OPORTUNIDAD PARA INCOAR ACCION DE AMPARO FRENTE AL SILENCIO DE LA ADMINISTRACION Ha llegado a nuestras manos un ejemplar del periédico “Comercio y Justicia” de la ciudad de Cordoba (correspondiente x1 dia 31 de oc- tubre de 1980), conteniendo trascendente fallo (emitido en 10 de octubre de'1980) del sefior Juez de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de la 5* Nominacién de aguelia ciudad, Dr. Pedro Enrique Baquero Laz- cano, talentoso y erndito magistrado a quien pudimos conocer perso- nalmente con ccasién de efectuarse las [V Jornadas Nacionales de la Magistratura argentina (Mar del Plata, septiembre de 1980), Nos im- presioné alli la Iucidez de su pensamiento y la contundencia de su argu- mentacién al defender ta posibilidad de declarar ex officio la inconsti- tucionalidad de las leyes, en trabajo que extractamos para publicar en ta Revista. de Estudios Procesales Ne 84, de inmediata aparicién. Hoy, » través del referido periddico, vuelve a impresionarnos con la ‘tesis que motiva este comentario. Sabido es que Ja revista Jurte no pu- blica otra jurisprudencia que la originada en.,ribunales santafesinos. Sin embargo, y con cardeter excepcional, transcribiremos a continuacién el pronunciamiento del Dr. Baguero Lazewno, consignando en forma pre- via —-y a manera de sumario de su contenido— lo que a nuestro juicio resalta coma m4s importante dentro de la linea argumental de la sen- teneia recafda en los autos “Reynoso, Heradio Raymundo c. Superior Gobierno de ia provincia de Cérdoba s/amparo”. 1, Et amparo surge por imperto det principio de operativided 1, FL emnara, Ug? OO me fal cuore cular Suocien en que lar acclones 0 remedios ordinarlos o normales, no provee- rian con prontitud el mantentmlento det orden constituctonai. 2, BI traperatioo consittuctonal de razonabilidad del acto de. ia administracién publica, exige jundamentaciin congruente con fe decision tomada, Por 10 cual la orada “denegacin tdctta de los recursos administrativos”, operada et silencio de ta admintstracién, ante el transcurso de lazo, juega @ Jo- vor del administrado. 3. Al decir ta Constitucién Nacional en su ori. 14 que todo hadi- tante de la Nackin yo2a del derecho de “peticionar a las autorl- dudes", implicitamente imapone et deder corrsiativo, o sea ef que tae autoridades respondan, De tal suerte que el eilencio 0 fiactividad protongada de ta admialstractén, implica una falta de iio a un deber juridico, que es el deber de explt- etter los fundamentos de una dectsion. 4 a Ramada denepacién téotta, no es proplamente denegacién, sino presuncién de denegacién, que habilite vara la via fudt cial, pero sin conocer las razones de la presunta denegatoria, to cual no ezime a la administracién de cumplir con su obit gacién de resolver fundadamente, 5. Bl amparo es Je unica via posible para obtener de fa Admi- nistracion explicitacién de fundamentos det acto admtnistratt 0, ¥a ghe NG es para eso Que se ha previsto ef procedimicnto contenciosoadministrativo. 6. Bs oportuna la peticién de la acciin de amparo, a pesur det Dencimiento del termina de quince dias entre la fecha en que ze opera Ja denegactin idcita fart, 67 ley 5.250), y aquella en que Se articula la demands, ya que no hay un punto a partir del Guat hacer correr el plaeo det art, 2 ine. ej ley 4915, debido ague et silencio de tx admintstracién no es licito y esid obligada legeimente a hacer cesar la tlicttud del acto, actuaedndose di- cha obligactin en cada instante. Por ello mientras dure el st lencio de ta administracién, el acclonante puede pettelonar Am- Paro, ya que en cada instante la administrocion estd vulnerande Su derecho de peticin fart, 14 CN}. 2. Al no conocer ta fundamentacton del acto administrative, se Jesiona et derecho a furisdtocion del accionante fart. 18 CN). yo que no puede ir a juicto en ta plenitud de derechos, lestondndo- 4e también el debido proceso, pues al verse dectinado en aus derechos ge conoctmiento, se afecta el derecho da defensa, 8, Al privarse at empieado piblieo de su trabajo, se afecta et derecho al trabajo y ta estabilidad det empleado piblico (art. 14 bts CN), ¥ por cOnsiguionte 1a propiedad farts, 14 y 17 CN), uct tap wrleacién det trabajo implica ta privaeién dé ingrescs ‘econdralcos. 9. Toda discriminacién que resulte det eapricho, del silencio © de ta jundamentocién incongruente con ta decision, viola et derecho @ ta igualdad (art. 26°ON), ues la tdoneldad y au re- jection con ek de otros ctudadanos, es ta tnica condicion de ad- ‘wmisibilided en los empleos, “Cérdoba, 10 de octubre de mil novecientos ochenta. Y vvistos: Estos autos caratulados “Reynoso, Heradio Raymundo ©. Sup Gob. de la Peia. de Cordoba —Amparo—” en los que a fs. 4 com- Parecen Gonzalo F, Fernandez y Jorge H. Gentile en representacién de Heradio Raymundo Reynoso segin poder general para pleltos que acompatian, iniciando accién de amparo en contra del Superior Gobierno de Is Provincia de Cérdoba a los fines de que sea emplazado a resolver el recurso de reconsideracién interpuesto por el actor on contra del De- croto 598/78, en el término perentorio que ge le fije, bajo apercibimiento de tenerlo por resuelto en sentido negative. Solicitan costas y se tengan presentes el planteo de ineonstitueionalidad del art. 25 de la ley 6.052 ¥ las reservas del caso federal. A fs, 19, el Procurador del Tesoro pre- senta debidamente diligenciado el oficio librado con el informe del art. 8¢ de la ley 4.915 produeido por el Sr. Gobernador de la Provincia. Dictado y consentido el deereto de autos, queda Ja causa en estado de ser resuel- ta. ¥ considerando: T) Que la cuestién factica estd perfectamente delimitada por el es- erito de demanda de fs. 4 u 9 vta., y el prolijo informe del Sr. Goberne- dor de la Provincia, de fs. 14 5 18. Por Decreto del Poder Ejccutivo del nueve de febrero de mil novecientos setenta y ocho, se acepta la renuncia presentada por el Dr. Heradio Raymundo Reynoso el dia veinticinco de setiembre de mil novecientos setenta y dos, a pesar de que, el veintitrés de agosto de mil novecientos setenta y siete, segiin lo afirma la propia parte demandada, el facultative manifests que formalmente retiraba su renuneia. Contra dicho Decreto articula el afectado reeurso de reconsi- deracién, respondiendo ia Autoridad piiblica con el silencio. De ahi la controversia: mientras el Poder Bjecutivo enliende que el silencio operd como respuesta, por cuanto y del juego arménico de Jos arts. 65 y 66 de la ley 5.850, se produjo Ia denegacién técita del xe- ferido recurso, quedando al interesado expedita la via judicial, por Ia sceion contenciosoadministrativa, el Dr. Heradio Raimundo Reynososostiene que “el recurso de reconsideracién no ha sido resuelto por el scior Gobernador de la Provincia, no obstante encontrarse vencidos los plazos del art, 66 in fine de Is ley 5.350, y haber sido reiterado ¢ insta- do'su trémite mediante un escrito presentado con fecha 80-de noviembre de 1979”, todo lo cual lesiona su derecho a 1s jurisdiccién (art. 18 de la Conatitueién Nacional), al debido proceso legal (art. 38 de la Constitu- cién Nacional), a la peticidn (art. 14 de la Constitucién Nacional), al trabajo (art. 14 de la Constitucién Nacional), a In estabilidad del em- pleado ptiblico (art. 14 bis de la Constitucién Nacional), a la propiedad (arts, 14 y 17 de la Constitueién Nacional) y a Ja igualdad (art. 16 de la Constitueién Nacional). Il) Que se afiade una controversia mis, la cual hace al orden de la oportunidad de la demanda: enticnde ef Superior Gobierno de Ia Pro- vincia que, de acuerdo al art. 2, inc. e) de la ley 4.915, ha vencide con exceso el plazo de quince dias que ge acuerda al eventual afectado para demandar ampsro, toda ves que la denegacién técita se operé e) veinti- séis-de setiembre de mil novecientos aetenta y nueve y Ja demanda se inicia } dieciséis de abril de mil novecientos ochenta. En tanto, el actor afirma.que “no hay un punto en e) tiempo a partir del eval hacer correr el plazo dol art, 2 ine, e) de ta ley 4.915, y por-cllo esta demanda es in- terpuesta en término”, . TL) Que la prucba aportada, integrada por documental, no hace sino corroborar Ja coincidencia de laa partes sobre los hechos producidos, del mismo mode que la demanda y el informe respectivo mos mucstran una profunda discrepancia en la calificacién juridica de lo ocurrido y en sus efectos consiguientes. IV) Que, para poder resolver esta interesante cuestién, inteligente- mente planteada por los lebrados de Ia parte actora, Dres. Jorge Gentile y Gonzalo Ferndndez, necesiiamos efectuar una adecuada disauisicién doctrinaria, Desde aquel memorable fallo “Siri”, del veintisiete de di- ciembre de mi noveeientes cincuenta y siele, en que la Suprema Corte de Justicia de la Nacién, declaré que “en consideracién al cardeter y jerarquia de los prineipios de ia Carta Fundamental relacionados con los derechos individuales, este Corte Suprema, en su actus] composicién y en la primera oportunidad en que debe pronunciarse aobre el punto, se aparta ast de la doctrina tradicionalmente declarada por e) Tribunal en cuanto relegaba al tramite de los procedimientos ordinarios, adminis- trativos o judiciales la proteccién de las garantins no comprendidas es- trietamente en el hébeas corpus”; desde aquel memorable fallo —re- plto— ef instituto del amparo judicial ha perdurado, a pesar de que Jag reglamentaeiones legales del mismo, a veces, parecen tender a ener- varlo, acentuando su. exeepeionalidad. En contra de tal tendencia, el Dr. Mariano Arbonés, en su obra “Interdicto de Tnconstitueionalidad” (asi nomina al amparo), nog dice: “Concluimos sosteniendo que et agotamiento de la via administrativa previa o paralela, o la exclusién promocionada del amparo, en el caso de existir acciones ordinarias enderezadas al mismo fin, sélo es admi- sible cuando éstas protejan en la misma forma que el amparo, los de-rechos constitucionates violados o amenazados... y como esto es en la prdctica imposible, porque sino dichas acciones ordinarias 0 remedios normales constituirian reglamentacién del amparo, legasios a la con- clusién de que, en manera alguna, pueden ser opuestas a Ia peticién que se deduzea como “Intordicto de Ineonstitucionalidad” (Parte 2+ Tit. TI, cap. 1° ap. B, pdg. 106, Ed. Universitaria Nacional, Cérdoba, 1978). En sintesis: £1 amparo surge por intermedio del prineiplo de operati- vided de la Constitucidn, y como tal, cubre cualguior situacién en que las nociones 0 remedios' ordinarios 0 normales, no proveorlan eon prom titud al mantenimiento det orden constitucional. ‘V) Que, para valorar juridicamente el silencio de la Administra- cin, conviene empezar por precisar qué es el recurso administrativo, para lo cual nos apoyamos en la autoridad de Marienhoff (Tratado de Derecho Administrative, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As., 1970, t. J, parte 2, A, punto 284, pdg. 640): “I “recurso” administrative es un medio de impugnar ta decision de wna autoridad administrativa, con el objeto de obtener, en sede administrativa, su reforma o su extincién”. Eotos xeeursos, atmgue emerjan de intereses particulares comprometidos por el eto administrative contribuyen a la “juridicidad” de la Administra- cidn, por lo que, segin ensefia el mismo Marievhoff (obra citada, ‘punto 285, pag. 641) “los recursos instituidos por el ordenamiento juridica o por la doctrina adquieren un gran sentido de orden moral, aparte de su contribucién al afianzamiento de la seguridad juridica”. La “juridict- dad” de le Administracién es algo que interesa a los administrados, pero también a la propia Administracién, pues no se han hecho los adminis- trados para la Administracién, sino la Administracién para los admi- nistrados. No es aquélia un ente fantasmal sino real, pero que no tras- ciende el nivel de relacién entre los seres humanos y, como toda relacién, reside en las sustancias humanas que se relacionan, 0 sea en el pueblo, para euyo servicio debe funcionar la Adminiatracién, Pero siendo el De- recho un valor de Ja relacién humana, el control jurfdice del accioner de aquélla, no séto beneficia ai administrado sino que permite a Ia propia Administracién cumplir su finalidad. Y nada es més importante para un ente que alcanzar el fin que le es propio. De donde el imperio det Derecho aparece tutelands el interés particular y In finalidad misma dei ente piiblico. Por eso dice Rafael Bielsa (Derecho Administrativo, Bad. De Palma, Bs. As, £957, punto 1080 (pag. 160) hablando del re- curso jerérquico, que con él “'sa tiende a revocar o reformar actos, en defensa de la legalidad de la actividad administrativa y no sélo a pro- tager ef derecho o interés legitimo del recurrente”. VI) Que Ja “juridicidad” argentina eata regida por el prineipio de razonabilidad, el cual exige la fundamentacién légica de la decisién pt- blica. Quien detenta el poder (o sea la fuerza para hacer cumplir una decisibn) caroce de autoridad (o sea el derecho de decidir) para actuar “porque af”, como espontaneidad pura de su voluntad. Arbitrariedad et capricho. Yel caprieho ha sido proscripto por la Constitucién de nues- tra Patria. En efecto, toda norma obligatoria recibe su fuerza de tal, de una norms de superior jerarquis y asi legames a la norma conatitu- cional, de mode que todo e! Derecho Positive argentino recibe su auto- ridad de la Constitucién. Pero ésta, en su breve Profmbulo (donde seexpres6 para siempre el-ser argentine) invoca a Dios, “fuente de toda razén y justicie”. Bs que ya Santo Tomds de Aquino distinguia un Derecho de tres escalones: Positive, Natural y Divino. La ley divina es el pensamiento eterno de Dios; la ley natural es la participueién de la eriatura en esa ley eterna; y la ley positiva humana eg In determinacién, segin tiempo y lugar, de las indeterminaciones de la ley natural. De lo eval se sigue ‘que la fuerza obligatoria de la ley positiva deriva de Ja ley natural y ésta, de la ley divina. Pero como a medida que se asciende en ssbiduris, ze docrece en palabras, reaultando asf que Dios sélo ha pronunciado una palabra, en toda la Eternidad, la cual es su Verbo; mientras el Derecho Positive argentino se esparce en multitud de dispositivos legalés, el De- yecho Natural fundado del mismo, es reconocido con solamente dos pa- jabras: “ravén y justicia’, las cuales son valiosas por tener su fuente en Dios, cuya protcecién se invoea, De af, pues, que hingiin acto-de la autoridad ptiblica pueda carecer de razén, de razonabilidad, ya que su privacién es la mayor injusticia con que se puede afectar al ser himmano, cuya diferencia especifica es justamente tn racionalidad. Pero la razo- nabilidad del acto de la autoridad piblica, no puede ser conocido on su razonabilidad, si no se-explicitan los fundamentos légicos que lo abonon. Por todo Io eual decimos que el imperative conslitucional de razonabili- dad det acto de tn autoridad publica, exige fundamentacién congruente con ta decisién, tomada. VI) De allf, pues, que la lamada denegocién técite de los recursos administrativos, operada por el silencio de la Administracién ante et transourao de cierto plazo, “...juega a favor del “administrado” (Gon- zéilez de Reca, Florencia, Amparo por' Mora, publicado en Acto y Proce- dimiento Administrative, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, punto 4.1, -pag. 196),.1a cual, poco después, afiade que ello no exime a la ad- ministreciOn de la “obligacién de resolver”, pues “el adminietrado puede necesitar o serle conveniente, examinar, por ejemplo, los motivos adu- cidos por el érgano administrative y cl dictamen jurfdico, en caso de una resolucién denegatoria que desestimara parcialmente lo peticionado y conlar asi con mayores elementos para un posterior recurso adminis- trative o accién judicial segiin corresponda”. En efecto, si el art. 14 de la Coristitucién Nacional dice que todo habitante de la Nacién goza del derecho de “peticionar a tas autoridades”, es porque implicitamente im- pone ¢] deber correlativo o sea el de que las autoridades respondan. De ahi que nos diga el mismo Marienhoff (obra-citada, pég. 722, punto 276) que “cuando se pide a.ta Administracién PGblica una declaracién de derecho, cl orden juridieo exige que ge otorgue o que se deniegue (afla- dimos: diciendo por qué). De tal suerte, en estos casos el silencio o inac- tivided prolongados de-la Administracin, implican una falta de cum- plimiento a.un deber juridico que pesa sobre ella”: el deber de explicitar jos fandamentos de una decisién. Por eso, la damada denegacién ttcita, na es propiamente denegacién, sino presuncién de denegucién, que ha- bilita para la via judicial, pere sin conocor laa razones de ia presunta denegatoria. Ello, pues, no exime a la Administracién de su obligacién de decir si hizo lo que se presume que hizo, y de decir por qué hizo lo que hizo. De todo lo cua! concluyo que asiste razén ai actor en deman-dar amparo para que el Superior Gobierno cumpla su deber de respuesta fundada. VIII) Que, ello no obstante, debemos considcrar ai ia peticion de ampero es 9 "0 oportuna, por vencimiento del término de quince dias, entre la fecha en que ae opera la Uamada denegacién idcita (el art. 67 de Ia ley 6.860 dice solamente: “‘se presumird la existencia de resolu- cién denegatoria”) y aquélla en que se articula la demanda. Tengo para mi que es oportuna y, comparto la posicién del accionante de que “no hay un punto en el tiempo a partir de! cual hacer correr el plazo del art. 2 ine. e) de la ley 4.915”, Doy razones: ai el silencio de ia Adminis- tracién no es juridico, no es Ieito, es claro que la Administracién esté legalmente obligada a hacer cesar la iliejtud, en cada instante. Ello ex- plica por qué, a veces, producida la denogacién técita, la Administracién se-pronuncia, lo que reabre, segin Ja doctrina, | término para recurrir (confirma Gordillo, Agustin, Procedimiento y Recursos administrativos, Ed. Marchi, Buenos Aires, 2* edicidn, 1971, Parte Especial, Cap. XI, 9b, pég. 411), IX) Que si volvemos #1 razonamiento estricto diremos: la obliga- cién de hacer cesar Ja ilicitud de un acto se actualize en cada instante; por tanto, el no cumplimiento de tal obligacién aetualiza a la ilicitud, en-cada instante. Por eso, miontras dure el silencio de la Administracién, el accionante puede peticionur amparo. Y ello es arf, porgue en cada instante, la Administracion est vulnerando su derecho de peticién (art. 14 de ln Constitueién Nacional). ¥ deta, el emparo, es in inica via po- sible pura obtener de la Administracién, explicitacién do fundamentos del acto administrative. Ya que no ca para eso que se ha previsto el Procedimiento contenciosoadministrative. Que on muy profunda refle- xi6u, ol veintiocho de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve, nuestro més Alto Tribunal dejaba sentado, para un caso no igual pero sf andlogo, que “el tiempo no enerva Ia potestad del poder administra dor para revocar el neto ilegitimo, toda vez que por lo regular ee preci- samente au transeurso el que pone de manifiesto Ia ilegalidad del acto © su inconveniencia’’. (B. J. C. TIT 89). X) Que, demés esté decir que Ia petieién del caso, dice relscién in- mediata, directa y necesaria con ei derecho a juriediceién del accionante emergente del art. 18 de la Constitucién Nacional, pues al no conocer Ia fundamentacién del acto administrativo, no puede ir a juicio en pleni- tud de derechos: al debide proceso, pues al verse declinanto en sus dere- chos de conocimiento, quedaria en mengua su derecho de defenaa; al trabajo, pues de lo que se trata es de la privacién de su trabajo; a la eetabilidad det ompleado piibitco (art. 14 bis de la Constitucién Nacional) pues ef trabajo en este caso, es un piblico empleo; a la propiedad (art. 14 y 17 de la Constitucién Nacional), pues al ser privado de trabajo, se le priva de ingresos econdmicos; y, a la igualded (art. 16 de la Constitu- cién Nacional), pues la idoneidad y el grado dg idoneidad, y su relacién con el de otros ciudadanos, es la nica condicién de admisibilidad en ios empleos. Toda discriminacién que resulte dei capricho, del silencio, 0 de ta fundamentacién incongruente con la decisién, de modo tal que no se pueda saber por qué se excluyé a uno de la administracién piblica, ¥por qué se incorporé a otro, viola el deresho a la igusidad, para Ja cual vectra sabia Constituelén dedicé un artical y el hermoso Himno de nuestra Patria, un trono. XI) Que el art. 26 dela ley 6.052 no es inconstitucional, pues 1a posibilidad def ejercicio profesional es universal para el abogado ¥ no hay Hmitactén legal a circunscribirse a un tipo de seciones, por lo que no se advierte desigualdad entre los abogados, tal cual se agravian los Tetrados del netor, Que, en cuanto a Ins pautas valorativas pera fijar los honorarios de otras profesiones, la ley Ins merittn segin la diver. sidad de naturaleza de les profesiones. Por tanto, no pueden servir de muestra de desigualdad con lo establecide para los abogados. Xi1) Que, por todo lo expuesto y lo dispuesto por los arts. 1 y 2 de la ley 4.915 y demés dispasiciones legales concordantes y en vigor; Reeuolvo: 1*) Hacer lugar a Ia demanda y, en consecuencia, orde- nar #l Superior Gobierno de la Provincia, que, en el término de diez ‘dias, se pronancie expresamente sobre el Recurso de reconsideracién del actor y de fecha quince de agosto de mil novecientos sotenta y nueve, contra el Decreto 598 del nueve de febrero de mil novecientos setenta y ocho, bajo apercibimiento ‘de declarar a su silencio como deneyacién del mismo. 2°) No hacer Ingar al pedido de declaracién de ineonstituciona- Yidad del art, 25 de Is ley 6.052, 8°) Costas a la parte demandada, 4°) Protocolfcese, hagase saber y dése copia”. Resta advertir que la normativa cordobesa citada precedentemente juege de modo eimilar que ta nuestra para casos parecidos. AAV.