Introduccin doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unin

Curso OCW, Universidad de Murcia

Mara Jos Cervell Hortal, Cesreo Gutirrez Espada

TEMA 1
LA UNIN EUROPEA: GNESIS Y EVOLUCIN

1. La idea de integracin europea fue una aspiracin presente en la sociedad y en los

pensadores europeos durante siglos, pero slo en el siglo XX se crearan las
condiciones necesarias para que tan ansiado proyecto empezara a forjarse.

Tras algunas propuestas fracasadas (como la de Aristides Briand, Ministro de

Exteriores francs, en 1929, que propuso ante la Sociedad de Naciones la creacin de
una unin de Estados que se denominara, precisamente, Unin Europea), surgieron
otras que demostraron que ni siquiera el estallido de la Segunda Guerra Mundial haba
apagado las ansias de integracin europea, y en 1943 se creaba el BENELUX, entre
Blgica, Holanda y Luxemburgo.

Finalizada la guerra, el Plan Marshall (Plan de Reconstruccin Europea), puesto en

marcha por Estados Unidos para reactivar la maltrecha economa europea, sera uno
de los detonantes definitivos de lo que hoy conocemos como Unin Europea, al
demostrar a los europeos, mediante la Organizacin Europea de Cooperacin
Econmica creada para gestionar las ayudas, las ventajas de cooperar y trabajar
unidos.

2. Los movimientos europestas ganaban cada vez ms fuerza y en mayo de 1948 se

convoc en La Haya el Congreso de Europa, donde por primera vez se vislumbraron
las dos tendencias que desde entonces han acompaado a la construccin europea: la
de aquellos reacios a ir ms all de una mera cooperacin intergubernamental y la de
quienes buscaban una integracin ms acusada. La primera corriente colmara sus
expectativas con la creacin del Consejo de Europa en 1949 mientras que la segunda
se materializara con la firma del Tratado de la Comunidad Econmica del Carbn y el
Acero (CECA) en 1951, primera piedra del pilar de la Unin Europea actual.

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La propuesta, impulsada por Robert Schuman (Ministro francs de Asuntos Exteriores)

a partir de una idea de Jean Monnet, permiti crear una autoridad comn (la Alta
Autoridad) que gestionara la produccin de carbn y acero de quienes hasta hace
escasos aos haban sido enemigos acrrimos, Francia y Alemania. Italia y el
BENELUX se uniran poco despus a la iniciativa.

Jean Monnet y Robert Schuman (www.europa.eu)

La CECA creaba una gestin conjunta del mercado del carbn y el acero, materias
primas decisivas por aquel entonces, pero su mayor logro fue establecer unos
objetivos comunes y unas instituciones conjuntas dotadas de poderes efectivos.

3. El 25 de marzo de 1957 el proceso continuaba con la firma en Roma de los

Tratados constitutivos de Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad
Europea de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM), con el fin de sentar las bases de
una unin aduanera, que permitira la eliminacin de aranceles entre los Estados
miembros, aunque, como afirmaba el Prembulo del Tratado CEE, el objetivo ltimo
sera la creacin de una unin poltica.

4. Desde ese momento se convirtieron en tres las comunidades creadas, cuya

existencia logr perdurar durante dcadas. En 1992 la Comunidad Econmica
Europea pasaba a denominarse Comunidad Europea y en 2002 expiraba el Tratado
CECA, de acuerdo con el plazo de cincuenta aos que su articulado haba previsto. La

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entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009 supuso el fin de la

Comunidad Europea1, sustituida a da de hoy por la nueva Unin Europea que ese
Tratado propone.

5. Creadas las tres Comunidades, nuevos Estados pasaran a unirse al proyecto de los
seis fundadores; as, Reino Unido, Irlanda y Dinamarca firmaran el Tratado de
Adhesin en 1972 y a Grecia le llegara el turno en 1979. Portugal y Espaa pasaran
a formar parte del club europeo en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia lo haran en
1995. En 2004 llegara la gran ampliacin, incorporndose diez pases del Este
(Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y
Repblica Checa). Bulgara y Rumana, en la UE desde 2007, han sido las ltimas
incorporaciones, pero ya hay fecha para la prxima ampliacin, pues Croacia ser en
julio de 2013 el Estado nmero 28 despus de que as se acordara por el Consejo
Europeo el 24 de junio de 2011.

La Comunidad Europea de la Energa Atmica se separa formalmente de la Unin, subsistiendo como

organizacin independiente. La versin consolidada del Tratado que la regula puede consultarse en la
seccin Documentos del captulo 1.

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6. Desde su creacin, no han sido pocos los retos y problemas a los que las
Comunidades Europeas han debido enfrentarse, pero tambin han actuado en muchos
casos de motor para emprender las transformaciones necesarias para su
consolidacin y mejora.

Desde 1957, El Tribunal de Justicia y el Parlamento, merced a un tratado internacional,

son uno para las tres Comunidades. En 1965 una nueva unificacin institucional
permiti la existencia de un solo Consejo y una sola Comisin, apartndose as de la
existencia por triplicado que los Tratados haban previsto (vid. infra tema 3, punto 2).

En la dcada de los setenta se dot a las Comunidades de un sistema de financiacin

propio y se atribuy al Parlamento, representante de los pueblos europeos, de
importantes poderes que le permitieron intervenir de manera ms directa en la
legislacin emanada de las Comunidades (codecisin), celebrndose las primeras
elecciones al mismo, por sufragio universal y directo, en junio de 1979.

7. Las Comunidades podan considerarse un xito en el terreno econmico, pero la

integracin militar y poltica continuaban siendo las asignaturas pendientes. Varias
medidas se haban ensayado en ambos terrenos pero ninguna haba llegado a buen
fin. El Plan Pleven permiti proyectar una Comunidad Europea de Defensa (diseada
por el Tratado que se firm en 1952). La integracin poltica se intent a travs de la
creacin de una Comunidad Poltica Europea (CPE) a la que se encargaran las
relaciones exteriores, la coordinacin de las polticas econmicas y el establecimiento
de un mercado comn. Ambos proyectos fracasaron, en gran medida por la polmica
que las propuestas haban despertado.

La cuestin de la defensa europea hubo por tanto de reorientarse a travs de la

creacin de la Unin Europea Occidental (UEO) merced al Tratado de Bruselas (1948),
que durante algn tiempo mantuvo una estrecha cooperacin con la UE en ese
mbito.

8. Solventado parcialmente el problema de la cooperacin en el plano de la defensa,

era necesario hacerlo tambin en el plano de la cooperacin poltica. En 1959, los
Ministros de Asuntos Exteriores comienzan a citarse trimestralmente en encuentros
para tratar las grandes decisiones polticas no incluidas en los tratados comunitarios,

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que ses sumaban, por tanto, a los mantenidos dentro del Consejo para tratar los
mbitos cubiertos por los Tratados.

Fue esta frmula mixta, que combinaba la intergubernamentalidad (encuentros

peridicos entre los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros) y la
integracin (encuentros de representantes gubernamentales en las materias previstas
por los tratados constitutivos) la que posibilit una salida a la paralizacin de la
cooperacin poltica2 y foment lo que se denomin, desde el Informe Davignon
(1970), el sistema de la Cooperacin Poltica Europea (CPE). Este mecanismos
(retocado posteriormente con el Informe de Copenhague de 1973 y de Londres de
1981) se convirti en una eficaz herramienta de trabajo de las Comunidades en
materia de poltica exterior, merced al cual en aquellos temas de poltica internacional
que podan incidir en asuntos comunitarios, los Estados miembros, antes de fijar su
propia posicin nacional, debatan entre s para alcanzar una posicin comn

9. Varios aos transcurrieron, por tanto, hasta la primera gran reforma de los tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas, que se demor hasta 1986 con la firma
del Acta nica Europea (AUE), que pretenda rescatar la creacin de una unin
poltica. Pero el AUE tambin formaliz la cooperacin intergubernamental, sobre todo
a travs de la inclusin formal en su texto de la figura del Consejo Europeo, como
rgano que marcara las grandes lneas de actuacin de la Comunidades Europeas,
aunque slo el Tratado de Lisboa (2007) lo reconocera finalmente como institucin.

El propsito fundamental del AUE fue consolidar la libre circulacin de bienes,

personas, servicios y capital, para hacer as del mercado comn una realidad tangible
y definitiva, para la que se fij el 31 de diciembre de 1992 como fecha lmite,
vislumbrndose ya en ese momento la necesidad de una moneda nica.

10. Nuevas reformas se hicieron necesarias a partir de ese momento, algunas incluso
muy prximas en el tiempo. El 7 de febrero de 1992 se adoptaba en Maastricht el
Tratado de la Unin Europea (TUE), que persegua, segn su artculo 1.2, una nueva
etapa en el proceso creador de una Unin cada vez ms estrecha de los pueblos de

Estos encuentros se terminaran oficializando en 1975, convirtindose en lo que actualmente es el

Consejo Europeo.

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Europa. La principal novedad es la creacin de la Unin Europea (UE), fundada sobre

las tres comunidades preexistentes (CEE, CECA, CEEA) y que se complementaba con
dos formas de cooperacin intergubernamental: la PESC (Poltica Exterior y de
Seguridad Comn) y la CAJI (Cooperacin en mbitos de Justicia e Interior),
disendose as una organizacin sui generis basada en tres pilares (las tres
comunidades y los dos mbitos de cooperacin intergubernamental). Por otro lado, la
Comunidad Econmica Europea pas a denominarse Comunidad Europea, para poder
as responsabilizarla de la asuncin de un papel poltico general.

11. En la dcada de los noventa los cambios operados en el mapa europeo y la

previsible entrada de los pases del Este oblig a acometer profundas reformas. En
1997 se adopta el Tratado de msterdam para responder a los desafos del futuro: la
mundializacin de la economa, el cambio de la sociedad internacional, la lucha contra
el terrorismo, la delincuencia internacional o el trfico de estupefacientes. La UE debe
abrirse al mundo, y para ello se crea la figura del Alto Representante para la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn y se extiende y simplifica el procedimiento de
codecisin que se haba establecido en el TUE para algunas materias. Por primera
vez, adems, se intenta vincular a la UE con cuestiones relacionadas con los derechos
humanos, previndose un sistema de sanciones para el Estado miembro que violase
de forma grave y persistente los derechos humanos. Al Tratado de msterdam se

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debe tambin la inclusin formal de la cooperacin reforzada (vid infra tema 3) y la

simplificacin del procedimiento de adopcin de decisiones en el que el PE y el
Consejo deban compartir el poder legislativa (procedimiento de codecisin).

12. Pero nuevas reformas se hicieron pronto necesarias y en 2001 se adoptaba el

Tratado de Niza que llevaba aparejado, esta vez s, una importante modificacin en el
sistema institucional de la Unin y de su funcionamiento. Se acord un nuevo reparto
de escaos en el PE, la modificacin de la Comisin y se logr un acuerdo en la difcil
reforma del voto en el Consejo, que supondra la adopcin de un nuevo modelo de
toma de decisiones por mayora cualificada, basado ahora en dos criterios: que la
decisin obtuviera un nmero de votos determinado y que lograra tambin el voto
favorable de la mayora de los Estados miembros. Se introduca, adems, otro criterio,
complementario, y que deba ser expresamente alegado: la posibilidad de que un
Estado solicitara la verificacin del respaldo poblacional en cada decisin del Consejo.

Niza supuso, adems, un importante avance en una materia hasta ese momento
prcticamente ausente, al menos de una manera formal, los derechos humanos, pues
la Carta de Derechos Fundamentales, acordada por el Consejo Europeo de Colonia de
junio de 1999 se firmaba el mismo da de la firma del Tratado, aunque hubiera de
conformarse con ser considerada un mero acuerdo poltico.

13. No cesaron, sin embargo, las reformas de los tratados constitutivos. El Consejo de
Laeken (diciembre de 2001) adoptaba la Declaracin sobre el futuro de la Unin que
retomaba un viejo y ambicioso proyecto: crear una Constitucin para Europa. El 29 de
octubre de 2004 se firmaba en Roma el Tratado por el que establece una Constitucin
para Europa, que no vio sin embargo finalmente la luz por los referendos con resultado
negativo que se celebraron en Francia y Pases Bajos en mayo y junio de 2005. Siete
Estados europeos ms (Reino Unido, Portugal, Irlanda, Dinamarca, Suecia, Polonia y
la Repblica Checa) se unieron a esta tendencia y paralizaron tambin sus procesos
de ratificacin, con lo que la denominada Constitucin Europea era desterrada al
olvido.
14. Sin embargo, los intentos de la tan necesaria reforma volvieron a resurgir y el
Consejo Europeo de junio de 2006 relanz el proceso. El 13 de diciembre de 2007

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tena lugar la firma del Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la
Unin Europea y el Tratado Constitutivo de la Unin Europea.

Fuente: www.rtve.es

El Tratado de Lisboa abandona algunos de los elementos que ms reticencias haba

ocasionado el Tratado Constitucional, evitando cierta terminologa que le era propia
(por ejemplo, Ministro de Asuntos Exteriores, ley) y omitiendo cualquier mencin a
los smbolos de la Unin Europea (s presentes en aqul), pero lo cierto es que hered
gran parte del contenido de aqul

Los Tratados Constitutivos desaparecen para dejar paso al Tratado de la Unin

Europea (con una nueva redaccin, versin Lisboa) y al Tratado sobre el
Funcionamiento de la Unin Europea (nueva denominacin del Tratado de la
Comunidad Europea). La Unin Europea sucede as a la Comunidad Europea y se la
dota de personalidad jurdica, se abandona la estructura de los tres pilares mientras
que la Comunidad Europea de la Energa Atmica se separa formalmente de la UE y
permanece como organizacin internacional independiente. La primaca del Derecho
de la Unin y del Derecho Comunitario ya no se establece de manera explcita (como
s haca el TC).
15. A nivel institucional, como ya haca el Tratado Constitucional, el Consejo Europeo
se une a la lista de instituciones (siete, pues, en total): el Parlamento Europeo, el
Consejo Europeo, el Consejo, la Comisin Europea, el Tribunal de Justicia de la Unin
Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas.

El Parlamento europeo incrementa sus poderes en materia legislativa, presupuestaria

y de aprobacin y se modifica su composicin, cuyo nmero mximo ser de 751

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diputados (750 ms el Presidente). El procedimiento de codecisin modifica su

denominacin (procedimiento legislativo ordinario), pasando a ser el mtodo habitual
de toma de decisiones, suprimindose el procedimiento de cooperacin3, con lo que,
igualado ahora en este sentido al Consejo, sale claramente reforzado en su papel de
legislador. Junto al ordinario, existe el procedimiento legislativo especial, aplicable slo
en los escasos y determinados casos previstos por el Tratado.

Se crea la figura del Presidente del Consejo Europeo, con una duracin en el cargo de
dos aos y medio, incompatible con otros cargos nacionales.

El Consejo contina con sus funciones tradicionales (comparte con el Parlamento las
funciones legislativas y presupuestarias, coordina las polticas econmicas ) aunque
modifica el proceso de adopcin de sus decisiones. En la mayora de casos deber
decidir por mayora cualificada (salvo cuando los Tratados expresamente contemplen
otro procedimiento) y se introduce, aunque con plazos dilatados y precisiones fruto de
la presin de algunos Estados, la votacin por doble mayora de doble mayora de
Estados (55%) y de poblacin (65%), mtodo que se complementa con otro
mecanismo cuando haya un nmero reducido de Estados miembros (cercano a la
minora de bloqueo) que se oponga a una decisin, en cuyo caso el Consejo deber
hacer cuanto est en su mano para conseguir una solucin satisfactoria para ambas
partes en un plazo razonable.

El Tratado de Lisboa modifica tambin la composicin de la Comisin, de manera que

a partir de 2014 ya no habr un comisario por Estado miembro sino un nmero igual a
dos tercios del nmero total de miembros, que se regir por un principio de rotacin
igual entre los Estados miembros.
16. El Tratado de Lisboa reconoce y potencia las funciones de los Parlamentos
nacionales que, aunque con la obligacin de respetar las funciones de las instituciones
europeas, podrn participar ms en la labor de la Unin, destacando entre ellas el
control de la subsidiariedad (segn el principio de subsidiariedad, la UE, excepto en
los mbitos de su competencia exclusiva, slo debe actuar cuando ello resulte ms
eficaz que la accin a escala nacional), que ahora tambin recae, en parte al menos,

Antes regulado en el art. 252 TCE

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en los Parlamentos nacionales, facultados para iniciar un procedimiento que podra

desembocar, incluso, en la paralizacin de la iniciativa legislativa.

17. En consonancia con el aumento de legitimidad democrtica de la Unin que el

Tratado de Lisboa busca, se refuerza el papel de los ciudadanos. Se incorpora la
iniciativa legislativa que ya el Tratado Constitucional contemplaba: un grupo de al
menos un milln de ciudadanos de un nmero significativo de Estados miembros
puede solicitar a la Comisin que presente una propuesta de legislacin.
18. Importantes son tambin los progresos en materia de derechos humanos,
previndose la adhesin de la UE al Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 6.2 TUE) y, aunque la
Carta de Derechos Fundamentales de la UE no se incluye en el texto, se asimila
(versin revisada de 12 de diciembre de 2007) su valor jurdico al de los Tratados, con
lo que sus disposiciones pasan a ser jurdicamente vinculantes, incrementndose
tambin la capacidad del TJ de velar por sus disposiciones
19. La UE busca tambin con el Tratado de Lisboa reforzar su papel de actor en las
relaciones internacionales, para lo cual introduce dos figuras especialmente
relevantes. Junto con la del Presidente del Consejo Europeo, se crea la del Alto
Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, con el
objetivo de aumentar la coherencia de la actuacin exterior de la Unin y responsable
de la poltica exterior y la poltica de defensa comn, as como de la representacin da
la Unin en la escena internacional en asuntos relacionados con la PESC y asistido
por un servicio europeo de accin exterior compuesto por funcionarios del Consejo, la
Comisin y los servicios diplomticos nacionales.

La tradicional PESC se enriquece con la Poltica Comn de Seguridad y Defensa y

destaca la introduccin de "clusula de solidaridad" que prev la actuacin conjunta de
la Unin y los Estados miembros si un Estado miembro es objeto de un ataque
terrorista o vctima de un desastre natural o de origen humano.
20. El Tratado introduce tambin una clasificacin general de las competencias en tres
categoras (exclusivas, de apoyo y en otros mbitos) que clarifica en gran medida la
hasta ahora confusa distribucin de las mismas. Otra de las novedades ms llamativas

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es la inclusin de una clusula de retirada voluntaria que reconoce a los Estados la

posibilidad de desvincularse de la Unin en cualquier momento, previsin nunca
contemplada hasta ahora.
21. Su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 pona punto y final a un largo y
complejo proceso plagado de retrasos, sobresaltos (negativa irlandesa tras el
referndum de su poblacin en junio de 2009 y convocatoria de uno posterior en
octubre que logr finalmente el s), reticencias de Polonia y de la Repblica Checa y
dudas y concesiones a los ms recelosos para conseguir a toda costa salvar el tratado
y evitar sumar un nuevo fracaso al proceso de construccin europea. Se cerraba as
una etapa, pero las reformas seguirn siendo inevitables. La UE est obligada a
reinventarse de manera continua para poder hacer frente a los retos e incluso
amenazas que la acechan. La inestabilidad econmica y el rescate al que algunos
Estados miembros se han visto obligados han demostrado que la Unin Europea
puede tambalearse, de manera que habr que seguir trabajando para evitarlo y lograr,
al fin, una Europa unida y estable.
22. Pese a las crisis y problemas, an son varios los Estados en cola para ingresar en
la Unin, lo que parece confirmar que, pese a todo, la opinin generalizada en los
Estados que conforman el continente europeo es mejor dentro que fuera. Junto a
Croacia, Estado que, como sealamos, ya acaricia el sueo europeo, Turqua y la
Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia son los otros Estados candidatos. Cinco
Estados ms (Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Serbia y, con muchas
reservas, Kosovo) figuran en la lista de los denominados candidatos potenciales; es
decir, aquellos a los que se ha prometido su incorporacin una vez que cumplan los
criterios de adhesin. Islandia ha sido el ltimo Estado en solicitar la adhesin a la UE,
en julio de 2009, tras sufrir de manera directa las consecuencias de la crisis
econmica global.

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