DICCIONARIO DE POLITICAS PUBLICAS Bajoladirexainde LsURIE Boussacuer SOPHIE JAcQuoT ! PAULINE RAVINET Prefacce de Penge Muar Ana Cancun Conti Java sun lias Ona DarwSooUe (dudes) Tose Cu Jexencosjocr Dsmsomtme (Edin yada Primera edicin Universidad Externado de ColombiaRejererscinl Germany, and Japan, Cambridge, Cambridge University Press, 1996. Le Gavis, Patrick y THATCHER, Mark. Les Réseau de politiques pu- bliques. Débat autour des policy networks, Paris, L“Harmattan, 1995, Masse, Davin y Ruopes, Ropenick A. W. (eds.). Policy Networks in British Government, Oxford, Clarendon Press, 1992. RICHARDSON, JEREMY J. -¥ JORDAN ANDREW G. Goversing Under Pres- sure: The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy, Oxford, Magtin Rowerrsan, 1979. REFERENCIAL El concepto de referencial se inscribe en una perspectiva de andlisis dela.accién ptiblica quese ha desarrollado especialmente en Francia, estos tltimos veinte afies: ef andlisis cogmitive de ies politicas priblicas, Seguin este enfoque, las politicas pdblicas no sdlo son espacios en los cuales se enfrentan unos actores en funcidn de sus intereses, si- no también el lugar donde una sociedad dada construye su relacidn corel munca y, entonces, las representaciones que aquélla se da para entender y actuar sobre lo real, tal como ella lo percibe: pCudles son los peligros que la amenazan? sCamo repartir las riquezas? gHasta dénde hay que preservar losespacios naturales? Qué lugar asignar alos servicios publicos? Cada politica pasa por la definicién de abjetivos (aumentar la capacidad de proyeccion de las fuerzas armadas, disminuir el gasto social, limitar la contaminacidn automotriz, etc.) que, a su turno, van aser definidos a partir de una representacién del problema, de sus con- ARADiccionario de politicas piiblicas secuencias y de las soluciones posibles para resolverlo. La definicion de una politica publica descansaen una representaci6n, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir y que constituye el referencial de esta politica Primero, el referencial corresponde a una concepcién del lugar y del papel del campo de accién considerado en la sociedad. Por ejemplo, las propuestas que se pueden hacer en cuanto a la politica de salud dependerén de la representacién que se hace de cémo son consideradas la enfermedad en la sociedad moderna y el personal encargado de poner en marcha los sistemas de salud. Asf mismo, la controversia sobre la reforma de los sistemas de pensi6n remite a un debate sobre la relaci6n entre envejecimiento y vida activa. Enel campo de la politica industrial son muy diferentes las elecciones de polfticas segtin se represente la industria como un medio de lucha contra el desempleo o como una herramienta de competitividad ex- terior. En el primer caso, se buscard salvar el m4ximo de empleos, en el otro, se incitard a las reestructuraciones a pesar del costo social. LOs COMPONENTES DEL REFERENCIAL Elreferencial de una politica ptiblica est4 compuesto por un conjunto de prescripciones que le dan sentido a un programa politico, al defi- nir criterios de elecci6n y modos de designacién de los objetivos. Se trata, ala vez, de un proceso cognitivo que sirve de base a un diag- néstico y su funcién seré entender lo real, limitando su complejidad y, al mismo tiempo, de un proceso prescriptivo que permite actuar sobre lo real. Como estructura de significacin, el referencial articula cuatro niveles de percepcién del mundo que deben ser diferenciados, pero cuyas relaciones son evidentes: unos valores, unas normas, unos algoritmos y unas imagenes. = Los valores son las representaciones fundamentales sobre lo que estd bien y lo que esta mal, lo deseable o lo que debe ser descartado. Define un marco global de la accién ptiblica. 384Rafereweial El debate entre equidad versus igualdad es, tipicamente, un debate sobre los valores como lo era el debate sobre “el crecimiento” ola preservacién del ecosistema. Las normas definen las diferencias entre lo real percibido y lo real deseacio. Definen unos principios de accién mas que unos valores: “la agricultura debe modernizarse”, “hay-que disminuir el costo de los gastos en salud“; “las empresas francesas deben estar expwestas a la competencia”. Los algorifiries son unas relaciones causales que expresan una teoria de la accién. Pueden expresarse bajo la forma de “si..., entonces”: “si el gobierno no le pone tanto cuidado a lamoneda, entonces las empresas ganaran competitividad “si yo cedo al chantaje de los secuestradores, entonces ellos hardin otros secuestros”; “si transfiero las politicas de lucha contra la exclusion social del Estado hacia lasentidades loca- les, entonces las polfticas publicas seran mds eficaces porque estin mds cereanas a los interesados” Las indgenes (“el joven agricultor dinamico y moderno”; “ Airbus supera a Boeing”; “las tropasestadounidenses tum- ban la estatua del dictador’) son unos vectores implicites de valores, de normas y aun de algoritmos. Dan significacion de manera inmediata, sin necesidad de un largo discurso. Desde este punto de vista, constituyen un elemento central del referencial REFERENCIAL GLOBAL, REFERENCIAL SECTORIAL Si se lo considera como representacién del lugar y del papel de un sectoren una sociedad dada y enuna época determinada, el referen- cial de una politica publica puede descomponerse en dos elementos: el referencial global y el referencial sectorial, y las relaciones entre ambos definen la relaciter global-sectorial. El referencia! global es una representaciGn general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representacioneswaecionarie ae portticas publicas sectoriales. Esté conformado por un conjunto de valores fundamen- tales que constituyen las creencias basicas de una sociedad, asf como por una serie de normas que permiten elegir entre varias conductas. Por ello, define la representacién que una sociedad se hace de su relacién con el mundo en un momento dado. Al contrario de lo que una definici6n superficial podria hacer pensar, el referencial global no constituye una representacién perfectamente coherente del mundo, pero delimita el campo de percepcién de la realidad en el seno del cual van a organizarse los conflictos sociales. Por ejemplo, a todo Io largo del siglo xx, es posible identificar en Francia la sucesi6n de varios grandes marcos de interpretacién del mundo que ponen en orden los diferentes sub-universos de sentido que constituyen sectores, profesiones o campo de la accién publica. Desde los afios 80, aparece un nuevo proceso de reajuste a partir de la importancia, cada vez mayor, que toma un nuevo referencial global basado en una visién de la sociedad organizada alrededor de principios neoliberales. Este reajuste es el referencial de mercado que trae consigo nuevas normas para la acci6n piiblica (limitacion del gasto puiblico, modernizacién del Estado, cuestionamiento a las politicas publicas industriales, apertura de los servicios ptiblicos a la competencia, etc.). : El referencial sectorial es una representaci6n de un sector, de una disciplina, de un campo de accién o de una profesién. Su primer efecto es delimitar las fronteras del sector, su configuracién y su lu- gar en la sociedad, en la medida en que estos elementos son objeto de conflictos permanentes en relaci6n con las controversias sobre el control de la agenda politica. Lo mismo que en el caso del referen- cial global, el referencial de un sector es un constructo social cuya coherencia nunca es perfecta. En el seno de un sector dado siempre coexisten varias concepciones de la naturaleza y el papel del sector, siendo una de estas generalmente la dominante, a menudo porque es ella la que esta en conformidad con la jerarqufa global de las normas existentes en el referencial global. Entonces, esta representacién es la que se impone como imagen de referencia para la politica publi- 386Referencial ca correspondiente, en la medida en que ella genera elementos de articulaciGn entre lo global y lo sectorial. Utia de las cuestiones mas inyportantes es, entonces, lade saber sies posible identificar los actores que realizan esta puesta en cohe- rencia de los marcos de interpretacién del mundo, y quiénes son los que, como mediatores entre lo global y Io sectorial, tienen la vocaciéri de ocupar un lugar dominante en el seno del sector involucrado. LOS DEBATES SOBRE LA NOCION DE REFERENCIAL Las nociones de “referencial sectorial” y de “referencial global” han suscitado numerosos debates en la literatura sobre las politicas pu- blicas. Las eriticas se refieren en especial al hecho de que no siempre 5 posible aislar un verdadero sector e identificarlo. Es cierto que, en algunos casos, como la politica de pensiones ola politica ambiental, no hay verdaderamente un “sector”. Hay que utilizar esta nocidn, no come si fuera un estado, sino como un proceso: todas las pol cas, con grado diferente, tienden a fraccionar lo real alrededor de un problema, de un grupo social o de los dos al mismo tempo y a legi- timaruna competencia™ correspondiente aeste campo. Este proceso de sectorizactén es importante y.el problema es determinar como se despliegan, para un sector o una politica dada, los mecanismos de articulacién del campo cognitive y del campo de poder, Mas alla de las nociones de referencial global o sectorial, la cuestién clave es la de la relaciiin global-seciorial, en la medida en que permite analizar las restricciones que las transformaciones del referencial global ejercen sobre los actores de las polfticas puiblicas: sectoriales, descalificanclo los marcos cognitives y normativos que estructuran una politica en un momento dado. El problemas el de 88) Bl texto original franeés indica éxpertise que sepeflere a una capacidad deexperien- cia y peritaje clentifico y técnico, el ser competente bécnicamente, el disponer de In competencia en tal o-cual campo, lejos de cualquier concepeldn juridica como Io es en castellano la palabra peritaje [Nota de los traduetones),Diccionario de politicas priblicas la autonomfa de los actores de una politica en el marco de esta rela- cin de determinacién de lo sectorial por lo global. Mas generalmente, este enfoque que hace énfasis en la funcién cognitiva de la accién ptiblica se aproxima a las obras de varios au- tores que subrayan el papel de las ideas en el estudio de las politicas pttblicas. Es asf como DouG.ass Nortit evidencia la existencia de “mapas mentales” (shared mental models) a través de las cuales los actores de una politica ptiblica perciben lo real. De su lado, Peter Hall, se inspira de los trabajos de THOMAS KUHN sobre las revolu- ciones cientificas, y utiliza la nocién de paradigma para designar la concepcién global que motiva a los promotores de una politica. En la misma perspectiva, PAUL A. SABATIER propone distinguir un nticleo central (deep core), formado por creencias generales no, ligadas a una politica especifica, de las creencias ligadas a una politica especifica (policy core) y de los aspectos secundarios que corresponden a cues- tiones mas técnicas. La nocién de referencial se acerca también a la de discurso, utilizada por VIVIEN A. SCHMIDT, quien distingue el “discurso de coordinacién” (coordinative discourse) de los actores implicados di- rectamente en la politica ptiblica y el “discurso de comunicacién” (comunicative discourse), propio de los actores que intervienen con més amplitud en el espacio publico. Otros autores como CLAUDIO RADEAELLI proponen la nocién de “relatos de politicas ptiblicas” (policy narratives), que designan unas historias causales que ponen bajo la forma de relatos las restricciones y los intereses en juego que deben conducir a la decision. Por esta raz6n, el concepto de referencial participa en el deba- te general sobre el papel respectivo de las ideas, los intereses 0 las instituciones en la explicacion de la génesis 0 de la transformacién de las politicas*’. Por consiguiente, el referencial de una politica no 89 En América Latina, este debate se restringe a la dicotom{fa neoliberalismo ~pro- teccionismo, que es una forma de simplificar los distintos escenarios y Ambitos cognitivos que definen la naturaleza de las politicas puiblicas (Nota de los tra- ductores). 388aun conjunte de “ideas”. en la medida en que expresa ala ver Insinteresesy la visidin del mundo del grupo cla que el referenelal de una politica cosi siempre tiene un con ile ind fuerte, en la medida en que fundamenta la visién que un grupese da con respecto a su lugar ya su papel en la sociedad. F] referencial ne constitiye cntencts silo un senaile “recurso” que los STUpos cn competicidn pueden manipula: come quicren y on actor ha podré construir cualquier sistema de creencia en luncidin de sus elseno de un sisteea deacciin publica. Cabe recordin eT necesidiades eatralégiras El referencial de una politica noes sdloel de unas ideas sinw de wmag iets en eet Thenme Muruer ER TAMBLEN Adzwwacy Colition Preoecenee (scr), Entayues cognitives; Paradigma, Relates fpnlien sarratce), Sector, Lres “i Bistiociaria rivet Faber ALAIN, POLLED, ye Haan, Penlaver (lie). La du se ns Hes PONTE fs, LHarmattan, coll, «Lo giques politiques", 1995 Wes pulttiques, Pa Josker, WRUNG ¥ MULLER, Plaeah. L'Btad en aedinn; 2p chourponatinnes, Paris, run, (Culecadn “Rucherchve Pulitiques’ 198? MULLER, PIERRE. Les potitapues publqoes. Paris, Pur {Coleceidn “Que sais-je?), 2008 [3" ed, actualizadal. Muiier, Peers y Sune, Vers. Picnal Montehrestien, coll. «Clefs Politique», L9Y# olitiqguie.” Leet appre hescopnilives des por de 20M. ques, Par es rll Hittoues oubligues*_ nit: