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Manual para El Análisis Económico
Manual para El Análisis Económico
VOLUMEN 3
INSTRUMENTOS, ESTRATEGIAS E INCENTIVOS
ECONMICOS PARA LA CONSERVACIN EN LAS
REAS NATURALES PROTEGIDAS DE MXICO
Roberto Enrquez Andrade
Preparado para
Conservacin Internacional Mxico A.C.
Diciembre, 2005
2.
Introduccin ......................................................................................................... 1
1.1.
1.2.
Incentivos e informacin................................................................................ 2
1.3.
1.4.
2.2.
2.3.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
5.1.
Seguros y fianzas.......................................................................................... 23
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
6.2.
6.3.
6.4.
Restriccin de acceso................................................................................... 37
7.2.
7.3.
7.4.
Volumen III
1. Introduccin
En la Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al ambiente se consideran
de utilidad pblica el establecimiento, proteccin y preservacin de las reas naturales
protegidas y de las zonas de restauracin ecolgica; as como la formulacin y
ejecucin de acciones de proteccin y preservacin de la biodiversidad del territorio
nacional y las zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin. El
anlisis econmico presenta una perspectiva til para abordar los asuntos de
biodiversidad y reas naturales protegidas. En el mbito nacional, el gobierno puede
utilizar herramientas econmicas para entender el impacto de las polticas de
desarrollo en la biodiversidad y evaluar la conveniencia de utilizar incentivos fiscales,
financieros y de mercado para promover los objetivos de conservacin en las reas
naturales protegidas. En el plano internacional, apoya al gobierno a analizar aspectos
como la repercusin de los tratados de libre comercio en la biodiversidad, la
conveniencia de participar en los mercados multinacionales de emisiones de carbono,
la bsqueda de incentivos econmicos internacionales para la conservacin, por
ejemplo a travs del GEF1. Mediante estas herramientas se pueden identificar los
incentivos perversos que motivan la degradacin de reas naturales (muchos de los
subsidios a la agricultura y pesca tienen ese efecto) y proponer remedios. En lo que
toca a las agencias gubernamentales y otros grupos sociales encargados de la
conservacin de la biodiversidad, la economa puede aportarles herramientas valiosas
para la identificacin, promocin, justificacin y planeacin de las reas naturales
protegidas.
1.1. Obstculos del sistema econmico para la conservacin.
Uno de los principales obstculos para la conservacin en Mxico es que en el sistema
econmico actual los mercados slo se valoran los usos directos de los ecosistemas;
ignorando la dems formas de valor econmico. Debido a lo anterior, las inversiones
requeridas para conservar el capital natural han sido insuficientes por lo que es preciso
encontrar mecanismos innovadores para financiar la implementacin de las estrategias
nacionales de conservacin. La subvaloracin de muchos de los servicios ecolgicos
surge, entre otras razones, por la naturaleza de propiedad comn que los caracteriza y
la falta de un esquema adecuado de derechos de acceso. La certidumbre en los
derechos de propiedad es uno de los requisitos ms importantes para el
funcionamiento eficiente de los mercados. Esto ltimo es cierto tanto para los
mercados nacionales como en el contexto internacional.
La excesiva centralizacin y control gubernamental de las decisiones en materia
ambiental, es un obstculo adicional, que genera una inercia burocrtica que se traduce
en una regulacin ineficiente e inefectiva. Lo anterior se complica con la baja
prioridad que la sociedad en general le asigna a los problemas ambientales cuyos
horizontes temporales son ms largos que los problemas sociales y polticos.
1
Instrumentos Econmicos
Campbell, D. E. (1995). Incentives: Motivation and the Economics of Information. Cambridge University
Press, Cambridge, U.K., 349 pp.
Volumen III
Instrumentos Econmicos
Volumen III
judiciales (polica, juzgados, multas, crceles etc.) con los cuales vigila y asegura su
observancia.
Los impuestos ambientales constituyen un ejemplo clsico de los instrumentos
econmicos. Estos instrumentos se basan en el principio de quien contamina [o
degrada el ambiente] paga adoptado por los pases miembros de la OCDE. Su
propsito es integrar en el sistema de precios los costos ambientales externos al
mercado. No se obliga a las empresas a respetar un umbral especfico de emisiones
pero se les motiva va precios a reducirlas lo ms posible. La Ley General de
Equilibrio Ecolgico y de la Proteccin al Ambiente contempla tres categoras de
instrumentos econmicos los fiscales, los financieros y los de mercado (Recuadro 2).
Recuadro 1
Instrumentos Econmicos
Recuadro 2
Artculo 22 Bis
Se consideran prioritarias, para el otorgamiento de los estmulos fiscales que se establezcan
conforme a la Ley de Ingresos de la Federacin, las actividades relacionadas con:
La investigacin, incorporacin o utilizacin de mecanismos, equipos y tecnologas
que tengan por objeto por evitar, reducir o controlar la contaminacin o deterioro
ambiental, as como el uso eficiente de recursos naturales y de energa;
La investigacin e incorporacin de sistemas de ahorro de energa y de utilizacin de
fuentes de energa menos contaminantes;
El ahorro y aprovechamiento sustentable y la prevencin de la contaminacin del agua;
Volumen III
Harrington, W y Morgenstern, R. D. (2004). Economic incentives versus command and control: What is the best
approach for solving environmental problems. Resources, 152: 13-17.
Instrumentos Econmicos
El que usa paga, es decir que los agentes econmicos paguen el costo total
originado por el uso de los recursos naturales.
Al que conserva se le paga, es decir que los agentes econmicos reciban un pago
por los beneficios econmicos que produce al conservar.
Los instrumentos econmicos que se presentan en este manual estn basados en estos
principios fundamentales.
La globalizacin econmica y los tratados de libre comercio
La globalizacin econmica, el libre comercio y la dependencia en los mercados para
asignar los beneficios de la produccin econmica son fuerzas de creciente
importancia en cuanto al uso y conservacin de la biodiversidad en Mxico. Tanto la
teora econmica como los estudios empricos son inconcluyentes y contradictorios
respecto a los efectos de la globalizacin y el libre comercio en la biodiversidad. En
este manual, ms que presentar argumentos a favor o en contra, la globalizacin y el
libre comercio se consideran realidades que difcilmente se revertirn en el futuro
inmediato y se reflexiona sobre como las reas naturales protegidas pueden tomar
ventaja de ello para promover la conservacin.
Volumen III
Recuadro 3
Instrumentos Econmicos
son los llamados mercados verdes como el mercado de emisiones de carbono que se
ha venido implementando en el contexto del Protocolo de Kyoto para el cambio
climtico.
En Mxico, el Servicios Forestal de Estados Unidos, ha implementado un sistema de
pagos, de entre $4.5 a $ 6 dlares por hectrea por ao a los dueos de tierras en
ciertas regiones importantes por sus servicios ecolgicos. Los convenios por cinco
aos son coaccionados mediante vigilancia satelital que abarca cerca de 310,000
hectreas. Aunque incipientes todava es de esperarse que este tipo de programas se
incrementen en el futuro7.
Los programas de certificacin y etiquetado ecolgico (Captulo 8) tienen el propsito
de generar incentivos para la conservacin al permitir a los productores que cuidan el
ambiente entrar en mercados ms lucrativos en el mbito internacional.
El financiamiento de las reas naturales protegidas
Otro aspecto de suma importancia en el contexto internacional es el financiamiento
para las reas naturales protegidas. Existe un consenso en el sentido que en los pases
en vas de desarrollo los gobiernos no tienen suficiente capacidad financiera para
mantener un sistema de reas naturales protegidas por lo que dependen del
financiamiento externo. Esta ha sido la realidad en Mxico y continuar sindolo. En
el Captulo 5 de este volumen del manual se presentan los principales instrumentos
para el financiamiento de las reas naturales protegidas, tanto en el contexto nacional
como internacional.
Ginns, W.W (2005). Why should we set priorities?. Scientific American.293 (3), 86-93.
10
Volumen III
11
Instrumentos Econmicos
Field, B. C. (1994). Environmental Economics: An Introduction. McGraw-Hill, New York, 482 pp.
12
Volumen III
Bernstein, J. D. (1995). Alternative Approaches to Pollution Control and Waste Management: Regulatory and
Economic Instruments. Urban Management Programme Discussion Paper 3. The World Bank-Urban Management
Program, Washington, D.C., 64 pp.
10
Turner, R. K., Pearce, D. W. y Bateman, I. (1993). Environmental Economics: An Elementary Introduction.
Johns Hopkins Univ. Press, Baltimore, 328 pp.
11
Sipes, K. N. y Mendelsohn, R. (2001). The effectiveness of gasoline taxation to manage air. Ecological
Economics, 36(2): 299-309.
12
Goodstein, E. S. (1995). Economics and the Environment. Prentice Hall, New, Yersey, 575 pp.
13
Stavins, R. N. (2000). Market-based environmental policies. En: P. R. Portney; R. N. Stavins, (Editors), Public
Policies for Environmental Protection. Resources for the Future: Washington, D.C., pp 31-76.
14
Turner, R. K., Pearce, D. W. y Bateman, I. (1993). Environmental Economics: An Elementary Introduction.
Johns Hopkins Univ. Press, Baltimore, 328 pp.
13
Instrumentos Econmicos
15
Cuadri de la Torre, G. (1988). Ordenamiento Ecolgico del Territorio- Llave para una gestin integral del medio
ambiente. Direccin de Normatividad y Regulacin Ecolgica, SEDUE y Instituto Autnomo de Investigaciones
Ecolgicas, Mxico, D.F.
16
Font, X., Cochrane, J. y Tapper, R. (2004). Pay per nature view. Understanding tourism revenues for effective
management plans. Report prepared for WWF. Leeds (UK). Leeds Metropolitan University.
14
Volumen III
Bernstein, J. D. (1995). Alternative Approaches to Pollution Control and Waste Management: Regulatory and
Economic Instruments. Urban Management Programme Discussion Paper 3. The World Bank-Urban Management
Program, Washington, D.C., 64 pp.
18
Mediante deducciones directas de impuestos o va depreciacin.
15
Instrumentos Econmicos
Recuadro 4
16
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Instrumentos Econmicos
19
Roodman, D. M. (1996). Paying the Piper: Subsidies, Politics, and the Environment. World Watch Paper. 33;
World Watch, USA, 80 pp.
18
Volumen III
http://www.conanp.gob.mx/
Bernrdez de la Granja, A. (Sin fecha). Destinos especficos en derechos de reas naturales protegidas:
Instrumento
de
manejo
innovador
Para
la
poltica
ambiental.
Documento
en
lnea:
http://www.ine.gob.mx/ueajei/publicaciones/libros/446/bernardez.html. Consultado el 30 de noviembre de 2005.
22
Idem.
21
19
Instrumentos Econmicos
Artculo 198-A
Por el goce o aprovechamiento no extractivo de elementos naturales y escnicos que se
realiza dentro de las reas Naturales Protegidas terrestres, se pagarn derechos conforme a
lo siguiente:
I. Por actividades tursticas, deportivas y recreativas como ciclismo, paseo a caballo,
23
Anaya-Reyna, G. (2003) Instrumentos de Financiamiento en el rea de Proteccin de Flora y Fauna Islas del
Golfo de California. Artculo presentado en Vth World Parks Congreso. Durban, Sudfrica. Septiembre 2003.
20
Volumen III
Artculo 198-B
Por la filmacin, videograbacin y tomas fotogrficas con fines comerciales que requieran
de equipos compuestos por ms de un tcnico especializado como apoyo a la persona que
opera el equipo principal, dentro de las reas Naturales Protegidas decretadas por la
Federacin, se pagar el derecho conforme a las siguientes cuotas:
Por da $2,000.00
Por cada 7 das no fraccionables $10,000.00
No se pagar el derecho establecido en este artculo, cuando se trate de fotografas,
filmaciones y videograbaciones con carcter cientfico y cultural, siempre que se
demuestre dicha calidad ante la autoridad competente.
------------Los ingresos que se obtengan por la recaudacin de los derechos a que se refieren estos
artculos, se destinarn a la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas, para la
conservacin y aprovechamiento sustentable de las reas Naturales Protegidas.
La Tesorera de la Federacin reintegrar los recursos por este derecho obtenido, dentro
del mes inmediato posterior a su recaudacin, destinndose a las reas Naturales
Protegidas para que le den el uso que se establece en el presente artculo.
21
Instrumentos Econmicos
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Volumen III
5. Instrumentos financieros
5.1. Seguros y fianzas
Las plizas de seguros y fianzas han sido utilizadas para cubrir las obligaciones
legales resultantes de actos negligentes que originan una responsabilidad civil por
daos al medioambiente. Ambos productos son considerados cmo instrumentos de
financiamiento de riesgos y permiten a los agentes econmicos contar con los recursos
suficientes para hacer frente a contingencias, derivadas de actos u omisiones
negligentes. Adems garantizan que en el caso de una contingencia los afectados
reciban la compensacin correspondiente. En Mxico, las ltimas modificaciones
realizadas en la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente y
tambin al Cdigo Penal hacen, al menos en principio, necesario que los empresarios y
prestadores de servicios cuenten con recursos econmicos o apoyo financiero
suficientes para enfrentar las obligaciones derivadas de una contingencia ambiental
originada durante el desempeo de sus actividades. Para esto existen ya en Mxico las
plizas de seguros y fianzas, las cuales pueden ser especialmente atractivas para todas
aquellas actividades que manejan o generan residuos peligrosos24. Desde luego estos
instrumentos no pueden considerarse como una solucin total, ya que ni las plizas de
seguros ni las fianzas pueden evitar que se presenten contingencias o que sobrevengan
daos ambientales.
5.2. Fideicomisos y fondos patrimoniales
Los Fondos Patrimoniales Ambientales son mecanismos de financiamiento que
cobraron importancia en la dcada de los 90s. Han apoyado el financiamiento para el
gasto corriente e infraestructura en reas naturales protegidas y apoyado el
fortalecimiento de las instituciones locales involucradas en la conservacin.
El objeto de establecer un fondo patrimonial es administrar el capital financiero de tal
manera que genere ingresos constantes para cubrir los costos, o parte de ellos, de la
gestin de las reas protegidas. A travs de un fondo patrimonial, se espera invertir el
capital y hacer uso principalmente de los intereses generados, dejando el capital
intacto para poder seguir invirtindolo a perpetuidad. Como tal, un fondo patrimonial
es un mecanismo para administrar el capital generado recaudado por otra va. Sin
embargo, puede generar ingresos a travs de su manejo financiero25.
En muchos casos los fondos patrimoniales no son simplemente mecanismos de
financiamiento, sino que funcionan como instituciones capaces de desempear varios
papeles, adems de canalizar fondos. Esto incluye participar como actores clave en el
24
Estavillo, A. (1997). Seguros y fianzas, cobertura de riesgos ambientales. Teorema, 4(13): 62-63.
Memoria del taller regional sobre generacin de ingresos para reas naturales protegidas. Purto Barrios,
Guatemala. 18 al 22 de junio de 2002. WWF, TNC, PROARCA/APM, CBM y SAM.
25
23
Instrumentos Econmicos
Los fideicomisarios son los beneficiarios del fideicomiso, o sea los que recibirn los
productos de la actividad del fideicomiso. En un fideicomiso el fideicomitente puede
ser la misma persona individual o jurdica que el fideicomisario.
Existe un comit tcnico que asesora al fiduciario y al fideicomitente sobre los actos o
negocios ms convenientes vinculados con el tema especfico del patrimonio
fideicometido. Se puede definir tambin como el rgano de consulta y de toma de
decisiones que da las directrices al fiduciario para ejecutar la voluntad del
fideicomitente. El comit tcnico es en la prctica, un rgano de decisin pues sus
sugerencias deben ser acatadas por el fiduciario. El comit tcnico puede tener, entre
otras, las siguientes funciones:
26
Oleas, R. y Barragn, L. (2003) Los fondos ambientales como prctica de conservacin y desarrollo sustentable
en Amrica Latina y el Caribe. Manuscrito, 33 p.
27
Atmetlla. (1995). Manual de Instrumentos Jurdicos Privados para la Proteccin de los Recursos Naturales.
Fundacin Neotrpica, San Jos, Costa Rica, 38 pp.
24
Volumen III
25
Instrumentos Econmicos
(US$22,5 millones) del GEF/Banco Mundial como segunda fase de la iniciativa antes
mencionada. Este segundo donativo est condicionado a una aportacin de Mxico
equivalente a los recursos patrimoniales solicitados. En reconocimiento a los esfuerzos el
GEF, a travs del Banco Mundial, ha depositado US$9.71 millones, cuyos intereses estn
siendo canalizados a cinco reas naturales protegidas adicionales.
Desde el ao 2000 a la fecha, el FMCN ha captado recursos patrimoniales adicionales del
Gobierno de Mxico y de fundaciones privadas en Mxico y los Estados Unidos por un
total de US$17.3 millones. Con esto su patrimonio actual asciende a casi US$73 millones.
El mximo rgano de gobierno del FMCN es la Asamblea General que est constituida por
32 miembros honorficos encargados de, entre otras responsabilidades, aprobar la
composicin del Consejo Directivo, aprobar los estados financieros anuales auditados y
modificar los estatutos para que stos reflejen su evolucin en el tiempo y se adapten a las
necesidades cambiantes del entorno.
El Consejo Directivo est integrado por 19 de los 32 asociados que conforman la
Asamblea. Los miembros son individuos de reconocida trayectoria profesional y moral que
pertenecen a diversas zonas geogrficas y sectores de la sociedad mexicana (acadmico,
ONGs, organizaciones de base, y sector empresarial).
El Comit de Inversiones es la entidad encargada de supervisar la estrategia financiera del
FMCN. Actualmente, la institucin cuenta con un asesor financiero externo que supervisa
la gestin de los administradores de activos de los recursos patrimoniales. El 80%-85% de
los recursos patrimoniales se invierten en renta fija y del 15%-20% en renta variable.
La seleccin de los administradores de activos debe permitir que, a un costo moderado, se
aseguren los flujos de recursos deseados. Bajo los lineamientos de inversin de USAID y
GEF/Banco Mundial, el FMCN dio, durante sus primeros cuatro aos de operacin, total
libertad a los administradores de activos para que decidieran la estructura del portafolio a
invertir. Sin embargo, los beneficios recibidos de este servicio no justificaban los altos
costos (aproximadamente US$ 250.000 US$ 300.000 por ao). A partir del 2001, el
FMCN asumi la responsabilidad de decidir sobre el destino y estructura del portafolio
bajo la supervisin del Comit de Inversiones y con el apoyo del asesor financiero
independiente. Con este nuevo esquema, los agentes financieros operan como custodios de
los recursos sin discrecionalidad en el manejo de stos, responsabilidad que se comparte
ahora entre el asesor financiero independiente y el Comit de Inversiones. El costo de este
arreglo es 50% menor que el modelo tradicional de agentes financieros con
discrecionalidad (0.5%-0.6% del patrimonio al ao).
*Informacin tomada de www.fmcn.org
26
Volumen III
28
Goldstein, D. (2001). Financial sector reform and sustainable development: the case of Costa Rica. Ecological
Economics, 37(2): 199-215.
29
Greener, L. P. (1991) Debt-for-Nature Swaps in Latin American Countries. The enforcement dilemma.
Connecticut Journal of International Law, 7, 123-180.
27
Instrumentos Econmicos
Recuadro 7
28
Volumen III
El canje de deuda pblica por conservacin fue propuesto por primera vez en 1984
para combatir el crculo vicioso entre el excesivo endeudamiento pblico externo y la
degradacin ambiental existente en varios pases de Amrica Latina incluyendo
Mxico.
Bsicamente el proceso involucra un mecanismo de intercambio en donde una cierta
cantidad de deuda externa es cancelada o condonada a cambio de fondos en moneda
local que debern ser invertidos en un proyecto de proteccin ambiental. En la
mayora de los casos, una Organizacin no Gubernamental como Conservacin
Internacional o el Fondo Mundial para la Naturaleza adquieren la deuda en los
mercados secundarios a un precio rebajado. El mecanismo permite a un pas deudor
reforzar sus polticas internas de conservacin y al mismo tiempo aliviar parte de su
deuda externa. Mucha de esta deuda es considerada impagable, con lo que el pas
acreedor se beneficia recuperando al menos una fraccin de la deuda original.
El primer canje de deuda por conservacin ocurri en 1987, en el cual Bolivia se vio
beneficiada con una reduccin de 650 mil dlares a cambio de gastar el equivalente a
100 mil dlares en proteccin de una reserva de la biosfera en la cuenca del
Amazonas. Durante la dcada de los 90s, Mxico se involucr activamente en este tipo
de intercambios, habiendo cancelado por este mecanismo ms de 3.7 millones de
dlares antes de 199730
Si bien el canje de deuda pblica por conservacin ha tenido un efecto limitado en lo
que toca a la reduccin de la deuda externa, han mostrado cierta efectividad para
financiar proyectos de conservacin. Este mecanismo has facilitado la creacin y
administracin de reas naturales protegidas en los pases Latinoamericanos
involucrados, incluyendo Mxico, Bolivia, Costa Rica y Ecuador.
30
Thapa, B. (2000) "The relationship between debt-for-nature swaps and protected area tourism: A plausible
strategy for developing countries." USDA Forest Service Proceedings RMRS-P-0.
29
Instrumentos Econmicos
30
Volumen III
6. Instrumentos de mercado
Los derechos transferibles31 para el aprovechamiento de los servicios ambientales son
instrumentos que combinan elementos de regulacin directa con incentivos de
mercado. Aunque existen actualmente un gran nmero de aplicaciones, cada una con
sus peculiaridades, en general su implementacin requiere primeramente de la
determinacin, de una norma (basada en la capacidad de carga) por parte de la
autoridad ambiental. El segundo paso es la emisin de un nmero determinado de
permisos, en unidades o proporciones preestablecidas, que no excedan el nivel de la
norma establecido en el primer paso. Acto seguido se debe acordar entre gobierno y
sociedad un mecanismo de asignacin inicial de derechos, que puede ser mediante
entrega directa, lotera, venta o subasta. Finalmente, sociedad y gobierno deben
establecer las condiciones para que los permisos puedan ser comercializados en un
mercado (mercado secundario) competitivo.
Lo que se busca en principio con esta estrategia es aprovechar la eficiencia de los
mercados en la tradicin coaseana32 pero conservando la capacidad por parte de las
autoridades de establecer lmites totales de emisin, explotacin o de impacto. La
creacin de mercados adems es flexible y adaptable a diversos tipos de degradacin
ambiental. Son utilizados en contaminacin de varios medios, aprovechamiento de
recursos naturales, as como uso de suelo y conservacin de ecosistemas. Son
aplicados tanto en el mbito internacional como domstico. En Mxico, en la Ley
General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, en su Artculo 22 cuarto
prrafo se consideran instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones,
licencias y permisos, todos ellos transferibles, que corresponden a volmenes
preestablecidos de emisiones de contaminantes al aire, agua o suelo, o bien, que
establecen los lmites de aprovechamiento de recursos naturales , o de construccin en
reas naturales protegidas o en zonas cuya preservacin y proteccin se considere
relevante desde el punto de vista ambiental.
6.1. Los bancos de conservacin
Los bancos de conservacin son instrumentos econmicos recientemente desarrollados
que presentan promisorias posibilidades de aprovechar las fuerzas del mercado a favor
de la conservacin de ecosistemas y la proteccin de especies. Estos bancos consisten
en porciones de terreno, privadas o pblicas, que son designadas para la conservacin.
Un banco de conservacin puede entenderse como una cuenta de banco biolgica. En
vez de dinero, el dueo del banco guarda crditos de conservacin de hbitat o de
especies que puede vender en el mercado.
En Estados Unidos, el Servicio de Vida Silvestre aprueba los crditos de hbitat o
especies basndose en el valor de los recursos naturales contenidos dentro de los
31
32
31
Instrumentos Econmicos
32
Volumen III
33
Instrumentos Econmicos
esto incentivos para la conservacin y reforestacin de sus tierras. Segn CastroSalazar, en el momento de la transaccin los derechos de emisiones representaban
ingresos para el campesino de 50 dlares por hectrea al ao, mientras que la
ganadera generaba unos 45 dlares por hectrea y el maz unos 35.
Este tipo de mercados tiene un gran potencial para promover la conservacin y
reforestacin de bosques y selvas en Mxico y al mismo tiempo generar fuentes de
empleo y captacin de divisas para el financiamiento de reas naturales protegidas. La
Comisin de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte38 estim que para el 2010
el mercado de emisiones de carbono pudiera llegar a los 20,000 millones de dlares al
ao.
6.4. Mercado de derechos para el aprovechamiento de recursos naturales
El esquema de mercado de derechos es bastante flexible pudiendo ser utilizado para el
manejo eficiente de recursos naturales no renovables como el agua, los recursos
pesqueros y los recursos cinegticos.
Los permisos transferibles de pesca
Los permisos transferibles de pesca, tambin conocidos como cuotas individuales
transferibles, al igual que sus equivalentes en contaminacin han recibido una
creciente atencin por parte de los administradores de pesqueras. Wallis39 reporta que
dentro de los pases miembros de la OCDE que utilizan estos instrumentos se
encuentran Australia, Canad, Islandia, Holanda, Nueva Zelanda y Estados Unidos. La
experiencia ganada en estos programas ha demostrado que son capaces de corregir en
gran parte los problemas de ineficiencia asociados al libre acceso, incluyendo el
exceso de esfuerzo y de embarcaciones, y la disipacin de utilidades. Otra
consideracin interesante es que si algunos sectores de la sociedad consideran que los
recursos pesqueros tienen un uso ms valiosos para un pas que la pesca comercial como por ejemplo la preservacin o pesca deportiva - es posible para estos sectores
adquirir la totalidad o parte de los permisos a precios del mercado y utilizarlos de la
manera que consideren ms conveniente. El gobierno podra tambin adquirir una
porcin de las cuotas disponibles y utilizarlas como reservas o asignarlas a sectores
sociales poco competitivos, como por ejemplo a grupos tnicos.
Los permisos transferibles de pesca consisten en determinar la captura total permisible
basada en consideraciones biolgicas, la cual es subsecuentemente subdividida y
asignada a unidades de pesca (barcos, pescadores, empresas etc.). Con esto, los
pescadores adquieren el derecho de propiedad sobre una porcin del recurso cada
temporada. La ventaja terica es que los propietarios de los permisos reciben el
incentivo para capturar su porcin de una manera eficiente. Para esto es requisito
38
http://www.cec.org/home/index.cfm?varlan=english
Wallis, P. (1999). Transferable fishing quotas: Experience in OECD countries. In: Organization for Economic
Co-operation and Development, Implementing Tradable Permits for Environmental Protection. OCDE: Paris,
France, pp 109-124.
39
34
Volumen III
indispensable que las cuotas estn sujetas a transacciones en un mercado. Dado que
cada agente tiene el derecho a pescar una proporcin determinada del recurso cada
temporada sin poder excederla, no existe la necesidad de entrar en una competencia
por el recurso con otros pescadores40. La bsqueda de utilidades de estos agentes
garantiza, en principio, que su esfuerzo pesquero ser producido de la manera ms
eficiente posible dada su escala de operacin. Si la pesquera esta compuesta de
embarcaciones con diferentes caractersticas o artes de pesca, aquellos ms eficientes
en trminos de costos van a ir progresivamente eliminado a los menos competitivos.
El resultado de esto es que el recurso va a gravitar alrededor de los usuarios ms
eficientes, lo cual conlleva un aumento en los beneficios derivados de la pesquera. A
diferencia de los impuestos, en donde las utilidades generadas son capturadas por la
agencia regulador, los permisos transferibles permiten a sus dueos capturar la
totalidad de las utilidades generadas. Por otro lado se ha observado que una vez que el
sistema est operando adecuadamente, los pescadores, dndose cuenta que ellos son
los perdedores por la actividad ilegal, cooperan abiertamente con las autoridades para
asegurar una vigilancia adecuada. Lo mismo sucede con la informacin.
Como todo instrumento de regulacin los permisos transferibles presentan desventajas
y problemas de implementacin en la prctica. Desde el punto de vista conceptual, la
principal objecin es que los esquemas basados en permisos transferibles son o
pudieran ser inequitativos. Afortunadamente, los permisos transferibles pueden ser
combinados con impuestos u otros instrumentos fiscales para lograr una distribucin
ms equitativa de los beneficios derivados de la pesquera. Tambin ha surgido la
preocupacin de que gran porcentaje de los permisos sean acumulados por unas
cuantas empresas generando condiciones monoplicas u oligoplicas, por lo que estos
programas debern de ir acompaados de legislacin que prevenga que esto suceda.
Otras consideraciones prcticas que deben ser tomadas en cuenta, es el incentivo que
generan para capturar volmenes en exceso de los permitido por las cuotas y de
regresar al mar parte de las capturas (de menor tamao o calidad), lo cual de
generalizarse podra contrarrestar rpidamente los beneficios obtenidos.
El requisito ms importante para el xito de un sistema de pesca transferible es quiz
el entendimiento y apoyo por parte de los pescadores. Si estos no ven claramente los
beneficios que podran generarse o no estn dispuestos a cooperar con las autoridades
en su implementacin, es casi seguro que un programa de esta naturaleza estara
destinado al fracaso. Parsons41 discute algunos ejemplos de programas en donde se
trato de imponer un sistema de permisos transferibles en varias pesqueras de Canad
con el resultado predicho anteriormente. Otra cuestin de suma importancia que debe
ser resuelta para la implementacin de es la asignacin inicial de permisos. La
asignacin inicial de los permisos, determina en gran parte la distribucin de los
beneficios derivados de la pesquera a travs del tiempo, por lo que debe hacerse con
40
Anderson, L. G. (1986). The Economics of Fisheries Management. Johns Hopkins University Press, 296 pp.
Parsons, L. S. (1993). Management of Marine Fisheries in Canada. National Research Council of Canada,
Otawa, 754 pp.
41
35
Instrumentos Econmicos
36
Volumen III
42
37
Instrumentos Econmicos
38
Volumen III
39
Instrumentos Econmicos
40
Volumen III
Marine Stewardship Council. (1998). Principles and criteria for sustainable fishing (en lnea). Disponible en
http://www.msc.org. Consultado en diciembre 15, 2001.
48
Certificacin de sostenibilidad de las actividades tursticas. Ponencia presentada en la Conferencia Regional de
las Amrica. Saupe (Baha, Brasil), 29 y 30 de septiembre de 2003
49
En cuyo caso el gobierno es quien certifica.
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Instrumentos Econmicos
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Citados por Stavins, R. N. (2000). Market-based environmental policies. P. R. Portney y R. N. Stavins,
(Editores), Public Policies for Environmental Protection. Resources for the Future: Washington, D.C., pp 31-76.
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