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El futuro de la descentralizacin
en Colombia
(Agosto de 2002)

Daro I. Restrepo*

Primera parte:
Presentacin de los temas debatidos
1.

Introduccin

El proceso de descentralizacin en Colombia posee actualmente tres

componentes: el poltico, que se realiza mediante la eleccin de alcaldes y
gobernadores; el fiscal, mediante el cual se transfiere aproximadamente
50% de los ingresos corrientes de la nacin a los municipios y departamentos; y el administrativo, al que se traspasaron, de la nacin a los gobiernos locales, las polticas sociales en salud, educacin, agua potable,
saneamiento bsico, recreacin, cultura y deporte.
El proceso de descentralizacin tiene, as, un carcter integral que afecta
en profundidad el sistema poltico, las finanzas estatales y la prestacin
de los servicios pblicos bsicos a la poblacin.
Es difcil situar una fecha de inicio de una transformacin tan profunda
del Estado y el rgimen poltico colombiano en las ltimas dcadas. Sin
embargo, los analistas estn de acuerdo en sealar que la aceleracin y

Daro I. Restrepo es miembro de la Fundacin para la Participacin Comunitaria,

PARCOMN, y profesor de la Universidad Nacional de Colombia.

DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

profundizacin de la descentralizacin se realiza desde 1986, bajo el gobierno

del conservador Belisario Betancur. Ms de una quincena de aos despus
podemos tener el tiempo y los resultados suficientes para evaluar los complejos y contradictorios impactos que la descentralizacin ha tenido en el pas.
2.

Preguntas acerca de la descentralizacin

Ha servido la descentralizacin para democratizar el sistema poltico, facilitar la expresin poltica de la diversidad territorial y disminuir la
corrupcin? Es Colombia hoy un pas menos centralista y excluyente que
antes? El precio que hay que pagar por un sistema ms representativo ha
sido la atomizacin de las agremiaciones polticas? He aqu algunas de las
preguntas clave surgidas del balance del componente poltico de la descentralizacin.
Igualmente importantes son las inquietudes sobre el impacto de los
montos financieros tan grandes que han sido transferidos a las regiones.
Se ha atendido las demandas ms sentidas de la poblacin, frenado o
democratizado la corrupcin? Cul ha sido el resultado en materia de
lucha contra la pobreza y son ahora los recursos ms eficientemente utilizados que antes, bajo el rgimen centralista?
La descentralizacin de la poltica social bsica mejora la calidad en la
prestacin de los servicios y permite un mejor equilibrio en la inversin
entre zonas urbanas y rurales? Y, finalmente, el haber situado en los municipios mayores responsabilidades polticas y administrativas ha facilitado
una mayor participacin y un mejor control social a las polticas pblicas?
3.

La importancia del ordenamiento territorial

Por definicin, un sistema descentralizado es ms complejo que uno

centralizado. Ms instancias participan en la toma de decisiones y ms actores se ven involucrados. Por ello es crucial la construccin de un claro esquema de responsabilidades entre los diferentes niveles territoriales. Quin
decide, en cules condiciones, con qu grado de incidencia, cmo se coordinan las instituciones en cada nivel territorial y, entre ellos, quin aporta los
recursos, cmo circulan y se controlan?, son algunas de las preguntas que se
abordan en las discusiones sobre la organizacin del territorio.

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

Existen diferentes modelos de organizacin territorial que se han construido en los ltimos quince aos. Ningn sector social y poltico ignora la
importancia que tiene el mapa territorial de las instituciones en la circulacin de los recursos y las disputas por los cargos representativos, es decir,
en la construccin del poder. Es por eso que las grandes transformaciones
polticas, sociales y econmicas se expresan en una disputa por volver a
definir el mapa interno de Colombia.
4.

Las organizaciones sociales y las entidades territoriales

frente a la descentralizacin

Todo el mundo habla de la feria segn como le vaya en ella, reza un

adagio popular. Algunas autoridades temen ceder poder econmico y poltico a los gobiernos locales aduciendo la extensin de la corrupcin y el
clientelismo. Otros quisieran acelerar el ritmo del traspaso de responsabilidades a los territorios porque slo desde ellos se puede realizar una poltica cercana a las necesidades reales de la gente.
El departamento, como nivel intermedio entre la nacin y el municipio, est en una situacin incmoda. Sus finanzas han sido menguadas
por las malas administraciones y la corrupcin, pero tambin por la apertura econmica y el contrabando. Sin recursos propios, no tienen grandes
funciones como las entidades territoriales superiores e inferiores. Deben
entonces acabarse los departamentos o, por el contrario, reforzarse mediante una reforma que les ceda tributos y funciones importantes?
Las organizaciones sociales han volcado su actividad hacia las potencialidades que ofrece el proceso de descentralizacin. Participar en los planes de desarrollo, en la formulacin de proyectos de inters social, en programas de lucha contra la pobreza y en el control a la gestin pblica estatal
marca el paso de muchas organizaciones sociales en todos los territorios.
Pero, una vez ms, en qu se participa y para qu?
5.

Descentralizacin, desarrollo, democracia y paz

Cualquier lector de estas preguntas y notas advertir que el proceso

de descentralizacin determina, en buena parte, las posibilidades de desarrollo econmico y poltico colombiano. Sin embargo, las importantes

DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

reformas acometidas hasta ahora no parecen haber concluido la tarea del

nuevo diseo del poder territorial en Colombia.
Desde hace una veintena de aos nadie se proclama abiertamente enemigo de la descentralizacin; ninguna fuerza legal o en la ilegalidad, y
todo el espectro poltico de derecha a izquierda se dicen amigos de la
descentralizacin. Cubiertas por tal unanimidad se esconden las disputas
por la definicin de una descentralizacin ms radical, con mayor autonoma o incluso, la creacin de un Estado federal. Pero cules son los
contenidos sociales y polticos de tales proyectos? En mi opinin, las propuestas tecnocrticas, empresariales, sociales y comunitarias, las de los
polticos tradicionales y nuevos, de los representantes de fuerzas regionales y hasta de la insurgencia se debaten por definir el contenido social y
poltico de un rgimen ms descentralizado.
As como la descentralizacin determina las posibilidades de construccin de la democracia y el desarrollo, la dinmica de la guerra o la paz
condiciona totalmente el futuro de la descentralizacin en Colombia. La
ltima inquietud que arroja el debate al proceso de descentralizacin es si
ste sirve para ambientar la paz o para ayudar a disolver la unidad del
pas en medio de la guerra.

Segunda parte:
El futuro de la descentralizacin
1. Advertencia
A continuacin se plantea el futuro de la descentralizacin a partir de
las discusiones que se dieron en el seminario, sin remitir a los textos, las
discusiones o las personas que documentaron las tesis aqu recogidas. Se
trata de un intento por esclarecer las tendencias inscritas en los acontecimientos para sealar los rumbos posibles del proceso.
La ciencia poltica es una disciplina diferente a la adivinacin. Cuando
se recoge las tendencias profundas de los acontecimientos y se las
proyecta hacia el maana se construye una simulacin del probable escenario futuro; pero la historia de los pueblos rara vez es tan obediente y
predecible. El ejercicio de proyeccin sirve, sin embargo, para resaltar

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

dilemas ineludibles que en todo caso deben enfrentarse en los acontecimientos venideros.
2. Del Estado centralizado a la descentralizacin
Una de las transformaciones ms importantes inducidas por el proceso de descentralizacin es el trnsito de un sistema institucional relativamente centralizado y rgido a otro, plural y flexible. Las demandas por
una sociedad y un rgimen poltico ms pluralistas han destapado los diques sobre los cuales se mantuvo el Estado unitario centralizado. Ahora
se practica y se reclama profundizar ms el pluralismo en el ordenamiento territorial, normativo, poltico, tnico y cultural.
Durante un siglo, desde la Constitucin de 1886 a la reforma de 1986,
la construccin del Estado-nacin colombiano adopt la forma unitaria,
centralista y presidencialista. Para dar trmino al perodo de La Violencia (1948-1953), los partidos tradicionales apoyaron el golpe militar del
general Gustavo Rojas Pinilla, quien aos despus fuera derrocado por un
paro cvico bajo el auspicio de liberales, una fraccin de conservadores,
gremios, sindicatos y hasta la jerarqua eclesistica. El plebiscito de 1957
aadi, entonces, como caracterstica bsica del panorama colombiano, el
rgimen poltico bipartidista.
Tres de los rasgos fundamentales del Estado y del rgimen poltico
colombiano, el centralismo, el presidencialismo y el bipartidismo, han sufrido un deterioro importante en los ltimos quince aos. La inquietud
obvia que surge de esta situacin es si el carcter unitario del Estado podr sobrevivir al derrumbe de los pilares institucionales y polticos sobre
los cuales se erigi.
La reversin del pndulo sucede con la profundizacin de un proceso
de descentralizacin que se esboz en la dcada de los aos 60. El Presidente
no nombra ya a los gobernadores, quienes, a su vez, no nombran ms a
los alcaldes. Actualmente, cada mandatario obtiene su legitimidad,
otorgada por los electores de cada jurisdiccin territorial. El presidente no
dispone ms de sus agentes polticos directos en los municipios y
departamentos; stos pueden contrariarlo, criticarlo e incluso oponerse
abiertamente a sus directrices polticas. El orden pblico es responsabilidad exclusiva del Presidente, el cual lo usa como frula para obligar res-

DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

peto y sometimiento de alcaldes y gobernadores a sus estrategias de manejo de los conflictos sociales agudos y del conflicto armado. Pero incluso
en estos casos, los mandatarios locales no slo reclaman mayor protagonismo, sino que muchas veces lo ejercen a espaldas o en abierto desafo
a las autoridades de la Casa de Nario.
En virtud de la transferencia de casi 50% de los ingresos corrientes de
la nacin a las entidades territoriales, las autoridades econmicas nacionales, ministerios y otros departamentos administrativos centrales han
perdido ascendencia sobre el uso que los mandatarios locales hacen de los
recursos recibidos. Resultado de ello es un debilitamiento del centralismo,
aunque hay que aclarar que la mayora de los desembolsos se dirigen a destinos especficos, por lo cual los mandatarios locales no disponen a su arbitrio de dichas transferencias. Esta situacin ha causado que los funcionarios
del alto gobierno se encuentren constreidos por la misma limitacin y que
grandes objetivos de la poltica econmica nacional dependan del desempeo que logren las entidades territoriales. Por ejemplo, el control del circulante monetario para disminuir la inflacin es una prioridad del Banco de la
Repblica, entidad que est constreida por los desembolsos que exige la
descentralizacin y ello, independientemente de la disponibilidad
presupuestal. De la misma manera, el objetivo de reduccin del dficit fiscal encuentra en el automatismo de las transferencias una gran dificultad.
Lo mismo puede afirmarse de la brega por una mayor eficiencia del gasto
pblico que depende aproximadamente en 10% del producto bruto interno
del desempeo que logren los gobiernos locales, muchas veces en asociacin con funcionarios y programas del orden nacional.
En cuanto a la reduccin de la inflacin y el dficit fiscal, y al aumento de
la eficiencia del gasto pblico, las autoridades centrales todava poseen cierta
capacidad de coercin sobre los gobiernos locales, poder que proviene del
origen nacional de las transferencias y del monopolio que ejerce el Congreso
sobre la creacin de tributos. En virtud al crdito solicitado por las entidades
locales al gobierno nacional, ste impone pactos de reduccin de gastos, burocracia, salarios e incide sobre la organizacin y polticas de las administraciones locales. Existe entonces una suerte de empate tcnico en el que el
centro depende de la periferia para cumplir sus objetivos centrales de poltica
econmica y los gobiernos locales dependen de la financiacin nacional para
acometer gran parte de la inversin en sus territorios.

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

Hasta cundo durar este empate tcnico? Lograr consolidarse

como un buen arreglo de mutua dependencia y balance entre poderes nacionales y locales? O las tensiones que generan el conflicto armado y la
crisis econmica que se prolonga, a la fecha, por seis aos quebrarn el
precario equilibrio, lanzando al pas hacia un neocentralismo o hacia un
salto profundo en la descentralizacin?
Las autoridades centrales pugnan, desde hace ms de una dcada, por
reducir el nivel de transferencias a las regiones territoriales e intervenir
ms en el destino y uso de las competencias delegadas, as como por recortar la autonoma de los gobiernos locales, a causa del conflicto armado
y de la lucha contra el trfico de estupefacientes. Mientras tanto, las autoridades locales, de todo tinte poltico, demandan mayor autonoma en el
manejo de recursos y competencias y, en los casos de los departamentos,
acrecentar sensiblemente su capacidad fiscal. Algunos mandatarios locales solicitan con fuerza cambios en la estrategia de substitucin de cultivos ilcitos adelantando planes de desarrollo alternativo. Los dos ltimos
grandes acontecimientos en esta disputa entre el centro y la periferia fueron, por una parte, la reforma a la Constitucin al final del gobierno del
presidente Andrs Pastrana, que redujo de manera transitoria las transferencias a los gobiernos locales y, por otra, la diplomacia alternativa que
seis gobernadores del sur del pas desarrollan contra el Plan Colombia.2
Frente a la debilidad del presidencialismo y del centralismo, as como
del bipartidismo, la eleccin de alcaldes y gobernadores colabor a abrir
el mapa electoral por abajo. Desde la primera eleccin de alcaldes en
1998, los partidos y movimientos polticos no adscritos al partido Liberal
y Conservador han ganado cargos de representacin popular en porcentajes que oscilan entre ms de 10% y menos de 30%. Esta apertura poltica
comenz en pequeos municipios y pas, rpidamente, a las principales
alcaldas y gobernaciones del pas.
El mantenimiento de las mayoras electorales por los partidos Liberal
y Conservador no alcanza a ocultar el grado de descomposicin de la unidad nacional y territorial de tales organizaciones polticas. Las jefaturas

Los gobernadores de los departamentos de Nario, Cauca, Putumayo, Caquet, Huila y Tolima.

DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

nacionales no logran articular plataformas programticas que impongan

la disciplina de partido. Tampoco son capaces de elaborar listas nicas
para la Cmara y el Senado.3 De tal manera, al Poder Ejecutivo nacional se
le encarecen los costos de transaccin de leyes e iniciativas, puesto que, no
pudiendo negociar con partidos unificados, transa con las mltiples facciones con representacin poltica importante. El resultado de esta poltica es una cierta parlisis en la acometida de las principales reformas polticas, administrativas y sociales que urgen aplicar ante la crisis nacional.4
En el nivel territorial es frecuente encontrar varios candidatos liberales
disputando una alcalda o varios lderes conservadores, una gobernacin.
La eleccin popular de mandatarios locales ha acelerado el proceso de
descomposicin y atomizacin de los partidos polticos nacionales, particularmente del Liberal y Conservador.
Al Estado y el rgimen poltico centralizado correspondi la construccin de partidos nacionales fuertes; a la descentralizacin administrativa,
fiscal y poltica le sucede la agremiacin poltica de los territorios. La Federacin Colombiana de Municipios y la Federacin Nacional de Gobernadores defienden los intereses polticos de municipios y departamentos
a partir de una lgica suprapartidista. La negociacin entre el gobierno y
los gremios polticos locales gira principalmente alrededor del monto y
uso de los recursos transferidos y de las prerrogativas locales en el manejo
del orden pblico.
El desmantelamiento del centralismo y la crisis de los partidos nacionales estimulan la reorganizacin poltica, de muy diverso signo, alrededor de
territorios. Desde el espectro poltico que se mueve en la legalidad se pueden
mencionar las alianzas de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia, el bloque de gobernadores del sur en abierta oposicin a la poltica nacional de substitucin de cultivos ilcitos y la unidad de todo el arco iris de la
clase poltica costea en reclamo por la creacin de la Regin Caribe.

3
4

La crisis de los partidos nacionales explica las recurrentes propuestas tendientes a forzar la existencia de listas y voceros nicos de los partidos en los cuerpos colegiados.
La debilidad de los partidos alimenta las relaciones incestuosas entre el Poder Ejecutivo
y Legislativo, mediante las cuales el primero compra costosas adhesiones a sus principales iniciativas legislativas y, el segundo, falla en ejercer el control poltico que le
corresponde o paraliza al gobierno.

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

El movimiento guerrillero posee una hegemona geogrfica en vastas

zonas del sur y el oriente del pas y la contrainsurgencia en el norte y centro. Existe una nueva geografa poltica en ciernes en la que en diversos
territorios imperan mayoras polticas distintas, ninguna de las cuales posee suficiente fuerza para imponerse internamente en el territorio del otro.
La temprana conversin del Ministerio de Gobierno en Ministerio del
Interior, realizada por los constituyentes de 1991, se anticip a los efectos
de un proceso que ellos mismos ayudaron a acelerar. La direccin de los
asuntos polticos por el gobierno nacional debe inevitablemente adecuarse
a los nuevos agrupamientos geogrficos mediante las prcticas de una cancillera interna.
El resultado poltico de la descentralizacin es entonces contradictorio. Por una parte, ha generado un sistema poltico ms pluralista, pero
tambin ms atomizado. Es propia del pluralismo la diversidad; ese no es
el problema, sino la naturaleza de tal diversidad y las condiciones para su
expresin. La pluralidad que se expresa en virtud del proceso eleccionario
local es toda aquella que nos habita, es decir, liberales y conservadores de
todas las corrientes y facciones, alternativos de derecha, centro e izquierda, movimientos sociales, indgenas, negros y religiosos, lderes empresariales, de clases medias o de extraccin popular; as como tambin la toma
o, por lo menos, la presin de los gobiernos locales por todas las fuerzas
irregulares que se disputan poder en Colombia: insurgencia, contra insurgencia y traficantes de cultivos ilcitos. Tal es el sentido de la ganancia en
representatividad facilitada por la descentralizacin.
No es un secreto para nadie la inexistencia de consensos mnimos entre todas esas fuerzas en cuanto a la poltica econmica, el manejo de la
deuda externa, el conflicto armado, los cultivos ilcitos, la reforma agraria
y urbana, las polticas laborales, las relaciones externas e, incluso, el manejo de los gobiernos locales. De tal manera, el pluralismo acrecienta la
ingobernabilidad mientras no existan los acuerdos bsicos sobre el modelo de desarrollo, de Estado y del sistema poltico que deben imperar.
3. El pluralismo institucional y normativo
Hasta la Constitucin poltica de 1991 existan tres niveles territoriales: la nacin, los departamentos y los municipios. Los constituyentes

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

abrieron la posibilidad de generar otras entidades territoriales: las provincias por asociacin entre municipios contiguos, las regiones por asociacin entre departamentos contiguos y las entidades territoriales indgenas. Sin embargo, a once aos de promulgada la carta poltica, no se ha
creado ninguna entidad territorial nueva por falta de una Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial que lo permita. El bloqueo del mapa geogrfico institucional no se explica por una carencia de inters en el tema de
parte de los sucesivos representantes de las fuerzas polticas de distintos
territorios que han accedido a la Cmara y el Senado, en este lapso. Por el
contrario, a falta de una propuesta de ley, se han presentado siete en once
aos. La inmovilidad normativa resulta de un inacabado proceso de negociacin en una situacin de vertiginosos cambios polticos. Muchos son
los intereses en juego: la reparticin de rentas estatales, la jefatura de las
instituciones, los lugares espaciales en los que se conforma la representacin electoral y la articulacin poltica entre el centro y la periferia.
A pesar de que la nueva geografa electoral, administrativa y de las
finanzas intergubernamentales est esbozada, el modelo de organizacin
espacial sigue en crisis y satisface a pocos. Cada ley que desarrolla la descentralizacin desde 1986 ha sido producto de transacciones derivadas de
correlaciones de fuerzas en cada gobierno. El resultado: un laberinto
institucional en el que coexisten varios modelos de descentralizacin que
enturbian todo el andamiaje institucional, encarecen los costos del sistema5 y dificultan el ejercicio de gobierno a los mandatarios locales, mientras facilitan la violacin de contradictorias leyes y normas reguladoras
de la descentralizacin. Dado este panorama es imperioso aprobar una
ley que armonice un solo ordenamiento territorial.
Las principales leyes de descentralizacin tratan a todos los municipios por igual, les exigen los mismos deberes y derechos a aquellos de 10
mil, 100 mil, 500 mil o millones de habitantes. Es como si se pretendiese
uniformar las olas del mar, esfuerzo intil e imposible. No obstante, los
efectos son perversos pues incentivan, alternativamente, la ineficiencia de

Algunos analistas de la descentralizacin consideran que no son los recursos transferidos a los gobiernos locales los que presionan el dficit fiscal nacional, sino el mantenimiento e, incluso, el incremento de gastos centrales para funciones ya descentralizadas.

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

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la administracin pblica o el despilfarro de sus capacidades. Algunas

entidades territoriales son incapaces de asumir las funciones transferidas,
otras exceden en posibilidades las delegaciones recibidas. Los departamentos suelen ser muy pequeos para tareas de desarrollo y muy grandes para
la adecuada atencin de todos sus municipios y para la representacin de
intereses de todos los poblados ante la nacin. Las administraciones no
pueden articular la infraestructura de comunicaciones y transporte y los
recursos naturales, de capital y de trabajo que se requieren para apoyar el
desarrollo socioeconmico en los territorios; la geografa regional escapa
a las competencias de los departamentos.
Es verdad sabida que para las comunidades tnicas indgenas y negras identidad, desarrollo y cultura slo son posibles en un espacio
territorial dado; por ello, el reclamo principal es el reconocimiento de autoridades, derecho, lengua y rgimen de propiedad propios en un territorio autnomo. El pluralismo institucional y normativo que tal aspiracin
supone es un reto mayor en la construccin de un Estado democrtico.
La apertura al pluralismo institucional no se reduce al reconocimiento
de los derechos de las sociedades tnicas, llamadas menores, sino que se
extiende a todo el proceso de descentralizacin. Crecientes son las voces de
aquellos que defienden subvertir la uniformidad de la ley, el carcter nico
de la legislacin y el sistema homogneo de competencias descentralizadas.
A quince aos de iniciado el proceso de descentralizacin coexiste un
creciente pluralismo poltico que se manifiesta en nuevas agremiaciones y
hegemonas polticas territoriales, que a su vez bloquean los cambios
institucionales y normativos que debieran darse en la misma lgica de la
descentralizacin y la consecuente ampliacin de las expresiones polticas.
Hasta cundo? Es presumible que en un corto tiempo se intente afectar el
viejo ordenamiento territorial.6 De qu manera?, impuesto o concertado,
desde arriba o desde abajo?, desaparecern los departamentos en favor de
las entidades territoriales regionales o se fortalecern con nuevas funciones
y recursos?, obtendrn, al fin, las etnias sus territorios autnomos y superarn los negros el retraso que poseen respecto de los indios en materia de

El electo presidente, lvaro Uribe Vlez, prometi en la campaa someter a referendo

una reforma al ordenamiento territorial.

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

reconocimiento constitucional de sus derechos comunitarios?, existirn

mandatarios provinciales elegidos, y cmo se representarn las fuerzas
municipales en provincias y regiones?; en fin, cambiar la bolsa de recursos descentralizados y qu entidades territoriales manejarn los factores
fundamentales del poder poltico, institucional y econmico?
4. De la poltica social a la productiva
En sentido estricto, las materias descentralizadas estn todas en la rbita
de las polticas sociales. En particular, el grueso de los recursos y del desarrollo normativo es absorbido por dos sectores, la educacin y la salud en sus
niveles bsicos. A travs del proceso de descentralizacin el gasto pblico social se ha ms que duplicado en quince aos. El resultado ha sido un aumento
en la cobertura de salud y educacin en las poblaciones ms pobres, un creciente nmero de planteles y una mayor cantidad de trabajadores vinculados
a estos sectores. Tres inquietudes matizan el logro de estos desempeos: la
eficiencia, la equidad y la sostenibilidad de semejante esfuerzo.
Muchos funcionarios, organizaciones sociales y representantes polticos se cuestionan los costos de los beneficios recibidos. Es evidente que ha
sido mayor el aumento de recursos que de cobertura de los servicios. El
tamao de los planteles est por encima de su utilizacin y el crecimiento
del nmero de funcionarios adscritos a los diferentes sectores descentralizados no siempre se traduce en una correspondiente mejora en la calidad
de los servicios ofrecidos por el Estado. En el rgimen subsidiado en salud,
los intermediarios financieros entre los desembolsos de la nacin y los
hospitales cobran caro para sostener los deteriorados programas de prevencin y promocin de la salud.
Tienen las transferencias un claro impacto en la equidad territorial y
social, es decir, en la distribucin de recursos en favor de los territorios y
la poblacin ms deprimida del pas? Un estudio del Departamento Nacional de Planeacin afirma una leve tendencia distributiva del gasto
pblico en favor de las localidades menos desarrolladas.7 En cambio, los

Un estudio anterior del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional document lo contrario, es decir, el mantenimiento de la inercia del

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

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sectores urbanos siguen recibiendo mayores recursos, por persona, que

los sectores rurales. En cuanto a la equidad social, una parte de los recursos
recibidos por los gobiernos locales se calcula segn la cantidad de pobres
que viven en la entidad territorial; a mayor ndice de necesidades bsicas,
mayores transferencias por persona. Sin embargo, los recursos son recibidos por las alcaldas y los sectores de educacin y salud, lo cual no garantiza, de manera automtica y general, el destino del gasto hacia la poblacin ms pobre.8
En el lenguaje tcnico de los economistas se afirma que el proceso
descentraliza los gastos y no los ingresos; esto quiere decir que todo el
andamiaje est volcado hacia la reparticin territorial del presupuesto
nacional en materia de polticas sociales, que se presume puede generar
un gasto pblico ms eficientemente, ejecutado por los gobiernos locales a diferencia de lo que sucede con las entidades centrales. La descentralizacin de los ingresos supone dos tipos de reformas, autonoma territorial para la creacin de impuestos locales y una mayor distribucin
del conjunto de impuestos existentes entre las entidades territoriales,
particularmente, la cesin de impuestos nacionales como el de la renta.
En el largo plazo, la sostenibilidad econmica de la descentralizacin
depende, para muchos, de la capacidad de los gobiernos locales de estimular la generacin de ingresos en sus territorios mediante el apoyo a las
actividades productivas, comerciales y financieras. Para que esto sea posible, la descentralizacin de la poltica social debe completarse con la descentralizacin de la poltica econmica. En las dcadas de los 60 y 70
existieron paquetes de estmulos econmicos al desarrollo regional y se
pretendi cerrar la brecha de desarrollo entre las diferentes regiones,
ciudades y entre las zonas rurales y urbanas. De manera paradjica, la
adopcin del proceso de descentralizacin desde la dcada de los 80,
sepult las polticas de desarrollo regional, a cambio del inters por la pro-

gasto de la poca centralista en favor de las entidades territoriales con mayores recursos, con notorias excepciones como la ciudad capital, Bogot.
Las reglas de reparticin de los recursos fueron modificadas por la Ley 715 de 2001;
su impacto, adems de la reduccin de los desembolsos financieros para la poltica
social mientras no crezcan los ingresos corrientes de la nacin, est por medirse en los
prximos aos.

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

gramacin territorial del gasto pblico social. El resultado territorial de la

apertura econmica, emprendida tambin desde la dcada de los 80, ha
sido el aumento de las disparidades en los ndices de crecimiento y
bienestar entre regiones, al interior de ellas, entre ciudades y entre el sector urbano y rural. Colombia es hoy un pas ms desigual que antes, tendencia que la descentralizacin de la poltica social no ha podido contrariar de manera significativa.
Desde la dcada de los 80, han existido algunos mecanismos complementarios de la descentralizacin para compensar las diferencias territoriales en los ndices de desarrollo y de necesidades bsicas insatisfechas; por ejemplo, el Plan Nacional de Rehabilitacin, el Plan Pacfico, la
Red de Solidaridad Social y el componente de inversin social del Plan
Colombia. Todos han sido programas aleatorios, circunstanciales y dependientes de la presidencia de la Repblica; no obedecen a una poltica de Estado, sino a la poltica social del Presidente de turno. De tal
manera, el apoyo poltico a los programas que impulsa el Estado se condiciona a la inestabilidad en los objetivos y la rotacin de la poblacin y
de los territorios intervenidos; todo lo cual aminora la durabilidad de
los impactos de tales programas.
Podemos concluir, entonces, que ni el proceso de descentralizacin
ni los programas sociales de los presidentes de turno son suficientes para
incentivar dinmicas perdurables de desarrollo local. No obstante, una
abundante literatura insiste en la importancia de los factores territoriales en el crecimiento econmico, la distribucin de los ingresos y la construccin de la democracia. Adems de las polticas macroeconmicas
generales y aquellas especficas para ciertos sectores industriales, comerciales, agropecuarios o financieros, el desarrollo y el bienestar estn determinados por variables y polticas territoriales. Una descentralizacin
para el desarrollo requiere transitar de la poltica social a la econmica.
La creacin y destino de los impuestos, la regulacin de la explotacin
de los recursos naturales, las investigaciones e inversiones en ciencia y
tecnologa, los programas de reconversin laboral, las inversiones en infraestructura y los incentivos a la actividad econmica son algunas de
las materias que pueden complementar la descentralizacin de la poltica social, dentro de una clara estrategia de desarrollo social y productivo de los territorios.

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

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5. Del Estado unitario descentralizado a la regionalizacin?

Cul es, por lo tanto, el mejor ordenamiento territorial para incentivar
el desarrollo y cules las relaciones entre esta respuesta y la solucin poltica al conflicto armado?
La agenda pblica en las dcadas de los 70 y 80 estuvo centrada en la
bsqueda de una mayor eficiencia de la administracin y el gasto estatal,
en los reclamos por una mayor cobertura y calidad de los servicios pblicos
y la construccin de un rgimen poltico menos excluyente y ms
participativo. Poco a poco, en un lapso aproximado de quince aos, las
diferentes expectativas fueron convergiendo hacia la promocin de un
proceso integral de descentralizacin.
En 1982, los candidatos a la presidencia de la Repblica por el partido
Conservador (Belisario Betancur), Liberal (Alfonso Lpez Michelsen) y la
disidencia liberal (Luis Carlos Galn) se comprometieron en impulsar la
descentralizacin, aduciendo, entre otras razones, la recuperacin de la
legitimidad del rgimen poltico y una mayor eficiencia de la administracin estatal. La clase poltica de ambos partidos tradicionales acrecent,
en las dcadas de los 70 y 80, un reclamo de mayor protagonismo de los
dirigentes locales en asuntos territoriales y de poltica nacional. En 1983,
el tercer encuentro nacional de movimientos cvicos propuso la eleccin
popular de alcaldes y gobernadores, planes de desarrollo en cada entidad
territorial, participacin de los usuarios en las entidades prestadoras de
servicios pblicos y cabildos abiertos para incentivar la participacin
ciudadana.
Tambin en la dcada de los 80, los crditos de las agencias multilaterales empezaron a experimentar la descentralizacin de las polticas de
cooperacin al desarrollo con participacin comunitaria. Los acuerdos de
paz de 1984-1985, firmados entre el gobierno de Belisario Betancur y las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, saludaron la descentralizacin como espacio adecuado para democratizar el rgimen poltico y
adelantar una eventual futura reinsercin del movimiento insurgente. El
movimiento poltico que sali de tales acuerdos, la Unin Patritica, no
solo apoy polticamente la descentralizacin, sino que se volc a la
conquista de alcaldas, concejos municipales, gobernaciones y asambleas
departamentales. Posteriormente, todos los movimientos insurgentes que

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

pactaron un acuerdo de paz (particularmente el Movimiento 19 de AbrilM19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT, el Ejrcito Popular de Liberacin EPL y una fraccin del Ejrcito de Liberacin nacional ELN, la Corriente Socialista) se volcaron hacia la conquista poltica
de las administraciones locales.
La eleccin popular de alcaldes, la cesin de 50% del impuesto al valor agregado de la nacin a las entidades territoriales y el inicio de la descentralizacin de las polticas sociales bsicas en 1986 fueron entonces el
resultado de un consenso; o ms bien, de una negociacin de mltiples
intereses, expectativas y racionalidades que convergieron en apoyar el
proceso ms radical e integral de descentralizacin que experiment Amrica Latina a la fecha. Claro est que no todas las fuerzas mencionadas
intervinieron en la negociacin de las leyes entre el gobierno y el congreso
durante los aos de 1986 y 1987. Tal ausencia puede, en parte, explicar el
desencanto de muchos con las reformas acometidas hasta ahora.
La agenda pblica durante la dcada de los 90 del siglo XX y los primeros aos del siglo XXI sigue marcada por la construccin de una administracin estatal ms eficiente y hoy menos onerosa; los movimientos sociales
siguen demandando ms y mejores servicios pblicos, y tambin ms oportunidades de trabajo, generacin de ingresos y niveles de desarrollo; la
apertura poltica y electoral acometida en virtud del proceso de descentralizacin es reconocida como positiva, pero tambin se denuncian y se sufren
las prcticas clientelistas sumadas a la corrupcin como obstculos a la
democracia y a la participacin ciudadana y comunitaria en la definicin
de las polticas de inters colectivo.
Durante los 90, la preocupacin por el dficit fiscal, la generalizacin
de la pobreza y la participacin democrtica ocurrieron en un escenario
en el que la profundizacin de la apertura econmica, los efectos de la
descentralizacin sobre el rgimen poltico y la evolucin de la confrontacin armada desencadenaron una convergencia poltica amplia hacia un
nuevo ordenamiento territorial.
Varios efectos territoriales importantes conlleva la internacionalizacin
de la economa, como ser que algunas actividades econmicas declinen y
otras florezcan, as como que se depriman o activen los territorios en los
que ocurren estos impactos econmicos. Por ejemplo, la ciudad de Barranquilla se beneficia de una importante inversin de capitales atrados por

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las oportunidades de la apertura econmica, mientras la regin cafetera

sucumbe en una profunda recesin econmica y depresin social. Alrededor de la actividad petrolera se fortalecen las clases polticas regionales, se
desarrollan instituciones y se acrecientan las inversiones, mientras que los
territorios de economa campesina del sur del pas se pierden en la marginalidad. Estas transformaciones en la geografa econmica producen tensiones en las relaciones de fuerza econmicas y polticas entre los territorios.
Cada regin del pas va descubriendo potencialidades y falencias en el
nuevo modelo de desarrollo desencadenado por la globalizacin de la economa. Ya no se requiere de una articulacin al mercado nacional para la
integracin de actividades productivas, comerciales o de explotacin de
materias primas dirigidas a los circuitos transnacionales. En este escenario,
apremia la necesidad de aplicar polticas y regulaciones econmicas especficas, no slo para los sectores econmicos, sino tambin para los territorios.
La geografa electoral y de las instituciones prestadoras de servicios
pblicos se corresponde a las jurisdicciones establecidas hace ms de un
siglo: los municipios y los departamentos; pero las condiciones territoriales para el desarrollo y los programas sociales requieren de otros mapas,
no ya exclusivamente el nacional y el local, sino espacios supramunicipales
y supradepartamentales. Tal es el caso para un manejo efectivo de las cuencas hidrogrficas, bosques hmedos, recursos mineros, sistemas de transporte de los puertos a las ciudades y a los centros agroindustriales y mineros, encadenamientos productivos, comerciales y financieros, lucha contra
la pobreza, perfiles epidemiolgicos y programas de salud preventiva, es
decir, los temas ms prometedores y dramticos del desarrollo nacional y
de la vinculacin al mercado transnacional.
En la actualidad toda gran ciudad tiende a absorber los municipios
vecinos y a crear ciudades regiones que articulan lugares de habitacin,
dotacin de recursos naturales, procesamiento de desechos, infraestructura de comunicacin y servicios, entre otros asuntos relevantes.
En este contexto, las clases empresariales, en particular la antioquea,
vallecaucana, costea y santandereana extienden los vnculos y negocios
ms all de sus centros histricos, mientras sus representantes polticos
avanzan procesos de integracin supradepartamentales por la va de movimientos polticos, campaas electorales, planes de desarrollo, y servicios administrativos y educativos.

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

Los efectos de la descentralizacin sobre el rgimen poltico tambin

presionan contra el ordenamiento electoral e institucional basado exclusivamente en municipios y departamentos. Un efecto inmediato de la eleccin de alcaldes fue la tendencia a la atomizacin municipal de los partidos
polticos, en detrimento de las redes de articulacin departamentales que
imperaban sobre los polticos municipales. En la Asamblea Constituyente
de 1991 se trat de revertir la tendencia de tal fragmentacin mediante el
fortalecimiento de la figura de departamento. La eleccin popular de gobernadores, la coordinacin de las polticas nacionales en las jurisdicciones
departamentales y la intermediacin en el trnsito de cuantiosos recursos y
programas de la nacin a los municipios no bastaron para evitar la crisis
fiscal, poltica y funcional que se vive en los departamentos del pas.
Algunos municipios se reconocen muy pequeos, con escasos recursos financieros, humanos e institucionales para gestionar ante dependencias nacionales y extranjeras obras y programas que puedan resultar ms
baratos y mejor gestionados, cuando hacen alianza con localidades en similares circunstancias. Lo mismo ocurre con algunos departamentos.
La construccin de una Regin Caribe es un sueo que abrazan representantes polticos de todas las tendencias, as como organizaciones sociales y populares costeas. Varios encuentros para definir los pasos y las
caractersticas de la Regin Administrativa y de Planeacin RAP del Caribe se han realizado desde la Constitucin Poltica de 1991. No menos
notorio es el activismo de los llamados gobernadores del sur, quienes
redactaron las bases de un plan de desarrollo regional, poseen una posicin crtica concertada respecto de los alcances actuales del proceso de
descentralizacin y presentan una propuesta de proclamacin de una Repblica Regional Unitaria de Colombia. Con una menor visibilidad nacional, pero sin pausa, sectores polticos, empresariales, universitarios, y organizaciones sociales y populares de los departamentos nororientales
aceleran el ritmo de intercambios e integracin con los territorios venezolanos vecinos. Un febril activismo caracteriza a algunos representantes que
rehacen redes de integracin poltica en varios departamentos que corresponden a la histrica zona cafetera. De igual manera, alcaldes, empresarios y polticos del norte del departamento del Valle del Cauca escudrian
la posibilidad de una articulacin poltica e institucional nueva. Los polticos vallunos y paisas, que representan claros intereses empresariales, mi-

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ran hacia los departamentos del Choc, el antiguo y desmembrado departamento de Caldas, a Cauca y Nario como espacios que debieran orbitar
dentro de las redes de extensin de sus proyecciones de desarrollo.
Con mucha resonancia durante una poca y ahora con ms prudencia, se expresa una asociacin de alcaldes de la regin del Magdalena Medio, que pretende la creacin de un departamento que araara partes del
territorio a muchos otros. Mientras tanto, los indios siguen esperando la
creacin de las Entidades Territoriales Indgenas previstas en la reforma
constitucional de 1991 y cuya concrecin implicara armar regiones autnomas con partes del territorio de varios municipios y departamentos. Por
ltimo, incluso la poblacin negra del Pacfico, pobre y marginada como
pocas y al amparo de ttulos colectivos de propiedad de la tierra, ocupa
territorios sobre los cuales pretende incidir legalmente a partir de sus organizaciones tradicionales.
Un significativo activismo poltico se congrega, entonces, ms all de
los municipios y departamentos tradicionales. Algunas veces se busca una
asociacin entre municipios y, otras, expresamente, la construccin de regiones a partir de varios departamentos o con pedazos de los existentes.
La ley orgnica de ordenamiento territorial no ha detenido entonces el
proceso econmico, poltico y social que contiene, en la nueva geografa,
las ciernes de un nuevo ordenamiento institucional.
La poblacin colombiana est advertida, pues los medios de comunicacin y los analistas polticos se lo recuerdan con insistencia: la confrontacin armada se intensifica mediante el control militar de los territorios.
Esta nueva geografa supera municipios y departamentos diseando regiones con zonas de avanzada, en disputa, de convivencia, con corredores
y retaguardias que testimonian los puntos histricos de partida. Las regiones colonizadas por los llamados actores armados testimonian el fracaso del Estado en imponer un orden poltico y militar en todo el territorio nacional. Estos territorios intervenidos son tambin activos en la
confrontacin, botines de guerra, mecanismos para forzar un reconocimiento nacional e internacional y, por ltimo, bastiones desde los cuales negociar una salida poltica al conflicto armado.
Podemos concluir, entonces, que tanto el proceso de globalizacin, el
impacto poltico de la descentralizacin sobre el rgimen poltico, como la
dinmica de la confrontacin armada estimulan los agrupamientos eco-

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

nmicos, empresariales, polticos, sociales y militares en una geografa que

vuelve caduco el viejo ordenamiento territorial.
6. Regionalizacin y proceso de paz
La tendencia hacia la regionalizacin del pas facilita o dificulta una
salida negociada al conflicto armado? Una Repblica organizada en regiones puede fortalecer la unidad nacional mediante el reconocimiento de
la diversidad que la conforma o puede ser el camino ms rpido para exasperar las divisiones hasta fracturar el pas. De qu depende uno u otro
desenlace? De los tiempos, que son tan importantes en poltica como en
msica para crear armonas o disonancias. La regionalizacin se puede
hacer ya, mediante una transaccin entre fuerzas integradas al sistema,
con la esperanza, claro est, de que los no invitados se conformen con el
diseo del nuevo pas hecho para todos. O la regionalizacin puede llegar
a ser el resultado de la nueva geografa de los improbables vencedores
sobre los vencidos. Finalmente, puede derivar del pacto entre partes que
no reconocen derrotados; y como todo poder es territorial, el desenlace
crtico de la lucha por el poder, como lo demuestra la historia de las constituciones en Colombia, suele instituir un nuevo orden territorial.
La primera caracterstica del poder es ser fundacional, es decir, define
las reglas de juego que determinan el alcance mismo de la poltica, los
actores que participan de las decisiones y los temas sometidos al ejercicio
pblico. De all en adelante, la poltica no es ms que el acontecer, ms o
menos tranquilo o atormentado, de un orden previamente constituido. La
solucin a la incgnita sobre el posible impacto de un ordenamiento regional depende entonces de las relaciones de poder econmico, poltico y
militar. La regionalizacin ser el orden de la imposicin, de la consulta o
de un pacto que cobije la transaccin de diversos intereses que nos comprometan en un perdurable y honorable acuerdo de paz.
Los tiempos no estn para construir Estados nacionales cada vez ms
grandes, sino ms pequeos. Hasta ahora, aquellos territorios que se parten en varios trozos padecen de fracturas histricas, religiosas, tnicas, de
lengua y cultura; caractersticas que, de manera aparente, afortunadamente,
no posee Colombia. Lo que no suele advertirse son los precipicios entre el
mundo rural y urbano, entre los territorios integrados al mercado nacio-

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

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nal y las vastas zonas de un imparable proceso de colonizacin y extensin de la frontera agrcola, entre el mundo moderno y premoderno, entre
lites acostumbradas a poseer todo y lites cansadas de tener cada vez
menos. Tales abismos constituyen mundos de identidades histricas y culturales asentadas en territorios especficos. Entre ms se profundizan los
efectos diferenciadores de realidades territoriales como resultado combinado de la apertura, la crisis poltica y la confrontacin armada, ms nos
acercamos a cercenar los territorios nacionales. Contrario al pensamiento
mayoritario, reiterado incluso por las jefaturas polticas de los ejrcitos
irregulares, Colombia no est vacunada contra la disolucin de la unidad
estatal y nacional.
No obstante, la organizacin del territorio de manera regional puede
ser una invaluable oportunidad para asentar un pacto social y poltico con
base en el cual se profundice la equidad, el desarrollo y la democracia.
La mayor parte de la financiacin del nuevo ordenamiento territorial
debe provenir de los impuestos sobre la renta y complementarios, y de un
tributo directamente proporcional a las tasas de crecimiento regional. De tal
manera, la regionalizacin se fundara en el principio de la solidaridad entre las clases sociales y entre los territorios ms desarrollados con los menos. La ejecucin de los recursos debera atender, sin ambigedad, al criterio de distribucin de la riqueza; esto es, a menores niveles de desarrollo
regional y mayor cantidad proporcional de poblacin pobre, mayor volumen de transferencias regionales por persona. Completa la garanta de la
equidad entre territorios la creacin de un Fondo de Compensacin Regional, con base en el cual se logre la dotacin de un mnimo de servicios sociales y condiciones para la actividad productiva similares entre las regiones,
en tiempos determinados. La equidad refiere tambin al reconocimiento de
los esfuerzos especficos que cada entidad regional realice para mejorar los
niveles relativos de desarrollo. La bsqueda de la equidad no debe, por lo
tanto, desanimar a los emprendedores y exitosos, mientras premia a los acomodados y perezosos. Si no se construye un sistema de estmulos y castigos
al compromiso con el desarrollo se protege la cultura rentista.
Una regionalizacin efectiva para el desarrollo requiere descentralizar parte de la poltica econmica. La participacin de las regiones en el
manejo de los recursos naturales y los macro proyectos de inters nacional, las inversiones en infraestructura, transporte y comunicaciones, y las

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DESCENTRALIZACIN EN PERSPECTIVA COMPARADA

polticas selectivas en favor de sectores productivos, comerciales y financieros son aspectos trascendentales que conforman parte de la agenda de un
pacto territorial. El presupuesto nacional, acorde con el nuevo ordenamiento territorial, debera prever una partida para el desarrollo regional que comprenda los recursos transferidos directamente a las regiones y al Fondo de
Compensacin Regional. Adems, se debe incorporar, en la distribucin del
presupuesto, los derechos y responsabilidades regionales en los proyectos
de inters estratgico de la nacin. El pacto regional se funda no slo en la
defensa de la autonoma de las regiones en la definicin de perfiles, nfasis
y prioridades especficas de desarrollo, sino en un esquema de concurrencia de las regiones en los asuntos estratgicos de la nacin y, por ltimo, en
el acuerdo sobre las reas reservadas al Estado central, garantes de la unidad
nacional. En este contexto cobrara validez lo que hoy no es ms que vana
proclama constitucional, el derecho y la exigencia de cada entidad territorial de dotarse de su propio plan de desarrollo.
La conduccin exclusiva de la guerra y la paz por el Presidente de la
Repblica parece agotada. Sin desconocer las razones nacionales de los
principales conflictos sociales, polticos y militares, deben reconocerse las
diferentes dinmicas y caractersticas territoriales en el acontecer nacional
e incluso en el enfrentamiento armado. Las autoridades regionales deben
participar en la agenda de las negociaciones, y en un futuro y deseable
pacto de paz. Hasta ahora, no slo las entidades territoriales han estado
formalmente excluidas de las negociaciones de paz, sino tambin las principales fuerzas sociales y comunitarias con representacin nacional o territorial. El pacto territorial que defendemos es tambin un pacto social y
poltico y, por lo tanto, no puede ser exclusivo a los comandantes de los
principales ejrcitos, sino que debe extenderse a las fuerzas empresariales, sociales y polticas de toda la nacin; es indispensable, pues, la participacin social y comunitaria en la conformacin de las regiones, en los planes de desarrollo territoriales y los acuerdos de paz.
Sin desconocer la multiplicidad de caminos y reformas que pueden
alimentar la regionalizacin del pas, es recomendable instituir una
Asamblea Constituyente, que combine la representacin nacional y la
territorial para sellar el nuevo pacto nacional. Unas regiones constituidas
por acuerdos polticos y con participacin civil (empresarial, social y
comunitaria), dotadas de planes de desarrollo propios, con autonoma

EL FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

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poltica y administrativa y con facultades legislativas delimitadas,

facilitaran cerrar la ancestral brecha entre territorio y Estado.
En el siglo del centralismo se concentr la presencia del Estado en las
principales ciudades, centros mineros y agroindustriales. Gracias al proceso de descentralizacin la inversin social se difunde de manera ms
generalizada. Las autonomas regionales con competencias en materia econmica, recursos del presupuesto nacional, nuevo estatuto tributario y
participacin en los excedentes de los grandes proyectos de inversin y
las riquezas naturales, podran fomentar el desarrollo e integracin de los
mercados regionales. Un desarrollo ms difuminado en todo el territorio
nacional podra, en el mediano y largo plazo, resultar de un ordenamiento territorial regional, tal como sucedi con el centralismo estatal que se
correspondi con la concentracin del desarrollo y del poder poltico en
tres ciudades, Bogot, Medelln y Cali, y sus respectivos departamentos.
Unas ltimas palabras. Mientras Colombia, al igual que otros pases,
busca un ordenamiento territorial que exprese las nuevas relaciones polticas y econmicas entre territorios, el proceso de internacionalizacin de
la economa no se detiene. Ningn Estado nacional por s solo, y menos
las regiones interiores que lo conforman, puede garantizar crecimiento y
equidad marginado de la creciente interdependencia global. Advertimos
de la importancia de avanzar con los tiempos correctos, como en el baile
en pareja, en el nuevo diseo territorial interno y externo; acometer el primero sin el segundo es una va expedita a la fragmentacin nacional y al
empobrecimiento de muchas regiones.