin,
se logr el equilibrio presupuestal primero y posteriormente
un supervit y se mantuvo una poltica de tasas de inters
real positiva, el ahorro interno como proporcin del ingreso
ha disminuido (vase cuadro 3), con lo que las necesidades
de ahorro externo se han multiplicado. El financiamiento de
la actividad econmica ha permitido precisamente el tipo
de reestructuracin de la economa que expusimos en pginas
previas; pero 10 que no ha logrado el ajuste, no obstante su
dureza, es aumentar el ahorro interno: por lo que la austeridad no nos ha hecho ms ricos.
Bajo las condiciones imperantes en la economa, cuando
Se realiza inversin, el elemento dominante es la racionalizacin que se impone por la necesidad de la modernizacin.
Esta inversin tiene un efecto negativo en el empleo, en la
ampliacin de la capacidad de produccin de la nacin. Una'
inversin de estas caractersticas se hace imprescindible
POrque en el espacio de la economa nacional estn compitiendo capitales del pas con los de otras naciones, cuyo nivel
de desarrollo de las fuerzas de produccin es muy superior.
La dificultad no proviene de la apertura econmica por s
lllisma, sino del momento y la forma en que se instrument.
~vio a la apertura no se ejecut una poltica de desarrollo
IndUstrial que hubiere permitido fortalecer a las empresas
logrando modernizacin y ampliacin de la capacidad de
21 Hyman Mil18ky, Las razones de K~, FCE, Mxico, 1987, p. 141.
184
EUGENIA CORREA Y GREGaRIO VIDAL
produccin en un ambiente de ingresos al alza. La situacin

prevaleciente antes, durante y despus de la apertura ha estado dominada por el desarrollo de tendencias a la colocacin
de recursos en la esfera financiera, como medio privilegiado
para obtener ganancias.
Una alternativa a estos hechos debe centrarse en el empleo, en dotar a la economa de los medios que le permitan
aumentar drstica y crecientemente los puestos de trabajo.
Concebir una estrategia econmica cuyo objetivo bsico sea
permitir que exista trabajo para todos es desplazarse a un
terreno totalmente distinto. Uno en el que la inversin no es
el resultado del ahorro y ste no proviene de la abstinencia,
de la limitacin del consumo. Lo que puede funcionar en el
plano del individuo o de la familia, no acta en la misma direccin en el campo de la macroeconoma.
Como insiste la teora del circuito dinmico, la inversin y el ahorro son idnticos, pero se trata de una identidad
expost. 22 Los agentes econmicos no establecen con base en
sus previsiones el nivel del ahorro que coincidir con el nivel de la inversin. "En efecto, no existe organizacin ni mecanismo alguno que permita que las intenciones de ahorro
agregado coincidan con las intenciones de inversin agregada, ya que ambos conjuntos de decisiones son mutuamente
independientes y su igualacin sera una verdadera casualidad".23 Ello significa que no es posible realizar las previsiones
de inversin a partir de conocer el nivel posible de ahorro
para lograr crecer a partir de nuestros propios medios.
Adems, las inversiones se realizan considerando una
indisoluble vinculacin con el sistema financiero, que no slo capta ahorros sino que introduce moneda nueva en los
circuitos econmicos, que ser validada con base en ganancias futuras que pueden estar vinculadas a un aumento de
la capacidad de produccin y por tanto del ingreso nacional
o por el contrario pueden ser el resultado de la austeridad,
del traslado de ingresos por ejemplo de los trabajadores a
los capitalistas.
22 Vase el texto de Alain Parguez, "A 1'origine du circuit dynamique:
dans le circuit de la thorie gnrale, l'investissement et l'pargne sont
identiques", en: R Arena y A. Graziani (comps.), Production, Circulation et
Monnaie, PUF, Pars, 1985. Tambin puede consultarse la presentacin de
Hctor Guilln en: El sexenio de crecimiento cero, Mxico, 19821988, en particular el apartado 7, intitulado "Los determinantes de la ganancia en una
economa capitalista", del captulo 111, Era, Mxico, 1990.
23 Hctor Guilln, El sexenio de crecimientocero,op. cit., p. 72.
185
CUADRO 3
Ingreso, ahorro y salario 1

(porcentajes)
Ao
Ahorro / ingreso
1981
1985
1987
14.6
13.2
10.7
9.5
9.3
1989
1991
Remuneraciones / ingreso
42.6
33.7
32.1
29.5
28.9
fuENTE: Carlos Salinas de Gortari, Quinto informe de gobierno, con base

en informacin de INEOI, Sistema de Cuentas Nacionales, Mxico, p. 239.
I Datos actualizados por el INEOI a partir de 1983.
Por tanto, colocar en el centro el problema de la ampliacin del trabajo y el empleo es reconocer que la inversin no depende del ahorro. Que en una economa que se
organiza en torno a las ganancias, precisamente stas -la
ganancia que puede ser establecida como ganancia esperada- validan las deudas actuales cuando las ganancias se
realizan y que si el sistema de crdito se utiliza para ampliar la capacidad de produccin y el consumo de la sociedad
es posible generar un crecimiento de largo plazo endgenamente autosostenible.
Nuestro objeto de trabajo es disear una estrategia en
donde la inversin sea capaz, de manera creciente, de aumentar la capacidad de produccin a la vez que por los mismos mecanismos, se logra elevar el nivel de satisfaccin de
las necesidades sociales. Esto qu significa? No planteamos
una propuesta en la que exista primero una fase de acumulacin intensiva para posteriormente, verbigracia diez o'
veinte aos despus, poder encarar el problema de la satisfaccin de las necesidades de la poblacin. Ambos elementos
deben estar unidos, integrados. Y para ello, lo que es un viejo problema de la teora del desarrollo, debemos dotarnos de
una base autnoma de acumulacin; lo que no entraa considerar que nuestra economa deba cerrarse, ni implica negar la presencia de capitales del exterior. De esta forma, el
comercio exterior y la inversin extranjera son dos medios
de financiar la economa.
Sin embargo, en materia de comercio exterior el objetivo debe ser adquirir del exterior aquello que se puede pagar
186
EUOENIA CORREA Y GHEGORIO VIDAL
con las divisas que generan las exportaciones del pas. Es

necesario reconocer que frente a las monedas fuertes el peso
mexicano no logra validarse directamente -no puede funcionar como dinero mundial-o Pero adems es menester
impulsar mecanismos que permitan el intercambio comercial con pases que, como el nuestro, tienen monedas que no
se validan directamente en el mercado internacional y sin
recurrir a ninguna moneda fuerte. De esta forma se potenciar el comercio exterior y la capacidad de compra en el extranjero del pas.
El logro del equilibrio en materia de comercio exterior
se explica a partir de intentar establecer un nuevo marco de
relaciones con la economa internacional.
El desequilibrio en la balanza comercial es el camino de
la dependencia, del endeudamiento externo, del crecimiento
de la deuda y de la hipoteca de la nacin. Aqu se plantea
una propuesta que puede ser calificada de excesivamente
ortodoxa, equilibrio pleno de las cuentas con el exterior. Por
cierto, un equilibrio que se establece a partir de reconocer
que la relacin del pas con el mercado internacional es mltiple, porque el norte mismo es heterogneo y jerarquizado y
el sur est organizado en atencin a dicha diversidad. Incluso, hay una relativa dispersin de sujetos econmicos con
los cuales se establecen relaciones comerciales y financieras. Estas diferencias y la amplia disputa entre ETs y otros
consorcios puede aprovecharse, para ello es necesario una
activa poltica comercial que permita, efectivamente, la mayor diversificacin de las relaciones econmicas. En primer
lugar, nuevamente, los pases de Amrica Latina, pero tambin con Europa, Japn, y el resto de Asia y frica, sin olvidar la relacin con los Estados Unidos.
En el caso de la inversin extranjera, el signo fundamental para permitir su presencia debe ser la ampliacin de
la capacidad de produccin. La presencia de capitales del
exterior en el pas no se puede fincar en la compra de activos. Tampoco deben desplazar de forma indiscriminada a
productores del pas, principalmente si con esta accin ponen en riesgo la base autnoma de acumulacin. Sobre el punto deben producirse directrices precisas, incluso en el plano
de actividades especficas.
Un componente ms del fmanciamiento de la actividad
econmica radica en el sistema de crdito, con particular nfasis en la banca comercial. Generar las iniciativas que permitan que el crdito se canalice hacia la ampliacin de la
187
produccin y se constituya un mercado mediante el cual

puede financiarse la formacin de capital. Se trata de generar un sistema de banca comercial que no ha existido en el
pasado, dado que esta tarea ha descansado en la denominada banca de desarrollo. Es crear un sistema bancario que no
adopte el modelo de banca colonial que ha prevalecido hasta
nuestros das en el pas.
Minsky define al modelo bancario colonial como aqul
en el cual:
el sistema bancario local slo financia bienes en transito de tal forma que los crditos para la produccin y la
propiedad de activos de capital no estn disponibles a
travs de mercados organizados[...] El modelo colonial
no permite el financiamiento de la inversin y produccin a travs del sistema bancario local. 24
Un dato clave para el manejo del crdito, es que una
parte de la produccin depende de medios internos. En tal
caso, incluso puede utilizarse el mecanismo del redescuento
con el banco central. Minsky afirma que:
en un sistema bancario y financiero descentralizado y
competitivo, en el que los bancos estn en posicin de
conceder crditos para maquinaria agrcola y negocios
nuevos, aun cuando sea maquinaria agrcola especializada el banco central debe utilizar la ventanilla de descuento
como un instrumento de control muy importante y debe permitir el acceso directo o indirecto a la ventanilla a
las organizaciones financieras especializadas. 25
Mientras existan condiciones de ganancias futuras adecuadas este tipo de crdito no constituye problema, pues los
24 El argumento de Minski comprende la propia organizacin y modo de

funcionamiento del banco central. Al respecto sostiene que "el banco central, en un pas en desarrollo, debe tender al desarrollo de las facilidades
bancarias de inversin que sean capaces de financiar la produccin y la
propiedad de activos de capital a la escala que convenga a la economa del
pas". Hyman Minsky, "La banca central y el comportamiento de una economa", en: L. Bendesky, (comp.), El papel de la banca central en la aetualdad, Mxico, CEMLA-Banco de Espaa, 1991, pp. 192-193.
25 Hyman Minsky, "La banca central y el comportamiento de una economa,op. cit., p. 193.
188
recursos adelantados sern validados al realizarse la produccin y las ganancias esperadas.

As, una propuesta de poltica econmica acorde a la situacin actual debe incluir actuar indirectamente sobre la
estructura de precios relativos a fin de estabilizar las expectativas de ganancia futura, a partir de generar condiciones
para incentivar el fmanciamiento de la inversin productiva
con crdito a tasas de inters estables, previsibles en el largo plazo y muy bajas.
Finalmente, debe considerarse la cuestin de las finanzas pblicas y el financiamiento de actividades en las que
intervenga el aparato estatal. No se trata de postular un
nuevo gigantismo estatal. Sin embargo, la presencia estatal
no es descartable, no necesariamente como propietario de
los medios de produccin.
No es la propiedad de los medios de produccin la que
conviene al Estado asumir -afirmaba Keynes en la
Teora General-. Si ste es capaz de determinar el monto global de los recursos destinados a aumentar esos
medios y la tasa bsica de remuneracin de quienes los
poseen, habr realizado todo lo que le corresponde.w
La socializacin de una parte de las inversiones es un
medio -nico insista Keynes- de aproximarse a la ocupacin plena. En este caso merecen tenerse presentes dos cuestiones. El efecto del desplazamiento no existe, puesto que el
Estado y el sector privado no compiten por apropiarse de
una masa preexistente de recursos monetarios para financiar sus actividades. Como hemos insistido, la inversin no
se fmancia a partir de un ahorro preexistente. "Aceptar el
desplazamiento es imaginar -negando al sistema bancario-- que para gastar el Estado tiene que capturar un fondo
que se le sustrae a las empresas. Aceptar el desplazamiento
26 No se trata de una cita ms en la obra de Keynes, presentada aqu fuera de contexto, por lo menos no lo es as para Minsky, quien la introduce en
el captulo sobre filosofa social y poltica econmica de la obra que escribi
sobre el pensamiento de Keynes. Incluso forma parte de una presentacin
sistemtica del apartado intitulado "La socializacin de la inversin", en el
que desarrolla la tesis de que los gobiernos aprendieron y aplicaron una
de las lecciones clave de Keynes de que un elevado gasto estatal era capaz de
mantener el pleno empleo olvidndose de la segunda leccin clave: la necesidad de la socializacin de una parte de la inversin. Vase Hyman
Minsky, Las razones de Keynes, op. cit., pp. 167169.
189
es negar el modelo de acumulacin por el crdito, es decir,

negar la moneda".27
La segunda cuestin tiene que ver con el uso de las finanzas pblicas y el conjunto de la poltica econmica para
promover la inversin sin importar las condiciones de distribucin del ingreso. Esto nuevamente limita la ocupacin
plena e incluso favorece el desarrollo de los rentistas. En este caso deben instrumentarse medidas que permitan redistribuir el ingreso para crear cada vez bases ms amplias
para el crecimiento.
Lo que se propone son algunas lneas para profundizar
la discusin en estos temas. Con ello se busca hacer nfasis
en un problema. La dinmica de las economas, la nuestra en
primer lugar, pero tambin la norteamericana, de los ltimos diez a doce aos, es una en la que la inversin productiva no ha sido el agente fundamental que est modificando
las estructuras econmicas. Los cambios son el resultado de
otras fuerzas que empujan actualmente hacia la deflacin,
precisamente en el sentido en que la defini Kindleberger,
como la situacin en la que existe una oferta excedente durable. 28 Esto nos lleva a concluir, que el neoliberalismo o la
doctrina de la austeridad -como prefieren definirla los tericos del circuito-- es una fuerza de destruccin de los antiguos
sistemas productivos pero que no engendra automticamente las fuerzas que permitan el crecimiento sostenido y de
27 Hctor Guilln, op. cit., p. 75. El autor contina citando a Parguez y dice
que para hacerlo hay que padecer una amnesia cultural, hay que olvidar
las aportaciones de Keynes, Kalecki, Veblen, Marx y ser mucho ms ortodoxo
que la mayora de los economistas de los aos treinta. Antes de continuar
repitiendo que el dficit presupuestal es responsable de la inflacin, del alza de las tasas de inters, del dficit comercial, del desplazamiento de la inversin privada, hay que medirlo correctamente y sobre todo comprender el
p~el que desempea en el mundo en que vivimos, en el mundo real.
Vase C. P. Kindleberger, The world in depression, 1919-1929, ABen
Lane, The Penguin Press, Londres, 1973. En particular las pginas 83-107.
En otro texto de G. Vidal se sostlene que "en estas circunstancias, los capitales se reestructuran aceptando la desvalorizacin, tanto de masas de mercancas
acumuladas, como la racionalizacin de la planta productiva en operacin [...) (y
siguiendo la argumentacin de Gerard de Bernis en Relations Economiques
Intemationales, Pars, Dalloz, 1987, pp. 596-597[...)) bajo estas circunstancias ninguna organizacin de la produccin conseguir reducir esta oferta
excedente durable y la acumulacin de inventarios puede implicar aceptar
ceder las mercancas a los precios que sean, con lo que puede aparecer una
tendencia a la baja]...) (Gregorio Vidal, "La economa norteamericana: recesin e inestabilidad financiera", en: Investigacin Econmica, nm. 199,
Facultad de Economa, UNAM, Mxico, enero-marzo, 1992, pp, 187-188).
190
largo plazo. Lo que se ha mostrado en estos ltimos lustros

es cmo se destruyen las economas para "proteger una economa internacional de los rentistas".29 Como afirma Parguez: "la austeridad moderna es mucho ms que una simple
consecuencia de la crisis. Ella misma constituye la crisis
moderna".30 Frente a esa fuerza de destruccin, es posible
enarbolar una fuerza de construccin, en la que el desarrollo sea la meta; el empleo para todos y de todos los recursos
el objetivo; y, por consiguiente, los mexicanos tengan capacidad de que por la va del crecimiento econmico se satisfagan sus necesidades sociales.
29 Alain Parguez, "La era de la austeridad", en: Investigacin econmica,

nm. 201, Facultad de Economa, UNAM, Mxico, julio-septiembre, 1992, p. 61.
30 Ibid., p. 63.
ESPACIO ECONMICO Y ACTIVIDAD

INDUSTRIAL EN MXICO
Len Bendesky
Federico Morales'"
Domenico Scarlatti (1685-1757) compuso ms de 600 sonatas en un solo movimiento y llamaba a sus obras Essercizi.
Este texto sigue la aproximacin de Scarlatti y se presenta
como un ejercicio en el oficio de la economa. El objetivo es
el de replantear el espacio en la actividad econmica, de argumentar acerca de la relevancia de la economa regional en
el marco del actual proceso de internacionalizacin de los
capitales. Se avanza aqu en la presentacin de criterios de regionalizacin bajo la premisa de que stos se desprenden de la
intencionalidad con la que se aborda el problema del espacio.
La discusin propuesta pretende poner de relieve la dimensin geogrfica como elemento de la formulacin de polticas
especficas de ndole regional que son parte integral de las
polticas de crecimiento. La geografa' se concibe, as, como un
factor estratgico. y es en ese sentido que nos aproximamos
aqu a la geografa del crecimiento econmico de Mxico.
1. El espacio se escap de los anlisis y de las prcticas
convencionales de la teora y la poltica econmicas, aunque
no ha escapado a las decisiones estratgicas de inversin y
comercio de las empresas, especialmente de las que operan
a escala internacional. Hay, entonces, en este solo hecho,
Una brecha analtica que se debe cerrar. Qu, cmo y para
quin? son las interrogantes bsicas que se encuentran al
inicio de los manuales de enseanza y que guan la formulacin de los modelos econmicos. Falta siempre el dnde, co Consultores en economa regional e internacional, ERI, y profesores del
DePartamento de Relaciones Internacionales de la Universidad de las Amricas. Agradecernos los comentarios de Juan Castaingts, Guillermo Pelez
y Martn Puchet.
192
LEN BENDESKY y FEDERICO MORALES
mo si la ubicacin espacial de la produccin y de los agentes

econmicos fuese un asunto sin importancia o que, en todo
caso, se resolviera mediante los mecanismos de la asignacin de los recursos en el mercado y proponiendo modelos de
optimizacin sin ninguna determinacin geogrfica. La dimensin espacial del anlisis econmico se convirti, as, en
un tema de tratamientos especiales o hasta de otras disciplinas fuera del cuerpo de la doctrina dominante.!
La poltica econmica, por su parte, atendi durante
una poca a la cuestin regional de manera especfica, incluyendo no slo aspectos ms o menos amplios de la planificacin, sino tambin proyectos de inversin y gestin de un
carcter territorial. Hoy, en cambio, la dimensin regional
est disminuida e inserta en la misma lgica del mercado
que rige de manera general los presupuestos de la eficiente
asignacin de los recursos. Pero, es cada vez ms claro que
la efectividad de las polticas regionales ha de estar asociada a criterios especficos para su diseo y aplicacin. Dicho de
manera directa, para que una poltica sea de naturaleza regional debe ser formulada y aplicada explcitamente con esa
intencin.
Para retomar a Foucault, la geografa no tiene nada de
inocente. Los espacios homogneos (isotrpicos) de la teora
econmica no existen y los modelos de optimizacin convencionales no incluyen a la dimensin espacial .cuando dan
1 Con un singular candor, Krugman (Geogrophy and Trade, MIT Press,
Cambridge, Mass., 1991), confesaba que apenas haba descubierto, y de
manera repentina, que haba pasado su vida dedicada a la economa internacional pensando y escribiendo acerca de la geografa econmica sin darse
cuenta de ello. Esto slo pone en evidencia las limitaciones del anlisis econmico neoclsico cuando se trata de ver ms all de los parmetros de sus
propias construcciones tericas. Pero sin sobrepasar en mucho esas limita
ciones internas e incluso mostrando poco conocimiento de otras vertientes
del pensamiento econmico, Krugman caracteriza la geografa econmica
como "la localizacin de la produccin en el espacio", con lo que sigue evadindose el tema central: el del poder asociado con el espacio. La cuestin
tiene, adems, un componente metodolgico relevante, pues se argumenta
que no ha sido sino hasta que se han desarrollado las herramientas analticas (los modelos matemticos) para pensar rigurosamente en los rendimientos crecientes y en la competencia imperfecta que se puede integrar la
geografa econmica a la corriente ortodoxa de la disciplina. Sin embargo,
esto parecera no slo indicar una deficiencia tcnica, sino una suerte de
apologa a ultranza del mercado, misma que se distancia cada vez de manera ms ostensible del funcionamiento observado del capitalismo contemporneo. De manera alternativa, vanse, por ejemplo, E. Soja, Postmodertt
Geographies, Verso, Londres, 1989 y Ph. Aydalot, Dynamique Spatiale et
Dueloppement lnegal, Economica, Paria, 1980.
ESPACIO ECONMICO Y ACTIVIDAD INDUSTRIAL
193
cuenta de las condiciones en que se desenvuelve la actividad

econmica (la produccin, el comercio y las corrientes de inversin). De esta manera se descartan las consideraciones
sobre cualquier genealoga de los mercados y tambin la
atencin sobre los procesos desiguales de desarrollo entre
localidades, regiones y naciones.
El espacio se concibe generalmente como el continente
de los fenmenos y los procesos econmicos, pero el espacio
es no slo el lugar o la ubicacin en el que ocurren dichos
procesos sino que es, tambin, una creacin de los mismos.
El espacio econmico se crea con la existencia de las actividades productivas y esto es claro en trminos del mercado,
puesto que slo tienen relevancia aquellos espacios que son
propicios para la generacin de un producto en condiciones
rentables. La cuestin, entonces, se refiere a la necesidad de
liberarse de la mecnica en la concepcin del espacio econmico. No existe un espacio, y en este caso tampoco un tiempo absolutos para la produccin capitalista, como se desprende de
las formulaciones de Adam Smith asociadas con la visin newtoniana del mundo.s Dicho en trminos de Einstein, si los
mercados no existen, o bien desaparecen, por diversas condiciones del funcionamiento del sistema econmico, desaparecen, tambin, el espacio y el tiempo asociados con ellos.
Sin materia no hay espacio ni tiempo.f
Se considera de manera cnvencional a la eficiencia como un asunto de la asignacin de los recursos en el mercado,
en funcin de esa nocin est elaborada la teora y se formulan las polticas econmicas. Tambin se suele atribuir fa-
2 En la tradicin del modelo newtoniano del funcionamiento del universo,

la economa poltica clsica incorpora de manera absoluta las dimensiones
del tiempo y el espacio en la formulacin de los principios de operacin del
sistema productivo. Adam Smith propuso que la dimensin temporal estaba asociada con la divisin del trabajo y el incremento de la productividad
social. A ese aumento de la capacidad productiva expresada en la mayor
creacin de mercancas, corresponda una dimensin espacial representada
poj- la dimensin del mercado. De ah la necesidad de ampliar permanentemente el espacio de la realizacin de las mercancas y la obligacin del Estado -mediante la armada-s-, de mantener abiertas las rutas del comercio
de ultramar.
3 Esta discrepancia entre el sentido econmico del espacio concebido como
el mbito de la operacin de los mercados, de lo que depende su integracin
efectiVa al sistema econmico a diversas escalas analticas, pone tambin
de relieve la discusin en tomo a la economa del bienestar. Vase, por
ejemplo, el interesante argumento propuesto por Amartya Sen, Sobre tica
y economa, Alianza-cNCA, Mxico, 1989.
194
llas a la asignacin estatal de los recursos sin considerar de

manera suficiente las fallas del propio mercado. Pero el
mercado no es necesariamente un eficiente asignador de recursos en trminos econmicos, y lo es an menos en trminos espaciales. Habra que introducir de forma explcita la
nocin de una eficiencia espacial de la actividad econmica.
Esta nocin sera un complemento y no una adicin forzada
a la consideracin de la eficiencia del funcionamiento del mercado y de las decisiones estatales; corresponde, entonces, a
la integracin explcita de la dimensin espacial al anlisis
del proceso econmico.
No son solamente las decisiones de los agentes econmicos individuales, tomadas en el marco de los criterios de
optimizacin fijados por el mercado, las que provocan las
condiciones del crecimiento de sectores y regiones especficas.
Estos son aspectos de la dinmica regional (y de manera
ms amplia, espacial) que habra que poner nuevamente sobre la mesa para atender a las repercusiones de las formas
actuales de crecimiento econmico de Mxico y de los efectos del proceso de internacionalizacin econmica o de globalizacin.
La eficiencia econmica en trminos espaciales tiene
una de sus expresiones en los crecientes costos de oportunidad que representa la atencin tarda del desarrollo regional. En el mbito de las polticas econmicas, la cuestin a
debate se refiere a las fuerzas que provocan la concentracin
de las actividades ms rentables en ciertas regiones y cules
son las medidas para distribuir el desarrollo (incluyendo la
cuestin de la equidad) en trminos espaciales. Evidentemente, esto significa que hay que enfatizar, tambin, aquellas fuerzas que generan un desplazamiento espacial. stas
no son preguntas nuevas, ya Myrdals haba avanzado hace
cuatro dcadas en el anlisis de estos asuntos. Y, sin embargo, son cuestiones que hoy adquieren una nueva relevancia,
ya que una de las paradojas de la globalizacin es que se da
conjuntamente con una gran intensidad de los fenmenos
econmicos y polticos de carcter local y regional.
La nocin misma del desarrollo regional, especialmente cuando se trata del estudio de la actividad industrial, ha
estado asociada con unidades especficas de anlisis como es
4 El texto clsico de referencia es G. Myrdal, Economic Theory and Under

developed Regions, Methuen, Londres, 1957.
195
el caso del surgimiento y desenvolvimiento de las ciudades

concebidas como espacios econmicos. En este sentido la industria puede considerarse de manera amplia como toda
forma de actividad econmica dinmica. Pero estos espacios
econmicos donde se divide el trabajo, se genera un proceso
de especializacin y se realizan actividades industriales y de
servicios, no son de carcter homogneo, sino que involucran
una determinada jerarqua y una forma particular de aglomeracin. En este caso, los espacios econmicos son, al mismo
tiempo, espacios de poder, en cuanto al desempeo en el mercado y en el terreno de la competencia.
2. En este trabajo se propone un acercamiento a la geografa del crecimiento econmico en Mxico a partir de un
anlisis secto-regional. El objetivo es presentar una regionalizacin en funcin de la relevancia de la actividad manufacturera en cuanto al producto generado. Este texto, entonces,
se vincula con los criterios del comportamiento industrial, y
de su localizacin espacial. La intencin es doble; por un lado, destacar que la dimensin espacial es crucial para el
planteamiento de polticas econmicas de crecimiento, en
este caso, asociadas con la produccin industrial. Por otro
lado, proponer un conjunto inicial de mediaciones analticas
para el estudio del espacio econmico, considerando las diversas escalas geogrficas que se manifiestan en el proceso
de internacionalizacin en curso. Adems, la regionalizacin
que se obtiene en este ejercicio, es de una naturaleza discontinua y se propone que, como tal, se presta a usos especficos
en trminos de la formulacin de polticas econmicas de
corte industrial, en el que la dimensin espacial tiene una
expresin explcita.
Las regiones econmicas entendidas como unidades territoriales' y que no necesariamente coinciden con las demarcaciones polticas o administrativas de las entidades federativas,
participan en un proceso de fuerte competencia para atraer
los capitales y las empresas que permitan impulsar su desarrollo. Esta situacin obedece a los cambios en los regmenes
tecnolgicos y productivos, a los nuevos patrones del comercio
y a los mecanismos de la asignacin de los recursos financieros; aspectos, stos, que son caractersticos del desenvolvimiento actual de la economa mundial. Esta dinmica
conduce a un proceso de creciente diferenciacin regional
que incluso pone de manifiesto una situacin paradjica entre el carcter implcitamente integrador del concepto de la
globalizacin y sus efectos desplazadores en trminos geo-
196
grfieos, lo que pone en evidencia el carcter cada vez ms

relevante de los procesos de ndole local y regional.f
No obstante, la informacin disponible y con la que se
trabaja en este ensayo corresponde a las unidades geogrficas
delimitadas por las fronteras polticas de los estados, y la regionalizacin se cie, entonces, a esa escala de anlisis. No
debe perderse de vista, sin embargo, que la definicin de los
espacios econmicos no coincide generalmente con los espacios polticos y administrativos de carcter territorial. Por ello
habran de especificarse regiones econmicas a partir de criterios asociados con diversos tipos de transacciones y distintos modos de integracin productiva, que permitan una mejor
definicin de las polticas econmicas de corte regional.
A continuacin se presenta un anlisis de la industria manufacturera (Gran Divisin 3 del Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, SCNM) desde una perspectiva secto-regional;
para ello se analiza la distribucin espacial (por entidad federativa) del producto interno bruto (PIE) industrial registrado
para 1988 (desglosado por divisiones y ramas del propio SCNM).
Existe an en Mxico un significativo rezago en la disponibilidad de informacin estadstica homognea de la produccin industrial a escala regional. En 1989 el lNEGI public
una serie del PIB por entidad federativa (1970-1988), construido mediante un modelo economtricojf el carcter aproximado de estas cifras se super en 1994, cuando el propio
INEGI present la informacin del PIE por entidad federativa
desagregado para cada una de las 72 ramas consideradas en
el SCNM. No obstante, esta informacin de carcter oficial se
refiere a 1985 y 1988.7 La informacin de los Censos Econmicos de 1994 (resultados oportunos) no contiene el valor
agregado de la produccin manufacturera con el que podra
aproximarse el valor del PIE manufacturero de las ramas
manufactureras del SCNM.
Con base en dicha informacin publicada en 1994, hemos clasificado a las entidades federativas a partir del valor
5 En este texto, sin embargo, la aproximacin propuesta es la del anlisis
de resultados y no la consideracin del proceso sealado. Esto se pone de
manifiesto en el uso de la informacin para 1988, lo que restringe incluso
un planteamiento de esttica comparativa que podra realizarse de tenerse
informacin ms reciente.
6 Vase Puig y Hemndez, Un modelo de desagregacwn geogrfica: estimacwn del PIB por entidad federativa; 1970-1988, INEGI, Mxico, 1989.
7 INEGI Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. Producto Interno Bruto
por Entidad Federatiua; 1985 y 1988, INEGI, Mxico, 1994.
ESPACIO F..cONMICO y ACTIVIDAD INDUSTRIAL
197
del PIE de 1988 registrado en cada una de las 49 ramas del

sector manufacturero. Esta clasificacin enfrent los problemas habituales sobre la seleccin de la metodologa ms
adecuada para construir grupos relativamente homogneos
internamente y suficientemente diferenciados entre s. Para
ello se opt por establecer semejanzas en la produccin industrial entre las entidades federativas (en funcin de la
produccin industrial y conforme a la clasificacin por divisiones) mediante la representacin de la matriz de datos en
un espacio n-dimensional, donde cada rama representa una
dimensin. As, la similitud entre las entidades se define de
acuerdo con la cercana que existe entre cada observacin
(es decir, cada entidad) representada en el espacio. El grado
de semejanza entre las entidades se establece entonces, en
funcin de la distancia (medida en trminos euclideanos)
que existe entre ellas. Ntese que este procedimiento de clasificacin parte de una representacin espacial de las observaciones y, por lo tanto, considera al mismo tiempo y no
secuencialmente todas las dimensiones (las ramas de actividad manufacturera) involucradas en la representacin.
La eleccin de este procedimiento, denominado anlisis de conglomerados, obedece a la compatibilidad que existe entre la forma en que ste realiza el agrupamiento de las
observaciones (en este caso entidades), con la intencin de
construir una representacin territorial de las actividades
manufactureras que recupere los rasgos ms evidentes y a
la Vez ms simples de su desempeo industrial. Por ello, la
clasificacin que se propone considera nicamente el valor
del PIE de cada entidad federativa, re-presentado en el espacio n-dimensional y constituido por las ramas de la industria manufacturera organizadas segn divisin.
En cuanto a la representacin de las entidades en el
espacio de las n-ramas, puede optarse por una de carcter
exhaustivo, es decir, tomar todas las ramas manufactureras
de la divisin correspondiente, o bien, identificar aquellas
que mejor representan el comportamiento de la divisin en
su conjunto, pero considerando toda su diversidad. La ventaja de esta segunda opcin de representar a las entidades
consiste en que, dado el carcter de la informacin contenida
en la matriz de datos," es posible simplificarla sin prdida
8 Existe un cierto grado de correlacin entre las variables debido a la naturaleza de las mismas: una variable (PlB) desglosada por ramas de las divisiones manufactureras.
198
de informacin relevante. As, la identificacin de las ramas

"representativas" se hizo mediante la aplicacin del anlisis
de componentes principales en cada una de las matrices de
datos correspondientes a las divisiones manufactureras. En
algunos casos, como ser explicado ms adelante, fue necesario construir matrices que incluyeran ms de una divisin.
Mediante la tcnica de los componentes principales es
posible identificar las variables que mejor contribuyen a explicar la heterogeneidad conjunta de un universo de datos.
En nuestro caso, este resultado se expres en la seleccin de
las ramas que mejor representan el desempeo de cada una
de las divisiones manufactureras, en la medida que recuperan el mayor porcentaje de la diversidad registrada por los
datos.
La tabla 1 presenta el modelo general de las matrices
empleadas en el anlisis de componentes principales.? Cada
matriz corresponde a una divisin manufacturera con la excepcin de las divisiones 3, 4, 7,8 y 9 que fueron reorganizadas en dos grupos. Esta reorganizacin se debe, en los tres
primeros casos, a que el anlisis de componentes principales
genera resultados insuficientes para la seleccin de la(s) rama(s) representativa(s). Las divisiones 3, 4 y 7 constan, cada
una, de dos ramas con lo que se reportaba el mismo porcentaje de la varianza (heterogeneidad) en las combinaciones lineales asociadas a cada variable (rama), lo que impeda
elegir entre ellas. La divisin 9, por su parte, slo se compone de una rama, la 59, por lo que era irrelevante aplicar en
este caso el anlisis propuesto. La tabla 2 muestra los grupos
en que fueron reorganizadas las divisiones manufactureras
conforme al criterio de similitud de sus actividades productivas. Esto significa que en cada una de las seis matrices
utilizadas, se consideran las ramas que comprenden cada
uno de los grupos definidos y el conjunto de las entidades federativas.u' As, el resultado involucra una visin de conjunto secto-regional de la actividad manufacturera del pas,
recuperando su heterogeneidad y la contribucin de cada rama en su interpretacin.
9 A partir de la matriz de datos se genera automticamente la matriz
de correlaciones. Sobre esta ltima se realiza el anlisis de componentes
principales.
10 El catlogo de las ramas de la industria manufacturera conforme al
SCNM se encuentra al final del texto.
199
TABLAl
Modelo general de la matriz de datos

Estado
Ramas
(PI81988)
Aguascalientes
Zacatecas
La contribucin de cada rama a la explicacin de la variabilidad en cada grupo se presenta en el cuadro 1. El anlisis
utiliza los componentes principales necesarios hasta alcanzar cuando menos el 60% de la variabilidad conjunta de las
ramas de cada grupo. A partir de dichos componentes se obtuvo la contribucin promedio de cada rama en la explicacin de la heterogeneidad de los datos representativos de la
estructura secto-regional de la industria manufacturera.
El cuadro 2 sntetza los resultados del anlisis de coroponentes principales. En ste se identifican las ramas que
mejor representan la heterogeneidad de cada grupo, conforme al criterio descrito anteriormente.
TABLA 2
Reagrupamiento de las divisiones manufactureras

Grupo
I
II
III
IV
Divisin
alimentos, bebidas y tabaco (1)
textiles, prendas de vestir e industria del cuero (2)
madera y productos de madera (3); papel, productos
de papel, imprenta y editoriales (4)
qumica, derivados de petrleo, productos de caucho
y plstico (5)
productos de minerales no metlicos (excepto de petrleo y

carbn) (6)
VI
industrias metlicas bsicas (7); productos metlicos,

maquinaria y equipo (8); otras industrias manufactureras (9)
200
CUADRO 1
Contribucin por rama manufacturera a la variabilidad

del producto por agrupamientos industriales
(promedio ponderado de la contribucin por rama
a los componentes principales)
Grupo I
Divisin 1: alimentos, bebidas y tabaco
Ramas
13
11
21
20
14
22
19
Contribucin
9.85
9.57
9.24
9.06
9.01
8.80
8.77
Grupo 11
Divisin 2: textiles, prendas de vestir e industria del cuero
Ramas
26
24
25
Contribucin
24.~
22.35
21.89
Grupo III
Divisiones 3 y 4: industria de la madera y productos de
madera; papel, productos de papel, imprenta y editoriales
Ramas
29
30
31
Contribucin
28.46
27.05
19.60
Grupo IV
Divisin 5: sustancias qumicas, derivados del Petrleo,
productos de caucho y plstico
Ramas
42
40
34
41
36
38
Contribucin
12.34
12.10
11.71
11.48
10.76
9.~
ESPACIO ECONMICO Y AC'TIVIDAD INDUSTRIAL
201
CUADRO 1
(continuacin)
Grupo V
Divisin 6: productos de minerales no metlicos
Ramas
Contribucin
45
43
39.41
38.08
Grupo VI
Divisiones 7, 8 y 9: industrias metlicas bsicas;
productos metlicos, maquinaria y equipo;
otras industrias manufactureras
Ramas
Contribucin
50
51
52
49
53
59
55
9.46
8.99
8.89
8.63
8.24
7.78
7.64
54
7.55
CUADRO 2
Ramas que mejor representan la heterogeneidad

conjunta de cada grupo
Grupo
I
Ir
III
IV
V
VI
Rama
13,11,21,20,14,22,19
26,24,25
29,30,31
42,40,34,41,36,38
45,43
50,51,52,49,53,59,55,54
En una segunda aproximacin se realiza el mismo procedimiento, pero con una matriz de datos distinta debido a
que se aplic una ponderacin a cada Uno de sus valores en
funcin de la contribucin de las ramas al PIB estatal. Con
ello se confiere un peso especfico a la actividad de la industria manufacturera en trminos de su estructura intraestatal. Estos resultados se presentan a partir del cuadro 3.
202
CUADRO 3
Contribucin por rama manufacturera a la variabilidad

del producto por agrupamientos industriales
(datos ponderados)
(promedio ponderado de la contribucin por rama
a los componentes principales)
Grupo I
Divisin 1: alimentos, bebidas y tabaco
Ramas
22
14
20
11
13
21
Contribucin
12.03
11.42
10.50
10.28
9.78
9.73
Grupo 11
Divisin 2: textiles, prendas de vestir e industria del cuero
Ramas
25
28
26
Contribucin
24.94
24.87
20.61
Grupo III
Divisiones 3 y 4: industria de la madera y productos de
madera; papel, productos de papel, imprenta y editoriales
Ramas
29
30
Contribucin
30.23
29.49
Grupo IV
Divisin 5: sustancias qumicas, derivados del petrleo,
productos de caucho y plstico
Ramas
42
34
39
35
40
41
Contribucin
12.18
12.11
11.37
11.21
10.93
10.87
203
CUADRO 3
(continuacin)
Grupo V
Divisin 6: productos de minerales no metlicos
Ramas
44
43
Contribucin
37.62
31.19
Grupo VI
Divisiones 7,8 y 9: Industrias metlicas bsicas;
productos metlicos, maquinaria y equipo;
otras industrias manufactureras
Ramas
50
52
49
46
55
59
56
54
Contribucin
9.55
8.80
8.79
8.79
8.67
8.37
7.63
8.20
La diferencia metodolgica entre los dos procedimientos seguidos anteriormente consiste, como ya se seal, en el
hecho de que el anlisis de los componentes principales se realiz, en el segundo caso, a partir de una matriz de datos ponderada con la participacin de cada rama en cada uno de los
grupos en la industria manufacturera de los estados. Con
ello, se propone un corte secto-regional para identificar la relevancia de esta actividad en la dimensin espacial. Esto deriva
de la relevancia otorgada a los valores extremos de las variables (ramas) en la estructura manufacturera de cada estado.
A partir de las ramas que fueron seleccionadas en cada
uno de los agrupamientos industriales se realiz un anlisis
de conglomerados. Con ello se obtuvo un perfil territorial de
los seis grupos en que se organizaron las 49 ramas de las
nueve divisiones del sector manufacturero, para cada una
de las aproximaciones analticas seguidas anteriormente.
El propsito del anlisis, independientemente del algoritmo usado para su realizacin, consiste en maximizar las
diferencias entre los conglomerados y minimizar la varia-
204
CUADRO 4
Ramas que mejor representan la heterogeneidad

conjunta de cada grupo
Grupo
I
11
III
IV
V
VI
Rama
22,14,20,11,13,21
25,28,26
29,30
42,34,39,35,40,41
44,43
50,52,49,46,55,59,56
cin al interior de stos. Como ha sido sealado, se evala la

similaridad entre las observaciones en funcin de la distancia que existe entre ellas, una vez que dichas observaciones
son representadas en un espacio n-dimensional. Cada mtodo difiere en la forma que mide la distancia entre los conglomerados; en este caso el mtodo elegido para formular la
clasificacin de las entidades fue el de las distancias promedio. Este mtodo establece los agrupamientos tomando en
cuenta la distancia media entre las observaciones de diferentes conglomerados y no slo la que existe entre pares de
miembros extremos de dos grupos.
El procedimiento de formacin de conglomerados considera, en este caso, a todas las observaciones como parte de
un solo conjunto. La primera subdivisin separa a las observaciones que "menos se parecen", tomando en cuenta, como
ya se seal, la distancia que existe entre ellas. De esta manera si se realiza el procedimiento con dos conglomerados,
uno de stos estar compuesto por las entidades "ms alejadas", en nuestro caso, aquellas que, considerando todas las ramas del grupo, muestran el mayor producto manufacturero.
Por el contrario, si el algoritmo de agrupamiento se plantea
para n-I conglomerados, el resultado muestra a las entidades
que, de acuerdo con los registros del PIB, tienen el menor
producto. Evidentemente la solucin para n conglomerados
es trivial, es decir, cada entidad forma un solo conglomerado.
Una vez identificadas las entidades que ocupan las posiciones extremas, se procedi a definir el nmero de conglomerados adecuado para representar al subconjunto ms
representativo de entidades en cada uno de los seis grupos
de la industria manufacturera. As, de manera emprica se
205
identific a las cinco o seis entidades que comprenden este

subconjunto en cada caso.
Los cuadros 5 y 6 presentan la agrupacin de las entidades federativas que tienen el mayor producto de las ramas consideradas en cada uno de los grupos. Esto significa
que constituyen aquellos estados ms alejados y que, por ello,
se parecen menos al resto de las entidades. En cada caso se
presenta el estado con el mayor PIB manufacturero del gru;JO, seguido en orden alfabtico de aquellos que representan
la segunda mejor posicin, mientras que el ltimo de la lista
es aqul con el menor producto del conjunto seleccionado.
La seleccin de estas observaciones puede corresponder a
un conglomerado de ms de un estado, en cuyo caso se presentan dentro de un parntesis.
Adems, se muestra el grado de dispersin registrado
en cada grupo, y que corresponde a la distancia promedio
que existe, en el espacio n-dimensional de las ramas, entre
las entidades con el mayor y el menor producto del conjunto
seleccionado. Con ello se intenta describir la homogeneidad
de cada uno de los grupos en que se reordenaron las nueve
divisiones manufactureras.
La representacin de las observaciones (entidades federativas) en un espacio n-dimensional (correspondiente a
las ramas de cada uno de los grupos) indica, como ya se seal, dos cuestiones asociadas. En primer trmino, considera a las ramas que ofrecen una mejor representacin de la
diversidad conjunta de cada uno de los grupos definidos a
Partir de las nueve divisiones de la industria manufacturera; esto es lo que se obtiene con el procedimiento de los componentes principales. Se capta, entonces, el desempeo del
producto manufacturero por grupo asociado con su disposicin espacial, puesto que cada uno de los vectores o ramas
comprende 32 elementos, uno por cada registro correspondiente a las entidades federativas. En segundo lugar, los conglomerados identifican y jerarquizan aquellas entidades que
tienen un desempeo ms prominente en cada grupo. Adems, se establece la dispersin de cada uno de los conjuntos
de entidades seleccionadas. La diferencia entre los dos resultados presentados (cuadro 5 y 6) corresponde, pues, a la
naturaleza de la matriz de datos utilizada: los datos originales de la contabilidad nacional y los datos ponderados por la
Participacin de cada rama en el producto manufacturero
estatal.
206
CUADRO 5
Localizacin de la industria manufacturera

por entidades federativas
(matriz de datos originales)
Grupo
Entidades"
Grado de
dispersinb
(Nuevo Len, Mxico) Coahuila, Distrito Federal,

Jalisco
3.93
III
(Mxico, Distrito Federal) (Chihuahua, Durango)

(Michoacn, Oaxaca) Jalisco
4.32
11
IV
I
VI
(Mxico, Distrito Federal) (Nuevo Len, Puebla)

(Yucatn, San Luis Potos)
5.11
(Distrito Federal, Mxico) Jalisco, Veracruz,

Nuevo Len
6.34
Distrito Federal, Jalisco, Mxico (Nuevo Len,

Veracruz)
8.40
(Distrito Federal, Mxico) Jalisco, Nuevo Len,

Veracruz
8.91
8 Ordenadas segn la distancia que existe entre ellas en el espacio n-dimensional.

b Promedio de la distancia entre las entidades ms alejadas de cada subconjunto.
Con esta informacin se logr revelar de un modo especfico la concentracin regional (espacial) de la actividad
manufacturera en el territorio nacional. Esta concentracin
puede obtenerse, en una primera instancia, de las fuentes
directas del SCNM en funcin de las participaciones porcentuales de las entidades en cada divisin industrial. El mtodo
seguido en este trabajo describe, de una manera diferente,
es decir, concibiendo el espacio de representacin secto-regional de una manera conjunta (y no secuencial) este mismo
fenmeno de la concentracin productiva. De esta manera,
la aproximacin propuesta al anlisis econmico regional difiere de otras usadas de manera ms convencional, cuestin
que se expresa en los resultados generados para cada uno
de los grupos industriales presentados en el texto. Los resultados expuestos permiten, tambin, apreciar la dispersin geo-
207
CUADRO 6

por entidades federativas
(matriz de datos ponderados)
Grupo
nr
V
II
.I
IV
VI
Ent.idades"
Grado de
dispersin''
Durango, Chihuahua, Distrito Federal

(Jalisco, Mxico, Michoacn, Baja California)
5.21
Hidalgo, Mxico, Nuevo Len, San Luis Potos,

Quertaro
5.72
Yucatn (Aguascalientes, Chihuahua, Distrito

Federal, Puebla, TIaxcala) Guanajuato, Mxico,
Jalisco
5.76
Distrito Federal, Jalisco, Mxico (Oaxaca,

Veracruz) Guerrero
6.52
Mxico, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz

(Nuevo Len, Guanajuato)
6.59
Nuevo Len, Coahuila, Distrito Federal,

Mxico, Aguascalientes
8.53
Ordenadas segn la distancia que existe entre ellas en el espacio n-dimensional.

grfica en el grado de concentracin de los grupos de la industria manufacturera, tal y como fueron reordenados.
Esto pone de manifiesto un aspecto distinto de la concentracin industrial-regional y que en este caso es explcitamente no unvoca, como se desprende de la imagen que se
obtiene de los registros del SCNM que indica diferencias de
magnitud por entidad federativa para cada una de las ramas
de la industria.
3. El estudio precedente representa el estado de la estructura espacial de la actividad manufacturera en 1988 y
constituye, as, una caracterizacin esttica. Para convertirla
en un anlisis de esttica comparativa se requerira de informacin similar para un ao posterior al que reporta el
SCNM y que por ahora no existe (puesto que los resultados
208
oportunos de los Censos Econmicos de 1994 no contienen

informacin sobre el valor agregado de las ramas manufactureras). Puede, sin embargo, proponerse una aproximacin
al desempeo de la industria manufacturera a partir de la
evolucin de las ramas que componen este sector. Con ello
es posible hacer algunas inferencias de tipo dinmico y de
corte secto-regional, Este ejercicio se realiza para ambas
matrices de datos utilizadas en la parte anterior de este trabajo, es decir, la matriz original y la ponderada por la participacin de cada rama en el PIB manufacturero estatal.
En el periodo de 1988 a 1994 se aprecia un desempeo
desigual de las ramas manufactureras en el pas. Esto puede
representarse en una tabla en la que se ubica cada una
de las ramas en funcin de la tasa de crecimiento del producto y de su tasa de participacin en el producto total manufacturero. As, cada rama se localiza en uno de los cuatro
cuadrantes que resultan de la combinacin de estas variables, tal y como se muestra a continuacin. La tabla 3 se construy con la informacin nacional del desempeo de cada
actividad, misma que s est disponible para el periodo 19881994, a diferencia de su desagregacin regional.
En trminos de las agrupaciones consideradas en el
texto, a partir de las divisiones de la industria manufacturera, destaca el comportamiento del sexto grupo, ya que la
mayora de las ramas que lo componen estn ubicadas en el
primer cuadrante, en el que se registra un aumento conjunto del producto y de su participacin.
TABLA 3
Evolucin del producto y la participacin de las ramas

manufactureras 1988-1994
Tasa de crecimiento media anual del
PIB
por rama
-Tasa de participacin
en el PIB
JI
-,+
13,14,26,32,41,42,45,51
manufacturero
+,+
11,21,40,43,49,50,
52,53,59
III
IV
- ,24,30
+,-
209
Con esta nueva informacin se realiz el anlisis de

conglomerados para localizar espacialmente las ramas en
funcin de su dinamismo productivo. El cuadro 7 muestra
los resultados obtenidos a partir de la matriz de datos originales, mientras que el cuadro 8 muestra los resultados con
la matriz de datos ponderados.
CUADRO 7

por entidades federativas segn su dinamismo
(matriz de datos originales)
Cuadrante
III
II
Entidades"
Grado de
dispersin b
Distrito Federal (Guanajuato, Jalisco) Veracruz,

Yucatn, Mxico
5.98
(Distrito Federal, Mxico) Jalisco, Nuevo Len,

Veracruz
12.74
Distrito Federal, Mxico, Nuevo Len, Veracruz,

Hidalgo
19.09
R Ordenadas segn la distancia que existe entre ellas en el espacio n-di
meTlBional.
Un aspecto de estos resultados que conviene poner de

relieve es que debido a la gran concentracin de la actividad
econmica en el Distrito Federal, esta entidad aparece siempre en el primer lugar de importancia en la clasificacin regional por grupos de actividad (a partir de los datos originales),
en este caso conforme a su ubicacin en los cuadrantes identificados por dinamismo del producto. Al utilizar los datos
ponderados la localizacin geogrfica de las manufacturas
muestra una composicin distinta.
Esta manipulacin de la informacin sectorial, es decir, del desempeo de las ramas y la necesidad de hacer inferencias de ndole regional a partir de ella, surge del gran
rezago en la generacin de estadsticas de corte geogrfico
en el pas. Esto dificulta el estudio de la dinmica regional,
y POne de manifiesto la insuficiente integracin de la dimen-
210
CUADRO 8

por entidades federativas segn su dinamismo
(matriz de datos ponderados)
Cuadrante
III
11
I
Entidades"
Grado de
dispersin b
Yucatn, Chiapas, Guanajuato, San Luis Potos,

Durango
7.89
Distrito Federal (Coahuila, Nuevo Len)

Chihuahua, Mxico, Sonora
11.11
Distrito Federal, Hidalgo, Mxico, Nuevo Len,

Veracruz
14.83
a Ordenadas segn la distancia que existe entre ellas en el espacio n-dimensional.

sin espacial en el anlisis del desempeo de la economa y

en la formulacin de la poltica econmica.
Con el anlisis propuesto en este trabajo se pretende,
precisamente, hacer explcita la dimensin espacial del desempeo de la industria manufacturera, con un tratamiento
simultneo de las variables consideradas (en este caso las
ramas de ese sector), como una aproximacin a su integracin en el diseo y aplicacin de la poltica econmica e industrial. La idea que est detrs de esta propuesta es que la
poltica regional no puede ser planteada, aunque parezca
paradjico, al margen de la geografa. Es ms, nuestro argumento se basa en la conviccin de que en la medida en que
se ha abierto la economa y que se avanza en el proceso de
integracin en el marco del mercado de Amrica del Norte,
ms relevancia cobran los procesos de ndole regional y es
menos posible eludir las referencias al espacio econmico.
Los mercados no existen independientemente del espacio.
211
Catlogo de ramas de la industria manufacturera INEOI,

Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (SCNM)
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
Carnes y lcteos
Preparacin de frutas y legumbres
Molienda de trigo
Molienda de nixtamal
Beneficio y molienda de caf
Azcar
Aceites y grasas comestibles
Alimentos para animales
Otros productos alimenticios
Bebidas alcohlicas
Cerveza y malta
Refrescos yaguas gaseosas
Tabaco
Hilados y tejidos de fibras blandas
Hilados y tejidos de fibras duras
Otras industrias textiles
Prendas de vestir
Cuero y calzado
Aserraderos, triplay y tableros
Otros productos de madera y corcho
Papel y cartn
Imprentas y editoriales
Petrleo y derivados
Petroqumica bsica
Qumica bsica
Abonos y fertilizantes
Resinas sintticas y fibras artificiales
Productos farmacuticos
Jabones, detergentes y cosmticos
Otros productos qumicos
Productos de hule
Artculos de plstico
Vidrio y productos de vidrio
Cemento
Productos a base de minerales no metlicos
Industrias bsicas de hierro y acero
Industrias bsicas de metales no ferrosos
Muebles metlicos
Productos metlicos estructurales
Otros productos metlicos excepto maquinaria
Maquinaria y equipo no elctrico
Maquinaria y aparatos elctricos
Aparatos electrodomticos
Equipo y aparatos electrnicos
Equipo y aparatos elctricos
Automviles
Carroceras, motores, partes y accesorios para
automviles
Equipo y material de transporte
NOTAS PARAIlViAGINAR UNA REALIDAD

ENERGTICA ALTERNATIVA
Jos Antonio Rojas Nieto"
PRESENTACIN
Al pensar en lo alternativo y, ms a.n, en una poltica energtica alternativa, se puede caer en dos tentaciones: 1) querer definir todo de nuevo y desde el principio; 2) pensar que
lo alternativo tiene que ver solamente con la accin gubernamental y, por lo anterior, olvidar el papel de la sociedad civil.
Estas notas buscan sealar algunos elementos que deben
considerarse en el diseo no slo de una poltica energtica al1:mativa, sino de una vida energtica nacional tambin alternativa, que aqu vamos a comprender en un marco de superacin de, al menos, tres aporas: la de lo pblico y lo privado; la de lo social y lo poltico; la de lo persona.l y lo colectivo.
y con ello, tratar de trascender la que, a mi juicio, resulta
ms difcil superar: la de lo bueno y lo malo.
A.L PRINCIPIO... LOS PRINCIPIOS

Casi en el momento mismo de la nacionalizacin petrolera se habl de su reprivatizacin. Los personeros de las
compaas petroleras extranjeras expropiadas soaron desde 1938 en la ocasin de la revancha. Pero no slo ellos; muchos personeros del capital privado y algunos del capital
pblico han insistido en diversas oportunidades en la necesidad de reprivatizar Pemex. Incluso se habla de la necesidad de privatizar todo el sector energtico mexicano: Pemex,
Divisin de Estudios de Posgrado Facultad de Economa, UNAM, noviembre'diciembre, 1994.
214
.ross ANTONIO ROJAS NIETO
los centros de investigacin ligados a dicho sector como el Instituto Mexicano del Petrleo (IMP), el Instituto de
Investigaciones Elctricas (HE), y el Instituto de Investiga
ciones Nucleares (ININ).
Recientemente, en diversas circunstancias, algunos
empresarios estadounidenses y varios miembros del Congreso de los Estados Unidos -sobre todo de los estados
fronterizos y los estados petroleros-, han insistido en la neo
cesidad de que el gobierno del presidente William Clinton
negocie la apertura de Mxico a la inversin extranjera en
la importante industria energtica mexicana -primordialmente Pemex y CFE-, pero de manera ms especfica en la
rentable esfera de explotacin y produccin primaria de petrleo. Muchas ancdotas y aventuras sobre estos deseos e
intenciones, y sobre las presiones para impulsarlas se filtraron en la prensa nacional durante el periodo de negociacin
del TLC. Otras se consignan en narraciones histricas sobre
las relaciones entre Mxico y Estados Unidos. Pero sera
errneo pensar que las presiones slo son externas; tambin
son, y de manera creciente, internas.
Sin embargo, y por fortuna, todava existe en nuestro
pas una significativa opinin pblica opuesta a las compulsiones privatizadoras, que no niega la posibilidad de que stas
se realicen en algunos mbitos de nuestra vida econmica,
pero que no ve en ella el factotum de la eficiencia y la competitividad. No es vergonzante -por ningn motivo 10 puede ser- defender el carcter nacional y estatal de los sectores
petrolero y elctrico. Gracias a ello, en el caso de Pemex solamente se abrieron algunas actividades de la petroqumica,
con la redefinicin de productos bsicos bajo el control oficial. Y en el caso de la eFE, adems del autoabastecimiento,
la cogeneracin y la pequea produccin, se abri la denominada produccin independiente de electricidad.: que se restringe a una generacin comprometida a entregarse en la
Red Nacional de Servicio Pblico administrada por la eFE,
que es y seguir siendo propiedad nacional.
A muchos esto les pareci demasiado, a otros les pareci poco. Lo cierto es que, efectivamente, el asunto no est
definido totalmente, por lo que sigue abierta la posibilidad Y
aun la necesidad de un debate nacional al respecto. Ahora
bien, si analizamos el contexto sexenal, no es asunto menor.
Sin embargo, no es difcil adivinar que habr muchas presiones y controversias, tanto con extranjeros como entre algunos mexicanos que no logran aceptar que sea el Estado
CFE y
NOTAS PARA IMAGINAR UNA REALIDAD ENERGTICA
215
mexicano el que controle este sector, propiedad original de

la nacin, como lo seala todava el hoy debilitado artculo
27 de la Constitucin.
Pero, por qu tanta presin en el caso petrolero? Uno
de los puntos que sobresalen al pensar y repensar el futuro de
Pemex es el del acceso directo a ms de 44 mil millones de barriles de aceite crudo, cerca de 6 700 de condensados y casi
14 mil millones de barriles equivalentes de gas natural, que
le permiten a Mxico tener una relacin entre reservas y
produccin ligeramente superior a los 50 aos. Otro -quizas el ms codiciado por especuladores, rentistas y mercenarios del mundo petrolero y financiero- es el del acceso, control
y manejo de la renta petrolera mexicana, un excedente que
se origina en los menores costos internos de produccin en
relacin con los costos marcadores del mercado mundial; es
decir, aquellos que, por decirlo as, soporta, permite y resiste
el mercado. Desde hace muchos aos stos corresponden a
algunos de los yacimientos estadounidenses de ms baj a fertiIidad, con costos de produccin ms elevados, cercanos a los
diez dlares.
As, la afortunada combinacin de una significativa e importante fertilidad natural de los pozos mexicanos -primordialmente los de la Sonda de Campeche--, con una creciente
productividad de Pemex en la esfera petrolera primaria,
permiti a Mxico, de 1965 a 1994, captar cerca de 180 mil
millones de dlares actuales (ver cuadro de produccin, precio,
exportaciones, costos y renta petrolera), lo que en algunos
aos implic hasta 12 dlares por barril de crudo extrado
del subsuelo. Si identificamos ese excedente bajo la categora
de los denominados Derechos de Extraccin Be Hidrocarburos (DEHC), que Pemex entrega a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico (SHCP), ao con ao, podemos reconocer
que en estos ltimos cuatro aos la aportacin de fertilidad
natural mexicana ha superado -eomo en los buenos tiempos del boom-los 10 mil millones de dlares.
Ahora bien, en contra de cierta idea espontnea que
nos podra conducir a pensar que en la medida que los precios del petrleo han bajado en el mercado mundial, en esa
medida ha bajado la gravacin impositiva a Pemex, es imPOrtante sealar que con la cada de los precios del petrleo
la renta no disminuy, llegando a representar en 1985 -un
ao antes del fatdico descenso de precios- cerca del 6 %
del PIB (ver grficas 1 y 2 de precio y renta por barril de petrleo).
216
aos ANTONIO
ROJAS NIETO
Precisamente es esta grabacin la que recoge la Secretara de Hacienda a travs de los Derechos de Extraccin de
Hidrocarburos, y que en el periodo sealado represent cerca
del 3 % del PIB, aunque en algunos aos lleg a la significativa participacin del 6 %, justamente en los que la tributacin
petrolera fue prcticamente la mitad de la tributacin total en
Mxico (1983 a 1985). Por eso, en contra de ciertas ideas sobre
la renta y los impuestos petroleros que se han divulgado, es
preciso reconocer que la participacin de estos derechos o
esta renta petrolera en el precio por barril no slo no ha disminuido con la baja de cotizaciones, sino que, incluso, se ha
elevado, hecho que resulta muy delicado para Pemex, sobre todo por la descapitalizacin que le representa.
Hay que recordar, entonces, que para muchos -nacionales y extranjeros- el artculo 27 de la Constitucin sigue
bajo severo cuestionamiento, pues se duda sobre la pertinencia
de que "la propiedad d las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponde originaria y exclusivamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada."
En mi opinin se trata de un vil oportunismo que niega una de las intuiciones ms profundas del Constituyente,
intuicin que, a decir de los especialistas, recoge una aeja
tradicin colonial segn la cual la Corona era la propietaria
originaria de las tierras yaguas de la colonia, mismas que
deban ser explotadas en beneficio de los sbditos. En la tradicin republicana de nuestro pas esa propiedad originaria
es de la Nacin y debe ser la base de una explotacin de los
recursos en beneficio de la sociedad; adems, slo la Nacin
puede cederla y conceeionarla, siempre con la posibilidad de
recuperar BU dominio en la perspectiva del inters y la utilidad pblicos.
Por eso, esta definicin fundamental del Constituyente
tiene una direccin muy clara: se trata de orientar en un sentido social colectivo la explotacin de dichos recursos naturales.
As, al pensar y repensar a Pemex y a nuestra industria petrolera, no podemos olvidar que muchos mexicanos han luchado porque este excedente heredado de las bondades de la
naturaleza y del esfuerzo constante de los trabajadores petroleros pertenezca a todos los mexicanos. En estos aos de
pragmatismo y cinismo ratificar este principio no es asunto
menor.
217
EN SEGUIDA... LA EFICIENCIA
De la autosuficiencia cuantitativa a la excelencia productiva, reza el nuevo propsito operativo del sector energtico mexicano. As, los cambios que se han estado impulsando
en la industria energtica mexicana son seal evidente, aunque todava incompleta, de las grandes urgencias a las que el
sector petrolero y el sector elctrico mexicano deben responder.
No se trata solamente de enfrentar la necesidad de satisfacer
las demandas energticas mexicanas con una competitividad
creciente -directa o indirecta-, sino de mantener el control nacional de estas actividades superando los viejos vicios
del contratismo y la corruptela sindical, para acompaar la
nueva etapa de la reorganizacin econmica de Mxico, sin
una conciencia vergonzante por su carcter estatal y nacional.
El sentido estratgico de Pemex y la CFE rebasa con
mucho los aspectos tcnicos, econmicos y financieros, se
trata de lograr un sano equilibrio entre un potencial competitivo creciente y una capacidad tambin creciente para impulsar el desarrollo y la estabilidad econmicos.
Nada ms absurdo en estos momentos seguir insistiendo en la privatizacin, cuando se trata de dos empresas que
tienen la mxima responsabilidad de aprovechar los recursos naturales en beneficio de todos los mexicanos. El carcter
estatal de Pemex y la CFE no les impide acrecentar su productividad y su eficiencia, operar financieramente bien, y seguir
alentando el desarrollo nacional, todava lejano de los grandes ideales de justicia social.
Por principio, hay una fortaleza estatal bsica yestratgica en Pemex y la CFE. Aun en el caso --como pareciera
se1'- de que pudiera ampliarse todava ms el margen de
Participacin privada en la industria energtica, esta fortaleza bsica no debe cancelarse, sino acrecentarse. Ni la mayor participacin privada ni la mayor apertura deben ser
temida por estas dos paraestatales. Pemex y la CFE todava
hoy -acaso como nunca-, deben seguir siendo empresas
estatales, ncleo fundamental para orientar y modular el
desarrollo econmico del pas, pero por ello mismo, capaces
de competir en el terreno internacional. La renta petrolera
-clave en la tributacin del pas y en el desarrollo y fortalecimiento de Pemex-, las utilidades de transformacin industrial, y los productos de generacin y comercializacin de
electricidad -todos ellos obtenidos hoy en el marco de las
llamadas lneas y unidades estratgicas de negocios, centros
218
JOS ANTONIO ROJAS NIE'!D
de costos, y del esquema de precios de transferencia-, deben seguir teniendo un manejo que resulte de la integracin
razonable de objetivos econmicos claros (eficiencia) y de finalidades de desarrollo social tambin claras (justicia).
La privatizacin es y seguir siendo un medio, jams
un fin. Si bien Pemex y la CFE estn obligadas a ser ms eficientes y eficaces cada da, deben seguir actuando en un claro sentido social; no tienen por qu privatizarse. Menos an
en el marco de una moda que se ha tornado compulsiva y
que cada vez ms se ve superada por los problemas que pretendi resolver. Vivimos una nueva situacin energtica nacional, con menos subsidios y mejores resultados financieros
para Pemex y la CFE; justo es que esta situacin tambin se
caracterice por mejores y ms limpios combustibles, y por
menos interrupciones y mayor calidad del servicio elctrico.
Por ejemplo, la privatizacin del monopolio telefnico nacional no ha sido razn suficiente para que la sociedad perciba
un mejoramiento sustancial de su servicio. Tampoco lo sera
-no se reconocen razones especiales para ello-- un sector
petrolero y un sector elctrico privatizados.
Por ello, el reto es mostrar que dos de las ms importantes empresas de Amrica Latina pueden ser eficientes y
competitivas, sin necesidad de ser privatizadas. Se trata de
algo ms que un reto financiero, productivo, econmico o comercial. Hay una profunda significacin poltica en ello, significacin que hoy, a pesar del pragmatismo -o ms bien
precisamente por ello--, no sale sobrando.
Sin embargo, hay que pensar seriamente que si puede
resultar demaggico afirmar la necesidad de privatizar Pemex y la eFE -muchas veces ocultando las ansias voraces
de grandes negocios-, tambin lo puede resultar el afirmar
la necesidad de que contine su carcter estatal, si, al mismo tiempo, no se insiste con la misma fuerza y rigor, en la
urgencia de que estas dos nobles paraestatales sean cada
vez ms eficientes y productivas, menos sujetas al vaivn
sexenal o a las necesidades financieras o polticas inmediatas del gobierno, y, evidentemente, menos sujetas a las lneas que pretenden imponer el contratismo y la corrupcin
sindical. Por eso, con la defensa del carcter estatal de Pemex y de la CFE, me gustara insistir ms en la urgencia de su
mejoramiento productivo, mejora que no vendr solamente
con los nuevos esquemas de organizacin empresarial, de regionalizacin, de descentralizacin o, incluso, de participacin
inteligente de la inversin privada, sino con una gestin m-
219
pecable de estas importantes paraestatales, sustentada en

un profundo amor por nuestra nacin yen un respeto igualmente impecable por los derechos de sus trabajadores.
LUEGO... DATOS ENERGTICOS E IDEAS
SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LA SOCIEDAD
Algunos datos sobre el consumo de energa

He comentado desde el principio que la sociedad tiene
delicadas responsabilidades para garantizar no slo un sector energtico nacional, sino una nueva vida energtica nacional alternativa. Mxico no es ejemplo de uso eficiente y
de ahorro de energa; tampoco de una utilizacin limpia, por
ms que se reconozcan algunos esfuerzos sociales y gubernamentales -por lo dems todava parciales- orientados a
garantizar una produccin y un consumo energtico eficientes y limpios. Ciertamente, el asunto es muy complejo. Pero
debe ser abordado sin evasivas y con sinceridad, en una
perspectiva integral. Para ello es til considerar, a manera
de ejemplo, algunos indicadores que nos permitan reconocer
las diversas aristas del problema.
Por ejemplo, segn los datos de 1993, por cada mil dlares de producto nacional que se genera en nuestro pas,
aproximadamente se utilizan dos y medio barriles de petrleo equivalente (2.5 bl. pce.), es decir, bajo formas diversas
de energa: petrolferos, gas natural, carbn y electricidad
proveniente de fuentes hidrulicas, nucleares y algunas alternativas. Si adems consideramos que un barril de petrleo tiene un poder calorfico cercano a los seis millones de
Btu (British Thermal Unit, unidad calorfica del sistema ingls que equivale a 252 caloras), podemos concluir que por
cada mil dlares de productos mexicanos se utilizan 15 millones de Btu's. En cambio, en los Estados Unidos, para producir esos mismos mil dlares de productos apenas se utilizan
poco ms de dos barriles (exactamente 2.2), equivalentes a
13.2 millones de Btu's. Esto significa que en trminos globales, el conswno energtico en los Estados Unidos es 12% ms
eficiente que en Mxico, pues a pesar de que el pas vecino utiliza 16 veces ms energa que Mxico -exactamente 84
Quads contra 5.4 Quads (un Quad es igual a 10 15 Btu's)-,
genera un producto nacional superior en casi 18 veces al de
220
JOS ANTONIO ROJAS NIETO
Mxico (6 374 miles de millones de dlares contra 361). Adems, de ese gran total de energa consumida, nuestro pas
utiliza en transformacin el 28%, en tanto que en los Estados Unidos el 25%, por lo que, de nuevo, los estadounidenses son 11 ms eficientes en su proceso de transformacin
y conversin de energa.
Otra comparacin de indicadores como los de la estructura de los consumos total y final de energa por tipo de energtico y por sector, o el del volumen de energa consumida por
habitante, tambin nos permite reconocer el gran reto que
tiene nuestra sociedad en el mbito de la eficiencia energtica.
As, tenemos que en Mxico los combustibles fsiles petrleo, gas natural y carbn-, principales responsables
de la contaminacin atmosfrica, satisfacen el 86% de las
necesidades energticas primarias con 57,26 y 3%, :respectivamente, cubriendo el 14% restante la lea y el bagazo de
caa (8%), la hidroelectricidad (5%) y la nucleoelectricidad
(1%). En Estados Unidos, los primeros tres energticos representan un porcentaje similar (88%), pero con una estructuracin distinta: 40 % el petrleo; 25% el gas natural;
y 23% el carbn, cubrindose el 12% restante con la nucleoelectricidad (7.8%), la hidroelectricidad (3.6%) y otras energas (0.2%) (ver grfica 3, Estructura de consumo total de
energa).
y en cuanto a la estructura de consumo de la energa
final --esa que se transforma en energa til, es decir, calor
de proceso, movimiento o iluminacin-, las diferencias
tambin son notables. En Estados Unidos el conjunto de los
sectores residencial, comercial y pblico consume el 27% de
la energa fmal; en Mxico el 22%; y en el sector industrial las
diferencias son del 37% contra 42%; y, finalmente, en el sector transporte se observa una curiosa coincidencia con el 360/0
de participacin en el consumo final. Esto significa que las diferencias ms significativas estn en los sectores residencial, comercial, pblico e industrial, lo que puede expresar,
primero, una desigualdad significativa en el nivel de bienestares y, segundo, una diferencia importante en el desarrollo
tecnolgico industrial.
Eso 10 podemos notar ms claramente analizando el
consumo de energa por habitante. En Mxico, una poblacin de casi 87 millones de habitantes satisface sus necesidades energticas con un promedio personal de apenas
diez barriles de crudo equivalente al ao; en cambio, en los
Estados Unidos el nivel de bienestar logrado se expresa en
221
un consumo medio anual de poco ms de 54 barriles de crudo equivalente, tambin al ao, cinco veces ms (ver grficas 5 y 6).
Esto muestra grandes diferencias que deben ser consideradas al replantear la vida energtica nacional. Menos
porq ue se considere que el estndar de vida de los Estados
Unidos deba operar como ejemplo para nuestro pas; ms en
virtud de que los niveles de desarrollo productivo y tecnolgico que estn implcitos en los indicadores antes mostrados, pueden sealarnos algunas de las perspectivas de la
eficiencia en nuestro consumo de energa.
Energa y calidad de vida

Ahora bien, es preciso sealar que el consumo de energa -global, por unidad de producto y por habitante-, se
utiliza, precisamente, como un indicador del nivel de bienestar de la poblacin y del nivel tecnolgico de desarrollo. Sin
embargo, en virtud de que actualmente es muy alta la participacin de los combustibles fsiles en dicho consumo, ste
tambin se emplea como un indicador de la contaminacin y
de la generacin de desechos. Esto conduce a una dramtica
paradoja, pues si bien, efectivamente, mayor consumo de
energa se identifica tradicionalmente como ndice de mayor
bienestar, ese mismo consumo se identifica hoy, tambin, con
mayor ndice de contaminacin. Por eso, si bien es cierto que
existe el reto de garantizar mayor bienestar con un mayor
consumo de energa, tambin hay necesidad de que dicho consumo sea cada vez ms eficiente y ms limpio en todos los
sectores: residencial, comercial, pblico, industrial, agrcola
y transporte. Se trata de un objetivo que por la naturaleza
misma de los efectos del consumo de energa, trasciende los
mbitos nacionales y tiene ya una dimensin internacional
y mundial, ligada a los grandes problemas del efecto invernadero, del cambio climtico global, de la lluvia cida, de la
depredacin acelerada del medio ambiente y la ecologa, y el
agotamiento de los recursos naturales.
Los gases de invernadero -bixido de carbono, metano, xido nitroso, monxido de carbono, bixido de azufre y
0t:r0s- son los que bloquean la radiacin infrarroja de la
Tierra al espacio, relanzando el calor capturado hacia la atmsfera. Este efecto en la temperatura, conocido como efecto invernadero, hace que la Tierra tenga un clima habitable
222
Jos A.'ITONIO ROJAS NIETO
para las plantas, los animales y los humanos. Sin embargo,

muchos cientficos aseguran que la adicin indiscriminada
de gases de invernadero -precisamente los que son producidos en la combustin-, tienden a incrementar la temperatura global en el mundo y producir graves deterioros en las
condiciones de vida. Se estima que cerca de la mitad de la
responsabilidad del cambio climtico se origina en las emisiones de bixido de carbono, una quinta parte en la emisin
de metano, y el resto por el incremento del ozono. El consumo de petrolferos -sobre todo gasolinas- ha sido identificado como el principal medio productor de bixido de azufre;
el consumo de gas como el principal emisor de carbn; y algunos consumos vinculados con actividades energticas y agrcolas se identifican como significativos emisores de metano.
La emisin a la atmsfera de millones de toneladas de
bixido de azufre y de xidos nitrogenados provenientes del
consumo de combustibles en la industria y en el transporte
origina la lluvia cida. Se trata de la precipitacin de cido
sulfrico y cido ntrico, que son resultado de la reaccin de
estos gases con el agua en el aire, y que tiende a alterar radicalmente los ecosistemas, contaminando la tierra y el
agua. Tambin la emisin de partculas orgnicas y metales
representa un severo problema de contaminacin.
Pero el ataque a los problemas del efecto invernadero,
del cambio climtico, de la lluvia cida, y de la contaminacin de aire, agua y tierra en general, exige soluciones internacionales que implican una utilizacin ms eficiente y
limpia de los combustibles, sobre todo en aquellas reas que generan ms contaminantes: consumo industrial, generacin
de electricidad y consumo en automotores.
La nueva conciencia sobre estos problemas ha generado
la urgencia de disear e impulsar soluciones similarmente
urgentes, pero muy eficientes. La perspectiva privatizadora
del sector energtico mexicano debe considerarse, tambin,
desde la perspectiva complementaria que proporciona esta
nueva situacin.
PARA TERMINAR... LOS RETOS
Estas notas pretenden ofrecer algunos elementos de 10

que podra ser considerado un marco para juzgar las tendencias privatizadoras del sector energtico. En este marco
-y para volver a mis formulaciones iniciales- tenemos que
NCYI'AS PARA IMAGINAR UNA REALIDAD ENERGTICA
223
superar el reto de pensar que no hay nada rescatable ni en

la sociedad, ni en el gobierno; pero tambin dej ar de pensar
que slo el gobierno tiene que cambiar, pues la magnitud de
los problemas ligados a la produccin y al consumo de energa exige hoy el concurso consciente y firme de toda la sociedad, en todas las sociedades del mundo. Por las caractersticas
especficas de nuestro desarrollo energtico, para Mxico
el reto social es an ms fuerte. Es una exigencia ineludible
creer en la sociedad, en sus posibilidades de cambio, especficamente en Mxico, asunto que no es trivial.
Lo rescatable
De los impulsos gubernamentales de este sexenio resulta importante rescatar al menos siete:
1) A nivel general la ratificacin de una perspectiva de
uso eficiente y limpio, ahorro y diversificacin de energa.
2) El incremento constante de la productividad y de la
calidad operativa de Pemex y la eFE, ms prximas hoya
los estndares internacionales en cuanto a tipo y calidad de
combustibles.
3) Los impulsos a una capacitacin mejor orientada y
un adiestramiento ms adecuado de los trabajadores en Pemex y en la CFE, en contra de la salida fcil del despido y la
contratacin.
4) El nuevo esquema de precios que se atiene en mayor
medida a las realidades del mercado, evitando caer nuevamente en el esquema del subsidio indiscriminado.
5) El saneamiento financiero de Pemex y la CFE, y la
modificacin de su marco financiero caracterizado ahora por
menores transferencias gubernamentales, mayor contenido
de recursos propios y una participacin -modesta pero inteligente- en el mercado internacional de dinero.
6) La organizacin empresarial que ha implicado un
manejo mas eficiente y una gestin ms clara de Pemex y
la CFE.
7) La consistente participacin de Pemex en el mercado petrolero internacional.
224
Jos ANTONIO
ROJAS NIETO
Lo que tiene que cambiar el gobierno
y en torno a algunos procesos que me parece importante que se modifiquen, he de sealar tambin siete, ligados, sin duda, a los aciertos:
1) El insuficiente impulso al uso eficiente, al ahorro y a
la diversificacin de energticos, que se ha traducido en debilitamiento relativo de la capacidad productiva.
2) Los excesos en que se ha cado en el trato a los trabajadores y contratos colectivos, en un nimo desmedido de
controlar el proceso de cambio de Pemex y la CFE, y de sus
centros de investigacin.
3) La falta de refinamiento de los esquemas de precios
y tarifario para atender ms finamente a ciertas necesidades
sociales y a ciertos requerimientos concretos de desarrollo.
4) El excesivo control por parte de la Secretara de Hacienda, de Pemex y de la CFE, que sigue sometiendo a estas
empresas a sus esquemas pragmticos de ingresos-egresos.
Esto, en el caso de Pemex, se ha traducido en la persistencia
de un rgimen fiscal que le ha impedido un reforzamiento
productivo mayor, ms acorde a las necesidades y requerimientos actuales. Y en el caso de la CFE en una falta de autonoma de gestin, necesaria para la definicin de sus nuevas
bases de desarrollo.
5) La forma compulsiva en la que algunos sectores del
gobierno han enfrentado la bsqueda de apertura al capital
privado -nacional y extranjero- en Pemex y la CFE, que se
traduce en una sobrerregulacin de las actividades de estas
paraestatales.
6) La persistencia de una gestin que no considera la
profesionalizacin y la estabilidad de tcnicos y profesionistas, inclusive en los niveles medios y superior.
7) Finalmente, la falta de una reflexin ms fina sobre
el papel de Mxico en el mercado petrolero internacional.
El reto de la sociedad civil
Ahora bien, en el marco de una vida social estatalsta
de muchsimos mbitos de la vida social que caracteriza a
nuestro pas, el principal reto de la sociedad civil es, precisamente, superar dicha gestin y aduearse del control de
su vida energtica, consolidando su capacidad para definir
su presente y su futuro energtico: 1) Cmo quiere nuestra
225
sociedad resolver sus problemas de movimiento, iluminacin, calor, transmisin de informacin, atendiendo a los problemas de contaminacin que de su solucin se derivan? 2)
Qu tipos de combustible y energticos desea nuestra sociedad? 3) Qu niveles de produccin, exportacin, importacin y
consumo de combustibles y energticos quiere nuestra sociedad? 4) Qu tipo de organizacin, gestin y control desea la
sociedad para el sector energtico, ms precisamente para
Pemex y la CFE? 5) Qu relacin desea la sociedad que Mxico guarde con el mercado mundial en trminos energticos?
6) Qu esquemas financieros, de precios, productivos, organizativos desea impulsar la sociedad mexicana en sus empresas energticas?
En general, como puede verse, se trata de preguntas
que tienen que ver de manera directa con la mayor o menor
capacidad de la sociedad para coordinar globalmente la
marcha no slo del sector energtico mexicano, sino de su
vida energtica misma. Vivimos en una sociedad acostumbrada a imponer la dictadura de su consumo de energa, y a
no pensar en las formas de produccin de la misma.
CONCLUSIN
Dicho de manera sencilla, el principal reto para una vida energtica alternativa es, precisamente, el de la capacidad de la sociedad civil para disear, vivir y evaluar su vida
energtica, y, en ese marco, pensar y repensar 1':lB formas de
produccin y consumo de un conjunto de recursos proporcionados bondadosamente por una naturaleza-que requiere de
mayor atencin y cuidado de esa sociedad.
CUADRO 1
Evolucin de la renta petrolera 1965-1994.

Derechos de extraccin de hidrocarburos
Ao
DEHC/bll. DEHC,lbll. Precio Precio

Renta
int,
int.
globo
dll,lbll. dll.94lbll. dll./bll. dll.94,lbll. mill.dll.
Renta
Renta
Estr.
globo
acum.
ReAn
mill.dll.94 mill.dIl.94 %
Estr.
ReAc
Renta!
precio
9.1
9.0
8.9
14.1
14.6
19.0
16.6
26.2
11.9
8.5
11.6
7.5
14.1
17.2
17.7
28.4
30.0
29.2
33.5
34.3
40.8
37.0
0.17
0.16
0.14
0.21
0.19
0.24
0.18
0.29
0.14
0.30
0.46
0.32
0.86
1.03
1.46
3.51
3.73
4.64
6.48
5.77
5.89
3.65
2.98
2.43
2.07
2.86
2.53
3.07
2.28
3.56
1.64
3.80
8.96
7.48
12.66
12.90
15.35
26.78
28.67
40.50
50.32
49.86
49.39
42.28
Renta! Petrol!
PlB
tribut.
COiT.
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
0.26
0.26
0.26
0.41
0.41
0.56
0.46
0.84
0.49
1.07
1.62
1.02
2.05
2.50
3.83
9.64
11.13
9.80
9.83
9.89
11.00
5.17
1.10
1.06
1.03
1.57
1.50
1.96
1.52
2.64
1.43
2.88
3.99
2.35
4.45
5.05
7.11
16.40
17.26
14.28
13.79
13.39
14.47
6.62
2.82
2.84
2.88
2.90
2.80
2.96
3.17
3.22
4.08
12.52
13.93
13.48
14.53
14.57
21.67
33.89
37.05
33.55
29.30
28.88
26.99
14.00
12.13
11.80
11.61
11.14
10.24
10.28
10.41
10.10
12Jl2
33.81
34.25
31.15
31.48
29.42
40.20
57.66
57.47
48.92
41.12
39.10
35.48
17.92
40
40
40
64
64
88
72
136
80
224
424
298
735
1,107
2,057
6,832
9,396
9,827
9,644
10,132
10,857
4,723
172
166
161
246
234
306
237
427
236
605
1,043
688
1,593
2,235
3,815
11,623
14,574
14,328
13,533
13,717
14,274
6,046
172
339
500
746
981
1,286
1,523
1,950
2,186
2,791
3,834
4,522
6,115
8,350
12,165
23,789
38,362
52,691
66,224
79,941
94,215
100,261
0.102
0.099
0.096
0.146
0.139
0.182
0.140
0.253
0.140
0.3..')9
0.619
0.409
0.946
1.327
2.265
6.900
8.652
8.506
8.034
8.143
8.474
3.589
0.102
0.201
0.297
0.443
0.582
0.764
0.904
1.157
1.297
1.657
2.276
2.685
3.630
4.957
7.222
14.122
22.774
31.280
39.314
47.457
55.931
59.520
CUADRO 1
continuacin
Ao
Renta
DEHC IbU. DEHC Ibl!. Precio Precio
Renta
Renta
Estr.
globo
int.
int.
globo
acum.
ReAn
d.lI.lbl!. dll.94lbll. dl!.lbll. dl!.94-IbIl. mill.dll. mill.dll.94- mill.dll.94- %
Estr.
ReAc
Renta!
precio
Renta! Petrol!
PIB
tributo
5.09
3.42
3.53
3.72
3.58
3.35
3.08
3.10
46.20
36.61
35.45
32.06
31.15
32.75
30.36
30.37
COIT.
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
7.48
6.21
7.69
9.41
10.14
10.90
10.94
11.00
FuF.NTE:
9.29
7.46
8.87
10.44
10.85
11.36
11.17
11.00
18.13
14.56
18.08
21.76
18.70
18.20
18.14
15.86
22.52
17.50
20.87
24.13
20.02
18.98
16.47
15.86
7,147
5,868
7,270
9,069
10,271
11,026
11,089
11,208
8,876
7,053
8,392
10,056
10,996
11,501
11,313
11,208
109,137
116,190
124,583
134.638
145,634
157,135
168,448
179,656
5.269
4.187
4.982
5.970
6.528
6.828
6.716
6.654
64.789
68.977
73.959
79.929
86.456
93.28-1100.000
106.654
41.3
42.6
42.5
43.3
54.2
59.9
67.8
69.3
esa, Sexto informe de gobierno, Mxico, Secretara de la Presidencia, noviembre, 1994.
228
JOS ANIDNIO ROJAS NIE'I'O
GRFICA 1
Mxico: impuesto petrolero primario

(dlares de 1994 por barril)
-.__ Derechos de Hidrocarburos por barril
--+-- Precio internacional del petrleo
GRFICA 2
Mxico: relaciones del impuesto petrolero primario

(porcentaje)
::~-=
I
20
L-'---'-.:._--'-
1965
1970
.-+ _..X
--'-
1975
---'_
1980
--'-------'----~
1985
1990
Derechos de Hidrocarburos/ Precio internacional

Renta petrolera! Producto Interno Bruto
1995
NetrA8 PARA IMAGINAR UNA REALIDAD ENERGTICA
229
GRFICA 3
Estructura del consumo total de energa

(porcentaje)
se - - - - - - - - - -
---.
5Ci
4(;
3D
2C
Petrleo
Gas
Natural
Carbn
Nuclear
II1II Mxico
Hidro
Otras
rn E.U.~
GRFICA 4
Estructura del consumo final de energa

(porcentaje)
sr)
r----------------------------,
45
40
35
30
25
10
Residencial,
Comercial y Pblico
Industrial
II1II Mxico
230
JOS~; ANTONIO ROJAS NIETO
GRJ<'ICA5
Consumo per cpita

(BPCE/ hab.)
60..---50
40
30
20
10
GHFICA6
Intensidad energtica
(BPCE/ mil. dll.)
3
r-----------------------l
I
o
I .Mxico
~E.U.A.
LA POLTICA AGROPECUARIA MEXICANA:

BALANCE y ALTERNATIVAS
Hubert Carton de Grammont"

Sara Lara Flores '"
Blanca Rubio Vega'"'" '"
El campo mexicano, como en todo el mundo, se ha transformado profundamente en las dos ltimas dcadas como resultado del proceso de globalizacin y de reestructuracin
econmica. Este proceso nos ha llevado a adoptar un modelo
de desarrollo que nos vincula al mercado internacional a
travs del esquema de las "ventajas comparativas".
Hoy, con la crisis econmica que llev a la devaluacin
a fmales de 1994, el fracaso del modelo se hizo evidente. Sin
embargo, sus limitaciones afloraron desde aos atrs y la
lucha armada de Chiapas las puso al desnudo. La crisis poltica y social es el resultado de un modelo excluyente y antidemocrtico que ha provocado la pauperizacin de grandes
sectores de la poblacin rural, el endeudamiento insospechado de los empresarios agrcolas, el incremento del desempleo rural y la migracin de familias enteras de campesinos
PObres que se han convertido en jornaleros. En resumidas
cuentas, se propici el incremento de la pobreza en pos de
una racionalidad productivista que no ha podido mostrar
sus beneficios.
Frente a esa situacin, numerosas organizaciones de productores, tanto del sector ejidal como del privado, han intentado construir sus propias alternativas. Sin embargo, lo que
no pueden lograr desde su experiencia local o sectorial es la
construccin de un modelo nacional alternativo de desarrollo rural (o modelos integrados en un esquema nacional si se
prefiere), porque supone ubicar los problemas locales en una
:.IllBtituto de Investigaciones Sociales (ns),
DES-ENAH
IIS-UNAM.
UNAM.
232
HUBERT CARTON, SARA LARA Y BLANCA RUBIO
perspectiva nacional. Por eso, la construccin de ese modelo

alternativo pasa necesariamente por la negociacin poltica
de los numerosos intereses en juego. La recuperacin de la
"concertacin social", entendida como negociacin poltica entre actores sociales y gobierno, es una condicin sine qua nori
para crear un modelo rural socialmente incluyente y democrtico, ejercido en todos los niveles de la vida ciudadana.
En este trabajo nos interesa aportar algunos elementos de anlisis sobre el modelo vigente dentro del sector
agropecuario en tres aspectos fundamentales: la poltica
econmica, la poltica agraria y la poltica laboral. Luego,
presentamos algunas proposiciones que puedan servir de
base para definir una poltica alternativa en el campo.
LA POLTICA ECONMICA
Durante el gobierno de Salinas de Gortari se defini
una estrategia de poltica agropecuaria centrada en tres objetivos principales: 1) insertar a la produccin agropecuaria
en el mercado mundial, en el contexto de la globalizacin econmica, a travs de la exportacin de los productos no tradicionales, como las hortalizas, frutas, flores y el ganado; 2)
traer capital extranjero a la rama, tanto para la produccin
agrcola como para la agroindustrial, que sirviera de motor
de arrastre a la inversin nacional e impulsar a la capitalizacin de la rama, y 3) impulsar la competitividad internacional del sector orientado a la produccin para el mercado
interno, con el fin de elevar la eficiencia del aporte alimentario, bajo la concepcin de completar la oferta interna con
bienes importados del exterior.
Dichos lineamientos configuraron las premisas de una
va de desarrollo en la agricultura, que llamamos "agroexportadora neoliberal", en la cual se reivindic como produccin estratgica a la de exportacin; se ubic como eje de la
acumulacin al capital nacional y extranjero agroexportador; se prioriz la poltica de ventajas comparativas sobre la
obtencin de la autosuficiencia alimentaria y se margin a
los productores orientados al mercado interno, empresarios
y campesinos, como sectores estratgicos del campo.
Dos aos despus de iniciado el gobierno, en 1990, se
ech a andar uno de los proyectos pilares de la poltica agropecuaria del rgimen: el Programa Nacional de Modernizacin
Econmica (PRONAMOCA). En l se realiz un diagnstico,
LA FLTICA AGROPECUAillA MEXICANA
233
reivindicndose como los problemas principales que afectaban al campo los siguientes: 1) el excesivo intervencionismo
estatal; 2) la existencia del minifundio; 3) el otorgamiento
del crdito con criterios de no recuperabilidad; 4) el desperdicio de los fertilizantes, de las semillas y del agua por los
excesivos subsidios; 5) el fuerte intermediarismo, y 6) las
condiciones climticas adversas (SARH 1990:14).
Desde esta concepcin los problemas centrales ubicaron
a la rama, pero en particular a la produccin alimentaria para
el mercado interior, como una produccin ineficiente y subsidiada que deba someterse a las leyes del mercado para alcanzar competitividad internacional. Bajo este entorno se
impulsaron tres lneas fundamentales de poltica econmica
encaminadas a "modernizar" al sector: 1) una poltica de shock
o de "limpia de terreno" centrada en el retiro del Estado de
la gestin productiva y en la apertura comercial; 2) una poltica orientada a generar las condiciones para la inversin
del capital nacional y extranjero en el campo, centrada en
las modificaciones al artculo 27 constitucional y en el Tratado de Libre Comercio, y 3) una poltica de reconversin
productiva orientada a transformar la estructura productiva hacia aquellos cultivos rentables en los que se tuvieran
ventajas comparativas. Veamos cada una de estas acciones.
La poltica de shock o de "limpia de terreno"

Uno de los mecanismos centrales para modernizar al sector lo constituy el retiro del Estado de la gestin productiva.
[...] entre enero de 1989 y mayo de 1991, se vendieron 30
ingenios azucareros, diez plantas industriales de CONAsuro, ocho plantas de ALHAMEX, dos plantas de FERTIMEX
y otras tantas vinculadas con el sector agroalimentario,
forestal y pesquero. De un total de 141 empresas ena,
jenadas en este periodo, el 50% perteneca a este ltimo. (Fritscher M. 1993:1(2)
Si bien esta poltica fue general a toda la economa, en la
agricultura, por constituir un sector de inversin riesgosa,
as como por la presencia de un amplio sector de campesinos, la privatizacin tuvo efectos muy agudos en el desmantelamiento de la produccin alimentaria.
234
Junto con el retiro del Estado de la gestin productiva

se fortaleci, adems, la poltica iniciada con Miguel de la
Madrid, orientada a retirar los recursos del campo. El gasto
pblico dedicado a la SARH representaba en 1982 el 6.06% del
total, mientras que en 1992 haba bajado a 4.49%. El gasto
para desarrollo rural baj de una participacin del 9.4% del
gasto total en 1982 a 5.30% en 1992. Por su parte, el gasto programable de Banrural ejercido en el sector desarrollo rural,
que era en 1988 de 23.8% del total de organismos, empresas
fondos y fideicomisos, haba bajado en 1992 al 13.9% (Salinas de Gortari 1993). En consecuencia, la superficie habilitada
por Banrural cay de 7 millones 234 mil hectreas en 1988
a 1 milln 178 mil hectreas en 1992 (Rubio B. 1994:71).
Esta situacin afect fuertemente a los ejidatarios pues,
de 1985 a 1990, 76% de ellos qued totalmente al margen de la
obtencin de crditos refaccionarios y de avo (SARH-CEPAL
1992:11).
El otro mecanismo esencial de la poltica de shock lo
constituy la apertura comercial. Aun cuando este proceso
se inici en 1986, con la entrada de nuestro pas al GATT, en
1990, se profundiz claramente:
[...] hacia 1990 un 70% de los 27 principales productos
alimentarios operaba ya sin permisos previos [...] Fue
as como hacia el primer semestre de 1990 los productos agrcolas de importacin disfrutaban de una tasa
arancelaria excepcionalmente baja, equivalente a slo
el 3.5% del valor del producto. Ello ocurra en momentos en que los impuestos arancelarios promedio, para
el conjunto de los productos importados, se situaba en
torno al 9.5%. La agricultura se converta sorpresiva
mente en el sector menos protegido de la economa.
(Fritscher, M. 1993:105)
La poltica de limpia de terreno tena como objetivo
erradicar la produccin ineficiente y obligar al sector empresarial a una modernizacin forzada para preservarse. Sin
embargo, sus primeros resultados fueron la cada de la rentabilidad y de la produccin en todos los sectores productivos. De 1985 a 1992 la produccin de los principales cultivos
cay al -0.61% anual, con declives tanto en riego como en
temporal (-0.67% y -0.68%, respectivamente). La poblacin
ganadera y avcola, por su parte, decreci tambin de 1985 a
1991 al-1.300/o anual (Salinas de Gortari 1993).
LA POLTICA AGROPECUARIA MEXICANA
235
Junto con el declive de la produccin se gener la fuga

de capital de la rama hacia sectores ms rentables como el
financiero y de servicios, a la vez que sobrevino un proceso
regresivo en la tecnificacin del agro.
La cada de la rentabilidad se expres ntidamente en
la incapacidad de pago por parte del sector de empresarios
medianos y altos organizados en El Barzn. Entre diciembre de 1991 y junio de 1993 la cartera vencida agropecuaria
creci en ms de 160%. Para fmales de 1993 haba ms de
43 mil morosos con Banrural por un monto de 1 243 millones de nuevos pesos (un 22% de la cartera crediticia) y cerca
de 30 mil con la banca privada por un monto de 2 428 millones (un 12.5% de los acreditados y un 11% del monto total
de los crditos comerciales al campo). Los estados ms endeudados corresponden claramente a las regiones de agricultura comercial: Jalisco, Chihuahua, Veracruz, Baja California.
Sinaloa, Sonora, Tabasco y Puebla'!
En conclusin, la poltica agropecuaria orientada haca
el desarrollo de la va agroexportadora neoliberal, haba sometido a la agricultura a una profunda recesin a finales
del sexenio pasado.
La creacin de condiciones para la entrada

de capital nacional y extranjero a la agricultura
Mientras la poltica de shock deterior las condiciones
para la inversin del capital nacional orientado hacia el
mercado interno, se impuls una poltica tendiente a tornar
atractiva la inversin de grandes capitales nacionales y extranjeros en la rama. sta se centr en liberar el mercado
de tierras y apuntalar la produccin para la exportacin.
Sobre el primer aspecto, en febrero de 1992 se aprobaron las reformas al artculo 27 constitucional, cuyos ejes
centrales fueron: la legalizacin de la renta y venta de parcelas ejidales, la legalizacin de la inversin de sociedades
mercantiles en terrenos rsticos y el fin del reparto agrario.
A tres aos de efectuadas las reformas, sin embargo,
no ha ocurrido la afluencia masiva de capital al campo, de1 Ernesto Ladrn de Guevara, "De carteras vencidas: evaluacin y perspectivas", en La Jomada del Campo, septiembre 28, 1993; Y Jorge Laborn
Grnez, "Evolucin del financiamiento al sector Agropecuario", en AgroemPresa, octubre, 1993.
236
~ruBERT
CARTON, SARA LARA Y BLANCA RUBIO
bido en gran parte a las condiciones de baja rentabilidad

que predominan. Segn Arturo Warman, de 30 mil ejidos que
existen solamente 38 ejidatarios han solicitado el pleno dominio para enajenarlas, y todos corresponden a ejidos aledaos a zonas urbanas.
En cuanto al Tratado de Libre Comercio, el resultado
de las negociaciones permite prever que la situacin de los
exportadores mexicanos no variar sustancialmente, debido
a que la desgravacin inmediata para las exportaciones mexicanas se obtuvo solamente para el ganado en pie, entre los
productos importantes.f Para el meln y la sanda, la desgravacin se limit al periodo en el que Mxico concentra
sus exportaciones. Fueron, sin embargo, los productos ms
beneficiados, pues en el caso de las rosas y el tomate la desgravacin iniciara despus de cinco aos, mientras que en
el caso de la naranja, qued sujeta a un arancel del 2()Vo por
un periodo de cinco aos y con desgravacin inmediata para
el periodo del 1 de junio al 30 de noviembre (Serra Puche
1992:2).
Esto significa que los principales productos de exportacin tendrn que esperar cinco aos, a partir de enero de 1995,
para beneficiarse con la desaparicin del arancel, mientras
que en otros productos esta reduccin se sujet al periodo de
otoo-invierno, en el cual, tradicionalmente, Estados Unidos
ha abierto el mercado a nuestros productos.
En este contexto, no se gener una reactivacin notable de la produccin para la exportacin a partir de la entrada
en vigor del tratado. En cambio, la cada de los precios internacionales en 1992 al nivel ms bajo del siglo, le afect
severamente. Mientras en 1985 se obtuvieron 1 409 000 dlares por las exportaciones de los principales productos agropecuarios, en 1992 se obtuvieron 1 317 000 dlares (Rubio B.
1994:70). Por otra parte, la sobrevaluacin del peso que ocurri de abril a noviembre de 1994, afect tambin al sector
al encarecer nuestros productos en el extranjero.
Finalmente, en relacin con el objetivo de atraer inversin extranjera al campo, se observa tambin un claro fracaso. Hasta 1994 Mxico fue, junto con Argentina, el principal
receptor de inversin extranjera en Amrica Latina (Banco
Mundial 1994:31). Sin embargo, sta fluy preferentemente
La Jornada, abril 12, 1994.
Antes de iniciar las negociaciones, Mxico haba cancelado totalmente
sus propios impuestos a la importacin de carne norteamericana.
2
3
LA POlTICA AGROPECUARIA MEXICANA
237
hacia otros sectores. En el ao de 1992, el sector servicios

absorbi el 29.3% del total, el de comunicaciones y transportes 22.3%, las actividades manufactureras 27.4% y el comercio
14.2%, mientras que los sectores extractivo y agropecuario
captaron solamente el 0.8% (Nacional Financiera 1993).
El fracaso en la reactivacin agrcola fue reconocido
por Carlos Salinas de Gortari, quien declar:
No ha sido suficiente evitar la incertidumbre en la tenencia de la tierra y darle tranquilidad por igual a ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios [pues los
empresarios] no estn dispuestos a jugrsela corresponsablemente.s
La poltica de reconversin productiva

El tercer objetivo de la poltica econmica se bas en transformar la estructura productiva de la agricultura, orientando
regionalmente la produccin hacia los cultivos ms rentables, bajo la lgica de comprar en el exterior los bienes bsicos. Con este fin se impulsaron durante 1993 dos proyectos:
el Plan de Conversin Productiva y el Procampo.
El Plan de Conversin Productiva seala entre sus objetivos:
El Gobierno Federal deber propiciar las condiciones necesarias para transformar la agricultura hacia una actividad de tipo empresarial que permita a los agricultores
competir favorablemente en un mercado abierto. (SAH-H
1993:3)
Por su parte el Procampo seala entre sus objetivos:
"Fomentar la reconversin de aquellas superficies en las
que sea posible establecer actividades que tengan una mayor rentabilidad." (SARH 1993:3)
Se intent, en consecuencia, sustituir la produccin de
granos bsicos y de cultivos tradicionales de exportacin por
los nuevos cultivos de vanguardia como las flores, las frutas
y hortalizas. Sin embargo, en los ltimos aos se observa, a
contracorriente de este propsito, un fortalecimiento de la
produccin de maz y frijol en tierras de riego.
4
La Jomada, junio 23, 1003.
238
IUJBERT CAR'fON, SARA LARA Y BLANCA RUBIO
El propio Procampo reconoce que: "Entre 1989 y 1992

la superficie sembrada de maz aument en 11.2%. En las
zonas de riego del noroeste, el aumento fue de 136.7%."
(SARH 1993:2)
Esta situacin se explica por el incremento del precio
del maz en trminos reales ocurrido en 1991, que se dio como respuesta al nivel extremo que alcanzaron las importaciones del grano en 1990. Mientras en 1987 se haban importado 3 millones 602 mil toneladas de maz, en 1990 ascendan a 4 millones 102 mil toneladas, y las de frijol pasaron
de 39 464 toneladas en 1987 a 330 181 toneladas en 1990
(Salinas de Gortari 1992).
Ante el retiro de los precios de garanta al resto de los
cultivos bsicos, la apertura comercial y el alza de los costos, la produccin de maz y frijol se convirti en una alternativa coyuntural para los empresarios agrcolas ubicados
en las mejores tierras. Segn cifras oficiales, en 1993 se recuper la autosuficiencia en esos dos granos bsicos.
De esta suerte, el plan de reconversin productiva fracas, mientras que el nico objetivo no propuesto por el gobierno, la autosuficiencia, se alcanz ms como resultado de la
crisis capitalista que de una poltica tendiente a conseguirlo.
El fracaso de la va agroexportadora neoliberal

Ningn otro proceso haba mostrado, para la sociedad
en su conjunto, el errado rumbo de la poltica oficial, como el
colapso econmico iniciado el 21 de diciembre de 1994 con la
devaluacin del peso.
El dficit en la cuenta corriente, la disminucin brutal de
las reservas, la fuga de capitales y el declive de la Bolsa Mexicana de Valores, mostraron los pilares de arena sobre los
que se sostena un modelo de desarrollo excesivamente excluyente, que apost todo al sector externo y al capital extranjero. Al igual que en el resto de la economa, en la agricultura
esta crisis revela la debilidad de la va agroexportadora neoliberal. Los efectos de esta recesin en el sector implican
que "llueve sobre mojado", porque, adems de la crisis que
se vive desde 1985, ahora la debilidad interna del sector
profundizar los problemas macroeconmicos del pas.
En primer trmino, la devaluacin del peso traer consigo un encarecimiento de las importaciones. 1bda vez que
se haba privilegiado la compra de granos en el exterior, so-
239
bre la produccin interna, tal estrategia desembocar en la

fuga de divisas para la compra de alimentos, as como en el
incremento de la deuda externa.f
Tan slo el precio del maz en los mercados internacionales se increment en un 80% (AMUCSS 1995:2). Esta situacin, en el contexto del incremento de las importaciones de
granos bsicos, trae como consecuencia un desangramiento
de los ingresos internos y la consecuente disminucin de las
divisas. Las importaciones de frijol que en 1993 haban ascendido a 5 millones de dlares se incrementaron en 1994 a
8 millones; mientras que las de maz pasaron de 69 millones
de dlares en 1993 a 106 millones de dlares en 1994 (Salinas de Gortari 1994). Por su parte, la FAO prev que las importaciones de cereales en Mxico se incrementarn en un
35% en 1995.6
La dependencia alimentaria que antes era considerada
como una estrategia sustentada en las ventajas comparativas, ahora se convierte en un pesado fardo para el pas.
Esta situacin, adems, se da en un contexto internacional. en el cual tienden a incrementarse los precios de los
alimentos. Las conclusiones de la Ronda de Uruguay en diciembre de 1993, que prevn reducir en un 21% las exportaciones subvencionadas en seis aos, as como las polticas orientadas
a reducir la produccin excedentaria en la Comunidad Econmica Europea con la nueva Poltica Agrcola Comn, presagian un periodo caracterizado por precios reales de los
alimentos en el mercado mundial y, por tanto, ms altos. Si
la produccin en Europa se reduce, y con ello tambin las
exportaciones, la produccin mundial declinar. As se podr equilibrar la oferta y la demanda y, en consecuencia, los
precios se acercarn en mayor medida a los costos de produccin. Esto llevar a una definicin de los precios,por el
mercado y no, como hasta ahora, por la competencia de las
grandes. potencias para colocar sus excedentes. Un escenario de esta naturaleza marcara, necesariamente, una tendencia alcista de los precios.
Por otra parte, uno de los estmulos ms importantes
que el gobierno anterior ofreci a los productores agropecuarios, fue la reduccin a cero del impuesto para la importacin
51radicionalmente, Estados Unidos ha fomentado los prstamos a la agricultura mexicana, condicionados hacia la compra de granos provenientes
de ese pas.
6 La Jornada, Seccin de "Economa", enero 14,1995.
240
de tractores, segadoras, cosechadoras, trituradoras, arados,

etctera, que se incluy como un acuerdo del Tratado de Libre Comercio (SECOFI 1993:10). Ahora, este aliento se desvanece, pues la devaluacin encarecer las importaciones de
insumas y maquinaria, incrementando con ello los costos internos de produccin.
Se ha sealado que la agricultura contribuir a la recuperacin general como efecto de la devaluacin, pues las
exportaciones se abaratan y con ello se vuelven atractivas para los compradores. Sin embargo, los cambios favorables sern modestos. En primer trmino, los precios internacionales
de las materias primas y productos alimentarios cayeron en
1992 y no se han recuperado. Segn el Banco Mundial,
en 1993 los precios de los productos primarios distintos al
petrleo estuvieron en cerca de un 50% por debajo del nivel
promedio correspondiente al periodo de la posguerra (Banco
Mundial 1994:33).
Por otra parte, la recesin en Japn y Alemania en los
primeros aos de los noventa ha reducido la demanda, mientras que la participacin de un amplio grupo de pases subdesarrollados en la exportacin de flores, frutas y hortalizas
ha saturado los mercados. Adems, aun cuando bajen los
precios, la demanda alimenticia no crece en la misma proporcin, porque, una vez satisfecho cierto nivel, el consumo
alimentario no aumenta. Adems, nuestras exportaciones
agropecuarias son bsicamente perecederas por lo que no se
pueden almacenar por largas temporadas. En este contexto,
el abaratamiento de los bienes agrcolas mexicanos, si bien
beneficiar al sector, no tendr efectos para compensar los males del encarecimiento de las importaciones. De esta suerte,
el dficit de la balanza comercial agroalimentaria, que en
1994 fue de 1 125 millones de dlares, se ver acrecentado
(Salinas de Gortari, Carlos 1994:163).
En resumen, la actual recesin incrementar los costos
al interior de la agricultura, al tiempo que el encarecimiento
de las importaciones agudizar la situacin general. Si adems, el gasto pblico orientado al sector se reduce, la crisis
interna se profundizar con el riesgo de desmantelar la produccin alimentaria nacional.
En esta coyuntura resulta fundamental corregir el rumbo de la poltica econmica e impulsar una va de desarrollo
que beneficie a los campesinos y fortalezca la seguridad nacional.
LA roUTICA AGROPECUARIA MEXICANA
241
LA POLTICA AGRARIA
La poltica agraria que se implement durante el sexenio de Salinas de Gortari, especialmente con la modificacin
del artculo 27 constitucional y la nueva ley agraria, tiene
que ser analizada en el contexto de la poltica econmica y
el papel que se asigna al campo en el modelo de desarrollo
neoliberal.
Tres ejes analticos nos parecen clave para guiar esa
reflexin: 1) la concepcin respecto al papel del Estado en
los procesos de reparto de la riqueza rural; 2) la visin acerca de la compleja relacin que debe existir entre la produccin para el mercado nacional (autosuficiencia alimentaria)
y la produccin para la exportacin (ventajas comparativas), y,
finalmente 3) el tipo de actor productivo que se est buscando privilegiar con el modelo de desarrollo actual. A la luz de
esa propuesta veamos cules han sido los planteamientos
de las principales fuerzas en juego a lo largo del sexenio.
La propuesta agraria del Estado

En primer lugar, la poltica salinista apunta a establecer las condiciones para implementar una estructura agraria acorde con las condiciones planteadas por la integracin
comercial previstas en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad. Para eso, resulta necesario romper
de tajo con la herencia revolucionaria agrarista,
Para los promotores de la nueva ley agraria el campo
se escindir inevitablemente en dos y para cada sector habr
una poltica diferenciada: un campo empresarial, moderno y
competitivo en el mercado internacional; otro campesino,
atrasado y de subsistencia, apoyado por limitados programas de combate a la pobreza (Pronasol u otros). Frente a este
panorama bimodal podemos agregar una tercera dimensin
al futuro campo mexicano: el abandono de tierras agrcolas
POr ser "improductivas" o "intiles" en el esquema de mercado
abierto. 7 El modelo econmico neoliberal nos lleva entonces
hacia una estructura agraria escindida en tres: las tierras
7 Segn estimaciones realizadas por instituciones internacionales se espera una importante disminucin de la superficie cultivada de cereales en
los prximos aos, en particular maz y trigo, que puede variar de 400 mil
hasta 800 mil ha.
242
HUBERT CAR'fON. SARA LARA Y BLANCA RUBIO
comerciales para la produccin agropecuaria-forestal, las tierras de autosubsistencia y las tierras incultas.
Es para lograr esa estructura agraria trimodal que el Estado renuncia a su papel de regulador y gestor de la propiedad
de la tierra en el combate permanente a la concentracin de
la riqueza. Por eso, ms que por las obvias limitaciones existentes para satisfacer todas las solicitudes de tierra, renuncia
a su derecho de expropiar y a toda posibilidad de mantener
ciertas formas de reparto agrario que permitiran coadyuvar
a la lucha en contra de la pobreza. Por el contrario, anula el
concepto de latifundio disfrazado, o neo1atifundio, y otorga
todas las facilidades para la concentracin de la tierra.f
Tambin renuncia a otra de las ideas fundamentales
del agrarismo: la funcin social de la propiedad que debe
producir y ser til a la nacin. Es en nombre de ese principio que el Estado tena derecho de expropiar, sin indemnizacin, las tierras que rebasaban el lmite de la pequea
propiedad o las tierras, tanto privadas como ejidales, que no
se cultivaban por un periodo de ms de dos aos.? En la
perspectiva de tener tierras "intiles", el principio de la funcin social de la tierra, para abastecer de alimento a la poblacin nacional, pierde sentido.
Por otra parte, busca crear un nuevo actor productivo
capaz de sustituir la accin gubernamental para invertir en
el campo. El agricultor, el hombre emprendedor del campo, el
productor familiar que fue el agente preferencial del desarrollo agrcola de las ltimas dcadas ya no es pieza clave
en los clculos del neoliberalismo. Desde el punto de vista
gubernamental la cartera vencida, que afecta esencialmente
8 La nueva ley prev que las tierras que rebasan los lmites establecidos
sern vendidas por su dueo en un plazo de un ao, o pasado ese lapso,
puesta en pblica almoneda. Lo cual significa que no slo no se castiga al
infractor, sino que se le concede un amplio plazo para legalizar su situacin. El artculo 124 de su ley reglamentaria precisa que "las tierras que
conforme a lo dispuesto en esta ley excedan la extensin de la pequea propiedad individual, debern ser fraccionadas, en su caso, y enajenadas de
acuerdo con 108 procedimientos previstos en las leyes de las entidades federativas". A la fecha, 3 aos despus de emitida la ley, ningn estado se ha
dotado de tal legislacin. Por su parte, el fin del famoso rezago agrario se
limita a la revisin expedita de los expedientes que, bajo las actuales circunstancias, en su enorme mayora no pueden ser ms que negativos.
9 Para profundizar sobre 108 aspectos legales que sostienen los conceptos
del combate a la concentracin de la riqueza y la funcin social de la propiedad, vase el trabajo de Juan Carlos Prez Castaeda, La propiedad y el
nuevo derecho agrario en Mxico, 1994, mimeo.
LA POUTICA AGROPECUARIA MEXICANA
243
a productores medianos y grandes, y tiende a crecer a pesar

de los programas de reestructuracin, aparece como un mal
necesario para lograr la modernizacin del campo.U' En este
sentido, los agricultores que no logran ser competitivos en el
actual marco econmico y cayeron en cartera vencida no pueden esperar solucionar su endeudamiento y, tarde o temprano,
tendern a desaparecer. En su lugar se espera ver la aparicin
de grandes empresas directamente vinculadas con la inversin agroindustrial. El neoliberalismo agroexportador intenta sustituir al agricultor, que fue el agente de cambio con la
revolucin verde, por la sociedad mercantil que debe serlo
en tiempos de apertura comercial.
Eso explica por qu la nueva ley limita el concepto de
patrimonio familiar (imprescriptible, inembargable e inalienable) al espacio ocupado por el asentamiento humano (bienes personales), pensado antao como un mecanismo para
proteger al productor familiar del despojo de sus bienes personales y productivos, y abre las posibilidades de privatizar
las tierras parceladas o de uso comn (bienes productivos).
A ese respecto se ha afirmado que la nueva ley crea, de hecho, una nueva forma legal de tenencia: la propiedad privada
ejidal; ya que no hace falta su titulacin en pleno dominio
para ser transmisible, enajenable y prescriptible (prez
Castaeda, J.C. 1994).
Explica tambin por qu la ley no aporta nada nuevo en
cuanto a las posibilidades de asociacin entre pequeos productores, sean privados, ejidatarios o comuneros. Simplemente reitera, en su ttulo cuarto, la existencia de tres formas
asociativas: la unin de ejidos, la asociacin rural de inters
colectivo (ARIe) y la sociedad de produccin rural. En contraste, dedica un ttulo completo, el sexto, a la creacin de
las sociedades mercantiles propietarias de tierras agrcolas,
ganaderas o forestales, pensadas para atraer el capital financiero, en particular el extranjero.
La principal organizacin nacional del sector empresarial agroindustrial, el Consejo Nacional Agropecuario, apoy
incondicionalmente la proposicin gubernamental. Sin embargo, es importante destacar que en los siguientes meses a
la aprobacin de la nueva ley agraria numerosas organiza10 Tornando como modelo la actual estructura agraria de los pases industrializadOll (sin reparar en SUB graves problemas), se aduce que para lograr la
modernizacin del campo mexicano la poblacin econmicamente activa en el
sector agropecuario-forestal debe pasar de 27% a menos de 10 por ciento.
244
ciones regionales o sectoriales de los agricultores hicieron fuertes crticas a algunas de sus propuestas, en particular en torno a la creacin de las sociedades mercantiles propietarias
de tierra (C. de Grammont, H. 1994).
La propuesta del Consejo Agrario Permanente

Aos atrs, las propias organizaciones campesinas
haban manifestado su inquietud por transformar la legislacin agraria y su relacin con el Estado. Sus principales proposiciones eran: acabar con la intervencin de la burocracia
gubernamental en la vida del ejido; terminar con la ineficiencia y la corrupcin agraria con el fin de renovar la vida
democrtica de los ejidos; consolidar la propiedad ejidal; flexibilizar el funcionamiento del ejido, creando nuevas figuras
asociativas y permitiendo la libre formacin de asociaciones productivas entre ejidatarios, y entre ejidatarios y pequeos propietarios; buscar una mayor participacin de las
organizaciones campesinas en los procesos de comercializacin e industrializacin gracias a la desincorporacin de las
empresas estatales a favor de las organizaciones campesinas con capacidad de autogobernarse.
De esta manera, desde la campaa de Salinas de Gortari
pareca haber un acuerdo fundamental entre varias organizaciones campesinas y el nuevo gobierno sobre la necesidad
de transformar la relacin paternalista y patrimonialista
entre las organizaciones de productores y el Estado, racionalizar la intervencin estatal y propiciar la autogestin de
las empresas campesinas. Es sobre la base de esas coincidencias que se cre, ellO de abril de 1990, el Consejo Agrario Permanente (CAP), que aglutin a la mayor parte de las
organizaciones campesinas del pas en torno a la problemtica de la organizacin productiva. u Sin embargo, despus
de tres aos de administracin salinista la propuesta gubernamental de darle fin al reparto agrario, con la modificacin
del artculo 27 constitucional, y de elaborar una nueva ley
11 El CAP reagrupa a las organizaciones oficiales: CNC, UGOCM, 00, CAM, y a

las autnomas: UNORCA, conuc, UGOCP, 400 Pueblos,ccc, UNTA, CIOAC y AIf;ANO. El CAP es el frente de organizaciones ms importante del pas. Sin embargo, demuestra una gran fragilidad por los desacuerdos que oponen las
organizaciones frente a la poltica salinsta.
LA POriTICA AGROPECUARIA MEXICANA
245
agraria rompi esos acuerdos y provoc la reaccin en contra de numerosas organizaciones.

Hubo una posicin por parte de las organizaciones que
representan al campesinado pobre, inicialmente agrupadas
en la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), que consisti en rechazar la proposicin de dar fin al reparto agrario. Esas organizaciones se reagruparon en la Coordinadora
de Organizaciones Agrarias (COA)12 y propusieron la redaccin de un nuevo artculo 27 constitucional cuyas principales
proposiciones fueron: proseguir con el reparto agrario; mantener el principio de la propiedad social y la prohibicin a
las sociedades mercantiles de ser propietarias de tierra; abrir
el campo a la inversin privada a travs de contratos de concesin otorgados por el ejecutivo; y, fomentar la compactacin
de tierras para acabar con el minifundio. Esa corriente agrarista fue derrotada por el propio CAP.
Despus de fuertes tensiones internas, el CAP acept la
modificacin al artculo 27 propuesta por el gobierno, y, por
lo tanto, reconoci la necesidad de terminar el reparto agrario con el finiquito del rezago agrario. Pero, al P'QCo tiempo,
la propuesta gubernamental de nueva ley agraria le oblig a
dar una respuesta capaz de defender la economa campesina. La inconformidad de las organizaciones campesinas se
centr en los captulos de la ley referidos a la tenencia de la
tierra, al fomento a la produccin agropecuaria, a la estructura organizativa del ejido y a las sociedades mercantiles
propietarias de tierra.
El conjunto de propuestas hechas por el CAP a la nueva
ley mantiene como referente implcito la autosuficiencia alimentaria; un mercado protegido (o menos abierto que en la
actualidad); un Estado benefactor eficiente; el respeto a la vida autnoma de las organizaciones; la concertacin entre organizaciones campesinas y gobierno para la planificacin de
la produccin agropecuaria; una agricultura subsidiada y el
pequeo productor como protagonista del desarrollo agropecuario-forestal. Sobre estas bases se destacan cinco proposiciones clave:
12 Adems de la CNPA participaron en la COA una fraccin de la Unin General Obrera Campesina y Popular (uGOCP), la Coalicin de Organizaciones
DemocrticaB Urbanas y Campesinas (CODUC), la Comisin Mexicana 500
Aos de Resistencia India y Popular (CM500), la Unin Campesina Democrtica (uco).
246
HUBERT CARTON, SARA LARA Y BLA.."ICA RUBIO
1) Se mantiene la funcin del Estado, en cuanto a su

papel en la planificacin y fomento productivo, a travs de
la formulacin de programas nacionales de desarrollo rural
de largo alcance (del tipo de las Farm Bill en Estados Unidos y de la Politique Agricole Commune en Europa). No obstante, la nueva ley slo propone "programas de mediano
plazo y anuales" (art.S),
2) Se conserva el concepto de patrimonio familiar del
ejido y de la comunidad, y, por lo tanto, la indivisibilidad de
las tierras de uso comn, as como los derechos familiares
de sucesin de la parcela para proteger al pequeo y mediano productor, cuando la ley aprobada promueve la privatizacin de las tierras.
3) Se fortalece la vida democrtica ejidal y comunal,
precisando el papel de sus rganos de decisin, mientras la
propuesta oficial tiende a debilitar la funcin de los rganos
de decisin del ejido.
4) Aun si se acepta la idea del agotamiento del reparto de
las tierras nacionales, se mantiene la idea de un reparto agrario
"selectivo". Para eso se plantean tres posibles fuentes de acceso a la tierra: a) el neolatifundio;13 b) las tierras que se benefician de obras pblicas que modifiquen o intensifiquen el uso
del suelo (riego esencialmente), tal como lo prevea la ley
anterior; e) las tierras decomisadas al narcotrfico (posibilidad prevista en la nueva ley).
5) Se busca que las sociedades mercantiles propietarias
de tierra sean un instrumento legal al servicio de los legtimos productores agropecuarios y forestales (pequeo propietario, ejidatario o comunero) y no del capital financiero
nacional o extranjero. 14
A pesar de los esfuerzos del CAP para proponer una ley
alternativa, sus proposiciones ms importantes no fueron
13 Se mantiene el concepto de neolatifundio fijando la superficie total de
la pequea propiedad a partir de cuatro criterios que impediran la excesiva concentracin de la tierra: 1) contabilizar a nivel nacional los predios de
cada propietario; 2) mantener el concepto de preatanombres (que desaparece en la nueva ley); 3) sancionar penalmente la simulacin agraria (no hay
penalizacin legal del latifundio en la nueva ley); 4) entregar el 50% de los
latifundios a los ncleos agrarios que denuncien su existencia.
14 Para ese propsito se plantea que slo los productores agropecuarios
mexicanos (pequeos propietarios, ejidatarios o comuneros) pueden ser dueos de acciones de tipo "T" (tierra), mientras los extranjeros (personas fsicas o morales) slo podrn ser propietarios de acciones de tipo "B" (bienes
muebles), pero sin rebasar el total del 30% del monto total del capital social
de la sociedad.
247
tomadas en cuenta por el Congreso de la Unin, ya que la

nueva ley agraria se funda en un proyecto de nacin diferente al proyecto propuesto por las organizaciones campesinas que integran el CAP.
LA POUTICA LABORAL
Contradictoriamente con el modelo de desarrollo que
ha sido implementado en el campo, y que indudablemente
est conduciendo a ampliar al sector de los trabajadores rurales, no existe una poltica explcita en materia laboral.
El abandono de tierras consideradas improductivas, en
donde resulta costoso mantener la autosubsistencia campesina sin contar con ningn tipo de apoyo por parte del Estado,
no ha sido acompaado de un proyecto amplio alternativo, que
no sea un programa asistencialista, corno el de Solidaridad.
Por otra parte, aunque uno de los principales argumentos que sostiene la poltica de las ventajas comparativas
es que el sector agroexportador genera ms empleos que el
tradicional y, de esta forma, constituye una de las principales fuentes de trabajo para los campesinos pobres que han
abandonado sus tierras, las empresas agrcolas orientadas a
la exportacin estn generando formas de empleo precario.
Es decir, sin que medie un contrato laboral, con salarios a
"destajo" o "a trato", sin ningn tipo de prestaciones sociales, privilegiando la contratacin de mujeres, nios e indgenas pobres que constituyen los grupos ms vulnerables de la
sociedad rural. 15
A la fecha, se calcula que los asalariados agrcolas representan ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa
del campo, o sea, ms de 4 millones de trabajadores agrcolas
(pedrero, M. y Embriz, A. 1992). Una parte importante de
ellos se ha visto obligada a salir de su zona de origen, por
falta de alternativas productivas, para migrar hacia las regiones en donde se concentra la demanda de mano de obra
(Astorga, E. 1985), principalmente en los estados que se ubican al noroeste del pas, o bien hacia los Estados Unidos.
15 En 1985, Enrique Astorga (1985) calculaba que haba un poco ms de 4
millones de jornaleros, de loe cuales ms de la mitad estaba integrada por
mujeres y nios. Lourdes Arizpe y otras autoras calculaban en e888 mismas
fechas que las asalariadas agrcolas podan ascender a un milln y medio
(Arizpe, L. et al. 1989).
248
HUBERT CAKI'ON, SARA LARA Y BLANCA RUBIO
En particular, resulta dramtica la situacin de aquellos que se aventuran a traspasar la frontera como indocumentados, careciendo por completo de alguna ley o de un
acuerdo internacional que los proteja. Bien al contrario, las
campaas xenofbicas en contra de ellos se intensifican en
los estados sureos del vecino pas y los coloca en las peores
condiciones para vender su fuerza de trabajo.
En este sentido, los problemas ms importantes que
enfrenta esta poblacin se derivan de la pobreza extrema a
la cual los ha lanzado este nuevo modelo de desarrollo,16 as
como de las condiciones en las que tienen que vivir y trabajar cuando salen de sus pueblos. La ausencia de una poltica
para este sector ha generado una situacin de exclusin para ellos, que se inicia en sus propios lugares de origen y se
incrementa en los lugares en donde trabajan.
La nueva ley agraria, es un claro ejemplo de las formas de exclusin que padece este sector. En ella se establecen las bases que otorgan a los jornaleros, y a todos los que
carecen de tierra en los ejidos o en las comunidades, el papel de "avecindados" cuyos derechos se restringen a aquellos
que la Asamblea Ejidal o Comunal acepte otorgarles. De esta manera, son los productores, ejidatarios o comuneros, los
que tienen en sus manos la decisin de otorgar a los que no
tienen tierra un lugar donde vivir, y quienes toman las decisiones respecto a los proyectos productivos que puedan echarse
a andar con el apoyo de programas como el de Solidaridad.
Por otra parle, en el documento que acompa las propuestas de reforma al artculo 27 constitucional los jornaleros
slo encuentran sitio cuando se habla de la imposibilidad de
continuar con el reparto agrario y se plantea que ya no hay
condiciones para que los que no tienen tierra sigan solicitndola. Mientras en los "Diez puntos para la libertad y justicia del campo mexicano", presentados por el presidente
Salinas al momento de hacer las reformas a la ley agraria,
slo el sexto punto atae a los jornaleros, y se propone promover su sndcalizacin, considerando necesario asegurar
que en su relacin laboral habr un trato justo.
Respecto a esta propuesta, cabe sealar que desde hace
dcadas la CTM y la CNC se disputan el monopolio de la sindicalizacin agrcola oficial, aunque tambin hay sectores 01"16 Se calcula que el 51% de la poblacin rural vive en condiciones de pobreza y el 24% en la pobreza absoluta, especialmente entre la poblacin indgena (Armando Bartra, La Jornada del Campo, enero 19, 1993).
249
ganizados por la CROM y la CROC. La CNe opera bsicamente

en Sonora, a travs del Sindicato Salvador Alvarado, pero
cuenta con el Sindicato Nacional Campesino de Trabajadores
de las Ramas Agrcola, Forestal y Conexas que integra a diversas secciones de caeros, cafeticultores, tabacaleros y otros,
reuniendo en ellas a pequeos productores y trabajadores.
Por su parte, la CTM form en 1979 el Sindicato Nacional de Trabajadores del Campo, que agrupa en su mayora a
los trabajadores de los campos hortfcolas de Culiacn, Los
Mochis y San Quintn. No obstante, sus bases ms estables
en el medio rural se encuentran entre los trabaj adores y
trabajadoras de las agroindustrias empacadoras y procesadoras de alimentos, en donde hay una importante participacin de trabajo femenino.
Aunque existen otras organizaciones operando a nivel
regional, la Central Independiente de Obreros Agrcolas y
Campesinos (CIOAC) constituye la tercera fuerza de mayor
importancia organizativa de los jornaleros del campo. Surge
como una instancia de sindicalizacin independiente, y crea,
en 1975, el Sindicato Nacional de Obreros Agrcolas y Similares (SNOASC) que desde entonces lucha por su registro oficial. Funciona principalmente en los estados de Sinaloa,
Baja California, Oaxaca, Guerrero y Chiapas.
Actualmente estos sindicatos agrcolas pugnan por conseguir una jornada estable de 8 horas diarias, por el descanso
semanal, derecho a aguinaldo, vacaciones, prima de antigedad, seguro mdico y jubilaciones, entre las demandas ms
importantes. 17 Sin embargo, la eventualidad del empleo, las
caractersticas de los sectores que los contratan, la composicin social de los grupos que integran hoy en da el asalariado rural, y las nuevas formas de organizacin flexible del
trabajo, dificultan seriamente, si no es que impiden, la sindicalizacin rural y el logro de estas demandas.
A su vez, la ambigedad de las leyes que regulan las
relaciones laborales en el medio rural es enorme y no ofrecen un marco legal que verdaderamente siente las bases para logra!' la sindicalizacin rural. Los sindicatos agl'"'colas
han tenido que fundamentar sus operaciones en el captulo
VIII de la Ley del Trabajo (artculos 279 al 284), pero su accin se encuentra limitada porque el artculo 280 de esta ley
17 La CIOAC ha comenzado a realizar trabajo de organizacin en loo lugares de expulsin de mano de obra, implementando proyectos de empleo alternativo; sin embargo, se trata apenas de experiencias poco significativas.
250
establece que para ser considerado trabajador de planta, y

gozar de derechos y prestaciones laborales, es necesario tener "una permanencia continua de tres meses y ms al servicio de un patrn", cuando la mayor parte de los jornaleros
son eventuales. is Uno de los problemas ms graves que se
deriva de esta situacin es la falta de cobertura en servicios
de salud para esta poblacin.
Adems, es importante considerar que las relaciones
laborales en las que participan los jornaleros no slo son las
que se dan con grandes empresarios agrcolas. Una parte
importante de los jornaleros labora para pequeos productores que muy difcilmente podran ofrecer a sus trabajadores
lo que establece la Ley del Trabajo. Segn la Encuesta Nacional de Empleo (pedrero, M. y Embriz, A. 1992), ms del
50% de los jornaleros trabaja para el sector campesino, ejidatarios y pequeos productores dedicados al cultivo de bsicos, principalmente maz y frijol, en tanto que ms del
50% labor sin percibir ninguna remuneracin salarial.
Por otro lado, la composicin social de este grupo es sumamente heterognea, participan hombres, mujeres, nios
y ancianos, indgenas y no indgenas. Actualmente, se calcula que entre el 80 y el 95% de la mano de obra que labora en
los empaques de frutas, hortalizas y flores, productos destinados bsicamente a la exportacin, son mujeres CLara, S.
1992; Surez, B. 1993). Se trata de una mano de obra local,
que no tiene que desplazarse de sus lugares de origen y por
lo mismo no enfrenta la misma problemtica que los migrantes, Pese a ello, y a que pueden percibir mejores ingresos, sus condiciones de trabajo y de vida no dejan de ser
precarias; por lo regular es una poblacin muy joven, con niveles de escolaridad relativamente altos, pero con poca experiencia laboral. Muchas veces se encuentran formalmente
sindicalizadas en secciones de la CTM, de la CROM o de la cROC,
lo que no impide que trabajen sin contratos, en horarios de
ms de 12 horas, pagadas a destajo y sin ningn tipo de proteccin laboral, ni de ayuda para el cuidado de sus hijos.
En esas condiciones, resulta claro que la propuesta de
sindicalizacin no constituye una verdadera alternativa para
enfrentar la problemtica de los trabajadores agrcolas. Menos aun en la situacin actual, en la que la liberalizacin del
18
Segn Mercedes Pedrero y Arnulfo Embriz (1992), de un total de 4 173
860 trabajadores agropecuarios que no tienen acceso a la tierra solamente

el 2.1% 80n asalariadoe permanentes (pp. 385).
251
comercio ha llevado a las empresas agrcolas a operar con sistemas que suponen una gran flexibilidad en sus sistemas
productivos. Actualmente, las empresas agrcolas ms modernas se mueven de un lugar a otro, aprovechando las mejores
tierras, el agua, la cercana a los mercados, la posibilidad de
contar con abundante mano de obra, etctera. Diversifican
sus cultivos y sus actividades, de tal manera que cambian
de giro de un ciclo al otro. Pero el cambio ms importante es
que han comenzado a utilizar equipos de trabajadores especializados que funcionan como empresas de servicios. Todo
ello ha tenido un fuerte impacto sobre el uso de la fuerza de
trabajo, restando posibilidades de negociacin a los sindicatos, sobre todo a aquellos que agrupan a trabajadores que
no cuentan con alguna especializacin (Lara, S.M. 1994).
Para resistir a esta flexibilidad "salvaje" o "primitiva"
(De la Garza, E. 1992), que descansa sobre el uso intensivo
de la fuerza de trabajo sin ofrecer ningn tipo de compensacin salarial y se traduce en formas de empleo cada vez ms
precarias, algunos trabajadores han comenzado a especializarse en ciertas tareas y a organizar sus propios equipos de
trabajo, negociando directamente con los patrones sus condiciones laborales, sin pasar por los aparatos sndicales.l?
Por su parte, los peones no calificados, que por lo regular son los migrantes indgenas, estn sufriendo drsticamente los efectos de estas nuevas formas de organizacin
del trabajo y de flexibilizacin de las empresas, por lo que
han comenzado a reforzar sus redes comunitarias y de carcter tnico, las cuales se convierten en una instancia fundamental para resolver sus problemas cotidianos que no se
restringen nicamente a lo laboral.
As, ha surgido en el Valle de San Quintn y en los valles de Sinaloa, una serie de organizaciones con base tnica,
fundamentalmente entre los mixtecos, los zapotecos y los
mixes de. Oaxaca.w La originalidad de estas organizaciones
19 En la costa de Hermosillo, Sonora, encontramos equipos especializados
en el corte de uva de mesa que se destina a la exportacin, Estos equipos
han comenzado a integrarse con trabajadores que tienen experiencia en esta labor, porque han trabajado varias temporadas en Estados Unidos, incluso algunos residen all y por eso se les llama "pochos", Trabajadores de
Sinaloa, que tambin tienen experiencia en esta labor, hacen lo mismo,
confonnando equipos que tienen una base familiar,
.
20 En San Quintn encontramos el Comit Cvico Popular Mixteco, la Asociacin Cvica Benito Jurez, la Organizacin del Pueblo Explotado y Oprimdo, la Organizacin Regional de Oaxaca, el Comit de Macuiltinguis y el
Comit de Tlacoluta.
252
reside en su amplitud para dar cabida a una gran cantidad

de demandas y necesidades de sus miembros, que van desde
la obtencin de un predio donde asentarse y de los servicios
urbanos, a la consecucin de apoyos para la celebracin de
sus fiestas tradicionales. Estas organizaciones se convierten
tambin en el espacio para la reelaboracin de su identidad
en un nuevo contexto social, porque cada da les es ms difcil regresar a vivir a sus comunidades. Las redes sociales de
carcter tnico se convierten as en una alternativa para este sector de jornaleros.
Otra alternativa que encuentran actualmente los jornaleros est en los comits autnomos de defensa de los Derechos
Humanos. En particular, en Sinaloa y en Baj a California estos comits han apoyado a los jornaleros, sin limitar su accin a la problemtica laboral.! Adems de trabajar con
los empresarios y las autoridades para otorgar garantas a los
trabajadores en lo que se refiere a sus condiciones de vida en
los campos y en los albergues, los problemas de salud provocados por plaguicidas y agroqunicos, la atencin a menores, los
problemas de violencia a los que se enfrentan especialmente
las mujeres, entre otros, realizan una labor ms ampla de
sensibilizacin a la poblacin local que pone el acento en la
problemtica de los jornaleros como un asunto de derechos
humanos que pasa por su condicin de gnero y tnica. Al
igual que las redes tnicas, defienden a stos de manera integral y los apoyan en las diversas situaciones a las que se
enfrentan por el hecho de encontrarse fuera de sus lugares
de origen, desempeando mltiples actividades para resolver
su sobrevivencia en condiciones de vida sumamente difciles.
Tambin es importante mencionar la labor desempeada por el Programa Nacional de Solidaridad con Jornaleros
Agrcolas (PRNSAJ) en este ltimo sexenio. 22 Este programa
ha desarrollado pequeos proyectos generadores de empleo,
como Empresas en Solidaridad en las zonas de expulsin, a
la vez que ha implementado acciones de atencin a los migrantes, mediante la construccin de albergues, el mejoramiento de campamentos y colonias en donde actualmente
residen los jornaleros, el mejoramiento de servicios de sa21 En Culiacn encontramos a la Comisin de Defensa de los Derechos Humanos de Sinaloa, a cargo de scar Loza y Mara Teresa Guerra, mientrllB
que en Tijuana est operando el Comit Bnacional de Derechos Humanos.
22 Anteriormente existi una serie de programas oficiales de apoyo puntual a jornaleros del campo, promovidos por FlOCER, 1NEA o INCA, entre otros
LA POliTICA AGROPF..cUARIA MEXICANA
253
Jud, de abasto, de atencin a escolares, guarderas y el desarrollo de actividades culturales. El problema es que se trata
todava de un programa de gobierno de carcter asistencial,
que no ha logrado tener alcance nacional ni proponer alternativas que incluyan la problemtica laboral.
En este sentido, las alternativas actuales son esfuerzos
aislados y dispersos que no resuelven de fondo un problema
desencadenado por el nuevo modelo de desarrollo. Falta implementar una poltica general que tiene que contemplar de manera integral a los trabajadores agrcolas, hombres y mujeres.
PROPUESTAS ALTERNATIVAS PARA LA CONSTRUCCIN

DE UN MODELO INCLUYENTE
La poltica agropecuaria actual, que el rgimen salmista

llev a sus ltimas consecuencias, ha generado una crisis
brutal no slo en el terreno econmico sino en lo social. Su
principal caracterstica es la exclusin de una fraccin importante de la poblacin de los niveles de bienestar que una
sociedad moderna puede otorgar. Una poltica alternativa debe
ser en 10 econmico incluyente, y en lo social participativa y
democrtica. Debiera contemplar los siguientes elementos.
Una va de desarrollo con soberana alimentaria

Se propone una va de desarrollo alternativa centrada en
el fortalecimiento de la produccin nacional y en el papel estratgico de la agricultura en la economa del pas. El primer aspecto implica ubicar a los campesinos y empresarios
agrcolas nacionales como los sujetos estratgicos de la reactivacin de la rama. La recuperacin del papel prioritario de la
agricultura en el desarrollo del pas implica transformar a la
rama en depositaria de la soberana alimentaria nacional.
Se reivindican dos sectores como relevantes:
1) La produccin para el mercado interno, especialmente los alimentos bsicos, como productos de vanguardia y ejes de arrastre para la recuperacin de la rama.
2) La produccin para la exportacin, especialmente
los productos no tradicionales: frutas, flores, hortalizas, ganado, como medio de integracin al mercado mundial.
254
Entre los objetivos principales, esta va alternativa deber buscar la autosuficiencia alimentaria como una prioridad, a
travs de una Ley Agrcola que eleve al rango de inters nacionalla produccin interna de granos bsicos y la suficiencia alimentaria (AMUCSS 1995: 10).
Para alcanzar estos propsitos se requiere de una poltica de fomento productivo de largo plazo que aspire a la capitalizacin del sector agropecuario, torne rentable la actividad
para sus productores, y eleve el ingreso de los campesinos.
Para ello se requiere:
incrementar el gasto pblico al sector;
aumentar el crdito por lo menos en un monto equivalente a la participacin de la rama al PIB (AMUCSS
1995:4);
establecer tasas preferenciales de inters que debern
al menos equipararse a las tasas vigentes en los otros
dos pases del bloque comercial del TLC (AMUCSS
1995:5);
renegociar las carteras vencidas;
establecer precios remunerativos, distintos a los precios internacionales que presentan una tendencia
decreciente;
implementar una poltica de subsidios va pagos directos y subsidios vinculados a los precios de los productos sensibles (CECCAM 1993:28).
La poltica de fomento debe ser diferenciada por productores y por regiones, de tal manera que apoye en mayor
medida a los ms desprotegidos:
1) Para los campesinos pobres se requiere un proyecto
que regenere sus condiciones productivas y su capacidad de
conservacin de los recursos, por la Va de convertirlos de nuevo en sujetos de crdito, impulsar la organizacin productiva
fortaleciendo la produccin que tradicionalmente han cultivado: los granos bsicos. 23
Hasta ahora, los pequeos proyectos productivos dirigidos a este sector han sido esencialmente de carcter asistencial, con el propsito de complementar su ingreso, pero no
23 Por campesinos pobres nos referimos a aquel sector cuya produccin en
la parcela no le alcanza para sobrevivir y debe vender parte de BU fuerza de
trabajo.
LA POUTICA AGROPECUARIA MEXICANA
255
de fomentar la produccin y el desarrollo tecnolgico. Se requiere incluirlos como sujetos productivos con un papel funcional en el aporte de alimentos y de ah derivar las acciones
de poltica a seguir.
2) Para el sector de los campesinos medios, muchos de ellos
organizados ya en los distintos tipos de asociacin productiva, se requiere de entrada la reestructuracin de su cartera
vencida, la reduccin de las tasas de inters a tipo preferencial, el subsidio de los insumos y el agua, y el establecimiento de precios remunerativos a sus productos.vs
3) Para el sector de los pequeos y medianos empresarios, de igual forma, la reestructuracin de la cartera vencida y el establecimiento de tasas de inters preferenciales,
as como estmulos a la productividad y al rendimiento en
los cultivos estratgicos para la alimentacin.
Para que una poltica de esta naturaleza sea factible,
es necesario revisar los acuerdos establecidos en el TLC, con
el fin de retirar a los granos bsicos del tratado, bajo el entendido de que el plazo otorgado para homogeneizar las condiciones productivas con los otros pases es insuficiente y se
contrapone al propsito de la autosuficiencia alimentaria.
Asimismo se propone la creacin, dentro del TLC, de fondos trinacionales para la cooperacin y el desarrollo, "que tengan como propsito explcito y normado impulsar el desarrollo
y reducir las asimetras de Mxico, principalmente en el sector
agropecuario." (CECCAM 1994: 18).
Finalmente, se requiere una poltica que busque como un
objetivo prioritario la conservacin de los recursos naturales.
En tanto los lineamientos planteados comprenden una poltica de mediano y largo plazos para reactivar al sector e incrementar el bienestar en su poblacin, es necesario implementar
a. la brevedad un plan de emergencia para la agricultura, que
evite que los efectos de la recesin, antes descritos, desmantelen la produccin y afecten de manera irreversible la capacidad
productiva de la rama. Se debe partir de que la agricultura es un sector de inversin riesgosa a la vez que la base de la
seguridad nacional, por lo que no se puede evaluar bajo criterios de racionalidad econmica.
24 Por campesinos medios nos referimos a aquel sector de la economa

campesina, cuya produccin les permite sobrevivir del ingreso de la parcela. Generalmente se encuentran organizados en instancias para la produccin, el abasto o la comercializacin.
256
Una poltica agraria vinculada a la reestructuracin

productiva
Consolidada la poltica de apertura oomercial y privatizacin, y a la luz de los conflictos agrarios que surgieron despus de la aprobacin de la nueva ley agraria, es necesario
repensar el problema de la tierra. Algunos de los principales
elementos que deben guiar esa reflexin son los siguientes.
1) La apertura comercial, aun revisada para asegurar
la autosuficiencia alimentaria, provocar profundos cambios
en la estructura productiva nacional. Las consecuencias inmediatas de la poltica neoliberal son: a) la bancarrota de
parte de la agricultura nacional; b) el incremento de los procesos de migracin del campo a la ciudad (o hacia Estados
Unidos); e) que ciertas tierras se volvern improductivas
(para el mercado), y declararlas ociosas para su afectacin
y entrega a los campesinos no resolver el problema de su
pobreza si no se acompaa de acciones de fomento a la pequea produccin.
2) El ejido ha dejado de ser la unidad bsica unvoca de
todas las acciones en el campo. Ya no es una unidad econmica eficaz no slo por la falta de apoyo gubernamental,
sino porque los procesos de diferenciacin social en su interior han creado mltiples intereses que tienden a fraccionar
al ejido en grupos de inters claramente diferenciados. Uno
de los efectos de esa diferenciacin social es que las empresas campesinas no integran indistintamente a todos los ejidatarios, sino a grupos especficos normalmente de un mismo
nivel econmico. Desde la dcada de los ochenta tampoco parece ser un aparato poltico corporativo eficiente. Tal vez se
est fortaleciendo como aparato administrativo por la poltica gubernamental que lo utiliza como instancia de intervencin de Pronasol.
Por otro lado, es contradictorio mantener un solo marco jurdico rgido que determina el funcionamiento del ejido
a lo largo y ancho del pas cuando existen mltiples formas
concretas de organizacin ejidal. Parece que un esquema
flexible de organizacin respondera mejor a las necesidades
cambiantes de las regiones campesinas. En ese sentido, es importante rescatar un planteamiento hecho desde la proposicin gubernamental de la nueva ley y que se ha mantenido
en el texto definitivo: es el reglamento interno de los ejidos Y
oomunidades, elaborado por ellos mismos, el que debe determinar la vida de cada ncleo agrario (art. 10). Adems,
257
eso abre la posibilidad de permitir la participacin democrtica

a los grupos sociales que no tienen canales de representacin
en el ejido por no ser titulares de la parcela (mujeres, jvenes, jornaleros, avecindados), y de adaptar el funcionamiento de los ejidos a las condiciones reales de cada uno de stos.
3) Si bien hubo razones histricas para establecer una
clara diferenciacin entre tierras agrcolas y ganaderas, hay
que reconocer que eso produjo un impacto negativo sobre el
buen uso del suelo. Una ley agraria alternativa debera encontrar mecanismos adecuados para permitir la integracin
de la actividad ganadera y agrcola, sin descuidar mecanismos de control del tamao de la propiedad y del uso de los
recursos naturales.
4) Es polticamente estril y econmicamente ineficaz
mantener una dicotoma antagnica entre ejido y pequea
propiedad. La crisis de rentabilidad del sector agropecuario,
ha llevado a importantes acercamientos entre ejidatarios
y pequeos propietarios en torno al problema de la cartera
vencida, mientras que se destaca un pequeo ncleo de grandes empresas agroindustriales competitivas en el marco del
TLC. Si se quiere tener una poltica de fomento eficiente, y
adems terminar con los aparatos corporativos, la relacin
del gobierno con los productores debe ser diferenciada de
acuerdo al nivel econmico de las empresas y no a su estatus jurdico.
Tomando en cuenta esos elementos que conforman el marco social y poltico de toda accin agraria, creemos que una
poltica agraria alternativa debera tener dos ejes de intervencin: un reparto agrario "selectivo" y la rehabilitacin agraria.
La idea de mantener un reparto agrario "selectivo",
planteada por el CAP en 1992, es que menos que nunca se
puede abandonar la funcin social del Estado de luchar en
contra de la pobreza y repartir la riqueza social cuando la
mitad de la poblacin vive por debajo del nivel de reproduccin definido por los propios organismos internacionales de
cooperacin. Retomamos la idea de un reparto "selectivo", a
diferencia del reparto masivo llevado a cabo desde la revolucin hasta la dcada de los sesenta, porque, aun en el marco
del artculo 27 anterior a su modificacin, existen limitadas
posibilidades para mantener la distribucin de tierras y ninguna posibilidad de satisfacer la demanda potencial, conformada por todos los pobres del campo (y tal vez buena parte
de la ciudad). Sin embargo, en la situacin actual del pas, de
pobreza masiva y falta de empleo, toda poltica de distribu-
258
HUBERT CARTON. SARA LARA Y BLANCA RUBIO
cin de tierra es un factor ms en la compleja lucha por elevar el nivel de bienestar de la poblacin. Por modesta que
sea la distribucin de tierras en el futuro, debe vincularse
con las necesidades de una estructura productiva eficaz tanto para el autoeonsumo familiar como para la produccin
mercantil campesina.
Sin embargo, las propuestas del CAP de mantener claramente establecida la posibilidad del reparto de los latifundios disfrazados, de las tierras mejoradas por la inversin
estatal y de las tierras dedicadas al cultivo de enervantes,
siguen vigentes pero son insuficientes en el actual marco legal. Efectivamente, la tendencia impuesta por el nuevo marco jurdico aprobado a lo largo del sexenio es de trasladar la
realizacin de las obras de infraestructura al sector privado
(se privatizan los recursos naturales, en particular el agua).
Si no hay capacidad para revertir ese proceso de privatizacin, habra que repensar los derechos y deberes de cada parte:
de las compaas que obtienen las concesiones de explotacin, de los agricultores (ejidatarios o pequeos propietarios)
que se pueden beneficiar de las obras de infraestructura realizadas con inversin privada y del gobierno. La idea central
que defendemos es que los bienes naturales son propiedad
de la Nacin y que su concesin a particulares no puede ir
en contra de los intereses nacionales. En ese sentido, se puede
pnsar en mantener mecanismos de redistribucin de la tierra cuando sta se beneficia de la realizacin de obras de irrigacin que mejora su calidad, independientemente de saber
si el agua ha sido concesionada a particulares.
El segundo eje, la rehabilitacin agraria, tiene que ver
con la necesidad de tener una estructura agraria adecuada a
las necesidades de una produccin eficiente.25 En sntesis se
trata de conformar empresas compactas y de tamao adecuado en contra de las histricas tendencias al parcelamiento y disminucin de la propiedad (sea sa ejidal o privada).26
Hace algunos aos, el Centro de Estudios Histricos del
Agrarismo Mexicano (CEHAM) elabor una propuesta de rehabilitacin agraria para revertir el problema del minifundio y
25 Esa proposicin fue hecha por la COA en su proyecto de redaccin del
nuevo artculo 27 constitucional.
26 El posible modelo de la rehabilitacin agraria se encuentra en Francia
cuando, en el marco de la creacin del llamado "mercado comn- (idea anterior a la creacin de la Comunidad Econmica Europea), ese pas decidi
ser una de las principales potencias del mundo agrcola.
259
parcelamiento de la tierra ejidal. En sntesis, la propuesta

:onsiste en proponer una accin sistemtica y de larga du'acin para compactar las parcelas ejidales. Sin embargo, la
propuesta padece de varias limitaciones si no se acompaa
de un proyecto de instrumentalizacin ms preciso: es excesivamente onerosa si se plant.ea como un programa nacional
aplicable a los cerca de 30 mil ejidos; es pensada exclusivapara el sector ejidal cuando el problema del minifundio atz-a viesa por igual al sector de la pequea propiedad; su
mayor limitacin es que se puede considerarcomo un esfuerzo
JmtiJ en la medida en que mientras el gobierno gasta enormes
cantidades de dinero para compactar parcelas, los propios
PJ0:,,-1 uctores seguirn subdividiendo sus tierras (aun ms en la
perspectiva de la privatizacin) para heredar a su familia.
La rehabilitacin agraria puede constituir una salida a
la falta de productividad de una importante proporcin de
les unidades de produccin, siempre y cuando se vincule estrecharnente con la problemtica de la reestructuracin prorLlCtiva y se creen las condiciones para su rentabilizacin a
corto o mediano plazo. En donde los productores se organizan para crear empresas productivas el programa de rehabilitacin podra intervenir para facilitar la compra de
tierra, la permuta o la renta, apoyando con subsidios (crediticios, fiscales) y acciones legales con el fin de dar a la empresa una estructura agraria adecuada. De esa manera, la
rehabilitacin agraria puede ser un instrumento para fortalecer la pequea produccin y limitar la migracin, se vincula con la necesidad de producir alimentos para la nacin o
para el mercado externo.
Una poltica laboral basada en redes sociales

Una poltica laboral alternativa necesita generar los mecanismos institucionales y legales para permitir la inclusin
de los trabaj adores agrcolas en la estructura organizativa de
sus comunidades de origen y, desde all, generar programas
de empleo alternativo, que tengan viabilidad econmica y
les otorguen un estatus social digno.
En segundo lugar, esta poltica debe apoyar la creacin
de redes comunitarias para que aquellos que se vean obligados a trabajar en otros lugares cuenten con los medios para
negociar en mejores condiciones su fuerza de trabajo, desde
que salen de sus pueblos hasta que regresan. En este senti-
260
do, convendra generar programas de capacitacin que les

permita lograr una amplia formacin y conformar equipos
especializados en distintas tareas.
En tercer lugar, resulta fundamental crear un marco
legal adecuado, que integre la problemtica de los distintos
sectores: mujeres, nios, indgenas, migrantes, etctera, considerando especialmente el caso de los migrantes que se dirigen hacia Estados Unidos.
En cuarto lugar, adems de contemplar los problemas
referidos a las obligaciones que deben tener las empresas y
las instituciones para garantizar una vida digna a los trabajadores y sus familias mientras se encuentren fuera de sus
lugares de origen (programas educativos y de recreacin, de
atencin a la salud y prevencin, de defensa legal, de abasto, etctera), debe abarcar los aspectos sociales y culturales
propios de los trabajadores del campo.
Finalmente, es iniportante sealar que una poltica agropecuaria alternativa debe inscribirse en el contexto de una
poltica que tome en cuenta la actual complejidad del mundo rural. Lo rural como espacio ocupado por grupos sociales
relacionados con la produccin agropecuaria-forestal, en
contraste con lo urbano como espacio ocupado por la industria y los servicios, ya no tiene valor explicativo suficiente en
el marco de la globalizacin de capital. La vida rural abriga
ahora una diversidad de actividades y relaciones sociales que
vinculan estrechamente las aldeas campesinas con los centros urbanos, la actividad industrial y de servicios. Una poltica de desarrollo integral debe tomar en cuenta esas nuevas
relaciones y pasa forzosamente por un amplio proceso de
concertacin y ejercicio de la democracia.
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GENERACIN DE EMPLEO Y POLTICAS

ECONMICAS PARA LAS MAYORAS
Teresa Rendn
Carlos Salas"
Coincido con aquellos que minimizaran, ms que con aquellos
que maximizaran los vnculos econmicos entre las naciones.
Las ideas, el conocimiento, la ciencia, la hospitalidad, los viajesstas son las cosas que por su propia naturaleza deben ser
internacionales. Que las mercancas sean producidas
domsticamente siempre que sea razonable y
convenientemente posible y, por encima de todo,
que las finanzas sean primordialmente algo nacional.
John Maynard Keynes, "National Self-Sufficiency."
Yale Review, vol. 22, nm. 4, junio, 1933, pp. 755-769.

INTRODUCCIN
Desde el punto de vista social, la eficacia de un modelo de

desarrollo econmico se debe medir por su capacidad para
incrementar el nivel de vida de un pueblo. Dado que en un
sistema de economa de mercado el trabajo es la fuente bsica de ingresos para la mayora de las personas, el disponer
de un empleo bien remunerado se convierte en un mecanismo privilegiado para garantizar el bienestar de los habitantes del pas. Entonces, para evaluar los xitos y dificultades
que enfrenta cualquier modelo de desarrollo se hace necesario el examen de tres elementos estrechamente vinculados:
el empleo, los ingresos y la distribucin de estos ltimos.
Los problemas de falta de oportunidades de empleo, de
proliferacin de empleos de baja retribucin y de una creciente disparidad en la distribucin del ingreso, se generalizan en forma alarmante en el planeta.
As, la falta de empleo remunerado es uno de los problemas centrales que enfrentan vastos contingentes de la
poblacin en los pases del capitalismo avanzado. En los paDivisin de Estudios de Posgrado, Facultad de Economa,
UNAM.
264
TERESA RENDN Y CARLOS SALAS
ses que conforman la Organizacin para la Cooperacin y

Desarrollo Econmico (OCDE), sin incluir a Mxico, la cifra
de personas en el desempleo abierto (o involuntario) rebasa
los 35 millones. Como consecuencia, en la mayora de las
ocasiones se tiene tambin un aumento en los niveles medios de pobreza en esas naciones.
La insuficiencia de oportunidades ocupacionales se expresa, en los pases capitalistas de mayor desarrollo relativo, en la forma de desempleo abierto, pero adquiere otras
modalidades en el caso de las naciones con un menor desarrollo econmico. En stos, los problemas ocupacionales se
manifiestan, ms bien, en la proliferacin de actividades econmicas de pequea escala. Por tanto, las baj as tasas de desempleo abierto que se presentan en la economa mexicana
no tienen nada de extrao o de artificial. Este punto se desarrolla con mayor detenimiento ms adelante.
Debido a la crisis del modelo de desarrollo centrado en
el mercado interno, que caracteriz a Mxico hasta el inicio
de los ochenta, y a la implantacin de un nuevo modelo volcado al exterior, el poder adquisitivo de los ingresos de la
mayora de los trabajadores mexicanos ha cado casi continuamente, durante los tres ltimos sexenios. El proceso se
ha traducido en el empobrecimiento de una creciente proporcin de hogares, lo que genera una mayor desigualdad
social.
Ante esta situacin, resulta de suma importancia presentar una poltica econmica alternativa a la existente hasta ahora. Una poltica que tenga como objetivo primordial el
mejoramiento de las condiciones de trabajo y de vida de la
totalidad de la poblacin. En fin, se trata de una propuesta
de poltica que garantice el logro de un crecimiento econmico sustentable y que permita redistribuir los beneficios entre un nmero cada vez mayor de mexicanos.
Por lo dicho anteriormente, este trabajo tiene como objetivo principal el proponer una poltica activa de empleo
para Mxico. Para alcanzar esta meta, se ha estructurado
como sigue: la primera parte est dedicada a discutir algunos elementos tericos relativos al problema del empleo en
pases con una economa de mercado, evaluando la relevancia
de la teora econmica dominante para dar cuenta de los problemas ocupacionales, as como se elabora una crtica somera a los planteamientos de poltica que se derivan de esa
visin de la economa.
GENERACIN DE EMPLEO
265
La segunda parte contiene un diagnstico del estado

actual del empleo en Mxico, y una breve informacin relaUva a la generacin de ingresos derivados del trabajo y de la
distribucin de estos ltimos. En esta seccin se busca precisar, a grandes rasgos, la magnitud del problema ocupacional que enfrenta la economa nacional. Sin embargo, no se
trata de un simple recuento de carencias, lo que se busca es
dar una idea de la magnitud de la tarea que tendra frente a
s cualquier gobierno democrtico cuya prioridad fueran las
mayoras del pas.
En la tercera, y ltima parte, se presenta una serie de
medidas de poltica econmica orientadas a resolver, desde
una ptica totalmente distinta a la ortodoxa dominante, al- (
gunos de los apremiantes problemas que sealamos en la i
segunda parte del trabajo.
Es difcil evaluar un programa de gobierno que nunca
ha sido presentado en detalle. As que dejamos, a juicio de
cada quien, el decidir si las medidas que fueron esbozadas
durante la campaa presidencial por el ahora gobierno, son
adecuadas o suficientes para enfrentar los problemas que
sern sealados a lo largo del texto.!
PRIMERA SECCIN: EL SUSTENTO TERICO DE LA POLTICA
ECONMICA ACTUAL
Una de las afirmaciones ms reiteradas por los hacedores de la poltica econmica actual es que las funciones
del Estado no deben incluir el impulso a la creacin de fuentes de trabajo, ya que esto afecta el correcto funcionamiento
de los mercados.
Lo anterior se deriva del dogma central de la teora
econmica ortodoxa, segn el cual, en toda economa de competencia. perfecta, hay una tendencia al equilibrio entre oferta
y demanda. Se debe destacar que se habla de economas de
competencia perfecta, en las cuales los precios de las mercancas se determinan por el libre juego de la oferta y la demanda; esto es, ni los productores ni los consumidores tienen
1 La primera versin del texto fue redactada en noviembre de 1994, antes
de 108 acontecimientos que detonaron -ms que causaron-e- la crisis actual de la economa. Decidimos no hacer modificaciones mayores al texto,
ya que el diagnstico y las propuestas de poltica no se modifican en lo sustancial, a pesar de estos eventos.
266
la posibilidad de llevar a cabo estrategias concertadas para

subir o bajar el precio de una mercanca.
Las implicaciones de la doctrina neoclsica en el terreno del empleo y de los salarios se examinan en seguida.
En primer lugar, por el argumento de que los precios
deben ser fijados por la interaccin entre oferta y demanda,
se objeta la intervencin gubernamental en la fijacin de salarios y en las negociaciones de tipo contractual. Tambin se
considera indebida la existencia de restricciones a la contratacin o despido de trabajadores, ya que esto altera la oferta
o la demanda de fuerza de trabajo. En particular, se objeta
la existencia de sindicatos, por considerar que encarecen,
innecesariamente, el costo del trabajo (FMI 1994).
Con argumentos semejantes, la ortodoxia neoclsica
plantea que los gobiernos deben evitar toda poltica econmica
que d como resultado obstculos al funcionamiento de la
fuerza del mercado, como sera el caso, por ejemplo, de reducciones en la jornada laboral diaria, prestaciones obligatorias
por ley o bien, mecanismos compensatorios para amortiguar el
impacto del cambio tecnolgico en el empleo.
Obviamente tambin existen objeciones al mantenimiento de barreras al comercio internacional de mercancas.
Existe, igualmente, un resultado de la teora neoclsica que ha servido como sustento a la idea de que el pago salarial debe estar en funcin de la productividad del trabajo.
Este resultado nos dice que, en un mercado de competencia
perfecta y con una tecnologa de produccin de rendimientos
a escala constantes, el salario de equilibrio ser igual al valor del producto margina! de los traba] adores. Pero este
resultado no se verifica en la realidad, ya que ni existen mercados de competencia perfecta, ni las tecnologas de produccin son tales que un cambio de la misma magnitud en el
uso de capital y trabajo genera un aumento de la misma
magnitud en el producto (rendimientos a escala constantes).
En Mxico, en concordancia con la poltica econmica
prevaleciente en el pas desde 1982, se ha sostenido que la
generacin de empleos debe ser consecuencia de la inversin
privada y no de la accin gubernamental (Aspe 1993). Este
hecho se reitera en la propuesta de criterios generales de
poltica econmica, que Zedillo envi a la Cmara de Diputados en diciembre de 1994.
Como se puede ver, el gobierno mexicano busca aplicar
al pie de la letra, el catecismo neoclsico para as justificar
su poltica econmica. Atendiendo a esa visin, el papel del
GENERACIN DE EMPLEO
267
Estado en la generacin de empleo se ha circunscrito al

estmulo de los mecanismos de mercado, vigilando el cumplimiento de los contratos y dems obligaciones establecidas
entre particulares, garantizando que la oferta y la demanda
acten sin obstculos de carcter no econmico. Con esa lgica, resulta totalmente explicable el que slo en pocas ocasiones, como es el caso del programa de becas de capacitacin
de la Secretara del Trabajo, ha intervenido directamente el
gobierno en el mercado de trabajo.
Pero el sustento de esas afirmaciones neoclsicas radica en resultados que se obtienen a partir de presuponer que
los mercados operan en condiciones de competencia perfecta. Sin embargo, es bien sabido que la idea de un mercado
de competencia perfecta es tan slo una cmoda abstraccin de la
teora econmica neoclsica y nunca una realidad (Hirschman
1992). Una vez que se reconoce la inexistencia de mercados
de competencia perfecta, surgen de manera natural planteamientos como los de la visin poskeynesiana que otorga un
papel privilegiado al gobierno, como un agente promotor de
la actividad econmica (Davidson 1994).
Dado el predominio de la ideologa neoliberal, no es extrao el que se haya abandonado la bsqueda del pleno empleo como un objetivo sistemtico de poltica, en la totalidad
de los pases de capitalismo avanzado. Debido al argumento de
que toda intervencin que busque incrementar el nivel de
empleo, al aumentar el nivel de actividad econmica, trae
como consecuencia un crecimiento en la inflacin, se desacredita el objetivo de alcanzar el pleno empleo.
Se argumenta que no es factible alcanzar el pleno empleo, debido a que existe una "tasa natural de desempleo".
La tasa natural es aquella magnitud de la tasa de desocupacin abierta tal que, a un nivel de desempleo menor, se acelera el proceso inflacionario (Stiglitz 1994). La justificacin
de que una economa, aun cuando sea de competencia perfecta, tiene un nivel no eliminable de desempleo involuntario, es como sigue: puesto que en la realidad hay un desfase
temporal entre la accin de la oferta y la demanda, siempre existir al menos una proporcin de la fuerza de trabajo
que se encuentre en el trnsito de cambiar de un empleo a
otro (Smith 1991).
Por tanto para que las fuerzas del mercado se desempeen asignando los recursos existentes, en la forma ms
eficiente posible, se debe evitar toda forma de intervencin
exgena en los mercados de productos y en el de trabajo, que
268
vayan encaminados al abatimiento del desempleo, ya que

este proceso es un detonador de la inflacin. As, la mejor
manera de garantizar la operacin eficiente de los mercados, es la de evitar toda clase de intervenciones en ellos. De
esta forma se apoya, en particular, la nocin de que el Estado debe dejar de intervenir en la actividad econmica, reduciendo su papel al mnimo posible.
No obstante las anteriores afirmaciones, no se ha probado nunca que el papel del Estado en una economa real,
se pueda reducir al de un simple gestor de la ley y el orden,
sin participacin o influencia alguna en los mercados. Los
casos exitosos de desarrollo econmico de la Cuenca del Pacfico as lo demuestran (cf Amsden 1989).
SEGUNDA SECCIN: SITUACIN ACTUAL DEL EMPLEO
El primer problema que hay que plantear es que los

anlisis del empleo dependen, en buena medida, de la fuente estadstica que se utiliza. El desconocimiento de las caractersticas de cada fuente (censos y encuestas) puede
inducir a conclusiones errneas. Como ejemplo podemos citar una afirmacin contenida en el reporte de Mxico a una
reunin del comit laboral de la OCDE, donde se comparan
las cifras del censo de poblacin y las de la llamada Encuesta Nacional de Empleo Urbano, para concluir que mientras
el censo nos habla de una poblacin econmicamente activa
de 24 millones, la ENE (Encuesta Nacional de Empleo) de
1991 nos reporta una PEA del orden de los 31 millones de personas. La diferencia se atribuye a una mejor captacin del trabajo no-asalariado. Obviamente, esto puede ser usado para
implicar que el empleo en Mxico aument notablemente en
el sexenio de Salinas.
Otro ejemplo lo tenemos en la tasa global de actividad
femenina que arrojan los censos de poblacin de 19802 y de
1990. En este caso se podra afirmar, errneamente, que como resultado de la crisis, las mujeres regresaron masivamente a sus casas para convertirse en inactivas.
Las cifras del total y composicin de la fuerza de trabajo que existen en Mxico tienen dos universos de referencia:
2 La informacin sobre caractersticas aocioeconmicas del Censo de Poblacin de 1980, es muy deficiente en cuanto a calidad. Vase: Rendn y
Salas 1986.
GENERACIN DE EMPLEO
269
el de los hogares yel de las unidades de produccin y distribucin. Los datos captados en los hogares tienen una cobertura ms amplia de la poblacin trabajadora, ya que incluye
a los desocupados y a quienes desempean su actividad econmica en lugares distintos a un establecimiento, como es el
caso de los vendedores en la va pblica, de los trabajadores
a domicilio y de las empleadas domsticas. En cambio, la informacin captada en los establecimientos se refiere a las
personas ocupadas en las unidades econmicas de determinadas caractersticas. Por ejemplo, los censos econmicos
del pas tienen como universo a los establecimientos fijos.
Las estadsticas provenientes de los hogares no son, por lo
tanto, directamente comparables con las que se derivan de
las unidades de produccin. Deben ser vistas como fuentes complementarias y no como alternativas en el estudio
del empleo. Las primeras son ms adecuadas para conocer
el nivel de empleo de una poblacin y las caractersticas socio-demogrficas de la fuerza de trabajo, mientras que las
segundas permiten una mejor caracterizacin de los puestos
de trabajo.
Al pasar de un modelo de crecimiento centrado en el
mercado interno, a uno orientado hacia el mercado internacional, la estructura de la economa mexicana ha sufrido
importantes modificaciones. Este proceso tiene profundas implicaciones en la ocupacin y en los ingresos derivados del
trabajo.
Como se ha demostrado anteriormente (Rendn y Salas 1993), entre los principales cambios observados a partir
de los aos ochenta en el terreno del empleo, encontramos
los siguientes:
1. Una baja en la capacidad relativa de la manufactura para generar nuevas ocupaciones.
2. Un estancamiento en el proceso de proletarizacnv >
3. Un aumento en la importancia de las actividades
econmicas de pequea escala.
4. Un crecimiento acelerado del empleo en las actividades de comercio y servicios.
5. Una feminizacin acentuada de la poblacin econmicamente activa.
6. La redistribucin regional de actividades econmicas.
7. Una cada casi continua en el ingreso real de los
trabajadores.
En los siguientes prrafos ilustramos la evolucin del
empleo a partir de 1980, tomando como referencia bsica los
270
resultados de los Censos Econmicos (comercio, manufacturas y servicios).

Entre 1980 y 1993, el nmero de puestos de trabajo en
unidades fijas de los sectores no agropecuarios aument
en 4.25 millones de personas. Debido a que el trabajo no asalariado creci a mayor velocidad que el asalariado, disminuy
la proporcin del empleo asalariado en el total de establecimientos (cuadro 1).
CUADRO 1
'Irabaja asalariado y no asalariado en establecimientos

del comercio, la manufactura, los servicios y maquiladoras.
----.-
---,~~,-,_.
1980-1993
Aumento
absoluto
1980
1985
1988
1993
19801993
Gran total
Asalariados
No asalariados
4656396 5733531
3391854 4208576
1264542 1524955
6374365
4705541
1668824
8910991
6324136
2586855
4254595
2932282
1322313
Manufacturas
Asalariados
No Ilsalariados
2139132
1990215
148917
2509129
2337813
171316
2595386
2421175
174211
3174455
2842334
332121
1035323
852119
183204
1465221
724625
No asalariados
740596
1823035
969059
853976
2099959
1164264
935695
2969786
1567446
1402340
1504565
842821
661744
1052043 1401367
(177014
!)()1704
375029 499663
1679020
1120102
558918
2766750
1914356
852394
1714707
1237342
477365
369489
540927
421381
Comercio
Asalariados
Servicios
Asalariados
No asalariados
Maquiladoras
FUENTE:
119546
211968
Censos Econmicos y Encuesta de moquiladoras, 1NEG1, varios aos.
GENERACIN DE EMPLEO
271
Slo 24% de los nuevos puestos de trabajo proviene de

las actividades manufactureras. Lo que demuestra la menor
participacin de la manufactura en el empleo total. Curiosamente, una parte importante (40%) de los puestos de trabajo asalariado que se crearon en el sector corresponden a
puestos en las maquiladoras. El restante 75% fue creado en
el sector terciario, con una mayor contribucin de los servicios que el del comercio.
Desde 1985 ya era visible la tendencia a una baja en la
capacidad del sector manufacturero para generar empleo, y
para 1993 la tendencia se hallaba firmemente establecida.
Los cambios en la composicin sectorial del empleo tienen como consecuencia una baja en la remuneracin media
de los trabajadores mexicanos. La razn es que el salario
medio pagado en el comercio y en los servicios es inferior al
d.e la industria, diferencia que puede constatarse a partir de
los mismos censos econmicos.
Antes de 1980, el proceso de terciarizacin coincida con
un aumento en la proporcin relativa del trabajo asalariado
respecto del empleo total, as como con un aumento en el tamao medio de las unidades econmicas (medido ste por el
nmero de trabajadores por establecimiento). Entre 1988 y
1993 ambos procesos se haban frenado o revertido totalmente.
Durante los ochenta, la proporcin entre trabajo asalariado y no asalariado se mantuvo casi constante. Sin embargo, la tasa de asalariamiento cay en casi tres puntos entre
1988 y 1993, esto es el resultado de la cada en la proporcin
de trabajo asalariado en las manufacturas, y del aumento de
la importancia relativa de las actividades terciarias.
Para 1993, el tamao medio de los establecimientos de
la manufactura era de 11.93 trabajadores, en el comercio era
de 2.46, mientras que en los servicios era de 3.76 trabajadores, En cada uno de estos sectores, ms de 25% de los nuevos
empleos fue creado en unidades de menos de cinco trabajadores retribuidos.
En el periodo 1980-1988, hubo un ligero descenso en la
proporcin de trabajo masculino asalariado. En el caso de
las mujeres esa proporcin aument.
No obstante, las Encuestas Nacionales de Empleo de
1991 y 1993 mostraron que la proporcin de mujeres en el
empleo asalariado comenz a disminuir. Este hecho es de
gran importancia, ya que mostrara que la capacidad de la
economa para absorber esta oferta ha llegado a su lmite. Pa-
272
ra confirmarlo debemos esperar, sin embargo, la publicacin

de los datos definitivos de los Censos Econmicos de 1993.
Pasamos ahora a examinar la evolucin de! empleo manufacturero en la industria nacional y en la industria maqui,
ladora.
Las series de datos basadas en la Encuesta Industrial
Mensual (EIM) nos muestran un declive en el empleo manufacturero. De acuerdo con estas cifras, a mediados de 1994,
el nmero de trabajadores era 21% menor que el correspondiente a 1980. Este proceso ha ocurrido con mayor fuerza en
las industrias metlicas bsicas, en la industria textil, del
vestido y del calzado y en la industria de productos metlicos y
equipo (rama donde se incluye a la industria automotriz).
Esta prdida es el resultado del cambio tcnico ocurrido en algunas actividades, y de una sustitucin de productos nacionales por productos importados. En dos divisiones
industriales (textiles, industria del vestido y del calzado, as
como en las industrias de la madera y afines) el proceso de
sustitucin ha sido el dominante, ya que el PIB de esas divi-,
siones ha cado sistemticamente en los ltimos aos. En
otras divisiones, como en el caso de productos metlicos y equipo y en la industria qumica, la cada en el empleo est acompaada de aumentos en el valor de la produccin, lo que significa
que hay una productividad creciente en esas industrias.
La cada en el empleo que se observa en esas actividades
/ es una muestra palpable de que la entonces creciente inver<" sin extranjera no se tradujo en la creacin de ms puestos
"xde trabajo.
La actividad de la industria maquiladora se mantuvo
en creciente expansin. Entre 1980 y 1994, sta creci casi
cuatro veces, llegando a representar, en 1993, el 17% de la
fuerza de trabajo en la manufactura. Su crecimiento ha estado acompaado, tambin, de cambios en la estructura productiva, en el empleo y en la divisin por gnero (Salas 1995).
El desempeo del PIB muestra un crecimiento entre
1987 y 1994 donde se puede ver un clsico ciclo de negocios.
De la recuperacin iniciada en 1987 se alcanza un mximo
en 1990, para despus declinar, y aparentemente comenzar
a repuntar de nuevo en 1994. Por tanto, a fines de 1994 difcilmente se poda afirmar que se haba entrado en una etapa de crecimiento sostenido. Ms bien lo que sucedi es que,
de manera tramposa, se busc identificar la parte ascendente del ciclo de negocios con un despegue.
GENERACIN DE EMPLEO
273
En general, los ltimos aos han estado marcados por

un sistemtico proceso de deterioro en la calidad del empleo,
el cual se ha denominado "precarizacin del trabajo.
Este proceso se genera por la cada en los ingresos de
los trabajadores, la falta de prestaciones laborales, el aumento del trabajo con jornadas menores a las 15 horas semanales y, paradjicamente, en un aumento en la proporcin
de personas que deben laborar ms all de las 48 horas por
semana.
Tal como argumentaremos en la parte final del apartado, las tasas de desempleo abierto son muy reducidas en Mxico debido a la ausencia de salvaguardas institucionales que
permitan a un individuo a dedicarse a buscar empleo, sin realizar otra actividad. Por tanto, el problema de insuficiencia
de oportunidades ocupacionales se manifiesta en Mxico en
la forma de una proliferacin de micronegocios, misma que
slo parece estar limitada por la capacidad de compra de la
poblacin. Ahora pasamos a describir, muy brevemente, algunas caractersticas de los micronegocios.
'Ibmando en cuenta los resultados de la ENE y la Encuesta Nacional de Micronegocios (ENAMIN) levantadas en 1993 y
1992, respectivamente, en localidades de ms de 100 mil habitantes, se puede afirmar que uno de cada cuatro empleos
corresponda a unidades de menos de cinco trabajadores (en
el caso de la manufactura, el tamao mximo para que
una unidad fuera considerada como micronegocio fue de 15
trabajadores). Segn los resultados de la ENAMIN, la mayora de esos negocios (el 82%) no contaba con personal asalariado y el 61% era unipersonal; la mitad no tena un horario
fijo y slo un tercio contaba con un local adecuado para el
desempeo de su actividad. El giro predominante result
ser el comercio, actividad a la que se dedicaba el 45% de las
unidades, seguido por los servicios de reparacin y la preparacin de alimentos. Para el conjunto de los mininegocios, la
ganancia media (que en este caso representa, bsicamente,
una retribucin al trabajo) era levemente inferior al salario
medio de cotizacin del IMSS. Esto implica que, en promedio,
los trabajadores independientes ganaban menos que los asalariados. Sin embargo, los miniempresarios perciban ingresos
muy variables dependiendo de la rama en que se encontraran ubicados, del capital invertido y de que contrataran o no
trabajo asalariado.
El elevado ritmo al que crecieron las ocupaciones no
asalariadas de tiempo parcial en el comercio y los servicios
274
refleja la estrategia desarrollada por un nmero considerable

de personas en busca de ingresos para sobrevivir. Esta aseveracin se refuerza al comparar los resultados de las ltimas Encuestas de Ingreso-Gasto, que indican un aumento
del nmero de trabajadores por familia de 1.57 en 1984 a
1.63 en 1992.
La reestructuracin de la economa mexicana afect
severamente la distribucin del ingreso. A lo largo del periodo 19841992, los niveles de pobreza aumentaron, a la par
que el ingreso se volvi ms concentrado. As, entre 1989 y
1992 el ingreso promedio de las familias en el primer decil
cay en casi 7%, mientras que el ingreso del decil ms alto
aument en 11.3%.
Casi la mitad de la poblacin mexicana vive por debajo
de los niveles de pobreza: 54% de las familias tiene ingresos
inferiores a un salario mnimo (aproximadamente 135 dlares). De hecho, entre- 1984 y 1992, la desigualdad, medida
por el ndice de Gini, creci, al pasar de .450 en 1984 a .475
en 1992.
El problema del desempleo abierto y su magnitud

Una de las discusiones pblicas ms intensas de los ltimos tiempos se centra en la credibilidad de las cifras sobre
desempleo generadas por el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI). En este apartado, mostramos cmo la polmica surge del desconocimiento generalizado
de lo que realmente miden los datos de desocupacin publicados por el INEGI. Adems argumentamos por qu la nocin que est detrs de estas cifras, la nocin de desempleo
abierto, es en s insuficiente para dar cuenta del problema
de oportunidades ocupacionales en el pas.
Como se sabe la discusin se centra en la reiterada
afirmacin de que la tasa de desempleo en Mxico es muy
reducida: durante 1994 fue, en promedio, del 3.8% de la poblacin econmicamente activa.
Esta cifra suena muy baja si se piensa en el nmero de
personas que ha perdido su empleo en los ltimos aos. Aun
cuando no existen cifras sistemticas al respecto, hay muchos ejemplos a la mano. As, como sealamos arriba, la EIM
que levanta el mismo INEGI muestra una cada sistemtica, a
partir de 1982, del personal ocupado en las industrias incluidas en ella. Los ejemplos de empresas que cesaron trabajado-
GENERACiN DE EMPLEO
275
res se pueden multiplicar si se examina la prensa nacional

a lo largo de los ltimos aos: Pemex, minas, bancos, el Gobierno Federal, etctera.
Una idea generalizada es que el aumento en los cesantes
debera reflejarse en las estadsticas de desempleo. Como esto
no ocurre, se concluye que las cifras del INEGI estn mal captadas o de plano, que estn "arregladas" con fines polticos.
No obstante, si precisamos el concepto de desempleo
que se utiliza para generar esas cifras, as como los criterios
operativos usados en su captacin, veremos que los datos del
INEGI son crebles, si bien el desempleo que captan no es slo el que sufren quienes han perdido su puesto de trabajo.
Comencemos por distinguir entre las personas en edad
laboral ---n Mxico se considera en esta categora a todo
aquel que tenga 12 aos o ms-, a quienes estn sin empleo
por decisin propia y quienes se encuentran sin ocupacin
por causas ajenas a su voluntad. En el primer caso encontramos amas de casa, jubilados, estudiantes, etctera. En el
segundo caso estn quienes han quedado sin empleo por cese o cierre de empresas, a quienes buscan empleo por primera vez en su vida, o quienes han dejado un empleo para buscar
mejores oportunidades, etctera.
Hay que tener presente que en las economas de mercado, el trabajo, sea asalariado, sea por cuenta propia, es el
origen. de los ingresos de la mayora de la poblacin. Es por
esa razn que el desempleo se concibe como un problema, ya
que implica la prdida de ingreso, no slo de quien se encuentra sin empleo sino tambin de la propia familia del
desocupado. Consecuentemente resulta que el desempleo involuntario es slo una parte del problema de insuficiencia
de oportunidades ocupacionales satisfactorias. Otros componentes del problema son la calidad misma del empleo y el
nivel de ingresos derivados del trabajo.
Por los problemas existentes en cualquier intento de
precisar lo que son causas ajenas a la voluntad de una persona desocupada, en las estadsticas de empleo se recurre a
la categora de desempleo abierto, la cual se aplica a quienes no tienen un empleo, pero que declaran haber desarrollado alguna actividad encaminada a obtener trabajo. Por
tanto, quienes no estn ocupados y no han realizado una bsqueda activa de empleo, son considerados desempleados voluntarios, y se les incluye en la poblacin econmicamente
inactiva. La nocin de desempleo abierto es usada en las estada
.. ticas laborales de.casi.todos.los pases ?el m.u..n~?: siguie~d.o
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276
las convenciones acordadas por la Organizacin Internacional

del Trabajo (orr). Mxico no es una excepcin y la estadstica
laboral peridica que genera el IN'EGI mediante la Encuesta
Nacional de Empleo Urbano (ENEU), cumple las convenciones
de la OIT, segn las cuales una persona se considera ocupada,
si trabaj cuando menos una hora durante el periodo de referencia usado para captar informacin de empleo, sea por
la va de un censo o de una encuesta. El periodo de referencia es la semana anterior al levantamiento de la ENEU. As,
para que una persona se clasifique como ocupada en las cifras del INEGI, basta que declare haber trabajado una hora
durante la semana anterior al momento en que le es aplicada la encuesta, as haya sido como trabajador familiar no
retribuido. En contraste, se considera como desempleado
(abierto) a quien se encuentra sin trabajo, no ha trabajado siquiera una hora en la semana anterior al levantamiento de la
encuesta y, adems, ha realizado alguna actividad sistemtica para conseguir un empleo a lo largo de un periodo no
mayor de dos meses anteriores al momento de la encuesta.
Todos esos criterios llevan necesariamente a que el nmero de individuos que se pueden considerar como desempleados abiertos tienda a ser bajo, en particular debido a
que la actividad de bsqueda de trabajo, como actividad de
tiempo completo, es un lujo en este pas donde no existen
mecanismos como el seguro de desempleo vigente en pases
de capitalismo avanzado. Una evidencia de que la existencia
misma de un seguro de desempleo hace que un nmero mayor
de personas se declare como desempleado, es que en algunos pases de la OCDE, las tasas de desocupacin han rebasado el 100/0 de la PEA durante los ltimos diez aos, bajo
circunstancias econmicas mucho mejores que las existentes en el pas en esos mismos aos.
La interrogante que se plantea en seguida es entonces,
qu miden las cifras de desempleo en Mxico? .
Examinando algunos detalles de las cifras generadas
por el INEGI se observa que la duracin promedio del desempleo es de casi cinco semanas. Por otro lado, ms de la mitad de los desempleados aband voluntariamente su trabajo
anterior. Por lo tanto se trata, en su mayora, de personas
sin empleo que tienen la seguridad de que habrn de encontrarlo en un periodo relativamente corto. En la literatura
econmica este tipo de desempleo se llama friccional.
La conclusin inmediata es que el desempleo abierto (o
la tasa de desempleo abierto) no refleja, sino parcialmente,
GENERACIN DE EMPLEO
277
el problema de insuficiencia de oportunidades ocupacionales

que hay en Mxico. De hecho, el propio INEGI reconoce la insuficiencia de la sola tasa de desempleo como un indicador
de problemas: desde 1991 publica una serie de tasas, llamadas
tasas complementarias de empleo y desempleo. Estas tasas
incluyen, entre otros, datos relativos al porcentaje de la PEA
que trabaja menos de 15 horas, as como la proporcin de trabajadores que percibe ingresos inferiores al mnimo. Por cierto
que esos indicadores alternativos no son nuevos en el mbito
de los esfuerzos por aprehender mejor las condiciones en que
se lleva a cabo la actividad laboral en un pas determinado.
De hecho, los indicadores citados se originan en un ndice
propuesto, ya en 1964, por Willard Wirtz, el entonces secretario del Trabajo de Estados Unidos. Ese indicador, llamado
ndice de subempleo, surgi como un intento por reflejar las
caractersticas del empleo precario en las ciudades norteamericanas.
En Mxico, como ya hemos sealado en otros textos,
los cambios econmicos surgidos en la dcada de los ochenta
han significado un aumento del trabajo en condiciones precarias, ya que la gente debe buscar cualquier actividad que
le permita obtener un ingreso monetario. Esto explica el auge de los micronegocios, donde se concentra el trabajo no
asalariado. Y explica tambin por qu las tasas de desempleo abierto son efectivamente tan bajas.
TERCERA SECCIN: PROPUESTAS DE POLTICA
El aumento en los niveles de pobreza, combinado con

un giro en la creacin de empleos ms hacia las actividades
precarias de pequea escala, ha inducido a un mayor nivel
de exclusin social que en el pasado. Como consecuencia el
crculo vicioso tiende a perpetuarse: el de la pobreza. Detrs
de este proceso podemos encontrar la falta de acceso a los
recursos productivos, la cual se combina con un acceso restringido a la educacin, restriccin que tiene su origen en
elementos de clase y de gnero.
Una reflexin que se deriva de la anterior descripcin
del estado actual del empleo y los ingresos, se relaciona con
el modelo de crecimiento vigente en el pas. En contraposicin con los planteamientos derivados de la aceptacin acrtica de los principios de la economa ortodoxa, tenemos que,
para alcanzar un crecimiento econmico sustentable, con
278
aumento paralelo del empleo productivo, es ineludible dotar

a la economa de una capacidad autnoma de acumular. Esto no significa buscar la autarqua, sino garantizar que la
produccin nacional sea suficiente para cubrir una parte relevante de la demanda interna y para exportar mercancas
con un valor por lo menos equivalente al de las importaciones. Tal equilibrio entre oferta y demanda no sera posible
sin una poltica deliberada de fomento que garantice el desarrollo y consolidacin de determinados segmentos de la
economa.
La cita que encabeza este artculo nos muestra cmo el
propio Keynes estaba consciente de la necesidad de que las
economas nacionales tuvieran la capacidad de autoabastecerse en la gama ms amplia posible de productos y servicios. En un giro retrico, muchos economistas neoclsicos
identifican la bsqueda de la autosuficiencia en cualquier
terreno con una nocin de autarqua, la cual es en estricto
sentido, una condicin absoluta. As, cualquier intento porque un pas logre producir internamente las mercancas que
consume, es calificado como una situacin indeseable y poco
realista en nuestros das. Pero cuando se pasa lista a los resultados de la llamada "globalizacin econmica", no parece
irracional plantear un regreso al mercado interno, como la
nica va posible para conjugar el crecimiento sostenido y
una distribucin ms equitativa del ingreso. Simplemente
pensemos en algunos de los productos que nos ofrece el
"mercado mundial": agua pura de Los Alpes, pastas italianas para sopa, jabones de bao europeos, etctera.
As, la bsqueda de una capacidad autnoma para acumular tiene plena vigencia en nuestros das.
Sobre este tema se centra la propuesta de poltica de
empleo que en seguida expondremos. Dividimos el conjunto
de propuestas en dos, distinguiendo las que se refieren a una
estrategia que rendira frutos en el mediano y largo plazos, de
aquellas que responden a un programa de emergencia
de generacin de puestos de trabajo.
EL CORTO PLAZO
Como sealamos antes, doce aos de neoliberalismo

condujeron a la desarticulacin del aparato productivo nacional, agudizando el problema estructural del empleo. por
lo tanto, la reconstruccin de las bases de la produccin y el
GENERACIN DE EMPLEO
279
combate al problema de insuficiencia de oportunidades ocupacionales se vuelven un objetivo impostergable.

El agudo problema de falta de empleo o de ingreso que
padece una parte cada vez mayor de la PEA hace necesario
un programa de empleo de carcter prioritario. Este programa estara orientado a dar empleo temporal, con un pago no
menor a dos salarios mnimos mensuales, a un importante
contingente de personas. Las tareas a realizar seran la mejora de infraestructura y servicios bsicos de la comunidad.
Un elemento que tambin se debe incluir aqu, es la posibilidad de que estos trabajadores lleven a cabo tareas de mejora en las viviendas de cada comunidad que as lo requieran.
Adicionalmente se debe negociar una mejora en las
condiciones laborales de los trabajadores asalariados en general. En este conjunto de medidas, destaca el aumento en
los salarios (cf. Shahed 1995). El aumento se puede financiar
a partir de las ganancias obtenidas por las empresas durante
los ltimos cuatro aos. En caso de que una empresa haya
tenido, en promedio, prdidas en ese periodo, el aumento
provendra de una rebaja -temporal- en los impuestos.
Destacamos que se ha esgrimido, contra un aumento
salarial general, el argumento de que ste es inflacionario.
Se olvida que el componente salarial slo es una parte -entre 10 y 200/(}- del total del costo de una mercanca. Adems, el aumento en las percepciones permitira reactivar el
mercado interno, y tambin generara un mayor ingreso fiscal para el gobierno.
Una tercera medida es la disminucin de la jornada laborallegal, de ocho a siete horas diarias, con el pago de ocho
horas. Esto permitira utilizar mas fuerza d trabajo inactiVa e impulsara la masa salarial.
EL LARGO PLAZO
En coincidencia con la cita que encabeza este texto, creemos que para lograr un crecimiento econmico sustentable
con aumento del empleo productivo es requisito ineludible
dotar a la economa de una capacidad autnoma de acumular. Esto no quiere decir que se busque la autarqua ni el
aislamiento econmico del pas. Ms bien se busca garantizar que la produccin nacional sea suficiente para cubrir
una parte importante de la demanda interna, al tiempo de
ser capaz de exportar mercancas con un valor por lo menos
'//
I _, ,,-,-.
'
280
equivalente al de las importaciones. Tal equilibrio no es posible sin una poltica deliberada de fomento que garantice el
desarrollo y consolidacin de determinados segmentos de la
economa.
Cada segmento correspondera a un conglomerado de
actividades vinculadas entre s, en las cuales se buscara lograr niveles de productividad y eficiencia que permitan
competir ventajosamente en el mercado mundial, ya que la
produccin se destinara tanto al mercado domstico como a
la exportacin. Un ejemplo de un posible conglomerado sera aquel que se integrara alrededor de la industria petrolera, que involucrara la produccin de bienes de capital para
la exploracin y explotacin de petrleo, la extraccin, refinacin y elaboracin de los ms diversos productos derivados
del petrleo, as como la investigacin tecnolgica vinculada
a todas estas actividades.
Para cada conglomerado se estableceran medidas de
fomento por parte del gobierno y de las instituciones financieras, a la vez que metas-compromiso por parte de los productores. Ello implica polticas activas de desarrollo industrial
y de desarrollo agrcola.
Con el fin de determinar los conglomerados a impulsar
sera necesario fijar criterios precisos. Entre stos se tomara en cuenta la disponibilidad de recursos productivos
en el pas, la capacidad de generacin de empleos y la calidad de los mismos, la preservacin del medio ambiente, las
tendencias del mercado mundial y la relevancia de las actividades en relacin con las necesidades de la poblacin.
En el caso particular de la agricultura deber buscarse
la autosuficiencia alimentaria en los productos bsicos, aun
cuando en la actualidad el pas no sea competitivo a nivel internacional, pues est en juego no slo la seguridad alimentaria, sino el futuro de un enorme contingente de campesinos.
Ser necesario apoyar a la agricultura temporalera a fin de
mejorar su capacidad productiva; no debe olvidarse que atrs
de la hoy exitosa agricultura norteamericana estn ms de
dos siglos de polticas constantes de fomento y apoyo gubernamental.
Los conglomerados seran la base del desarrollo econmico y de especializacin del pas; el comercio con el resto
del mundo se concibe, entonces, como un mecanismo de
complementariedad,
El modelo de desarrollo conocido como sustitucin de
importaciones, al no abarcar la produccin de bienes de ca-
GENERACIN DE EMPLEO
281
pital, condujo a un desequilibrio creciente del sector externo, que expresaba la incapacidad autnoma de acumular y
que llev al agotamiento de esa modalidad de desarrollo. El
modelo neoliberal acab tambin con la produccin de muchos bienes de consumo, con lo cual el problema de desequilibrio de la balanza de pagos se hizo ms severo, de tal
manera que la incapacidad autnoma de acumular se ha suplido con inversin extranjera especulativa.
Para construir una economa con capacidad autnoma
de acumulacin de capital y de reproducir a su poblacin, se
requiere, adems de la creacin de una capacidad productiva mediante el impulso de los conglomerados, realizar un
conjunto de medidas complementarias.
Est la mejora en el acceso a la educacin y a los servicios de salud, los cuales constituyen elementos indispensables del aumento social de la productividad. La educacin
deber transformarse en un proceso continuo, de manera que
la poblacin que as lo desee pueda mejorar su nivel educa
tivo en forma constante.
Los servicios de salud deben resaltar la prevencin de
la enfermedad y servir adems como centros para ensear
un uso ms racional de los recursos alimenticios disponibles
en las comunidades.
Por otra parte, ser necesario acabar con la poltica
de proteccin a la inversin especulativa, impulsada por los
dos ltimos gobiernos.
La poltica comercial tambin tendr que modificarse
anteponiendo los intereses y derechos de la mayora de la
poblacin a los intereses del exterior. Esto lleva necesariamente a la revisin y renegociacin del TLC, a fin de eliminar las desventajas productivas que ha trado consigo. Para
ello es necesaria la participacin de los productores y no slo de las cpulas empresariales.
Tambin se hace necesaria una poltica de apoyo a la
verdadera modernizacin del campo mexicano, es decir, una
transformacin productiva que parta de las comunidades.
En ese orden, la primera tarea es derogar las modificaciones
al artculo 27 constitucional y, posteriormente, propiciar la
discusin relativa a posibles cambios y adecuaciones al mismo, pero en una lgica que beneficie a los campesinos y verdaderos pequeos propietarios.
282
BIBLIOGRAFA
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POLTICAS ALTERNATIVAS
DE SEGURIDAD SOCIAL Y SALUD.
CONTRATO PRIVADO O DERECHO SOCIAL
Assa Cristina Laurell"
El anlisis de la seguridad social y la formulacin de proposiciones alternativas para Mxico en este campo requieren
de la ubicacin del tema en el contexto del debate actual sobre los "proyectos de Nacin" y de las implicaciones de algunas premisas subyacentes. Al respecto cabe sealar que la
cuestin de fondo es la concepcin de las vas y de los medios para satisfacer las necesidades sociales de la poblacin y
el lugar que se asigna al bienestar social entre las prioridades
nacionales. No se trata, por ello, en primer trmino, de problemas tcnicos de solucin casustica o pragmtica, sino de
posiciones poltico-valorativas.! definitorias de los distintos
proyectos globales de organizacin econmico-social.
Es preciso tener presente este hecho en el periodo actual porque hay una tendencia a asumir como premisa irrefutable -o sea, como peticin de principio-- los "imperativos
de la globalizacin econmica y de las fuerzas del mercado"
en el anlisis de la situacin y en el debate sobre la solucin
Maestra en medicina social, Universidad Autnoma Metropoltana-Xochimilco.
Mi agradecimiento a Ma. Isabel Wences por su ayuda en la elaboracin del
material estadstico y sus comentarios al trabajo, as como a Adrin Gurza
Lavalle por sus comentarios y sugerencias prestados durante el seminario
-Polticas pblicas alternativas en Mxico". Algunas de las ideas bsicas de
la parte sobre la reforma alternativa en salud fueron discutidas en el grupo
de trabajo que elabor el programa de salud del PRO en 1994, publicado en
la revista Coyuntura, 5W51. Todos ellos enriquecieron este ensayo, pero
asumo la responsabilidad ltima del anlisis y las propuestas del texto.
1 Kamerman S, Kahn A. (comps.), La privatizacn y el Estado benefactor,
FCE, Mxico, 1993, pp. 295300.
2 Laurel1, A.C., Avanzar al pasado"en: Estado y polticas sociales en el
neolioerolismo, Fundacin F. Ebert, Mxico, 1992, pp. 125144.
284
ASSA CRISTINA LAURELL
de los problemas. Esta premisa empobrece la bsqueda de

alternativas porque lleva a rechazar por "inviable" toda propuesta que priorice la satisfaccin de las necesidades sociales, en particular aquellas que conciben la garanta de los
derechos sociales como responsabilidad colectiva de la sociedad y realizable slo mediante la accin pblica.
Otra consecuencia de asumir la premisa de los imperativos del mercado es que queda relegada a un segundo plano
la poltica social entendida como el conjunto de medidas E:
instituciones, cuyo objeto es el bienestar y los servicios sociales. La seguridad social pertenece al mbito de la poltica social y contrasta con el simple asistencialismo fomentado en
los proyectos neoliberales en boga; forma parte de una poltica social activa sin la cual difcilmente se puede atacar la
profunda crisis social de cuya solucin depende la viabilidad
del pas como nacin incluyente e integrada.
La reflexin actual sobre la transformacin de las polticas sociales se ha presentado como la discusin sobre la
"crisis del Estado de bienestar" o sobre la "reforma del Estado". Hace una dcada se confrontaban dos interpretaciones
de los procesos en marcha; una que anunciaba la crisis irremediable y global del Estado de bienestar3 y otra que consideraba "irreversible" a ste.s Los acontecimientos y estudios
posteriores permiten constatar que en los pases desarrollados ni siquiera los gobiernos de la nueva derecha lograron
aplicar el ideario social neoliberal. As, particularmente en
los pases europeos las modificaciones de la poltica social no
han implicado el pregonado desmantelamiento de las grandes
instituciones de bienestar social sino slo un discreto corrimiento hacia el rgimen "liberal" de poltica socialjf hecho
que se expresa sobre todo en una mayor mercantilizacin de
los servicios-beneficios sociales y cierta reduccin de ellos, lo
que ha redundado en una mayor estratificacin y polarizacin social. 7
3 Pierson, C., Beyorui t!IR Welfare Sta te?, Polity Pre8B, Cambridge, 1991.
Cfr. Offe, C., Contradictions of t!IR Welfare State, Londres, 1984; Therborn, G., Roebroek, J., "The irreversible welfare", en: Int. J. Health Seru.,
vol. 16, nm. 3, 1986, p. 332.
5 Taylor-Gooby P., "Welfare, hierarchy and the "New Right", en: Int. Sociology, vol. 4, nm. 4, 1989, p. 43l.
6 Eaping-Andersen G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton
University PreBB, Princeton, 1990; Pierson, op. cit. p.182.
7 Person, op. cit.
4
POLTICAS ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD SOCIAL
285
LA LGICA DE LA REFORMA NELIBERAL

DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En Amrica Latina se observa un proceso bastante distinto ya que, pese a que el discurso neoliberal frecuentemente es menos agresivo, en los hechos hay una aplicacin
bastante ortodoxa de sus postulados no slo en el terreno de
la poltica econmica sino tambin en la poltica social.f La
implantacin plena de esta llueva poltica significa transformaciones tan profundas que permiten hablar de un cambio
en el "rgimen de poltica social'l.? El grado de maduracin
de esta nueva poltica es variable y depende esencialmente de
las caractersticas anteriores de las instituciones de bienestar social y de la capacidad de las clases populares de resistir o revertir esta poltica. As, en Chile la poltica social
neoliberal, impuesta bajo la dictadura de Pinochet.lv muestra plena maduracin mientras que en Brasil, donde el movimiento obrero est jugando un papel poltico central a
travs del nuevo sindicalismo y el Partido dos Trabalhadores, apenas est insinuada.
En el proceso de redefinicin de la poltica social las
instituciones pblicas de seguridad social ocupan un lugar
central por dos razones bsicas: una es que materializan
una vertiente importante del anterior rgimen de poltica
social; la otra es que stas concentran y controlan cuantiosos fondos y, frecuentemente, producen una parte importante
de los servicios sociales, o sea, constituyen un mbito importante de actividad econmica. La reforma neoliberal de la
seguridad social adquiere una relevancia fundamental, por
un lado, al formar parte de la destruccin de la matriz bsica de lo pblico como mbito privilegiado de realizacin del
pacto social del Estado interventor desarrollista -nuestro
"restringido" Estado de bienestar- y la constitucin de una
nueva matriz de lo pblico de carcter asistencialista.U operacin que, por otro lado, permite transferir parte de los fon8 Cfr. por ejemplo: Lerner L., Garca A., "El discurso neoliberal en las polticas sociales", en: Cuadernos Mdico-Sociales, nm. 58, 1\}91, pp. 3346.
Laurell, op. cit.
9 El concepto "rgimen de poltica social o de estado de bienestar" se refiere a un conjunto de medidas de poltica social con efectos especficos sobre
la vida social. Cfr. G. Esping-Anderson, op. cit.
10 Hilera, J., El cascabel al Gato. La batalla por la reforma previsional, Zig
Zag, Santiago, 1991.
II Gurza, A.,La reestucturacin di! lopibliro, UNAM-ENI'P Acatln, Mxico, 1994.
286
dos sociales pblicos al mercado, vale decir, convertirlos en

fondos financieros bajo control privado, y transformar la
produccin de los servicios-beneficios sociales en un mbito
de acumulacin de capital.tLa reforma neoliberal no propone desaparecer toda
previsin social; pretende anular una de las bases constitutivas de la ciudadana social que es la seguridad social pblica, universal y solidaria, e imponer un modelo del seguro
social dual privado-pblico. La implicacin de esta agenda es
que la privatizacin de la seguridad social slo interesa en
la medida en que puede constituirse en un mbito de acumulacin por lo que en Amrica Latina se da como un proceso
selectivo.
Esto significa que uno de los problemas principales de
esta reforma es establecer mecanismos que permitan separar lo rentable para el sector privado y retener o reciclar lo
no-rentable al sector pblico, o de plano eliminarlo. Una
condicin necesaria para ello es la anulacin de los derechos
sociales y la forma pblica y solidaria de garantizarlos. Es
as porque la transferencia de las actividades rentables al
sector privado requiere de mecanismos de inclusin-exclusin que son incompatibles con la nocin, por definicin incluyente, de los derechos socales.ts La supresin de estos
derechos abre el camino para pasar del principio solidario
(beneficios segn necesidad y contribucin segn capacidad
econmica) al principio de equivalencia (beneficios equivalentes al pago realizadoj.ts Este trnsito se concreta en la
sustitucin de los fondos comunes por fondos individualizados que proporciona un criterio bsico para separar los asegurados y las actividades potencialmente rentables de los
no-rentables en funcin del monto cotizado.
A partir de all el proceso de privatizacin tiende a darse diferencialmente respecto a distintos componentes y beneficios de la seguridad social. Una primera divisin se da
entre la administracin de fondos y la produccin de servicios. Los fondos sociales estn hoy en el centro de la disputa
pblica-privada porque su administracin significa acceder
a recursos financieros enormes que, al estar en manos pr'i12 Laurel! A.C., "La lgica de la privatizacin en salud", en: Memorias II
Seminario Latinoamericano de Poltica Sanitaria, Fund. Oswaldo Cruz,
Ro (en prensa).
13 Da Vite, A., "O lugar dos dereitos na moralidad poltica", en: Lua Nova,
nm. 30, 1993, pp. 5-34.
14 Elmer, A., Svensk Social Politik, Lber, UddevaIla, 1989.
POUTICAS ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD SOCIAL
287
vadas, permiten obtener ganancias rpidas y ejercer un control econmico importante. La produccin de los servicios
sociales implica tambin una actividad econmica relevante
que, sin embargo, requiere de ciertas precondiciones para poder realizarse con lucro.
Los dos principales mbitos de la seguridad social mexicana --el de las pensiones-jubilaciones y el de los servicios
de salud- permiten analizar la lgica de la reforma neoliberal y delinear alternativas a esta reforma que preserven
el carcter pblico y solidario del seguro social y tiendan a
su universalizacin. As, el mbito de las pensiones-jubilaciones concierne en particular a los fondos sociales y el de
los servicios de salud a la produccin de los servicios sociales
y su financiamiento.
Fondos financieros o fondos de beneficio social?

Los fondos sociales ms atractivos para el sector privado son los de pensiones porque sus plazos de depsito son
muy largos. No es fortuita la ola privatizadora de stos que
ha azotado a Amrica Latina durante los ltimos afiost> y
que se inici en Mxico con la creacin del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR).I 6 El SAR es esclarecedor porque
marca el inicio de la contrarreforma de la seguridad social
en nuestro pas e ilustra su lgica. Se trata de un seguro
obligatorio con fondos individualizados y entregados para su
administracin a los bancos privados. O sea, con la creacin
del SAR el Estado impone un ahorro forzoso, cuyo producto
pone en manos de los grandes grupos financieros; transaccin que no es otra cosa que la transferencia directa de fondos pblicos al sector privado. Este esquema puede ser
ampliado a otros fondos de seguridad social como son los de
vivienda y salud. En efecto, las recientes reformas al Infonavit y al Fovissste apuntan en esta misma direccin.
Para justificar la transferencia de los fondos sociales al
sector privado se arguye su mayor eficiencia administrativa;
argumento que, por ejemplo, los seguros privados de salud
estadounidense desmienten al gastar en administracin un
15 Carranza, A., "Tendenciea de la seguridad social en Amrica Latina",
en: La seguridad social en Amrica Latina. SitlUlCwn actual y perspectivas
1993, IMSS, Mxico, 1993, pp. 2529.
16 Diario Oficial, Mxico, febrero 24, 1992.
288
33.5% contra el 2.3% del seguro pblico Medicare.it Tambin se ha argumentado que el traspaso de los fondos sociales al sector privado permite una mayor capitalizacin de los
servicios; argumento cuestionable al examinarlo con detenimiento. As, resulta que la construccin de una infraestructura
social slida y con cierta adecuacin a las necesidades de la
poblacin se ha hecho, histricamente, con fondos pblicos y
no con los privados. Por ejemplo, en Mxico no existira la
infraestructura del IMSS y el ISSSTE si no fuera por la inversin de los fondos pblicos de pensiones en su construccin.Jf
Adems, no interesa capitalizar los servicios sociales a secas, o sea invertir ms y ms en tecnologa avanzada, como
pudiera ser el caso en el sector industrial o agrcola.
Un tercer argumento esgrimido es que la transferencia
de fondos al sector privado favorece a la economa en su conjunto al transformarlos en capital invertible en otras actividades econmicas.t? Este razonamiento tiene varias objeciones.
Uno es que la administracin pblica de este capital no impide su inversin productiva. Por el contrario, siendo privado
este capital probablemente entra en el circuito especulativo
y no en el productivo bajo la lgica neoliberal. 20 Otra objecin
es que, en la perspectiva del bienestar social, interesa que los
fondos sean retenidos en el mbito social y apropiados colectivamente en la satisfaccin de necesidades sociales y que
constituyan un mecanismo redistributivo, lo que presupone
un rgimen solidario.
Otra vertiente del debate sobre los fondos de pensiones
se refiere a su descapitalizacin como resultado del envejecimiento de la poblacin. Se dice que, con la alteracin de la
relacin entre la poblacin econmicamente activa y la jubilada, el manejo presupuestal de los fondos (las pensiones se
pagan con parte de las cotizaciones de los trabajadores activos) ha entrado en crisis y debe sustituirse por su plena capitalizacin para garantizar el pago de las pensiones a futuro.
La capitalizacin de fondos significa su depsito a largo
Bodenheimer T., "Should we abolish the private health industry"? en:
p. 199.
18 Martnez A., "Comparacin internacional de las pensiones de seguridad
social", en: El sistema de pensiones en Mxico dentro del contexto internacional, Coparmex-Instituto de Proposiciones Estratgicas-Themis, Mxico
DF, 1993, p.145-146.
19 En la exposicin de motivos de la ley del SAR se plantea abiertamente el
sistema como un mecanismo para incrementar el dbil ahorro interno.
20 Valenzuela, Feij J., Crtica del modelo neoliberal, UNAM, Mxico, 1991.
17
tnt J. Health Seru. vol. 20, nm. 2, 1990,
roLTICAS ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD SOCIAL
289
plazo y su manejo como fondos financieros; es pues una precondicin para su administracin privada o su plena privatizacin.
La disputa por los fondos de pensiones no es nueva y
se ha resuelto de distintas maneras. Por ejemplo, en Estados Unidos2 1 el sistema de pensiones tiene un componente privado, importante y creciente,22 y sus fondos -regidos por el
principio de capitalizacin individual- contribuyen importantemente al gran poder financiero de las compaas aseguradoras. 23 El caso de Suecia representa el otro extremo
con un sistema pblico de pensiones, tanto en su nivel bsico universal como en el nivel complementario cuasi universal.24 Es revelador que la preservacin del carcter pblico de
los fondos de pensiones caus una de las confrontaciones polticas ms agudas de la posguerra entre el gobierno social
demcrata y los empresarios, quienes argumentaron que la
cuanta de los fondos permitira un inadmisible control estatal sobre la economa. 25
La situacin mexicana
Como es bien conocido, el sistema mexicano de pensiones no es universal, sino forma parte del seguro social pblico, principalmente del IMSS y del ISSSTE. O sea, para acceder
a la jubilacin es necesario haber cotizado al seguro y cumplir con una serie de requisitos. Adems, puede haber retribuciones complementarias reguladas en los contratos colectivos
particulares. El seguro social se define constitucionalmente
como de utilidad pblica, lo que significa que pertenece al
mbito estatal y que sus fondos son pblicos. Los institutos
generalmente han manejado sus fondos de carcter colectivo
con un rgimen presupuestal y han invertido los excedentes
en la construccin de infraestructura social y, en el caso del
ISSSTE, para dar prstamos baratos a los asegurados.
op. cit., p. 80.
Kemper Financial (citado en El Financiero, febrero 1, 1994), el
ahorro depositado en fondos de pensiones creci de un equivalente del 10%
de los depsitos bancarios al 85% entre 1980 y 1993; por ello, estos fondos
jllegan actualmente un papel central en los mercados financieros.
23 Bodenheimer, op. cit., p. 80.
24 El mer, op. cit., p. 120.
26 Esping-Anderson G., Potuic against marhets, Princeton University
Presa, Princeton, 1985, p. 108-110.
21 Esping-Anderson,
22 Segn
290
Durante los ltimos aos, el debate sobre las pensiones

ha sido impulsado por la lucha del Movimiento Unificador
Nacional de Jubilados y Pensionados (MUNJp), por la restitucin del poder adquisitivo de sus pensiones, gravemente erosionado por la inflacin en ausencia de un mecanismo de
indexacin. La dramtica situacinn de los jubilados ha sido
utilizada en el debate ms general sobre la privatizacin del
seguro social, animado por el clima ideolgico neoliberal y
reforzado por la tendencia hacia la homologacin de los
servicios sociales en el marco del TLC.26
Para aclarar el trasfondo de las dificultades financieras
del seguro de "invalidez, vejez, cesanta y muerte" (IvCM) tomamos al IMSS de ejemplo. Como se observa en el cuadro 1
la diferencia entre los ingresos y egresos de este seguro se
ha ido cerrando a lo largo de la ltima dcada pasando del
52.5% en 1980 al 2.1% en 1994, reportando incluso un balance negativo de 18;6% en 1989. Esto significa un desfi
nanciamiento relativo que se debe a un error de origen en la
fijacin del nivel de la cotizacin, pero ante todo a los efectos
de una dcada de depresin salarial sostenida y el estancamiento creciente del nmero de asegurados del rgimen
obligatorio; ambos resultado de la poltica econmica adoptada a partir de 1983.
La depresin salarial repercute proporcionalmente en
los ingresos del IMSS dado que las cuotas pagadas representan un porcentaje fijo sobre el salario. Por otra parte, el
estancamiento de los asegurados plenos se debe al lento crecimiento del empleo formal. Esto a su vez altera el nmero
de asegurados en activo por cada asegurado jubilado que baj
del 12.7 en 1980 al 7.1 en 1994 (ver cuadro 2). Este comportamiento no es principalmente un efecto demogrfico ya que
no hay un cambio equivalente en la relacin entre la poblacin en
edad de trabajar y la de 65 aos o ms -que pas de 16 a 1
en 1980, y de 13 a 1 en 199Q-.27 sino que refleja un cambio
brusco en el patrn de incorporacin al mercado de trabajo formal. As, el desfinanciamiento acelerado del seguro de IVCM se
debe a que el IMSS tiene menos ingresos por asegurado y menos asegurados cotizantes por asegurado pensionado; cues26 Los negociadores estadounidenses del TI..C solicitaron la inclusin de los
fondos de pensiones en la negociacin de 108 servlcios financieros. Aunque
el acuerdo final no impide que el Estado reserve para s 108 fondos pblicos, el
sentido general del apartado es hacia el control privado de estos seevicoe'J:l Quinto Informe de Gobierno, Presidencia de la Repblica, Mxico, 1993.
291
ffiLTICAS ALTERNATIVAS DE SEGURlDAD SOCIAL
CUADRO 1
Evolucin de ingresos y egresos del seguro de invalidez,

vejez, cesanta y muerte
IMSS, 1980-1994
Invalidez, vejez, cesanta y muerte
(Millones de nuevos pesos)
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
]994
Ingresos
34.5
48.7
79.3
121.7
180.5
312.7
525.9
1183.0
2543.6
3428.2
4507.8
7302.9
9470.0
11224.1
13797.0
Egresos
16.4
25.4
44.8
76.8
111.0
194.6
449.1
1045.0
1440.6
4066.2
4419.4
6682.6
8470.1
10602.6
13510.0
Diferencia
18.1
23.3
34.5
44.9
69.5
118.1
76.8
138.0
1103.0
-638.0
88.4
620.3
999.9
621.5
287.0
Diferencia %
52.5
47.8
43.5
36.9
38.5
37.8
14.6
11.7
43.4
-18.6
2.0
8.5
10.6
5.5
2.1
-----,----
Elaboracin propia con base en el Sexto informe de gobiRrrw, Pr(,Rdencia de la Repblica, Mxico, 1994.
}<UENTE:
tion impredecible hace una dcada con una tendencia histrica de incremento sostenido del salario y del empleo formal. Esto permita tul manejo presupuestal holgado de los
fondos de pensiones y dejaba mrgenes para la inversin en
infraestructura social. En las nuevas condiciones se resolvi la
amenaza de desequilibrio financiero a costa de los jubilados bajando el monto de su pensin, verificndose una vez ms la
regla general del ajuste econmico que consiste en cargar
sus costos sobre los ms desprotegidos.
El derecho a la seguridad econmica en la tercera edad

Una reforma del sistema mexicano de pensiones debe
abordar dos problemas distintos. El primero es establecer
mecanismos financieros que garanticen el mantenimiento
del poder adquisitivo de las pensiones de los jubilados actuales y futuros. El segundo problema, al cual se ha presta-
292
CUADRO 2
Evolucin de asegurados permanentes y pensionados

IMSS, 1980-1993
Asegurados
rgimen obligatorio
Ao
Total
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
19!)1
1992
1993
1994
6205
6887
6809
6794
7334
7846
7677
8391
8523
9021
9805
10289
10183
10195
10175
Crecimiento
anual
11.0
-1.1
-D.2
7.9
7.0
-2.2
9.3
1.6
5.8
8.7
4.9
-1.0
0.1
-D.2
Pensionados
Total
(miles de
personas)
487
530
589
631
757
838
899
964
1063
1129
1174
1218
1259
1352
1432
Relacin
asegurados
pensionados
Crecimiento
anual
8.8
11.1
7.1
20.0
10.7
7.3
7.2
10.3
6.2
4.0
3.7
3.4
7.4
5.9
12.7
13.0
11.6
10.8
9.7
9.4
8.5
8.7
8.0
8.0
8.4
8.4
8.1
7.5
7.1
Elaboracin propia con base en el Sexto informe de gobierrw, Presideocia de la Repblica, Mxico, 1994
FuEl'."T'E:
do poca atencin a pesar de que representa un intenso drama

social, es proporcionar proteccin social a la creciente poblacin en tercera edad que no la recibe de los institutos de seguro social. Este grupo es hoy mucho ms numeroso que el
asegurado -unos 3 millones contra unos 700 mil-.28 y vive
en su mayora en condiciones todava ms precarias.
Como punto de partida es preciso subrayar que no se
puede resolver duraderamente ninguno de estos problemas
en ausencia de una poltica activa y sostenida de creacin de
empleo y recuperacin salarial. Respecto a los problemas es'
pecficos del sistema de pensiones cabe preguntar si una reforma que implica la capitalizacin individual de fondos
28 Segn el MUNJP hay 1 405 852 penaionados por el IMSS, de los cuales
400 mil tienen pensin de vejez y 457 mil de viudez, orfandad y ascendientes. Si la mitad son viudas con ms de 65 aos habra otros 124 mil, ms
unos 166 mil jubilados del ISSSTE.
293
bajo administracin privada es una alternativa viable en

funcin del problema social que pretende resolver: el de dar
seguridad econmica a los ciudadanos de tercera edad.
La primera objecin a este tipo de reforma, y que es
ampliamente reconocida por los expertos en la materia, consiste en que los mtodos de financiamiento individual son
ms costosos y tienen menos beneficios que los sistemas basados en fondos comunes de seguridad social. 29 Asimismo
esta, reforma elimina la opcin de basar el sistema de pensiones en la solidaridad intergeneracional dado que opera
bajo el principio de equivalencia. O sea, no permite usar las
cuotas o primas de los trabajadores en activo para financiar
las pensiones de los jubilados. Ejemplo de ello son los fondos
del SAR que, por su rgimen de capitalizacin individual,
quedaron excluidos como fuente alterna de restitucin del
poder adquisitivo de las pensiones actuales. Adems, la consecuencia prctica del principio de equivalencia es que los
trabajadores con salarios bajos -la gran mayoria-c-v tendrn tensiones muy bajas al eliminarse la posibilidad de
completarlas con recursos comunes como ocurre bajo el sistema de pensiones con fondos colectivos y redistributivos.
Hazas Snchez31 calcula que, con una prima de 10% sobre el
salario depositada en fondos individuales, el monto de la
pensin representara entre el 18.2% y 29.3%32 del ltimo
salario despus de 30 aos de cotizacin efectiva. Desde luego que quedara excluida del sistema la poblacin en empleos
informales o rurales, o sea los ms pobres, que difcilmente
llegan a pagar un seguro.
Examinada desde el punto de vista de las finanzas pblicas, este tipo de reforma tambin tiene una serie de inconvenientes. Para empezar, significa una carga fmanciera para
el Estado (y los contribuyentes de impuestos) durante un
periodo largo. Es as porque las pensiones de los asegurados, que no acceden al nuevo sistema, tienen que pagarse del
erario pblico sin que tenga ingresos por este concepto. Este
problema se reconoce como un defecto grave del sistema de las
29 Hazas Snchez A., "Proposicin y soluciones a la problemtica actual

de las pensiones", en: El sistema de pensiones en Mxico, op. cit, p. 155.
30 Los datos censales de 1990 reportan que el 7ooA> de la PEA gana tres salarios mnimos o menos.
31 Hazas Snchez A., op. cit., p. 163-165.
32Dependiendo del nivel de la tarea de inters anual.
294
AS8A CRISTINA LAURELL
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) chilenas, paradigma de la reforma neoliberal del sistema de pensiones.S'
Por otra parte, el nivel de rentabilidad de los fondos en
el mediano y largo plazos es incierto y, por tanto, tambin el
monto de la pensin futura. En este contexto cabe mencionar
que el xito de los AFPs, siempre citado por los promotores de
la reforma neoliberal, se debe a una coyuntura particular de
especulacin financiera ligada a la privatizacin de las empresas pblicas. Es previsible que cualquier fracaso de las administradoras privadas tendr que ser compensado por el Estado
para proteger a los asegurados. O sea, las ganancias sern para los privados mientras que las prdidas sern socializadas. Adems, las limitaciones de cobertura y el monto de las
pensiones del sistema privado obligaran al Estado a financiar programas de asistencia social para los ancianos indigentes que son un grupo de creciente peso en la sociedad.
Por ltimo, la reforma neoliberal del sistema de pensiones tiende a eliminar sus beneficios sociales ampliados.
Ocurre as, ya que el criterio de manejo de los fondos es maximizar la ganancia, lo que se hace ms fcilmente en el mercado financiero. Por ello, estos fondos no se utilizan para
inversin social apropiable colectivamente, por ejemplo, en
infraestructura de salud o proyectos de vivienda popular.
Tampoco es probable que sean invertidos en actividades prodctvas estratgicas o prioritarias en el marco de una activa
poltica industrial o de empleo.
Esta serie de limitaciones permite concluir que la reforma neoliberal del sistema de pensiones es una opcin
inadecuada para resolver las necesidades de los ciudadanos de
la tercera edad. Adems, requiere de una importante intervencin estatal, legal y financiera, para garantizar condiciones de rentabilidad a las aseguradoras privadas34 que son las
nicas claramente favorecidas por este tipo de reforma. Estas conclusiones indican que, en vez de proponer la privatizacin e individualizacin de la pensin, habra que disear
una alternativa que fortalezca y ample al actual sistema p-
33 Cfr. Mesa Lago C., Social security and prospects for equity in Latin
America, World Bank, Washington, 1991; OIT, "Diagnstico y pronstico sobre el modelo chileno de pensiones", repoducido en El sistema de pensiones
en Mxico, op. cit., pp. 89-102.
34 Cfr. Esping-Anderson, The three worlds ..., p. 101-103 para una dscusin general sobre el papel del Estado en la promocin del mercado de seguros privados.
roLTICAS ALTERNATIVAS DE SF.GURlDAD SOCIAL
295
blico, para que pueda cumplir eficientemente su papel de

proteccin social.
Al tomar la decisin de transformar el sistema de pensiones es indispensable tener presente que sta tendr implicaciones sociales y econmicas enormes al mediano y largo
plazos. Es por ello necesario estudiar las distintas propuestas con todo detenimiento, tanto en lo referido a los problemas tcnicos como a sus posibles implicaciones sociales y
polticas, particularmente en trminos de una nueva distribucin de poder entre distintos actores y fuerzas. Por esta
razn debe promoverse un amplio debate democrtico sobre
las distintas alternativas de reforma antes de optar por alguna de ellas; procedimiento que contrasta con la imposicin del SAR mediante la viciada prctica legislativa priista.
Mantener el carcter pblico del sistema de pensiones
resulta particularmente importante en pases como el nuestro, marcados por grandes desigualdades sociales y con una
poblacin pobre mayoritaria, ya que es una condicin necesaria para darle una orientacin solidaria y redistributiva,
Es ms, en ninguna parte el mercado ha sido un.IPecanismo
eficaz para proporcionar seguridad econmica a los viejos y
slo los sistemas pblicos han permitido garantizarles a ellos
una plena ciudadana social. 35 Adems, un sistema pblico
permite manejar los fondos con bajas tasas de inters y
usarlos para inversiones sociales o productivas estratgicas
con el fin de ampliar sus beneficios sociales, directos o indirectos. Puede, as, constituirse en un instrumento clave para el desarrollo econmico con justicia social.
El esquema bsico de un sistema pblico de pensiones,
con vistas a la construccin de las condiciones necesarias
para la universalizacin del derecho a una pensin, descansara en cuatro elementos: la introduccin del principio de
jubilacin por edad o por incapacidad de realizar un trabajo;
el establecimiento de una pensin bsica garantizada y una
pensin complementaria individualizada (proporcional, pero
no necesariamente equivalente al pago), ambos financiados
con fondos colectivos manejados presupuestalmente; la proteccin del poder adquisitivo mediante un sistema de indexacin de la pensin; y, eventualmente, la sustitucin de la
prima por un impuesto de seguridad social. El objetivo de
35 [bid.
296
cobertura sera universalizar la pensin bsica y extender

la pensin complementaria a sectores cada vez ms amplios
de la poblacin trabajadora. Esto llevara a considerar, en el
mediano plazo, la reestructuracin global de los fondos de
seguridad social y sus formas de financiamiento, lo que
eventualmente podra significar la separacin entre los fondos de pensiones y los de salud.
Los estudios tcnicos indicaran qu nivel de capitalizacin de fondos sera conveniente para constituir las reservas necesarias y cul sera su distribucin entre fondos de
inversin social y productiva estratgica. Una vez establecidos estos fondos seran manejados por un consejo, con tcnicos y representantes electos, que tomara decisiones sobre
prioridades de inversin, tasas de inters y plazos de los
prstamos.
Por ltimo, sera de gran inters examinar la posibilidad de partir del sistema de pensiones para avanzar en la
construccin de un sistema de "seguro de desempleo-capacitacin laboral". Sin embargo, todo intento de constituir este
tipo de seguro es condenado al fracaso si no se inscribe en el
contexto de una poltica muy activa de empleo.
La proteccin a la salud, objeto de lucro o derecho social?

En la reforma neoliberal de la atencin mdica se manifiesta con toda crudeza la lgica de privatizar ganancias y
socializar costos. Es as porque involucra dos mbitos potencialmente rentables, a saber, la administracin de fondos y
la produccin de servicios. Adems, la constitucin de los
primeros es condicin necesaria de la privatizacin de los servicios dado su alto costo en la actualidad.
Dependiendo del contexto, la privatizacin de los fondos o de su administracin puede seguir diversos caminos.
En pases donde los servicios de salud forman parte de instituciones pblicas de seguridad social, como es el caso de
Mxico, tiende a iniciarse desde el sector privado. Primero,
surgen los seguros mdicos privados paralelos al pblico, bajo el
impulso del deterioro del servicio pblico y los incentivos
fiscales. Es el paso inicial hacia la institucionalizacin de un
sistema dual pblico-privado, ya que genera una situacin
irracional de doble aseguramiento que justifica una posterior reforma, cuyo ncleo central es el seguro de salud obligatorio con fondos individualizados. Sobre esta base entran a
297
operar los mecanismos de segregacin que permiten separar

los asegurados rentables de los no-rentables.
El esquema lgico de esta separacin descansa, por un
lado, sobre el abandono de los fondos colectivos o solidarios
a favor de los individuales y, por el otro, sobre el derecho del
sector privado de decidir a quin atender ya quin no. En la
prctica, y en condiciones de deterioro grave del servicio pblico, esto se traduce en la atraccin de la poblacin de "alto
pago-bajo riesgo" al sector privado y la segregacin de la de
"bajo pago-alto riesgo" para el sector pblico. Con ello se establece un crculo vicioso de reproduccin ampliada de la
desigualdad: el sistema privado concentra cada vez ms recursos para atender a una minora, mientras que el sistema
pblico se deteriora indeteniblemente en su esfuerzo por
atender a la mayora con sus escasos recursos. La reforma chilena es aleccionadora en este respecto: el sistema privado de
los ISAPRES dispone del 4()l/0 del presupuesto de salud para
atender al 20% de la poblacin, dejando al sistema pblico
la atencin del W/o de la poblacin con el BOJ/o de los recursos. ,36
Deterioro pblico, florecimiento privado

Todava no se ha dado en Mxico una reforma neo liberal plena en salud, pero la poltica seguida a partir de 1983
revela la aplicacin de sus ejes instrumentales: el recorte
del gasto social y su focalizacin en los pobres, la descentralizacin y la privatizacin. 37 Las tres primeras son polticas
explcitas del gobierno mexicano.F Aunque la cuarta, la privatizacin, es una poltica apenas sugerida, est conceptualmente ligada al recorte del gasto y su focalizacin. Es decir,
si el Estado disminuye primero los recursos dedicados a la
salud y luego los concentra en la atencin de los pobres no
deja ms solucin al resto de los ciudadanos que recurrir al
sector privado. Por ello, representa una poltica estatal de
incentivo a la produccin privada de servicios.
A partir de 1983 se dio un recorte importante en el
gasto pblico de salud; en 1991 el presupuesto de todas las
36 Requena M., "El financiamiento del sistema chileno de salud necesita
ser reestructurado", en: Salud y Cambio, vol. 3, nm. 7, 1992, pp. 1219.
37 George, V., Wilding, P, ldeology and social uielfare, Rotledge and Kegan Paul, Londres, 1985, pp, 1943.
36 Programa Nacional de Salud. 1984-1988 Y Programa Nacional de Salud. 1989-1994, SSA, Mxico, 1984 y 1990.
298
instituciones de salud era todava menor que en 1982, despus

de haber llegado a su punto ms bajo en los aos 1986-1987
(cuadro 3). En trminos del gasto per cpita la situacin se
agrava todava ms, ya que en los institutos de seguro social llega a tener una prdida del 53.5% en el peor ao y del
20.9% en el periodo 1982-1993, yen la SSA 68.7% en el peor
ao y 56.1% en el periodo 1983-1992. Otro resultado de las
restricciones fue que se privilegi el gasto corriente dejando
rezagado el gasto de inverain.w Esto no slo impidi una
adecuada expansin de los servicios al crecer la cobertura
sino que contribuy adems a su deterioro paulatino. La cada
del presupuesto se convirti, as, en el determinante financiero del deterioro del sector pblico que constituye un impulso importante al proceso de privatizacin.
La focalizacin del gasto pblico en los grupos ms pobres tiene su expresin ms ntida en el discurso, aunque no
siempre en la prctica, del Pronasol.s? Sin embargo, esta poltica se viene instrumentando desde 1983 en el sector salud.
As, las instituciones de salud tienen como prioridad atender el nivel bsico, o sea, la atencin primaria selectiva; cuestin que se expresa en asignaciones presupuestales con ritmos
diferenciados de recorte y recuperacin.O Por otra parte,
durante los ochenta el gobierno federal redujo sus obligaciones financieras con el IMSS, dejando casi la totalidad de la
responsabilidad financiera de la institucin a los patronos y
trabajadores. 42
En abstracto la focalizacin del gasto puede parecer
justa, pero habra que juzgarla en el contexto del empobrecimiento generalizado de la poblacin; 9()O/o de las familias
mexicanas perdi del 10 al 15% de sus ingresos entre 1984 y
1992. 43 En esta situacin concreta la focalizacin del gasto
en los grupos ms pobres, antes que una poltica de justicia
social, es un artfice ideolgico para justificar que el Estado
39 Ochoa, M., "Politca de gasto en el sector salud (1977-1986t, en: Almada I. (ed.), Salud y crisis en Mxico, Siglo XXI, Mxico, 1990, pp. 274300.
40 Laurell, A. C., Wences L, "00 poverty programa alleviate poverty', en:
/nt. J. Health Seru., vol. 23, nm. 3, 1994, pp. 381401.
41 Lpez Arellano, O., La poltica de salud en Mxico, tesis de maestra en
Medicina Social, UAM-X, Mxico, 1990.
42 Moreno P., et al., "Factibilidad y viabilidad financiera y administrativa
de la seguridad social: el caso del IMSS', en: Laurell, A. C. (ed.), La poltica
social en la crisis, Fundacin F. Ebert, Mxico, 1990.
43 AIarcn, D., "Ahondamiento de la desigualdad y la pobreza en los
ochenta, en: Coyuntura, nm. 46,1994, pp. 5758.
CUADRO 3
Evolucin de los presupuestos de las instituciones de salud

(Mxico, 1982-1992 [1993])
Ao
Seguridad social en salud
SSA
Pesos
Pesos 80'
Percpita"
COIT.
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
38.0
50.6
87.0
143.3
233.2
563.9
1153.9
1422.3
1795.2
2777.0
3581.6
18.7
12.3
12.8
13.4
11.7
12.2
11.5
12.0
11.9
15.0
16.8
1.628
0.985
0.949
0.899
0.734
0.642
0.528
0.532
0.509
0.640
0.714
Pesos
corr.
141.9
222.9
352.2
534.5
829.5
2042.5
4854.5
6165.3
8772.1
12226.6
15072.7
17773.2
'Ibtal
Pesos SO' Per cpita"
Pesos
Pesos 80'
COIT.
69.9
54.2
51.9
49.9
41.6
44.2
48.4
51.9
58.3
66.2
70.7
77.5
2.145
1.529
1.365
1.312
0.997
1.039
1.074
1.106
1.227
1.436
1.518
1.697
179.9
273.5
439.2
677.8
1062.7
2606.4
6008.4
7587.6
10567.3
15003.6
18654.3
88.6
66.5
64.7
63.3
53.3
56.3
59.9
63.8
70.2
81.2
87.4
Per
cpita"
2.010
1.387
1.256
1.196
0.924
0.916
0.896
0.920
0.990
1.167
1.248
Prdida mxima
en el periodo %
38.5
68.7
40.5
53.5
39.9
54.2
Prdida en
el periodo %
10.3
56.1
-10.9
20.9
1.3
37.9
millones de nuevos pesos

nuevos pesos
------
FuENTEs: Elaboracin propia con base en Sexto informe de gobierno, Presidencia de la Repblica, Mxico, 1994-.
Boletn de Informacin Estadstica del Sistema Nacional de Salud, nm. 12, vol. 1, 1992.
300
ASSA CRISTINA LAUREli
desatienda su obligacin constitucional de garantizar los derechos sociales de todos los mexicanos.
El tercer eje de los proyectos neoliberales, la deseentralizacin, se ha impulsado en el sector salud desde 1984 y
es un propsito declarado en el Programa Nacional de Salud. 44 Sin embargo, la descentralizacin realizada y sus efectos revelan limitaciones serias. Fue decretada por el Ejecutivo
para las instituciones de poblacin abierta 45 y su instrumerrtacirrf ha sido vertical y antidemocrtica, ya que no
contempl mecanismos de redistribucin del poder de decisin
sobre los programas entre los involucrados en los servicios, a
saber, las instancias locales de gobierno, los administradores,
los usuarios y los trabajadores. La premura del proceso
tampoco permiti una adecuada preparacin tcnica, lo que
redund en ocasiones en el virtual colapso de los servicos.s?
Estos hechos provocaron que la descentralizacin slo se
instrumentara en 14 estados. Sin embargo, dado que la
descentralizacin en su variante neoliberal es un medio de desestatizacin es probable que continuar una vez que se hayan logrado los ajustes institucionales necesarios.
Entre los problemas que han sido provocados o profundizados con estas polticas se observa, en primer lugar, una
creciente desigualdad entre los distintos grupos y clases sociales en trminos de su acceso real a los servicios y en el tipo Y calidad de los servicios disponibles para cada uno de
ellos. Para empezar hay 10 millones de mexicanos al margen de cualquier servicio.ss Luego, en las instituciones pblicas para la poblacin no-asegurada slo se garantiza atencin
primaria selectiva, pero no servicios de hospitalizacin y especializados a todos aquellos que los requieren debido a las
restricciones de presupuesto. Adems, la inaccesibilidad econmica a estos servicios se increment por la introduccin o
aumento de las cuotas cobradas al utilizarlos.
En los institutos de seguro social la demanda aument
sustancialmente por la expansin del nmero de derechohaPrograma Nocional de Salud. 1989-1994, op. cit.
Diario OfICial, Mxico, agosto 30, 1983.
Sobern G., et al., La salud en Mxico: fundamentos del cambio estructural, FCE, Mxico, ]988, pp, 103-140.
47 Cfr. Menndez E., "Continuidad y discontinuidad del proyecto sanitarista mexicano. Crisis y reoeientacin neoeonservadora" en: Almada, op. cit.,
pp. 221-245; Lpez Arellano, op. cit.
48 Ruiz de Chvez, M., et al., El enfoque de la salud como sector social y
econmico, SSA, Mxico, 1988.
44
45
46
POUTICAS ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD SOCIAL
301
bientes sin un incremento equivalente de recursos. El desequilibrio entre demanda y recursos ha obligado a profundizar
los obstculos burocrticos de acceso a los servicios; a partir
de 1986 todos los indicadores de servicios prestados en relacin con el nmero de derechohabientes decaen sistemticamente y para 1992 slo el 67% us los servicios.w El acceso
a los servicios privados finalmente depende, en el momento actual, de tener un seguro o capacidad econmica, y se ha visto restringido para los individuos por su altsimo costo y la
prdida de poder de compra de los sectores medios asalariados.
El segundo problema provocado por la poltica hacia
las instituciones pblicas de salud es el surgimiento de un
conflicto laboral prolongado en ellas, ya que se busca resolver los problemas originados por la restriccin de recursos
cargndolos sobre sus trabajadores. As, stos han sufrido
un marcado deterioro salarial a partir de 198350 y los procesos de racionalizacin han significado el creciente control
vertical sobre el trabajo y su normatizacin estricta que redundan en un proceso de descalificacin del trabajo inst.itucional. A ello se aade el deterioro de las condiciones de
trabajo por falta de los recursos necesarios y por un incremento en las cargas de trabajo.
El desfinanciamiento, el verticalismo autoritario, la
descalificacin y las malas condiciones de trabajo han llevado
a un deterioro de los servicios pblicos de salud que ha contribuido a desprestigiarlas ante la sociedad. Lentamente se
han convertido en espacios de conflicto donde chocan demandantes de servicios que los consiguen con dificultad y
productores de servicios sin condiciones para prestarlos adecuadamente. Esta situacin ha ayudado a legitimar socialmente
el proceso de privatizacin ya crear la demanda privada.
Por su parte, los servicios privados han madurado y empezaron a crecer ms rpido que los pblicos a partir de 1983;
en 1982 representaron el 48% del PIB de servicios mdicos y
el 60% en 1985 para luego estabilizarse en alrededor del
58%.51 Asimismo, la rentabilidad del sector privado es alta y
creciente; su excedente bruto de operacin era en 1980 el
28.5% del valor de la produccin bruta y creci al 390/0 en
Quinw Informe de Gobierno, op. cit.

Herrera M., "Austeridad y lucha sindical en el nass", en: Chemizal, vol.
3,s nm. 8, 1990, pp. 57-66.
I Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico 1985 al 1992, lNEGI, Mxico.
49
60
302
1992. 52 Adems su monto es muy alto y alcanz 20 billones

de viejos pesos en 1992. Es decir, la produccin privada de
servicios mdicos es hoy una actividad econmica muy importante.
Adicionalmente, se empezaron a generar formas privadas de financiamiento con la incursin de las compaas
aseguradoras en el mercado de los seguros mdicos, individuales-familiares y de grupo, a partir de 1986. Para 1992
las primas de los seguros mdicos representaban el 9% de
sus ventas y su monto equivala a un tercio del presupuesto
de la SSA53 a pesar de que dan cobertura a un grupo reducido. Los seguros contratados por las empresas, privadas y
pblicas, eran inicialmente para sus empleados de alto nivel, pero ahora incluyen a los trabajadores de base que adems estn cubiertos por el seguro social pblico. 54 Por
ltimo, el seguro y los servicios mdicos privados cuentan
con un subsidio fiscal al ser deducibles en el pago de impuestos. El monto de ste es desconocido, pero debe ser del
orden del 10% del PIB de servicios mdicos, o sea una cantidad cercana a dos tercios del presupuesto total de la SSA.
Los impulsos al proceso selectivo de privatizacin han
acelerado la escisin del sistema de salud mexicano con la
consolidacin de un sistema dual de "seguro-servicios privados" y "seguro-servicios pblicos" y slo falta consumar legalmente la reforma neoliberal del seguro social de tipo
chileno para institucionalizarlo. Impulsara el traslado de
una parte de los asegurados de la seguridad social pblica
al sector privado. La prdida de sus contribuciones agravara el desfinanciamiento de las instituciones pblicas de seguridad social. Aunque el mercado potencial del sector
privado slo es el 20% de los asegurados del IMSS, este grupo aporta actualmente entre el 46 y 48% del monto total de
las cuotas. 55 Su traslado al sistema privado significara un
nuevo desfinanciamiento de las instituciones de seguro social cuyo resultado sera la profundizacin del deterioro de
sus servicios y el estancamiento de su infraestructura. Con
Ibid.
Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, Anuario Estadstico de Seguros, Mxico, 1992.
54 Laurell, A. C., Ortega M. E., "El proceso de privatizacin en salud. El
caso de Mxico", en: Torres, C., El Proceso de priuatizacwn en salud Op!vOMS,
Washington (en prensa).
52
53
55 tua.
303
ello, resultara todava ms difcil mantener su calidad y se

vera amenazada la cobertura de los tres niveles de atencin
que actualmente se proporcionan.
Significara, adems, un cambio en la relacin de fuerza entre los sectores pblico y privado con implicaciones para la fijacin de las polticas de salud. Una vez que las
grandes compaas de seguros y hospitales hayan consolidado su control sobre la produccin privada de los servicios
mdicos es poco probable que permitiran un viraje en la poltica de salud hacia la constitucin de un servicio nico de
salud. As, las instituciones pblicas perderan su papel dominante en el sector salud y de motor en la extensin de
servicios integrados de salud a grupos cada vez ms amplios
de la poblacin, y pasaran a insertarse en un esquema de
servicios asistenciales selectivos a los grupos mayoritarios
pobres tal como lo recomienda el Banco Mundial en su documento de poltica de salud. 56
Fortalecimiento y transformacin democrtica

de la institucin pblica
Si se consumara este tipo de reforma presenciaramos
una regresin en el sistema de salud mexicano y el abandono,
de [acto, de uno de los derechos sociales bsicos: la proteccin
de la salud. ste ocupa un lugar central entre los derechos
sociales porque la salud constituye, en sentido estricto, una
necesidad humana bsica;57 sin sta la gente carece de
una condicin indispensable para desarrollar, individual y
colectivamente, sus potencialidades y capacidades humanas
y productivas. La promocin y preservacin de la salud tienen, por ello, un valor tico intrnseco y su garanta debe ser
un objetivo central de la poltica social. Sobre la base de estos principios habra que considerar la atencin a la salud
como un bien pblico -y no un bien privado como pretenden los promotores de la privatizacin en salud-,58 que la so-
68 Informe sobre el Desarrollo Mundial. Invertir en Salud, World Bank,

Washington, 1993.
57 Doyle, L., Gough, L, A theory of human needs, MacMillan, Londres,
1991, pp. 49-58.
68 Akin, J., Financing health servces in deueloping countries. An Agenda
for Reform, World Bank, Washington, 1989.
304
ciedad tiene la responsabilidad de garantizar a todos a travs

del Estado mediante un sistema universal e igualitario.
Las condiciones de salud se determinan en gran medida por las condiciones de vida y de trabajo. Por ello, la realizacin plena del derecho a la salud depende, tambin, del
mejoramiento de la calidad de vida. Razn por la cual el impacto sobre la salud colectiva debe ser contemplado en todas
las polticas pblicas como un elemento bsico del desarrollo. En este contexto adquiere alta prioridad resolver las necesidades insatisfechas de saneamiento bsico y alimentacin;
esta ltima deteriorada no slo por la cada de los ingresos
sino tambin por la reestructuracin de los programas, instituciones y subsidios al consumo popular.w Por otra parte,
debe elaborarse un sistema de "contabilidad sanitaria" que
permita introducir sistemticamente la salud como elemento a considerar en toda planeacin econmica y social. 60
En el mbito propio de las instituciones de salud una reforma para garantizar la realizacin del derecho a la atencin
a la salud se basara en el fortalecimiento y transformacin de
las instituciones pblicas y no en su desmantelamiento. stas
son un patrimonio social construido durante medio siglo con
un esfuerzo grande y siguen ocupando un lugar central en
la atencin a la salud a pesar de su deterioro. Esta reforma
se encaminara a fortalecerlas, transformarlas y democratizar su gestin para resolver sus actuales problemas; garantizar
su adecuacin a la problemtica sanitaria, la calidad tcnica
y humana de los servicios; asegurar el manejo eficiente y
transparente de sus recursos. Debe priorizarse un esfuerzo
especial y acelerado hacia los grupos ms pobres pero en el
marco de la expansin de la accin pblica institucional, sin
segregarlos a un sistema paralelo dscrecional-asistencialista, tal como lo propone la reforma bancomundialista.!
El centro de la reforma alternativa es avanzar hacia la
construccin de un servicio nico de salud (sus) pblico con
cobertura universal de servicios equitativos y gratuitos al
recibirlos, o sea, accesible a todos con independencia de su
condicin econmica, gnero e identidad tnica o cultural.
El sus debe significar una real ampliacin y apertura de los
servicios que resulte benfico para todos: los marginados de
Gurza, op. cit.
LaurelI A. C., "Una opcin popular en salud", en: Cuadernos Politicos,
nm. 57, 1989, pp. 516.
61 Informe sobre el Desarrollo..., op. cit.
59
60
ffiUTICAS ALTERNATIVAS DE SEGURIDAD SOCIAL
305
los servicios, los usuarios de la SSA y los derechohabientes

del seguro social. Otro beneficio complementario de la ampliacin del sector pblico de salud es que permitira generar nuevos puestos de trabajo socialmente tiles.
El primer paso en la construccin del sus es crear la
Secretara de Salud y Seguridad Social y, en su seno, integrar un instituto nico de seguro social. La nueva secretara, como "cabeza de sector", tendra la tarea de establecer e
instrumentar las estrategias para la integracin del sistema
nico. Esto significa resolver problemas en varios terrenos
especficos. En el terreno legal es preciso unificar la normatividad y regulacin institucional que actualmente son diversas. La unificacin de infraestructura permite optimizar
la capacidad instalada y segn nuestros clculos no se requiere una ampliacin grande de sta para lograr la cobertura universal de servicios de primer y segundo nivel,
particularmente si se regionalizan de una forma adecuada
los servicios. La unificacin de los servicios permite, adems,
establecer polticas nicas de compra de insumas, medicamentos y equipo, y de desarrollo tecnolgico y .d.e recursos
humanos. Los dos terrenos que se presentan como ms problemticos son, por una parte, la integracin de las planillas
de personal, y por la otra, la reestructuracin de los fondos
de salud y el financiamiento de los presupuestos de inversin y operacin.
La primera condicin para superar el deterioro de las
instituciones pblicas es revertir su prolongado desfinanciamiento y garantizar un crecimiento programado y estable
del gasto pblico de salud. Es indispensable alcanzar su nivel histrico en el corto plazo y poner como objetivo alcanzar
alrededor del 8% del PIB, o sea, el nivel promedio de gasto
en los pases con cobertura universal.v La factibilidad de
esta propuesta se desprende del hecho de que Mxico ha dedicado histricamente menos recursos financieros a la salud
que otros pases con un desarrollo similar o incluso menor. 63
La unificacin del financiamiento para el sus requiere
de la constitucin de un fondo de salud siguiendo, por ejem-
[bid.
Surez R., Henderson P, Sarillas E., Vieira C., Gasto nacional y financiamiento del sector salud en Amrica Latina y el Caribe, OPS-IMS, Washing
ton, 1994.
62
63
306
ASSA CRISTINA
LAUREU~
plo, el modelo brasileo.w En un inicio estara compuesto

por recursos provenientes de las cuotas de seguro social y
recursos fiscales, pero para financiar la universalizacin de
los servicios convendra suprimir las cuotas e introducir un
impuesto de salud.
Otra ventaja de la integracin del sus es que permite
avanzar hacia una descentralizacin equitativa y democrtica
de los servicios. Para evitar los problemas de la actual descentralizacin es necesario fortalecer la capacidad tcnica,
resolutiva y financiera de los servicios estatales y municipales.
En este contexto es de particular importancia impedir un aumento en la desigualdad entre estados y municipios ricos y
pobres. Esto implica que el financiamiento de los servicios
no puede depender de la recaudacin local, ya que significa
reproducir ampliadamente la desigualdad entre estados y municipios. La solucin a este problema es asignar los recursos financieros federales con criterios redistributivos, equitativos
y transparentes, y canalizar recursos compensatorios a grupos y zonas rezagadas.
Existe un amplio consenso entre los expertos en cuestiones de salud pblica de que un sistema de salud debe
orientarse a la promocin de la salud, la prevencin y la
atencin primaria integral para disminuir el sufrimiento
por enfermedad y ahorrar recursos; orientacin que slo se
puede lograr eliminando los motivos e intereses mercantiles, o sea, con un sistema pblico. La integracin del sus
representa una oportunidad privilegiada para adoptar este
modelo de servicio y construir un sistema regionalizado de
referencia y contrarreferencia eficiente y equitativo, que garantice la resolucin de problemas en el nivel requerido de
acuerdo con su complejidad y descargue a los servicios hospitalarios del segundo y tercer nivel.
Otro aspecto necesario de atender en el proceso de
transformacin del sistema de salud, es el mejoramiento
de la calidad tcnica y humana de los servicios. El fortalecimiento financiero y material de las instituciones pblicas y
su descentralizacin son una precondicin para lograrlo.
Sin embargo, es adems necesario tomar medidas especficas para desburocratizarlas y revalorizar el trabajo en ellas.
La clave de ello es un proceso de democratizacin mediante
una nueva gestin que permita la participacin real de los
64 Medici, A. e., 0 orcamiento da seguridad social em 1989-, en: Sade
em Debate, nm. 25,1989, pp. 21-24.
mLTlcAs ALTERNATIVAS DE SEGURIllAfl SOCIAL
:30;
trabajadores y los usuarios en la toma de decisiones junto

con los directivos. Este proceso tendr por objetivo alcanzar
a travs de la confrontacin de ideas y legtimos intereses.
un nuevo acuerdo institucional que defina los derechos V
obligaciones de las partes.
El nuevo acuerdo institucional requiere, por un lado
terminar con la virtual indefensin en la cual se encuentran
los usuarios. Una va para lograrlo es elaborar un cdigo d'
derechos del usuario que garantice su derecho a la informacin' al tratamiento cientficamente adecuado, al trato digno
y respetuoso. Debe enfatizar especialmente la proteccin
de los derechos de los grupos ms expuestos a abusos en
los servicios como son los pobres, las minoras tnicas y las
mujeres.
Por otro lado, el nuevo acuerdo institucional debe promover una nueva tica y cultura de servicio. Sin embargo,
para que esto sea posible es preciso acordar medidas concretas del mejoramiento salarial y de las condiciones de trabajo
de los trabajadores de la salud, y respetar su derecho a la libre organizacin y la eleccin de representantes autnticos.
Asimismo, debe definir una poltica muy activa de capacitacin y educacin continuas encaminada a desarrollar y potenciar las capacidades y conocimientos, individuales y colectivos,
del personal de salud en todos los niveles. Complementa este proceso la implantacin de un sistema de ascenso basado
en el mrito profesional y no en la componenda poltica.
Si la sociedad asume como responsabilidad colectiva
garantizar el derecho a la salud y, por tanto, la define como
un bien pblico, tambin le corresponde una participacin
activa en la formulacin y gestin de la poltica sanitaria.
Aunque la sociedad encargue al Estado su instrumentacin
no est obligada a delegar en el poder ejecutivo todas las decisiones polticas y tcnicas. Es ms, la democratizacin de
este mbito no slo significara un instrumento para lograr
servicios ms adecuados a las necesidades sociales, sino que
tambin fortalecera el compromiso social con la realizacin
plena del derecho a la salud.
La democratizacin se concretara en una nueva distribucin del poder65 de decisin y tcnico no slo dentro de las
instituciones sino tambin en los niveles nacional, estatal y
municipal-local. El Congreso de la Unin tendra la facultad
66 Testa, M., Pensamiento estratgico y lgica de programacin, Organizacin Panamericana de Salud, Buenos Aires, 1989.
308
ASSA cHISTINA LAURELL
de aprobar los lineamientos globales de la poltica de salud,

con carcter obligatorio a nivel nacional; asignar los recursos presupuestales necesarios y fijar los criterios para su
distribucin. Le correspondera, adems, fiscalizar las instituciones y evaluar el impacto de la poltica sanitaria sobre
las condiciones colectivas de salud. El nivel estatal reproducir la estructura de decisin del nivel federal y se ocupar,
respetando los lineamientos globales de poltica, de la pl aneacin, distribucin de recursos y evaluacin.
A nivel municipal-local, donde se concretan las acciones de salud, se requerir de un consejo de salud con representacin directa de organizaciones sociales y ciudadanos
junto a la institucional y poltica. Tendr funciones de pi aneacin, asignacin de recursos, evaluacin del funcionamiento e impacto de las actividades de salud. Interactuara
regularmente con la comunidad recibiendo sus sugerencias
y quej as e informando sobre las actividades y hallazgos de la
evaluacin. Asimismo, ser necesario capacitar a los miembros
de los consejos para que desarrollen sus tareas de manera
adecuada e impedir su sometimiento al poder tecnocrtico.
Tanto para el seguimiento sistematizado de las condiciones de salud y la evaluacin del impacto de las acciones
emprendidas, como para proporcionar un instrumento de
trabajo a los consejos de gestin democrtica, es preciso organizar un sistema unificado de informacin en salud. Debe
tener como caractersticas: proporcionar informacin oportuna y estandarizada; tener versatilidad como instrumento
de planeacin y evaluacin; permitir el uso inmediato de la
informacin a nivel local.w
La democratizacin de la salud requiere, adems, de
una poltica de intensa comunicacin social para proporcionar los elementos necesarios para que la gente conozca los
riesgos a los cuales est expuesta, pueda tomar decisiones
informadas sobre su salud y disponga de criterios para evaluar el desempeo de las instituciones y consejos de salud.
En la lgica del sus, que define a la atencin a la salud
como un bien pblico, la produccin privada de servicios tiene que regirse por una regulacin pblica que especifique sUS
aportaciones a la salud colectiva y controle la calidad y los precios de los servicios y medicamentos. La construccin del siste66 Anderson, N., el al., "Vigilancia epidemiolgica y planeacin descentralizada", en: Salud pblica en Mxico, vol. 31, nm. 4,1988, p. 493.
309
ma nico no excluye la posibilidad de establecer esquemas

para integrar a ste a los mdicos particulares, otros profesionistas de la salud e instituciones no-lucrativas tal como ocurre, por ejemplo, en Canad.v? Sin embargo, estos esquemas
deben fortalecer al sistema pblico y evitar que se gene
ren obstculos al acceso equitativo y una nueva estratificacin
de la poblacin en trminos de la calidad de la atencin.
Por otra parte, el carcter pblico de la tarea de atencin a la salud implica que no es socialmente deseable que
sea objeto de lucro y controlada por la gran empresa priva
da. Por ello, es necesario someter el complejo mdico-industrial, compuesto por las aseguradoras privadas y las graneles
empresas mdicas, a la regulacin pblica y sujetarlo a las
normas ticas y de calidad fijadas para el sistema de salud
en su conjunto. Adems, debe eliminarse el subsidio fiscal
del cual goza actualmente.
Es previsible que el debate sobre la reforma de la seguridad social pronto entrara en su fase final en Mxico, porque
esta reforma y la de la legislacin laboral son las nicas
que faltan para adecuar el marco legal al proyecto neoliberal de la actual faccin gobernante. Esto significa que nos
acercamos a una decisiva confrontacin, cuyo desenlace determinar cules intereses prevalecern: los econmicos de
los grupos financieros y las empresas mdicas, o los sociales
de la inmensa mayora de los mexicanos. Asimismo, el resultado de esta confrontacin definir, de manera importante, las caractersticas de la matriz bsica de lo pblico y el
tipo de rgimen de poltica social del pas.
La alternativa de reforma propuesta aqu slo puede
instrumentarse plenamente en el contexto de un gobierno
democrtico, con un proyecto que prioriza la satisfaccin de
las necesidades sociales. Sin embargo, creer que la viabilidad de la reforma neoliberal est garantizada significa ignorar que depende no slo de la factibilidad econmica
sino, ante todo, de los acontecimientos polticos.
67 Fied B. J., Deber R. B., Leatt P., "Corporatization and deprivatization

of healt services in Cariada", en: Int. J. Healt Sero. vol. 17, nm. 4, 1987, p.
567.
BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA
MODERNIZACIN EDUCATIVA EN MXICO.
LAS POLTICAS DEL RGIMEN 8ALINI8TA
(1989-1994)
Eduardo Ibarra Colado"

Vctor M. Soria Murill o..
LA LARGA MODERNIZACIN
Para efectuar un balance apropiado de las polticas educativas

puestas en prctica por el rgimen salinista, es necesario tomar
en cuenta que los procesos educativos estn vinculados de manera importante al uso productivo de la fuerza de trabajo y
a sus condiciones de reproduccin.' En este contexto; la educacin puede considerarse como una forma institucional esencial para el crecimiento econmico, que responde tambin a
exigencias de orden poltico-ideolgico orientadas a salvaguardar la dominacin y la hegemona que ciertos sectores ejercen
sobre el conjunto de la sociedad.
Sin embargo, la educacin, como fenmeno complejo y contradictorio, no slo responde a los imperativos econmicos y a
las funciones de disminuir el conflicto social y legitimar al
Estado, sino tambin a las demandas de los-ciudadanos para su desarrollo intelectual y cultural, as como a la internalizacin de valores, actitudes y hbitos ms congruentes con
la democratizacin de la sociedad. Es en este sentido que los
espacios educativos se conforman como arenas de lucha en
las que se confrontan proyectos y prcticas divergentes.
Profesores titulares del Departamento de Economa de la uAM-Iztapalapa y miembros del Sistema Nacional de Investigadores.
1 La reproduccin de los trabajadores no se efecta nicamente bajo el dominio directo del capital; tambin intervienen procesos que influyen en la
transformacin del trabajo en trabajo social. Estos procesos comportan un
desarrollo desigual, el cual es propiciado en buena parte por el Estado a
travs de sus polticas social y econmica.
312
EDUARDO /BARRA COLADO Y
vieron
M. SORIA
Ahora bien, la poltica educativa se materializa en buena medida por medio del gasto pblico en educacin, rubro
que en Mxico se incluye en el gasto en desarrollo social. Su
magnitud ha estado delimitada por la poltica econmica,
sobre todo en los ltimos dos sexenios en los que la poltica
de austeridad neoliberal ha subordinado a la poltica social.2
Si bien las lneas generales del proyecto gubernamental de modernizacin educativa tienen una gran similitud
con las propuestas de organizaciones internacionales, en su
aplicacin se han presentado desfases, tardanzas, insuficiencias y omisiones. Adems, la exigencia de los organismos privados que representan a la cpula empresarial ha
dado lugar a aplicaciones unilaterales y a excesos de la poltica neoliberal que implican riesgos reales para la sociedad
mexicana.J
La tan pregonada modernizacin econmica y social de
Mxico por el rgimen salinista, incluida la modernizacin
educativa, no constituye un fenmeno nuevo. Para comprenderla es necesario ubicarla en el marco de las transformaciones que han acompaado a las polticas estatales desde
los aos cuarenta, con la consolidacin institucional del Estado. Hay que recordar que en Mxico la accin estatal ha
marcado siempre, profundamente, el rumbo de la educacin.
No obstante, ms all del propsito de apoyar el crecimiento
econmico y favorecer la movilidad social, desde entonces el
Estado otorg a la educacin cierta funcionalidad poltica
que permiti construir consensos sociales, fortaleciendo al
rgimen emanado de la revolucin.
2 El rgimen salinista ser recordado por la profundidad de los cambios que
ha impulsado en casi todas las reas de la vida econmica y social del pas y,
a la vez, por la preservacin de ancestrales situaciones de inequidad social
y autoritarismo poltico. En este sentido, la poltica social nunca pudo cumplir el papel compensatorio que le fue asignado para corregir los profundos
desequilibrios y desigualdades provocados por la poltica econmica.
3 El nfasis unilateral en la productividad, el mercado y los criterios mercantiles, llevan ms a la diferenciacin individualista de las personas que a
la unidad social, cultural y poltica de la Nacin. Adems, el estilo neoliberal de desarrollo ha conducido a la privatizacin de los contenidos de planes y programas de estudio para atender los requerimientos del mercado,
sobre todo en disciplinas como la economa y la administracin, y en las
reas tecnolgicas. En muchos casos se ha llegado a extremos en las condiciones de aceptacin de la docencia y los proyectos de investigacin en trminos de los criterios de costo-beneficio empresarial, sin tomar en cuenta
los costos sociales que supone tal orientacin. Todava ms, se ha supeditado el concepto de la autonoma institucional hacia el autofinanciamiento y
la participacin de los empresarios en los rganos de direccin.
BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA MODERNIZACIN
313
Sin embargo, esta funcionalidad poltica se ha ido agotando con el paso del tiempo. En ello han influido cuando
menos dos factores esenciales. El primero se refiere al desbordamiento paulatino de los espacios acotados por las universidades, las escuelas normales y dems centros educativos
como espacios casi nicos de crtica al sistema. Desde los cincuenta el movimiento magisterial insiste en la democratizacin de sus espacios de trabajo y el movimiento estudiantil
del 68 retoma las aspiraciones democrticas de la sociedad
mexicana, constituyndose como el punto de inflexin a partir del cual se empieza a forzar cada vez ms la necesaria
democratizacin de los espacios de convivencia nacional. En
este periodo, las exigencias de formacin bsica y profesional
se vieron subordinadas a la orientacin poltica de los cuerpos profesorales y sindicales, lo que se reflej en una formacin laxa y desactualizada. Las transformaciones del mundo
actual muestran de manera evidente que las instituciones
educativas necesitan recuperar su proyecto acadmico, el
cual no es de ninguna manera ajeno a una concepcin social
y poltica del pas.
El segundo factor se relaciona con la profunda crisis
econmica que se perfilaba ya con claridad desde finales de
los aos sesenta y que ha llevado a una reconformacin
de la economa mundial y de la insercin de Mxico en ella.
La integracin de bloques comerciales, la creciente competencia internacional entre empresas que encuentran en el
conocimiento y la informacin una de sus fuerzas productivas
esenciales, y el renacimiento de un discurso y una prctica que
restringen la actividad econmica del Estado y exalta la capacidad emprendedora de los individuos, exige de la educacin
una funcin ms precisa que rebasa con mucho la integracin social y la formacin tcnica o profesional. Hoy en da
las instituciones educativas deben atender las necesidades de
empresas en contextos altamente competitivos y de un aparato pblico que reclama mayor eficiencia y calidad en los servicios que presta a la comunidad. En un escenario como ste,
la eficiencia econmica se constituye en realidad como factor
preponderante en la negociacin poltica.
Desde esta perspectiva, la modernizacin educativa debe ser entendida como un proceso que trasciende al salinismo.
Efectivamente, este proceso de redefmicin de la funcionalidad de la educacin, ya no slo en trminos sociales y polticos sino tambin y sobre todo en trminos econmicos, se empez a delinear a partir del rgimen del presidente Echeve-
314
EDUARIXJ lRARRA COLAOO y VCTOR M. SORIA
na (1970-1976). La poltica educativa de este sexenio signific un rompimiento de la tradicional inmovilidad y rigidez
en la educacin mexicana. Se inici una reforma que flexibiliz el sistema educativo, legitim la educacin no formal
y los sistemas abiertos e inici un importante proyecto de
educacin de adultos; reform los planes y programas de estudio del nivel primario e innov el proceso de enseanza al
establecer los libros de texto gratuitos; cre el Colegio de
Bachilleres en el nivel medio superior, intensific la educacin rural, e introdujo el sistema de Cursos Comunitarios
para las localidades pequeas y dispersas. Adems, se dio un
impulso decisivo a la ciencia y la tecnologa con la creacin
del Conacyt y se crearon alternativas en el nivel superior,
orientadas a modernizar la vida acadmica de las instituciones de educacin superior. En esta lgica se crearon la Universidad Autnoma Metropolitana, la Escuela Nacional de
Estudios Profesionales, la Universidad de Baja California
Sur y la Universidad Autnoma de Chiapas.s
Durante la administracin del presidente Lpez Portillo (1976-1982), se realiz un nuevo esfuerzo para modernizar el sistema educativo. En el nivel bsico se dio nfasis a
la planeacin educativa que estableci objetivos programticos y programas concretos con metas cuantitativas y cualitativas. Adems, se ampli la oferta educativa hasta en un
50%, se continu con la revisin de contenidos y mtodos de
enseanza, y se elaboraron diversos libros de texto y 32 monografas, una por cada entidad federativa, dirigidas a los
alumnos de sexto grado de primaria. Se cre la Universidad
Pedaggica Nacional, se ofrecieron cursos de actualizacin pedaggica a travs de 46 centros regionales de capacitacin; se increment la matrcula de las escuelas normales
en alrededor del 50%; se cre el Consejo Consultivo de Educacin Normal para regular la oferta y la demanda de maestros de primaria y se empez a elaborar un nuevo plan para
la educacin normal. Tambin se promovi la desconcentra4 Por falta de espacio no se efecta una crtica de los vacos y errorea de la
poltica educativa de este rgimen. En trminos generales, si bien la reforma educativa logr recuperar la senda de crecimiento del sistema educativo alcanzada hasta principios de los aos sesenta, poco impacto tuvo en la
solucin del rezago de la educacin bsica; no profundiz en la formacin y
actualizacin del magisterio, ni en la adecuacin de la educacin tcnica
y superior para atender las transformaciones econmicas y sociales. As, el
aumento significativo del gasto educativo no se correlaciona con los magros
logros acadmicos y organizativos que se obtuvieron (Latap 1982).
BALANCE Y PEHSPECTIVAS DE LA MODERNIZACIN
315
cin del sistema con la creacin de las delegaciones generales de la SEP en cada uno de los estados, y por primera vez S"
realiz un esfuerzo sistemtico de evaluacin institucional
para facilitar las decisiones en materia educativa, as como para redefinir sus programas y metas (pescador 1989).
Asimismo, este rgimen asumi explcitamente la
responsabilidad de la conduccin de la educacin superior,
enfrentando el reto de reordenar un sistema que experimentaba una acelerada expansin poco planeada. Esto se tradujo en la creacin de nuevas instituciones universitarias en
los estados, la ampliacin de la cobertura del sistema universitario tecnolgico y la adecuacin de la normatividad
para facilitar la conduccin estatal del sistema de educacin
superior, otorgando una mayor libertad a las instituciones
para manejar sus proyectos acadmicos, eliminando toda in
jerencia de los sindicatos en la contratacin y promocin del
personal acadmico (Ibarra 1993a: 165-167).D
Por su parte, la administracin del presidente De la
Madrid (1982-1988) se caracteriz por su funcin descstructuradora. La reordenacin econmica orient una poltica de
austeridad que limit ampliamente los recursos financieros
para las instituciones educativas, las cuales operaron con
grandes restricciones. En la educacin bsica se observa un
preocupante proceso de deterioro del sistema global que se
reflej con toda claridad en los indicadores ms importantes
del desarrollo educativo," Por su parte, en la educacin supe-
5 A pesar de la insistencia en la modernixacirin educativa y de la expansin de la matrcula, no se logr progresar en IH solucin del rezago educativo, ni en compatibilizar la formacin de tcnicos y profesionales con lH8
necesidades del sistema econmico. A partir del segundo semostro de 1981
los recortes pr-esupuestales derivados de la cada de los precios internacionales del petrleo, dan comienzo a la crisis financiera de la educacin y a
su deterioro, el cual se agudiza sobremanera en el siguiente sexenio.
6 En este periodo disminuy la capacidad de cobertura de la educacin
primaria, se cancelaron o disminuyeron notablemente programas especiales destinados a atacar algunas de las causas de los problemas de calidad y
desigualdad educativa. Tal fue el caso de los Cursos Comunitarios del Conafe, que disminuyeron a la mitad; se cerraron las CHBHB Escuela; el Programa de Recuperacin de Nios con Atraso Pedaggico, que haba mostrado su
xito en el periodo 1979-1982, qued reducido a un solo proyecto; se cancelaron los Centros de Educacin Bsica Intensiva destinados a atender a la
poblacin entre 11 y 14 aos de edad sin primaria terminada. Tambin se
redujo la eficiencia terminal de las escuelas ublcadas en zonas indgenas
rurales y dispersas, as como el coeficiente de absorcin del egreso de primaria en el nivel medio bsico (Schrnel kes 19n1: 151-152).
316
EDUARDO /BARRA COLAOO
y vieron
M. SORIA
rior se restringi el acceso formal a la escolaridad, que conjuntado con la baja en el gasto produjo un fenmeno de diferenciacin institucional que llev a una serie de relaciones
de dependencia que reforzaron la inequidad social de la distribucin del servicio. Adems, la poltica de austeridad
condujo tambin a una muy drstica cada de los salarios de
maestros e investigadores. Cuando se observan retrospectivamente, las polticas de abandono de la educacin y la ciencia
funcionaron como palanca de desestructuracin al remover,
aun sin proponrselo, obstculos que dificultaban su cambio
estructural (Ibarra 1993a: 131-139).
De esta manera, se puede apreciar que la importancia
y viabilidad de las polticas educativas del rgimen salinista
slo pueden ser apreciadas si se ubican en la lgica de este
largo proceso, es decir, si son visualizadas como otro momento ms de un proceso que se inici en los aos setenta, y
que reclama an hoy tiempos para su articulacin plena al
estilo de desarrollo econmico y social del pas y a los procesos de globalizacin y regionalizacin econmica en los que
se encuentra inserto.
En este contexto apenas delineado, la modernizacin
de la educacin puede ser interpretada como un proceso de
transformacin profunda que se rige por una redefinicin
explcita, de carcter estructural, de la funcionalidad de la
educacin en cada uno de sus niveles y modalidades. Insistamos en que no se trata de cambios cosmticos o de adecuaciones menores: la educacin enfrenta la transformacin
del modelo que acompa su desarrollo en la etapa del Mxico
posrevolucionario y que hoy se ha agotado. La educacin se
encamina ya de manera clara hacia una nueva relacin con
el Estado y la sociedad, y hacia formas de organizacin ms
flexibles que estn otorgando un sentido cualitativamente
distinto a la educacin bsica, a la formacin tcnica y profesional, a la investigacin cientfico tecnolgica, a la difusin de la cultura, al trabajo acadmico, al estudio y la gestin
universitaria, e incluso a la vida sindical.
Sin embargo, no debemos asumir que con los cambios
recientes concluye una etapa de transformacin que habr
de seguir simplemente la lgica de su desarrollo. El proceso de
modernizacin es ms complejo pues no obedece a tiempos
preestablecidos, escapa a voluntades delineadas en supuestos planes maestros, y sintetiza disputas entre actores sociales y proyectos, redefinindose a s mismo constantemente.
317
Es en este marco general en el que debemos ubicar el

balance general de la poltica educativa del salinismo. Para
ello, destacaremos primeramente los ejes centrales que orientaron la poltica educativa del rgimen. Sobre esta base, discutiremos las lneas de poltica aplicadas en la educacin
bsica y en la superior, con lo que se podr apreciar cmo
han adquirido contenido dichos ejes. Esto nos permitir evaluar el camino recorrido por el proyecto gubernamental y,
sobre todo, plantear medidas alternativas de poltica que
obedezcan a la necesidad de desarrollar un sistema educativo de manera integral y en el largo plazo, asentado en
una clara definicin de su coherencia global frente a la economa, la poltica y la sociedad.
MODERNIZACIN EDUCATIVA, REFORMA INSTITUCIONAL

Y PROFESIONALIZACIN ACADMICA
Las polticas educativas del rgimen salinista han subordinado el objetivo de ampliacin de la cobertura al de la
elevacin de la calidad de la educacin en todos sus niveles,
pues sta es considerada, al lado de la ciencia y la tecnologa,
como factor estratgico de desarrollo econmico. Los programas gubernamentales y los acuerdos introducidos en los ltimos seis aos presentan una consistencia apreciable con
propuestas de reforma sustentadas por comisiones asesoras
(Coombs 1991; Guevara 1992) o por diversos organismos internacionales que intentan dar direccionalidad a las reformas que llevan a cabo sus pases miembro (CRESALC 1992;
CEPAL-UNESCO 1992; OCDE 1994). De especial importancia
resultan las recomendaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, que propone una estrategia
de transformacin productiva con equidad en la que la educacin, la ciencia y la tecnologa resultan fundamentales
(CEPAL 1990).
El marco de referencia de tales programas se encuentra en la denominada filosofa del liberalismo social (Salinas
1992), que puede interpretarse como un neoliberalismo con
rostro humano, ya que intenta conjugar los principios de la
libre competencia con las aspiraciones sociales de equidad.
Con ello se intenta extirpar el carcter excluyente del neoliberalismo, pero sin abandonar sus instrumentos. Tal enfoque
Se alimenta de las nuevas teoras de la gestin empresarial,
que postulan la necesidad de restituir un cierto humanismo
318
EDUARrXJ !BARRA COLAOO y VerOR M. SORJA
de empresa en el que las tensiones entre el bienestar del sujeto y las necesidades de acumulacin seran aparentemente
resueltas. 7
Es en esta direccin que la propuesta de la CEPAL-UNESca intenta conjugar ciudadana, equidad e integracin con
competitividad, desempeo y descentralizacin, "buscando la
complementariedad entre estos elementos comprendiendo
que entre ellos existen tensiones [que] hay momentos en que
el avance en un determinado sentido, nos puede abrir problemas en otro sentido" (Ottone 1993: 28). De esta manera,
se asume, la educacin y el conocimiento apoyarn un crecimiento econmico sustentable y equitativo basado en una
creciente competitividad de las distintas ramas econmicas.
Asimismo, bajo este enfoque, se lograra superar la tradicional desvinculacin de la educacin con el desarrollo productivo, revirtiendo el proceso de segmentacin y exclusin
social que se deriv de las polticas orientadas exclusivamente a la ampliacin de la cobertura.
La propuesta comporta dos ejes orientadores de las polticas de educacin, ciencia y tecnologa. Por una parte, se
ubica la reforma institucional como centro de la estrategia
de transformacin para asegurar la elevacin sostenida de
la calidad. Tal reforma supone, se afirma, abrir las instituciones a los requerimientos de la sociedad, atendiendo oportunamente y con calidad las necesidades de un mercado de
trabajo muy dinmico (Tedesco 1993). Su operacionalizacin
se asienta en el par descentralizacin/integracin. La primera
parte de la ecuacin supone dotar a las instituciones de condiciones para que puedan definir por s mismas sus pro7 Estas teoras han desembocado en dos grandes vertientes fuertemente
articuladas. La primera corresponde a la denominada literatura de la exce
lencia (Peters y Waterman 1984), que intenta operacionalizar relaciones de
doble vnculo en las que, de manera aparente, la libre competencia no atenta contra la unidad de grupo y el desempeo individual no es un obstculo a
la equidad. Para un anlisis de las implicaciones de esta propuesta, vase
Aubert y De Gaulejac (1993) e Ibarra (1994b). La segunda vertiente se encuentra en el nuevo discurso del posmodernismo empresarial (Drucker
1989; Llano 1994), que enfatiza la necesidad de transformar las formas de
organizacin para alcanzar mayores grados de flexibilidad que desarticulen
el viejo modelo burocrtico. Estas teoras han alcanzado ya el nivel educativo, mediante un discurso que exalta las formas de organizacin tpicas de
las escuelas privadas que poseen un proyecto propio, un director-lder, grupos de trabajo capaces de enfrentar y resolver problemas de manera responsable, y estructuras flexibles que atienden oportunamente 108 cambios
de su entorno (Calleja 1990). Los documentos oficiales y 108 estudoe de 108 organismos internacionales muestran claramente esta influencia.
319
puestas de accin. La segunda establece la capacidad de la

administracin central para evaluar los resultados obtenidos por cada una de las instituciones y, a partir de ello, compensar diferencias. La tensin generada entre autonoma y
dependencia funcionar como mecanismo de control del desempeo institucional.
El segundo eje, necesario para operacionalizar adecuadamente el primero, tiene que ver con la profesionalizacin de
los docentes e investigadores, que pasa por la recuperacin
de sus salarios y la disponibilidad de mayores oportunidades
para continuar su formacin y actualizacin. La autonoma
prctica establecida a nivel institucional requiere de una capacidad creciente de los individuos para tomar decisiones,
disear proyectos, conducirlos y evaluarlos. Para favorecer
tal profesionalizacin se proponen polticas orientadas a evaluar la productividad y el desempeo individuales, recompensando salarialmente las diferencias.
La viabilidad de una estrategia como sta descansa en
dos elementos bsicos. Por una parte, requiere de una inversin creciente y sostenida que, acompaada por polticas de
financiamiento extraordinario, servir como pivote de movilizacin institucional y como mecanismo para compensar rezagos acumulados (CEPAL-UNESCO 1992). Por la otra, exige
el diseo de los lineamientos de poltica bajo condiciones
que propicien un amplio consenso social, demostrando la necesidad de la reforma institucional y promoviendo la participacin responsable de todo sector o grupo involucrado.
ste ha sido el marco general de las polticas de educacin, ciencia y tecnologa del rgimen salinista. El avance de la
reforma institucional es evidente con la federalizacin de
la educacin bsica y la instrumentacin de las estrategias de
evaluacin de la educacin superior y la ciencia. Asimismo,
se ha avanzado en la profesionalizacin de docentes e investigadores: aqu ubicamos el programa de carrera magisterial
para la educacin bsica y las polticas de deshomologacin
salarial para la educacin superior. Observamos tambin un
crecimiento sostenido en trminos reales de la inversin en
educacin y ciencia. Finalmente, se han realizado ya adecuaciones legislativas para regular la educacin y se prepara
un marco normativo ms cierto para la educacin superior.
Sin embargo, a nivel de su ejecucin, las polticas comportan vacos, incongruencias y riesgos, por lo que la reforma
educativa salinista es, en el mejor de los casos, una reforma
inconclusa. Paralelamente, el estilo neoliberal de desarrollo
320
EDUAROO !BARRA caLAOO y VCTOR M. SaRlA
sigue produciendo desequilibrios y pobreza, por lo que las

polticas de bienestar social no han sido capaces ni de como
pensar, ni de integrar las esferas econmica, social y poltica.
Discutamos sobre esta base las lneas de poltica aplicadas
en la educacin bsica yen la superior.
EDUCACIN BSICA: ENTRE LA FEDERALIZACIN
y LA REVALORIZACIN DE LA FUNCIN MAGISTERIAL
El sistema de educacin bsica en Mxico consta de tres

niveles. El preescolar contempla tres aos y asisten a este nivellos nios entre tres y seis aos de edad. La mayora de
las escuelas de este nivel se localiza en las grandes ciudades
y son tanto pblicas como privadas. La primaria es obligatoria y comprende seis grados. El 66.4% de las escuelas de este
nivel es pblica y se rige por el carcter laico de la educacin
impartida por el Estado y su gratuidad; sin embargo, slo
76.5% de los nios entre seis y 12 aos asiste a la escuela, y
nicamente 57.9% de los registrados completa el sexto grado
(CX~DE 1994: 71). La secundaria contempla tres aos y a ella
asiste alumnos entre 12 y 16 aos. Es igualmente obligatoria y poco ms del 80% de los planteles es pblico y gratuito
(Salinas 1994b: 353). Hay dos tipos de planes de estudio en
este nivel: uno general en ciencias, humanidades y artes, Y
otro que enfatiza la capacitacin tcnica orientada al trabajo
industrial. Slo 40.7% de la poblacin entre 12 y 16 aos
asiste a la secundaria, de los cuales nicamente dos tercios
la concluyen. Las estadsticas muestran una baja eficiencia
terminal debido a los altos niveles de reprobacin y desercin, por lo que el rezago educativo acumulado hasta 1988 alcanzaba 20.2 millones de mexicanos mayores de 14 aos que
no haban concluido la primaria y 16 millones ms la secundaria (SEP 1994: 31), mientras que el analfabetismo alcanza
todava en 1994 a 5.8 millones de personas (cuadro 1).
Es en este contexto que diversos estudiosos coinciden en
que los persistentes problemas de la educacin bsica, con el
retroceso de los aos ochenta, continan siendo esencialmente
la baja calidad yel precario nivel de aprovechamiento, el fuerte
rezago educativo y la desigualdad de oportunidades para acceder a la educacin (Schmelkes 1991; Guevara, et al. 1992).8
8 La baja calidad de la educacin bsica es una funcin de mltiples faeto
res entre 108 que sobresalen: el bajo nivel y la deficiente formacin de 108
321
CUADRO 1
Indicadores de e[iciencia por nivel educativo, 1994-1995

Nivel
Analfabetas
Preescolar
Primaria
Secundaria
Preparatoria
Licenciatura
Posgrado
Matrcula l Matrcula2 Desercin Reprobacin

5,787.8
3,099.7
14,508.3
4,478.6
1,909.3
1,240.8
51.5 4
64.6
75.6
40.1
21.3
14.9
n.d.
3.3
7.3
14.4
n.d.
n.d.
8.3
26.4
46.6
n.d.
n.d.
Eficiencia
terminal
61.9
76.9
59.1
62.0 3
n.d
1 Matrcula para 19941995 en miles de personas (Salinas 1994b: 350,

351,353,355,362 Y630).
2 Porcentaje de poblacin matriculada por grupo de edad para 1991-1992
(OCDE 1994).
3 Eficiencia terminal para 1990-1991 (SEIy'ANUIEs 1993a: 87).
4 Matrcula para 1992-1993 (SEIy'ANUIES 1993b: 13).
n.d.: no disponible.
Esta problemtica, llev al rgimen salinista a establecer

el Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994 (PME)
(SEP 1994). Este programa trata de asegurar la calidad, eficiencia y cobertura del sistema educativo en Mxico. Se propone establecer un nuevo modelo educativo mediante la
realizacin de cambios estructurales, integrando el proceso
educativo al desarrollo econmico y social del pas, adems
maestros; los salarios insuficientes y las condiciones de trabajo inadecuadas; la currcula de estudio rezagada, la cual en parte es irrelevante a nivel
de las regiones y localidades; la administracin centralizada y deficiente
del sistema educativo; la falta de articulacin entre los niveles educativos;
la evaluacin no sistemtica de planes, programas, personal docente y serv,
Ci08 de apoyo; la precaria infraestructura y los materiales y servicios de
apoyo educativo insuficientes, as como la exclusin social que sufren 108
padres de familia y otros grupos sociales con lo que se inhibe su participacin en el proceso educativo. Ahora bien, el bajo nivel de calidad de la educacin, conjugado con las precarias condiciones socioeconmicas de los
alumnos, ha llevado a un raqutico nivel de aprovechamiento y una preparacin deficiente, a una baja eficiencia terminal y a un fuerte rezago educativo. Estos d08 ltimos resultados Be encuentran directamente ligados a la
elevada incidencia de la reprobacin, la repeticin, el retraso y la desercin
escolares. La inequidad en el acceso a la educacin se vincula tanto al modelo econmico de crecimiento excluyente como al modelo poltico centralista, corporativo y autoritario, y a la condicin de clase de las familias y aun
a la regin en la que se vive.
322
EDUARIX> BARRA COLADO
y vtcroa
M. SORlA
de revalorar la funcin magisterial y eliminar las inequidades y rezagos geogrficos y sociales en la educacin.
A pesar de que el PME incorporo un diagnstico certero
de los problemas y dise objetivos, metas y estrategias consecuentes para su resolucin, pocas medidas se pusieron en
prctica. La falta de una accin decidida por parte de la SEP
y la oposicin del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la
Educacin (SNTE) a algunas de las acciones de sta, desembocaron en un estancamiento del programa. Esto determin,
probablemente, el cambio del secretario de Educacin Pblica
en febrero de 1992, siendo hasta mayo cuando el PME empez a implementarse de manera ms decidida, al establecerse
el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica -en adelante Acuerdo- entre el gobierno federal,
los gobiernos estatales y el SNTE (SEP/SNTE 1994).
El Acuerdo expresa el propsito fundamental de elevar
la calidad de la educacin pblica cuyo referente, en trminos de competitividad, se espera sea retomado por la educacin privada (SEP/SNTE 1994: 167). Tambin se propone
incrementar la cobertura y combatir el rezago educativo.
Ahora bien, para hacer factible el cumplimiento de estos
propsitos, la estrategia central es la de reorganizar el sistema educativo mediante su descentralizacin, proceso que ha
recibido el nombre de federalismo educativo. La elevacin de
l calidad se tratar de lograr a travs de la revaloracin
de la funcin magisterial y de la reformulacin de los contenidos y materiales educativos.
Hay que insistir en que los planteamientos centrales
de poltica educativa consignados en el Acuerdo, as como la
estrategia para lograr su operacionalizacin, tienen una gran
similitud con las propuestas de modernizacin educativa de la
CEPAL-UNESCO, las cuales estn enfocadas a la reforma institucional a travs de la descentralizacin,/integracin (Guevara 1993).
Federalismo educativo y participacin social

A partir de la firma del Acuerdo, el gobierno federal traspas a las entidades federativas los establecimientos escolares
con todos los elementos de carcter tcnico y administrativo,
derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, as como
los recursos financieros utilizados en la operacin de los servicios educativos hasta esa fecha prestados por la Federa-
BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA MODERNIZACiN
323
cin. El Acuerdo concret la divisin de responsabilidades

en materia educativa: en adelante, los estados dirigiru los
establecimientos educativos del nivel bsico, incluyendo la
educacin normal, la indgena y la especial; por su parte, la Federacin se encargar de la normatividad.v la evaluacin del
sistema y el fomento de la investigacin educativa SEIYSNTE
1994: 169-170).
No cabe duda que el federalismo educativo se constituye como un primer paso trascendente para eliminar el centralismo burocrtico en la educacin bsica. Sin embargo,
este proceso conserva todava formas reiteradamente autoritarias en las que la Federacin reserva para s el control de
las decisiones educativas esenciales. La discrecionalidad
de la alta burocracia slo podra ser controlada mediante el
establecimiento democrtico de normas que garantizaran la
participacin de los involucrados en las decisiones de los
problemas especficos que les competen, y que posibilitaran
la evaluacin sistemtica de las acciones de la autoridad bajo la supervisin de los rganos de representacin poltica y
social (Martn del Campo 1994: 248-249).
Adems, la discrecionalidad de la alta burocracia de la
SEP ha propiciado relaciones viciadas con el SNTE, que han
incidido no slo en el fomento del clientelismo, sino tambin en
el deterioro de la calidad de la educacin. Se puede hablar,
incluso, de una subcultura laboral, administrativa Ysindical
que se consolid como un obstculo para la modernizacin
educativa (Castro 1994: 309). El Acuerdo, con la disgregacin de la negociacin laboral mediante la sustitucin del secretario de Educacin Pblica por la representacin de cada
gobierno estatal, crea una dualidad en vista de la mayor
fuerza de la burocracia nacional del SNTE frente a las representaciones estatales del mismo. En estos trminos, Y dada
la falta de democracia tanto sindical como de la burocracia
federal, es difcil entrever una verdadera descentralizacin de
las relaciones laborales que apoye la descentralizacin educativa. Ms an, la federalizacin educativa podra acentuar las
desigualdades laborales entre los estados (Noriega 1994: 300).
9 La funcin normativa abarca la formulacin de planes y progr~88. ~e
estudios para los tres niveles de educacin bsica y normal, la auto~zaclOn
de uso de material didctico, la elaboracin y actualizacin de los hb~ .de
texto gratuitos para la primaria, la coordinacin del desarrollo ~omco
entre las entidades federativas, y el ejercicio de la funcin oompenBatona entre estados y regiones (Congreso 1994).
324
EDUARIX> !BARRA COLADO Y
vcroa
M. SORlA
Hasta ahora, no se ha registrado experiencia alguna

de descentralizacin educativa en Amrica Latina que haya
estado asociada a mayores niveles de autonoma de los establecimientos educativos. No slo las entidades federativas y
municipios deberan tener mayor autonoma para planificar
y operar sus sistemas educativos, sino que sera conveniente
otorgar mayor independencia a los propios planteles escolares en el manejo de los programas oficiales para adaptarse
mejor a las necesidades locales. A la vez, las entidades federativas tendran que aumentar sus capacidades normativas
y de orientacin del sistema estatal en su conjunto, estableciendo un marco estable de polticas y reglas para la accin
de los establecimientos. Finalmente, cada plantel debera
ampliar los espacios de participacin de los integrantes de
su comunidad e incorporar en su consejo directivo a representantes de los padres de familia y de empresarios, organizaciones civiles y autoridades locales.
En Estados Unidos, estudiosos de la descentralizacin
educativa como Carnoy y Hannawy, sostienen que el proceso
puede tener resultados positivos slo si la descentralizacin
es acompaada por niveles ms elevados de rendimiento, y por
exigencias tcnicas ms precisas, as como por un control social ms efectivo (Martnez 1994: 288). En el caso de Mxico, aun cuando se establezcan exigencias tcnicas precisas,
el bajo rendimiento de maestros y alumnos se asienta tanto
en factores propios del sistema educativo como en la pobreza crnica de casi la mitad de la poblacin, por lo que el proceso ser, en el mejor de los casos, lento y difcil. Adems, a
pesar de que la sociedad civil ha ganado algunos espacios
democrticos, es difcil imaginar cmo la participacin social en el proceso educativo pueda implementar mecanismos
efectivos de control que garanticen en plazos cortos la descentralizacin. No basta con la participacin de los padres
de familia en el esfuerzo educativo; se necesita la participacin de otras instituciones econmicas y sociales. Pero sobre
todo, el reto ms grande de la federalizacin se encuentra
en el logro de la participacin real y efectiva de los propios
maestros en los cambios pedaggicos (Noriega 1994: 300).
El proceso de descentralizacin se comenz a ejecutar
con medio sexenio de retraso, por lo que esto acarrea un sin
nmero de puntos pendientes y riesgos probables. Entre los
puntos ms relevantes estn los siguientes: no se ha atacado a fondo el dficit de maestros que existe en todos los niveles de la educacin bsica en vista del deterioro de las
325
escuelas normales en los estados; son muy pocos los municipios del pas que pueden ofrecer una educacin de calidad a
sus habitantes; todava est pendiente el federalismo en materia poltica, sindical y fiscal, como verdaderos garantes del
federalismo en materia educativa; y hace falta una gestin
nacional de programas de formacin y actualizacin de maestros centrada en su ejecucin a nivel estatal. Entre los peligros
ms evidentes se pueden apuntar: el posible desvanecimiento
de los contenidos educativos; el desvo o disminucin de recursos federales para la educacin en los estados; la profundizacin de rezagos y desigualdades en las entidades federativas;
la transferencia de la ineficiencia del gobierno central a los
estados; y la posibilidad de que las escuelas queden sujetas
a los grupos locales de poder (De Ibarrola 1994: 317).
Reformulacin de contenidos y materiales educativos

El Acuerdo reconoce las deficiencias de los planes y
programas de estudio, los cuales tienen casi 20 ~os de haber entrado en vigor, lapso en el que slo fueron sometidos a
reformas espordicas y fragmentarias. A partir de ello establece que el fundamento de la educacin bsica se encuentra en la lectura, la escritura y las matemticas, las cuales
sustentan el aprendizaje y la reflexin durante toda la vida.
Asimismo, indica la necesidad de que los nios adquieran
un conocimiento suficiente de las dimensiones naturales y
sociales de su medio ambiente y de su persona. Finalmente,
destaca la importancia de que el educando comience a comprender los principios ticos y las aptitudes -que lo preparen
para participar creativa y constructivamente en la sociedad
moderna (SEP/SNTE 1994: 174-175).
Aunque el Acuerdo coincide con las recomendaciones
hechas por diversos especialistas en relacin con los fundamentos de la educacin bsica (Rockwell y Schmelkes 1990:
10), la tnica est ms de acuerdo con las recomendaciones
de la CEPAL-UNESCO. Si bien no se tocan puntos ms especficos en vista de que el Acuerdo es sobre todo un pacto poltico, recordemos que el PME sigue en vigor y s cubre tales
especificidades. De hecho, el programa educativo del gobierno
pone tambin el acento en la educacin cientfica y tecnolgica, yen su vinculacin con la esfera productiva. Asimismo,
enfatiza la necesidad de transformar los contenidos y mtodos de enseanza de tipo informativo y de carcter pasivo,
326
EDUARDO !BARRA COLADO Y VCTOR M. SORlA
en otros que estimularan la capacidad de anlisis, la creatividad, la resolucin de problemas, el trabajo en grupo y a ni
vel individual, as como la convivencia entre los educandos.
Adems, el PME subraya la importancia de que los estudios
sean relevantes para las localidades en trminos de sus especificidades culturales, geogrficas, histricas y sociales.
Por otra parte, es necesario observar que el Acuerdo,
como muchas otras acciones educativas del rgimen salinista, ha cado en la improvisacin y ha significado retrocesos,
tal como lo sugieren los tiempos y medidas que orientaron el
Programa Emergente de Reformulacin de Contenidos y
Materiales Educativos. Hay confusin y retroceso ya que el
Acuerdo ha optado por una estructura parcializada de la currcula de primaria al organizarla por disciplinas que sustituyen a las reas, a pesar de que la investigacin educativa
y la tendencia en otros pases han mostrado que es necesaria una mayor integracin en los niveles bsicos de la educacin, no slo considerando reas sino incluso campos de
conocimiento,lO Hasta ahora, en los hechos, no se ha avanzado
una modificacin profunda y seria de la currcula, por lo que
se requiere promover la consolidacin de los equipos tcnicos
que lo hagan posible, y difundir horizontalmente las innovaciones pedaggicas, a la vez de mejorar las escuelas normales y las licenciaturas abiertas para facilitar el trnsito a
una renovada cultura pedaggica (Rockwell y Schmelkes
1990: 11; Candela 1994: 63-67),11
10 Se ha vuelto a dividir la currcula integrada de 10. y 20. grados, separando las matemticas y la lectoescritura; las ciencias sociales se han separado en disciplinas (civismo, geografa e historia), y en la currcula de
ciencias naturales se ha eliminado la astronoma, la cual ha mostrado un
avance cientfico dinmico. para incluirla de manera descriptiva a nivel de
cartografa en los libros de geografa.
11 Entre IIllJ principales causas de los pobres resultados obtenidos en la
preparacin de los nuevos libros de texto mediante concurso se encuentran
dos. De un lado, la inexistencia de un modelo educativo por parte de la SEP
ha propiciado que los diferentes equipos cuyas obras entraron a concurso,
con diferentes posturas pedaggicas, no tuviesen la oportunidad de interactuar para lograr una orientacin consistente mnima. De otro lado, los conCUJ'l108 se organizaron de manera apresurada, con lo que a los equipos de
trabajo se les fijaron plazos insuficientes para desarrollar una propuesta
reflexionada y bien presentada. As, no se publicaron cuatro de los libros
ganadores y dos de los concursos se declararon desiertos. En suma, slo se
consider la publicacin de siete libros, a un elevado costo.
BALANCE Y PERSPECI'IVAS DE LA MODERNIZACiN
327
Reualoracin de la funcin magisterial

Bajo el criterio de que el protagonista de la transformacin educativa es el maestro y que se necesita su compromiso
decidido, el Acuerdo apunta que es fundamental revalorar y
profesionalizar su preparacin y desempeo. Para ello, se propuso apoyar su formacin y actualizacin, mejorar su salario y vivienda, establecer la carrera magisterial y promover
el aprecio social por su trabajo (SEP/SNTE 1994: 179). De todo
esto poco se ha avanzado de manera consistente. Veamos.
De acuerdo con el diagnstico realizado en el PME, el
subsistema de educacin normal, espina dorsal de la formacin de maestros, se enfrenta a problemas de heterogeneidad
de las instituciones y a la falta de una coordinacin eficaz a
nivel nacional, lo cual obstaculiza la planeacin educativa,
el mejoramiento de planes y programas de estudio e impide
la circulacin expedita de alumnos y maestros entre las diversas instancias educativas. La elevacin de la carrera magisterial a nivel de licenciatura y la creacin de la Universidad
Pedaggica Nacional (UPN) han tenido un resultado menor
al esperado en la preparacin de cuadros acadmicos que
pudieran generar un efecto multiplicador en la formacin y
actualizacin de maestros.1 2 Aunque el diagnstico es certero, en la prctica muy poco se ha hecho para una coordinacin eficaz, as como para subsanar el dficit de maestros de
educacin bsica y el deterioro de la educacin normal.
Por su parte, en 1990 se formul el Plan de Accin para
el Desarrollo del Subsistema de Formacin y Actualizacin
de Docentes, cuya ejecucin ha sido tambin insatisfactoria.
De sus cuatro agendas, slo se cubri parcialmente la primera, referida a la autoevaluacin institucional; las otras
tres, relativas al desarrollo acadmico para formadores de
docentes, a la actualizacin y nivelacin de stos, y al fortalecimiento administrativo, han quedado como pendientes
(Rendn 1994).
12 La UPN no ha tenido ni 1011 recursos suficientes para llevar a cabo 1011 ambciosos planes de educacin a distancia a nivel de licenciatura, ni una rectora estable que le d direccin y continuidad a los programas inicialmente
planteados. A pesar de ello, ha sido capaz de disear las licenciaturas en
educacin preescolar, primaria e indgena con una concepcin acadmica
en consonancia con las nuevas tendencias de la educacin bsica.
328
EDUARDO IBARRA COLADO Y VCTOR M. BaRIA
Adems, el Acuerdo reconoce que sin el compromiso decidido del maestro todo intento de reforma se vera frustrado)
por lo que indica como indispensable la revaloracin de sus
funciones (SEP/SNTE 1994: 175). Sin embargo, los compromisos adquiridos no han impactado en forma notable la realidad,
ya que la dotacin de recursos educativos para la formacin
magisterial, la provisin de material y equipo, yel mejoramiento de bibliotecas, laboratorios e instalaciones, siguen
siendo mera retrica que refleja su carcter demaggico
(Rendn 1994: 223).
Por lo que se refiere a la Ley General de Educacin (Congreso 1994), probablemente por su carcter general, no precisa
los mecanismos de solucin para la formacin de maestros y
es ambigua en cuanto a las funciones de las diferentes instituciones que concurren en este propsito. No clarifica si las
escuelas normales se especializaran en la formacin inicial,
o si la UPN se convertira en el centro de excelencia para la
formacin posterior, o si la Direccin General de Escuelas
Normales y Actualizacin de Maestros asumira las funciones
normativas y de actualizacin y capacitacin magisterial.
Esta indefinicin preserva la deformacin y desarticulacin
del sistema (Rendn 1994: 224).
De hecho, el panorama de la actualizacin, superacin
y capacitacin de los maestros es desolador. La sustitucin o
dsplazamiento de las instituciones que efectuaban esta
funcin en los aos ochenta, por programas de licenciatura,
especializacin y maestra ubicados en la UPN y otras universidades pblicas y privadas, no se ha traducido en una
mayor calidad de la educacin. Muy por el contrario, este
costoso sistema ha propiciado ms bien una aceleracin de
la espiral credencialista Adems, muchos de estos programas han privilegiado excesivamente la formacin pedaggica general y terica, desplazando las competencias centrales
de la labor magisterial como son la organizacin escolar, la
currcula y las didcticas especficas (Weiss 1994: 89-90).
Este panorama apunta a dos consideraciones. Por una
parte, para enfrentar el problema de la actualizacin, sta
debera disearse a partir de la propia prctica profesional
del maestro y de las necesidades de cada plantel (Rockwell y
Schmelkes 1990: 12). Por la otra, para resolver el problema
de la capacitacin se podra combinar la estrategia de formacin docente centrada en el plantel y las tareas colegiadas, con la de educacin a distancia utilizada con xito por
la Direccin General de Mejoramiento Profesional del Ma-
329
gisterio en los aos sesenta, o con la estrategia semiabierta

practicada por la UPN en la licenciatura en educacin primaria en los aos ochenta (Weiss 1994: 97).
Otro de los prerrequisitos para fortalecer el proceso de
revaloracin magisterial es, sin duda, el incremento de los
salarios de los docentes. Es bien sabido que en el marco de la
cada general de los salarios reales entre 1982 y 1987, el nivel de deterioro de los que correspondan a los maestros fue
el ms dramtico, ya que bajaron tres veces ms que los de
los obreros de la industria manufacturera, y cinco veces ms
que el salario mnimo (Gonzlez y Villaseor 1992: 197). Esta situacin de deterioro propici los dobles turnos de trabajo y
afect los niveles de calidad de la educacin bsica Si bien
los salarios del magisterio aumentaron a lo largo del rgimen salinista en trminos reales, pasando de 1.5 salarios
mnimos en 1988 a poco ms de cuatro salarios mnimos en
1994 (Salinas 1994a), tal incremento resulta an insuficiente para revertir los efectos negativos generados y para restituir al maestro un nivel de vida decoroso.
En realidad, si se desea que el aumento de salarios sea
fructfero, debe conjugarse con cambios en las relaciones laborales que se vinculen a la bsqueda de la calidad, a la
promocin de la revaloracin social y del ejercicio profesional del maestro, y al mejoramiento de sus condiciones de
trabajo. Es necesario construir una verdadera democracia
sindical, para que el progreso econmico y profesional del
maestro no dependa de prcticas sindicales clientelares o carruptas, Para mejorar las condiciones de trabajo de los docentes
es importante proporcionar materiales didcticos, equipos e
instalaciones, as como establecer una poltica cultural que
apoye su continuo aprendizaje y capacidad de convivencia
ciudadana. Tambin es fundamental resolver los problemas
de salud propios del magisterio, los que a menudo se vuelven crnicos, como problemas de columna, sordera, alcoholismo y salud mental (Rockwell y Schmelkes 1990: 15).
En vista de las grandes carencias del sistema educativo para apoyar la formacin profesional y de las insistentes
demandas de los maestros, el Acuerdo estableci la carrera
magisterial. sta consisti en la creacin de un mecanismo
de promocin horizontal para el personal docente frente a
grupo, que ensea en los ciclos de educacin bsica. Su propsito es que los maestros puedan acceder a niveles salariales superiores con base en su preparacin acadmica, la
atencin a los cursos de actualizacin, su desempeo profe-
330
EDUARIXl IBARRA COLADO Y VCTOR M. SORlA
sional, y su antigedad en el servicio y en los niveles de la

propia carrera magisterial (SEP/SNTE 1994: 180-182).
Si bien el establecimiento de la carrera magisterial
constituye un paso que puede conducir a la elevacin de la
calidad de la educacin bsica y el mejoramiento de los salarios de los maestros, en vista de la estructura autoritaria
del sistema existen riesgos potenciales tanto en la provisin
equitativa de oportunidades de mejoramiento profesional,
como en la propia evaluacin del desempeo. Se ha sealado
con insistencia que slo una parte de los maestros ha ingresado a la carrera magisterial por falta de planeacin e informacin. Adems, los factores que actualmente se toman en
cuenta para la evaluacin de los maestros deben ser perfeccionados, pues dejan de lado algunos aspectos docentes importantes, y no atienden a una concepcin integral de la
evaluacin (Ibarra 1994a).
Si se desea realmente convertir a la carrera acadmica
en motor de elevacin de la calidad educativa y del bienestar
del maestro, es indispensable la creacin de procedimientos
de evaluacin transparentes, el establecimiento de criterios claros y abiertos, la organizacin de cuerpos dictaminadores honestos y eficaces, la creacin de instancias de apelacin,
la desburocratizacin administrativa, y el desarrollo de contrapesos que eviten el abuso de autoridades o dirigentes sindicales. Para lograrlo, es condicin necesaria socializar los
procedimientos incorporando al propio magisterio como gestor y contralor, as como desarrollar un proceso que permita
readecuar criterios y procedimientos sobre la base de la opinin de los propios docentes (Tirado 1994: 167).
Es as como la educacin bsica se ha movido entre el
federalismo educativo y la carrera magisterial. Las polticas
del rgimen salinista esperan una nueva vuelta de tuerca
con la instrumentacin de una modernizacin revisitada.
Como veremos en seguida, la educacin superior tampoco ha
podido escapar a esta lgica.
EDUCACIN SUPERIOR: ENTRE LA EVALUACIN
INSTITUCIONAL Y LA DESHOMOLOGACIN SALARIAL
La educacin superior es un nivel muy diverso debido

a su composicin institucional y a la interseccin que se aprecia entre formacin de profesionales y tcnicos con las actividades de desarrollo cientfico tecnolgico. Este nivel encuentra
331
su franja vital en las instituciones universitarias que suman

ya 41, existiendo al menos una en cada estado de la repblica. Las universidades pblicas del pas atienden a cerca del
80% de la demanda atendida por la educacin superior pblica, y a casi el 65% si consideramos la demanda total de
este nivel. La mayora de estas instituciones son autnomas, lo cual ha tensado muchas veces las relaciones con el
Estado, pues se asume que muchas de sus polticas violentan este rgimen de gobierno.t''
La educacin superior comprende tambin el sistema
de institutos tecnolgicos y de escuelas normales orientadas
a la formacin del magisterio, todas ellas dependientes de la
SEP. Adems, empiezan a jugar un papel importante algunas instituciones de educacin superior privada; en su conjunto este sector ha registrado un importante crecimiento
en la ltima dcada, atendiendo ya a cerca del 20% de la demanda total, aunque con muchas instituciones de muy cuestionable calidad. En su conjunto, la educacin superior
atiende a slo 14.gJ/o de los jvenes entre 19 y 24 aos de edad,
registrndose una eficiencia terminal de1620f0 (cuadro 1).
Adems, la educacin superior se articula con el sistema de ciencia y tecnologa, toda vez que buena parte de la
investigacin que se realiza en el pas descansa en las grandes instituciones de este nivel y en los centros especializados de investigacin de la SEP. Por ltimo, observemos que
un porcentaje significativo del sistema de preparatorias se
encuentra articulado a las instituciones de educacin superior, hecho que se ha traducido en mayores niveles de complejidad y burocratizacin.
Tal diversidad institucional se corresponde a una diversidad y complejidad en las relaciones laborales. Nuevamente, la franja ms dinmica se encuentra en el sector
universitario que se ha caracterizado por contar con sindicatos que se forjaron al margen del corporativismo estatal y
que por ello mismo jugaron un papel relevante en los aos
setenta. Sin embargo, la accin de tales agrupaciones gre-
13 La solucin parcial a este problema se dio con la promulgacin en 1978

de la Ley para Coordinar la Educacin Superior que otorga a la federacin
las funciones de promocin, fomento y coordinacin de este nivel educativo.
Con ello, las actividades de evaluacin encontraron sustento legal, conduciendo hoy da, paulatinamente, a una reconceptualizacin de la autonoma
como autonoma prctica (lbarra 1993a: 145150).
332
miales fue paulatinamente controlada por el gobierno a partir de los setenta. 14

El establecimiento de una funcionalidad econmicamente orientada para el sector, que supere las exigencias ideolgicas y polticas que han orientado las polticas estatales en
el pasado, ha requerido de nuevas estrategias de conduccin
que, como ya indicamos, ubican su fuerza en el cambio institucional y la profesionalizacin de los cuerpos acadmicos.
La incorporacin de las facultades de conduccin estatal del
sistema y la limitacin de la accin sindical han contribuido
ampliamente en este propsito. Las polticas estatales del
rgimen salinista expresan claramente esta intencin, con lo
que la educacin ha sido distanciada en los hechos del mbito del desarrollo social para insertarla con toda claridad como
elemento estratgico del estilo neoliberal de desarrollo econmico.
Los programas gubernamentales elaborados para conducir la modernizacin de este nivel educativo sintetizan los
nuevos trminos de la funcionalidad de la educacin superior, la cual establece como su eje esencial el imperativo de
la calidad.tf El diagnstico gubernamental expuesto en tales
documentos justifica la necesidad de llevar a cabo la transformacin de la educacin superior para asegurar una mayor conectividad de la formacin de profesionales y tcnicos
y de la investigacin cientfico tecnolgica con. los requerimientos econmicos y sociales del pas. Para facilitar este
proceso de cambio, el rgimen salinista instrument una
serie de polticas que se caracterizaron por su alto nivel de
operatividad, impactando de manera directa e inmediata a instituciones y sujetos que muestran hoy caractersticas muy
distintas de las que mostraban hace apenas seis aos. Expongamos los rasgos e implicaciones ms relevantes de tales
polticas.
14 La elevacin de la autonoma universitaria a rango constitucional (1979)
y la adicin del captulo xvn al Ttulo sexto de la Ley Federal del Trabajo
(1980) para regular las relaciones laborales en las universidades, aliado de
una poltica rgida de contencin salarial, explican el debilitamiento paulatino de la accin sindical durante los aos ochenta y la poca resistencia que
ofrecen hoy frente a las polticas de deshomologacin salarial e incremento
de la productividad.
15 Adems del !'ME, nos referimos al Programa Nacional de Cencia y Modernizacin Tecnolgica 1990-1994 (sm'Conacyt 1992). Para un anlisis del
diagnstico gubernamental contenido en tales documentos y del propio concepto de calidad que sustentan, vase Ibarra (1993a: 139-145).
BALANCE Y PERSPEC'"I'IVAS DE LA MODERNIZACiN
333
Evaluacin, financiamiento y cambio institucional

Una de las caractersticas esenciales de la poltica educativa del rgimen salinista se encuentra en la decisin de actuar,
dejando atrs la retrica de la planeacn, Esta intencin
centrada en la accin implica la concepcin de una estrategia ms compleja, en la que el discurso adquiere materialidad
con la generacin de dispositivos y procedimientos que impactan mbitos institucionales muy especficos. En el caso de
la educacin superior, el discurso de la excelencia se concret
en la operacin de mecanismos de evaluacin que han permitido una mayor conduccin gubernamental del sistema.
De esta manera, las estrategias de evaluacin instrumentadas por el rgimen redujeron significativamente la
discrecionalidad de las instituciones al aplicar nuevos y muy
precisos mecanismos de fiscalizacin que presionaron a favor de la adopcin de medidas correctivas, concebidas siempre bajo las premisas de la modernizacin. Estas medidas
condujeron el cambio institucional, impactando directamente la direccionalidad, organizacin y operacin del trabajo
que en ellas se desarrolla. Bajo esta orientacin estratgica,
el gobierno gener mejores condiciones para facilitar la
vinculacin de las instituciones educativas con la industria
y la sociedad, eliminando algunos de los obstculos organizacionales que la dificultaban. Asimismo, mediante dispositivos de registro peridico de las trayectorias de cada una de
las instituciones, se favoreci una comprensin ms adecuada
del perfil y direccionalidad del Sistema Nacional de Educacin
Superior, asegurndose una mayor coordinacin interinstituciones que aprovechara complementariedades y diferencias.
Es en este contexto en el que se ubica la amplia estrategia de
evaluacin de la Comisin Nacional de Evaluacin, que defini normas y procedimientos para observar con detalle las
caractersticas del sistema, de cada una de las instituciones
y de sus programas especficos (Ibarra 1993a: 139-157).16
16 La estrategia de evaluacin fue aplicada con amplitud al abarcar casi
todos 108 mbitos de la educacin superior y la ciencia. Adems de la evaluacin de las instituciones y sus programas, se aplicaron diversos mecansmos para evaluar proyectos de investigacin, programas de posgrado,
revistas cientficas nacionales, y docentes, investigadores, estudiantes y
proCesionales. Sus resultados han quedado registrados en las Asignaciones
de Recursos a la Ciencia, el Padrn de Posgrados de Excelencia, el Padrn de
Revistas Cientficas Mexicanas y el Sistema Nacional de Investigadores
(SNl) (lbarra 1993c). Adems, se preparan ya el Examen Nacional Indcati-
334
EDUARDO \BARRA COLADO Y Vm-oR M. SORlA
La efectividad de la evaluacin como mecanismo de

control descans en su articulacin con la poltica de financiamiento del rgimen salinista, la cual contempl dos elementos esenciales. El primero se tradujo en la decisin de
asegurar un mayor gasto federal para este nivel educativo,
aunque siempre en consonancia con los ritmos de recuperacin econmica. As, el gasto federal en educacin superior
se increment ao con ao a lo largo del sexenio, y siempre
en trminos reales; segn cifras oficiales, entre 1989 y 1994
el presupuesto destinado a la educacin pblica superior se
increment en ms del 53% (Salinas 1994a). Sin embargo, el
crecimiento registrado est todava muy lejos del nivel de
gasto alcanzado en 1982 (cuadro 2). En este sentido, el rgimen se limit a evitar un crecimiento negativo de los recursos de las instituciones de educacin superior, pero sin llegar
a revertir por esta vw los rezagos acumulcuios.
El segundo elemento de la poltica de financiamiento se
refiere al establecimiento de mecanismos de financiamiento
extraordinario bajo concurso que flexibilizaran la asignacin
de fondos, atendiendo a los resultados de la evaluacin institucional operada por el gobierno. La creacin del Fondo para
la Modernizacin de la Educacin Superior (FOMES) obedeci a esta lgica. Los recursos asignados desde 1990 por este
medio registraron un crecimiento significativo, indicando la
viabilidad que el gobierno ha empezado a otorgar a este tipo
de instrumentos (Melgar 1994: 262). En esta lgica, la asignacin de apoyos complementarios qued circunscrita a que
las instituciones demostrasen la calidad y viabilidad de sus
proyectos, es decir, su impacto en la flexibilizacin de sus formas de organizacin o en el mejoramiento de sus funciones
acadmicas y administrativas. is
vo previo a la licenciatura y el Examen General de Calidad Profesional

(Ibarra 1993d). Estos instrumentos mltiples permitieron ordenar y modificar sistemas, instituciones y sujetos, produciendo nuevas realidades bajo
el escenario aparente de la excelencia.
.
17 El tratamiento financiero dado a la educacin superior se complement
con el otorgado a la ciencia, la cual es considerada tambin como pieza estratgica de la modernizacin econmica del pas. Segn cifras oficiales, entre
1988 y 1994, el gasto en ciencia y tecnologa registr un incremento real acumulado superior al 95% (Salinas 1994a). Si bien tal cifra parece elevada,
tampoco en este caso se logr recuperar el nivel de 1981 (cuadro 2).
18 El FOMES fue concebido como un instrumento de apoyo econmico para
favorecer la calidad en las instituciones de educacin superior, mediante la
realizacin de proyectos especficos en las siguientes reas: fortalecimiento
335
BALANCE Y PERSPECI'JVAS DE LA MODERNIZACIN
CUADRO 2
Gasto Federal Ejercido en Educacin Superior

y Ciencia (1980-1994)
Educacin Superior
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Ciencia y Tecnologa
Precios % del gasto % del

Precios
% del
% del
constantes
constantes gasto total PIB
total
PIB
30.2
32.1
35.6
27.7
22.9
23.7
24.0
25.3
25.1
20.7
22.3
25.7
28.4
32.0
32.4
3.7
3.0
2.5
2.3
2.0
2.0
1.8
1.7
1.9
1.8
2.1
2.8
3.1
3.4
3.3
0.68
0.66
0.74
0.60
0.48
0.48
0.51
0.53
0.51
0.41
0.42
0.47
0.51
0.57
0.57
19.2
22.3
20.2
14.7
17.7
17.4
16.6
13.5
13.1
13.9
15.6
19.9
19.9
23.1
25.3
2.4
2.1
1.4
1.2
1.5
1.4
1.2
0.9
1.0
1.2
1.5
2.1
2.1
2.4
2.6
0.43
0.46
0.42
0.32
0.37
0.35
0.35
0.28
0.27
0.27
0.30
0.36
0.35
0.41
0.44
Se refiere al presupuesto original autorizado. Cifras preliminares.

Se detlact con el ndice de precios implcito del PIE (1980=100).
fuENTE: Salinas (l994b).
De esta manera, el rgimen salinista dej de considerar

el subsidio directo como la nica va para alcanzar la recuperacin econmica de las instituciones. El financiamiento
gubernamental extraordinario se proyect como un mecanismo sumamente poderoso que, asociado a los procedimientos
de evaluacin institucional ya establecidos, ampla la capacidad gubernamental de conduccin del sistema sin necesidad de violentar la disciplina en el gasto pblico.
Los resultados de esta poltica que asoci evaluacin a
financiamiento no se dejaron esperar. No pocas instituciones
realizaron importantes modificaciones a su estructura acadmica y sus formas de funcionamiento, atendiendo a una
en la formacin de profesores; modificacin de planes y programas de estudio;
reforzamiento de la vinculacin entre universitaeios y sectores productivos;
mejoramiento administrativo de 108 centros educativos; infraestructura y
equipamiento de talleres, laboratorios, bibliotecas y centros de informtica;
y diversificacin de fuentes de financiamiento (SESIq'SEP 1992).
336
definicin ms precisa de su proyecto institucional. Asimismo, muchas de ellas han realizado importantes adecuaciones
a sus polticas de cuotas y colegiaturas, han elaborado programas para facilitar la diveraificacin de sus fuentes de financiamiento y realizaron modificacones sustanciales a su
normatividad institucional en distintos niveles. Estos cambios hubieran sido difcilmente alcanzados al margen de la
nueva figura del "Estado auditor" que se construy en este
periodo. 19
Sin embargo, tambin se observ que en muchos casos
los mecanismos de evaluacin fueron utilizados para justificar
decisiones derivadas de negociaciones o componendas polticas. Asimismo, no pocas instituciones vieron en estos mecanismos de fiscalizacin, el necesario cumplimiento de un
requisito burocrtico para la obtencin de recursos adicionales. Con ello, el proceso condujo a que las instituciones se inclinaran a mostrar su mejor cara, en lugar de realizar un
esfuerzo autocrtico que permitiera un conocimiento adecuado de la problemtica institucional y se tradujera en medidas concretas. Es en este sentido que la evaluacin condujo,
muchas veces ms a una cultura institucional de simulacin,
que a la elevacin de la calidad y el cambio institucional.
19 Ejemplo de ello son los procesos en curso en la mayora de las unversdadea pblicas del pas, en donde destacan los casos muy intensos de las
universidades de Sonora, Autnoma de Puebla y de Guadalajara, Se encuentran tambin en proceso de reordenamiento la UNAM, la UAM, el IPN y el
sistema OONALEP, integrado este ltimo por 250 planteles en todo el pas.
Por su parte, la orientacin de las modificaciones a las leyes orgnicas de
diversas universidades apunta, en general, a la eliminacin de lo que ha sido calificado como excesiva participacin, asociada al "asamblesmo" y la
manipulacin del voto, para introducir normas de eleccin y designacin
ms moderadas. En este sentido, se han incorporado en muchos casos Juntas de Gobierno como instancia decisoria mxima y rganos colegiados camo rgano decisorio representativo. Adems, no pocas instituciones han
modificado 8U estructura acadmico-administrativa para adoptar el modelo
departamental y favorecer 18 desconcentracin funcional y administrativa.
Adems, el rgimen aalinista cre una nueva modalidad institucional, las
universidades teenologicas de estudios intensivos, caracterizadas por 8U nexibilidad organizativa, 8U equilibrio financiero y su vinculacin con la industria en mbitos regionales bien acotados. En ellas se contempl la
participacin de industriales en 8U8 rganos de gobierno, se disearon planes y programas de estudio flexibles, y se incorporaron prcticas y estancias de los estudiantes en las empresas. El lector encontrar un recuento
puntual de estas acciones en Ibarra (1993d: 426-439).
337
Deshomologacin salarial, desempeo acadmico

e inestabilidad laboral
La capacidad operativa de las polticas del rgimen salinista alcanz tambin al trabajo acadmico. La solucin
del deterioro salarial se insert nuevamente en el mbito de
la evaluacin, la cual, mediante diversos instrumentos de medicin, ha empezado a modificar la naturaleza, contenido y
organizacin del trabajo acadmico. La poltica salarial considera mecanismos de diferenciacin que permiten una vigilancia ms cercana de los acadmicos y una orientacin
institucional ms precisa de su trabajo. Al igual que en el
caso del financiamiento, se inicia una etapa de mayor flexibilidad en donde la reiterada poltica de los topes salariales,
practicada desde los primeros aos de la dcada de los ochenta, encontrar ahora su justificacin en una poltica de ingresos extraordinarios mediante concurso.
As, desde un inicio, el gobierno del presidente Salinas
instrument una poltica de deshomologacin salarial para
resolver el problema de los bajos ingresos del personal acadmico y para propiciar, a la vez, un incremento en sus niveles de rendimiento y productividad. Esta poltica evitaba
los altos costos que supondra un aumento general directo al
salario y evitaba la negociacin con los sindicatos al no considerarse tales ingresos legalmente como salario. El aumento de la capacidad gubernamental para conducir y controlar
a las instituciones y sus acadmicos encontr en la diferenciacin uno de sus nuevos soportes. 20
Entre los mecanismos que posibilitaron la deshomologacin salarial se encuentran la creacin del Programa de
becas al desempeo acadmico en febrero de 1990 y del Programa de carrera docente del personal acadmico de las Ins20 Durante el rgimen salinista los topes salariales para la educacin superior se fijaron en 10, 12, 17, 13,7 y 5 % respectivamente, otorgndose en
algunos casos cierta retabulacin y recientemente un porcentaje adicional
por productividad. Los ndices Inflacionarioe superaron siempre tales porcentajes, al ubicarse de 1989 a 1994 en 19.7,29.9, 18.8, 11.9,8.01 y 6.9 %.
La problemtica salarial del sector administrativo ha sido enfrentada tambin mediante programas de diferenciacin basados en la evaluacin de la
productividad y el cumplimiento en el trabajo, estrategia que implica la
compactacin del tabulador y la operacin de programas eficientes de formacin y actualizacin que permitan una rpida recalificacin del trabajo.
Por motivos de espacio no abordamos el anlisis de este importante aspecto. Sin embargo, para tal efecto el lector puede acudir a Lpez (1994).
338
EDUAROO IBARRA COLAfX) y VCTOR M. SORJA
tituciones de Educacin Superior en junio de 1992. 21 Estos

programas han sido administrados por cada institucin, presentando modalidades distintas segn sus caractersticas especficas y su proyecto instituconal. 22 Con estos programas el
gobierno persigui apoyar la profesionalizacn acadmica,
recompensando permanenca, calidad en el desempeo y dedicacin de tiempo completo. Este escenario se complet con
la implementacin de programas institucionales de estmulo
y reconocimiento, los cuales se han dirigido, como los otros,
a premiar dedicacin, productividad y permanencia. De esta
manera, la recuperacin salarial del acadmico fue circunscrita a los lmites de su actuacin individual.
Los resultados de esta nueva poltica salarial han sido
tambin significativos. Por una parte, se observ un incremento acelerado de los ingresos de los acadmicos que se
han incorporado a estos programas y que han logrado permanecer en ellos. Si consideramos como punto de referencia
el caso de la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM),
en slo cuatro aos cinco meses -de febrero de 1990 a junio
de 1994-, los ingresos de los acadmicos se incrementaron
hasta en un 514.8%. As, por ejemplo, en el caso del Titular
e, que corresponde a la categora ms alta del tabulador, se
pas de un salario mensual de un mil 993 nuevos pesos en
febrero de 1990, a uno de 12 mil 258 nuevos pesos en junio de
1994 (cuadro 3). A estos ingresos debemos agregar adems
la beca del SNI y los ingresos adicionales obtenidos mediante
los programas institucionales de estmulo y reconocimiento,
con lo que se puede llegar a obtener un ingreso mensual de
17 mil 568 nuevos pesos (Ibarra en prensa).
Por otra parte, con estas medidas, la composicin de
los ingresos de los acadmicos se ha visto fuertemente modificada, pudiendo depender ahora de hasta seis fuentes dis-
21 Est08 mecanismos fueron acompaados por una poltica de fortalecimiento relativo del Sistema Nacional de Investigadores, programa gubernamental orientado a recompensar econmicamente a los investigadores de
ms alto nivel en el pas. Durante el rgimen salinsta se incrementaron
de manera importante los montos econmicos que otorga, mientras que el nmero de SUB miembros slo aument moderadamente (Salinas 1994b: 386).
22 Si bien los programas son los mismos para todas las universidades del
pas, el gobierno federal ha permitido que algunas instituciones los manejen con altos grados de discrecionalidad, variando las condiciones establecidas para BU obtencin y los montos econmicos otorgados. Para un anlisis
detallado del caso de la UAM vase Ibarra (l993b: 305-346).
CUADRO 3
Composicin de los ingresos del personal acadmico de la

(en nuevos pesos)
Categora
y nivel
Salaro
tabular base
Estmulo doc. e inv"

mnimo
mximo
Becaala
Monto adicional
permanencia mnimo
mximo
UAM,
junio de 19941
Beca carrera
docente
Monto adicional
mnimo
mximo
Ingreso
mximo"
Asistente A
Asistente B
Asistente C
$1,437.35
$1,576.28
$1,714-.35
$179.67
$197.045214-.29
$4-19.23
$4-59.75
$500.02
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
51,856.58
$2,036.03
$2,214-.37
Asociado A
Asociado B
AsociadoC
Asociado D
51,982.92
$2,252.65
$2,530.68
$2,811.4-5
$247.87
5281.58
5316.345351.43
$578.35
$657.02
$738.12
$820.01
$229.05
5458.10
5687.15
$916.20
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
sd
$114-.53
$229.05
$343.58
54-58.10
$57.26
5114-.53
5171.79
5229.05
$171.79
5343.58
$515.36
5687.15
$3,076.64$3,94-0.4-0
$4-,814-.89
$5,692.91
TitularA
TitularB
TitularC
52,964-.93
53,510.76
54-,070.28
$370.62
5438.85
5508.79
$864-.77
$1,023.97
$1,187.17
51,374-.30
51,832.4-0
$2,519.55
$687.15
5916.20
$1,259.78
5343.58
54-58.10
5629.89
51,030.73
$1,374-.30
$1,889.66
56,921.88
58,657.63
$13,4-4-5.99
sd
sd
sd
sd
54-58.10 $2,519.55
Se considera nicamente al personal acadmico de tiempo completo contratado por tiempo indeterminado (sd = sin derecho).
El estmulo a la docencia y a la investigacin se proporciona una vez al ao en una sola exhibicin. Para realizar el clculo de su
impacto en la remuneracin del personal acadmico dividimos su monto entre 12 meses.
3 A este ingreso mximo se deben agregar los ingresos que se pudieran obtener por pertenecer al Sistema Nacional de Investigadores.
FuENTE: UAM, tabulador del personal acadmico, 1994.
1
340
EDUARDO !BARRA COLADO Y
vcron
M. SORIA
tintas: el salario tabular base ha sido desplazado por otro tipo

de ingresos bajo procesos competitivos de seleccin, debilitando completamente cualquier accin colectiva de defensa.
En la situacin extrema, es decir, en aquellos pocos casos en
donde se obtiene el conjunto de ingresos adicionales conteraplados por los programas de deshomologacin, el salario tabular base puede llegar a representar nicamente el 30.3%
de los ingresos del profesor; el otro 69.7% se encuentra sujeto a procesos de evaluacin peridica que ponen en cuestin
la estabilidad econmica del acadmico, y generan muchas
veces simulacin en el trabajo, ansiedad y estrs. El porcentaje que corresponde al salario tabular disminuye an ms
si agregamos los ingresos obtenidos a travs del SNI, ubicndose en tan slo un 23.2%.
Adems, este proceso de diferenciacin supone una
amplia variedad de salarios al interior de una misma categora y nivel. Nuevamente en el caso del Titular e, el rango
salarial comprende un ingreso mnimo de 4 mil setenta nuevos pesos y uno mximo de 17 mil 568, extremos entre los
cuales es posible encontrar ms de 300 combinaciones distintas, haciendo realidad el salario personalizado.
Si bien a primera vista el incremento de los ingresos de
los acadmicos parece extraordinario, es necesario establecer dos precisiones. En primer lugar, debemos observar que
quienes acceden a estos ingresos adicionales son realmente
muy pocos, correspondiendo generalmente a un 3()O/o del total de la planta acadmica definitiva de tiempo completo.'
En segundo lugar, debemos tomar en cuenta que, considerando todos estos ingresos adicionales, los acadmicos no alcanzan a recuperar todava el nivel salarial que tenan en
1976, considerado en trminos reales.
As, a pesar de las ventajas que ha reportado una estrategia de remuneracin de este tipo al resolver .la inequidad
que supona un salario igual para acadmicos con niveles de
desempeo muy diferentes, debemos observar tambin los
riesgos que acarreara su prolongacin indiscriminada. El
trabajo acadmico realizado a destajo, obedeciendo tiempos
23 De acuerdo con los nicos datos de que disponemos, slo el 15.3% de los
acadmicos de la UAM obtuvo el estmulo institucional y el 28.8% la beca de
apoyo a la permanencia. Se observan porcentajes similares en otrllll instituciones en las que el nmero de becas otorgadas ha dependido muchas veces de los recursos presupueatales autorizados (Ibarra 1993b).
341
y normas de evaluacin basadas en el otorgamiento de una

recompensa monetaria, atenta contra la calidad de los resultados y la realizacin de proyectos de largo alcance. Bajo
este modelo, el trabajo tiende a realizarse para cumplir con una
norma burocrtica, desplazando as sus finalidades esenciales frente a la formacin de recursos humanos y la produccin
de conocimientos. Adems, alienta la simulacin, propicia
estrs y angustia, y genera inestabilidad laboral. Finalmente,
la operacin de un sistema de evaluacin personalizada como
ste, y la consecuente administracin de una nmina compleja, relativamente variable en el tiempo y altamente individualizada, genera elevados costos y excesivo burocratismo.
Como hemos podido apreciar, las polticas del rgimen
salinista frente a la educacin superior han encontrado tambin en el cambio institucional y la profesionalizacin dos de
sus ejes esenciales. El aspecto relevante que se desprende
del anlisis que hemos realizado, no apunta a negar la necesidad de llevar a cabo tales cambios. Por el contrario, ubica
el nfasis en el carcter errtico de las formas utilizadas para
llevar a cabo tales transformaciones, pues reconocemos que
el utilitarismo y la norma mercantil difcilmente generarn
efectos positivos en la conformacin de un sistema educativo
que se sabe esencialmente soporte del desarrollo social de
Mxico. Por ello, la reorientacin de las polticas educativas
resulta de la mayor relevancia.
EDUCACIN y EQUIDAD: ALGUNAS roLTICAS ALTERNATIVAS
Como hemos podido observar, la estrategia educativa

del rgimen salinista ha impactado profundamente la direccionalidad y sentido del sector. sta puede ser interpretada
como el equivalente, en la esfera del desarrollo social, de las
polticas de choque instrumentadas para reordenar la economa, pues supone la aplicacin de medidas radicales que actan profundamente en la coyuntura para remover obstculos
que impiden la transformacin estructural de la educacin y
la ciencia. Sin embargo, bajo esta perspectiva, tales medidas
de poltica han producido ya sus beneficios al propiciar nuevas condiciones que permitirn fundar en los siguientes
aos un sistema educativo y cientfico cualitativamente distinto que participe directamente, al lado de otras instituciones y actores sociales, en la solucin de los problemas
econmicos y sociales del pas. Prolongarlas por ms tiempo
342
EDUARDO lBARRA COLADO Y VCTOR M. SORlA
supondra graves costos que anularan rpidamente los beneficios ya alcanzados.

Adems, la orientacin de las polticas ha privilegiado
una funcionalidad econmica utilitarista, individualizante y
privatizadora que atenta contra la funcin social de la educacin y el conocimiento. En este sentido, podemos afirmar
que el rgimen salinista ha visto en la educacin y la ciencia
un elemento estratgico del desarrollo econmico, que no pasa
ya necesariamente por el cumplimiento de su tradicional
funcin social, la cual se considera resguardada por la propia accin de las fuerzas del mercado. Es por ello que observamos la urgencia de su inmediata reorientacin, 'la cual pasa
por la propia reconceptualizacin del estilo de desarrollo del
pros.
Por ello, debemos discutir la posible reorientacin de

las polticas de educacin y ciencia, a fin de otorgar una direccionalidad de largo plazo que reconozca el papel estratgico
que juega este sector en el desarrollo social del pas. Para
evitar los profundos costos sociales que acompaan a todo
modelo educativo utilitarista, debemos considerar mnimamente cinco lneas de poltica. Veamos.
1. Poltica integral de educacin y ciencia. La gua para
una poltica integral es una visin de largo plazo que tome
en cuenta no slo los imperativos de un desarrollo econmiro independiente, sino tambin el desarrollo social y cultural
de la poblacin, y el florecimiento de formas democrticas de
ciudadana. Es necesario construir una educacin que reconozca e incorpore las especificidades geogrficas, sociales y
culturales de cada estado o regin y que a la vez promueva la
unidad nacional. Esto requiere el respeto de la diversidad
institucional en cada uno de los niveles y de los modelos educativos a que den origen, as como las diferentes identidades
que desarrollen. Asimismo, necesita establecer instancias democrticas para una coordinacin entre los niveles educativos
y el sistema en su conjunto. Para esto es conveniente profundizar la federalizacin educativa para ir consolidando el
funcionamiento eficaz del sistema educativo, adems de ampliar la cobertura y favorecer su democratizacin. A su vez,
una verdadera descentralizacin exige mnimamente dos ejes
de accin: por una parte, una descentralizacin fiscal y administrativa que garantice la autonoma financiera y la toma de decisiones de las entidades federativas y sus sistemas
educativos y, por la otra, que las instituciones de los diferentes niveles educativos sean incorporadas a las tareas nor-
343
mativas y de coordinacin y evaluacin en los niveles estatal, regional y nacional.

Una poltica educativa integral tiene ante s el reto de
vincular la docencia con la investigacin cientfica y de articular los niveles educativos entre s, para propiciar adecuadamente una formacin de mayor calidad. Adems, implica
la creacin de mecanismos que garanticen equidad en oportunidades de acceso educativo a los estudiantes y de formacin y actualizacin a los docentes e investigadores.
En trminos an ms especficos, se deben aprovechar
las ventajas que represent la reorganizacin del sector educativo y cientfico en torno a la SEP, con lo que se puede trabajar en la elaboracin de un programa integral de desarrollo
educativo y cientfico para el pas. En este contexto, es necesario revisar la coherencia del ciclo bsico que incorpora
ahora los estudios de primaria y secundaria, y los efectos que
tendr en otros niveles educativos; estudiar la conveniencia
de separar organizativamente al bachillerato del nivel superior; y aclarar con precisin las relaciones existentes entre
educacin superior universitaria y tecnolgica,. y de stas
con las tareas cientfico tecnolgicas y con los diversos mbitos sociales y econmicos.
2. Instancia de evaluacin independiente, no punitiva.
La. evaluacin es un proceso til en tanto permite valorar los
avances y limitaciones de instituciones y sujetos y marcar
rumbos de desarrollo a partir de tal valoracin. Su finalidad
esencial se encuentra en el fomento real de la calidad acadmica; por ello, no puede ser concebida como proceso unilateral y jerarquizado que se limita a examinar voluminosos
expedientes que persiguen demostrar el cumplimiento de la
norma. Para evitar su sesgo utilitarista se requiere separar
las actividades de evaluacin de las decisiones de asignacin
de recursos o las remuneraciones. Y para evitar su sesgo burocratizado se requiere de una evaluacin sustantiva, independiente y participativa. Ello sera posible mediante la
constitucin de un organismo autnomo de evaluacin, que
realice con plena libertad los estudios necesarios para destacar las caractersticas del desarrollo educativo y cientfico
del pas y de cada uno de sus niveles, sectores e instituciones. Sobre esta base, podra apoyar el diseo de planes y
programas para el sector, adems de realizar el seguimiento
de las polticas gubernamentales e institucionales.
3. Incremento sustancial del presupuesto educativo. El
presupuesto educativo total, tanto federal como de las enti-
344
EDUARDO !BARRA COLADO Y
vtcron
M. SORJA
dades federativas, municipios e instituciones y planteles

particulares, a precios constantes de 1980, descendi de 5.3%
del PIB en 1981 a 3.8% en 1983, aument ligeramente en 1984y 1985, comenzando a declinar en 1986 hasta bajar a 3.6% en
1988. El gasto educativo comienza a recuperarse en 1989
hasta llegar al 5.9% del PIB en 1993, sobrepasando el nivel
de 1981 (Salinas 1994b: 370). Si tomamos en cuenta que durante el rgimen salinista el gasto educativo aument un
2.5% en trminos del PIB, y asumiendo que el rgimen de
Ernesto Zedillo aportara la voluntad poltica para que crezca de manera similar, se alcanzara un 8.5% del PIB para el
ao 2000; se sobrepasara ligeramente el 8% recomendado
por la UNESCO. 24 En este escenario, el PIB se recuperara en
1995 y, a partir de 1996, crecera anualmente en poco ms
del 5% (cuadro 4).25
Desde la perspectiva aqu asumida, la financiacin debera efectuarse preferentemente a travs de los ltimos escalones de la tarifa del impuesto sobre la renta (IsR), que en
su calidad de impuesto sobre los ingresos no acarreara una
distorsin en los precios y probablemente generara poca inflacin. Si polticamente no es viable aumentar la tarifa del
ISR, se podra establecer un impuesto especial con cargo al
consumo de gasolina, excepto en el caso del transporte pblico para evitar presiones inflacionarias.
Por su parte, la distribucin del presupuesto por niveles educativos deber tomar en cuenta los cambios relativos
de la demanda en cada nivel. La educacin primaria ha ido
disminuyendo su demanda relativa en vista de la reduccin de
los ndices de natalidad; en 1994 absorbi el 45% del total
de la matrcula del pas y se proyecta que le corresponder
24 Segn los criterios generales de poltica econmica y el proyecto de presupuesto de egresos de 1995, el rgimen de Ernesto Zedillo destinar al
sector educativo en su primer ao 36 206.2 millones de nuevos pesos. Esta
cifra representa un aumento del 13.5% en trminos reales respecto al ao
anterior y equivale al 24.3% del gasto programable sectorial (La Jornada,
diciembre 10, 1994: 38).
25 El gasto educativo propuesto para 1994 por Gonzlez y Villaseor
(1992: 203-2(4) corresponde a 342.8 millones de nuevos pesos a precios de
1980. En cambio, el presupuesto oficial para 1994 es de 256.8 millones de
nuevos pesos, tambin ti precios de 1980. Nosotros partimos del presupuesto oficial para 1994 y de ah se propone incrementarlo anualmente en 0.7%
del P1B. De esta manera, el nivel propuesto por estos autores para 1994, se
alcanzara en nuestra propuesta entre 1995 y 1996.
345
CUADRO 4
Gasto educativo total propuesto 1995-2000

(millones de nuevos pesos a precios de 1980)
Ao
Gasto
educativo
1995
1996
1997
1998
1999
2000
394.6
440.8
491.7
546.4
605.2
668.7
fuENTE:
Proyeccin del
PIB
6,070.6
6,388.2
6,735.8
7,095.6
7,471.7
7,867.7
PIB
Tasa de
cree. PIB
Gto. ed.
4.0
5.2
5.4
5.3
5.3
5.3
%PIB
6.5
6.9
7.3
7.7
8.1
8.5
con base en Ciemex-Wefa (1994: 57).
slo el 3(/o para el ao 2000. 26 En cambio, se estima que la

demanda en educacin media y superior pasar del 30% del
total de la matrcula del pas en 1994 al 65% en el ao 2000
(Aguilar, et al. 1992: 18).
En cuanto a la distribucin del presupuesto por tipo de
gasto, alrededor del 75% se debe asignar a sueldos y salarios, para permitir que los maestros recuperen y mejoren su
nivel de vida. El otro 25% debe distribuirse entre las partidas de inversin y operacin de acuerdo con las proporciones sugeridas por Gonzlez y Villaseor para 1994. 27
4. Profundizacin de la profesionalizacin bajo condiciones de estabilidad laboral. Es necesario continuar la profesionalizacin de docentes e investigadores de la educacin en
cada uno de sus niveles, atendiendo de manera decidida la
26 Por supuesto, esto no significa que disminuirn las cifras absolutas de
la matrcula de educacin primaria, ya que se estima que la poblacin entre 6 y 12 aos aumentar entre 1994 y 2000 en alrededor de 2 millones,
aun con tasas de natalidad decrecientes. Considrese adems que todava
no se cubre la demanda universal de este nivel.
27 La alternativa "E" seleccionada por Gonzlez y VilIaseor (1992: 201202) como la mejor para 1994, supone un aumento del 6()O/o en el salario de
108 maestros, un incremento de los gastos de inversin a 800 mil :>eB08 (de
1987) por cada nuevo alumno y de 16 mil pesos (de 1987) por alumno existente. Los gastos de operacin se incrementan al 100Al del gasto en servicios
personales en educacin bBica, y al 15% en loe niveles superiores. Se incrementa por tres la investigacin educativa; las actividades culturales y
deportivas se duplican; se triplican loe alumnos en el nivel de capacitacin
para el trabajo, y se duplican las actividades de investigacin financiadas
por el sector educativo.
346
EDUARDO !BARRA COLADO Y VCTOR M. SORIA
recuperacin salarial de este sector. Para ello, debe perfeccionarse la carrera magisterial asegurando mayor equidad
en oportunidades y una mayor participacin del maestro en
las instancias de evaluacin. Por su parte, en el nivel superior
ser necesario reorientar las polticas de deshomologacin
salarial hacia programas de carrera acadmica que aseguren la revaloracin del salario tabular base y otorguen mayor
estabilidad laboral. 28 Adems, se debe atender de manera
prioritaria la formacin y actualizacin de docentes e investigadores, pues propiciar una mayor equidad en las oportunidades de desarrollo acadmico de largo plazo. Finalmente,
se deben mejorar sustancialmente las condiciones del trabajo educativo y cientfico, proporcionando la infraestructura y
los medios adecuados a las tareas que se desempean en cada nivel.
5. Polticas hacia el estudiantado. Se requiere atender
urgentemente al estudiantado del pas en cada uno de sus
niveles, a fin de propiciar condiciones mnimas que favorezcan el aprovechamiento escolar. Esta intencin pasa evidentemente por la atencin de las precarias condiciones de vida
de buena parte de la poblacin, atacando frontalmente los
problemas de pobreza y desnutricin. Mucho ayudara en esta
direccin un programa nacional de becas que otorgara recursos a los estudiantes ms necesitados a fin de disminuir
los altos niveles de desercin y ausentismo. Este programa
debe ir acompaado de la reafirmacin de la gratuidad de la
educacin bsica y de su extensin a todos los niveles educativos, en lugar de servir como pretexto para la elevacin de
cuotas. Adems, para favorecer la elevacin de la calidad ser necesaria la instrumentacin de programas de educacin
abierta que amplen las oportunidades educativas a la poblacin y cursos de regularizacin que apoyen la resolucin de
las deficiencias de los estudiantes al pasar de un nivel educativo a otro. Si bien consideramos pertinente la eliminacin
del pase automtico para ingresar a la educacin superior,
sta ser consistente slo en el mareo de los programas de
atencin al estudiantado que hemos descrito.
28 El escenario laboral en el que se mueve la educacin superior es ciertamente complejo y muy incierto. Su necesaria refundacin exigir modificaciones en la legislacin laboral, la revisin del marco en el que se establece
la negociacin bilateral y la revisin de 108 contratos colectivos de trabajo.
Partiendo del anlisis de la poltica de deshomologacin salar-ial, hemos esbozado un posible escenario para la carrera acadmica destacando 8UB implicaciones acadmicas y laborales (Ibarra 1994c).
BALANCE Y PERSPECrIVAS DE LA MODERNIZACiN
347
Estas cinco lneas de poltica alternativa que apenas hemos delineado apuntan a la necesidad de generar un escenario
propicio para el desarrollo de la educacin a largo plazo, para
que sea capaz de atender adecuadamente las necesidades de
desarrollo social del pas. Las polticas de educacin y ciencia debern garantizar realmente mayor equidad, en lugar
de constituirse como sistema de diferenciacin y exclusin
que se legitima en nombre de tal equidad. Debemos entender que la necesaria reorientacin del estilo de desarrollo
que sigue el pas, se constituye como la oportunidad histrica para transitar a una sociedad ms justa y ms democrtica. En ello la educacin es pieza central.
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REFLEXIONES ACERCA DE LA POLTICA

TECNOLGICA EN MXICO
Jordy Micheli
INTRODUCCIN
Este artculo tiene por finalidad sealar una serie de principios que debera ser tomada en consideracin para una nueva
poltica de tecnologa en Mxico. La importancia del tema,
en el mbito de las polticas pblicas, est suficientemente
explicada a continuacin:
La apertura al comercio y la desregulacin aumentan
el grado de exposicin hacia la competencia. Por tanto
las actitudes empresariales y las decisiones de desarrollo tecnolgico deben involucrar un mayor esfuerzo
para la modernizacin tecnolgica. En un contexto de
mercado abierto y desregulado las oportunidades de negocios se ganan primariamente por la eficiencia pero
fundamentalmente por el desarrollo tecnolgico y la innovacin. (OECD 1994: 120)
La estructura del artculo es como sigue: se plantea de
modo breve el tema de la diferencia existente entre la actividad cientfica y la tecnolgica -que tradicionalmente han
sido confundidas-; posteriormente se le brinda una rpida
mirada al entorno industrial mexicano, dado que es el contexto en el cual y para el cual es necesario pensar una nueva
poltica tecnolgica. A continuacin se describe la evolucin reciente de los instrumentos de desarrollo tecnolgico del Conacyt, la institucin dedicada a la tarea de ejecutar la poltica
Coordinador de Desarrollo Acadmico de la UAMA. con la colaboracin
de Emilio Balleeteros.
354
JORDY MICHELI
pblica de la modernizacin en materia de tecnologa (dicha

descripcin est contenida en el cuerpo del artculo y en el
Anexo). Finalmente, se presenta una serie de puntos orientadores de una nueva poltica, entendida como una estrategia de mayor alcance que la reciente.
TECNOLOGA: Ms ALL DE LA CIENCIA

Y MS CERCA DEL MERCADO
Con mucha frecuencia, detrs del discurso acadmico o

de sentido comn acerca de la tecnologa, encontramos la siguiente idea bsica: la tecnologa es ciencia aplicada y el desarrollo tecnolgico es un factor de desarrollo econmico.
Por tanto, el esfuerzo en ciencia desemboca en innovaciones
tecnolgicas y stas en desarrollo econmico.
Este razonamiento ha guiado en Mxico las polticas
pblicas de ciencia y tecnologa desde que aparecieron como
tales y, sin embargo, el camino de la ciencia a la tecnologa y de
sta al desarrollo econmico es una secuencia que slo excepcionalmente tiene lugar, ya sea en ramas de la actividad econmica, en momentos y en pases especficos.
y es que si bien es cierto que la ciencia y la aplicacin
de sta hacia actividades sociales de las ms diversas caractersticas han aparecido bastante vinculadas a lo largo de
varios siglos, el desarrollo capitalista desde el siglo XIX ha
dado como resultado que la ciencia y la tecnologa tengan
profundas e importantes diferencias:
La medida del valor de la ciencia est dada por su

capacidad de crear, defender o acrecentar las fronteras de un paradigma (en el sentido de "ciencia normal" de Kuhn).
La medida del valor de una tecnologa es su capacidad de crear, defender o acrecentar un mercado.
El carcter de bien pblico del conocimiento es la particularidad de la produccin cientfica, pero la utilizacin
privada del nuevo conocimiento es la caracterstica clave de
la produccin tecnolgica. Por tanto, el estmulo en una u
otra actividad es distinto.Una visin sinptica de las diferencias entre ciencia y tecnologa es la que se presenta a
continuacin (Alic 1994):
CIENCIA
AGENTE
MOTIVACIN
ACTIVIDAD
Sector pblico
Comprensin
Anlisis
355
TECNOLOGA
Sector privado
Accin
Diseo y sntesis
En esta bifurcacin de caminos, la tecnologa se ha

convertido en uno de los productos ms activos del comercio
a escala mundial, y los costos para la investigacin y la competencia por el liderazgo tecnolgico crecen constantemente.
El ciclo de vida de las tecnologas se vuelve ms corto, las
innovaciones requieren de mayores esfuerzos. Si en la visin actual del mundo econmico la tendencia de progreso
se mide por la desregulacin de varios mercados, en el mercado de la tecnologa no ocurre as, sino que se avanza hacia
formas ms generalizadas y complejas de control, tanto por
parte de las empresas como de los gobiernos.
Esta polarizacin da lugar a una preocupacin estratgica de los gobiernos por definir la racionalidad de las asignaciones pblicas, tanto a la ciencia como a la tecnologa, dando
lugar a mltiples experiencias nacionales (Foray 1993).
Forma parte de esta preocupacin la constatacin de que
el mercado, sin ninguna intervencin estatal, genera una subinversin en investigacin y desarrollo (I y D), especialmente
concentrada en las fases de investigacin bsica del proceso
de innovacin (Soete 1994).
EL CONTEXTO EN MXICO: LA INDUSTRIALlZAC,IN HECIENTE
Es sintomtico que la mayor parte de la literatura sobre el desarrollo industrial reciente en Mxico se haya sustentado en la referencia a las transformaciones organizacionales,
y los datos sobre una reestructuracin "clsica", es decir, con
reasignacin de capitales y nuevas dotaciones de factores, as
como de tecnologas, sean prcticamente inexistentes.
Ello se debe a que durante gran parte de los aos ochenta, la reconversin de las empresas productivas en Mxico
haba tenido como motivo central reestructurar la parte de los
costos relacionada con el modo de emplear la fuerza de trabajo. Fueron los aos durante los cuales se impuso el principio de flexibilizacin de la organizacin del trabajo y de las
relaciones contractuales, rompiendo el esquema tradicional
taylorista, caracterizado por su rigidez. Gracias a esta re-
356
JORDY MICHEU
conversion centrada en el trabajo, una parte del aparato

manufacturero tiene hoy capacidades competitivas internacionales.
En efecto, en el marco de apertura a la competencia internacional, determinadas firmas han sido exitosas en la
asimilacin y adaptacin de tecnologas genricas en la manufactura, tales como el CAD, calidad total y jusi in time. Esta flexibilidad de segmentos significatvos de la industria
manufacturera ha constituido la ventaja competitiva con la
cual se han incorporado a mercados internacionales. Dichas
tecnologas genricas tienen la caracterstica de ser evolutivas y de acompaarse de constantes innovaciones de tipo informtico, por lo cual se generan efectos acumulativos en la
capacidad de las empresas y en la demanda de stas por
servicios de alto contenido tecnolgico (capacitacin especializada de recursos humanos, software, mantenimiento de
equipos microelectrnicos, I-D especializada en la adaptacin o "ingeniera inversa").
As, los diferentes casos de flexibilizacin laboral en
las empresas han sido la punta de lanza de un conjunto de
transformaciones tendientes a disminuir los costos de diversa ndole que exige la competitividad del nuevo modelo industrial. En este marco se ha dado la creciente bsqueda de
calidad y normalizacin y, recientemente, una nueva relacin con el medio ambiente. Todas stas son, evidentemente,
presiones sobre la empresa que hace poco no existan y que
conforman quizs el principal espacio de desarrollo de la
tecnologa en una "segunda reconversin".
Un aparato industrial como el que se seala, es bsicamente utilizador de innovaciones en tecnologas de procesos,
no en tecnologas de productos, y ste es un marco imprescindible para el diseo de la poltica tecnolgica.
LA POLTICA RECIENTE DE
INNOVACIN TECNOLGICA
En lo que sigue, consideraremos como representativo

de la intervencin pblica en tecnologa, la accin del Consejo Nacional de Ciencia y 'Thcnologa (Conacyt). Este organismo
tiene a su cargo esencialmente la poltica de innovacin tecnolgica, mientras que otros organismos, sealadamente la
SECOFl, tienen la atribucin de la poltica de transferencia de
tecnologa (inversin extranjera, proteccin industrial).
357
En su vertiente desarrollista, las polticas pblicas de

ciencia y tecnologa eran esencialmente subsdiadoras. Como tales, era obvio que con el inicio de una nueva administracin que buscaba impulsar una reestructuracin econmica
mediante estrategias de liberalizacin, la intervencin en
materia tecnolgica deba ser modificada para adaptarla al
nuevo marco de apertura y desregulacin.
Si observamos el contenido de los instrumentos que definieron a la nueva poltica en la materia: el Programa Nacional de Modernizacin Tecnolgica 1990-1994; el Reglamento
de la Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de
Tecnologa y el Uso de y Explotacin de Patentes y Marcas;
y el Reglamento de la Ley para Regular la Inversin Extranjera, encontramos de manera coherente una visin basada en dos supuestos:
1. Poltica de innovacin: la creacin nacional de tecnologa depende ms de la capacidad de las instituciones para conectarse a las necesidades del mercado,
que de la capacidad ofertista o de orientacin del
Estado. De all que, sin negar del todo el compromiso
de inversin social del Estado a travs del gasto en
ciencia y tecnologa, se concibe que ser el mercado
el que genere las seales para la ubicacin eficiente
de dicho gasto. Adems, se establece el requisito de
concurrencia de fondos pblicos y privados en los
programas de crdito para el desarrollo de innovaciones tecnolgicas.
2. Poltica de transferencia: la transferencia de tecnologa moderna depende de un contexto que favorezca la inversin externa. As, por un lado se supone
que la empresa inversora es la que brinda recursos
tecnolgicos con los mejores criterios de asignacin
macroeconmica y, por otro, se asume que una mayor proteccin a la propiedad industrial y una menor intervencin estatal son los motores de una
transferencia de tecnologa moderna.
La aplicacin de esta lgica se expres progresivamente en el Conacyt, a lo largo de este sexenio, a travs de distintos programas. Los ms recientes cumplen en 1994 dos
aos de operacin, por lo cual obviamente es imposible emitir juicios sobre resultados dada la precaria evidencia de tipo emprico. Sin embargo, lo que s es posible es sealar y
358
JORDY MICHEU
comentar algunas caractersticas relevantes (una sntesis de

los programas, al igual que sus dimensiones financieras, se
encuentra en el Anexo):
El conjunto de programas puede ser clasificado segn
el tipo de estrategia, objetivo y financiamiento.
As, segn la estrategia, una orientacin se dirigi hacia la creacin de acciones de vinculacin entre la academia
y la industria:
-Programa de Enlace Academia Industria (Pream) dirigido hacia recursos humanos.
-Programa de Incubadoras de Empresas de Base Tecnolgica (PIEDT). SU objetivo es crear nuevas capacidades.
-Fondo para el Fortalecimiento de las Capacidades
Cientfficas y Tecnolgicas (Forccytec). Su objetivo es la
creacin de nuevas capacidades de 1 y D que respondan puntualmente al inters y necesidades de las empresas.
La otra orientacin estratgica fue hacia el apoyo para
la innovacin tecnolgica, enfocando como objetivo la etapa
de investigacin y desarrollo (precompetitiva):
-Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Modernizacin Tecnolgica (Fidetec).
Segn el tipo de financiamiento aportado por el Conacyt, los programas anteriores tienen la siguiente definicin:
A fondo perdido encontramos el Pream; con subsidio se
encuentran el PIEBT y el Forccytec. Finalmente, bajo la modalidad de financiamiento comercial se encuentra el Fidetec.
Lo anterior se encuentra resumido en el cuadro 1:
A partir de lo anterior y basndonos en los cuadros
presentados en el Anexo, podemos concluir que son dos las
caractersticas fundamentales de la poltica reciente de innovacin:
1. Se le dot de una mayor gama de instrumentos,
buscando encontrar mercados diferenciados para su
intervencin. Ello permite adelantar que una virtud de tal poltica ha sido la de actuar con mayor
"fineza" que en el pasado.
2. Los montos asignados para la ejecucin de tal poltica han ido aumentando, aunque en el contexto del
gasto del Consejo el financiamiento a la modernizacin tecnolgica representa una parte significativamente minoritaria.
359
REFLEXIONES ACERCA DE LA FDLTICA
Cuadro 1
Poltica de innovacin tecnolgica del CONACYT 1990-1994
(objetivos y financiamiento de los programas)
Objetivo
Financiamiento
Recursos
humanos"
Fondo perdido
Expansin
de capacidades"
IyD
Pream
Subsidio
Forccytec
PIEBT
Comercial
Fidetec
"Estrategia: enlace ti ofertista.

Estrategia: demanda.
UNA POLTICA TECNOLGICA
Una poltica tecnolgica en un pas como el nuestro,

debera tomar en cuenta la excepcionalidad de la relacin
tecnologa-desarrollo econmico como el aspecto clave a tratar de revertir. Esto tiene dos implicaciones bsicas: no mezclar preocupaciones cientficas con tecnolgicas y, quiz lo
ms difcil, construir los apoyos institucionales en la larga
cadena que va desde la innovacin hasta la industria, pasando por la adaptacin.
Las siguientes sugerencias podran ser guas de una
poltica pblica al respecto:
La estrategia
- Tratar de integrar a la poltica tecnolgica en un Cuerpo ms grande de polticas, como son las industriales y de
desarrollo. Ello le brinda aliados estratgicos.
- Tratar de orquestar actores en la poltica tecnolgica,
porque por lo general las polticas de estabilizacin macroeconmica afectan negativamente a los sistemas de innovacin. A pesar de su significacin macroeconmica, la tecnologa es bsicamente un microfenmeno. Esto significa que
cada instrumento de poltica va a ser utilizado por microac-
360
JORDY MICHEU
tores, con sus particularidades en cuanto a capacidades empresariales, tiempos de respuesta, entornos competitivos, etctera.
Como se comprende, la igualacin de condiciones que
impone una poltica, especialmente una de tipo liberal, es,
en muchos casos, una manera de generar seales positivas
nicamente para las grandes empresas, que son las que ya
tienen capacidades de autodesarrollo tecnolgico y que nicamente toman recursos del mercado pblico para disminuir sus costos de tecnologa.
-Ver cules son las metas de los protagonistas y cmo
los objetivos del gobierno encajan en aqullas. La identificacin de las prioridades en la poltica de tecnologa debe estar basada en el consenso. Ello podra ser una ayuda para
que se cumplan los objetivos, sin embargo, deben ser claramente identificadas las necesidades de grandes empresas
por un lado y de las de menor tamao por otro.
El alcance de una poltica
El alcance de una poltica tecnolgica es limitado. Es
decir, una mejora en el sistema de ciencia y tecnologa no implica que aumente la competitividad y se lleve a cabo el ajuste
estructural de la economa. El problema, como lo muestran
lis modernas concepciones institucionalistas o de ventajas
competitivas (Hualde 1993), es institucional.
-Frecuentemente es ms impactante la transferencia
de tecnologa y la difusin de tecnologas genricas. Adems, las
estrategias de las compaas nacionales no estn guiadas
por consideraciones de IyD. Pero esto no quiere decir que tales limitaciones apoyen la alternativa contraria: la accin
espontnea de las fuerzas del mercado. No hay una conexin automtica entre tecnologa y competitividad.
-No olvidar por tanto que los mejores instrumentos
en poltica tecnolgica son los que conectan la oferta con la
demanda.
Las instituciones
-La oferta y la demanda de tecnologas no pueden ser
vinculadas sin intermediarios. Se requieren instituciones,
como centros tcnicos, agencias de consultora y otros intermediarios. Hay que fij ar la atencin en las partes faltantes
361
del sistema tecnolgico, no en las organizaciones mismas.

Las capacidades tecnolgicas no se convierten automticamente en xitos comerciales. Hay que conocer las necesidades de los demandantes, el alto precio de la tecnologa, el tipo
de servicios de acompaamiento, el mercadeo.
-En Mxico, los bancos no juegan un papel importante
en el desarrollo tecnolgico, incluso Nafinsa, el banco de desarrollo, raramente est comprometido en proyectos de innovacin. Hay que crear, pues, una capacidad institucional
que financie tomando en cuenta 10 siguiente:
-El financiamiento debe cubrir todas las fases del desarrollo tecnolgico (debe cubrir tanto importacin de tecnologa como el desarrollo de innovaciones locales; debe llegar
no slo a la "alta" tecnologa sino a la "baja" tecnologa).
- Mientras mayor sea el riesgo, deben ser menores las
condiciones para el apoyo.
La tecnologa en la manufactura
-Una poltica tecnolgica que se reduzca a la 1 y D no

es suficiente. El mayor volumen del esfuerzo tecnolgico se
encuentra en la ingeniera, la ejecucin de proyectos y los
sectores de bienes de capital.
En los pases semiindustrializados, el principal esfuerzo tecnolgico tiene lugar no en los centros de 1 y D, sino en
el piso de la fbrica. La ingeniera de produccin, especialmente la adaptacin de tecnologas importadas y el learning
by doing juegan un papel clave.
-Los anlisis que hablan de la relacin entre alta tecnologa y crecimiento econmico, incluyendo empleos y competitividad, son aplicables a los pases industrializados, no a
los pases como Mxico, en los cuales las capacidades en alta
tecnologa estn dispersas en un pequeo nmero de campos. Por tanto, ima reestructuracin tecnolgica implica sobre
todo una renovacin tecnolgica de producciones tradicionales, no su abandono.
La evaluacin: icientifica o tecnolgica?
En el sentido ms estricto, una evaluacin dirigida hacia la poltica tecnolgica debera contemplar la cantidad del
esfuerzo destinado a tecnologa que ha logrado transformar-
362
JORDY MICHEU
se en resultados econmicos. Por supuesto, esto es muy complicado a escala macroeconmica y de hecho lo que suele hacerse es encontrar indicadores aproximados.
Ahora bien, en Mxico, los indicadores de insumos de
investigacin son pobres en una comparacin internacional;
por otra parte, la aportacin de la actividad tecnolgica (innovacin, adaptacin, asimilacin) es tambin pobre. Coincidentemente, nuestro desarrollo industrial es tambin, como
lo hemos mencionado, excesivamente concentrado.
Para hablar de los resultados de una poltica tecnolgica, evidentemente no son suficientes los datos reportados
como resultados valorados segn la cultura de la academia, como publicaciones o nmero de miembros del Sistema
Nacional de Investigadores (SNI).
De hecho, se puede argir, como lo hace Flores (1994)
que la eficiencia en general de un centro de investigacin tecnolgica con respecto a su grado de vinculacin con la industria, est en razn inversa al nmero de investigadores que
pertenecen al SNI; debido a una falla estructural de los centros mexicanos dedicados a la I y D: su organizacin obedece
a la lgica de la actividad cientfica y no a la tecnolgica. Lo
segundo implicara una renovacin organizacional en la que:
1. La planeacin de sus actividades (tanto de investigacin como de asistencia tcnica) se establezca a partir de
esquemas de mercado y posicionamiento tecnolgico de sus
capacidades. 2. Se liberalicen los precios de los servicios tcnicos ofrecidos por los centros, de tal manera que sean objeto del juego oferta-demanda del mercado. 3. Se subsidie de
forma amplia y transparente la parte de sus actividades que
corresponda a la investigacin con mercado potencial y precompetitivo, toda vez que estas actividades fincan el futuro
del centro en cuanto a su vinculacin con el sector productivo. 4. Se estudien a fondo las formas de retribucin al personal, evitando que se conviertan en inhibitorias del trabajo
tecnolgico (Flores 1994: 16).
La opinin de la
OECD:
unir oferta y demanda de 1 Y D
Como parte de la poltica general de la OECD, sta organizacin cre un grupo ad hoc para hacer una revisin de
la estrategia de ciencia y tecnologa de Mxico.
Segn la evaluacin realizada y dada a conocer en 1994,
el dato ms contundente acerca de la situacin mexicana es
363
el bajsimo nivel de 1 y D que las empresas del sector privado llevan a efecto, situndose entre 0.06 y 0.08% del PIE.
Datos comparativos indican que en Japn la industria privada gasta 2.15% del PIB (1991), en Estados Unidos 1.81%
(1992) y en la Unin Europea 1.32% (1991) (OECD 1994: 165).
La conclusin bsica de este dato es que "la intencin gubernamental de adoptar polticas de tecnologa orientadas por
la demanda -que es el curso de accin apropiado-- se ve
frustrada por la falta de capacidad de absorcin en el sector
privado mexicano" (Ibid.: 165).
Para el grupo de estudio, una nueva poltica de tecnologa debe partir de la demanda, pero en el contexto de una
dbil capacidad del sector privado, sugiere crear mecanismos innovadores para integrar la oferta y demanda de 1 y D.
La propuesta es "generar comisiones para objetivos sociales y
econmicos importantes (tales como competitividad industrial, energa, telecomunicaciones, medio ambiente, salud,
agricultura y turismo) y para tecnologa genrica (automatizacin, materiales, etetera.) con el objetivo de definir lineamientos para programas de 1 y D, as como las actividades y
los mecanismos operacionales. La demanda debera estar expresada por las empresas y la administracin pblica y la
oferta por las universidades, los centros pblicos y privados y las
estructuras cientficas de las secretaras relevantes" (!bid.: 150).
CONCLUSIN
Es necesario reconocer las caractersticas propias del

quehacer tecnolgico, como actividad que se mueve en el
mercado y se distancia de los valores de la ciencia. Esto conduce a la definicin de una poltica en materia de tecnologa,
con sus objetivos, sus instrumentos y sus actores, as como
sus mecanismos de evaluacin. Dada la preeminencia de los
valores mercantiles, la poltica tiene como finalidad esencial vincular una oferta con una demanda de tecnologa, de
acuerdo a las condiciones como las nacionales en que ambas
se encuentran en un bajo nivel de desarrollo. Las acciones
recientes de Conacyt tienen ya una orientacin en el sentido
anterior, lo cual constituye un punto de arranque a condicin de potenciar en el futuro inmediato una nueva poltica
de tecnologa, la cual, inevitablemente ha de ser ms agresiva que la que se deline a partir de los aos recientes.
364
JORDY MICHEU
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global context", en: Office of Technology Assessment,
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Villavicencio, Daniel, "Los paradigmas de poltica tecnolgica", en: Micheli, Jordy (comp.), op. cito
365
ANExo.
LA POLTICA TECNOLGICA DEL CONACYT 19891994
Programas de modernizacin tecnolgica del Conacyt

Programa de Proyectos Tecnolgicos (PT)
Este programa, vigente de 1984 a 1990, se dise para promover y apoyar acciones de largo plazo que llevan a cabo los
oferentes tecnolgicos: centros de investigacin e instituciones de educacin superior, para dar respuesta a las demandas de la industria.
El Conacyt aportaba, a fondo perdido, hasta el 55% del
presupuesto del proyecto, la institucin receptora contribua
con el 45% restante ya sea en especie, instalaciones o recursos fmancieros.
Programa de Riesgo Compartido Multimodal
(RCM)
Diseado para acciones de corto plazo (como complemento programtico del programa de Proyectos Tecnolgicos) dirigidas especficamente a las empresas pblicas o privadas del sector productivo, este programa oper de 1979 a
1990.
El Conacyt fmanciaba hasta el 50% del total del gasto
a tasas de inters fijas y diferenciadas, 40 a 60% del cpp segn el tipo de actividad a desarrollar: innovacin, adaptacin, optimizacin tecnolgica, normalizacin y sistemas de
control de calidad; en caso de no ser exitoso tcnicamente la
empresa no pagaba el crdito otorgado por el Conacyt.
Programa Tecnologa Industrial Para la Produccin (TIPP)

Con el objetivo de vincular las necesidades de desarrollo del sector industrial y la infraestructura nacional en
ciencia y tecnologa, se estableci, en 1990, a travs de un convenio de concertacin entre la Secretara de Programacin y
Presupuesto, el Conacyt, el Consejo Coordinador Empresarial
y la Confederacin de Cmaras Industriales, Concamin, un fideicomiso con las aportaciones "uno a uno" del Conacyt y las
366
JORDY MICHELI
empresas participantes para el financiamiento de proyectos

de investigacin y desarrollo respondiendo a demandas concretas de las empresas participantes.
Los recursos financieros aportados por el Conacyt son
a fondo perdido, slo se dio la aportacin inicial al fideicomiso constituido y con estos recursos concurrentes oper hasta
septiembre de 1994 en que se dio por liquidado el fideicomiso.
Programa de Incubadora de Empresas

de Base Tecnolgica (PIEBT)
El objetivo es facilitar el proceso de creacin y desarrollo de empresas tecnolgicas nuevas o ya constituidas que
no pueden llevar a cabo desarrollos tecnolgicos en sus instalaciones. En la creacin de la incubadora podrn participar personas fsicas o morales, centros de investigacin y
desarrollo tecnolgico, instituciones acadmicas, banca de
fomento.
La participacin del Conacyt es con aportaciones financieras como fideicomitente hasta por el 30% del monto
total de la inversin. La participacin del Conacyt ser
temporal sin exceder diez aos contados a partir de la primera exhibicin. La recuperacin de la aportacin es a
valor nominal en funcin de la capacidad financiera del fideicomiso.
El fideicomiso creado para el funcionamiento de la incubadora busca autofinanciarse a travs de la venta de los
servicios y apoyos, la incubadora es rentable en el sentido
de que no se les erosionen sus recursos. Inici su operacin
en 1991 y contina vigente.
Programa de Enlace Academia-Empresa (Preaem)

Programa diseado para promover la formacin de recursos humanos de posgrado en las instituciones de investigacin y fortalecer la infraestructura educativa existente en
los centros de educacin superior, lo anterior dirigido a
mejorar los procesos tecnolgicos de las empresas privadas
participantes.
La aportacin del financiamiento es tripartita: industria, institucin de investigacin y educacin superior y Conacyt, este ltimo podr participar hasta con el 50% del
REFLEXIONES ACERCA DE LA POUTICA
367
costo del proyecto. Los recursos son utilizados para el refuerzo de la capacitacin de 108 recursos humanos de los
centros de investigacin y de las empresas participantes en
los proyectos de desarrollo tecnolgico de las empresas.
Para el Conacyt los recursos econmicos son a fondo
perdido. Otra caracterstica de este programa es que la totalidad del equipo adquirido para el desarrollo de los proyectos
de inters de las empresas participantes queda a disposicin de
la institucin educativa o de investigacin como parte de su
acervo. Inici su operacin en 1991 y sigue vigente.
Programa de Fortalecimiento de las Capacidades

Cientficas y Tecnolgicas (Forccytec)
El objetivo del programa es apoyar la constitucin de
capacidades tecnolgicas estratgicas, mediante la creacin de centros de investigacin y desarrollo tecnolgico que
atiendan las necesidades de conjuntos de empresas con el
fin de consolidar ventajas competitivas.
El Forccytec destina recursos bajo el criterio de fondos
concurrentes para apoyar la creacin de centros de investigacin y desarrollo por parte de grupos de empresas de la
misma rama econmica sector o cmara industrial. Los recursos se canalizan bajo la modalidad de "cuasi capital"
temporal.
La recuperacin de los recursos o repago al fondo se da
al sexto ao de la constitucin del centro y es a valores reales con base en el ndice de precios. En caso que las empresas requieran de un tiempo mayor se cobrar una tasa de
inters igual al CPP.
Inici operaciones en 1994 y sigue vigente.
Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Modernizacin

Tecnolgica (Fidetec)
El Fidetec es un fondo creado para apoyar financieramente los proyectos de investigacin y desarrollo en la etapa precomercial de las empresas privadas. Fidetec ofrece al
empresario hasta el 100% de las garantas que amparen
el crdito que otorgue el intermediario bancario.
Los recursos podrn ser utilizados para la innovacin,
mejora, transferencia, asimilacin y adaptacin tecnolgica.
368
JORDY MICHEU
La tasa del crdito de Fidetec al usuario final es de CPP ms

4 puntos. Este programa se complementa en las etapas de
escalamiento y maduracin con el Programa de Desarrollo
Tecnolgico de Nacional Financiera.
Programa de formacin de recursos humanos

Este programa es el tradicional financiamiento de becas-crdito para estudiar en Mxico o en el extranjero cursos
de maestra, doctorado o posdoctorado en las reas de las ingenieras.
Programas de modernizacin tecnolgica
Programa/ Ao
Conacyt
Proyectos tecnolgicos
Riesgo compartido
TIPP
Miles de nuevos pesos de 1980

1990
1989
Contraparte TOTAL
Contraparte
Conacyt
TOTAL
93.8
8.3
132.5
76.7
8.3
132.5
170.5
16.6
264.9
87.0
234.5
217.5
452.1
37.4
8.6
30.6
10.5
68.0
19.0
45.9
41.1
Fidetec
Preaem
PlEBT
Forccytec
Formacin de rec. humanos
'Ibtal
FuENTE: Conacyt, Direccin Adjunta de Modernizacin Tecnolgica.
Programas de modernizacin tecnolgiro

(continuacin)
Programa/ Ao
Conacyt
1991
Contraparte
'Ibtal
Conacyt
1992
Contraparte
Total
Riesgo compartido
TIPP
PIEBT
18.5
2.3
Forccytec
Total
53.7
74.6
Fidetec
Preaem
19.7
3.8
23.5
38.2
6.1
140.5
80.0
30.1
214.8
83.5
94.6
355.3
163.5
124.7
53.7
98.0
171.8
422.4
392.9
171.8
815.2
Programas de modernizacin tecnolgica

(continuacin)
Programa/ Ao
Conacyt

1994
1993
Contraparte
Total
Conacyt
Contraparte
Riesgo compartido
npp
PlEBT
101.7
59.5
39.7
Forccytec
'Ibtal
431.8
632.7
Fidetec
Preaem
320.9
123.7
422.6
127.9
163.4
513.0
431.8
1145.7
68.4
Total
Participacin de los programas de modernizacin tecnolgica en el gasto en fomento

y regulacin de la investigacin cientifica y del desarrollo tecnolgico
(miles de nuevos pesos de 1980)
Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1
Programas
de
modernizacin
tecnolgica
45.9
234.5
20.8
250.6200.9
464.3
2
Formacin de
recursos
humanos en
ingenieras
53.7
171.8
431.8
587.7
3
4
Fomento y regulacin
de la
de la
investigacin
formacin
cientfica y del
de recursos
desarrollo
humanos
tecnolgico
463.3
759.7
1,118.6
2,196.2
2,642.2
489.8
521.8
774.6
1,120.9
1,389.2
FuENTE: Elaboracin propia con base en Conacyt: Indicadores de actividades cientficas y tecnolgicas 1993.
1/J
214
9.9
30.9
1.9
11.4
7.6
6.9
15.3
31.1
Inversin en los Programas de Modernizacin Tecnologica

(miles de nuevos pesos de 1980)
1400
el)
"a
1200
1000
8(1)
~i
el)G)
::s'e
el)
"a
(1)
-E
~
800
600
400
200
O
1989
1990
lllllI CONACYT
1991
1992
1993
1994
lIIl CONTRAPARTE
Conacyt
Inversin en los programas de modernizacin tecnologica
(tasas reales de variacin anual)
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
O
-200"""
1990
1991
BCONACYT
1992
1993
mCONTRAPARTE
1994
NDICE
Prlogo

El nuevo estilo de desarrollo en Mxico
11
Hacia un plan econmico alternativo
53
Juan Castaingts Teillery

La poltica fiscal del periodo 1987-1994:
dficit, supervit, dficit
81
Arturo Huerta G.
Mxico: poltica monetaria alternativa
despus de la modernizacin
103
Irma Manrique Campos

Poltica de deuda pblica y las restricciones
externas al crecimiento
117
Etelberto Ortiz Cruz

Poltica de comercio exterior: evaluacin
y alternativas
141
RalConde
Acumulacin, reforma econmica, industria
y desarrollo
Eugenia Correa y Gregorio Vidal
171
Espacio econmico y actividad industrial en Mxico
191
Len Bendesky y Federico Morales

Notas para imaginar una realidad energtica
alternativa
213
Jos Antonio Rojas Nieto

La poltica agropecuaria mexicana:
Balance y alternativas
231
Hubert Carton de Grammont, Sara Lara Flores

y Blanca Rubio "\kga
Generacin de empleo y polticas econmicas
para las mayoras
263
Teresa Rendn y Carlos Salas

Polticas alternativas de seguridad social y salud.
Contrato privado o derecho social
283
Assa Cristina Laurell

Balance y perspectivas de la modernizacin educativa
en Mxico. Las polticas del rgimen salinista
(1989-1994)
311
Eduardo Ibarra y Vctor M. Seria Murillo

Reflexiones acerca de la poltica tecnolgica
en Mxico
Jordy Micheli
353
Polticas pblicas alternativas en Mxico, termin de imprimirse el mes de mayo de 1996

en la imprenta Tipografa, Diseo e Impresin,
S.A. de C.V., calle Prosperidad 102, colonia Escandn, Mxico, D.F. Se imprimieron 2 mil
ejemplares ms sobrantes para reposicin, en
papel cultural de 75 gramos. En su composicin
se utilizaron tipos New Century de 6, 8 10 Y 12
puntos. El cuidado de la edicin estuvo a cargo
de Eduardo Montes, Martha Varela y de Jos
Luis Perdomo y Josefina Jimnez del Departamento de Publicaciones del CEIICH-UNAM. La
produccin editorial fue realizada por Demos,
Desarrollo de Medios S.A. de C.V. La Jornada
EDICIONES.

Politicas Publicas Alternativas en Mexico

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'&'OQUiS.

Polticas pblicas alternativas

Coleccin: La democracia en Mxico

Primera edicin: mayo de 1996

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias

Demos, Desarrollo de Medios, S.A. de C.V.

Polticas pblicas alternativas en Mxico es resultado de la

ENRIQUE DE LA GARZA TOLEDO

social. Especialmente, viables en lo financiero y en cuanto a

Enrique de la Garza Toledo

EL NUEVO ESTILO DE DESARROLLO

Enrique de la Garza Toledo"

Definiremos un estilo de desarrollo como la articulacin entre

ENRIQUE DE LA GARZA TOLEDO

Como veremos, es probable que nos encontremos ya en

EL NUEVO ESTILO DE DESARROLLO EN MXICO

FuENTE: CEPAL, Balance preliminar de la economa de Amrica Latina y el

Cambio en la estructura sectorial del PlB COlo)

Primario (agricultura, silvicultura

fuENTE: C. Salinas de Gortar, Quinto informe de gobierno, anexo, Mxico,

Pn>..sidencia de la Repblica, 1993.

As, a pesar de los cambios evidentes en otros niveles,

ENRIQUE DE LA GARZA TOLEDO

Estructura del sector manufacturero

Textiles, prendas de vestir y cuero

Industria y productos de madera

Papel, productos de papel, imprentas,

Substancias qumicas, derivados del

Productos minerales no metlicos

Industrias metlicas bsicas

Productos metlicos, maquinaria y

FuENTE: C. Salinas de Gortari,

Quinto informe de gobierno, anexo, Mxico,

Presidencia de la Repblica, 1993.

EL PROCESO DE ACUMULACIN DEL CAPITAL

En el periodo de 1985 a 1988 la tasa de ganancia en el

EL NUEVO ESTILO DE DESARROLLO EN MXICO

adicional interesante es que el coeficiente de variacin de la

ENRIQUE DE LA GARZA TOLEDO

ductividad creci y cayeron los salarios reales en el conjunto

=1.22 log te - 0.3 log (Co+1) -

El periodo que va de 1988 a 1992 lo hemos analizado a

Analizamos el comportamiento por entidad federativa

FuENTE': Censos econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las 'siguientes

EL NUEVQ.ESTII.eDE DESARROLLO EN MXICO

Intensidad 'de-capital. (IX) a precios constantes de 1980,

Censos econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

ENRIQUEDE LA GARZA TOLBDO

Capital constante por trabajador (cCT) a precios constantes

FuENTE: Censos economicoe (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

EL NUEVOBSTII.O DE DESARROlLO EN MXlOO

Composicin orgnica (co) a precios constantes de 1980,

FuENTE: CeTl80B econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

ENRIQUE DE LA 'GARZA ,TOLEDO

Capital variable por trabajador (cvr):a precios constantes

FuENTE: Censos econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

EL NUEVOE&TILQ 0..& DESARROI+O ;;~' MXICO

Produ,cti~ido.d(pJ,q.,preck>scon8t@tesde 19,80, 'Y.sUS'tasas

FiJENrE:, CeTl8osoooTlmicos (INEGI). Elaboracin propia bajo las siguientes

BNRIQUB DB LA GARZA 'roLEDO

\Olor agregado por trabajador (VAT) a precios de 1980,

FuENTE: Ce1&808 econmicos (INEOI). Elaboracin propia bajo las siguientes

EL NUEVO ESTIU> DE DESARROLLO EN MXICO

\blores ck tasa de explotacin (TE) a precios constantes de