Lobato-Suriano. La Sociedad Del Trabajo. Introducción

La sociedad del trabajo Las instituciones laborales en la Argentina (1900-1955) Mirta Zaida Lobato y Juan Suriano (compiladores)Suriano, Juan La sociedad del abajo. Las insticuciones laborales en la Argentina (1900-1955) / Juan Suriano y Mirra Zaida Lobato. - 1a ed. - Buenos Aires : Fdhasa, 2013, 368 p. : 22,5315,5 em, ISBN 978-987-628-279-6 Ind ice 1, Instituciones Politicas. I. Mirea Zaida |Lobato: GOP 2206 Introduccién. Trabajo, cuestién social e intervencién estatal.... 9 Mirta Zaida Lobato y Juan Suriano Primera parte Disefio de tapa: Juan Balaguer y Cristina Cermefio Conflictos laborales ¢ intervencidn estatal Primera edicién: marzo de 2014 ‘: o 7 (i an Ia accién del Departamento Nacional del ‘Trabajo © Juan Sutiano y Mirta Zaida Lobaro, 2014 frente a los conflictos laborales en los ferrocarriles Slee 8 y su intervencién en la gran huelga de 1917. 57 Cérdoba 744 2° C, Buenos Aires Silvana Alejandra Palermo info@edhasa.com.ar hup://www.edhasa.com.ar Los industriales y el Departamento Provincial ‘Avda. Diagonal, 519-521. 08029 Barcelona del Trabajo ante el conflicto obrero de 1919 en Tucumén.... 85 E-mail: info@edhasa.cs Alejandra Landaburu ecps//ivwwedhasa.com BI Estado y las huelgas maritimas entre 1890 y 1920.. Laura G. Caruso ISBN: 978-987-628-279-6 Segunda parte Quedan rigurosamente prohibidas, sin la aucorizacién escrita de los tieulares del La mediacién laboral estatal en las provincias Copyright, bajo las sanciones establecidas en las leye, la reproduccién parcial o total fe esca obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografia i ne ‘a ad See as 1 la diseibuci de egestas Las relaciones laborales en la mira del Estado provincial alquiler o préstamo pablico. de Mendoza, 1916-1946 Mariana Garzin Rogé Queda hecho el depésito que establece Ia ley 11.723 ‘Trabajadores, Estado y derechos. El Departamento Provincial Impreso por Arcdngel Maggio-Divisién Libros del Trabajo tucumano durante la década de 1930... Marla Ullivarri peeing 1 tratamiento est ‘cuestién obrera”LA SOCIEDAD DEL TRABAJO 8 La institucionalizacién del conflicto en Santa Fe durante la década de 1930 . 199 Susana Piazzesi Tercera parte Hacia la transformacién de las politicas laborales | El Departamento Nacional del Trabajo y la influencia antiliberal e@ los afios treinta . 223 Mariela Rubinzal La Divisidn Estadistica y su conversién en Direccién de Estadistica Social del Consejo Nacional de Posguerra, 1932-1945... Herndn Gonzdlez Bollo La Secretaria de Trabajo y Previsién y el mundo indigena. El rol de los delegados indigenas en la norpatagonia... Enrique Mases e267 {Soldados del trabajo o ciudadanos? La Ley de Accidentes de Trabajo en la Argentina, 1915-1955 Karina Inés Ramacciotti 2293 José Maria Freire, de secretario a ministro: tun funcionario obrero en el rea de Trabajo y Previsin ... Marta Paula Luciani ao O19 Conclusién. Del Departamento Nacional del Trabajo al Ministerio de Trabajo: conformacién y metamorfosis de las instituciones laborales Mirta Zaida Lobato y Juan Suriano 335 Bibliografia... Siglas y abreviatura Los autores .. 361 363 Introduccién ‘Trabajo, cuestién social e intervencidn estatal! Mirta Zaida Lobato y Juan Suriano El propésito de este libro es analizar el proceso de formacién, evolucién y transformacién de las agencias estatales relacionadas con el mundo del trabajo en la Argentina, El recorrido temporal abarca desde la creacién en 1907 del Departamento Nacional del ‘Trabajo (DNT), pasando por la Secretarfa de Trabajo y Previsién (STyP) que lo reemplazé en 1943, hasta la constitucién del Ministerio de Trabajo (MT), creado durante el primer gobierno de Juan Domingo Perén, de acuerdo con la Ley Orgénica de Ministerios en julio de 1949. Para pensar las agencias del Estado relacionadas con el mundo del trabajo, examinaremos la estructura de las instituciones laborales a partir de la constitucién de un cuerpo de funcionarios y expertos; de las acciones e ideas desarrolladas por ellos; de los conocimientos adquiridos y requeridos para el cumplimiento de su funcién; de las dificultades de tipo financieras, de competencia institucional, politica y territorial que debieron enfrentar; de la extensién de las estructuras burocrdticas y las rutinas administrativas; de la organizacién de nuevas dreas de gestién, asf como de la produccién y edicidn de informes y publicaciones periddicas. Bl analisis se ubica también en el contexto mds amplio de los debates y circulacién internacional de ciertas nociones sobre los modos de afrontar las cuestiones sociales y laborales y del desarrollo de algunas prdcticas espectficas de formacidn de especialistas o burocracias administrativas en el contexto nacional, Igualmente es importante establecer cudles fueron10 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO los vinculos establecidos con los organismos internacionales y la mayor 0 menor autonomia de las agendas creadas por ellos. La idea central que recorre este trabajo es que los organismos estatales como el DNT, la STyP y el MT se fundaron con el objeto de resolver los problemas del mundo del trabajo y las relaciones laborales entre trabajadores, empresarios y el propio Estado, A su vez, estas instituciones se crearon y constituyeron como parte de una trama compleja y heterodoxa en la que se combinan mediaciones politicas y burocraticas, as{ como tensiones internas entre las demandas de la politica, la conflictividad social y la cons- truccién de un marco de regulagiones en el plano laboral, Entendemos que el trabajo se fue convirtiendo paulatinamente en una cuestién problemsti- cay que 4 partir de ello se fueron organizando organismos especializados, que emergieron en el cruice entre las demandas de los actores involucrados y dl interés de-individuos y grupos que se ocupaban de las teméticas sociales y que con sus conocimientos y experiencias contribufan a crear esas instituciones. Ademés, interpretamos el proceso de constitucién del Estado como el complejo resultado de una combinacién de précticas administrativas, y que para comprender la ldgica de su funcionamiento es fundamental analizar de modo exhaustivo cada una de las instituciones que la con- forman y prestar atencién a las diversas funciones suministradas. Para ello, es necesario disefiar, como ha sostenido pertinentemente Germdn Soprano, “un mapa del Estado en el que se identifican [y se entrecruzan] una pluralidad de proyectos, agencias y funcionarios” (Soprano, 2010: 86). En este contexto, nos interesa delimitar la especificidad de dichas instituciones. Precisamente, la creacién de organismos estatales como el DNT/ SIyP/MT se inscribe en el contexto del proceso de construccién del Es- tado nacional, de la especializacién de funciones y attibuciones y de la definicién y delimitacién de sus dreas de intervencién. Esto implica que dichas atribuciones no estén determinadas de antemano, sino que te- sultan de un complejo camino en el que, a partir de la participacién de diversos actores, se establecen facultades, jurisdicciones, poderes, obligaciones y derechos. Estos se delimitan, entonces, a partir de las demandas de la sociedad civil, la conformacidn de ideas y précticas especializadas telacionadas:con la emergencia, la visibilidad de euestiones problemati- Mirra Zatpa Losato Y Juan Surtano 1] cas en el plano social, asf como la circulacién internacional de ideas que proponen soluciones especificas. Cuil es la importancia de cada uno de esos factores en el desarrollo de la instauracién del corpus de la legislaci6n laboral, que se plasmarla en los derechos de los trabajadotes? Nosotros les adjudicamos un lugar importante a las demandas de los trabajadores y a la conflictividad social en el proceso de intervencidn del Estado y de creacién de politicas sociales. Un veterano funcionario del DNT como Alejandro Unsain sostenfa: “En materia de legislacién obrera los hechos suclen preceder al derecho...” porque “..as instituciones nacen esponténeamente en la vida. La ley recoge la iniciativa, la generaliza y le da cardcter obligatorio”? A su vez, otro miembro del mismo departamento, Alejandro Ruzo, planteaba la necesidad de modernizar la legislacién y el derecho nacionales pues “fue con los movi- mientos [huelguisticos] de 1902 cuando la cuestién se nos muestra palpi- tante a la vista; no porque ella no existiera antes: sus causas son remotas, la cuestién nace cuando ellas se exhiben y los luchadores de las contiendas del capital y del trabajo muestran sus elementos”.» El conflicto social apa- rece as{ como un motivador o disparador para la formulacidn de politicas sociales por parte de los gobiernos, con el objeto de presetvar en una primera instancia el orden social. No obstante, una vez puestas en marcha estas polfticas, que incluyeron la creacién de instituciones especializadas, comenzaron a conformarse “colectivos de funcionarios estatales coherentes desde el punto de vista organizativo” que intentaron motorizar politicas sociales de manera relativamente independiente de las presiones corporati- vas o politicas (Skocpol, 1989: 87). Los intentos de resolucién de los diferentes problemas sociales rela- clonados con la cuestién laboral implicaron la interyencién de diversas instituciones estatales, polfticas y civiles de la sociedad argentina. La cons- titucién del Estado y de sus organizaciones, asf como la delimitacién de sus atribuciones y la asignacién de las partidas presupuestarias necesarias para garantizar su funcionamiento, fueron el resultado de un largo proceso para definir las facultades que hoy nos permiten hablar de especializacién de funciones, de instituciones laborales, de tegulacién del trabajo, de vigilancia, control y derechos,LA SOCIEDAD DEL TRABAJO 12 Problemas laborales y accién estatal en la segunda mitad del siglo XIX A lo latgo de todo el siglo XIX, un problema importante que debieron enfrentar los gobiernos cencrales fue la resolucién de la creciente necesidad de brazos requeridos por la expansién de la economta, Los gobiernos provinciales intervinieron activamente para responder a esta cuestién, pero en &pocas en que los enfrentamientos armados eran frecuente las necesidades de los estancieros chocaban con los intereses de los Estados por la presién militar que se ejercfa sobre la poblacién. Los problemas relacionados con el mundo del trabajo rural generaban una creciente alternancia entre ciclos de ocupacién y desocupacién debido a la existencia de una oferta de brazos a veces esquiva, en ocasiones porque las fuentes de subsistencia eratt diversas y no siempre requerfan de la subordinacién al salatio y al patrén,\y en otras porque la demanda dé trabajadores era nds estacional, Estos problemas fueron resueltos relativamente por la inftervencién de las autoridades provinciales y locales y no pocas veces descansaron en la autoridad de los jucces de Paz. > Como ha sefialado Eduardo Miguez, la atitoridad en’la campafia bo- naerense descansaba en una autoridad civil -el juez de Paz— que contaba con una fuerza policial a sus érdenes, los delegados locales del juez y el co- mandante militar del partido (Miguez, 2005: 45). Esas intervenciones bus- caban controlar a la poblacién y se basaban en unos criterios practicos con miiltiples expresiones de abuso y la ausencia de reglas claras. Mas alld de las eyes de conchabo existentes en todas las provincias, alo largo del siglo XTX la clarificacién de las reglas de juego vino de la mano del Cédigo Rural, y fue la provincia de Buenos Aires un espacio experimental en muchos sen- tidos para las decisiones que luego se tomarfan en el Ambito del gobierno nacional, La sancién del Cédigo Rural en 1865 podria entenderse como tun paso importante en la accién del Estado pata establecer pautas claras en el mundo del trabajo rural. El cédigo definia las atribuciones de los patrones y de los peones, el tipo de tareas en el campo, los horarios laborales, las retribuciones al trabajo —fueran ellas salariales 0 no-, el establecimiento de tun contrato y la competencia de los juzgados de Paz. Castigaba a quienes eran considerados “vagos”, establecfa un riguroso control de los “juegos de azas” y de los lugares de venta de bebidas “espirituosas”, como las pulpe- Mita Zatpa Lozato y JuAN SURIANO 13 ras, cafés, posadas y hoteles, Las reglamentaciones que obligaban al trabajador a trasladarse de un lugar a otro con una papeleta de conchabo en su mano fueron otro modo de intervencién de los gobiernos para asepurar a los patrones una oferta regular de brazos. Aunque su existencia viene del perfodo colonial, la papeleta cuvo vigencia durante todo el siglo XIX. La papeleta de conchabo era como un certificado de trabajo extendido por el patron en la que constaban las condiciones del contrato laboral. Por otra parte, los cambios politicos delinearon ciertas nociones como las de libertad junto con las de republicanismo y, paralelamente, fueron cobrando fuerza también ciertas ideas de solidaridad que ayudaron a su ver a configurar la nocién de ayuda mutua. El concepto de libertad estaba asociado con la ruptura de la dominacién colonial y, en su desarrollo pos- terior, con la consolidacién de la idea de reptiblica y de democracia. En un largo proceso histérico, se fue extendiendo en la sociedad la percepcién de que la libertad se basaba en relaciones contractuales donde individuos que eran formal y universalmente libres e iguales podfan intercambiar opinio- nes y actuar polfticamente, pero también encontrarse en un mercado ideal yapoyarse en el contrato para realizar transacciones econdémicas o laborales (Sabato, 1989; Gonzélez Leandri, Gonzélez Bernaldo de Quirés y Suriano, 2010). De modo que las relaciones econémicas y sociales también entra- ton en ese marco de configuracién de las libertades. Existe un amplio consenso historiogréfico en sefialar que en la segunda mitad del siglo XIX las transformaciones econémicas y sociales, jun- 1 con la consolidacién de los gobiernos constitucionales, facilitaron la conformacién de un mercado libre de trabajo. Las necesidades de mano de obra para una economéa que comenzaba a crecer con la exportacién de bienes ptimatios convirtieron en obsoletas las viejas papeletas de conchabo 6 los pasaportes, que actuaban como un elemento importante del control tle la movilidad de los trabajadores. Las posibil idades de vivir sin trabajar se fueron acotando como consecuencia de la aplicacidn de las leyes de “vagos y mal entretenidos” o frente a la amenaza del castigo que implicaba prestar setvicios militares en la frontera (Gelman, Garavaglia y Zeberio, 1999; Subato y Romero, 1992). Los trabajadores se vieron impelidos a trabajar para vivir y el trabajo asalariado se extendié como rasgo dominante, pero ino desaparecieron de un plumazo las formas de retribucién y los vinculos del pasado, Mas claramente se podria afirmar que las ideas de libertad es-14 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO taban constrefiidas en muchas zonas del pats y para sectores importantes de la poblacién. En muchas provincias, el salario en dinero sélo figuraba en la letra, y hasta entrado el siglo XX las retribuciones se pagaban en pa- peles sin valor fuera de esos enclaves, situacién que ataba a las personas a Jas empresas por las deudas contraidas. En muchos lugares, la poblacién indigena segufa ligada a sus patrones por lazos complejos de dependencia que tornaban dificil poner en préctica esas ideas de libertad ¢ igualdad. Incluso a partir de la experiencia de la poblacién negra, cuya historiografia es todavia exigua y requiere ser revisada, pueden ponerse en cuestién los alcances de la libertad (Andrews, 1989). Pensar las leyes que aseguraban la libertad como parte de la intervencidn del Estado en materia laboral puede parecer extrafio, pero no es menos importante. En 1813, la Asamblea General Constituyente abolié el servicio personal indigena y destacé que los indios de todas las Provin- cias Unidas debfan ser considerados “hombres perfectamente libres, y en igualdad de derechos a todos los demas ciudadanos”, También establecié la libertad de vientres a partir del 31 de enero de 1813. La Constitucién. Nacional de 1853 reconocfa claramente el derecho a trabajar y ejercer toda industria licita y de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio (art. 14), Ademés, declaraba que en la Nacién Argentina no hay esclavos y que todo contrato de compra y venta de personas era un crimen (art. 15). A los extranjetos se les reconocian los derechos a ejercer industria, comercio y profesidn (art, 20).° Todas estas normas tenfan como objeto garantizar la libertad de trabajo, pero de ningiin modo significaban su extensién simul- tdnea en todo el territorio ni que dichas garantfas se cumplieran. Por otra parte, el gobierno nacional busod establecer normas que tigie- ran en las diversas actividades: comercio, minerfa, produccién rural. Esos cédigos reglamentaban cuestiones importantes que luego serian significati- vos elementos de los derechos laborales. Por ejemplo, estaban presentes en el Cédigo de Comercio, sancionado en 1859, el riesgo profesional, dafio o pérdida y su indemnizacién, y el detecho del trabajador a percibir un salario en caso de accidente. El Cédigo Civil de 1871 regulé la locacién de servicios. El contrato de servicio doméstico, un bolsén de empleo femenino, fue sometido a la jurisdiceién de las ordenanzas locales, ya fueran municipales o policiales, y las relaciones entre artesanos ON sus jerarquias de maestros y trabajadores manuales podian quedar bajo el régimen de Mirra Zarpa Logato y Juan SuriANO 15 disposiciones especiales. El Cédigo de Minerfa, sancionado en 1887, establecfa claras medidas de seguridad en las explotaciones mineras —obras de seguridad, el mantenimiento de la ventilacidn y de las vias de transito y la prohibicién de ocupar mujeres y nifios— (Levaggi, 2006). Ya se ha sefialado el papel jugado por el Cédigo Rural en la fijacién de ciertas regulaciones para propietarios y peones rurales. ; De modo que el Estado intervenfa definiendo a los actores, estable- ciendo sus funciones y obligaciones, garantizando el cumplimiento del vinculo contractual y controlando los tiempos de trabajo y de ocio. La cuestién del orden, el disciplinamiento y la moralizacién de las clases populares son los elementos articuladores de las intervenciones, tanto del Estado nacional como de los Estados provinciales. Al mismo tiempo, y como parte de los ensayos que se hicieron para resolver el problema de la escasez de trabajadores, se impulsé la inmigracién procedente de Europa. Para ello, a fines de 1870 se designaron comisarios de colonizacién para alentar la llegada de personas; en 1886 se crearon las oficinas de Propaganda, pero duraron poco tiempo, lo que permite suponer que los agentes de inmigracién fueron los mas activos propulsores de la llegada de trabajadores extranjeros. En 1876, durante la presidencia de Nicolés Avellaneda, se promulgé una ley pata regular la inmigracién y la colonizacién. Se creé también cl Departamento General de Inmigracién, dependiente del Ministerio del Interior. Esa dependencia ministerial podia nombrar agentes, comisiones de inmigracién, certificar sobre la conducta del inmigrante, intervenir en los contratos de transporte y abrir oficinas de trabajo y de colocacién para avender los pedidos de artesanos, jornaleros y labradores, ademés de facilitar la Megada de las personas al interior del pais. También definfa como inmigrante “A todo extranjero jornalero, artesano, industrial, agricultor © profesor que, siendo menor de sesentaafios y act. ditando su moralidad y aptitudes, llegase a la reptiblica para establecerse en ella, en buques de vapor o a vela, pagando pasajes de segunda o tercera clase, © teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nacién, de las provincias 0 de las empresas particulares, protectoras de la inmigracién y la colonizacién” (Devoto, 2003; 31), Asimismo, se creaba una Oficina de Colocaciones a la cual podfan recurrir los recién Iegados en busca de trabajo. Hacia fines del siglo XIX, decir inmigrante era decir trabajador, y aunque los organismos se erearon pana intentar dir wn marco juridico legal al fendmeno del arribo16 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO y tadicacién de extranjeros, lo cierto es que al establecer su condicién, por cjemplo de jomnaleros, escaban definiendo su calidad de trabajadores. Siguiendo a ‘Teda Skocpol se puede sostener que esos organismos constitufan “configuraciones de organizacién y accién que influyen en Ios significados y métodos de la politica para todos los grupos y clases de las sociedades’, de acuerdo con una de las estrategias analfticas sobre los Estados (Skocpol, 1989: 121). Esto se producfa en un momento en que el Estado argentino se hallaba configurando atribuciones que estaban en manos de la sociedad de los Estados provinciales (Oszlaks, 1982). Bl trabajo estaba intimamente relacionado con el fenémeno inmigratorio y no constitufa atin un espacio recortado de problemas. Por otra parte, ese Estado contaba con una Carta Magna que fijaba derechos, deberes y atribuciones a los individuos, al gobierno nacional y a cada una de las provincias. A las personas se les reconoce el derecho a trabajar y a transitar libremente, tema fundamental a la hora de constituir un mercado laboral en el que la demanda de brazos en cualquier punto del pais pueda ser cubierta por la oferta. La red de atribuciones y funciones de los gobiernos provinciales conforma una trama més compleja y se inserta en el tejido del federalismo, con las peculiares caracteristicas que éste tiene en nuestro pais. Desde muestra perspectiva, todas estas consideraciones colocan la construccidn del Estado Social en un proceso complejo, caracterizado por laconstante redefinicién de funciones acorde con la emergencia de las dificultades, la necesidad de resolverlas y la presién de las demandas de los actores involucrados. No resulta fractifero pensar este proceso desde el punto de llegada, como es habitual en muchos trabajos. La construccién dle nociones y practicas asociadas con el bienestat de la poblacién en general y de la poblacién trabajadora en particular no es un camino progresivo determinado de antemano; por eso se hicieron numerosos ensayos que ponen en evidencia que diferentes instituciones tomaron en sus manos los problemas y diferendos laborales, pero fue s6lo cuando el trabajo se convir- tié en un nudo problemstico que comenzaron a pensarse las instituciones que resolvieran especificamente esa cuestién. Tt Como se ha demostrado en ottos trabajos, en el momento histérico caracterizado por la puesta en prictica de mecanismos que consolidaron la organizacién del Estado nacional emergieron los sintomas de to que se ha denominado “la temprana cuestién social”, que se vineulaba “a la idea Mirra Zara Logato y JUAN SURIANO 17 de riesgo social, entendido en términos de posible pérdida de cohesién, y también de crisis con su carga de imprevisibilidad” (Gonzdlez Leandri, Gonzdlez Bernaldo y Suriano, 2010: 20). Como se ha sefialado también, estos problemas de orden social se generaban por la conformacién de un mercado de trabajo competitivo y el consecuente disciplinamiento de la mano de obra, pero en la segunda mitad del siglo XIX la cuestién social se relacionaba fundamentalmente con los graves problemas de higiene y salud de la poblacién, provocades por el explosivo crecimiento urbano. Las reiteradas epidemias de célera y fiebre amarilla que estallaron a partir de fines de la década de 1850, con su impresionante secuela de muerte y descohesién social, constituyeron “a diferencia de la violencia de la guerra a Ia que la sociedad rioplatense se vio confrontada desde las invasiones ingle- sas [...] como un importante disparador de riesgo general que movilizé la sictuacién piiblica y los esfuerzos colectivos” (Gonzélez Leandri, Gonzélez Bernaldo y Suriano, 2010; 21). Estas epidemias impactaron en la sociedad en el sentido de las grandes crisis, aceletando la conformacién de un tampo de “lo social”, poniendo en locucién de esta maneta la “cuestién social” en su aspecto sanitario, motorizando los saberes especializados {mpulsando a los poderes piiblicos a hallar soluciones, En el plano laboral, las primeras organizaciones de trabajadores plan- (earon muchos temas relacionados con el mundo del trabajo ya hacia fines del siglo XIX, inaugurando un lenguaje de derechos inherentes a los tra- hajadores: desde la duracién de la jornada laboral hasta las condiciones de (abajo, desde los cuestionamientos al poder de los patrones hasta las formas de lucha y de organizacién. Pero el Estado nacional comenzé a pensar Mas seriamente el tema cuando las huelgas paralizaron las actividades eco- micas que se encontraban en la base del crecimiento del pais y se vefan alteradas por los conflictos laborales, El DNT fue una de las consecuencias directas del involucramiento del Estado en las relaciones laborales. Ti Departamento Nacional del Trabajo Lil DNTT se cred en 1907, inspirado en el pionero Departamento de Tka- bajo (Bureau of Labor) de Bstados Unidos organizado en Washington en 1884," La nueva seccidn estatal surgié de una derivacién del proyecto deLA SOCIEDAD DEL TRABAJO. 18 Ley Nacional del Trabajo presentado al Parlamento en 1904 por el entonces ministro del Interior Joaquin V. Gonzélez, quien, para su elaboracién, habfa convocado a destacados intelectuales y profesionales -en su mayoria doctores en medicina y en jurisprudencia-, entre los que se encontraban Juan Bialet Massé, Augusto Bunge, Armando Claros, Carlos Malbran, Teopoldo Lugones, Manuel Ugarte, Pablo Storni, José Ingenieros y Enri- que del Valle Iberlucea. El proyecto preveia en su Titulo XIII el escableci- miento de una Junta Nacional del Trabajo bajo dependencia del Ministerio del Interior, que tendria a su cargo “el vigor y direccién inmediata de las fanciones que esta ley crea”.* La sancién de la ley impulsada por Gonzélez se vio frustrada tanto por la falta de interés de los legisladores de ambas CAmaras del Congreso como por la oposicién de algunas entidades que agrupaban a los empresarios (Unién Industrial Argentina) y a los trabajadores (Federacién Obrera Regional Argentina). Tias el fracaso, el proyecto de creacién de una oficina laboral volvié a reflotarse de manera un tanto sorpresiva. En enero de 1907, el diputado por Cérdoba Julio Roca (h) propuso asignar una partida de dinero para la instauracién de un Departamento de Trabajo. El tema se presenté durante una sesion en que se trataba el presupuesto anual correspondiente al Ministerio del Interior. En su argumentacién, Roca sostenfa la necesidad de contar con una “oficina 0 departamento”, como ocurrfa en otros paises “més adelantados”, para iniciar la legislacién obrera y la resolucién de Jos problemas de los trabajadores. Tomando como modelo lo estipulado en el proyecto de Gonzélez, le asignaba al futuro organismo la capacidad de consejo consultivo del Poder Ejecutivo (PE) y lo dotaba de una serie de atribuciones, como el estudio sobre las condiciones de trabajo de los obre- 10s, la mediacién en los conflictos, el conocimiento de la evolucién de la legislacién laboral en el extranjero y el aporte a la preparacién de las leyes locales.’ La iniciativa fue aprobada por la Cémata de Diputados y enviada al Senado, que la rechazé por amplia mayorfa, y volvié a la Cémara Baja que, en uso de su prerrogativa, la aprobé a fines de enero con los dos tercios de los votos de los legisladores. Es interesante destacar que el diputado socialista Alfredo Palacios apo- yé de maneta encusiasta la iniciativa. Ya en 1904 los socialistas habian teclamado la creacién de una oficina laboral en su programa m{nimo re~ dactado ese afio. Con agudeza, Palacios observé que el PE debia presentar Mirra Zaipa Loato y JUAN SuRIANO 19 tun proyecto formal a los efectos de discutirlo a fondo en el Parlamento, porque es necesario tener en cuenta que la creacién de un organismo de esta naturaleza requiere un estudio serio y meditado para que pueda fun- cionar normalmente”.” En realidad, el legislador estaba anticipando dos graves problemas que el DNT arrastrarfa durante sus primeros afios de Vida: por un lado, la ausencia de una ley pensada, discutida, elaborada y consensuada por los legisladores, lo que se convirtié en una de las principales causas de la debilidad del organismo hasta la sancién de su ley orgénica en 1912; por otro, la ausencia de la facultad de policfa industrial del futuro Organismo, esto es, la potestad legal de inspeccién en las empresas que Violaran las leyes laborales, El Parlamento no tomé en cuenta la propuesta del diputado socialista y el PE emitié el decreto correspondiente de creacién del DNT, desig- nando presidente al jurista José Nicolés Matienzo.'' Pocos dias dese thyocero del Partido Socialista, La Venguardia, criticé duramente, no sin fundamentos, este nombramiento sosteniendo la falta de antecedentes del presidente en materia de legislacién laboral y que el candidato natural para ‘ee puesto hubiera sido un profundo conocedor de estos temas como José Ingenieros.”" A diferencia de lo sucedido en la mayoria de los paises europeos, en BM oEciihas lahorales eran parce: de'lag area auhemamenciles GBs iladas a Ia produccién, como los ministerios de Agricultura, Comercio @ Industria, cl novel organismo laboral local fue puesto bajo la 6zbita del Ministerio del Interior, “no sélo porque la iniciativa surgié de quien era Iministro de esa cartera, Joaquin V, Gonzdlez, sino porque se consideraba In Suestién obrera como un problema de orden social que requerfa nece- hirlamente la interyencién de la policia” (Soprano, 2010: 89). Por otro Iidlo, no debe olvidarse que hasca la creacién del DNTT, y aun después, era precisamente la policia quien arbitraba en los conflictos laborales cuando lo tequerfan las partes involucradas, A partir de este momento y con un re- tlucido cuerpo de funcionarios," el DNT comenzé el largo y sinuoso proceso le construccién de una agencia estatal de cardcter relativamente imparcial on el objeto de regular las relaciones entre el capital y el trabajo. Apenas asumid, Matienzo le envid al entonces ministro del Interior, Manuel Montes de Oca, el “plan de trabajo” en el cual se planteaba que a Penir del escaso personal asignado, su inexperiencia y la ausencia en el pais20 La SOCIEDAD DEL TRABAJO de un saber acumulado sobre los temas laborales, la nueva reparticién lle- varfa adelante su funcidn con la mayor profesionalidad. Esto ¢s, se abocaria a crear “cientificamente” un corpus de “estadisticas ficles y continuadas [«] investigaciones metédicas e imparciales” con el objetivo de brindar las bases adecuadas para sancionar una moderna legislacién del tarea. Esta fue la principal tarea adjudicada por Matienzo al nuevo organismo, pues no estaba de acuerdo con que éste cumpliera el rol activo de policta de trabajo. En el malogrado proyecto de ley orgénica enviado a su superior el 5 de mayo de 1907 sostenia categéricamente, tomando como ejemplo la legislacién vigente en algunos Estados norteamericanos, que “la policfa industrial no forma parte de las atribuciones conferidas al DNT, porque no se aviene a la indole técnica e informativa de esta institucién”. Matienzo fundamentaba la deci- sién en la supuesta pérdida del “cardcter impatcial y sereno que es propio de todo estudio de reforma social” y que dicha funcién correspondia a la policfa.'® Sin embargo, esta concepcidn le generé al organismo enormes dificultades en la prictica cotidiana de sus funcionarios para elaborar sus estadisticas, pues pronto se comprobé una fuerte resistencia patronal a permitir de manera voluntaria que aquéllos entraran en los establecimientos y recabaran los datos necesarios para sus investigaciones. En diciembre de 1909, Matienzo renuncié y fue designado en su lugar Marco M. Avellaneda, quien, tras un viaje de estudio a las oficinas laborales de algunos paises de Europa, se hizo cargo de la institucién en mayo del afio siguiente." Un mes més tarde, el flamante director presenté un nuevo proyecto de ley orgdnica que tampoco fue aprobado por el Ministerio del Interior ni por el presidente de la Nacién. A diferencia de la postura no intervencionista de la primera gestién, Avellaneda defendié la potestad de policfa industrial del DNT para obligar a los empresarios a cumplir con las leyes y disposiciones vigentes: A su vez, disponfa la creacién de tres divisiones (legislacién, estadistica e inspeccién) y una agencia de colocaciones, ast como un Consejo General del ‘Trabajo, una especie de tribunal inspirado en el proyecto Gonrélez, integrado en partes iguales por representantes obreros y patronales con el objeto de estudiar y hallar soluciones a los conflictos entre ambos sectores.” Avellaneda renuncié a comienzos de 1911, disconforme con la de- cisién del entonces ministro del Interior, Indalecio Gémez, de intervenir directamente en la resolucién de un conflicto laboral a través del jefe de Mirra Zaina Lopato y JuAN SuRIANO. 21 Policfa sin recurrir al DNT.* Gémez, que manifestaba afinidades con algunas ideas del catolicismo social, nombré como presidente de la institucién al abogado Julio Lezana, quien compartfa con el ministro esa cercanfa a los postulados de la enciclica Rerum novarum, Pero, de alguna manera, la tendencia a la intervencién directa del ministro repercutié negativamen- te en el DNT, pues ordend una reorganizacién que lo descentralizé y lo convirtié en Direccién General del Trabajo, haciéndole perder la escasa autonoma disfrutada hasta ese momento." En este contexto, el organismo se encontraba en una encrucijada y se mostraba incapaz de evolucionar, sometido a los desencuentros politicos y a la inexperiencia ast como por cierto desconocimiento y una cuota de desidia por parte de los gobernan- tes en torno de los modos de resolucién de la cuestién social. Después de los fracasos de los proyectos de ley organica presentados por Matienzo y Avellaneda, sus funcionarios sabfan que sin una ley que reglamentara su funcionamiento se hallaban, ante cada cambio de gobierno o de gabine- tea merced de las distintas concepciones que manifestara el PE sobre el organismo, La solucién llegé por iniciativa de la Cémara de Diputados de la Na~ ¢idn que hasta aquf habfa prestado escasa atencidn al problema. La ley or- finica (N° 8999) fue aprobada en septiembre de 1912 como resultado de sendos proyectos presentados por los diputados José Luis Cantilo y Alfredo Palacios, que fueron armonizados por la Comisién de Legislacién de la Giimara. La ley y el decreto reglamentario firmado en enero de 1913 por el piesidente Roque Sdenz.Pefia recuperaban muchos aspectos ptesentes en el proyecto de Avellaneda. Devolvian el nombre original al organismo y crea- bun tres divisiones: a) Legislacién, cuya misién era estudiar los resultados tle la aplicacién de las dos leyes laborales vigentes y de aquellas a crearse en el futuro; reunir todos los elementos indispensables para redactar leyess tear una biblioteca especializada; ocuparse de todos los fendmenos o instituciones vinculados al bienestar de los trabajadores; analizar la jurispru- deneia nacional y extranjera sobre el tema; b) Estadistica, que tenfa como. objetivo compilar, sintetizar y anotar los antecedentes sobre la influencia sercida por el comercio y la industria en los precios; todo lo concerniente il trabajo obrero y al conflicto laboral; a los riesgos del trabajo, al seguro soelal y al ahorros a las organizaciones obreras; a la vida del obrero (presu- fulesto, vivienda, precios de los articulos de primera necesidad, salud); a22 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO la educacién y moralidad; a la inmigracién y emigracibn; y c) Inspeccién y Vigilancia, que debia velar por el cumplimiento de las leyes obreras en Tos establecimientos industriales y comerciales de la Capital Federal y los itori cionales.”" A cena punto la ley gener6 una zona de fuerte debilidad para el faruro del DNTT, que perdurarfa por décadas, pues los inspecrores dependian de la buena voluntad de los patrones al carecer de la potestad y la auroridad para ingresar en dichos establecimientos cuando los empresarios se opontan. De esta manera era evidente que el organismo no disponia ni del ee legal ni de la legitimidad suficiente para hacer valer su autoridad y cumplir adecuadamente con las tareas de inspeccién y vigilancia. Debe destacarse también que la ley orginica autorizaba al departamento a crear un Registro de Colocaciones cuyo objeto era regular la oferta y la demanda laborales, ast como también la creacién de consejos de trabajo integrados en partes iguales por obreros y patrones destinados a dirimir los conflictos entre ellos. CCreemos que los vaivenes suftidos por el DNT en los cinco aftos trans- curridos entre su creacién y la sancién de la ley orgénica expresaban be tipos de problemas de naturaleza diferente. El primero de ellos ne aon constantes y cada vez mayores desencuentros politicos, tanto en el seno de gobernante Partido Autonomista Nacional (PAN) (Castro, 2012) ee entre éste y los grupos opositores. Estas disonancias se nantes la escasa preponderancia adjudicada por los poderes Bjecutivo y Legis! ee al novel organismo, En buena medida, esos desencuentros se relacionaban, muchas veces bajo la presién del confficto social, a las diversas concepciones que manifestaban los dirigentes politicos sobre las formas de encarat y resolver la cuestidn social. Algunos eran reacios a crear un organismo laboral con identidad propia en tanto pretendian una intervencién mi- nima del Estado en las relaciones laborales, a las que muchos atin solian considerar dentro del Ambito de lo privado. De esta manera, los conflictos debfan ser resueltos entre las partes con la menor intervencién de los orga- i es. oe como era evidente en el Senado, muchos representantes de las provincias se oponian a otorgarle poder al DNT por temor a una supuesta intervencidn de un organismo de cardcter nacional en las cuestiones locales Esta renuencia se manifestaba a pesar de que la ley de ereacién del departamento, ratificada por la ley orginica, estipulaba claramente sus Mirra Zatpa Losato y JuaN SuRIANO 23 atribuciones slo sobre el Ambito de la Capital Federal y los territorios nacionales. Otros sectores, especialmente aquellos influidos por el catolicismo social, se manifestaban proclives a una interyencién més activa del Estado en la cuestién social, aunque no necesariamente coincidieran sobre el alcance de esa intervencién ni sobre las funciones que deberfa tener un departamento laboral, como el mismo Indalecio Gémez lo demostra- ra cuando intenté recortar las funciones del DNT. ¥ esto eta asf porque aquello que los historiadores solemos agrupar bajo la denominacién de catolicismo social no era una agrupacién politica orgdnica, constitufa més bien un conjunto heterogéneo e inorganico de politicos y funcionarios, algunos con mayor conocimiento de la doctrina social de la Iglesia, pero muchos otros con una vaga nocién de los problemas sociales que aqueja- ban la sociedad argentina. EI segundo problema que afecté al DNT se relaciona con el debate Sobre las caracter(sticas y funciones que deb/a asumir una oficina laboral, Las posturas giraban en torno de dos modelos diferentes de organismo estatal que, a la vez, eran tributarios de las experiencias internacionales: uno te inclinaba por la prescindencia y el otro por la intervencién como policia industrial y comercial a través de la inspeccién de los establecimientos de ttabajo para garantizar el cumplimiento de las leyes laborales, Como hemos visto, el proyecto de Matienzo era partidario de la prescindencia-y se ispitaba en la oficina del trabajo del gobierno federal norteamericano, {ile no reconocta esa competencia al organismo y se abocaba centralmente ila recopilacién de estadisticas e informaciones y a la publicacién de sus festiltados. Quienes se mostraban favorables a la intervencién activa del DINT tomaban diversos modelos, como las oficinas del trabajo de Ingla- teria (Labour Bureau) y Bélgica (Office du Travail). La primera permitfa, ingiin las Conciliation Acts, la mediacién del organismo en los conflictos lnborales y la imposicién de multas a quienes infringyan la decisién del or- fuiniimo, mientras la segunda lo habilitaba en las funciones de inspeccién y Vigilancia que, segiin el presidente del DNT Julio Lezana, era una innova- ein belga (Soprano, 2010: 88-92). También influyé en el mismo sentido ol Instituto de Reformas Sociales creado en Espafia en 1903, con el que los fineionarios argentinos mantenfan una fluida relacién.® Cabe considerar {itis etiestidn relevante en el caso argentino. La ley orgdnica disponia el rol mbitral del DNT pero de caricter voluntario, pues no imponia la obliga-6 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO toriedad de la conciliacién. Indudablemente ésta fue otra caracteristica que limité la capacidad resolutiva del departamento. De esta forma, como sostiene acertadamente German Soprano, entre el afio de su creacién —1907- y la sancién de la ley orgdnica -1912-, el DNT fue delimitando sus funciones y adquirié un perfil que perduraria hasta 1930 y, con algunas transformaciones, hasta 1943, cuando se con- virtié en STyP. Los funcionarios adquirieron experiencia y aplicaron sus saberes en la funcidn publica, y se convirtieron en los expertos que mantuvieron los lineamientos principales del proyecto del DNT. De este modo, le otorgaron continuidad a la institucién durante estos afios, ¢ incluso después de la calda de! tadicalismo (Soprano, 2007 y 2010). La persisten- cia de las politicas generadas por parte de las agencias estatales y la per- manencia de un cuerpo de funcionarios expertos han contribuido a darle Getta coherencia a las burocracias administrativas de manera prolongada. Esta perspectiva contribuye a comprender mejor los cambios y las conti- nuidades de las politicas estatales, matizando aquellas interpretaciones de cardcter estructuralista que tienden a mostrar al aparato del Estado como un ente abstracto y monolitico, casi sin fisuras en su funcién represiva y de control social. En este sentido, las contribuciones del DNT a la agenda de gobierno, tanto a través de la presencia de un elenco estabe a lo largo del tiempo como la adquisicién de un capital de informacién especializada, demuestran continuidad y acumulacién de conocimiento del Estado sobre el mundo del trabajo (Gonzalez Bollo, 2004; Suriano, 2012). Precisamente, ¢l nticleo de la politica laboral elaborada por el DNT se basé en Ia construccién de normas legales e institucionales para regular las relaciones entre empresarios y trabajadores asalariados y evitar la extensién y profundizacidn de los conflictos. Alejandro Ruzo, jefe de la Divisién Legislacién del DNT fue claro en este sentido: “Sélo mediante apropia~ das reformas legislativas es posible alcanzar soluciones practicas y estables para la cuestion social en sus multiples manifestaciones positivas”.* Estas Formas debfan contemplar la sancién de leyes que regularan el funciona- niente de las asociaciones patronales y obreras con el objeto de ororgarles previsibilidad a su accionar; con el establecimiento de contratos colectivos de trabajo y mecatismos de conciliacién y arbitraje en los contfictos laborales, comenzé a impulsarse la creacién de una justicia del trabajo (Sopra- no, 2010: 92). 25 Mirra Zara Lopato y JUAN SURIANO Rstos funcionarios y esta institucién dotaron a los gobiernos de un corpus de estadistica sociolaboral, asf como de informacién cualitativa su- mamente detallada que se venfa elaborando desde su creacién y se publi- caba en el Boletin y, a partir de 1918, en La Crénica Mensual.® En esas publicaciones se inclufa una profusa informacidn sobre las politicas laborales en otros paises; estadisticas de salarios (desagregados por rubros); huelgas (parciales y generales); duracién de la jornada de trabajo; grado de ocupa- cidn y desocupacién obrera; trabajo a domicilio (salarios, condiciones de trabajo, precio de las herramientas); niveles de alcoholismo y mortalidad en la poblacién obrera; trabajo infantil; prostitucién; costo de vida (basado en estimaciones de gastos de la familia obrera y sui relacién con los salatios percibidos); informacién sobre los precios de alimentos en ferias francass el ahorro postal de los trabajadores; condiciones de habitabilidad de las viviendas populares; datos sobre jubilaciones; movimiento de pasajeros del ttifico ferroviario (vagones de segunda clase) y tranviario (coches para obretos); grado de instruccién de los conscriptos; accidentes de trabajos seguros colectivos; lasituacién del movimiento mutualista y datos variados sobre salud obrera. ‘Aunque pudiera variar el énfasis puesto por la agencia sobre una u otra cuestidn, esta orientacién que podrfamos denominar intervencionismo cientifico persistirfa al menos hasta 1930. Si bien es cierto que la llegada al gobierno de la Unién Civica Radical en 1916 profundizé la tendencia a la intetvencién y mediacién directa del PE a través del presidente Yrigoyen 6 de funcionarios designados por él en los conflictos laborales suscitados cen las esferas econémicas més importantes (ferrocarril, transporte naval), la nueva gestién no modificarfa sustancialmente las politicas del DNT ni ampoco alterarfa cl clenco de funcionarios (Suriano, 2012: 44-54). En efecto, el nuevo gobierno mantuvo en la presidencia del organismo a Julio Leuna, que ejercfa esa funcién desde 1911; cuando dejé su cargo, fue nombrado presidente interino el doctor Alejandro Unsain, quien venfa desemperidndose en el DNT desde su fundacién. las preocupaciones del nuevo gobierno aparecieron més claramente explieitadas en el mensaje presidencial de apertura de las sesiones legisla- tival correspondientes al afio 1919 después de los trauméticos sucesos de Ja Semana Trdpica. Allf expresaba que la legislacién social “constitaye una de liy mas serias preocupaciones del Poder Bjecutivo” y que “las medidas26 LA SOcIEDAD DEL TRABAJO ocasionales pueden salvar la dificultad de un momentos pero el resultado definitive requiere un concepto directriz de gobiemo, traducido a su vez en un plan de legislacién orginica tendiente a implantar el impetio de la justicia en los intereses encontrados, para llegara la armonta, que garantiza la estabilidad y la eficacia del capital y hace proficuo y noble el esfuerza del trabajo”.” Consideraba también que ‘es forzoso dictar la legislacién que organice las agrupaciones obreras y patronales en forma que asegure di itabilidad y haguelcas ta eolacién por Mable colocando 4 arches pattes en iguaidad de garancfas?.#* La idea de oxorgar continuidad a la politias aborales estuvo presente en l espiritu de la elaboracién del proyecto del Cédigo Nacional del Trabajo clevado al Congreso en 1921 por el PE.° El Estado nacional promovid la sancién de este Cédigo tras las negociaciones y la represién estatal desata- da sobre as organizaciones absetas y los tabajadores durante los conflictos abiertos en el denominado “quinquenio revolucionario”, entre 1917 y 1921 Calin y Monserat, 200), Su redacién fe encomendad a Algjandro nsain, quien se inspiré en buena medida en el frustrado pr Nacional del Trabajo de Joaquin V. Gonzdler y también St promovida por el propio gobierno de Yrigoyen (en cuya definicién también participaron los funcionatios del departamento).* _ De la participacisn directa de los funcionarios del DNT en la elabo- racién de dichos proyectos no debe suponerse su afliacién partidaria ala Union Civica Radical o al sector yrigoyenista en particular. Los gobicrnos radicales encontraron en el DNY' materia intelectual competence y experiencia dispuesta 2 emprender dicha rare, Asimismo, ante esa demanda los fancionarios del departamento reforzaron su carécter de “burocracia polltico-administrativa’, de acuerdo con la expresién de Oselak (1985) y vislumbraron la posibilidad de consumar legalmente y como politica de Estado aquellos proyectos madurados en la institucidn a lo largo de larga deena, ciaieal El cuerpo de fancionarios del organismo fue muy reducido durante los primeros afios,' no obstante, la impronta dominante que lo caracteri- zaba era su conocimiento especializado sobre los problemas del mundo del trabajo. La gran mayoria de sus miembros proventan de la Facultad de De- techo de la Universidad de Buenos Aires y muchos de ellos se-convertirfan en destacados especialistas en derecho laboral, ya sea porque esctibieron 2h: Mirra Zatpa Lopato Y JUAN SURIANO esis doctorales sobre temas vinculados al mundo del trabajo 0 porque adquitieron su experiencia mientras participaban de la gestién del departamento, 0 con posterioridad desde la cdtedra universitaria. Tal es el caso de José Nicolas Matienzo, Marco M, Avellaneda, Julio Lezana, Alejandro Ruzo, Federico Cibils, Pablo Storni, Federico Figueroa, Alejandro Unsain, Armando Spinelli, Eduardo Maglione y Daniel Ancokoletz, entre otros. Sin descartar otros espacios de sociabilidad politica, como clubes sociales, {nstituciones privadas, el Ambito de las publicaciones especializadas y las telaciones personales, fue en el Ambito universitario donde se constituyé la principal red de recluramiento de funcionarios (Soprano, 2010: 95). Ese tspacio solfa ampliarse en acasién de la realizacién de congresos 0 jornadas silos que concurrian profesionales interesados en estos temas provenientes de otras instituciones, como el Museo Social Argentino, los departamentos laborales provinciales, las cdtedras de Economia Politica (tanto de la niversidad portefia como de la de La Plata) y Sociologfa de la Facultad de Pillosofia y Letras, asi como invitados de diversas instituciones extranjeras. Aunque en mimero reducido, también se reclutaron algunos funcionarios ‘en la Facultad de Ciencias Econémicas de la Universidad de Buenos Aires (Zimmermann, 1995: 83-91). Fl caso paradigmético es el de Alejandro Hunge, quien se especializaba en estadisticas y reorganizaria dicha divisién del DNT entre 1913 y 1916, otorgéndole mayor rigor y prestigio a esta pea (Daniel, 2012: 65). De alguna manera, puede sostenerse que la socia~ lijacién de intereses profesionales en torno de los problemas laborales a lo Jugo y ancho del pais as{ como en congresos internacionales contribuyd a eonformar un cuerpo relativamente coherente de funcionatios especializa- doy en materia laboral. En un contexto en el que la circulacién de ideas en el orden interna- tional era muy Aluida, los funcionarios del DNT estudiaban y conocian fondo las politicas laborales aplicadas en diferentes lugares del mundo (Surlano, 2013). En ese sentido, los boletines publicaban infinidad de ar- tlculos sobre el tratamiento de temas como las formas de resolver los con- Mictos, las caracterfsticas de las instituciones laborales y todos los aspectos tefericos a la legislacion obrera existente en dichos paises. Solo entre 1907 y 1912 se publicaron numerosas notas sobre dichas politicas en Austria, Hélgica, Canadd, Inglaterra, Brancia, Gales, Irlanda, Suecia, Estados Uni- dos, Alemania, Espata, Hungelty Binlandia, Suiza, Italia y Portugal. Espo-28 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO rédicamente también apatecfan algunos articulos sobre estas experiencias en algunos pafses sudamericanos. A partit del canje de publicaciones con las instcuciones extranjeras, la legada al pals de expertos, los viajes de sus funcionarios a congresos internacionales ola visita a insticuciones laborales del exterior, se establecieron redes transnacionales que enriquecieron de manera sustancial la formacién de los funcionarios locales.” La adopcién de concepts y métodos utilizados por especialistas de afuera, sumados a las observaciones y expetiencias en el campo local, contribuyeton a con- formar un dindmico campo de funcionarios especializados en cuestiones laborales que funciond como un verdadero laboratorio de creacién de po- Iiticas sociales. ee La activa participacién argentina en estas redes transnacionales dio sus frutos en 1919, cuando la recién constieuida Sociedad de las Naciones (SN) proyecté la creacidn de la Organizacién Internacional del Trabajo (OTT) El presidente francés Georges Clemenceau invité formalmente ala Argen= tina a integrarse a la Sociedad de Naciones y a participar de su fundacién en la Conferencia Internacional del Trabajo, atealizarse en Washington. El gobierno de Yrigoyen acepts cl convite y envié una delegacién compuesta por un representante obrero y otto patronal, asf como dos delegados del gobierno, Uno de ellos era el presidente interno del DNT, Alejandro Une sain, quien desempefié una activa labor en dicha conferencia y serfa incor- porado como miembro del Consejo de Administracién de la OIT radicado en 1920 en Ginebra.” En este contexto e impulsados por dicha institucidn, se firmaron los primeros tratados laborales bilaterales de la Argentina con otros paises, en este caso se concretaron acuerdos con Espatia ¢ Italia sobre reciprocidad en materia de indemnizacién por accidentes de trabajo, que se materializaron a través de las leyes 11.125 y 11.126 sancionadas por el Congreso Nacional en 1920." EI DNTT también fue un decidido impulsor de la creacin en eldmbita dela justcia de un fuero laboral independiente y contribuyé a la conforma cién de un consenso entre los juristas en torno del tema. Los miembros del departamento entendian que el desarrollo del mundo del trabajo capitalista (industrial) generaba una serie de situaciones no previstas ni en el Cédigo Givil ni en el Comercial. Sus boletnes publicaban con frecuencia attculos vinculados ala relacidn entre jurisprudencia y los problemas emergentes de las relaciones laborales. En 1915, el entonces director del oxganisino, Julio. Mirra Zatpa Logato ¥ JUAN SURIANO 29 Lerana, creé la asesorfa gratuita para los trabajadores que litigaban en los ibunales nacionales, provinciales 0 municipales por cuestiones vinculadas 4 contratos de trabajo, cobro de salarios, indemnizacién por accidentes la- hporales 0 reintegro de seguros. Debido a la ausencia de tribunales arbitrales formales de trabajo, ya hacia mediados de la década de 1910 se habfa hecho evidente la existencia de un altisimo ntimero de causas radicadas en la justi- eli ordinaria por parte de los trabajadores, quienes denunciaban la violacién tunpresaria de las diversas leyes laborales vigentes, especialmente la Ley 9688 de accidentes de trabajo, que generé numerosas demandas judiciales. Line Schjolden (2009) denomind a la multiplicacién de estos litigios “la Justicia Ishoral ances de la Justicia laboral”.» Estas situaciones se prestaban a numero- soy abusos de muchos abogados inescrupulosos que sé aprovechaban del des- eondeimiento del funcionamiento judicial por parte de los trabajadores. Esta situacién motivé en 1917 a que el presidente Yrigoyen emitiera un decreto Autrizando al DNT a teorganizar la asistencia juridica gratuita a los wraba- Jslores accidentados por cuestiones laborales (Amillano, 1939: 359-360). Hin 1916, el diputado Jerénimo del Barco redactd un proyecto de ley \inpulsando la creacién de un Juzgado del Trabajo en la Capital Federal. La @umisidn de Legislacién que trataba el proyecto solicité la opinién autoriza~ di del DN'T, que encomends la lectura y la elaboracién de los comentarios ili! proyecto al jefe de Legislacién de dicho organismo, Alejandro Ruzo. EL Wista se manifesté enfiticamente de acuerdo con la creacién de un fuero labor independiente que entendiera en todas las causas judiciales, cuyo ori- inyolucrara cuestiones del trabajo o el cumplimiento de las leyes que lo Jojlamentaban, Ruzo argumentaba que “la sustantividad del derecho obrero lel trabajo, es lo que més justifica una jurisdiccién positiva propia para aplicacién’”.” El jurista sostenfa que no debfa confundirse con el derecho ‘wereantil, que reglamenta la propiedad industrial y comercial. Por lo tanto, J paar de que el Cédigo de Comercio en su articulo 156 ya mencionaba el i del riesgo profesional, las relaciones laborales no incumb/an a di- una del derecho, La futura Justicia laboral también debfa diferenciarse Wel derecho civil. Esta postura confrontaba con la opinién mayoritaria del “{anipo juiridico a comienzos del siglo XX, que consideraba que los problemas Vrabajo estaban resueltos en el espiritu y la doctrina del Cédigo Civil. Es ‘seria, razonaba Ruzo, que contiene los concratos de trabajo, pero también Yeuiitien’ principios nuevos, earacteristicos, que informan todo un sistema30 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO legal distinto al tradicional, tal como el del riesgo profesional e inversién de la prueba, bases indiscutibles de todas las leyes modernas sobre accidentes de trabajo?» Quienes planteaban la necesidad de crear un fuero laboral independiente se basaban en la conviecién de que los contratos de trabajo, esto es l relacién entre empleadores y trabajadores,implicaban. una relacion jurdica diferente de a establecida en el Cédigo Civil, Argumentaban que en el campo labora la libre voluntad del individuo se telatvizaba y el Estado debia intervenir con fines de proteccién y salvaguardia de los interses sociales Hacia fines de la década de 1910 ya no eran tan pocos los defensores de Ia creacién de un fuero laboral independiente, cuya leitimacién proventa ahora de importantes instituciones como la recién creada OTT. Alejandro Unsain, el miembro més antiguo del DNT, integrante del Consejo Directivo dela OIT y principal impulsor en la Facultad de Derecho de la Universidad Buenos Aires de la cteacién de la cftedra de Derecho del Trabajo, sostenfa que “el deseo de sustraer las cuestiones obretas del campo de accidn en que la Justicia ordinatia o judicata se mueve es unnime en e etado actual del pensamiento argentino”? Sin embargo, a pesar del optimismo de Unsain, los diversos intentos formales por codificar el derecho laboral y constituir un fuero independiente se fueron demorando, aunque por cierto en el dmbio del Derecho se fue consticuyendo un consenso favorable asu creacién. Al margen de ese consen- soy de los avances en los Ambitos universitarios, més de una década después poco se habia hecho en la préctica judicial sobre las relaciones laborales, Por ello, recién en 1933 el DNT decidié crear un “fichero de jurisprudencia’ de accidentes de trabajo con el objeto de centralizar la informacidn dispersa en Ios tibunales de todo el pals, pues “el conocimiento preciso y completo del proceso de la jurisprudencia judicial en materia de accidentes de trabajo te- viste excepcional importancia para este Departamento”. As{ como aumentaban los litigios exponencialmente, también aumentaban los problemas, En 1929 se habia sancionado la Ley 11.750 que reglamentaba el pago de las multas impuestas por los inspectores del DNTT a los empresarios; sin embargo, las instancias de apelacién demoraban eternamente la resolucién y durante los afos siguientes la situacién no cambié sustancialmente. Incluso en 1936 se evideneié un nuevo inconyeniente: ante el elevado ausentismo la impuntualidad de los inspectores del DN'T, el presidente del Eeanicine Mirra Zatpa LopaTo ¥ JUAN SURIANO 31 debié emitir una resolucién instandolos a concurrir a los juzgados en donde se tramitaban los litigios que ante esta situacién se demoraban atin mas." Finalmente, los Tribunales de Trabajo habrian de constituirse en 1944 por iniciativa de la STyP que los creé mediante el Decreto 32.347 del 5 de febrero de 1944, convertido en Ley 12.948 el 5 de febrero de 1947. La ley, con vigencia en todo el pais, determinaba que la Justicia laboral esta- tla integrada por las Comisiones de Conciliacién y Arbitraje, los jueces de primera instancia y la Cémara de Apelaciones. Es interesante destacar que Jos fundamentos y el contenido de la ley no se diferenciaban demasiado de Jas fundamentaciones al respecto realizadas antes por Alejandro Ruzo o el imismo Unsain, Por otro lado, recogfan todos los elementos de doctrina, ju- fisprudencia y legislacién acumulados a lo largo de casi cuatro décadas tanto en los tribunales como en las cétedras y las publicaciones especializadas de los mbitos universitarios.* Bn realidad, el gran cambio en este aspecto radicé en la voluntad politica del primer gobierno de Perén de poner en marcha muchas de las reformas la~ hhorales que se venfan discutiendo desde hacia varias décadas y sancionar otras nuevas. Porque sia comienzos del siglo XX no existfa un consenso sobre estos bjetivos institucionales, ni un convencimiento sobre ellos por parte de los politicos, juristas, empresarios y trabajadores, al promediar el siglo ~y luego le un conflictivo proceso de luchas y negociaciones— ese consenso cristaliz6, indy alld de las fuertes resistencias patronales, en un cambio de percepciones ‘en el conjunto de los actores involucrados en las relaciones laborales, que favorecis la aplicacién por parte de las insticuciones estatales de un marco de tepuilacién de dichas relaciones. Otra de las grandes limitaciones que debié enfrentar el DNT a lo lingo de su trayectoria fue la definicién de sus atribuciones territoriales. Vista cuestidn se vinculaba con las caracterfsticas del régimen federal, es lect, con las relaciones entre la Nacién y las provincias establecidas por {\ Constiracién Nacional en 1853 que otorgaban atribuciones y derechos de autonom(a a las provincias en relacién con el Estado central. Pero esto iniplieaba ademas un problema adicional, porque durante casi cien afios Jow Inmensos territories nacionales se encontraron bajo la jurisdiccién del joblerno central y carecfan por lo tanto de las atribuciones inherentes a las jproviniias. El problema dela dispersién provocada por el régimen federal exced(a la existencia concréta del DNT para afectar a la legislacién obrera32 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO sais ai En cl prdlogo a la primera edicién de su ordenamiento de leyes obreras escrito en 1943, Alejandro Unsain sostenta que constituye un inconveniente serio para la ordenacién siste- matica de nuestra legislacién obtera el régimen federal de nuestro gobierno, Sin que el Ifmite preciso del deslinde de facultades haya sido establecido en la préctica, coexisten una abundante legisla- cién nacional y otra no menos abundante legislacién provincial. Complicado de suyo el problema de las jurisdicciones, se agrava si se tiene en cuenta que las leyes nacionales aparecen reglamentadas ¥ aplicadas por las autoridades provinciales.® Porello proponiallacteacin de un Ministetio de Trabajo de alcance nacional EI DNTT debié lidiar con este problema desde su nacimiento, La ley de creacién (1907) yl ley organica (1912) del departamento lo dotaron de inj rencia sdlo en la Capital Federal y los rrttorios nacionales (Chaco, Formosa, Misiones, Neuquén, La Pampa, Rio Negro, Chubut; Santa Cruz y Tierra del Fuego); quedaron fitera de su jutisdiccidn el resto de ls provincias. Ya durante 1905, cuando se habia discutido la Ley de Descanso Dominical en el Senado dela Nacibn, predomins la idea cle que el Congreso Nacional no podia invadie jutisdicciones locales legislando para toda la Nacién. Al discutirse el proyecto de ley de trabajo de mujeres y nifios en 1907, fire el mismo presidente del DNIT, José Nicolis Matienzo, quien planted que toda ley debia ajusearse alos ptineipios del régimen federal establecidos por la Constitucidn. No obstante, hasta que comenzaron a crearse los organismos provinciales de trabajo, ell DNT tecogis y publics datos relatives al trabajo en todo el pats, por lo que una mirada mds atenta de esos informes puede contribuir a crear una radiogra- fia del mundo del trabajo en regiones que atin no han sido estudiadas y matizar y complementar los escuciosexistentes sobre otras. Sin duds, las autonomias provinciales limitaban las funciones del ot- ganismo nacional, que sdlo podia confeccionar informes sobre las condiciones de trabajo y efectuar recomendaciones a los gobiernos locales Sin embargo, el DNT podia reclamar su autoridad sobre los puereosy las lineas férreas nacionales as{ como sobre los talleres de las empresas fetto- viatias ubicados en las provincias, alos que consideraba sujtos a jutisdiee cién nacional. “Todas las leyes de concesion de esas Iineas [ferroviarias] 33 “Minera Zawa Losaro ¥ Juan SuriAno " -gigumentaba el doctor Alejandro Ruzo, jefe de Legislacién del DNT— vomprenden 1a facultad de expropiar y ocupar las zonas necesarias para “{oilas las instalaciones accesorias, lo que quiere decir que se nacionalizan ~ ules zonas”“ Teniendo en cuenta la importancia estratégica tanto econé- "lea como social del transporte, los funcionarios del organismo laboral “yostenfan que todas las 4reas del trabajo ferroviario debfan estar sometidas formas y reglas uniformes y lo mismo debfa ocurrit con la actividad ial y las huelgas del sector. Con respecto a los conflictos obreros en (ransporte naval, recién en 1931 el gobierno nacional emitié el Decreto “V42. que autorizaba al departamento a intervenir en cuestiones obreras ‘todas las prefecturas maritimas del pafs, pues hasta entonces sdlo tenfa lutisdliccidn sobre el puerto de la ciudad de Buenos Aires. Frente a esta realidad, los impulsos iniciales por encuadrar los temas la- niles del resto de la Nacién se volcaron hacia el impulso de la creacién de itamentos provinciales del trabajo. Estas iniciativas tardaron un tiempo “wi linplementarse a pesar del esfuerzo del DNT por auspiciarlas en las diver- “sy provincias. Pocos afios después de la creacién del organismo nacional, en 1914, se organizé la Oficina Provincial del Trabajo en la provincia de Cérdo- ‘Jiyi en 1916 se conformaron los departamentos provinciales del trabajo de la Jincia de Buenos Aires y de Mendoza, dos afios mas tarde los de San Juan Tlicuman. Entre Rios organi2é en 1920 su Oficina Provincial del ‘Trabajo y “on 1921 hizo lo mismo Salta. Al afio siguiente, el gobierno de Santa Fe creé la Direccién de Estadistica y Trabajo, aunque el Departamento de’Trabajo tardé ‘sine afios més en organizarse. Algunas provincias como Santiago del Estero ‘yecidn contarfan con su institucién laboral a fines de la década del treinta (Bé- ‘Jin 2000 y 2010; Bierdn y Schneider, 1993; Reitano, 1992; Piazzesi, 2009). La gran mayoria de las instituciones provinciales tomaron el modelo diel DN y tenfan como objetivo comtin la busqueda de soluciones a los Itiples problemas que se presentaban en el mundo del trabajo, y com- “jiuuelan la conviccién sobre la necesidad de estudiar y analizar sistemética ¥ cientificamente las dificultades laborales, para establecer los diagnésti- ‘bs pertinentes. Sin embargo, posefan caracteristicas politicas y sociales Nieterogéneas y enfrentaban dificultades de indole diferente. En términos nerales, los departamentos provinciales actuaban en provincias en donde -Iyeapacidad de presién dle los embrionatios movimiento obreros era cla- famente inferior a la de Buenos Aires (0 Rosario) y, de manera inversa, los34, ——___________ tag DML TRABAIE sectores patronales mis poderosos influfan de forma directa sobre los pod res politicos con el objeto de trabar y desincentivar el proceso de legislacié social.” También cran diferentes las vicisitudes politicas provinciales; p un lado, estaban aquellas referidas a los Poderes Ejecutivos cruzados por li competencias y pujas de los caudillos locales asf como, en ocasiones, ok los conflictos con el PE nacional. Por otro lado, debe tenerse en cuenta Ia composicién de los cuerpos legislativos provinciales que, a diferencia de Parlamento nacional carecfan de diputados y senadores socialistas, tan int portantes ala hora de impulsar y defender la legislacién social, No obstante la heterogeneidad existente, el DNT crefa indispensabl (presidente interino del organismo) envié una circular a todos los departa mentos provinciales, donde tras reconocer la escasa comunicacién entre ellos proponfa “estrechar las relaciones que en todo momento deben ligar al D con los organismos administrativos que en las jurisdicciones provinciales rea lizan funciones andlogas”." Con ese motivo, propuso crear una seccién del DNT que centralizara toda la informacién; esto proyocs respuestas positiva establecer un nexo con los diversos departamentos provinciales para coordi: nar las politicas laborales. Por ejemplo, en febrero de 1918 Alejandro Unsain lel Estero) y de los territorios nacionales, especialmente del Chaco. En la —_— OA LOBATO ¥ JUAN SURIANO™ 35 clin dle un fuero laboral y realizé numerosas Investigaciones. Ya se ha julopado que el conocimiento abares un abanico de problemas especti- lel trabajo urbano en fabricasy tallere, pero también queremos destacar jonas con el trabajo femenino y sobre la situacién de los indigenas nis provincias y en los territorios nacionales. Sobre las mujeres, las tigiciones abarcaron diversas dimensiones; por ejemplo, la proteccién madre obrera estuvo presente en el conjunto de acciones destinadas a lar el cumplimiento de la ley que protegia el trabajo femenino e infantil habia sido sancionada en 1907; el trabajo a domicilio, donde predo- lan las mujeres, fue objeto de un detallado informe, del mismo modo usactividades industriales donde ellas eran mayoria, como la del ramo il) también prestaron atencién a los diferentes grados de participacién Whuseulina y femenina) en las huelgas (Lobato, 2005 y 2007). Hil trabajo de campo (visita de las éreas rurales, entrevistas a los actores alucrados) llevado a cabo por los funcionarios del DT favorecié tam- jel conocimiento, cierto que més limitado, dela situacidn de los traba- Wlores de las llamadas provincias pobres (Catamarca, La Rioja, Santiago desde las provincias de Buenos Aires, Cérdoba, Santa Fe y Tucumdn, aunque aparentemente el esfuerzo no trascendié la intencionalidad original. Cada. uno de los organismos provinciales se organizé institucionalmente y desarro-~ hiyoria de los casos, los indigenas eran nombrados como trabajadores en unto se encontraban “invisibilizados” tras la figura del asalariado pobre. 16 sus politicas laborales de forma independiente del DNT. De esta manera, se generé una superposicién de las normas vigentes y una disparidad notable entre las provincias en la interpretacién y reglamentacién de las leyes nacionales que se relacionaba con su mayor o menor capacidad de negociacién con los poderes politicos y empresariales locales. Precisamente, con el objeto de estudiar, analizar y buscar politicas laborales comunes ¢ impulsados por distintos 4mbitos institucionales, se realizaron dos reuniones sobre el trabajo en toda la Nacién con la participacién de expertos y funcionarios de diversos lugares del pais. En 1923 se llevé a cabo una reunién en la ciudad de Rosario y en 1981 se desarrollé en la ciudad de Buenos Aires 1 Primer Congreso Nacional del’Trabajo.” Sin embargo, serfa recién con la fundacién de la STyP en 1943 cuando se centralizé la politica laboral y se les quité la autonomia a los departamentos provinciales, E] DNT tuvo que enfientar y dilucidar los dilemas de la falta de presupuesto, de sus funciones y atribuciones, al mismo tiempo que impulsé la (as veces aparecian bajo Ja expresién “desconfianza aborigen”, cuando wl diagnéstico de los funcionarios enfatizaba sobre el cardcter ere ile los peones rurales ante las palabras “seguro” y “ahorro” o frente a la donveniencia de organizar sociedades, fueran ellas gremiales o de previ- sién.” En todo caso, el conjunto de investigaciones Hevadas a cabo por los fincionarios del organismo muestra claramente que se realizaban bajo cri- {etlos cientificos, que la agencia era “un laboratorio social moderno”, que fe apoyaban en “métodos etnogréficos” cuando era necesario y que habfan conyertido al mundo en un “taller de observacién”, Cambios politicos y transformacién de las instituciones laborales La crisis econémica, politica institucional de los afios 1929-1930 inau- utd una nueva etapa en el DNT. Aunque se mantuvieron algunos de los lineamientos centrales de la institucién luego del golpe militar de 1930,—_—_<____—— ‘La SOCIEDAD DEL TRABAJO Id desigiacida bone presidents de Radandat Mapereerambiea implicé un cambio de rumbo. En principio ne ae Depa cipal aavotidad de liinscinacisn.focinabetaeaeti mena alse politice catacterizado por su antiliberalismo y por la mayor difusién de las ideas nacionalistas y corporatvistas. Aunque hubo continuidad de algunos fun- cioharios, tallcomnn sostiené Soprano (2007/y la tMspAleiSn mantavo:su estrictira bdsica, Maplione era etitics del Aineantitenienta del DN'T yide la ia abled evan eebaice BO el GSB pyen, ax Gor de sus formas de intervencién en las huelgas obreras durante su gestidn: Ademas manifest una visién dicotémica de los conflictas laborales y de los propios trabajadores, inarcada por su acendrado ahticomunismo, que tendLa larga perdurabilidad.* Los buenos ttabajadores, aquellos que no se distrafan de sus labores cotidianas, tenfan que set apartados de los malos obretos, fueran étos quienes apoyaran a los radicales © quienes defendian lasideologias “negativas”. En este sentido, habia que fomentar las organizaciones obreras inscriptas y aceptadas “dentro de la legalidad”. Sostenfa que el respeto del orden y la autoridad eran incuestionables y que “las pucrtas del pats estaban abiertas para su eliminacién (los malos obreros) voluntaria o forzada’. Por primera vez en la instituci6n laboral, el discurso aséption y-el tono neutral de los presidentes anteriores eran reemplazados por una sleaaonarea avincantenidestdbalisicay No obstante esta visidn, las ideas antiliberales y conservadoras no eran refractarias a la intervencién del Estado en.materia laboral, como demostrarfa pocos afios después la politica social implementada por el gobernador Manuel Fresco en la provincia de Buenos Aires. La Revisea dé Derteby Sobie dicigitd pos Waugeing Es Jarey alee Figuecala public en 1931 laconferencia de Eduardo Maplione en la Asociacién Florencio Sanchez, Allf el primer presidente del DNT luego del golpe cfvico militar de 1930 hablé de su paso por esa institucidn y criticé por igual alos “go- bietnos oligétquicos con tendencia arbitraria a favor de los intereses patronales” y de “los gobiernos demagégicos surgidos después del afio 1916 con tendencia desmoralizadora a favor de las conveniencias variables. de cada instante”.* Consideraba ademds que ambas formas de gobierno no eG Rte ne Pastas Rateticumplin ita eves cane aia cen (AN elpleudlataatag lidad, ol bienescangrlivstscaded eaten ec Hal mayor progreso y la justicia social”. La postura de Maglione era critica Mirra Zatpa Lopato ¥ JUAN SURIANO J$£—_ 37 hacia los partidos politicos, pero afin con las ideas de autoridad del gobierno de facto de Uriburu. Se presentaba a si mismo como un “técnico, imparcial y de justicia, consultando solamente los intereses en juego, libres de todo prejuicio de clases y de todo interés personal 0 politico”. Seguin su punto de vista, él se habfa interesado por el cumplimiento de Jas leyes laborales y por hacer efectiva la préctica de la inspeccién, pues ¢l incumplimiento de las leyes habia sido responsabilidad del “régimen demagégico depuesto por la revolucién’”.* Por otra parte, José Figuerola, un partidario del corporativismo euro- peo que se habia desempefiado como funcionario del gobierno dictatorial ile Primo de Rivera en Espafia, se incorporé como jefe de la Divisién Esta- distica del DNT en el afio 1932 con la firme idea de priorizar la racionali- dad técnica, poner la estadistica al servicio de las politicas estatales y jerar- quizar un drea que habia decaido en los tiltimos afios luego de la brillante tapa de Alejandro Bunge al frente de la divisién, a mediados de la década de 1910" (Gonzalez Bolo, 2008). Un andlisis de diversas publicaciones, la Revista de Ingenierta por ejemplo, nos permite afirmar que para laépoca ya circulaban en la Argentina concepciones tecnocraticas de la accidn estatal y unto Maglione como Figuerola eran algunas de las voces que, en esa direc- ién, intervenfan en la arena publica." Este ultimo, sin duda un represen tunte de la concepeién tecnocratica de la accién estatal vigente en Europa durante el perfodo de entreguerras, se convirtié ademas en la cabeza de un quipo de empleados que elabord mediciones sociolaborales, realiz6 un venso nacional de desocupados en 1932 y una encuesta de ingresos y gastos ile las familias obreras del Area Metropolitana de Buenos Aires. Siguiendo ‘este impulso, en 1934, mediante un decreto del PE, se autoriz6 al DNT a Jeorganizar y actualizar los servicios de estadistica.” Las inyestigaciones sociales continuaron durante toda la década de 1930 y tanto los empresarios como las organizaciones obreras comenza- fon a aceptar la politica de regulacién y conciliacién de intereses del orga- jilsmo, Un ejemplo de este cambio fueron las investigaciones sobre costo de vida, cuyas libretas para las encuestas fueron distribuidas tanto por los Inypectores oficiales como por las empresas en las que trabajaban los en- cuiestados y también por los gremios a los que pertenectan los trabajadores (Duniel, 2012: 55). Asimismo, empezaban a observarse algunos cambios ‘on las publicaciones oficiales. El Boletin Mensual del DNT fue incorpo-38) ——__________________ LA socigpaD DEL TRABAJO) rando de manera creciente la divulgacién de decretos gubernamentales, asi como resefias de las actuaciones de las diferentes dependencias- De modo que en la década del treinta emergen algunas transformaciones, aunque la mAs notable es que las ideas provenientes del antiliberalismo, el catolicismo* y el corporativismo impregnaron el discurso de los funcionarios més importantes del DNT y, en este sentido, comienzan a verse fracturas polfticas que la continuidad de los funcionarios no pueden salvar. El golpe de 1943 también se inscribe en esa fractura y la profundiza. Esta afirmacién no implica desconocer que entre 1907 y 1943 el DNT tuyo un rol fundamental en la elaboracién de las futuras politicas laborales yen la constitucién del fuero del trabajo, pero desde 1930 sus principales fancionarios comparticron el clima de época antiliberal que hasta aqui s6lo habla asomado vagamente. Ademés, en el perfodo de entreguettas emergieron actores sociales orientados doctrinariamente por el sindicalismo o el comunismo que mostraron de manera creciente tendencias favorables a la negociacién y al establecimiento de politicas laborales estatales;” también tuvo lugar el aceleramiento del proceso de industrializacidn sustitutiva que expandié la base de la industria local y generé condiciones para una relativa homogeneizacién de las condiciones de trabajo en distintas categorias de trabajadores, que dieron lugar a nuevas pautas de socializacién y relaciones en el mundo del trabajo y la produccién. Este contexto favorecié la implementacin de una legislacién regu- ladora de las relaciones laborales y una mayor intervencién de agencias estatales como el DNT y los departamentos provinciales de trabajo. Por otra parte, comenzaron a firmarse y generalizarse los convenios colectivos de trabajo entre algunos sindicatos de ramas industriales y los empresarios (Gaudio y Pilone, 1983 y 1984; Del Campo, 1983; Matsushita, 1983; Bitran-Schneider, 1993; Béjar, 2000; Horowitz, 2004). De esta forma, el aumento de los mecanismos de regulacién laboral entre mediados de las décadas de 1930 y 1943 contaba con los antecedentes legislativos y la experiencia acumulada por los funcionarios de estas agencias estatales desde 1907, pero indudablemente supuso un salto cualitativo importante (Loba- to, 1997; Soprano 2000 y 2007). De modo que, mds all4 de todas las limitaciones seftaladas, el DNT tenfa casi tres décadas de realizaciones institucionales cuando se produjo el golpe militar del 4 de junio de 1943 y comenzé el ascenso politico Mira Zaiwa Losaro ¥ Juan SuRiaNo 39 del coronel Juan Domingo Perén, Como sefiala Hugo del Campo (1983: 121-123), el nuevo gobierno, por intermedio del entonces presidente del DNT Emilio Pellet Lastra, convocé a los dirigentes sindicales, a quienes w les aseguré que el organismo continuarfa sus actividades de acuerdo con | ideas del nuevo gobierno. El presidente del organismo laboral estaba gpresando la linea més autoritaria y represiva de las nuevas autoridades "ue se continud cuando asumié en ese puesto el coronel Carlos M. Giani. "Witte Ultimo definid a la justicia social como una “ecuacién” compuesta por “trabajo, capital y maquinatia” que debfan “sintonizarse en perfecta jumonia’“ Aunque Maglione ya habfa esbozado con cierta ambigiiedad ‘sl tol pasivo de los trabajadores, la nueva direccién del DNT produjo una " verdadera ruptura con la tradicién de sus antecesores al informar (amena- war) a los trabajadores de que debian evitar la realizacién de huelgas y si _Jiubla desinteligencias con los empleadores resolverlas con a intervencién tle ese organismo. Como es conocido, el gobierno detuvo a algunos diti- ites gremiales, se reunid con otros, intervino sindicatos como la Unién viaria, al mismo tiempo que tomé diversas medidas, como la regla- {nentacidn del trabajo de menores, la creacién de una Cémara Informativa le los Salarios para establecer el salario minimo en relacién con el costo de vida y la rebaja de los arrendamientos rurales, entre otras disposiciones. El PP autoriz6 al organismo a brindar un servicio gratuito de representacién judicial de los trabajadores que presentaban demandas contra sus pattones. Jas desinteligencias entre las fuerzas militares que gobernaban abrieron un epacio para una mayor intervencién del sector en el que militaba Juan Domingo Pern, quien antes de finalizar el mes de octubre fue designado fiievo presidente del DNT. Lamentablemente, atin falta un estudio profundo del funcionamiento del DNT durante el afio 1943, asi como de la accién de la STyP entre 1043 y 1949 y, por supuesto, del propio MT a partir de ese tiltimo afio.” Be acuerdo con los andlisis que han privilegiado la relacién de los sindi- eatos con el Estado (Del Campo, 1983; Matsushita, 1983; Torre, 1990), puede deducirse que la politica desplegada por Perén al frente del DNT es erticial para entender como desde la presidencia de un organismo laboral, ue tenfa entre otras funciones regular las relaciones laborales y que de algun modo habla mantenido cierta autonomfa de los poderes politicos, se fue convirtiendo paulatina pero sostenidamente en brazo ejecutor de40 LA SOCIEDAD DEL TRABAJ las politicas gubernamentales. Con las nuevas autoridades surgidas de I filas de las Fuerzas Armadas, en 1943 se acentud ese proceso y comeng a reordenarse la politica sindical, que se aparté de manera relativa de l linea autoritaria-represiva. Perén insistié en un inicio en la necesidad del apoli icismo de las organizaciones obreras. “Defenderse contra la politica, ejerciendo tinicamente funciones especificas, vale decir, custodiar unica celosamente los intereses gremiales”, dijo el dia en que asumid el cargo, ‘También expresé que “[...] el gobierno serd respetuoso de las institucion obreras y propenderd por todos los medios a formar y unir todo el movie miento sindicalista”.© | Basdndose en estas ideas, Perén conyocé a una reunién con diversas or= ganizaciones obreras (CGT, Unién Sindical Argentina y 22 sindicatos), con; exclusin de aquellas orientadas por los comunistas, donde les anuncié el proyecto de crear un ministerio 0 subsecretarfa de Trabajo porque considera ba que el viejo organismo no estaba capacitado “para organizar ni coordinar en forma eficaz los intereses de patrones y obretos”. Desde su perspectiva, habfa que dotar al nuevo organismo de mayores atribuciones y facultades que hasta ese momento habian sido retaceadas por los legisladores. Para él el DNT era un “simple recaudador de multas” y “recopilador de los hechos sociales”. Todo esto facilitaba que hubiera “un tropel de agitadores para sae’ botear toda una industria” y “la intransigencia de un solo patrono para que los trabajadores no tuvieran otra alternativa que renunciar a sus legftimas aspiraciones o convertirse en huelguistas perseguidos por la policia”. Como se verd en los capitulos que componen este libro, el proce~ so de construccién de un organismo laboral como el DNT habia estado marcado por una complejidad que excedia tal simplificacién, pero Perén habfa comenzado a marcar las cartas en su relacién con los trabajadores organizados a partir de impulsar la sancién de leyes laborales y garanti« var su cumplimiento. Su trabajo en la STyP fue eficiente y relevante en la consolidacién de su liderazgo politico asf como en la construccién de un poder sindical que se hizo de las banderas de la justicia social que habfan levantado durante décadas dirigentes obreros socialistas, sindicalistas, anarquistas y comunistas. Si hasta aqui el DNT habja tenido el objetivo de producir informacién para que el Estado pudiera intervenir en consecuencia, la creacién de la STyP por el Decreto-Ley 15.074 del 23 de noviembre de 1943 introducirfa modificaciones importantes y sustanciales en la in= Mirra Zaina Losato ¥ Juan SURIANO 4l {ervencidn del Estado en la regulacién de las relaciones laborales.* De su Joctura y de las acciones posteriores de la STyP se desprende con claridad J intencién de transformar la estructura burocrdtica —que, por otra parte, w extendfa a otras dreas del Estado (Berrotardn, 2003) con el objeto de tapacitar profesionalmente a los funcionarios asi como de redimensionar y centralizar la implementacién de la legislacién laboral. En efecto, dicho decreto le adjudicé a la STyP una mayor centrali- yacién y concentracién de fanciones. Asumié las del DNT y también las elas direcciones u oficinas del Trabajo de las distintas provincias, las que “fiieron convertidas en delegaciones regionales (arts. 12 a 15). Con el fin ile terminar con las fragmentaciones, las superposiciones y las competen- ‘cus interinstitucionales, se incorporaron diversas dependencias estatales " jelacionadas de alguna manera con el mundo del trabajo: la seccién de Higiene Industrial de la Direccién Nacional de Salud Publica y de la Mu- Hicipalidad de la Capital Federal; la oficina de Accidentes de Trabajo de la ‘Caja Nacional de Pensiones y Jubilaciones Civiles; los organismos vincu- udos a la vivienda popular, como la Comisién Nacional de Casas Baratas, [i Camara de Alquileres y la Comisién Asesora para la Vivienda Popular; | Direccién de Inmigracién; la Comisién Honoraria de Reduccion de Indios y Ja Junta Nacional para Combatir la Desocupacién. También se concentraron atribuciones como aquellas relacionadas con la conciliacién, el arbitraje y la funcién de policia del trabajo. Los servicios de inspeccién de asociaciones mutualistas y todo lo relacionado (on el trabajo maritimo, portuario y fluvial fue quitado del Ambito de la Pvefectura Naval. De manera provisional y hasta que se creara una tinica Oficina se absorbieron todas las cajas de jubilaciones existentes (arts. 2, 3 y 6), Por otto lado, se incorporaban todos los empleados de dichas secciones sla esfera de la S'TyP (art. 4) y el nuevo personal que se contrarara en el futuro debfa hacerlo a través de un concurso de méritos, previa capacitacién (uit, 11), Se modificaba también su estructura interna, integrada ahora por ‘ocho direeciones generales (Servicios Técnicos y Administrativos, Traba- Jo, Accién Social, Vivienda, Migraciones, Bstadistica, Administracién y Asesorfa Legal). Todas ellas estarfan subordinadas a la conduccién de un secretario y un subsecretario (art. 7). Profundizando la especializacién de funciones, en octubre de 1944 ae cred mediante el Decreto 29.176 el Instituto Nacional de Previsién42 Social, con la intencién de unificar el sistema previsional abarcando todo lo relacionado con la salud de los trabajadores. En el mismo sentido, el Decreto 11.157 de mayo de 1945 creaba la Administracién Nacional de la Vivienda, “que, a los fines del bienestar general, tendré como objeto el mejoramiento de las condiciones higiénicas, técnicas, econdmicas y social de la vivienda urbana y campesina de todo el tertitorio de la Na- cién, y la reduccién progresiva de la vivienda inadecuada, insalubre o peligrosa’. Por otto lado, merece destacarse que el decreto de creacién de la STyP introducfa un cambio significativo en cuanto al rol a desempefiar con respecto a la relacién obrero-patronal. Si bien ¢s cierto que el DNT nunca oculté que en esas relaciones debia apuntalarse a la parte més débil (el trabajadon), e inclusive fue incisivo en sus criticas a aquellos patrones siem= pre dispuestos a explotar a los trabajadores y violar las leyes, no obstante siempre mantuyo un tono neutral en la fundamentacién de sus informes y proyectos. Ahora la defensa de los trabajadores se hacia explicita. En el articulo 5 se sostenfa que “la STyP revisaré los textos legales en vigor y pro- pulsaré las medidas que juzgue m4s oportunas pata defender al trabajador y mejorar sus condiciones de vida y de trabajo”. era su pensamiento: ‘Ami juicio, cualquier anormalidad surgida en el més {nfimo taller Fpsullavni da oselirsioficita weplrcice dines Menge tails eeSNOR general del pafs y en la cultura general de sus habitantes [...] Por tener muy firme esta conviccidn he lamentado la despreocupa- cién, la indiferencia y el abandono en que los hombres de gobierno [...] preferian adoptar (...] El Estado mantenfase alejado de la poblacién trabajadora. No regulaba las actividades sociales como era su deber, sdlo tomaba contacto en forma aislada [..] No se LA SOCIEDAD DEL TRABAJO Esas atribuciones adoptadas por la STyP otorgaron a Perén un papel central en las regulaciones de las relaciones laborales y tuvo el poder de decisién que ningtin presidente del DNT adquirid antes. Desde esa po- sicién en la secretarfa, Perén fue consolidando su preeminencia dentro del régimen militar hasta lograr el apoyo de conjuntos cada vez més amplios de trabajadores y de ditigentes sindicales. El 2 de diciembre de 1943, cuando Perén asumié como secretario de Trabajo y Previsién, dejé claro cudl Mijurs Zawwa Loparo ¥ JUAN SuRIANO 43 percataban los gobiernos de que la indiferencia adoptada ante las “contiendas sociales facilitaba la propagacidn de la rebeldia.™ iilabras de Perdn se reproductan y resignificaban en diferentes ambitos os dirigentes sindicales. Asf sucedié cuando el secretario general de la | José P. Espejo, hablé por radio a todos los trabajadores cuando fue do para sustituir a Aurelio Hernandez. En ese discurso mencioné ex- ente al DT, Para él, en esa institucién “slo se travaba de atropellar win proletaria. Alli era ley la del patrén oligarca. All{ con el contrato oso del oro de la traicidn era mil veces vendida por los judas de sinies- erdo la justa causa de la clase obrera’.” r das estas palabras borraban de algyin modo el proceso previo de cons- jén de politicas laborales (no importa cudl haya sido su magnitud) para bar a la secretaria y a su secretario simbélicamente en un lugar diferente lijlicional), aunque se mancuviera en sus puestos a algunos funcionarios del y se adoprara como base lalegislacidn existente. Aclemds, la STyP inicia- 4 la Fira de la Justicia Social en la Argentina. Atrés quedardn para siempre la wi de la inestabilidad y el desorden en que estaban sumidas las relaciones ptrones y obreros”.” Las ideas de ruptura expresadas por Pern se han do hasta el presente sin que se reflexionara demasiado sobre el contexto que fueron pronunciadas, Sin embargo, el trabajo de orcenamiento de sobreras realizado en 1944 por Alejandro Unsain es una clara expresién {area llevada a cabo a lo largo de cas tres décadas por los Fancionarios del T’y por miembros de algunos partidos politicos, en particular el Socialista, ‘tlemanda de politicas laborales. Entre 1905 y 1943, se sancionaron en el 4B leyes nacionales que el DNT y los departamentos provinciales intenta- vi heer cumplir, a pesar de sus propias debilidades y de una fuerte resistencia | sectores empresariales o politicos y de los propios Poderes Bjecutivos que dependian. En el prefacio a la quinta edicién de su ordenamiento en 1951, Unsain recalca la importancia de ese proceso de construccién echo obrero” en la nueva etapa abierta en 1943. El jurista reconoce y Ja “aceleracién’, la concrecién y los notables avances de la politica social wwadlt adelante por la STyP, pero no duda en ubicar esta etapa en un largo de construccién iniciado a comienzos del siglo XX ~Unw ver establecida la importancia del proceso de construccién del Jo Social iniciado con la erenetdn del INT y la deuda de la nueva po-44. —————_______ LA SOCIEDAD DEL TRABAJO Iftica laboral con dicho proceso, debe enfatizarse que las transformaciones en este terreno a partir de 1943 fueron cualitativa y cuantitativamente notables, En poco tiempo, claro que amparado por el poder de un gobierno de facto y la ausencia de una oposicién politica legal, la gran mayorfa de los trabajadores quedé bajo el amparo de un vasto y complejo programa estatal de proteccién social, Bajo el lema “mejor que decir es hacer”, la politica de Pern desde la STyP enfatizé e impulsé medidas concretas. Entre el 4 de junio de 1943 y el 3 de junio de 1946, se sancionaron 123 decretos-leyes, todos ratificados y convertidos en la Ley 12.921 por el Congreso Nacio- nal en diciembre de 1946. Si bien muchas de las medidas implementadas remitfan a iniciativas y leyes anteriores, se sancionaron muchas otras de una indudable importancia que tuvieron un fuerte impacto politico: vaca- ciones anuales pagas, la reglamentacién del régimen de trabajo (horarios, escalafones, escala de salarios) en diversos gremios, el Estatuto del Pedn, la Ley de Asociaciones Profesionales, los tribunales del Trabajo o la creacién del Instituto Nacional de Previsién Social, entre otras medidas.” En el discurso del secretario de la STyP, esta accién cotidiana se alejaba rdpidamente de la mera “recopilacién de hechos sociales”, aun cuando la produccién de la nueva legislacién se basaba en buena medida en esa “re- copilacién’ llevada adelante a través de los afios por el DNT. Creemos que no es un detalle menor tener en cuenta que la politica implementada por la secretarfa hasta mediados de 1946 se basaba en una préctica politica facili- tada por las caracteristicas de un gobierno surgido de un golpe military en la que las intervenciones de los partidos politicos o del Congreso estaban vedadas. Perén tuvo el poder que ningtin presidente del organismo tuvo antes y también pudo designar a sus colaboradores: el coronel Domingo Mercante en Accién Social Directa, el ex abogado de la Unién Ferroviaria Juan Atilio Bramuglia en Previsién Social y el ex director del Departamen- to Provincial del Trabajo (DPT) de la provincia de Buenos Aires, el jurista Armando Spinelli, en la Direccién de Trabajo. El nuevo organismo cons- tituyé un campo propicio para la intervencién de figuras que provenian de diferentes tradiciones politicas (socialistas, radicales y conservadoras) y que encontraron en Perdn un receptor para ideas y soluciones que venfan ensayando y proponiendo desde hacia tiempo con poco o escaso éxito. Esa receptividad se basaba también en la necesidad del gobierno militar de contat con cuadros capacitados. Hombres como el mencionado Bra- Mirra Zawa Losato y Juan Suriano —————————_ 45 nuglia o el ex sectetario de la Confederacién de Empleados de Comercio ex afliado socialista Miguel Angel Borlenghi tendieron puentes entre el emergente lider politico y las bases obreras y le recordaron la importancia tle los derechos laborales y sociales (Torre, 1990; Rein, 2006). Bramuglia fue ademds quien elabord el decreto que transformé el DNT en STyP dependiente de la Presidencia de la Naci6n. Los ditigentes socialistas que abandonaron su partido y colaboraron con Perdn pensaban que las leyes eran importantes para proteger a los trabajado- {es y, aunque esto no era nuevo para un partido politico que habfa trabajado lanosamente para lograr una legislacién social moderna, y de hecho habia eonttibuido a la creacién del DNT y de muchas leyes laborales, si lo era que fuera el Estado quien manifestara una mayor receptividad ¢ iniciativa jpara esas ideas. En este sentido, la STyP fue un centto de experimentacién jprfctica en donde se cruzaton hombres provenientes de diversas tradiciones (socialistas, catdlicos sociales, nacionalistas) con el objeto de elaborar aque- {hus leyes que aseguraban el bienestar de los trabajadores. Algunos provenfan dll gtemialismo, por lo que conocfan bien el mundo del trabajo y aportaban Ju experiencia adquirida a lo largo de afios de lucha sindical y de negociaciones con los sectores patronales.”* También lo hizo un funcionario como José Pguerola, quien habfa tenido una destacada actuacién como jefe de la Divi sin Estadistica del DNT, desde donde organizé la compilacién de datos lahorales y sociales (investigaciones sobre salarios, precios, ramas industriales, hiuelgas, organizacién laboral, accidentes laborales, desocupacién) y fue tam- bién un actor importante en la creacién de la STyP (Gonzalez Bollo, 2008). Como ya hemos destacado, un anilisis minucioso de la STyP requiere tle més estudios sobre la organizacién de las delegaciones provinciales y de los letritorios nacionales, El andlisis de la intervencién de las delegaciones de la secretarfa en todo el pafs puede aportar no sdlo informacién a una ya escasa tlocumentacién sino, y sobre todo, coneribuir a una mejor interpretacién de la tceidn de gobierno, del rol de los funcionatios y politicos locales y de las transformaciones reales que pudieron haberse producido. En algunas provincias, ‘gomo Salta, es conocida la accién del que seria gobernador, Arturo Fassio, a inavés de la Delegacién Regional de la secretarfa y la intervencién del capitén Hector Russo, quien realiaé inspeceiones para verificar el grado de cumpli- mienco de las leyes laborales como enyiaclo de Perdn (Michel, 2007); similares actividades desplegs Russo en Ia piovinela de Cordoba (Teach, 1987). Pero la46 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO mayorfa de las investigaciones sobre estas provincias estaban mis preocupadas por la gestacidn del apoyo sindical a Pern que por los mecanismos de cons- trucci6s estatal con foco en el mundo del trabajo, Sin embargo, las pricticas institucionales muescran mds claramente el paso de unas formas de interven- ign estatal basadas en la produccién de conocimiento cientifico a otras donde predominaban los componentes politicos y administrativos. ‘Tras los debates por la reforma constitucional del afio 1949 y su correspondiente sancidn, se creé el Ministerio de Trabajo y Previsién (MTyP). La creacin de este organismo se inscribe en un proceso que podrfa de- nominatse de “constitucionalizacién del derecho al trabajo”, tal como ha sido sefialado para otros paises europeos. Con la finalizacién de la Segun- da Guetta Mundial, algunas naciones europeas incorporaron los derechos laborales a las Consticuciones, tal como sucedié en Francia (1946), Italia (1947), Holanda (1948) y Alemania (1948) (De la Villa Gil, Garcfa Ba- cedas y Garcia Perrote Escartin, 1991: 63-64). El reconocimiento institu- ional habfa estado precedido de la formacién de diferentes organismos con atfibuciones sobre trabajo y previsién social que culminaban en la creacion de un ministerio, Asi sucedié en Italia, donde el largo proceso de construccién de organismos consultivos en estas materias se tradujo en una comision dentro del Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio en 1869, que concluyé con la breve experiencia del MT en 1920, abolido por el fascismo en 1923 (Marucco, 2007).” En otros paises de América Latina se habfan establecido estas ins- tirucioMes antes que en la Argentina, aunque en nuestro pafs se venfa hablando de la necesidad de organizar un ministetio especializado desde Ia década de 1930. En Chile, por ejemplo, un momento de la historia de la “cuestién social” y las creaciones insticucionales en la materia lo constituy6 la conformacién del MT en 1925 (Yéfiex, 2008); en Uru- guay, [a historia se remonta a la fandacién del Ministerio de Industria @ Instruccién Publica en 1907 bajo la presidencia de Claudio Williman y las reo*ganizaciones posteriores de José Batlle y Ord6fez. y de Gabriel Terra; en Brasil, la creacién del Ministerio de Trabajo, Industria y Co- mercio s¢ realizé durante el gobierno de Getuilio Vargas en 1930.” En 1949, e! mismo afto en que se instauré el Ministerio en la Argentina, fue establecido en Perti el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indfgenas, que tiene cambién una larga historia de dependencia de orros ministerios, Mirra Zatba Loaro ¥ JUAN SuRiaNO ——————_ 47 como el de Gobierno y Policfa, y de fragmentacién y separacién de atribuciones que hablan de la complejidad de los procesos de conformacién de las instituciones laborales. No obstante, las realizaciones institucio- nnales significaban un teconocimiento explicito de que los problemas del mundo del trabajo tenfan rasgos espectficos y que sus atribuciones tenfan que estar separadas de otros organismos. Con la creacién del MT, en la Argentina se mantenja la denominacién de “trabajo” y “previsién”, nociones que habian sido planteadas y debatidas por la literatura social de la primera mitad del siglo XX. La palabra trabajo ‘lude a su capacidad de inclusién social y a las diversas dimensiones tela- clonadas con la “cuestién social”; la previsién social refiere a la importancia de disefiar normas y précticas que permitan prevenir situaciones vincu- lidas con la seguridad y la proteccién de la poblacién. Sin embargo, ese sistema de previsién social pensaba en la masa de trabajadores ocupados en fabrricas, talleres y en los servicios, y los que estaban fuera del sistema de ttabajo formal (pobres e indigentes) quedaban en manos de la asistencia social brindada por otro tipo de organizaciones; la més conocida e impor- tunte de ellas fue la Fundacién Eva Perén. Esta obra recoge entonces las investigaciones més recientes sobre las instituciones del mundo del trabajo. Vuelve sobre la accién del DNT y 40 interyencién en conflictos laborales claves del perfodo. Al analizar con minuciosidad esos acontecimientos, aparecen mas claramente los momen- toy y mecanismos de intervencién y se recortan ciertas figuras que harén lel conocimiento de los problemas laborales del pais una plataforma para {a intervencién institucional, pero también para hacer de las institucio- fies que se crearon organismos complejos, que aun cuando tenfan recursos veondmicos exiguos produjeron un caudal de conocimientos y realizaron un conjunto de intervenciones que ponen en cuestién la idea de que todo singid a partir de la presencia de Perdn en la STyP. Este matiz. permite di- inensionar mejor los rasgos de las novedades que encarnaba su gobierno, especialmente en los afios que van de 1946 a 1955. Podriamos decir que el libro esta organizado alrededor de tres ejes, pero fo constituyen compartimentos estancos sino que se cruzan permanente- mente, En la primera parte s¢ analizan los conflictos laborales y la interyen- cidn del DNT en sectotes releyantes para el desenvolyimiento econdmico nacional, En la segunda, se exttidlan las mediaciones de las instituciones del48 ——________________________ LA SOCIEDAD DEL TRABAJO. trabajo en las provincias. Y en la tercera, las transformaciones de los organismos laborales que desembocaron en la creacién del MT. A mds de sesenta afios de su creacién, ésta es una institucién casi desconocida, aunque sea frecuentemente mencionada en los anélisis sobre conflictividad laboral. Los autores dialogan entre sf (y de ese modo se va dibujando el mapa insticu- cional del pais) y contribuyen a entender el Estado (con sus funcionarios y expertos) como un actor importante de la historia social y a las politicas sociales como parte relevante de la conformacién de derechos y de ciudadanos ampatados por leyes que, aunque pueden ser incumplidas, son parte constitutiva de la justicia y de la igualdad. Notas * Este trabajo se inscribe en el marco de los proyectos PICT 02248 Historia de las instituciones laborales en Argentina: del Departamento Nacional del Trabajo al Ministerio de Trabajo, 1907-1955, financiado por la Agencia Nacional de Promocién Cientifica y Tec- nolégicas Circulacién internacional de saberes y préctica institucionales en la consolidacién del Estado Social en la Argentina (1920-1970), HAR 2009-13555, financiado por el plan Na- cional de I + D, Ministerio de Ciencia e Innovacién, Espafia, y el programa de Ciencia y Técnica de la Universidad de Buenos Aires (UBACYT). La investigacién ha contado con el aporte de todos sus participantes, aunque no todos forman parte de esta publicacién. El debate y cl intercambio de ideas en diversas jornadas a lo largo de los afios 2009-2012 en la Argentina y en Espatia han enriquecido nuestra perspectiva de andlisis. 2 Alejandro Unsain, Empleados de Comercio (comentario a la Ley 11.729), Valetio Abeledo Editor, Buenos Aires, 1935, p. 127. > Alejandro Ruzo, Legislacién social, Tesis para optar al grado de Doctor en Jurispru- dencia, Coleccién Candiotti, Buenos Aires, 1906, Tomo 201, p. 23. « Asambleas Constituyentes Argentinas, Tomo I, 1813-1833, Talleres Peuser, Buenos Aires, 1937, p. 8. 5 El texto de la Constitucién de 1853 en Amillano, 1939: 3-29. © Segin Donzelot, lo “social” es el campo de la existencia humana situado entre el individuo y el Estado y parte del proceso histérico de la “invencién de lo social” (Donze- lot, 2007). 7 Sobre el DNT, véase: Auza (1987 y 1989); Cordone (1985); Falesn (1996); Gar- guin (2000); Gonzdlez Bollo (2004 y 2008); Lobato (2007b y 2010); Soprano (2000, 2007 y 2010); Suriano (1989-1990 y 2012); Zimmermann (1995). ® “Proyecto de Ley Nacional del Trabajo”, Congreso Nacional, Buenos Aires, 1904, p. 162. ° Camara de Diputados, Diarias de Sesiones, 1907, pp. 639-645, 10 Fert, p. 640. inne Mirra Zaipa Losato ¥ JuaN SuRIANO ——————._ 49 "En el momento de su designacién, Matienzo era decano de la Facultad de Filosofia y Letras (UBA) y profesor de Derecho Civil en la Facultad de Derecho (UBA). Se convir- 116 en un importante jurista y en 1909 fue uno de los fundadores de la Academia de De- tweho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Durante el gobierno de Hipélito Yrigoyen fue procurador general de la Nacién (1917-1922) ” La Vanguardia (LV), 9 de febrero de 1907. '® A comienzos de 1909, el departamento contaba con sélo 23 empleados: un presidente, un secretario, un encargado de estudios auxiliar, un oficial mayor, un médico, dos Dficiales redactores y traductores, cuatro jefes de seccidn, cuatro auxiliares, cinco escribien- les y tres ordenanzas, En Bolerin del Departamento Nacional del Trabajo (en adelante BDNT), Ne 8, marzo de 1909, pp. 135-136. “ BDNT, N° 1, junio de 1907, p. 23. 1 Idem, p. 27. ‘6 Durante su ausencia fire reemplazado por el joven abogado Alejandro Ruzo, quien endrfa un activo rol en el organismo. ‘También Avellaneda era abogado, como lo serfan |ualmente los futuros presidentes de la institucién, "" BDNT, Ne 14, septiembre de 1910, pp. 534-544, * En el texto de su renuncia sostenia: “La aplaudida designacién del Jefe de Policia como arbitro, por parte de los carreros en la actual huelga, no me deja la menor duda de gue estoy perdiendo el tiempo...", en Marco Avellaneda, Del camino andado, Buenos Aires, 1919, p. 198. ” BONT, N° 19, diciembre de 1910. 29Se trata de la Ley 4661 de “descanso dominical” (en vigencia desde el 31 de agosto de 1905) y la Ley 5291 “teglamentaria del trabajo de mujeres y menores” (del 30 de sep- tlembre de 1907). En 1915, se agregaria la Ley 9688 sobre accidentes del trabajo. 4! Bl texto completo de la ley en BDA, Ne 24, agosto de 1913, pp. 439-453. » Durante las turbulencias sociales del Centenario, el espfritu de reformismo social de la elite se deslizé en forma casi undnime hacia la profundizacién de las polfticas repre- Aiyas, que se hicieron evidentes con la sancién de la Ley de Defensa Social. * EL Instituto del Trabajo espafiol respondié a una iniciatiya del entonces ministro de Ayriculeara, José Canalejas, cuya concepcién de Ia. intervencién social ejercié una gran Influencia sobre Joaquin V. Gonzalez y otros reformadores argentinos. Sobre el Instituto ile Reformas Sociales, véase Buylla, Posada y Morote (1986); el original es de 1902. A pesar de su importancia, no se abordardn aqui las diversas influencias internacionales pre~ sentes en la creacién del DN'T. Véase al respecto Suriano (2013). % Alejandro Ruzo, Politica Social, Talleres Graficos J. L. Rosso, Buenos Aires, 1918, pe lll. % Bota nueva iniciativa se publicé paralelamente al Boletin hasta 1920, cuando éste dejé de editarse. Las Crémieas fue una cteacién de Alejandro Unsain con el objeto de hacer publica y poner al alcance de lectores interesados una gran cantidad de informacién que ho aleanzaba a editarse en los boletines, La publicacidn se inicié con un modesto tiraje de 700 ejemplares que se n Jaborales de las provincias y del exterior, bi- bilotecas priblicas, asor males, Grénica mensual del DNT, Ne 1, enero de 1918,50. ———______ L 4 SocEDAD DEL TRABAJO % En realidad Unsain se desempefiaba en dicha funcién desde 1918, cuando relevé Lezana, quien abandoné el cargo para asumir como juez en lo corteccional de la Capi- tal Federal. La direccién del departamento gozé de un largo perfodo de estabilidad. Entre 1907 y 1930 se sucedieron en la direccidn seis presidentes, uno de ellos interino: Jos Nicolis Matienzo (de marzo de 1907 a diciembre de 1909); Marco Avellaneda (hasta febrero de 1911); Julio Lezana (hasta diciembre de 1920); Alejandro Unsain (hasta septiembre de 1922); Diego Luis Molinari (de septiembre a octubre de 1922) y Luis C. Garcia (hasta septiembre de 1930). 2 Hipélico Yrigoyen, Pueblo y Gobierno, IV Mensajes Inaugurales del Congreso de la Nacién, Mensaje al Honorable Congreso de la Nacién, Buenos Aires, 16 de mayo de 1919; Editorial Raigal, Buenos Aires, 1956, p. 161. % Idem, p. 162. » “Proyecto de Ley Nacional del ‘Trabajo” en Diario de Sesiones, Ciara de Diputa- ‘goss Buenos Aires, 1904, Tomo 1. Cédigo de Trabajo, Buenos Aires, De Martino, 1921. * El mensaje elevado por el Poder Fjecutivo al Congreso sefialaba en su introduccién: + {ui} el Poder Ejecutivo se ha inspirado en los mismos principios de politica social que informa- 08 los diversos proyectos sobre legislacién obtera, y muy especialmente los que se referfan a ‘conciliacién y arbitraje (mensaje del 19 de mayo de 1919), asociaciones profesionales (23 de mayo de 1919), contrato colectivo de trabajo (19 de marzo de 1919) y trabajo en los territorios pacionales (24 de julio de 1919)”. 5 Sélo disponemos de datos parciales sobre el total del personal integrante de la jastitucién, Comenzé su actuacién en 1907 con 24 empleados, bajé a 22 en 1909, aumen- (6237 en el bienio 1912-13 y a79 en 1914, cifra que caerfa de forma abrupta, seguramen- e por la crisis provocada por la Primera Guerra Mundial, a 37 en 1915 ya 36 en 1917 ya 6f entre 1920 y 1923 (Auza, 1989, 99); BDIVT, N° 8, marzo de 1909, pp. 135-136, y BONT NP 24, agosto de 1913. * En ocasiones, el DNT establecfa relaciones més directas con instituciones ex- ranjeras, como en el caso del Instituto de Reformas Sociales de Madrid durante la yesidencia de Marco Avellaneda, con cuyas orientaciones mantenfa una fuerte afini- dad al igual que con Adolfo Posada, uno de sus miembros prominentes. Esa influencia hizo evidente en el proyecto de ley orginica elaborado por Avellaneda (Zimmer- mann, 1995: 199; Bertolo, 2008: 72-73). En 1911, Posada dicté un curso en la Uni- yersidad de La Plata publicado en el Boletin de la Insticucién (BD, Ne 16, marzo de 1911). 3 Se dedicé un niimero completo del Boletin a resefiar la Conferencia de Washing- on, El informe fue redactado por Unsain. Véase BDNT, Ne 45, febreto de 1920. ™ En el articulo 1 se establecia “que los ciudadanos de cada uno de los Estados con- sratantes que fueran victimas de accidentes de trabajo en otro Estado, asi como sus here- deros, tendrdn derecho a las indemnizaciones y demds excepciones que la ley nacional concede a los nacionales”, en Alfredo Palacios, Derecho Internacional Obrero, Imprenta Mercatali, Buenos Aires, 1920, p. 32. » Sélo a modo de ejemplo: “Jurisprudencia Nacional en materia de huelgas’, BDIVT, N° 11, diciembre de 1909; “La jurisprudencia argentina en materia de accidentes de traba- Mirta ZatDA LopaTo ¥ JUAN SuRIANO ———_ 5] jo", BDNT, Ne 16, marzo de 1911, N° 17, junio de 1911, y N° 20, julio de 1912s “La jue risprudencia en nuestros tribunales”, BDNT, Ne 19, diciembre de 1911 y Ne 24, agosto de 1913; “Los accidentes de trabajo y el Cédigo Civil argentino”, BDNT, N° 20, julio de 1912. % Ya antes de su sancién, numerosos trabajadores que sufifan accidentes laborales dlemandaban a sus empleadores por dafios de acuerdo a las normativas estipuladas por el Cédigo Civil (Schjolden, 2009). Estos litigios contribuyeron tanto a dar contenido a la ley como a sentar jurisprudencia e impulsar el debate en torno de la necesidad de la creacién de un fuero laboral. » Alejandro Ruzo, Op. cit, p. 36. Alejandro Ruzo, Op. cit, p. 37. » Alejandro Unsain, Legislacién Social Argentina. Diccionario Elemental, Buenos Aires, 1919, p. 7. Unsain fue un incansable propulsor de la Justicia laboral. Ademas de su labor en la Universidad de Buenos Aires, durante la gestién de Alfredo Palacios como decano de la Facul- tad de Derecho de la Universidad Nacional de La Plata (1922-1925), fue profesor adjunto de a materia Legislacidn del Trabajo, a cargo del jurista Lednidas Anastasis afios mis tarde, formé parte junto a Mariano Tissenbaum y Manuel Pinto del consejo consultivo de la revista Derecho del Trabajo, creada en 1941 y dirigida por Mario Deveali. Sobre el proceso de consolidacién del derecho laboral en la Universidad de La Plata y la creacién de los ‘Tribunales de Trabajo en la Provincia de Buenos Aires, véase Stagnaro (2013), Sobre el rol de la Justicia laboral en el proceso de transformacién social del primer peronismo, véase Palacio (2009). “ Bl fichero debia contener: 1) las disposiciones reglamentarias emanadas de autoridades nacionales o provinciales; 2) lajurisprudencia de tribunales nacionales y provinciales; 3) decretos y resoluciones administrativas. Esta informacién debfa publicarse en un anexo se mestral de jurisprudencia sobre accidentes de trabajo (Amillano, 1939: 422, 426-427). * Tdem, pp. 104-106. © Leyes Obreras de la Revolucién, Primicias, Buenos Aires, 1947, pp. 165-170. ® Alejandro Unsain, Ordenamiento de las leyes obreras argentinas, | Atenco, Buenos Aires, 1952, p. 23. Alejandro Ruzo, Op. cit, p. 29. + Amillano, 1939: 68. 4 Sobre experiencia de departamentos provincisles en Mendoza, Santa Re, Cérdoba y ‘Tucumdn, véanse los capftulos de Garzén Rogé, Ortiz Bergia, Landaburu, Piazzesi y Ulliva- trl incluidos en este volumen, 1” Un ejemplo claro en este sentido es el de los empresarios azucareros de la provincia de Tucuman vinculados durante décadas al poder politico local. Al respecto, véase el capi- tullo de Landaburu incluido en este volumen. CMDNT, Ne 2, febrero de 1918, pp. 24 y 25. En el proyecto de Cédigo del Tra- Inijo de 1921 se reconoce la incomunicacién, pues el DNTT se oftecta a atender todos los servicios requeridos por las provincias, CMDNT, N° 48, noviembre de 1921, p. 16. # Véanse respectivamente los capitulos de Piazzesi y Rubinzal incluidos en este volumen, ® Véanse por ejemplo "Lass ingenios azucareros de Tucumén, Salta y Jujuy” y “Los obrajes en el Chaco Austral", ADT, N° 24, abril de 1913; “Siruacién de los indfgenas que52 LA SOCIEDAD DEL TRABAJO trabajan en los ingenios azucareros de Jujuy”, BDNVT, Ne 28, agosto de 1914; el resto de los informes pertenecen a José Elias Niklison: “Informe sobre el territorio de Misiones”, BDNVT, No 26, 1914; “Informe sobre las condiciones de vida y de trabajo en los territorios de Chaco y Formosa’, BDNT, N° 32, julio de 1915 y Ne 34, mayo de 1916; “Investigacién sobre los indios matacos trabajadores’, BDNT, Ne 35, diciembre de 1917. Niklison también tealizé minuciosos informes sobre las organizaciones obreras en Buenos Aires que ocuparon todas las paginas de dos boletines: BDNT, Ne 40, febrero de 1919, y N° 41, abril de 1919, ast como también le dedicé un mimero completo a la accién catdlica obrera, BNDT, Ne 46, marzo de 1920, Sobre las inspecciones del DNTT, véase Soprano (2010: 102-111). >»! Véase el capitulo de Rubinzal en este volumen. 32 CMDNT, Ne 151, septiembre de 1930, p. 3311, citado en Rubinzal (2011: 87). ® Todas las citas corresponden a Eduardo F. Maglione, “Mi experiencia en el Depar- tamento Nacional del Trabajo", en Revista de Derecho Social, Abo 1, N° 2, julio de 1931, pp. 145 y 147. % Idem, p. 149. + Figuerola sera luego secretario general de la Secretaria de Trabajo y Previsién (1943-44) y, més tarde, del Consejo Nacional de Posguerra (1944-46). Ya con Perén en la jefatura del gobierno, se hizo cargo de la Secretarfa Técnica de la Presidencia de la Nacién y fue cl artifice de la elaboracién del Primer Plan Quinquenal. 56 Véase por ejemplo La Ingenierfa, Ato XXVIII, N° 7, agosto de 1934, y XLV, Vol. 2, Ne 8, agosto de 1941. 5 Véase cl capitulo de Gonaéler, Bollo incluido en este volumen. En un intento por publicitar los datos suministrados por la Divisién Estadistica del DNTT, su presidente creé en 1938 la Oficina de Prensa con el objeto de transmitir esos daros a la prensa diaria y a la radio (Amillano, 1939: 73-76). 58 A mediados de los afios treinta se estrecharon las relaciones del DNT con la Iglesia a través de las iniciativas de monsefior De Andrea, quien tenfa una buena relacién con fancionarios del DNT. De Andrea intentaba involucrarlos para que apoyaran el pedido de mejoras salariales y de mejores condiciones de trabajo para las trabajadoras mujeres, especialmente las socias de la Federacién Argentina Catélica de Empleadas (FACE), organizacién de la que habia sido su creador (Lida, 2013). ‘9 Bl sindicalismo ya antes habja establecido fuidas negociaciones con los gobiernos radicales, © Pellee Lastra habia apoyado el golpe del general Uriburu y en la década del treinta fue un activo integrante de diversos grupos nacionaliscas. © La Nacién (LN), 6 de julio de 1943, Citado en Del Campo (1983: 122). © Véase el capitulo de Paula Luciani en este volumen. ® LN, 1° de noviembre de 1943. Citado en Del Campo (1983: 130). Idem. BI texto completo en Todas las Leyes Obrenis de la Revolucién, Primicias, Buenos Aires, 1947, pp. Sy 6. 6 idem, pp. 59-63. © Idem, pp. 7-1. ~ Idem, p. 5s Mirra Zatpa Losato ¥ Juan SuRtANO 53 © Hasta aqui las autoridades del DNT habfan dependido del Ministerio del Interior y, como hemos venido sosteniendo, carectan de atribuciones de intervencién. Sélo a duras penas lograron en oportunidades mediar en algin conficto y no siempre con éxito. 7 Bl discurso de Perdn se encuentra citado en niimeros textos. Por ejemplo, desde Torre (2002: 26) hasta los cursos de formacién sindical, como los de la Unién Personal Civil de la Nacién (UPCN), heep://www. upendigital. org/files/publicaciones/CDN/cua- dernillos_de_Peron-1. ” LN, 12 de diciembre de 1947. ” Idem. 8 Alejandro Unsain, Ordenamiento..., pp. 9-15. También cabe destacar que en otras publicaciones como la Revista Argentina de Ciencias Politicas, dirigida por Rodolfo Rivaro- la (1910 y 1928), o El Boletin del Museo Social Argentino, se publicaron numerosas notas vinculadas alos problemas del mundo del trabajo, hecho que muestra cémo actores ideas circulaban por distintos circuitos. Por otto lado, debe mencionarse la importancia de la labor incansable del socialista Alfredo Palacios en la creacién de un consenso en la sociedad argentina en torno de conceptos como “justicia social” y “derecho del trabajo”, utilizados por él en la actividad legislativa desde su temprano ingreso al Parlamento en 1904 y plas- mados en la edtedra de Derecho Laboral y la formacién de abogados laboralistas durante su gestidn como decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Plata en los afios veinte, ™ Leyes obreras.. 5 Antes de la creacién de la STyP, durante los afios treinta y comienzos de los cuaren- {@, comenzaron a llevarse adelante los convenios colectivos de trabajo (Gaudio y Pilone, 1984). En estas discusiones los dirigentes sindicales adquirieron sus destrevas en la nego- ciacién con empresarios y representantes del Estado. 76 Véanse los trabajos de Garzén Rogé y Ullivarti incluidos en este volumen. ” Sobre las experiencias europeas, véase Castillo, Pigenet y Soubiran Paillet (2007). 7 Véase Ministerio de ‘Trabajo, Instituto Nacional del Trabajo y servicios anexados, Reptiblica Oriental del Uruguay, Imprenta Nacional, 1936. Véase Cpdoc. fev. br/productofdossier/A Era Vargas/anos 30-37politica socialf Ministerio Trabalho.

Lobato-Suriano. La Sociedad Del Trabajo. Introducción

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Lobato-Suriano. La Sociedad Del Trabajo. Introducción

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

También podría gustarte