ION DE LOS FINES. NES. (CAS CON EL MERCOSUR. LINTRODUCCION. CONCEPTO DE AREA FRANCA Dentro del dmbito espacial de ay _ tin del Derecho Aduanero, pueden distin ‘guirse claramente dos espacios 1) los m- bitos arancelarios; 2) los 4mbitos no aran- ‘elarios. Son Ambitos arancelarios, por defini “Gién, 1os “territorios aduaneros”, sean és- ‘os generales 0 especiales, Son dmbitos no arancelarios, también "por definicién, las reas francas. __Existen otros émbitos que pueden 0 no ‘serarancelarios, segiin el criterio de politi- ‘calegislativa que se adopte al respecto en Estado. Asf, en nuestra legislacién nacional, bién son dmbitos arancelarios el mar Jerritorial argentino, 1a zona contigua, 1a ‘zona econémica exclusiva y el lecho y elo submarinos nacionales (conf. C6- Aduanero arts. 585 y 586, texto segtin Tey 23.968, con la modificacién introduc- " cién por el decreto de necesidad y urgen- n° 2623/91). ‘SECCION DOCTRINA, 7 AREAS FRANCAS. CONCEPTO Y UTILIDAD. PROBLEMATICA DE SU COMPATIBILIDAD CON EL MERCOSUR POR RICARDO XAVIER BASALDUA SUMARIO 1. INTRODUCCION. CONCEPTO DE AREA FRANCA. Hl, UTILIDAD DE LAS AREAS FRANCAS. IH], LEGISLACION DE BRASIL, URUGUAY Y PARAGUAY. IV. FRANQUICIAS Y OTROS BENEFICIOS OTORGADOS USUALMENTE EN LAS AREAS FRANCAS INDUSTRIALES PARA LA CONSECU- \V. EXISTENCIA DE OTROS INSTITUTOS ADUANEROS MAS MODER- NOS, REFINADOS Y PRECISOS PARA LOGRAR LOS MISMOS FI- VL PROBLEMATICA DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS AREAS FRAN- En cambio, no son arancelarios los rfos intemacionales (conf. Cédigo Aduanero, art, 3°, ine, a)), en la medida en que no se disponga de otro modo. En cuanto a los enclaves y exclaves - segiin las definiciones efectuadas en el art. 4° del Cédigo Aduanero- pueden ser tanto arancelarios como no arancelarios, ya que corresponde al Estado al que se haya cedi- do la potestad de legislar aduaneramente respecto de los mismos la decisién sobre el “status” jurfdico-aduanero que tendrén; es decir, podré constituirlos en territorio aduanerg -general 0 especial 0 en area franca. En el Cédigo Aduanero se engloban bajo el concepto genérico de “area franca” sus diversas especies: territorio franco, ciudad franca, puerto franco, zona franca depésito franco, ete. Se trata de manifesta- ciones de la misma institucién aduanera, cuya existencia registra la historia desde antiguo. Corresponde ahora precisar el concepto jurfdico mentado con la expresién “Area franca. A tal fin, estimamos suficiente-18 SECCION DOCTRINA mente ilustrative comparar las definicio- nes que figuran en nuestra legislacién na- cional, en el Glosario de Términos Adua- neros Intemacionales del Consejo de Coo- peracién Aduanera -organismo intemacio- nal competente en la materia- y en la legis laci6n de la Unién Europea El Cédigo Aduanero define al érea franca en el artfculo 590 de la forma si guiente: “érea franca es un émbito dentro del cual la mercaderfa no esté sometida al control habitual del servicio aduanero y su introducci6n y extraccién no estan grava- dos con el pago de tributos, salvo las tasas retributivas de servicios que pudieren esta- blecerse, ni alcanzadas por prohibiciones de cardcter econmico”. La norma citada no consagra una s, sino 1a “no suje- ccidn tributaria de las importaciones y ex- portaciones al drea franca, ya que la entra- da y salida de mercaderfas de la misma no estén “gravadas” (0 “sujetas”) por los de- rechos de importacién y de exportaci6n y demas tributos que inciden sobre ellas, sal- Vo las tasas. Ademids del aspecto tributario, que co- rresponde a las restricciones indirectas, el art. 590 transcripto también excluye la aplicacién de las restricciones directas de naturaleza econ6mica (v.gt. prohibiciones absolutas 0 relativas como monopolios, contingentes, cupos licencias, etc.) En consecuencia, las éreas francas no se hallan aleanzadas ni por la tributaci6n que emana del Arancel aduanero derechos de importacién y de exportacién- ni por aquella otra que pudiera gravar las impor- taciones o exportaciones (v.gr. IVA, im- puestos intemos) salvo las tasas retribut vas de servicios, y tampoco por las prot biciones de cardcter econdmico. Esto th ‘mo implica afirmar, a contrario sensu, la aplicacion de las restricciones directas de naturaleza no econdmica (v.gr. prohibi nes impuestas por razones de moral pibli- ca, salud piblica, seguridad pablica, etc.) En el C6digo aduanero se prevén tres clases de éreas francas: de almacenamien- to (art, 596), comerciales (art. 597) ¢ in- dustriales (arts. 594 y 598). Cabe sefialar finalmente con relacién al Cé6digo Aduanero, que en el mismo se pre- tende tan solo precisar el concepto de la institucién y fijar algunas pautas esencia- les y basicas. Corresponde a la ley que en cada caso disponga la creacién de un érea franca determinar los dems elementos ue han de caracterizarla. Por consiguiente, en cada caso deberd dictarse una normativa especffica. Puede recordarse, con anterioridad al cédigo, 1a existencia de otras leyes: 1a ley 5.142 de 1907 que previé una zona franca en el puerto de La Plata y otra zona franca en un puerto de la Provincia de Santa Fe; 1a ley 8.092 de 1910 que previ6 una zona franca para el puerto de Concepeién del Uruguay, en la provincia de Entre Rios; la ley 18.369 que creé una denominada zona franca (mds bien un enclave) a favor de Bolivia en el puerto de Rosario, modifica- da por el Protocolo aprobado por ley 21.497: la ley 19.640 y la ley 22.056 de tiendas libres para los aeropuertos intema- cionales ("tax free shops”); todas las que ‘no han sido afectadas por el dictado del c6digo. Cabe acotar que el Codigo Aduanero regula algunos supuestos que constituyen verdaderas dreas francas, como los deno- minados “dep6sitos aduaneros especiales” para el avituallamiento y reparaci6n de los medios de transporte (arts. 515 y 516). En el Consejo de Cooperacion Aduane- rase define a la ” che” - “free zone”) en su Glosario de Tér- minos Aduaneros Internacionales como la “Parte del territorio de un Estado en la cual las mercaderfas que en ella se intro- duzcan se consideran generalmente como si no estuvieran en el territorio aduaneroSECCION DOCTRINA 19 respecto de los derechos ¢ impuestos a la importacién y no estén sometidas al con- ‘rol habitual de la aduana”, En nota se aclara que “Se puede distin- guir entre zonas francas comerciales y 20- nas francas industriales. En las zonas francas comerciales las mercaderfas se ad- miten en espera de su destino posterior, es- tando normalmente prohibido claborarlas © transformarlas. En las zonas francas in- ustriales las mereaderfas que se admiten pueden someterse a las operaciones de perfeccionamiento que se hayan autoriza- do”. En la Convencién para la simplifica- cién y armonizaci6n de los regimenes aduaneros (usualmente denominada Con- vvencién de Kyoto), ¢! Anexo F, I se refiere a las zonas francas, estableciendo las notas ¥ principios generales que las caracterizan asf como las précticas recomendadas en la regulacién de las mismas. En la norma 21 de dicho Anexo F. 1 se ‘stablece un principio atinente a las zonas francas: “No se limitard la duraci6n de la permanencia de las mercaderfas en una z0- na franca”, Este principio se halla recepta- do implicitamente en el Cédigo Aduanero argentino. En la Uni6n Europea rige desde el 1° de enero de 1994 el Codigo Aduanero comu- nitario, que fuera aprobado mediante Re- glamento (C.E.E.) n° 2.913 del Consejo, de fecha 12-10-92. En su art. 166 se contempla a 1as zonas francas y a los depésitos francos, definién- dolos del siguiente modo: “Las zonas francas 0 depésitos francos son partes del territorio aduanero de la Co- munidad 0 locales situados en ese territo- fio, separados del resto del mismo, en los cuales: ) se considerard que las mercaderfas ‘no comunitarias, para la aplicaci6n de los derechos a la importacion y de las medidas de politica comercial de importacién, no se encuentran en el territorio aduanero de la Comunidad, siempre que no se despachen a libre préctica (al consumo), ni se inclu- yan en otro régimen aduanero, nit se utili- ‘cen © consuman en condiciones distintas a Jas establecidas en la normativa aduanera; “b) las mercaderfas comunitarias, para Jas que una regulacién comunitaria espect- fica lo prevea, se beneficiarén, en raz6n de su inclusién en zona franca 0 en depésito franco, de las medidas relacionadas en principio con la exportacién de mercade- ras”. En dicho c6digo comunitario se con- templan tanto los dep6sitos francos como Tas que denomina zonas francas, en cuyo Ambito pueden desarrollarse actividades comerciales, industriales y prestaciones de servicios (bancarios, seguros, etc.) En el art. 173 se mencionan ciertas 4reas francas: el antiguo puerto franco de Hamburgo, Islas Canarias, Azores, Madei- ray las ubicadas en los denominados De- partamentos de ultramar. En las mismas no juegan las “condiciones generales de ‘orden econémico”. Sin embargo, el Con- sejo -por mayorfa calificada y a propuesta de la Comisién- puede determinar su apli- cacién si fuere necesario para mantener el principio de concurrencia entre las empre- sas comunitarias. El cédigo comunitario también prevé la necesidad de una adecuada contabilidad en Ja administraciGn de las reas francas (art. 175). AL igual que en la noma 21 del Anexo F. 1 de la Convencién de Kyoto, concer niente a las zonas francas, el art. 171 del e6digo comunitario dispone que no se li- ‘mitard el plazo de permanencia de las mer caderfas que ingresen a las dreas francas, con excepcién de los productos de la agri- cultura que pueden sufrir limitaciones al respecto.20 SECCION DOCTRINA IL UTILIDAD DE LAS AREAS FRANCAS, Las 4reas francas pueden establecerse para perseguir distintas finalidades. 1) Desde un punto de vista politico-ins- titucional han permitido mantener ciertos “status” tradicionales, relativos a autono- mfas regionales 0 ciudadanas, que condi- cionaban su incorporacién a un Estado al reconocimiento de ciertos privilegios 0 fueros, entre los que se destacan los de co- ‘merciar libremente con el extranjero. En este sentido se recuerda la posicién sustentada por la ciudad libre de Hambur- 20, perteneciente ala Liga Hansedtica, que para avenirse a integrar en 1878 la unién aduanera alemana -fundamento del Reich alemén- impuso la exclusién de una parte de su territorio, Incluso en el Tratado de Roma de 1957, constitutivo de la Comuni- dad Econémica Europea, debié contem- plarse 1a situaci6n especial del “antiguo puerto franco de Hamburgo”. Cabe recordar también la situacién del puerto franco de Trieste, cuya creacion fue dispuesta en 1719 por decreto del empera- dor Carlos VI de Austria, Pueden mencionarse asimismo las 20- nas francas del denominado “pays de Gex y de Alta Saboya, creadas por una ley del 27 de diciembre de 1933. Entre nosotros no pueden dejar de se- fhalarse los fines geopoliticos que presidie- ron el dictado de la ley 19.640, que crea reas francas y dreas aduaneras especiales en el sur de nuestro pais frente a la débil densidad de poblacién en una regién in- héspita y apartada de los centros de pro- duccién y comercializacién. Ademés, pue- de advertirse igualmente la necesidad de constituir en 4rea franca a las Islas Malvi- nas, ejerciendo soberania sobre las mismas pero preservando las consecuencias de su condicién de tertitorio nacional desde un unto de vista aduanero, Existen otros fines que pueden inspirar Ja creaci6n de reas francas. En general, hoy en dfa prevalecen los econémicos. sf, podemos distinguir a continuaciés 2) Areas francas creadas para facilitar las actividades de transporte. ‘Se trata, por lo general de dreas francas de almacenamiento, mas conocidas como “depssitos francos” En nuestro pais el Cédigo Aduanero contempla a nivel general las “reas fran- ‘cas de almacenamiento” en el articulo 596, ¥en los articulos 515 y 516 regula situa- ciones especiales relativas al avitualla- miento y reparacin de los medios de transporte El ant. 515, inc. a), prevé la existencia de depésitos especiales habilitados para combustibles Ifquidos y lubricantes, con destino al aprovisionamiento de los bu- ques extranjeros y de los nacionales afec- tados a la navegacién intemacional. El art. 516 se refiere espectficamente al tréfico aéreo internacional. contemplando depésitos especiales para los repuestos y otros elementos para el equipamiento de Jas aeronaves. 3) Areas francas para facilitar las acti vidades comerciales. Ellas estén previstas en el art. 597 del Cédigo Aduanero, autorizindose en las mismas la comercializacién, utilizacion y ‘consumicién. Dentro de las actividades comerciales, puede mencionarse, aunque con caracteres particulares derivados de su finalidad, el régimen de las denominadas “tiendas li- bres” contemplado en 1a ley 22.056 de 1979, que recepta el conocido instituto aduanero de los “tax free shops”, ubicados usualmente en los aeropuertos intemacio- nales, 0 a bordo de los medios de transpor-SECCION DOCTRINA 2 fe afectados al tréfico internacional (bu- ques, aeropuertos y trenes). 4) Areas francas para facilitar las acti- vidades industrials Se trata de aquellas que autorizan la realizaci6n de actividades de transforma- ¢i6n, elaboraci6n, combinacién, mezcla, Teparaci6n 0 cualquier otro perfecciona- miento 0 beneficio previstas en el Codigo Aduanero en tos arts. 594 y 598. Si se tiene en cuenta que hoy en dfa el arancel aduanero tiene una finalidad pri- mordialmente protectora de Ia actividad industrial, se ponen de manifiesto las posi- Dilidades de colisi6n de intereses entre las empresas ubicadas en el rea de la franqui- cia territorial y aquellas ubicadas en el res- todel tertitorio aduanero nacional. Este conflicto se agudiza cuando las in- dustrias ubicadas en las reas francas vuel- ‘can su produccisn al mercado intemo. Entre nosotros el resultado de ta aplica- ‘ci6n del régimen de éreas francas y reas aduaneras especiales de 1a ley 19.640 de 1972, en especial luego de las diversas ‘modificaciones introducidas, que han lle- gado a desvirtuar el esquema originario, no ¢s alentador, En efecto, luego de sucesivas modifica- ceiones y sobre todo después del dictado de os decretos nros. 2.530/83, 1.139/88 y 1.345/88, la actividad econémica que allf se realiza se reduce al armado 0 montaje de equipos (en general del ramo electréni- 0), sin el agregado de piezas, elementos 0 materiales de nuestro pafs, con el agravan- te que el resultado de esa actividad se ‘yuelca {ntegramente al mercado interno. El decreto n° 1.737/93 -que derogs a los citados, salvo el art. 15 del dto. 1139/88, {texto segin decreto n° 1345/88- mantiene el criterio del valor agregado para atribuir elorigen. Inyocdndose la ley 5.142 de 1907 se ‘crearon recientemente la “zona franca de La Plata” (decreto 1668/91, B.0. 11-9-91, sustituido por el decreto 1788/93, B.O, 1-9- 93) y 1a “zona franca de Villa Constitu- cin’, Pcia. de Santa Fe (decreto 2034/92, B.0. 6-11-92, modificado por decreto 2409/93, B.0. 26-11-93 ). Igualmente, con invocaci6n de la ley 8.092 de 1910 se dis- puso el establecimiento de la “zona franca ‘de Concepcidn del Uruguay”, Pcia. de En- tre Rios (decreto 1935/92, B.0. 27-10-92, también modificado por el decreto 2409/93). Si bien originariamente dichas zonas francas tenfan s6lo un cardcter comercial, ‘mediante las modificaciones introducidas por los decretos 1788/93 y 2409/93 se ha previsto 1a posibilidad de desarrollar acti- vidades industriales, En efecto, primero el decreto 1788/93, referido a la zona franca de La Plata, autoriz6 en el art, 21 que “Igualmente podré ser objeto de activida- des de produccién con destino exclusivo a terceros pafses, tales como transformacién, elaboracién, combinacién, mezcla 0 cual- quier otro perfeccionamiento 0 beneficio. El tiempo méximo para la permanencia de Ta mercaderfa cn dep6sito sera de cinco afios”, Luego, mediante el decreto 2409/93, que sustituy6 el art. 21. del decre- to 1935/92 y el art. 24 del decreto 2034/92, se fue mas lejos, autorizéndose la actividad industrial con destino al mercado intemo, Las nomas en cuestién expresan en su nueva formulacién: “En la zona fran- cca podrin desarrollarse actividades comer- ciales, de servicios ¢ industriales, esta ult ma actividad con el tinico objeto de expor- tar la mercaderfa a terceros paises. No obstante lo sefialado precedentemente, en la zona franca se podrin fabricar bienes de capital que no registren antecedentes de produccién en el territorio aduanero gene- ral, a fin de admitir su importacién a dicho territorio. Los bienes de capital a que se hace referencia en el pérrafo anterior, a fin de su nacionalizacién, seguirdn el tratn SECCION DOCTRINA miento establecido en el régimen general de importaci6ni de 1a Nomenclatura del Comercio Exterior (N.C.E.) y de las res- tantes normas tributarias que correspon- dan. A los efectos del cumplimiento de lo previsto en el paérrafo anterior, la autoridad de aplicacién deberé confeccionar un lista- do de mercaderfas pasibles de dicho trata- miento y establecer los mecanismos de au- torizacién de importacién y control que considere convenientes”, Ahora, acaba de dictarse la ley 24.431 (B00. 17-6-94) cuyos articulos 2°, pérrafos 2,3 4,9°, parrafo 2, 47, 48. 49 y 50 fue- ron vetados por el Poder Ejecutivo me- diante el decreto de promulgacién n? 906/94. Esta ley autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a crear en cada provincia una “zona franca” -incluyéndose las existentes en el c6mputo- més otras cuatro en regio- nes geogrificas del territorio de la Nacion ‘que por su situacién econémica eritica 0 vecindad con otros pafses justifiquen la necesidad de este instrumento de excep- cign (art, 22, primer p4rrafo). Se proclama ‘como objetivo de las mismas “...impulsar el comercio y la actividad industrial expor- tadora” (art. 4%), precisdndose que en ellas “..podrén desarrollarse actividades de al- macenaje, comerciales, de servicios e in- dustriales, esta dltima con el tnico objeto de exportar la mercaderfa resultante a ter- ceros paises. No obstante lo seftalado pre- cedentemente, en las zonas francas se po- drdn fabricar bienes de capital que no re gistren antecedentes de produccién en cl tertitorio aduanero general ni en las Areas aduaneras especiales existentes, a fin de admitir su importacién a dicho territorio. Los bienes de capital a que se hace refe- rencia en el pérrafo anterior, a fin de su na- cionalizaci6n seguirén el tratamiento esta- blecido en el régimen general de importa- cién de 1a Nomenclatura de Comercio Ex- terior (N.C.E.) y de las restantes normas tributarias que correspondan. A los efec- tos del cumplimiento de lo previsto en et pérrafo anterior, la autoridad de aplicacién deberd confeccionar un listado de las mer- caderfas pasibles de dicho tratamiento y establecer los mecanismos de autorizacién de importacién y control que considere convenientes” (art. 6°). ‘Como puede advertirse, las actividades industriales previstas pueden incluso tener por destino el mercado interno. En las disposiciones vetadas se admitfa ademds la creacién de “zonas francas co- merciales” en ciudades o pueblos fronteri- 208 con pafses limftrofes, puertos 0 vias navegables que posean zonas francas en ‘cualquier lugar del territorio (art. 2°, parra- fo 2) y se creaban “territorios aduancros especiales” con las caracterfsticas defini. das en los artfculos 2°, ap. 2. y 600 a 607 del Cédigo Aduanero, en las provincias de Catamarca, Salta, Jujuy, Chubut, Santa Cruz y Rfo Negro (art. 47). ‘Ain con la poda efectuada con el veto parcial, el instrumento legal promulgado constituye una medida desafortunada, que pretende generalizar una institucién de ca- eter excepcional Sorprenden estas medidas extraordina- rias frente a la politica de desregulacién, ‘apertura con reduccién progresiva de aran- celes aduaneros y de disciplina fiscal en que se halla empefiado el Gobiemo. Re- sulta claro que con aranceles bajos las ven- tajas de las dreas francas disminuyen. dems, los pobres resultados obtenidos con la ley 19.640 no constituyen un moti- vo de aliento. Por otra parte, al significati- vo costo administrativo que demandan ta- Jes institutos, al imponer un eficaz y per- ‘manente control aduanero en sus Ifmites, se agrega el peligro cierto y grave de frau- de fiscal. Finalmente, las empresas co- merciales ¢ industriales establecidas fuera de las zonas beneficiadas con las franqui- cias territoriales que se crean, verdn com-SECCION DOCTRINA 23 prometida su situacién en el mercado y po- drdn quedar descolocadas frente a un trata- miento tributario desigual Todo indica que en un regreso al inter- vencionismo se recurre a las éreas francas yy alas reas aduaneras especiales como un instrumento magico que provocar, por su sola presencia, la reactivacién econémica; sin advertir que se trata de institutos anti- guos que hoy en dfa han sido suplidos en Jos paises desarrollados con otras medidas mAs sofisticadas y eficaces. En cuanto a las dreas francas y especiales que existen ‘en China y otros pafses de Oriente, debe recordarse que su éxito se halla edificado sobre condiciones infrahumanas de trabajo y remuneraciones bajfsimas. Ill. LEGISLACION DE BRASIL, URUGUAY ¥ PARAGUAY En los demés pafses integrantes del MERCOSUR también se hallan previstas reas francas y éreas aduaneras especi: aunque su envergadura y cantidad hasta el presente puede considerarse poco signifi- cativo desde un punto de vista econ6mico. En Brasil, el Regulamento Aduanciro de 1985 (ato, 91.030) prevé las reas fran- cas en los arts. 389 a 410. En especial, regula la “zona franca de “Manaus” (arts. 389 a 395) creada en 1967 (to. ley 288/67) en el interior de Amazo- nas con el objeto de desarrollar un centro industrial, comercial y agropecuario. Lo cierto es que todavfa su perfil corresponde un centro de armado 0 montaje dirigido al mercado intemo. Se regulan también las “lojas francas” (tiendas libres 0 francas) en los arts. 396 y 397. El aeropuerto intemacional de Rio de Janeiro es un exponente de su grado de de- sarrollo. En los arts. 407 a 409 se contempla el depésito franco. Ademés, en su legislaci6n aduanera complementaria se han previsto las “zonas de procesamiento de exportaciones” (dto. 2452/88 y ley 8.015 de 1990 ), atin no con- cretadas, y las “éreas de libre comercio” jones fronterizas (ley 8.210 de En Unuguay, e! C6digo Aduanero (ley 15.691 de 1984) contempla 1a existencia de zonas francas y depésitos francos en in denominada “Franquicias de cardeter territorial” (arts. 90 a 99). Ade- més debe mencionarse una ley especial, 1a 14.498 del 19 de febrero de 1976, con al- gunas modificaciones introducidas por la ley 15.121 del 10 de abril de 1981. En materia de dep6sitos francos subsis- te lo dispuesto por la ley 11.392 del 14 de diciembre de 1949, aunque ahora todos esos émbitos quedan comprendidos en la denominacién de “zonas francas”. Cabe mencionar las de Colonia y Nueva Palmi- ra, afectadas basicamente al almacen: miento, aunque se prevé la transformacién. Esta dltima podria beneficiarse con el tré- fico por la hidrovia de los productos del norte. En Paraguay las reas francas se hallan previstas en el C6digo Aduanero (ley 1173 de 1986) en los arts. 126 a 128, bajo una seccién denominada “zonas, puertos y de- Ositos francos". En las disposiciones tadas no se precisan las actividades que pueden realizarse en cada uno de ellos, re~ mitigndose a la ley que disponga su crea- cin. IV. FRANQUICIAS Y OTROS, BENEFICIOS OTORGADOS USUALMENTE EN LAS AREAS. FRANCAS INDUSTRIALES PARA LA CONSECUCION DE LOS FINES. Desde un punto de vista aduanero, el rea franca consiste en una franquicia aduanera territorial. Por consiguiente, en dicho 4mbito -tal24 SECCION DOCTRINA como lo prevé el art. 590 del Codigo ‘Aduanero- se dispone la supresiGn: a) del arancel aduanero, constituido por los derechos de importacién y de exporta- clon; ) de las restricciones directas de carée- ter econdmico, es decir las que en la temmi- nologia del G.A.T-T. corresponden a las “reglamentaciones comerciales restrict vas". En cambio, son aplicables las de ca- récter no econémico, como las relativas a la moral pablica, salud publica, seguridad pablica, orden pablico, ete. Asimismo, se contempla respecto a ese Ampito 1a simplificaci6n o supresi6n de formalidades aduaneras a la entrada y a la salida y la disminucién del control aduane- 10 en su interior, No obstante, estas franquicias y facili- dades suclen acompatiarse de otros benefi- clos, como por ejemplo: ) la.supresin de otros tributos que gravan las importaciones y las exportacio- nes (v.gr. IVA. impuestos intemos), con excepcién de las tasas (siempre que sean retributivas de servicios, ya que de lo con- trario ingresan en la categorfa de tribut de efecto equivalente a los derechos adua- neros); ») Ia eliminacion de la tributacién inter- na, en cuanto grava a los servicios basicos (que se prestan, en 1a zona (y.gr. decreto n® 1159/92, ants. 1° y 2%, para la zona franca de la Plata: telecomunicaciones gas, elec- tricidad, agua corriente, desagties etc.) ) la percepcién de estimulos a 1a ex- portacién, ya sea con exportaciones al ex- terior desde el area franca, ya sea con ex- portaciones desde el territorio aduanero al 4rea franca. ‘Ademés, cabe advertir que existen paf- ses que previeron la flexibilizacién, més 0 ‘menos importante, de 1a legislacién labo- ral, ya sea con relacién a la legislacién del Estado donde se asienta el 4rea franca 0 respecto de los estandares laborales mfni- mos fijados por la Organizaci6n Intemna- cional del Trabajo. Al respecto, resulta ilustrativa la nota de la Federaci6n Intemacional de ‘Trabaja- dores del Textil, Vestuario y Cuero, pre- sentada al St. Presidente de la Repiblica Argentina el 25-3-92, donde expresa su se- ria preocupacién “por el hecho de que, en busca del desarrollo, muchos paises han establecido «zonas de procesamiento de exportaciones» 0 «zonas francas de expor- taci6n, que no estén integradas en el sis- tema econdmico general del pafs y que suelen funcionar al margen de la soberanta nacional ¢ ignorando la legislaciGn local, particularmente 1a laboral, lo que resulta en una considerable explotacién de los tra- bajadores empleados en dichas zonas” y se afirma que “los trabajadores tienen dere- cho a los estandares laborales mfnimos fi- jados por 1a O.L.T., independientemente del lugar donde estén empleados”. Y. EXISTENCIA DE OTROS INSTITUTOS ADUANEROS MAS MODERNOS, REFINADOS Y PRECISOS PARA LOGRAR LOS ‘MISMOS FINES. Corresponde advertir que existen otros institutos 0 regimenes aduaneros -denomi- nados regimenes aduaneros econémicos para facilitar el comercio o la industria, mediante los cuales también se suspende la aplicacién: a) de tributos que gravan la importacién y la exportacidn; b) de las prohibiciones de orden econdmico, Estos institutos no implican una medida tan drastica e imprecisa como las areas francas que significan una derogacién ge- neral ¢ indiscriminada del régimen tributa- rio aduanero y de ta politica comercial en un espacio territorial determinado. Af, cabe mencionar especialmente: 1) Destinacién suspensiva de importa-SECCION DOCTRINA 25 cin temporaria para el perfeccionamiento activo (Cod. Ad., arts. 250, 251 y 258) 0 de exportaciGn temporaria para el perfec- cionamiento pasivo (Céd. Ad., arts. 349, 350 y 357), regimenes que permiten el in- sgreso 0 egreso de mercaderfas para inter- Yenir 0 incorporarse en procesos de trans- formacién sin el pago de tributos salvo ta- sas retributivas de servicios (arts. 256 y 355) y sin la aplicaciGn de prohibiciones de carcter econémico (art. 613). 2) Destinaci6n suspensiva de depésito de almacenamiento (art, 285) que permite la transferencia de 1a mercaderfa deposita- da (art. 294), su fraccionamiento (art. 295) y con ello habilita la aplicacién de las cen- tenarias leyes de warrants nros 928 y 9643, siempre vigentes pero inaplicadas. En estos depésitos, a diferencia de los francos, existen plazos maximos de per- manencia (Dto. 1.001/82, art. 34 ), los que hasta el presente son exiguos por falta de iniraestructura. Sin embargo, atento a que Jos depdsitos pueden ser tanto de adminis- traciGn estatal como privada y que pueden habilitarse lugares al efecto (conf. Cédigo Aduanero, ans. 23, inc. h., y 207), esta dl- tima posibilidad permite superar esta defi ciencia. 3) Destinacién suspensiva de trénsito advanero de importacién (art. 296) y de exportacién (art. 374). 4) Destinaci6n suspensiva de removido (art, 386) '5) Estimulos a la exportacién: draw- back (art, 820), reintegros (art. 825) y reembolsos (art. 827). En consecuencia, la adecuada utiliza- ign de estos institutos aduaneros, que pueden combinarse segdn las necesidades, posibilitan encarar con mayor precision Jos extremos a satisfacer. Estos pueden acompafarse con otras facilidades y beneficios no aduaneros, como se ha vis- to precedentemente, Se evita de tal modo recurrir al instituto de las 4reas francas que constituye un re- curso extraordinario, cuyo alcance puede implicar graves peligros de fraude fiscal y un costo administrativo significativo. Ademés por el caricter territorial de 1a franquicia puede provocar desplazamien- tos irracionales y antieconémicos de in- ustrias ya radicadas, pero que resultan ex- plicables a la luz de los intereses particula- res de los empresarios. VI, PROBLEMATICA DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS AREAS FRANCAS CON EL MERCOSUR Para analizar esta cuestin, conviene tener presente el significado del MERCO- ‘SUR en el contexto internacional y desde el punto de vista aduanero. Con el Tratado de AsunciGn, firmado el 26 de marzo de 1991, se puso en marcha un proceso encarado por cuatro pafses del Cono Sur, ubicados todos ellos en un or- den jurfdico mundial en lo comercial, constitufdo por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y el Comercio (G.A.TT), y dentro de un marco jurfdico regional, conformado por la Asocia- cién Latinoamericana de Integracién LADD. E]G.A-TT, de vocacién universal, si bien consagra en su Art. I la “clausula de Ja nacién mas favorecida” como medio. de asegurar la no discriminacién en el comer- cio entre las Partes contratantes, admite al- ‘gunas excepciones a su aplicacién. Entre cllas nos interesan aquf las previstas en el Art. XXIV, al autorizar dos formas de inte- ‘gracién regional: la asociacién de libre co- ‘mercio y la uniGn aduanera. El Tratado de Montevideo de 1980 -si-6 SECCION DOCTRINA guiendo al de 1960 que creé la ALA.LC..- constituy6 la AL.A.D.L, que conforma un marco de integraci6n regio- nal. Dentro de este marco y el del G.A.T.T., el Tratado de Asuncién procura la consti- tucién de un mercado comtin del sur, 1o que implica una integraci6n subregional. Con relacién al G.A.T-T,, el Tratado de Asuncién constituye un “Acuerdo proviso- rio”, autorizado por el art. XXIV, pérrato 5), con el que se inicia un camino a reco- rer que deberfa concluir con la conforma- cién de un “mercado comin del sur”, asentado sobre una unién aduanera, La vinculacién con la A.L.A.DL. tiene lugar a través del acuerdo de Alcance Par- ial de Complementacién Econémica (AL- CE), suscripto el 29-11- 91 entre las Partes contratantes de! Tratado de Asuncién e in- tegrando el mismo, segiin Io previsto en los arts. 7° y 8° del Tratado de Montevideo ¢ inscripto bajo el némero 18. En la direccién trazada por el Tratado de Asuncién, se han de superar diversas clapas. En primer lugar, la Asociacién de libre comercio y 1a conformacién de la unin tarifaria, para seguir avanzando ha- cia 1a unién aduanera y el mercado comin, En efecto, mediante 1a progresiva re- ducei6n de los derechos aduaneros hasta legar a un arancel “0” y la supresién de las restricciones directas de naturaleza co- mercial, se ha de arribar a una asociacion de libre comercio entre las Partes, proba- blemente imperfecta durante un buen tiem- po, ya que existirén mercaderfas exceptua- das de dicho arancel “0”. Logrado el Arancel externo comin, se hhabrd Hegado a la ctapa de la uni6n tarifa- ria, En este estadio existe una frontera aduanera externa comtin y, contenido den- tro de ella, aparece conformado el tertito- rio aduanero comunitario. Por definicién, como lo hemos visto en el punto I de este trabajo, el territorio aduanero constituye un mbito arancelario. En funcién del mismo habré de estable- cerse la politica aduanera exterior, es de: Ja politica comercial del MERCOSUR ha- cia los terceros pafses, que incluye dos grandes aspectos: los derechos aduaneros y las restricciones directas de naturaleza econsmica. En consecuencia, este gran esfuerzo de convergencia, con renuncias y concesiones ‘mutuas, se ha de desplegar a partir de un mbito espacial comin: el territorio adua- nero comunitario. En cambio, como también hemos visto, el Grea franca constituye un 4mbito no arancelario, excluido por definicién del te- riitorio aduanero comunitario. Las Areas francas son, entonces, espa- ios que se sustraen al proceso de integra- cién, Por lo tanto, 1a credcién de tas mismas implica disminuir el tertitorio aduanero ‘comunitario y hacer inaplicable en esos 1u- ‘gares 0 espacios la politica comercial co- ‘munitaria. ‘Todo indica entonces que el compromi- 80 asumido por los cuatro Estados y crista- lizado en un Tratado, que obliga a las par- tes, no puede ser desvirtuado en forma unilateral por cualquiera de ellas mediante la sustraccién de espacios del territorio aduanero comunitario y, por ende, redu- ciendo el alcance de la politica comercial comunitaria. La validez de esta conclusién parece incontrastable una vez que se haya consti- tuido dicho territorio aduanero comin que, como se ha visto, supone la existencia de ‘un Arancel aduanero comunitario, Ahora bien, cabe preguntarse cudles son las obligaciones de las partes al res- pecto desde el momento mismo de la en- trada en vigencia del Tratado de Asuncién y hasta tanto no aparezca configurado el tertitorio aduanero comunitario. En este sentido, cabe recordar que en la—.- oer SECCION DOCTRINA 27 Convencién de Viena sobre el derecho de los tratados del 23 de mayo de 1969, apro- bada por ley 19.865, se expresa que “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe set cumplido por ellas de buena fe” (art. 26) preciséndose que “Una parte no podré invocar las disposiciones de su derecho in- terno como justificacién del incumpli- miento de un tratado” (art. 27). La Corte Suprema de Justicia de la Nacién ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre Ia pre- valencia de los tratados sobre las leyes na- cionales (in re “Ekmekdjién, M.A. ¢/ Sofo- ich, G. y otro”, sentencia de fecha 7 de Julio de 1992), modificando de tal modo Su postura anterior (v.gr. “Martin y Cfa Lt- da. c/ AGP” del 6-11-63, Fallos 237:99, Esso S. A. petrolera Arg, c/ Gob. Nac. Adel 56-68, Fallos 271; 8). ‘Al respecto, en el primer Congreso so- ‘bre Armonizaci6n Impositiva-Aduanera de los pafses miembros del MERCOSUR, que tuvo lugar en Buenos Aires del 26 al 30 de octubre de 1992, la Comisién de Ar- monizaci6n de Impuestos Indirectos y Aduaneros -en 1a que participamos- efec- 1u6 varias recomendaciones, que fueron aprobadas por dicho Congreso, de las cua- Jes resulta pertinente recordar aquf la ‘guiente: “el territorio aduanero del MER- COSUR deberé comprender necesaria- ‘mente los espacios correspondientes a los tertitorios aduaneros generales de cada uno de los pafses miembros a la fecha de ‘entrada en vigencia del Tratado de Asun- ci6n” (Los trabajos presentados asf como las recomendaciones y conclusiones del Congreso han sido publicados en el libro *MERCOSUR: consideraciones basicas para la armonizacién tributaria”, de 1a Asociacién Mutual Federal de Empleados de la Direceién General Impositiva “Crite- tos Tributarios”). Lo expuesto nos lleva a considerar que, ‘en principio, 1a creaci6n indiscriminada inconsulta de areas francas por los Estados parte del Tratado de Asuncién desde la fe- ‘cha misma de su vigencia no se compade- ce con los compromisos contraidos en el mismo. Por cierto que, en un anélisis mas refi- nado, parece razonable diferenciar entre las distintas clases de dreas francas, dado su diverso alcance y repercusién en el or- den econdmico, En efecto, no tiene 1a misma incidencia la creacién de un area franca de almacena- miento, un depésito franco -que resulta su- ‘mamente siti para las actividades de trans- porte: repuestos, combustibles, provisiones de a bordo -o incluso la creacién de un Grea franca comercial -como una tienda franca- ubicada en un aeropuerto intemna- cional- que el establecimiento de un érea franca industrial, que modifica por lo ge- neral el orden econémico, alterando las re- glas de 1a concurrencia en favor de ciertas empresas por el solo hecho de instalarse dentro del Ambito espacial donde rige ta franquicia y, por ende, puede afectar a las industrias afincadas en lugares no benefi- ciados. En atencién a lo precedentemente ex- puesto, creemos que desde la vigencia misma del Tratado de Asuncién existen compromisos implicitos que deben ser res- petados y que, en especial, 1a creacién de reas francas industriales deberfa ser con- sensuada entre las Partes, maxime cuando cllas vuelcan su produccién al mercado in- temo. Una vez conformado el territorio adua- nero comunitario, la creacién de areas francas de cualquier naturaleza deberfa su- jetarse a la nommativa comunitaria, 1a que ‘ha de contemplar una regulacién al respec 0. En este orden de ideas, consideramos manifiestamente inoportuno e incompati- ble con el Tratado de Asuncién el dictado de la ley 24.331 Finalmente, con relacion a las éreas28 SECCION DOCTRINA francas ya creadas y por extensién las reas aduaneras especiales, cabe conside- rar la conveniencia de su reconversién en caso de tratarse de dreas industriales que vuelcan su produccién al mercado intemo, Deberfa reorientarse su actividad a la pro- duccidn para la exportacién extra-zona. Por otra parte, las existentes no debe- rfan comprometer con su actividad la polt- tica comercial comunitaria y el principio de libre competencia entre las industrias instaladas en el Ambito del territorio adua- nero comunitario. Al respecto, el Cédigo aduanero de la Uni6n Europea prevé en su art. 173 con re- lacién al Antiguo puerto franco de Ham- burgo que “...si en un sector determinado de la actividad econémica, las condiciones ‘de competencia en la Comunidad se vieran afectadas como consecuencia de esta ex- cepcién, el Consejo, por mayorta califica- da y a propuesta de 1a ComisiGn, decidiré la aplicacién de las condiciones de orden econdmico a la actividad econémica co- rrespondiente establecida en el territorio del antiguo puerto franco de Hamburgo”. Con las presentes reflexiones espera- mos contribuir a esclarecer el andlisis de esta cuestién que, como muchas otras que se han de plantear luego de iniciado el pro- ceso de integracién que ha de conducimos al mercado comin del sur, requieren una consideracién global y sistemética, presi- dida por la buena fe, para asegurar me- diame una nommativa coherente y amméni- ca la consecucién de los objetivos que se proclaman en el Tratado de Asuncién.