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CONTENIDO
Romeo Grompone
I.
DOCUMENTO DE TRABAJO N 118
II.
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IV.
V.
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DE LA DESCENTRALIZACIN
GROMPONE, Romeo
Los dilemas no resueltos de la descentralizacin. Lima: IEP, 2002.
(Documento de Trabajo, 118. Serie Sociologa y Poltica, 30)
DESCENTRALIZACIN / REFORMA POLTICA / ESTADO /
PARTICIPACIN CIUDADANA / PER
WD/05.01.01/SP/30
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I. LAS RESISTENCIAS DEL ESTADO A LA
DESCENTRALIZACIN 1
La mayora de especialistas y polticos tiende a coincidir en que la
descentralizacin debe ser un proceso gradual y flexible. Al mismo
tiempo, como si hubiera otro carril por donde los procesos discurrieran
con mayor velocidad, unos aguardan demasiado de ella por el lado de
las esperanzas de cambio y otros no dejan de advertir sobre los riesgos que pueden derivarse cuando esta reforma entre en funcionamiento.
Por un perodo prolongado no se discuti demasiado desde estas
perspectivas encontradas, como si todava no hubiera llegado el momento de expresar las discrepancias en el tema. Durante el autoritarismo, la polmica sobre la descentralizacin resultaba irrelevante y
en los primeros meses de la transicin democrtica predomin el frgil consenso de lo no dicho y lo no cotejado. Finalmente, el conflicto
comienza ahora a expresarse y probablemente proseguir en el mediano
y el largo plazo. Se coincide en considerar que estamos ante un cambio
que afecta tanto a la estabilidad poltica como al alcance y la viabilidad de las transformaciones que se consideran necesarias introducir
para crear una nueva institucionalidad, ms abierta a la intervencin
ciudadana.
Hay algunos defensores de una propuesta regionalista que, pareciera, esperan resolver aquello que el sistema poltico ha dejado todava
en suspenso, como es la reconstitucin de partidos y organizaciones
sociales. Existe la confianza en verdad, pocas veces fundamentada
con rigurosidad de que debilitadas las experiencias de articulacin
de intereses, especialmente los gremios, y reconocida la decadencia o,
por lo menos, el severo cuestionamiento a las propuestas de cambio
radical sustentadas por los partidos, la descentralizacin sea la asignatura
pendiente cuya superacin permita ingresar a una nueva etapa. Para
muchos de sus defensores, tambin es la propuesta o el atajo para introducir temas como el empleo y el desarrollo, quedndose en este plano
1.
Para elaborar este documento me he entrevistado con Javier Azpur, Luis Chirinos,
Manuel Dammert, Efran Gonzales de Olarte, Mara Isabel Remy y Rudecindo
Vega, a quienes agradezco su disposicin a aclarar algunas de mis dudas aportando valiosas ideas y sugerencias.
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7.
Camou, Antonio: Los consejeros del prncipe. Saber tcnico y poltica en los
procesos de reforma econmica en Amrica Latina. Nueva Sociedad, N. 152,
noviembre-diciembre 1997.
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autoritario para actuar dirimiendo a quien le corresponda realizar tareas caso por caso, tomando en cuenta lealtades e impactos polticos, a
la vez que un impreciso ordenamiento institucional en estas materias
facilitaba las transgresiones en las que se incurra.
En otro plano, y como seala Gonzales de Olarte, los programas de
ajuste econmico neoliberal emprendidos en todos los aos del autoritarismo favorecieron lo que el autor denomina el neocentralismo.8
En efecto, la distorsin de los precios relativos y el atraso cambiario
favorece a sectores exportadores de alta renta diferencial, como la minera y la pesquera, y en mbitos urbanos a los servicios y la construccin, trabando las posibilidades de una reconversin productiva y
de una nueva industrializacin. Las principales privatizaciones actuaron
en algunos casos pasando de ser monopolios estatales a monopolio de
las nuevas empresas y, en general, orientaron sus inversiones a estos
mismos sectores de actividad econmica. No hubo una orientacin del
gasto en industria ni servicios destinada a favorecer el desarrollo de las
ciudades intermedias por falta de inters del gobierno, que desincentivaba o no promova la inversin privada en esta direccin, por lo que
el proceso obstaculizaba las perspectivas descentralistas. Las polticas
sociales compensatorias que en teora se dirigen a la periferia tenan un
impacto limitado en las regiones, en la medida que la mayor parte de
los insumos utilizados provienen del centro o son importados. Por otro
lado, la marginalizacin de las polticas sectoriales que buscaran, a
diferencia de las sociales focalizadas, una cobertura ms amplia y algn nivel de otorgamiento de competencias por fuera del gobierno central, contribuy a debilitar los cada vez ms cuestionados impulsos a la
descentralizacin.
Como concluye Gonzales de Olarte, los cambios en la estructura
productiva redujeron la importancia de la industria, fortalecieron el
sector servicios, y favorecieron, en la periferia, a la minera que incorpora poco nivel agregado debido a sus condiciones de explotacin. Esta
situacin tiende a favorecer relaciones indirectas entre centro y periferia y no las directas que suponen niveles ms afinados de diseo
institucional y ciertos grados de negociacin poltica entre los actores
involucrados.
8.
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II. LAS PROPUESTAS MUNICIPALISTAS A LA DEFENSIVA
La descentralizacin apoyada en la promocin de los municipios antes
que el fortalecimiento de una instancia regional, es una posicin defendida por diversas corrientes de opinin, aun en parte de quienes
reconocen la pertinencia de los cambios constitucionales introducidos
que establecen la vigencia de ambos niveles de gobierno. Algunos centran sus argumentos en las buenas experiencias llevadas adelante por
los municipios, que es necesario seguir promoviendo antes que interferir
en el desarrollo de sus potencialidades. Otras opiniones aparecen dictadas por la prudencia y hasta por el pesimismo atendiendo a la debilidad
de las economas y las sociedades regionales en el Per, por lo que esta
nueva instancia que se est promoviendo en la reforma constitucional
sera, en la mayora de los casos, una creacin artificiosa y con potenciales riesgos. Hay quienes se preocupan por destacar los problemas de
gobernabilidad y gestin pblica llamando la atencin sobre los peligros
de crear dficit fiscales, como en otro plano, la ineficiencia que puede
introducirse al constituir una burocracia que aborde responsabilidades
elaboradas de gestin si se tiene en cuenta la ausencia de capacidades
locales. Finalmente, se seala el peligro de fragmentar la representacin
en distintos niveles de resolucin lo que impide la formacin o la consolidacin de un sistema poltico estable.
Aunque no entren directamente en el debate sobre opciones municipales o de gobierno regional, en un informe del Banco Mundial, Burki,
Perry y Dillinger sealan los peligros de un proceso de descentralizacin
que no haga las adecuadas previsiones de polticas pblicas y de asignaciones presupuestarias.9 Refirindose a Amrica Latina aunque sin tratar
especficamente el caso peruano subrayan la discontinuidad o la falta
de sincronizacin entre reformas polticas, generalmente decididas apresuradamente, y las consiguientes y no siempre resueltas dificultades de
pasar de un sistema de asignaciones presupuestales propias de una administracin centralizada a otro que, reconociendo la presencia de una o
varias instancias de gobierno subnacional, tenga que reformar la base
9.
Burki, Javed, Guillermo Perry y Dillinger, William: Ms all del centro: la descentralizacin del Estado. Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y
el Caribe. Washington, Banco Mundial, 1999.
tributaria o su administracin. Se origina el problema de cmo organizar sobre bases consistentes las transferencias entre regiones buscando
preservar mrgenes relativamente amplios de autonoma en el manejo
de los recursos. La descentralizacin de funciones ha anticipado, por lo
general, a la descentralizacin de ingresos. En buena medida, la discusin que se abre en los aos venideros en el pas respecto a esta reforma
institucional va a estar centrada entre la voluntad poltica de impulsar
este cambio y las advertencias sobre los inconvenientes que este proceso
puede traer en trminos de una razonable conduccin econmica.
Por otro lado, y en oposicin a las orientaciones ms proclives a la
regionalizacin, estos autores se preocupan por sealar que la descentralizacin no es la reforma estructural ms importante a realizarse.
Tomando ejemplo de polticas sectoriales sealan que en educacin el
cambio ms importante tiene que ver con la influencia de la comunidad
en la contratacin y despido de directores de los centros educativos y
de estos directores en la contratacin de los docentes. Esta orientacin
se mueve a nivel local o ms directamente comunitario. De otra parte,
en lo que se refiere a salud entienden que aquello que va a introducir
modificaciones ms sustantivas es en la extensin de un sistema de seguros y en lo relativo a transporte, las polticas de privatizacin. El escenario regional y subnacional se mueve entre el exceso de gastos y la
inoperancia, segn esta corriente de interpretacin. La afirmacin de lo
local surge en buena parte por defecto de otras instancias de administracin ms que como resultado de sus propias potencialidades.
El fatalismo econmico como resistencia a la regionalizacin
En el informe de SASE, que ha sido objeto de discusin de distintos
foros sobre descentralizacin auspiciados por diversos organismos de
cooperacin internacional, se tiende a destacar que en el Per, a diferencia de otros pases, las regiones no se basan en nacionalidades que
han afirmado su autonoma en un proceso que reconoce races histricas de larga data ni en estructuras federativas que surgieron de pactos
entre estados que disponan previamente de competencias de gobierno
en que los niveles bsicos de administracin deban ser preservados.10
10. SASE: Servicios para el desarrollo: descentralizacin para un desarrollo sostenible. Aporte ciudadano. Online paper, 2001.
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blecimiento de condiciones generales de produccin para el desarrollo de sus localidades que desbordaron lo que eran en principio sus
atribuciones.
El medio ambiente es un tema que la legislacin trata desordenadamente, superponiendo competencias entre distintos organismos y
dando a los gobiernos locales atribuciones que en sus rasgos generales
aparecen como formales y declarativas. Sin embargo, Chirinos identifica
diversas acciones emprendidas por alcaldas provinciales y distritales,
entre ellas la defensa del medio ambiente frente a terceros, acciones de
preservacin, de promocin, control, regulacin y manejo de recursos
naturales e inclusin de componentes medioambientales en la planificacin del desarrollo y en la ejecucin de obras pblicas y la prestacin
de servicios. La carencia de recursos explicada en parte por no asignrseles al municipio desde el centro poltico al no estar bien definidas las
competencias en la materia, afecta, sin embargo, la sostenibilidad en el
tiempo de estas iniciativas.
En polticas sociales en las que como se ha visto, durante los aos
de vigencia del rgimen autoritario, se introdujo deliberadamente un
esquema confuso de superposicin de competencias, las municipalidades, sostiene este autor, consiguieron, superando parcialmente estos
contratiempos, promover acciones en lo concerniente a temas relativos
a la alimentacin, la educacin, la salud, la niez, las mujeres y la
juventud.
En general, estas experiencias han tratado con mayor o menor xito
de incorporar la participacin de la comunidad. En la definicin de
lineamientos y en la orientacin de estas tareas, en muchas de ellas fue
significativa la colaboracin de las ONG. En algunos casos, estas
acciones se han complementado con esfuerzos de capacitacin tanto de
las propias autoridades locales como de los funcionarios municipales y
actores significativos de la comunidad. Y, en general, las iniciativas
han procurado articular diversas dimensiones vinculando, por ejemplo,
las polticas sociales con la promocin del medio ambiente e integrando
ambas dimensiones en los planes de desarrollo.
En otro plano, no menos importante, se han establecido asociaciones
entre municipalidades especialmente en cuencas y microcuencas que
responden a racionalidades econmicas y polticas que obedecen a
criterios ms realistas que las que delimitaban jurisdicciones desde la
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legislacin vigente. Se impone as un estilo contractualista en la definicin de compromisos que responsabiliza a las partes y supera las
inercias burocrticas.13
La defensa de los municipios por el temor a la regionalizacin
Mientras Chirinos argumenta sobre las ventajas del fortalecimiento de
los gobiernos locales pensando en la complementariedad con la instancia regional, la llamada Carta de Navegacin sobre reforma del Estado
elaborada en junio de 2001, al fin del gobierno de transicin, poco
antes que asumiera un gobierno democrticamente electo, es un documento cuidadosamente elaborado y consistente que en la superficie
ira en la misma direccin que el autor mencionado.14 Llama la atencin,
no obstante esta primera impresin, que en lo que se refiere al tratamiento
de la descentralizacin se encuentra implcita ms que sealada
directamente una posicin reticente a introducir cambios institucionales,
lo que conduce a defender una propuesta orientada casi exclusivamente al afianzamiento de los municipios. A lo largo del detenido examen
que se hace de las polticas sectoriales, as como en los captulos relativos a las polticas de alivio a la pobreza y a la participacin ciudadana
en este informe no pueden identificarse en la definicin de tareas y
responsabilidades niveles de intervencin prevista para las regiones.
Se plantea, en cambio, como los actores a considerar el gobierno central,
los organismos pblicos descentralizados, los municipios y, en ciertos
casos, algunas atribuciones conferidas a la comunidad.
En el documento especfico sobre descentralizacin elaborado por
Palacios, la propuesta se organiza proponiendo una descentralizacin del gasto corriente hacia las municipalidades bajo planes especficos para cada zona por sectores o ministerios.15 Y como otra decisin
a tomar es promover planes de inversin con proyectos supervisados
tcnicamente en la que esta vez s, aunque sin entrar en mayores
precisiones, se contempla tanto a los gobiernos regionales como a las
13. Chirinos, Luis: Para pensar la descentralizacin de funciones, en Lineamientos
para la construccin de un consenso descentralista. Cuadernos descentralistas
N. 2. Lima, Grupo Propuesta Ciudadana.
14. http://www.cartadenavegacion.com.
15. Palacios, Rosa Mara: Descentralizacin, en Carta de Navegacin.
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ta poltica sin precisar los criterios para que los sectores intervengan en
los espacios regionales y locales siguiendo pautas a la vez flexibles y
equitativas.
Quedan adems pendientes problemas polticos que pueden prevalecer sobre una escurridiza argumentacin tecnocrtica. As, aunque
las situaciones existentes zona por zona sean dismiles es probable que
exista un efecto de arrastre por lo que lo cedido en competencias a
un municipio o a una regin provoquen demandas y reivindicaciones
en otros espacios que no pueden ser resueltos por aspticos criterios de
evaluacin. Por otro lado, si bien la aspiracin es establecer un pluralismo poltico que no lleve a preferencias por determinados alineamientos partidarios estos niveles de independencia no estn asegurados
de antemano. Se requiere una participacin activa de actores y organizaciones locales y regionales para que estos convenios de gestin no
hagan discriminaciones no justificadas entre autoridades que estn a
favor del gobierno y otras que responden a una lnea opositora. Es una
dificultad que puede superarse, pero no pasarse por alto como si la
descentralizacin como cualquier otra reforma del sector pblico tuviera garantizada de por s su neutralidad.
La autora coloca entre las atribuciones de esta cuestionada idea de
un Ministerio de la Descentralizacin el fortalecimiento de capacidades
institucionales de los gobiernos locales, la generacin de ingresos
propios considerando especialmente la ampliacin tributaria o una
distribucin ms equitativa de la recaudacin y la tarea de integrar y
propiciar la coordinacin entre los planes de desarrollo regional o
departamental desarrollados por los gobiernos regionales y municipales. Estos criterios que pueden ser compartidos contrastan con una
actitud reticente a emprender un cambio institucional descentralista,
un relativo distanciamiento de un proyecto en esta direccin con respecto
al conjunto de la reforma del Estado, tema que la especialista ha expuesto
con solvencia en otros trabajos, sin establecer vnculos definidos con
polticas sectoriales, por ejemplo, en educacin y salud. A ello se agrega
la desconfianza de lo que puede hacerse en los espacios regionales y
una insuficiente atencin a las condicionalidades polticas que van a
influir en los logros y fracasos de las propuestas que se sugieren.
16. Revesz, Bruno: La dcentralisation au Prou: une reforme en panne, en Problmes dAmrique Latine Trimestriel N. 37, nouvelle srie, abril-junio, 2000.
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Una pregunta que parece pertinente es saber las razones por las que
una opinin que le da especial relevancia al sealamiento de las insuficiencias del Estado y a la necesidad impostergable de modernizarlo y que muestra una actitud de prudencia respecto a concebirlo en su
papel de promotor del desarrollo, no va ms lejos en sus sugerencias de
reforma institucional. El tema al que se aluda acerca de las insuficiencias de la burocracia y las dificultades por falta de capacidades de extenderla en una poltica de descentralizacin no propone una alternativa
sustantiva de cambio. En la concepcin de la carrera pblica la Carta
de Navegacin discute como las nicas opciones disponibles elegir entre trayectorias ad hoc resueltas por cada institucin pblica o bien
establecer un rgimen nico en la que slo se excluira a los funcionarios
de confianza y trabajadores con mayor especializacin tcnica, que
estaran organizados en un rgimen especial. Y propone de modo genrico entre otros aspectos que tienen que ver con los problemas de garantizar un buen desempeo, una evaluacin continuada y bonificaciones por productividad o por el cumplimiento de objetivos individuales
o grupales.
En esta percepcin no se toma en cuenta, en particular, en relacin
con la descentralizacin, la conveniencia de una reforma gerencial. En
la concepcin de Bresser Pereira sobre el tema, se sealan las ventajas
de una redefinicin de las formas de intervencin estatal en lo econmico
y en lo social recurriendo a la contratacin de organizaciones pblicas
no estatales para realizar servicios de salud, educacin y cultura entre
otros.17 Se tratara de esta manera de promover un Estado facilitador,
financiador y evaluador de lo que se est haciendo en las polticas pblicas, en especial las sociales ya que el ethos de la burocracia tradicional basado en nociones de inters pblico, neutralidad ideolgica y
racionalidad de la administracin atenindose a los procedimientos,
segn una concepcin de la modernizacin que parte de Weber, no se
adapta a las situaciones cambiantes de las sociedades complejas en las
que vivimos.
17. Bresser Pereira, Luiz Carlos: Reforma del Estado para la ciudadana. La reforma
gerencial brasilea en la perspectiva internacional. CLAD. Buenos Aires,
Eudeba, 1999.
18. Morales, Carlos Antonio: Suministro de servicios sociales a travs de organizaciones pblicas no estatales, en Luiz Carlos Bresser y Nuria Cunilll (ed.) Lo
pblico no estatal en la reforma del Estado. CLAD. Buenos Aires, Paidos, 1998.
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miento de liderazgos democrticos y estimular la participacin, especialmente, en lo que tiene que ver con polticas sociales. Y en otro nivel auspicia la capacidad de articulacin sectorial e intersectorial en
ambientes de competitividad que van a favorecer la obtencin de logros
mensurables, as como en un creciente involucramiento de la ciudadana.
No compartimos esta poltica, ya que entendemos que existe una
nocin bsica de responsabilidad del Estado que no se resuelve por la
mera delegacin de competencias, y que hay tareas relativas a la redistribucin de poderes polticos y de orientaciones que responden a
criterios de equidad social que aqu se dejan en suspenso o no se atienden. Es pertinente interrogarse, sin embargo, por las razones por las
que una reforma con esta orientacin no es tomada en cuenta por
aquellos que realizan los ms severos cuestionamientos a la gestin
burocrtica tradicional. Acaso no resolveran algunos de los contratiempos de una descentralizacin administrativa? Quizs ocurra paradjicamente que quienes impulsan medidas que se orientan al libre
desarrollo de una economa de mercado tienden a ser renuentes a delegar
hacia la sociedad civil.
La apertura invocada por algunos profesionales y especialistas
encuentra un lmite que tiene que ver con la aprensin de que se generen
situaciones que escapen al control de una conduccin centralizada en
la que la prioridad es la poltica econmica, a la que se subordina la
poltica social. Por ello, la tendencia es crear dos niveles de estamentos
burocrticos: los privilegiados en competencias e ingresos vinculados
en teora a un proyecto de modernidad, y los tradicionales a los que se
tiene que asumir como un costo inevitable, un peso muerto que proviene de herencias y rutinas de un anterior estilo de gestin de la que poco puede esperarse en las condiciones actuales. Apenas contentarse
con asignarle bajas remuneraciones correspondientes a las menguadas expectativas de producir un cambio sustantivo en sus estilos de
actuacin.
Quizs esta actitud parta de la percepcin que, como seala
Schneider, las polticas de reforma administrativa, a diferencia de otros
cambios como los de la privatizacin y la liberalizacin econmica, no
tienen ganadores directos y sus efectos se hacen sentir en el largo plazo.
Adems, buena parte de los agentes encargados de la reforma son
burcratas de niveles alto y medio que seran afectados por esta
19. Schneider, Ben Ross: Las polticas de la reforma administrativa: dilemas insolubles y soluciones improbables, en Revista del Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD) N. 20. Caracas, junio 2001.
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III. LAS DIVERSAS VERTIENTES DE LOS REGIONALISTAS
Las orientaciones que defienden la creacin de una instancia regional
de gobierno tienen entre ellas diferencias muy marcadas. Coinciden en
que se trata de una medida para ordenar la administracin del pas a
largo plazo reformando el Estado sobre la base de la promocin de polticas sectoriales de cobertura amplia, que es adems un procedimiento
adecuado para obtener instituciones polticas ms representativas y,
finalmente, asegurar un desarrollo econmico equitativo. Ms all de
esta coincidencia bsica se hacen sentir discrepancias en torno a los
plazos para ejecutar la reforma y sobre todo en el diagnstico de la
situacin existente. Algunos autores entienden que desde hace tiempo
hay dinmicas que se orientan a restarle primaca a la ciudad de Lima
mientras otros estiman que se necesitan dar pasos ordenados donde no
pueden permitirse errores por precipitacin si se quiere revertir la secular
propensin histrica al centralismo en el Per.
Hay quienes consideran que en un lapso relativamente breve se
estara en condiciones de cambiar tendencias en la inversin y el gasto,
as como ya es posible proyectar con realismo pactos fiscales que
aseguren un crecimiento sostenido y relativamente complementario del
conjunto del territorio del pas y garantizar criterios razonables de redistribucin. En contraste, existe una corriente de opinin, probablemente mayoritaria, que entiende que este proceso slo ser posible
si se toma la actual organizacin departamental como una situacin
que se atiene a los hechos consumados, especialmente la poca disposicin a cambiar este estado de cosas en el conjunto del pas, pero que
a mediano y largo plazo es necesario crear espacios econmicos ms
viables que disminuyan las actuales brechas existentes en cuanto a
potencialidades de las distintas zonas. Finalmente, an entre quienes
defienden la regionalizacin, existen especialistas que ven con preocupacin la ausencia de capacidades locales provincianas tanto a nivel
de alcaldes, regidores, funcionarios locales como de grupos empresariales. Mientras otros valoran los planes estratgicos departamentales
elaborados por instituciones de la sociedad civil y diversas ONG, as
como destacan la importancia de los movimientos regionales articuladores de nuevas demandas y propuestas que estaran precipitando un
proceso de democratizacin del pas con potencialidades que no se poda
prever hasta pocos aos atrs en lo que se refiere a capacidad de iniciativa y de innovacin.
En suma, no existen posiciones de defensa de las regiones que
consigan alinearse en un solo bloque sino que se dividen entre quienes
se mueven con prudencia por el temor de empujar a la historia y
perder el rumbo y aquellos que estiman que el proceso quizs no sea de
resolucin inmediata pero hay tareas a cumplir a corto plazo para las
que slo basta disponer de la necesaria voluntad poltica.
Las expectativas optimistas: la regionalizacin
como un hecho consumado
Dammert ha realizado un conjunto de estudios detenidos y bien fundamentados sobre el tema de la descentralizacin, y en sus recientes
trabajos parece asumir que ya estn dadas las bases para restarle la
primaca urbana a Lima tomando en consideracin tendencias que se
estn haciendo notar con rasgos cada vez ms marcados en el conjunto
del pas. Algunos patrones actuales de desarrollo prefiguran a su criterio
una visin de futuro en la que la capital perdera buena parte de su
capacidad de articulacin poltica y econmica. As, en lo relativo a la
agroexportacin ya se est en condiciones de producir un cambio sustantivo mediante un manejo racional de los recursos existentes, una de
cuyas prioridades es el trasvase de las aguas de la cordillera oriental a
la occidental. Se pueden ir tomando medidas orientadas a estructurar
un plan vial en el que se establezcan tres ejes transversales biocenicos:
en el norte, centro y sur del pas. Tareas de promocin emprendidas por
el sector privado y la inversin pblica pueden impulsar eslabonamientos industriales y territoriales en diversos megaproyectos, minera,
produccin de cido sulfrico, siderurgia, extraccin de gas en la que
se estar en condiciones de exportar con incorporacin de un componente significativo de valor agregado. En el pas, a criterio del autor,
estn dadas las condiciones para un nuevo criterio de uso de la energa
basado en un sistema nacional interconectado. Por su parte, en zonas
deprimidas como las tierras altas y los valles interandinos se est en
condiciones de modificar la situacin existente mediante la recuperacin
de andenes, la crianza de camlidos y el mejoramiento de los niveles de
productividad de la ganadera y la forestacin. Una poltica bien orien-
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Un proyecto poltico regional requiere de un proceso de negociacin, ms o menos preciso cuando se establece un derrotero, sujeto a
acomodos y ajustes a lo largo del proceso orientado en diversas direcciones y cubriendo varios frentes a la vez. Uno de estos frentes son las
instancias jerrquicas del gobierno central u otros agentes externos,
discutiendo lineamientos que evitan la dispersin o el desorden. Es imprescindible, adems, el dilogo con el conjunto de actores y agentes
regionales; as como establecer vnculos horizontales para asegurar un
flujo adecuado de criterios y decisiones con los municipios y con organizaciones de la comunidad.
Boisier advierte como una tensin no resuelta la coexistencia de
culturas de desarrollo en la que intervienen comportamientos competitivos individualistas que en ocasiones consiguen objetivos apreciables en trminos de crecimiento al margen de la equidad junto con
orientaciones cooperativas solidarias que apuntan, y a veces con xito,
a la equidad junto con la contrapartida de un avance sostenido en el
tiempo.
Regionalizacin, tensiones del centro con la periferia y
polticas sectoriales
Gonzales de Olarte es, a nuestro criterio, el autor que sosteniendo la
pertinencia de la creacin de una instancia regional afronta con mayor
rigurosidad las dificultades del proceso. Mantiene una vocacin reformista, pero sin permitirse fciles optimismos. Como ha sido su insistente prdica, la extrema heterogeneidad del pas condiciona las
decisiones y obliga a soluciones polticas exigentes, creativas y responsables. Existe una primaca de Lima en tanto concentradora de
recursos, beneficiaria de economas de aglomeracin que le hace contar
con mercados de bienes, de capitales, de trabajo, financieros, adems
de la provisin de servicios estratgicos que apuntalan un modelo
centralista. Partiendo de este extremo establece una graduacin en la
que en un segundo nivel de influencia se encuentran las regiones
descentralizadas de la costa con niveles estimables de conformacin
de mercado de trabajos y de bienes. Las zonas de colonizacin admiten algn grado de comparacin con el caso precedente aunque sin
condiciones que lo acerquen en sus indicadores en los trminos prin-
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La descentralizacin integrada a la reforma del Estado
El enfoque de Guerra Garca y Santa Cruz cuenta con el apreciable
mrito que su defensa de la regionalizacin se acompaa de un cuidadoso
examen de las dificultades a superar, as como de las condiciones polticas para plasmar este proceso. Tiene, adems, la virtud en verdad
poco frecuente en los estudios sobre el tema de no encerrar el problema tratndolo en una suerte de burbuja en la que el tratamiento de la
descentralizacin se disocia de consideraciones que la vinculan con la
reforma del Estado, ya que incurrir en esta actitud supone caer en los
equvocos de una voluntad transformadora sin sustento que la apoye.
Advirtiendo una situacin de debilidad econmica, heterogeneidad
y marginaciones, los autores entienden el carcter impostergable de un
pacto social que vincule al Estado; al sector privado, en especial las
empresas; al sector social, y a los partidos polticos; otorgndole protagonismo a las iniciativas surgidas de las propias regiones y provincias,
lo que requiere tambin examinar con detenimiento sus potencialidades
para evitar despropsitos guiados por la buena voluntad.
Reconociendo la necesidad de un marco legal adecuado, los autores
subrayan que el abordaje de esta poltica no se resuelve nicamente a
partir de decisiones presidenciales, parlamentarias o tecnocrticas, si
no se es sensible, adems, a admitir la necesidad de involucrar autoridades locales y fuerzas sociales o polticas provincianas. De lo contrario,
se incurrira en un salto al vaco, de los tantos dados en el pas a lo
largo de su historia cuando se aborda esta cuestin. Decirlo no basta, es
necesario en opinin de Guerra Garca y Santa Cruz constituir
una clase poltica provinciana involucrada en estrategias de desarrollo,
planes regionales que no surjan de la urgencia y de la improvisacin, la
importancia de promover mecanismos eficaces de gestin en la ejecucin
de proyectos y una efectiva rendicin de cuentas.23
Las dificultades son tan notorias que el fracaso de los gobiernos
regionales puede fcilmente conducir a un repliegue municipalista, el
refugio a espacios controlables postergando, otra vez, una nueva con23. Guerra Garca, Francisco y Francisco Santa Cruz: En torno a la regionalizacin.
Lima, CEDEP, 2002.
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Si esto ocurre con la Cmara de Comercio regional ms promocionada acerca de sus potencialidades y capacidad de iniciativa, no cabe
aguardar con demasiadas expectativas lo que sucede en otras regiones. Mencionaremos algunos pocos casos ilustrativos. En Cusco no
integran la asociacin las empresas hoteleras ms importantes al mismo
tiempo que los micro y pequeos empresarios se intentaron nuclear en
APEMIPE, inicindose una trayectoria con altibajos en su gestin que
deriva finalmente en una progresiva prdida de influencia. En la Cmara de Comercio e Industria de Ancash no interviene el sector minera
(la ausencia ms significativa es la de Antamina) y los empresarios
ms importantes de la pesca en Chimbote crean su propia organizacin
al margen de la dinmica regional, la Asociacin de Armadores Pesqueros, cuyo referente para negociar se encuentra en Lima. Incluso en
Piura, que tiene un ncleo significativo de profesionales comprometidos con el desarrollo de su regin, se notan las limitaciones de la Cmara
de Comercio que convoca a los pequeos y medianos empresarios, pero
que pese a que se lo han propuesto no ha podido organizar cadenas
productivas en rubros como el algodn y otros artculos de exportacin
y no han resuelto todava cmo sacar partido de las perspectivas econmicas de integracin que surgen del acuerdo de paz entre Per y
Ecuador. Al margen de la Cmara de Comercio y despreocupados de
tener una presencia institucional en la regin se encuentran empresas
vinculadas a hidrocarburos como Petrotech, Unipetro, Pluspetrol, Serpt,
las orientadas al procesamiento industrial de pescado y el grupo Romero
significativo en trminos nacionales, pero con fuertes referencias en la
zona en lo que tiene que ver con servicios financieros, aduana, industria
oleaginosa, actividades en la produccin textil y almacenaje.
Las desarticuladas clases medias provincianas
Las ciudades han visto decaer a las clases medias provincianas de las
que tantos testimonios hemos tenido desde dcadas atrs en la historia,
la sociologa y la literatura. Es, si se quiere una conclusin trivial advertir
los cambios recientes en la estructura de nuestras sociedades locales.
Ms all de esta primera impresin resulta perceptible una renovacin
generacional en las clases medias profesionales junto a la presencia de
algunos intelectuales y tcnicos de la zona que piensan el pas y el
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les cuesta verse a s mismos fuera de su condicin de agentes del desarrollo o en los que tienen una visin ms tradicional creen ingenuamente mimetizarse con las organizaciones sociales a las que les prestan
asistencia.
Los que preconizan la necesidad de fortalecer una instancia regional
otorgan con buenas razones, considerando un adecuado diseo institucional, una tarea decisiva a las universidades desde el punto de vista
de asesoramiento cientfico y tcnico en las tareas de desarrollo que
deben emprenderse. Estas intenciones se estrellan con la realidad si
tomamos en cuenta que en la mayora de los departamentos encontramos
a los centros de enseanza superior ensimismados en sus conflictos
internos. Tienen agudos problemas en la definicin de sus carreras y
cursos y una escasa vinculacin con la tarea de definir alternativas
consistentes para sus sociedades regionales. Si deseamos quedarnos en
la superficie podemos anotar las dificultades para definir una perspectiva
de integracin con sus sociedades y carencias a las que no se sabe ni
interesa ponerle fin. Quizs tambin existe un aislamiento consentido.
Debe tomarse en cuenta que buena parte de las nuevas clases medias
profesionales emergentes se han formado fuera de su localidad entre
ellos los tcnicos de las ONG y aceptan esta condicin de postergacin
de sus colegas dentro de un orden de hechos inevitable. Quizs ocurra
tambin que los docentes se aferran a sus precarios privilegios viendo
en toda apertura acadmica un riesgo a su estabilidad. Existe un entrampamiento provocado tanto por razonamientos elitistas de cortos alcances como por la influencia de actitudes que probablemente tengan resistencia a la innovacin, lo que deriva que en ambas partes exista una
suerte de aceptacin resignada a una situacin que se sabe insatisfactoria.
Las desordenadas iniciativas populares
Los sectores populares provincianos estn dispersos y el dudoso mrito del fujimorismo fue articular a algunos de ellos para sacar ventajas
de una cercana, ms ilusoria que real, con el poder. El hecho no es por
cierto sorprendente cuando se sabe, desde estudios sociolgicos y antropolgicos de larga data, que la pobreza de por s genera necesidades,
pero no disposicin para la plasmacin y la defensa de intereses definidos
con alguna precisin como para definir una agenda ordenada y sosteni-
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31. Navarro, Zender: Democracia y control social de fondos pblicos. El caso del
presupuesto participativo de Porto Alegre, en Bresser Pereira, Luiz Carlos y
Nuria Cunill (ed.). Op. cit.
32. Schedler, Andreas: Condiciones y racionalidades de la concertacin social. Una
revisin del debate latinoamericano. Serie Estudios Sociales N. 23. Santiago de
Chile, FLACSO, 1992.
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jerarquas internas ms pronunciadas en lo que seran casos de complejidad media y situaciones en las que las opciones se diversifican sin
que ya pueda establecerse un patrn definido como ocurre con aquellos
que proceden de zonas como las del valle del Mantaro, comparable a
las situaciones del pluralismo a las que se refiere Tanaka.38
Un mrito del autor es trasladar con creatividad este razonamientto
al mbito de la ciencia poltica. No obstante ello si bien en el trabajo se
hace un anlisis preciso y detallado de las actitudes de algunos dirigentes y de las organizaciones de base, el juego planteado remite fundamentalmente a la relacin entre el individuo o el grupo con una institucin
encargada de aplicar una poltica social FONCODES, y la respuesta
a situaciones indeseadas de dependencia surge en el autor de la esperanza de lo que pueden hacer algunas dirigencias, las ONG y el propio
Estado. Si en el anlisis realizado se muestra con mucho detalle que
estas instituciones son parte del problema no se entiende cmo ahora
pueden aportar soluciones, salvo por una apelacin a un cambio de
actitud. Se espera que ellas cumplan una suerte de labor de pedagoga
social, que contribuira a desarrollar efectos multiplicadores positivos,
especialmente en los contextos de baja complejidad. Y mientras en el
razonamiento poltico se insiste en la influencia de las lites profesionalizadas y distantes de su base social como rasgo inevitable de las
democracias contemporneas cuando se analiza los casos de los sectores populares se insiste en un escenario social alternativo. En ste se
criticara a los dirigentes que desarrollen sus propios intereses diferenciados del resto, aspirando quizs como contraste a un vnculo representativo sin mcula que es precisamente la idea que se pretende
cuestionar. Probablemente este punto de vista se deba a que el autor
percibe, con buena dosis de realismo, las dificultades de renovar las
mediaciones polticas y se atiene y propone alternativas desde la situacin existente y con los actores que ejercen una efectiva influencia.
En las ciencias sociales peruanas, con la excepcin de algunos aportes, el tema de las relaciones entre participacin y descentralizacin es
tratado recurriendo a ideas demasiado generales, que en ocasiones
reducen la complejidad, sin que por este procedimiento cobren vigencia
proposiciones precisas, convincentes y ordenadoras de la interpretacin.
38. Golte, Jrgen y Norma Adams: Los caballos de Troya de los invasores. Estrategias campesinas en la conquista de la gran Lima. Lima, IEP, 1987.
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Junto a estas vicisitudes que surgen de un inadecuado diseo institucional debe tenerse en cuenta que, como anota Zrate, el centralismo
no slo es percibido como un asunto relativo a la oposicin entre Lima
y el resto de los departamentos, sino que se expresa tambin en conflictos
que se suscitan en cada zona. Los caseros se sienten postergados por
las cabeceras de distrito, los distritos por las provincias, las provincias
por las capitales de regiones. Sera un despropsito suponer que pueda
encontrarse alternativas legislativas y establecimiento de polticas pblicas que resuelvan a corto plazo estas demandas y aspiraciones que se
enfrentan. En cambio, es razonable suponer que la dispersin de las
representaciones a las que hemos hecho alusin tender a exacerbarlas.
No entraremos, por lo trajinado de la discusin, en considerar los
riesgos que se le atribuyen a una deliberacin desordenada (asamblestica es el trmino que se utiliza por quienes formulan esta objecin
como si este tipo de foro pblico fuera desaconsejable por definicin)
que surge de la coexistencia del Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador y los Consejos de Coordinacin Regional como
entidad consultiva. Este ltimo organismo estar integrado por los
alcaldes y por representantes de la sociedad civil. En el caso de los
alcaldes puede correrse el riesgo que no se distinga lo propio de la instancia regional y aquello que le corresponde a las provincias, superponindose o disputndose competencias ms que lograr el dilogo
fluido al que probablemente se aspira. Y definir quines son los miembros de la sociedad civil desdobla los criterios, coexistiendo en una
misma institucin los integrantes elegidos por votacin universal y el
nombramiento administrativo o restringido de aquellos a quienes se
proclamaran como voceros de la sociedad organizada pudiendo en estos
casos servir de pretexto para resoluciones tomadas de acuerdo con un
corto clculo poltico.
Un orden democrtico, salvo quizs en momentos de transicin en
la que se sale del autoritarismo, se sustenta en relaciones de autonoma y complementariedad entre organizaciones polticas y la sociedad
civil. De lo contrario, se llega a esquemas corporativos (los que surgen
cuando los que se suponen que representan a la sociedad se sujetan a
los moldes impuestos por el Estado) o a desplazamientos arbitrarios
en la que una organizacin social por razones generalmente poco consistentes merece mayor consideracin que otras.
Finalmente, introduciendo probablemente una innecesaria complejidad se exige, por lo menos, el 15% de representantes de las comunidades nativas y de los pueblos originarios. El propsito es atendible:
que se exprese la diversidad cultural del pas tomando en cuenta a
poblaciones secularmente postergadas. Quizs ocurra, sin embargo,
que en esta disposicin se tenga una visin esttica de estos grupos,
fijados en el tiempo, inmunes a los cambios, resistentes a la innovacin.
Lo que probablemente suceda es que los representantes elegidos sean
aquellos que ms rpidamente han ingresado a la modernidad y que
se vuelvan una suerte de especialistas en etnicidad ms que personas que estn compartiendo la vida cotidiana de aquellos de los que
dicen recoger su voz. En todo caso, la objecin que aqu se formula es
un riesgo que quizs pueda evitarse y no tiene la fuerza de las crticas
que en general hemos hecho a los criterios con los que se convocan y
van a actuar las otras autoridades en las instancias regionales.
c) En la discusin de los defensores de la propuesta de regionalizacin se nota una perceptible diferencia de opinin entre quienes ya dan
por descontado un nuevo modelo de desarrollo del pas que puede alterar los ejes actuales de acumulacin y aquellos que toman opciones
ms mesuradas advirtiendo las dificultades para revertir, aunque sea
en parte, la tendencia al centralismo. Aun entre los que sostienen opciones ms mesuradas y realistas parecen haber cabos sueltos en su razonamiento. Falta, por ejemplo, definir las instancias de planificacin
regional que ayuden a promover el desarrollo de las distintas zonas. A
lo que se agrega la ya mencionada desconexin entre descentralizacin y reforma del Estado, porque incluso quienes son conscientes del
problema no han definido todava un nivel de respuestas y alternativas
consistentes, si bien cabe esperar avances sustantivos que corrijan paulatinamente esta deficiencia.
Queda pendiente tambin afrontar cmo se resuelve un nuevo pacto fiscal que otorgue ms recursos a las regiones (generalmente se habla del 20% para ellas y de un 30% para los gobiernos locales) como
un objetivo a alcanzar. Se necesita tomar en cuenta para ello, un problema por cierto de difcil resolucin entre apoyar a los departamentos
atendiendo a criterios de redistribucin o bien considerando sus potencialidades de desarrollo. Se insiste al tratar el tema en la pertinencia
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de los indicadores de desempeo como criterios de asignacin de fondos. No se ha avanzado lo suficiente acerca de cmo definirlos con la
suficiente flexibilidad atendiendo a las diversas realidades de los departamentos en un pas de la extrema heterogeneidad del Per. Por ahora,
las soluciones son demasiado genricas.
Y, finalmente, entre quienes defienden posturas regionalistas se nota
que no existe una adecuada comunicacin que haga ms factible elaborar
alternativas interdisciplinarias entre economistas, administradores, juristas y socilogos, estos ltimos con la agravante de que, en general,
han tratado el tema de un modo exclusivamente propositivo, sin adecuados diagnsticos de la situacin existente en la sociedad o menospreciando los problemas a los que hay que enfrentar si se quiere llevar
adelante el proceso.
nicos reformistas, burocracias que buscan uniformizar normas y estndares y apegarse a sus rutinas y actores de distinta procedencia social y
territorial con demandas y propuestas que no pueden resolverse en el
corto plazo, generando problemas de gobernabilidad. Junto con ello,
situaciones en que la polarizacin poltica obnubila las perspectivas de
encontrar soluciones para superar algunas dificultades encontradas en
el proceso, as como defensa de particularismos regionales que impiden
asumir cuando se est poco dispuesto al dilogo soluciones donde
se piense al pas en su conjunto.
El tema de la participacin plantea, adems, problemas relativos a
su implementacin, las dificultades de resolver problemas de equidad
y evitar la cooptacin, temas que en parte escapan a la buena o mala
voluntad de los actores y dependen de los contextos institucionales en
los que ellos actan.
d) Empobrece el debate la ausencia de propuestas basadas en la defensa de la economa de mercado y en el fortalecimiento de la institucin
municipal como respuesta a algunas de las inconsecuencias de la regionalizacin. En general, la corriente de opinin neoliberal parece no
haber avanzado mucho ms que en el reconocimiento de la necesidad
de la existencia de dos estamentos burocrticos, uno altamente calificado
evaluado por su desempeo con altas remuneraciones y comprometidos
con un proyecto de modernidad alternativo al existente y otro sujeto a
las condiciones generales que se establecen para la carrera del funcionario pblico, orden al que cuestionan pero donde no ofrecen alternativas consistentes de cambio. Llama la atencin en lo referente a la
reforma del Estado y en particular a la descentralizacin su resistencia
a que se deleguen servicios mediante la terciarizacin a empresas privadas o atribucin de responsabilidades a organizaciones pblicas no
estatales. Parecen atrapados por un reflejo conservador que mientras
critica el excesivo intervencionismo estatal desconfa de otorgarle un
campo ms amplio a la sociedad en el cumplimiento de responsabilidades pblicas por temor de crear situaciones que escapen de su control.
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