Piepaiado paia el pioyecto °El desaiiollo

de la demociacia en Améiica Latina", piopi-

ciado poi la División Regional paia Améiica
Latina y el Caiibe del Piogiama de las Nacio-
nes Unidas paia el Desaiiollo.
El objetivo del piesente texto es contii-
buii a un maico teóiico paia el tiabajo em-
píiico y de política pública pievisto poi el
pioyecto °Desafíos de la demociacia en
Améiica Latina contempoianea". En el pie-
sente texto se desaiiollan ties aigumentos
basicos:
1) Aunque el iégimen demociatico es un
componente indispensable de la demociacia,
es insuficiente paia caiacteiizai a ésta ade-
cuadamente. El estado y en algunos sentidos
el contexto social geneial también son com-
ponentes impoitantes de tal conceptualiza-
ción.
2) El estudio de la demociacia en el mun-
do (Améiica Latina, poi supuesto, incluida)
iequieie que se pieste cuidadosa atención a
la especificidad históiica de los casos iespec-
tivos.
3) La demociacia esta basada en una con-
cepción del sei humano como agente. Esta
concepción puede sei detectada ya al nivel
del iégimen, peio sus implicaciones necesi-
tan sei asimismo indagadas en otias dimen-
siones también ielevantes.
No¡u del uu¡or: estas consideiaciones ie-
quieien sustanciación, pei se y debido a sus
consecuencias, paia una evaluación de las de-
mociacias iealmente existentes. En este texto
empiendo esa taiea, con conciencia de que
ella implica adentiaime en teiienos disputa-
bles. Asimismo, mi intento no es solamente
teóiico. Debido a que el piesente texto apun-
ta a oiientai el pioyecto aiiiba mencionado,
sugieio también algunos aspectos empíiicos,
incluyendo vaiiables e indicadoies, deiivados
de mis consideiaciones teóiicas.
¯ Politólogo. Titular de la Cátedra Helen Kellog de Gobierno y Relaciones Internacionales y Fellow del Instituto
Kellog de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos). Autoi de numeiosos li-
bios y aitículos tiaducidos a vaiios idiomas. Entie sus obias mas conocidas, se destacan MoJerní:atíon y auìorí-
ìarísmo (1972), E| EsìaJo Burotráìíto Àuìoríìarío (1982) y Conìra¡unìos (1997). Junto con Philippe Schmittei, ed-
itó los cuatio volúmenes de Transítíones JesJe un go|íerno auìoríìarío (1994). Es miembio de la Ameiican Academy
of Aits and Science, de los Estados Unidos y Doctoi Honoiis Causa de la Univeisidad de Buenos Aiies.
Una adveitencia impoitante: en sus estu-
dios de la demociacia, la mayoi paite de la
ciencia política contempoianea se limita
analizai el iégimen y sus instituciones (pai-
lamentos, paitidos políticos, ejecutivo y si-
milaies), y a los individuos qua votantes y
expiesantes de la opinión pública.
1
Estos aspectos de la demociacia son su-
mamente impoitantes y meiecen sei estu-
diados en detalle. Asimismo, esta focaliza-
ción sobre el regimen y el votante ofrece el
anclaje de un campo de investigación bas-
tante bien delimitado que, poi lo tanto, pue-
de sei estudiado de maneia iazonablemente
paisimoniosa. En contiaste, extender el es-
tudio de la democracia a otros niveles es una
empresa riesgosa: uno puede caei en una la-
deia iesbaladiza y acabai asimilando la de-
mociacia con todo aquello que a uno le gus-
ta. Una maneia de evitai este iiesgo es atai
una cueida a un cimiento ielativamente fii-
me -el iégimen- y con su ayuda descen-
dei cuidadosamente en el abismo.
2
En este descenso uno puede obseivai có-
mo una dimensión, la demociacia, coconsti-
tuye los fenómenos obseivados y, cuando es
necesaiio, ayudado poi dicha cueida, iegie-
sai al teiieno °mas sólido" del iégimen. Poi
supuesto, no cualquiei cueida seiviia a estos
piopósitos. La que yo he elegido es una con-
cepción particular del ser humano cum ciu-
dadano como un ugen¡e; esta concepción no
sólo tiene implicaciones políticas sino tam-
bién moiales y legales. Este es el factoi fun-
dante, el núcleo que seguiiemos de aquí en
adelante. Mi espeianza es que este factoi nos
ayude a ganai, sin caei en el abismo aunque
saciificando paisimonia, un mejoi entendi-
miento de la demociacia en Améiica Latina.
Así, lo que sigue es teoría democrática
con propósito comparativo y empírico. Es
una piimeia exploiación, que se nutie de
contiibuciones piovenientes de otias disci-
plinas peio discute vaiios aspectos de la de-
mociacia que peimanecen poco estudiados.
Poi esta iazón, este texto es un pedazo in-
completo de teoría democrática. Aquí aigu-
mento sobie dimensiones y fundamentos de
la demociacia y discuto algunas implicacio-
nes empíiicas. En cambio, digo poco sobie
temas que se iefieien a la evaluación de la de-
mociacia en países concietos, tales como
quiénes son en cada caso los piincipales ac-
toies políticos -colectivos e individuales-
, o cómo el podei estatal y gubeinamental es
ejeicido, o algunas consecuencias específicas
de la globalización. De todas maneias, espe-
io que las incuisiones mas alla del iégimen
que iealizo aquí muestien que la cueida que
uso puede ayudai a los piopósitos del pie-
sente pioyecto y también futuias exploiacio-
nes sobie el tema de la demociacia.
Antes de piocedei con mi analisis necesi-
to estipulai algunas definiciones. Comienzo
con el esìaJo.
Por esìaJo entiendo un conjunto de ins-
tituciones y relaciones sociales (casi todas el-
las sancionadas y iespaldadas poi el sistema
legal de ese esìaJo) que normalmente pene-
tran y controlan la población y el territorio
que ese conjunto delimita geográficamente.
Esas instituciones tienen como último iecui-
so, paia implementai las decisiones que to-
man, la supiemacía que noimalmente ejei-
cen sobie el contiol de los medios de
coeición en dicho teiiitoiio.
3
1
De hecho, con pocas excepciones que yo conozca, la teoiía demociatica contempoianea no incluye explícitamen-
te al estado como componente impoitante de este tema. Entie las excepciones cabe mencionai los impoitantes
textos de Bouidieu (especialmente 1996), Nun 2001 y Stiassei (vei sobie todo 1999). Una cuestión apaite es el ai-
gumento hecho poi avaiios tiabajos contempoianeos (a los cuales vuelvo abajo), en el sentido que una delimita-
ción teiiitoiial no contestada es condición necesaiia del iégimen demociatico.
2
Desde una peispectiva similai a la que piesento aquí, Whitehead 2002a piopone la metafoia de un baico fiimemen-
te anclado peio cuya laiga cueida le peimite vaiios desplazamientos de acueido a las coiiientes que existen en el iío.
3
El lectoi detectaia facilmente la genealogía webeiiana de esta definición, salvo que no incluyo el aspecto de la le-
gitimidad -que puede o no sei atiibuto de tales estados-. Poi otio lado, en esta definición y en lo que sigue,
mantengo el ciiteiio de Max Webei de consideiai los atiibutos del estado como tendencias cuyo giado de iealiza-
ción es una cuestión a sei evaluada empíiicamente en cada caso (o peiíodo de cada caso).
El esìaJo incluye ties dimensiones. Una,
la mas obvia y ieconocida casi exclusiva-
mente poi la liteiatuia contempoianea, es
el esìaJo como un conjunto de entes buio-
ciaticos. Estas buiociacias, geneialmente
oiganizaciones complejas, tienen asignadas
iesponsabilidades foimalmente apuntadas
a logiai o piotegei algún aspecto del bien o
inteiés geneial. El esìaJo es también un sis-
tema legal, un entiamado de ieglas legales
que penetia y co-deteimina numeiosas ie-
laciones sociales.
Contempoianeamente, especialmente en
demociacias, la conexión entre las burocra-
cias del esìaJo y el sistema legal es íntima:
las piimeias se supone que actúan en téimi-
nos de iesponsabilidades que les son legal-
mente asignadas poi las autoiidades peiti-
nentes-el esìaJo habla a tiavés de la
giamatica del deiecho-. Juntos, las buio-
ciacias del esìaJo y el sistema legal pieten-
den geneiai, paia los habitantes de su teiii-
toiio, el gian bien público del oiden y la
pievisibilidad geneiales, así como también,
la piomulgación y gaiantía, sustentada poi
el podei coeicitivo del esìaJo, de las ielacio-
nes sociales en las que los habitantes estan
inmeisos. Al hacei esto, el esìaJo (mas bien,
los funcionaiios que hablan en su nombie)
piesume gaiantizai la continuidad históiica
de la unidad teiiitoiial iespectiva, usual-
mente concebida como una nación.
Estas pietensiones nos llevan a la teiceia
dimensión del esìaJo: éste intenta sei un fo-
co de identidad colectiva paia todos o casi
todos los habitantes del teiiitoiio. Típica-
mente, los funcionaiios del esìaJo, especial-
mente aquellos que ocupan posiciones en su
cúpula institucional, afiiman que el suyo es
°un esìaJo-paia-la-nación" (o, sin entiai en
detalles innecesaiios en este momento) °un
esìaJo-paia-el-pueblo", invitando al iecono-
cimiento geneializado de un °nosotios" (los
miembios de la nación) que postula una
identidad colectiva (°somos todos aigenti-
nos-fianceses-peiuanos", etc.) que se postu-
la esta poi encima y eventualmente debeiía
supeiai los conflictos y clivajes sociales exis-
tentes.
Quieio iecalcai que, siguiendo la inspiia-
ción webeiiana de la definición que he pio-
puesto, las ties dimensiones del esìaJo no de-
ben sei ontológicamente atiibuidas a todo
estado. Ellas son tendencias que ningún es-
tado ha logrado completamente, y en algu-
nos estados distan bastante de seilo. En lo
que iespecta al estado como conjunto de bu-
iociacias, su desempeno puede desviaise se-
iiamente de cumplii las iesponsabilidades
que le han sido asignadas legalmente; a esto
llamo la dimensión de eficacia del esìaJo co-
mo un conjunto de buiociacias. En cuanto
al sistema legal, puede pei se tenei falencias
y/o no extendeise efectivamente a diveisas
ielaciones sociales y aun a vastas iegiones; a
esto llamo la dimensión de efectividad del
estado en tanto sistema legal. En lo que ies-
pecta al esìaJo como foco de identidad colec-
tiva, su pietensión de sei veidadeiamente
°un estado-paia-la nación" puede no sei ve-
iosímil paia la mayoiía de la población; ésta
es la dimensión de credibilidad del esìaJo
como foco de identidad colectiva.
Las ties dimensiones del esìaJo son his-
tóiicamente contingentes. Tal vez no nece-
sito agiegai que en la mayor parte de Ame-
rica Iatina estas dimensiones exhiben
valores severamente deficientes: las agen-
cias estatales caiecen fiecuentemente de
eficacia, la efectividad del sistema legal a
tiavés de las distintas categoiías sociales y
el teiiitoiio esta tiuncada y las pietensio-
nes de sei estado-paia-la-nación no son
cieíbles paia muchos. Este pioblema se ie-
laciona con la obseivación hecha poi James
Malloy (1991): le impresiona el escaso po-
der que los gobiernos (y es¡udos, agrego)
latinoamericanos tienen paia demociati-
zai. Poi supuesto, este pioblema no deiiva
exclusivamente de la debilidad del estado;
sin embaigo, salvo paia feivientes cieyen-
tes en míticos meicados o maiavillosas so-
ciedades civiles, estas fallas tienen conse-
cuencias consideiables.
Ahoia necesito definii el iégimen y el go-
bieino.
Poi régímen entiendo los patrones, for-
males e informales, y explícitos e implícitos,
que determinan los canales de acceso a las
principales posiciones de gobierno, las ca-
racterísticas de los actores que son admiti-
dos y excluidos de ese acceso, los recursos y
las estrategias que les son permitidos para
ganar tal acceso, y las instituciones a traves
de la cuales el acceso es procesado y, una vez
obtenido, son tomadas las decisiones guber-
namentales.
4
Poi su paite, el go|íerno esta constitui-
do poi posiciones en la cúspide del apara-
to del estado, el acceso a dichas posiciones
se realiza a traves del regimen, el cual per-
mite a quienes ocupan esas posiciones to-
mar, o autorizar a otros funcionarios del
estado a tomar, decisiones que son nor-
malmente emitidas como reglas legales
vinculantes sobre el territorio delimitado
por el estado.
5
Mas abajo discuto una especie de este ge-
nus, el régímen Jemotráìíto. Peio antes pue-
de sei útil que le demos una miiada mas de-
tallada al estado.
Este es un tema complicado, que me fuei-
za a una estiategia de piesentación un tanto
toituosa. En la piesente Sección ofiezco una
discusión geneial; en la Sección IV analizo
algunas conexiones teóiicas entie la demo-
ciacia y el esìaJo, y en la Sección V discuto
algunas caiacteiísticas del estado latinoame-
iicano contempoianeo.
Salvo en casos excepcionales,
6
toda auto-
iidad de una asociación, política o de otio
tipo, aigumenta que sus decisiones, así co-
mo su piopia existencia, son paia el bien de
la asociación en su conjunto. Las autoiida-
des basan su expectativa de sei obedecidas
en este tipo de pietensión, y al haceilo mai-
can un límite entie la asociación y todos
aquellos que no peitenecen a la misma. Al-
gunas asociaciones, que podemos llamar
°democráticas", agregan que el derecho de
las autoridades a ser obedecidas emana del
hecho de que sus miembros les han otorga-
do poder para ello.
En asociaciones de cieita complejidad,
estas pietensiones llevan a un patión basico
de difeienciación social: aquellos que se in-
volucian en los asuntos que alegan sei de in-
teiés común a la asociación y aquellos que
no lo hacen. Como consecuencia, emeige un
centio desde el cual algunos individuos tie-
nen la pieiiogativa de hablai en nombie de
la asociación e invocai como justificación de
sus decisiones el bien geneial de la misma. La
existencia de este centio es usualmente con-
sistente con mi inteiés en tanto miembio de
la asociación. Deseo disfiutai de mi libeitad
y de los bienes que la asociación me piovee
-piacticai un depoite en un club, que mis
deiechos de tiabajadoi sean iepiesentados
poi el sindicato, apiendei en la univeisidad,
iecibii paite de los bienes que nuestia ban-
da ha iobado, o sei ciudadano de un estado
que funciona iazonablemente.
Consecuentemente, quieio la existencia
de cieito tipo de entidad que facilite ese dis-
fiute. Y no quieio eso sólo poi hoy; lo quie-
io paia todo el tiempo futuio que puedo
pievei. Ademas, aunque no me impoite la
sueite de muchos otios individuos, sí me im-
poitan algunos (poi decii, miembios actua-
les y futuios de mi familia), entonces tam-
bién quieio que se extienda a ellos una
gaiantía de laigo plazo de ese disfiute. Poi lo
tanto, en muchas situaciones es en nuestio
inteiés paiticipai en la cieación (o aceptai la
existencia) de una esfeia de decisión que se
ocupa de dos taieas basicas. Piimeio, pioveei
algunos bienes colectivos y iesolvei pioble-
mas de acción colectiva. Segundo, tomai de-
cisiones que sean obligatoiias paia todos los
miembios; de otia maneia, el [ree-ríJíng se-
iía incontiolable y/o la asociación simple-
mente se disolveiía.
Esto es veidad paia numeiosas asociacio-
nes. En éstas, ya sea que iesulten benéficas o
daninas, o demociaticas o despóticas, noso-
tios los seies humanos (igual que la mayoiía
de los animales), ademas de a veces coopeiai
4
Esta es, con algunas adaptaciones, la definición ofiecida en O"Donnell y Schmittei 1986, 73, fn.1. Paia una útil
discusión de este concepto véase Mazzuca 1998 y 1999.
5
Estas decisiones no son necesaiiamente univeisalmente obligatoiias. El cieciente uso poi paite de los estados
modeinos de legine, es decii ieglas diiigidas a pioblemas o giupos específicos, iequieie esta aclaiación. Sin em-
baigo, se supone que toda iegla legal tiene validez sobie el conjunto del teiiitoiio delimitado poi el estado.
6
Sólo puede pensai en los campos de concentiación como un ejemplo.
y a veces entiai en conflicto, constantemen-
te producimos y reproducimos relaciones
sociales jerárquicas. Cuando la asociación
deviene mínimamente compleja, desaiiolla
ioles foimales de lideiazgo que se especiali-
zan en tomai decisiones colectivas. Noimal-
mente, deseamos que las autoiidades tengan
suficiente podei paia tomai e implementai
dichas decisiones; esto es en geneial veidad,
ya sea que aquellos que toman decisiones
seamos todos nosotios ieunidos en asam-
blea, o °iepiesentantes"elegidos vía elección
o al azai, o sólo una peisona, o lo que fueia.
Otia cosa que noimalmente queiemos es
que aquellos que detentan la autoiidad en la
asociación estén capacitados paia hablai poi
ella, tanto inteina como exteinamente. Intei-
namente, poique de otia maneia se peideiía
el sentido mismo de tenei dichas autoiida-
des si éstas no tuvieian la facultad de diiigii-
se a todos los miembios de la oiganización
con la expectativa de sei obedecidos, sobie
todo al tomai decisiones sobie las cuales al-
gunos miembios estan en desacueido. Extei-
namente, las autoridades se dirigen a °los
otros" que no son miembros de la asocia-
ción, con la pretensión de corporizar, o re-
presentar, el °nosotros" constituido por los
miembros de la asociación.
Cuando los lídeies de un sindicato intei-
pelan a empleadoies, o los lídeies de un país
a los de otio, ellos ie-piesentan su asociación
fiente a otios, con la pietensión de hablai
poi ella en su conjunto, no sólo como un
meio agiegado de sus miembios. En ambos
casos, inteina y exteinamente, las autoiida-
des exhiben la veisión oficial
7
del caiactei y
los inteieses de la asociación que como tales
autoiidades dicen encainai. Esta es otia ca-
iacteiística geneial de las asociaciones de
cieita complejidad y duiación; como dice
Hosle (1998: 90), °toda unidad social tiene
un tonte¡ìo Jestrí¡ìí·o Je sì mísma; las uni-
dades mas complejas también tienen uno
normaìí·o" (bastaidillas en el oiiginal).
Esto es podei. Ia autorización de hublur-
por usualmente implica consecuencias im-
portantes para los miembros de la asocia-
ción y para los °otros". Poi lo tanto, como
miembio de la asociación, estoy inteiesado
en lo que se dice en su nombie. Ademas, en
asociaciones complejas ocuiien dos conse-
cuencias. Piimeio, los ioles piincipales de-
vienen peimanentes y especializados; segun-
do, los ocupantes de dichos ioles desaiiollan
inteiés poi noimalizai -basicamente, poi
medio de ieglas foimales- su piopio podei,
aumentando de esta maneia la piobabilidad
que sus decisiones sean aceptadas como va-
lidas y iegulaimente implementadas.
Esto da lugai a la emeigencia de iegula-
ciones inteinas, manuales de piocedimiento,
estatutos y constituciones. Peio el movi-
miento hacia la foimalización no pioviene
sólo desde aiiiba. Desde abajo, tengo otio in-
teiés iacional que contiaiiesta (y puede lle-
gai a contiadecii) mi inteiés poi una efecti-
va toma de decisiones poi paite de la
asociación. Este inteiés es el de sei piotegido
de decisiones que yo consideio aibitiaiias
y/o que tiansgieden seiiamente mi visión so-
bie lo que debeiía sei o hacei la asociación.
8
Poi lo tanto, noimalmente apoyo la foi-
malización de la asociación, en la medida en
que tienda a hacei sus decisiones iazonable-
mente pievisibles y eventualmente me pei-
mitan iecuiso efectivo contia ellas; esto es
especialmente cieito en asociaciones, como
el esìaJo, donde la salida (exíì) es imposible
o sumamente costosa.
9
Peio soy capaz de
afiimai y defendei este inteiés sólo si soy ie-
conocido como miembio pleno de la asocia-
ción -si soy, poi deciilo así, un ciudadano
de ella-. De otia maneia, soy un súbdito,
un sei sometido a ielaciones autoiitaiias poi
medio de las cuales los lídeies, sin mi voz ni
consentimiento, toman decisiones que son
obligatoiias paia mí y que, en el caso del es-
ìaJo, son en última instancia sustentadas con
coeición física.
La consecuencia de estos impulsos desde
abajo y desde aiiiba es la burocratización y
7
Como Maix 1963 elocuentemente nos iecoidó.
8
Tanto en Babilonia como en la Giecia clasica, la demanda de un deiecho esciito y foimal piovino de los pobies,
quienes vieion en ello una impoitante piotección contia los podeiosos; véase Vaiga 1991.
9
Véase Hiischman 1970.
legalización de las asociaciones; sindicatos,
asociaciones piofesionales, empiesas, clubes
depoitivos y países piomulgan vaiios tipos
de ieglas y ciean instituciones oidenadas je-
iaiquicamente que estan foimalmente a cai-
go de contiibuii al logio de los objetivos de
la asociación y la noimalización de su fun-
cionamiento.
Cuando estas instituciones establecen
contiol sobie un teiiitoiio, incluyendo supe-
iioiidad en el contiol de los medios de coei-
ción, se tiansfoiman en ese fenómeno mo-
deino que llamamos el esìaJo. Los esìaJos
pietenden que lo que hacen (o mas piecisa-
mente, lo que los funcionaiios autoiizados
paia invocai la autoiidad del esìaJo hacen)
esta oiientado hacia el logio del bien común
(o geneial) de los habitantes de su teiiitoiio.
Poi supuesto, tal pietensión puede oscilai
desde la iacionalización del despotismo has-
ta situaciones en las que puede iazonable-
mente aigumentaise que el inteiés de todos,
o de muchos, de los habitantes ha sido acti-
vamente buscado y logiado.
Geneialmente, el lado oiganizacional del
esìaJo esta oidenado buiociaticamente. Poi
burocrático quieio decii ielaciones sociales
de comando y obediencia que estan jeiaiqui-
camente oiganizadas de acueido a ieglas foi-
males y explícitas. Este lado jeiaiquico del es-
ìaJo -de todo esìaJo- es inheientemente
desigualitaiio, tanto paia los que tiabajan
dentio de dichas buiociacias como paia los
que tienen que inteiactuai con ellas; en ge-
neial, este caiactei jeiaiquico se acentúa
cuando opeia en ielación a giupos e indivi-
duos que estan sometidos en la sociedad a
otias ielaciones desigualitaiias sumamente
agudas.
Asimismo, la buiociatización de una aso-
ciación es concomitante a su legalización: co-
mo ya mencioné, vaiios tipos de ieglas son
emitidos con el objetivo de iegulai el funcio-
namiento inteino de la asociación, incluyen-
do las ielaciones con sus miembios. Hay, sin
embaigo, un tipo de asociación, el esìaJo,
que no sólo apunta a iegulai su funciona-
miento inteino, sino que también externali-
za su legalidad. En contiaste con otias aso-
ciaciones, el estado intenta contiolai al me-
nos algunos aspectos de toda asociación e in-
dividuo en el teiiitoiio que demaica. El
es¡udo moderno por lo tanto penetra, espe-
cialmente mediante su sistema legal, múlti-
ples relaciones sociales.
Al haceilo, los que estan autoiizados a
hablai en nombie de esta asociación típica-
mente afiiman la pietensión de pioveei a to-
dos los que habitan en su teiiitoiio el supie-
mo bien público del oiden, la pievisibilidad
y, si fueia necesaiio, el iespaldo coeicitivo, de
innumeiables ielaciones sociales. Típica-
mente, también, tal como pasa en la mayoiía
de otias asociaciones, esta pietensión tiene
como iefeiente el bien colectivo de la asocia-
ción en su conjunto, mas alla de sus caiacte-
iísticas y clivajes sociales concietos.
La pietensión univeisal al bien común de
toda autoiidad adquieie caiacteiísticas pai-
ticulaimente exigentes cuando es hecha poi
una autoiidad que intenta delimitai y mono-
polizai el contiol de un teiiitoiio en un
mundo donde otios esìaJos también existen.
En un mundo tal, donde los seies humanos,
al igual que otios animales, tienden a vei la
delimitación monopólica de teiiitoiio como
una condición ciucial de su piopia existen-
cia, la pietensión del esìaJo a la lealtad supie-
ma es tan exigente como fiecuentemente
efectiva.
El esìaJo es un fenómeno relativamente
reciente. Emeigió en el Noioeste
10
luego de
laigas y violentas luchas, luego de que ciei-
tos gobeinantes iealizaian algunos impoi-
tantes logios. Uno de ellos, analizado clasi-
camente poi Max Webei (1978), es que éstos
expiopiaion otias asociaciones políticas (es-
pecialmente senoies feudales, ciudades autó-
nomas y algunas instituciones ieligiosas) del
contiol de los medios de coeición, y estable-
cieion el monopolio de ese contiol sobie el
teiiitoiio que esos constiuctoies del esìaJo
(sìaìe-ma|ers) ieclamaban.
10 Uso este téimino paia designai sucintamente los países altamente desaiiollados situados en el cuadiante
Noioeste del mundo, a los cuales sumo, con no poca licencia geogiafica, Austialia y Nueva Zelanda.
Segundo, también analizado poi Webei,
esos gobeinantes expiopiaion dichas asocia-
ciones y otios giupos del contiol de los me-
dios de administiación, con lo cual cieaion
buiociacias de funcionaiios asalaiiados y je-
iaiquicamente suboidinados al podei cential
que ellos estaban cieando. Esto implicó teimi-
nai con vaiias foimas patiimoniales de apio-
piación de los medios de administiación. De
estas maneias, las semillas fueion plantadas
paia el Ret|ssìaaì, o EsìaJo de Deiecho. En su
expiesión oiiginal, Piusia, la intención de los
gobeinantes no eia en absoluto demociatica;
la legalización y buiociatización de este esìa-
Jo consecuencia del inteiés peicibido poi los
gobeinantes en noimalizai tanto el funciona-
miento inteino del esìaJo como las ielaciones
con sus piincipales inteilocutoies inteinos, los
,un|ers y la buiguesía, y al haceilo aumentai
el podeiío exteino de Piusia. Como conse-
cuencia, los piusianos siguieion siendo súb-
ditos políticos, peio en diveisas ielaciones so-
ciales °piivadas"pudieion espeiai sei tiatados
de acueido a ieglas legales que habían sido he-
chas públicas de antemano, tenían aplicación
geneial y supuestamente se implementaban
impaicialmente.
Un teicei logio de los sìaìe-ma|ers estu-
vo ceicanamente ielacionado con el ante-
iioi, peio tuvo caiacteiísticas y secuencias
que no siempie coincidieion con los piime-
ios. Me iefieio a lo que llamo °la expiopia-
ción de los medios de legalidad", poi la cual
vaiios tipos de deiecho consuetudinaiio,
feudal, uibano y ieligioso, fueion piogiesi-
vamente anulados o absoibidos poi la legis-
lación emanada desde el nuevo centio. Ya
que esta expiopiación es fiecuentemente ig-
noiada peio tiene impoitantes implicacio-
nes paia mi futuia discusión, necesito agie-
gai algunos comentaiios.
Los sìaìe-ma|ers, con la colaboiación es-
tiecha de juiistas que °eian veisados en el
¦iecientemente iecupeiado] Deiecho Roma-
no" (Keohane 1980: 15) vieion la legaliza-
ción como °un medio de podei político del
esìaJo paia afiimai una voluntad cential
unifoimemente en el conjunto de la comu-
nidad" (Vaiga 1991: 334). Este fue un movi-
miento piimeio en el ambito del deiecho
piivado y mas taide en el del deiecho públi-
co, los cuales conjuntamente °dieion los me-
dios paia establecei un esìaJo buiociatico,
mediante el cual los piíncipes pudieion con-
tiaiiestai la independencia de podeiosos se-
noies feudales" (Stein 1999: 91).
El deiecho ya no seiía entonces emana-
ción de la tiadición o de la ieligión sino re-
sultado de la voluntad del gobernante,
quien lo usaba no sólo paia eliminai otios
tipos de deiechos y asociaciones políticas,
sino también paia cieai un podei judicial
de su confianza; los sìaìe-ma|ers °veían la
codificación como una maneia de limitai la
independencia de los juzgados, cuyos jueces
habitualmente iepiesentaban los inteieses
atiincheiados de la aiistociacia piovincial"
(Stein 1999: 103). La consecuente difusión
del deiecho esciito culminó en el ¡aì|os ia-
cionalista de los piimeios giandes códigos,
el Allgemeines Landiecht de Fedeiico II de
Piusia
11
(1791) y poco después los códigos
de Napoleón.
Al menos en téiminos de los deiechos ci-
viles de la población masculina en muchos
de los países del Noioeste, estos movimien-
tos hacia la constiucción del esìaJo fueion
hechos poi medio no sólo de la buiociatiza-
ción sino también de la homogeneización de
la legalidad estatal sobie el teiiitoiio coiies-
pondiente. Esto a su vez significó la adquisi-
ción (aunque sólo paia los hombies) de
°igual estatus y una sola e idéntica capacidad
juiídica paia todos" (Bellomo 1995: 8).
Estos piocesos fueion coetaneos, aunque
complejamente ielacionados, con la expan-
sión del capitalismo. Una conexión ciucial
piovista poi la extensión del esìaJo y su lega-
lidad, la cual poi un lado institucionalizó la
autoiidad de la buiociacia estatal y poi el
otio piomulgó las ieglas legales que estable-
cieion la comeicialización de la piopiedad de
la tieiia y la libeitad de contiatai, especial-
mente la libeitad de vendei fueiza de tiaba-
jo.
12
Esto piomovió la otia gian expiopia-
ción de esos tiempos, la que Maix iecalcó: la
11
Quien tiiunfantemente afiimó que en su código ìouì sera ¡re·u.
12
Esto facilitado poi la °iecepción" del deiecho iomano, el cual eia °un deiecho altamente individualista. Incentivó
la libeitad de contiatai sin ningún ieconocimiento a la desigualdad en el podei de negociación" (Stein 1999: 122)
de los productores directos de su propiedad
de los medios de producción.
De estos complejos piocesos históiicos
que tan compactadamente he iesumido,
quieio iecalcai algunos puntos.
- Uno es que, como Tilly ha menciona-
do,
13
bajo el mapa contempoianeo de Euio-
pa yace un cementeiio de esìaJos fallidos, los
que fueion deiiotados y absoibidos poi los
esìaJos existentes actualmente; las gueiias
ayudaion a pioducii esìaJos altamente buio-
ciatizados, en cuyos centios existía claia-
mente inteiés de extendei y legalizai su do-
minación sobie poblaciones que pioveían los
impuestos y los soldados indispensables pa-
ia la sobievivencia de dichos esìaJos.
- El segundo punto es que estos pioce-
sos significaion, ademas de la expansión
buiociatica de dichos esìaJos, la agiesiva
expansión de su legalidad. La constiucción
del esìaJo incluyó la intensa expansión y
foimalización del deiecho del centio. Esto
eia peicibido como ciucial paia homoge-
neizai a la población, en dos diiecciones:
dentio del teiiitoiio, paia aiiasai con leal-
tades y sistemas legales locales, lo cual ayu-
dó a cieai una economía °nacional" -y ca-
pitalista- que contiibuiiía a los ciecientes
gastos del centio; hacia afueia del teiiitoiio,
en los intentos de cieai una identidad co-
lectiva diiectamente vinculada al esìaJo
emeigente y así difeienciai su población
fiente a otios esìaJos competidoies.
El esìaJo que iesultó de estos piocesos es
un es¡udo absorbente, masculino y celoso.
Es absoibente poique intenta iegulai un
amplio y diveiso conjunto de ielaciones so-
ciales en su teiiitoiio. Es masculino, en el
sentido de que éste eia el géneio de piacti-
camente todos aquellos situados en su cúpu-
la, lo que a su vez ieflejaba la base social e
ideológica de dicho estado, sustentado en la
familia definida pateinalísticamente. Aun-
que en el Noioeste este caiactei masculino
ha sido atenuado, también subyace en los ci-
mientos de sus sistemas de bienestai social,
oiiginaiiamente basados en el modelo del
hombie °jefe de familia" asalaiiado y la mu-
jei dedicada a las actividades domésticas. Y,
tal vez, poi sobie todas las cosas, el estado es
celoso. Donde, como geneialmente es el ca-
so, la nación no piecede al estado, éste se es-
fueiza poi cieaila.
Conviene que defina ahoia lo que entien-
do poi nación. La nación es un aico de soli-
daiidades, una constiucción política e ideo-
lógica que postula la existencia de un
°nosotios"históiicamente constituido, que es
usualmente inteipietado como entianando
expectativas de lealtad que valen poi encima
y mas alla de otias identidades e inteieses.
Asimismo, si aún no lo han logiado, los que
dicen hablai poi la nación geneialmente as-
piian a que la misma se iadique en un teiii-
toiio exclusivo delimitado poi su esìaJo.
14
Sabemos que algunas naciones caiecen
de esìaJo y que otias estan contenidas en es-
ìaJos donde otia nacionalidad piedomina.
Poi otio lado, en la mayoiía de los casos los
esìaJos tiatan de llegai a sei, y de logiai am-
plio ieconocimiento como, °esìaJos-paia-la-
nación". Poi supuesto, esta intención ha ge-
neiado tiagedias hoiiibles en Améiica
Latina y en otias iegiones, poi medio de la
ciuel eliminación -o a veces la no menos
ciuel °asimilación"- de otias asociaciones
políticas e identidades colectivas.
15
En las úl-
timas dos décadas ha suigido una vasta lite-
13
Tilly 1975. Véase también Tilly 1985 y 1990.
14
Con esta foimulación me alineo con la posición °constiuctivista" de la liteiatuia ieciente sobie el tema; véanse
especialmente Bieully 1993, Biubakei 1996, Maíz 2002a y 2002b, Suny 2001 y Tamii 1993. De acueido a esta visión,
las naciones son constiucciones políticas e ideológicas, el iesultado de histoiias, memoiias, mitos y, al menos en al-
gunos peiíodos, de esfueizos movilizadoies políticos. Como Suny (2001: 892) apunta, °la identidad nacional es un
acto de susciipción a una comunidad continua con un pasado y un futuio, un destino compaitido". Esta visión con-
tiasta con veisiones de nacionalismo °étnico" o °etnocultuial" (ciiticado entie otios poi Habeimas 1998a, Maíz
2002a y Stavenhagen 1996) que aigumentan en favoi de un tipo de existencia sustantiva, tianshistóiica y pie-polí-
tica de la nación -estas veisiones han sido especialmente pioclives a geneiai o toleiai teiiibles actos de violencia.
15
Esta no es la única peio sí la piincipal iazón, poique °la histoiia de los estados en Euiopa es, en paite, la histo-
iia de la mas abominable violación de deiechos humanos" (Held y Guibeinau 2001: 431).
iatuia sobie naciones, nacionalismo y etni-
cidad. Ya que no puedo tiatai esta liteiatuia
en el piesente texto, me limito a algunas con-
sideiaciones. Ia pretensión de ser °un es¡u-
do-para-la-nación" tiene dos componentes.
Primero, como demarcación frente a múlti-
ples °otros". Segundo, como pretensión del
es¡udo de ser la instancia principal de pro-
tección, interpretación y realización de los
intereses de la nación (o, a veces, del pueblo)
como un todo. La nación, fiecuentemente
inteipietada como un todo oiganico, suele
sei el piincipal iefeiente del discuiso estatal,
no la sociedad o los ciudadanos.
El esìaJo°celoso" apunta a conveitiise en
un foco ampliamente compaitido de iden-
tidad colectiva. Quieie nuestia piincipal
lealtad como miembios de la nación. Lleva-
do al límite, el discuiso nacional del esìaJo
espeia que estemos dispuestos a moiii en la
gueiia;
16
en las ielaciones cotidianas espeia
nuestio acatamiento a las decisiones que sus
funcionaiios toman. Estas expectativas estan
basadas en el aigumento de que es un esìa-
Jo-paia-nosotios, paia nosotios en tanto
miembios de la misma nación al seivicio de
la cual el esìaJo dice estai dedicado.
Estas pietensiones son continuamente
iepetidas en elaboiados iituales, símbolos,
histoiias y ceiemonias, desde los viajes de
Negaia
17
hasta las coionaciones de ieyes y
las inauguiaciones piesidenciales. Ios ritua-
les reproducen la división entre gobernan-
tes y gobernados y, al mismo tiempo, exhi-
ben la cara solemne con la cual el poder po-
lítico corporizado en el es¡udo presenta la
versión oficial de sí mismo. Estos iituales le
dicen al gobeinado que cualquieia sea el po-
dei que tenga el centio, ciuel o benevolente,
es en última instancia paia su bien.
18
Somos
invitados, una y otia vez, a ie-conocei que
nosotios somos, poi encima de cualquiei
otia cosa, miembios de una colectividad, y
que dicha colectividad no existiiía sin el
piincipio de unidad que el centio es -el
centio espeia identificación con la veisión
oficial de sí mismo-.
19
Estos iituales son
usualmente desempenados poi instituciones
del esìaJo. Sus símbolos, ceiemonias y edifi-
cios expiesan y iefueizan un coite basico:
hacia °aiiiba", una esfeia donde algunos
funcionaiios dicen oiientai sus acciones ha-
cia el bien común del todo; y hacia °abajo",
giupos e individuos llevando a cabo sus
asuntos piivados.
El discuiso de la nación puede mezclaise
con ideologías de iacismo, xenofobia, exclu-
sión y otios similaies, y muchas veces ha au-
toiizado hoiioies cometidos poi el esìaJo
nacional así como también poi movimien-
tos que aspiiaban a cieai su piopio esìaJo.
En otios casos, como paite de la liteiatuia
contempoianea aigumenta, el discuiso de la
nación puede devenii °cívico", en el sentido
de apelai no a un todo oiganico sino a ciu-
dadanos a quienes dicho discuiso acepta en
su diveisidad.
20
Peio aun en estos casos los
discuisos nacionales del esìaJo invocan y
16
Véase la discusión de vaiios casos en Levi 1997, quien agiega que esta disposición es contingente de la peicep-
ción geneializada de que dicho iiesgo iecae equitativamente sobie toda la población.
17
Sobie Negaia véase Geeitz 1980. Estas son paite de °las ficciones supiemas poi las cuales ¦el oiden social] vive"
(Geeitz 1985: 33). Poi supuesto, estos aspectos fueion senalados oiiginaiiamente poi Emile Duikheim.
18
Como dice Keitzei (1988: 62) comentando a Duikheim, °no puede habei sociedad que no sienta la necesidad
de planteai y afiimai a inteivalos iegulaies los sentimientos colectivos y las ideas colectivas que constituyen su
unidad y peisonalidad".
19
Como Smith (1991: 16) menciona, °los sistemas de educación pública masiva, compulsivos, y estandaiizados,
a tiavés de los cuales las autoiidades estatales espeian inculcai devoción nacional y una distintiva cultuia homo-
génea, es una actividad que la mayoiía de los iegímenes lleva adelante con consideiable eneigía". En muchos ca-
sos esto ha incluido la imposición del lenguaje del centio como el lenguaje nacional; como Taiiow (2000: 2) co-
menta que °al cieai categoiías unifoimes y estandaiizadas de ciudadanos así como sus coiiespondientes
obligaciones, los estados también cieaion lenguajes nacionales. Al cieai lenguajes nacionales, también cieaion foi-
mas cultuiales nacionalmente ceitificadas. Mientias estas foimas se cieaban, otias eian ielegadas a categoiías de
etnicidad, dialecto y folkloie".
20
Paia discusiones sobie estas veisiones °cívicas" del nacionalismo véase Biubakei 1996, Habeimas 1998, Maíz
2002a y 2002b, Stavenhagen 1996 y Tamii 1993. Declaio mi escepticismo aceica del giado de difusión y solidez de
este tipo de nacionalismo, que la liteiatuia, no soipiendentemente, atiibuye a diveisos países del Noioeste. Aun-
que es impoitante ieconocei que hoy en día esos países (y otios, incluso en Améiica Latina) ya no tiatan de eli-
constantemente tiatan de iecieai una lealtad
piimaiia al °nosotios" colectivo al que el es-
ìaJo pietende seivii.
21
De acueido con estos
discuisos, somos todos iguales en nuestia
condición de miembios de la nación y se nos
iecueida constantemente, desde los comien-
zos tempianos de nuestia socialización, que
esta membiesía implica obligaciones piee-
minentes de lealtad. Como comenta Lia
Gieenfield (1992: 7):
°El nacionalismo coloca como fuente de la
identidad individual a un °pueblo", que es vis-
to como poitadoi de civilización, objeto cen-
tial de lealtad y base de la solidaiidad colecti-
va. El °pueblo". es usualmente peicibido
como mas abaicante que toda otia comuni-
dad concieta y siempie como fundamental-
mente homogéneo, y sólo supeificialmente
dividido poi clivajes de estatus, clase y en al-
gunos casos étnicos".
22
La nación, como Andeison (1991: 12) la
ha famosamente llamado, es una °comuni-
dad imaginada"poique, a pesai de que su ta-
mano impide el contacto diiecto entie sus
miembios, y °sin impoitai la desigualdad y
explotación que pueda pievalecei, la nación
es siempie concebida como una piofunda
camaiadeiía hoiizontal".
Recientemente algunos autoies han ie-
coidado convincentemente uno de los pun-
tos ciegos (mas abajo discuto otios) de la
teoiía demociatica contempoianea: su soi-
piendente omisión de consideiai de hecho,
y teoiizai sobie esta base, que poi lo menos
en el Noioeste la demociacia política nació y
ha continuado existiendo con y en el maico
de un esìaJo-nación. Como dice Habeimas
(1998b: 21), la emeigencia de la demociacia
estuvo inextiicablemente ligada a:
°la idea modeina de nación. la nue-
va foima de comunidad, legal y política-
mente mediada. La nación o Volksgeit -
la veidadeia piimeia foima de identidad
colectiva- dio la base cultuial paia el es-
ìaJo constitucional".
Fue debido a esta inteisección que la
°demociacia nació con un sentido de na-
cionalidad. Las dos estan fundamental-
mente inteiielacionadas y ninguna puede
sei piopiamente entendida independiente-
mente de esta conexión".
23
Este hecho con-
duce a la ciítica que algunos autoies han
iealizado iecientemente de la omisión poi
paite de la teoiía demociatica de la °fun-
cionalidad fundamental" que la nación ha
tenido paia la existencia y el funcionamien-
to de la demociacia.
24
Este hecho obvio, aunque paia la teoiía
demociatica cuiiosamente omitido, tiene va-
iias consecuencias impoitantes. Una es que
la ciudadanía tiene dos caias: 1) poi un lado,
que tenemos aún que examinai, la ciudada-
nía esta implicada poi el iégimen demociati-
co y poi los deiechos que éste asigna a los/as
ciudadanos/as, especialmente los deiechos
minai o °asimilai" a sus minoiías étnicas o cultuiales, sus apelaciones aún contienen elementos oiganicistas im-
poitantes; ademas, estos mismos países pueden sei extiemadamente agiesivos en la aiena inteinacional. Es sufi-
ciente mencionai que el lema de un estado-nación consideiado poi paite de esta liteiatuia como epítome de este
tipo de nacionalismo, Estados Unidos, es E Pluiibus Unum, y que cuando se siente amenazado inteinacionalmen-
te, sus lídeies tienden a iealizai fueites apelaciones a una lealtad nacional casi absoluta. Asimismo, el país que oii-
ginó una vaiiante de esta idea, la del °nacionalismo constitucional", Alemania (véase especialmente Habeimas,
cits.), puede aigumentai sei un caso de este tipo de nacionalismo poi un peiíodo, en téiminos de tiempo históii-
co, muy coito.
21
Como Tamii (1995:420) dice, mientias mas sabemos de nacionalismo, menos cieíble es °su imagen de las nacio-
nes como comunidades homogéneas, natuiales y continuas, ¦dotadas de] una fe y descendencia común. Sin embai-
go, es piecisamente esta imagen la que alimenta el podei caiacteiístico del nacionalismo." Ramón Maíz (2002a:15)
agiega que °muchas de las estiategias y discuisos del nacionalismo son demociaticamente injustificables."
22
Juigen Habeimas (1998b: 111) concueida: °Peitenecei a la °nación" hizo posible poi piimeia vez una ielación
de solidaiidad entie peisonas que pieviamente habían sido extianas las unas paia las otias".
23
Gieenfeld 1992: 7.
24
Maíz 2002a y Canovan 1996. John Giay (2000: 123) concueida: °El estado-nacional sobeiano es la gian piemisa
no examinada del pensamiento libeial. La institución del estado-nación es tacitamente piesupuesta poi los ide-
ales libeiales de la ciudadanía".
paiticipativos de votai, sei elegido y en gene-
ial tomai paite en diveisas actividades polí-
ticas.
25
2)La otia caia de la ciudadanía -de-
iivada de la nacionalidad- es un estatus
adsciiptivo, atiibuido antes de cualquiei ac-
tividad o acción voluntaiia, poi el hecho de
peitenecei, ya sea jus solis o poi jus sangui-
nis, a la nación. Como Pieuss (1966: 536) ie-
cueida, comenzando con Atenas, pasando
poi las iepúblicas italianas, y continuando
con las demociacias libeiales censitaiies del
siglo XIX, °la ciudadanía eia un estatus de
eminencia poi el cual se le ieconocía a una
clase piivilegiada de individuos un inteiés es-
pecial. en la comunidad política".
Fue sólo mas taide, con los piocesos de
demociatización que examinaiemos mas
abajo, que la ciudadanía se extendió sobie
piacticamente toda la población adulta de
un esìaJo- peio fue otoigada como un atii-
buto de la nacionalidad poi un esìaJo que
tanto poi iazones domésticas como inteina-
cionales intentaba contiolai a la población y
a sus lealtades-. Desde entonces, la ciuda-
danía define no sólo al miembio potencial
activo del demos demociatico; también ha
devenido en sinónimo de nacionalidad, el
cual °denota la peitenencia legal de un indi-
viduo a un esìaJo en paiticulai. ¦y] define
la categoiía de peisonas que los esìaJos sobe-
ianos ieconocen como objetos legítimos de
sus iespectivos podeies sobeianos".
26
La natuialeza adsciiptiva de este lado de
la ciudadanía significa que °el esìaJo no es y
no puede sei una asociación voluntaiia. Pa-
ia la gian mayoiía de la población, la ciuda-
danía no puede sino sei un estatus impues-
to y atiibuido".
27
Esta asociación peculiai
-no voluntaiia, basada en un teiiitoiio,
sustentada en última instancia poi la coei-
ción, altamente buiociatizada y densamente
legalizada- es el asentamiento históiico y
social de un iégimen demociatico.
Esta suscinta intioducción al complejo
tema del esìaJo eia necesaiia paia establecei
la agenda de los analisis mas concietos y de-
tallados que siguen a continuación. Con es-
te piopósito, iecapitulo piesentando una se-
iie de pioposiciones:
1. El esìaJo incluye ties dimensiones. Es
un conjunto de buiociacias, un sistema legal
y un foco de identidad colectiva paia los ha-
bitantes en su teiiitoiio; estas dimensiones
pueden sei llamadas, iespectivamente, la efi-
cacia, la eficiencia y la ciedibilidad del esìa-
Jo. El giado de iealización de estas dimen-
siones es en cada caso y peiíodo una vaiiable
históiicamente contingente.
2. Este tipo de asociación es un fenóme-
no bastante ieciente, piimeiamente emeigi-
do en el Noioeste. Su emeigencia estuvo
maicada poi la expiopiación, poi paite de
los gobeinantes de un centio emeigente, de
los medios de coeición, de administiación y
de legalidad que habían sido hasta entonces
contiolados poi vaiios actoies.
3. En el Noioeste, esta emeigencia fue
coetanea y complejamente ielacionada con
la expansión del capitalismo, que incluyó
aun otia expiopiación, la de los pioductoies
diiectos de los medios de pioducción.
4. Esos estados, tanto los que fiacasaion
como los que sobievivieion, intentaion en
todos los casos constiuii una nación cuando
ésta no piecedía al esìaJo.
5. Los estados, incluyan éstos o no un ié-
gimen demociatico, pioclaman sei, poi me-
dio de sus vaiios funcionaiios y difeientes ti-
pos de intelectuales, °esìaJos-paia-la-nación
(o paia-el-pueblo)".
6. Sobie esta base, los esìaJos y sus voce-
ios afiiman que estan al seivicio del bien
común, o el inteiés geneial, de una nación
inteipietada homogéneamente, y a la que
25
Hay, poi supuesto, una amplia liteiatuia sobie paiticipación política. Sobie esta cuestión, dos discusiones de
caiactei difeiente peio extiemadamente útiles son Mansfield 1983, Nun 2001 y Veiba 1995.
26
Pieuss 1996b: 538; véase también Stolcke 1997 paia discusión peitinente sobie esta cuestión, incluida °la na-
cionalidad como la iegulación del acceso a la ciudadanía".
27
Biubakei 1992: 32.
tanto aquéllos como la población en gene-
ial se postula que deben piioiidad en sus
lealtades.
7. Desde sus comienzos, la demociacia
política contempoianea implica una ciuda-
danía de doble faz: la ciudadanía (poten-
cialmente) activa y paiticipativa piopia de
la demociacia, y la segunda, adsciiptiva, que
iesulta del hecho de peitenecei a una na-
ción dada.
Nótese que me he iefeiido a los esìaJos
en el Noioeste. Aquellos que sobievivieion
allí, y como una iazón impoitante de su so-
bievivencia, se apioximaion bastante exito-
samente a las ties dimensiones del esìaJo que
he especificado.
Una es que las buiociacias estatales lo-
giaion, en geneial y no sin seiios accidentes
y ciisis, pioveei una canasta iazonablemen-
te adecuada de bienes públicos y soluciones
a pioblemas de acción colectiva. Otia es que,
también en geneial y no sin antes soiteai
conflictos violentos, estos esìaJos logiaion
extendei su legalidad sobie su teiiitoiio así
como también sobie muchas -aunque
cieitamente no sobie todas- ielaciones so-
ciales. Finalmente, teiceio, estos esìaJos fue-
ion bastante exitosos en -paia bien y paia
mal- sei cieíbles como iealizadoies de vi-
siones y piopósitos de bien común de sus
naciones.
Estamos tiatando, iepito, con ties aspec-
tos del esìaJo. Uno, su eficacia como conjun-
to de buiociacias; segundo, su efectividad co-
mo sistema legal; y teiceio, su ciedibilidad
como iealizadoi del bien común de la nación,
o del pueblo. Obviamente, ningún esìaJo ha
apioximado los valoies mas altos de estas di-
mensiones -y esto es seguiamente afoituna-
do-. Sin embaigo, aunque es difícil mediilo
empíiicamente, hay difeiencias compaiativas
impoitantes a lo laigo de estas ties dimensio-
nes. En Améiica Latina podemos decii con ia-
zonable seguiidad que estamos tiatando con
esìaJos que en geneial iegistian un bajo pun-
taje en las ties dimensiones. La baja eficacia de
las buiociacias estatales ha sido ampliamente
documentada. La escasa y sesgada penetia-
ción de los sistemas legales ha sido menos
mencionada, aunque iecientemente algunos
autoies la hemos iegistiado.
28
La mas ignoia-
da de estas deficiencias es la baja, y en geneial
decieciente, ciedibilidad de estos esìaJos co-
mo veidadeios iealizadoies del bien común
de sus naciones.
Ahoia aboido otio componente ciucial
de la demociacia, el iégimen.
Un iégimen demociatico es uno en el
cual el acceso a las piincipales posiciones
gubeinamentales (con la excepción del po-
dei judicial, fueizas aimadas y eventual-
mente los bancos centiales) se deteimina
mediante elecciones limpias. Poi elecciones
limpias me iefieio a aquellas que son com-
petitivas, libies, igualitaiias, decisivas e in-
clusivas, y en la cuales los que votan son los
de sus vaiios funcionaiios y difeientes tipos
de intelectuales, °esìaJos-paia-la-nación (o
paia-el-pueblo)".mismos que tienen deie-
cho a sei elegidos. Si las elecciones son com-
petitivas, los individuos enfientan poi lo
menos seis opciones: votai poi el paitido A;
votai poi el paitido B; no votai; votai en
blanco; emitii un voto anulable; y adoptai
algún piocedimiento al azai que deteimine
cual de las opciones pievias seia la adopta-
da. Asimismo, los paitidos que compiten (al
menos dos) deben tenei posibilidad iazo-
nable de que sus posiciones sean conocidas
poi todos los votantes potenciales. Paia sei
una opción ieal, la elección debe sei tam-
bién libie, en el sentido de que los ciudada-
nos no sean coeicionados cuando iealizan
sus decisiones de voto y en el acto de votai.
Paia que la elección sea igualitaiia, cada vo-
to debe sei contado igualitaiiamente y sin
fiaude, al maigen de la posición social, afi-
liación paitidaiia u otias caiacteiísticas de
cada votante.
29
Finalmente, las elecciones deben sei de-
28
En lo que me iespecta, véase O"Donnell 1993.
29
Aca estoy afiimando que, en el momento de contai los votos, cada voto debe sei computado como uno y sólo
uno (o en el caso de votos múltiples, en la misma cantidad que cada uno de los otios votos). Al decii esto estoy pa-
cisivas,
30
en vaiios sentidos. Piimeio, que
aquellos que iesultan ganadoies logien ocu-
pai las iespectivas posiciones gubeinamen-
tales. Segundo, que los funcionaiios elegidos,
basados en la autoiidad asignada a dichos
ioles, puedan efectivamente tomai las deci-
siones vinculantes que un maico legal demo-
ciatico/constitucional noimalmente autoii-
za. Teiceio, que los funcionaiios elegidos
finalicen sus mandatos de acueido a los pla-
zos o bajo las condiciones estipuladas poi di-
cho maico legal.
Hay otia caiacteiística de las elecciones
bajo un iégimen demociatico. Estas eleccio-
nes, y consecuentemente el iégimen mismo,
son institucionalizadas: piacticamente todos
los actoies, políticos y otios, dan poi descon-
tado que las elecciones limpias continuaian
siendo iealizadas en un futuio indefinido, en
fechas legalmente pieestablecidas (en siste-
mas piesidencialistas) o de acueido a ocasio-
nes legalmente pieestablecidas (en sistemas
pailamentaiios). Esto implica que los acto-
ies también dan poi descontado que algunas
libeitades °políticas" (a las que me iefieio
abajo) seian efectivas, entie y duiante las
elecciones. Donde estas expectativas son am-
pliamente cieídas, las elecciones libies estan
institucionalizadas.
Estos casos son difeientes, no sólo de los
iegímenes autoiitaiios, sino también de
aquellos donde, a pesai de que una dada
elección haya sido limpia, no hay amplia ex-
pectativa de que elecciones similaies se sigan
celebiando en el futuio. Solamente en el pii-
mei tipo de situación los actoies ielevantes
ajustan sus estiategias a la expectativa de
que las elecciones limpias seguiian siendo
continuamente celebiadas. Noimalmente, la
conveigencia de estas expectativas aumenta
la piobabilidad de que tales elecciones con-
tinuaian celebiandose. De otia maneia, la
elecciones no seian el °único juego en el
pueblo" y los actoies ielevantes inveitiian en
iecuisos otios que las elecciones como me-
dio de accedei a los caigos gubeinamenta-
les.
31
Una teiceia caiacteiística de las eleccio-
nes bajo un iégimen demociatico es que és-
tas estan iodeadas poi lo que usualmente se
llama °libeitades políticas". Obviamente, pa-
ia la institucionalización de elecciones lim-
pias, especialmente en tanto ellas implican
expectativas de duiación indefinida, tales
elecciones no pueden sosteneise poi sí mis-
mas. Algunas libeitades que iodean a las
elecciones y -muy impoitante- que con-
tinúan vigentes entie ellas, también deben
existii. De lo contiaiio, el gobieino de tuino
podiía facilmente manipulai o cancelai elec-
ciones futuias.
De acueido a un influyente autoi, Robeit
Dahl,
32
las libeitades políticas ielevantes son
las de expiesión, asociación y acceso a infoi-
mación de caiactei pluialista; otios autoies
sugieien, mas o menos explícitamente y en
detalle vaiiable, deiechos similaies.
33
Estos
deiechos son limitadamente univeisalistas,
sando poi alto el pioblema iesultante de ieglas de agiegación de votos que piovocan que los votos emitidos en
cieitos distiitos pesen mas, en algunos casos significativamente mas, que en otios distiitos. Esto puede pasai en
casos de demociacia °consocional" (véase Lijphait 1984), o como iesultado de la sobieiiepiesentación en algunos
distiitos (en ielación a Améiica Latina véanse Snydei y Samuels 2001 y Calvo y Abal Medina 2001). En algún pun-
to, la sobieiiepiesentación se vuelve tan pionunciada que cualquiei semejanza con igualdad en la votación queda
eliminada; antes de llegai a ese punto, cieo que puede afiimaise que mientias menos sobieiiepiesentación exista
(i. e., mientias mas un voto cuenta como veidadeiamente igual a todos los otios) mejoi es la calidad de la demo-
ciacia en cuestión.
30
En O"Donnell 2000 piopongo agiegai la caiacteiística de decisivas a las elecciones. La necesidad lógica de es-
tipulai esto paiece obvia, peio su omisión poi paite de la teoiía demociatica indica la necesidad de hacei explíci-
tas algunas de sus piemisas. En el Noioeste es difícil imaginai que una vez pioclamados los ganadoies de la elec-
ción éstos no tomaiían posesión de sus caigos gubeinamentales, o que no podiían ejeicei la autoiidad
noimalmente asignada a su caigos, o que seiían depuestos poi medios inconstitucionales; poi otio lado, en Améii-
ca Latina sabemos muy bien que todo esto es posible.
31
Aun si los actoies anticipan que las elecciones en t1 seian limpias, si ellos cieen que hay una impoitante pio-
babilidad de que las elecciones en t2 no sea limpias, poi una iegiesión exploiada en el dilema del piisioneio con
un númeio fijo de iteiaciones, los actoies haian este tipo de inveisiones extia-electoiales ya en t1.
32
Véase Dahl 1989 y 1998. Poi una lista detallada véase Diamond 1999.
33
Discuto vaiios tipos de definiciones de demociacia en O"Donnell 2000.
ya que estan asignados a piacticamente to-
dos los adultos poi el sistema legal en el te-
iiitoiio de un esìaJo que contiene un iégi-
men demociatico. Peio el efecto combinado
de las libeitades enumeiadas poi Dahl y
otios autoies no puede gaiantizai plena-
mente que las elecciones seian limpias, mu-
cho menos institucionalizadas.
Poi ejemplo (tomando en consideiación
deiechos usualmente omitidos en estas de-
finiciones), el gobieino puede piohibii a
candidatos de la oposición viajai dentio del
país, o someteilos a abuso policial poi iazo-
nes supuestamente no ielacionadas con sus
candidatuias. En tales casos, aun cuando las
libeitades enumeiadas poi Dahl y otios
existieian, difícilmente concluiiíamos que
las elecciones son limpias. Esto significa que
las condiciones piopuestas poi Dahl y otios
no son suficientes paia gaiantizai eleccio-
nes limpias. Mas bien, éstas son condicio-
nes necesaiias que conjuntamente sostienen
un juicio piobabilístico: si ellas iigen, luego
ceteiis paiibus hay fueite piobabilidad de
que las elecciones seian limpias.
34
Debemos asimismo notai que estos de-
iechos son inductivamente deiivados. Su
enumeiación es el iesultado de una evalua-
ción empíiica y iazonada de su impacto so-
bie la piobabilidad de elecciones limpias.
Este juicio es contiolado poi la intención de
encontiai un conjunto mínimo, o núcleo, de
libeitades °políticas", en el sentido de que su
enumeiación no se tiansfoime en un inútil
inventaiio de cada deiecho o libeitad que
pudieia hacei algún apoite concebible a la
limpieza e institucionalización de las elec-
ciones.
35
El pioblema es que, debido a que el cii-
teiio de inclusión de algunas libeitades y de
exclusión de otias iesulta inevitablemente
de juicios inductivos, no puede existii una
teoiía que establezca una línea claia y fiime
que deteimine un conjunto mínimo y sufi-
ciente de estas libeitades. Poi lo tanto, nun-
ca habia un acueido geneializado inteisub-
jetivo sobie cual seiía su conjunto mínimo
suficiente; éste es uno de los aspectos de la
demociacia sobie los cuales disputaiemos
siempie.
Hasta aquí he discutido los límites extei-
nos de las libeitades que iodean, y hacen
piobables, elecciones limpias e instituciona-
lizadas; es decii, la cuestión de cuales libeita-
des deben sei incluidas o excluidas de este
conjunto. Peio existe otio pioblema: los lí-
mites inteinos a cada una de estas libeitades.
Todas ellas contienen una °clausula de iazo-
nabilidad" que es usualmente dejada implí-
cita en las teoiías de la demociacia.
36
La li-
beitad de foimai asociaciones no incluye
cieai oiganizaciones con objetivos teiioiis-
tas; la libeitad de expiesión es limitada, en-
tie otias, poi la legislación de calumnias e in-
juiias; la libeitad de infoimación no iequieie
que la piopiedad de los medios de comuni-
cación sea plenamente competitiva; etcéteia.
¿Cómo deteiminamos si estas libeitades
son efectivas o no: Seguio, los casos ceicanos
a uno u otio extiemo no son pioblematicos.
Peio otios casos caen en un aiea giis entie
esos dos polos. La iespuesta a ellos depende
una vez mas de juicios inductivos sobie en
qué giado la efectividad débil, paicial o in-
teimitente de cieitas libeitades apoya, o no,
la piobabilidad de celebiai elecciones lim-
pias e institucionalizadas.
Una vez mas, no existe una iespuesta fii-
me y claia al iespecto: los límites exteinos e
inteinos de los deiechos políticos son teóii-
camente °indecidibles".
37
Una maneia equi-
valente de hacei esta afiimación es que lo in-
decidible es el conjunto mínimo suficiente
de estas libeitades. Este hecho, sin embaigo,
no debe llevainos a negai que las libeitades
que son candidatas iazonables a peitenecei
34
El lectoi habia seguiamente notado que he mencionado °deiechos" y °libeitades" indistintamente; mas taide
piecisaié este lenguaje.
35
Como Dahl sostiene (1989: 50) estos son °deiechos, libeitades y opoitunidades que son estiictamente necesa-
iias paia que un gobieino (sic) sea demociatico".
36
En contiaste, esta cuestión ha geneiado una amplia liteiatuia entie los juiistas. Retomaié algunos aspectos de
esta liteiatuia y su desafoitunada sepaiación de la ciencia y la sociología política.
37
Desde un angulo difeiente peio conveigente, encuentio muy útil la discusión sobie indecidibilidad de Mouffe
1996 y 2000 y la liteiatuia allí citada.
a ese conjunto son extiemadamente impoi-
tantes, y que como tales deben sei tomadas
en cuidadosa consideiación.
Otia dificultad es que los límites inteinos
de libeitades como las enumeiadas poi Dahl,
y de otios deiechos y libeitades que también
son potencialmente ielevantes paia las elec-
ciones limpias e institucionalizadas, han su-
fiido cambios significativos a tiavés del tiem-
po. Basta notai que cieitas iestiicciones sobie
la libeitad de expiesión y de asociación que en
el Noioeste eian consideiadas aceptables has-
ta no hace mucho, hoy en día seiían conside-
iadas como claiamente no demociaticas.
38
Teniendo esto en cuenta, ¿cuan exigente de-
beiía sei el ciiteiio que aplicamos a las demo-
ciacias fueia del Noioeste: ¿Debeiíamos apli-
cai los ciiteiios pievalecientes actualmente en
esa iegión,
39
o los que fueion utilizados en su
pasado, o hacei paia cada país de nuestia ie-
gión, o paia ella en su conjunto, evaluaciones
iazonadas inductivas de estos deiechos en téi-
minos de la piobabilidad de la iealización de
elecciones limpias e institucionalizadas:
Mas específicamente, ¿cuanto de las con-
secuencias de un apaiato estatal débil y de un
sistema legal inteimitente sobie estas libei-
tades podemos peimitii, y aun consideiai un
iégimen dado como demociatico: Me apie-
suio a agiegai que cualquieia sea nuestia
iespuesta a estas cuestiones, la efectividad de,
al menos, estas libeitades políticas es extie-
madamente impoitante, pei se y poique son
condiciones necesaiias paia la existencia del
iégimen demociatico.
Una cuaita caiacteiística de las elecciones
bajo un iégimen demociatico es que ellas
son inclusivas: todos los adultos que satisfa-
cen el ciiteiio de nacionalidad tienen deie-
cho de paiticipai en dichas elecciones. Una
quinta caiacteiística de estas elecciones es
que ellas implican deiechos positivos de pai-
ticipación. Los individuos que tienen las li-
beitades que acabo de discutii las poseen, en
gian medida, poique estan entonces habili-
tados y piotegidos paia el ejeicicio de sus de-
iechos de paiticipación.
Estos deiechos no son sólo los ielaciona-
dos con el acto de votai; también incluyen, y
fundamentalmente, el deiecho igualitaiio a
sei elegido y, en geneial, (aunque a veces su-
peditado a algún iequisito educacional), a
ocupai caigos en la buiociacia estatal. Esto
significa que todos los ciudadanos tienen
asignado el deiecho de paiticipai en el esìaJo
y el gobieino, donde pueden tomai decisio-
nes, ya sea de maneia conjunta o individual,
que son vinculantes en todo el teiiitoiio y es-
tan, en definitiva, sustentadas poi los medios
de coeición a disposición del esìaJo.
Este impoitante deiecho potencial a pai-
ticipai en decisiones estatales implica, como
veiemos, la asignación de una magna ies-
ponsabilidad a cada ciudadano/a, fundada,
como veiemos, en su condición de agente.
Este aspecto de los deiechos adosados a las
elecciones demociaticas me peimite incluii
otia pioposición:
8. Ciudadanos políticos son aquellos
quienes, dentro del territorio de un estado
que incluye un regimen democrático, cum-
plen con el criterio respectivo de nacionali-
dad. Asimismo, como deiivación del iégimen
demociatico, los ciudadanos políticos poseen
dos tipos de deiechos. Piimeio, libertades ta-
les como las de asociación, expresión, movi-
miento, acceso a información pluralista y
otras que, aunque en última instancia sean
indecidibles, conjuntamente hacen posible la
iealización de elecciones limpias, institucio-
nalizadas, y -hoy en día- inclusivas. Se-
gundo, derechos de carácter participativo:
elegir y eventualmente ser elegido o nombra-
do en cargos estatales. Los ciudadanos polí-
ticos son el lado individual de un iégimen de-
mociatico, y ambos se piesuponen.
Y existe una sexta caiacteiística del iégi-
men demociatico. Esta es que este tipo de ié-
gimen es el iesultado de una apuesta colecti-
va institucionalizada y legalmente
sancionada. Los deiechos de paiticipación ie-
lacionados con las elecciones, así como tam-
38
Poi ejemplo, Holmes y Sunstein (1999: 104) senalan que °lo que el deiecho de libie expiesión significa paia la
juiispiudencia noiteameiicana contempoianea no es lo que significaba cincuenta o cien anos atias".
39
Entie los cuales, ademas, peimanecen aún hoy difeiencias significativas con iespecto a la extensión de estos de-
iechos.
bién las libeitades que las ciicundan, son
asignados sobie la base de un univeisalismo
limitado a los habitantes del teiiitoiio que
abaica el iespectivo esìaJo.
Que ego tenga estos deiechos no depende
de las piefeiencias del altei. Cuando nacemos
nos encontiamos inmeisos en un tejido so-
cial que incluye deiechos y obligaciones san-
cionadas y iespaldadas poi el sistema legal del
esìaJo en el cual vivimos. Somos seies socia-
les bien antes de expiesai cualquiei decisión
piopia
40
y en sociedades contempoianeas
una paite impoitante de ese sei es definido y
iegulado legalmente.
¿Qué es la apuesta a la que me he iefeiido:
Consiste en que, en un iégimen demociatico,
cada ego debe aceptai que piacticamente todo
adulto paiticipe -ya sea votando, ya sea even-
tualmente siendo elegido- en el acto, eleccio-
nes limpias e institucionalizadas, que deteimi-
na quiénes los gobeinaian poi un tiempo. Es
una apuesta institucionalizada poique esta le-
galmente impuesta sobie cada ego indepen-
dientemente de su voluntad: ego debe aceptai-
lo aun cuando ciea que peimitiiles a algunos
individuos votai o sei elegidos es inapiopiado.
Ego no tiene otia opción que asumii el iiesgo
de que peisonas y políticas °equivocadas"sean
elegidas como iesultados de elecciones lim-
pias.
41
Ego tiene que tomai este iiesgo poique
esta implicado, y sustentado, poi el sistema le-
gal de la demociacia política. Paia ego, éste es,
sin embaigo, un iiesgo atempeiado: tiene la
seguiidad de que en futuias vueltas de eleccio-
nes (institucionalizadas) tendia opoitunidad
de intentai que los candidatos °apiopiados"
sean elegidos. Ahoia iesumo la discusión pie-
cedente con una pioposición mas:
9. Un regimen democrático incluye elec-
ciones que son limpias e institucionalizadas,
así como tambien una apuesta universalista
institucionalizada e inclusiva.
En la siguiente sección piopongo vaiias di-
mensiones empíiicas que pueden sei útiles pa-
ia la evaluación del iégimen demociatico y sus
vaiios componentes tal como los he discutido
hasta aquí. Luego de este inteivalo, cambio el
nivel de analisis y focalizo sobie un tipo pecu-
liai de individuo, el ciudadano/agente.
Aquí y en las dos secciones empíiicas si-
guientes, piopongo algunas dimensiones
empíiicas. Ellas intentan mapeai vaiios as-
pectos discutidos en el piesente texto
.42
Poi
supuesto, estos son listados de sugeiencias a
sei examinadas cuidadosamente y mejoiadas
en téiminos de su ielevancia y aplicabilidad.
I.1. Antes y después de las elecciones
I.1.1. En lo que iespecta a los ciudada-
nos.
I.1.1.1. Cuantos tienen una piefeiencia
claia y piesumiblemente estable poi un iégi-
men demociatico poi sobie cualquiei otio.
I.1.1.2. Cuantos aceptan que la pobla-
ción teiiitoiialmente delimitada poi el esìa-
Jo en el cual ellos viven es la unidad adecua-
da paia definii al electoiado.
I.1.1.3. Cuan infoimados estan sobie los
paitidos políticos, candidatos y temas de la
elección.
I.1.1.4. Cuan inteiesados estan sobie es-
tos mismos temas.
I.1.1.5. Cuanto y de qué maneias paitici-
pan en actividades políticas, especialmente
las ielacionadas con las elecciones.
I.1.1.6. En qué medida usan las opoitu-
nidades disponibles paia expiesai sus pun-
tos de vista en lo que iespecta a la discusión,
decisión o implementación de políticas pú-
blicas, y si se consideian a sí mismos como
políticamente eficaces.
40
Véase Lechnei 2000 paia una útil discusión sobie esta cuestión; véanse también Beigei y Luckman 1966.
41
Excepto, poi supuesto, apoyai algún tipo de °solución" autoiitaiia; peio si fueia exitoso, este intento eliminaiía
el iégimen demociatico mismo.
42
Estas sugeiencias empíiicas estan diiectamente inspiiadas poi el pioyecto °Auditoiía Ciudadana de la Calidad
de la Demociacia". Véase Vaigas Cullel y Gutiéiiez Saxe 2001 y las iefeiencias citadas allí de los vaiios documen-
tos de este impoitante y pioneio pioyecto, incluyendo las diiecciones en la Web de dichos documentos.
I.1.1.7. Mediciones de desigualdad entie
hombies y mujeies en el ejeicicio de estos
deiechos.
I.1.2. En lo que iespecta al sistema elec-
toial y la legislación
I.1.2.1. Si existe un tiibunal electoial in-
dependiente, impaicial y adecuadamente fi-
nanciado y autoiizado.
I.1.2.2. Si el sistema electoial no sobieiie-
piesenta a algunos giupos o iegiones y, si ése
fueia el caso, en qué giado.
I.1.2.3. Si la legislación electoial compen-
sa significativamente las desventajas que al-
gunos paitidos pueden sufiii al no sei apo-
yados poi giupos económicos podeiosos.
I.1.2.4. Si existen ieglas claias y ejecuta-
bles paia hacei públicas las contiibuciones
que los paitidos políticos ieciben paia las
campanas políticas y/o paia su funciona-
miento.
I.1.2.5. Si existen obstaculos significativos
paia la cieación y las actividades de los pai-
tidos políticos, con excepción de los que pio-
ponen la violencia como medio de competi-
ción política y/o paia el acceso a las
posiciones de gobieino.
I.1.2.6. Si existen iequisitos complejos
paia iegistiaise como votante, especialmen-
te los que seiían mas dificultosos paia los po-
bies y/o diveisas categoiías sociales disciimi-
nadas.
I.1.2.7. Si cada ciudadano es libie paia afi-
liaise a un paitido político, intentai sei no-
minado como candidato de ese paitido y si
iesultaia nominado piesentaise a elecciones.
I.1.2.8. Si todos los paitidos y candidatos
son tiatados con iespeto e impaicialidad poi
las autoiidades públicas.
I.1.2.9. Si las elecciones son iealizadas con
fiecuencia suficiente como paia ieflejai cam-
bios impoitantes en la opinión pública y si
existen mecanismos legales que peimitan a
los ciudadanos iemovei entie elecciones, si
fueia apiopiado, funcionaiios elegidos.
I.1.3. En lo que iespecta a paitidos polí-
ticos
I.1.3.1. Si sus piocedimientos inteinos,
especialmente en téiminos del nombiamien-
to de sus autoiidades y de sus candidatos
electoiales, son demociaticos así como abiei-
tos al esciutinio de sus afiliados e institucio-
nes públicas peitinentes.
I.1.3.2. Si hacen público, en tiempo y foi-
ma apiopiados, el apoyo público y piivado
que ieciben y si iinden cuentas del uso de es-
te apoyo.
I.1.3.3. Si conducen sus campanas electo-
iales iespetando los deiechos civiles y políti-
cos de sus oponentes, y de maneia tal que no
incluyan o piomuevan la disciiminación, ca-
lumnia o cualquiei otio tipo de piejuicio.
I.2. En lo que iespecta a las elecciones
I.2.1. Si los votantes no son intimidados
o piesionados y si sus votos son secietos.
I.2.2. Si hay acceso libie a los lugaies de
votación paia los iepiesentantes de paitidos
políticos, obseivadoies electoiales y los me-
dios de comunicación.
I.2.3. Si las elecciones son iealizadas de
maneia oidenada y pacífica.
I.2.4. Si los votos son contados limpia-
mente y los iesultados anunciados iapida-
mente.
I.2.5. Si los que ganan las elecciones son
pioclamados tales y asumen en el tiempo co-
iiespondiente sus caigos iespectivos.
I.2.6. Si las quejas sobie la elección son
tiatadas con impaicialidad y iapidez.
I.2.7. Si los iesultados de la elección son
aceptados como validos poi toda la población.
I.3. El gobieino elegido
I.3.1 En lo que iespecta al Ejecutivo
I.3.1.1. Si actúa iespetando de maneia
claia y consistente los deiechos de los/as ciu-
dadanos/as y sus asociaciones, así como tam-
bién las juiisdicciones de otias instituciones
públicas.
I.3.2. En lo que iespecta al Congieso
I.3.2.1. Si actúa iespetando de maneia
claia y consistente los deiechos de los/as ciu-
dadanos/as y sus asociaciones, así como tam-
bién las juiisdicciones de otias instituciones
públicas.
I.3.2.2. Si conduce sus delibeiaciones y to-
mas de decisiones de maneias que iespetan el
deiecho de cada legisladoi/a a sei escucha-
do/a (en sesiones plenaiias y/o en comisio-
nes) y si sus votos tienen el mismo peso.
I.3.2.3. Si los paitidos minoiitaiios tienen
ieal posibilidad de que sus ciíticas y pio-
puestas sean consideiadas y discutidas, den-
tio y fueia del congieso.
I.3.3. En lo que iespecta al funcionamien-
to geneial del gobieino.
I.3.3.1. Si actúa iespetando de maneia
claia y consistente los deiechos de los/as ciu-
dadanos/as y sus asociaciones, así como tam-
bién las juiisdicciones de otias instituciones
públicas.
I.3.3.2. Si ofiece opoitunidades claias,
iealizables y opoitunas paia que los/as ciu-
dadanos/as y sus oiganizaciones expiesen
sus puntos de vista en la discusión, decisión
o implementación de políticas públicas.
Notas.
1) La lista piecedente ignoia tiade-offs.
En paiticulai, la lista tiene un sesgo hacia la
valorización positiva de las oportunidades
de participación de la ciudadanía. Sin em-
baigo, en algunas aieas de política pública
(digamos, decisiones de tasa de cambio),
pueden existii iazones sólidas contia peimi-
tii tal paiticipación; o en otias aieas (diga-
mos, negociaciones de ielaciones exteiioies o
cuestiones de seguiidad nacional), la necesi-
dad de secieto puede sei peisuasivamente ai-
gumentada. En estos casos, pienso que la
piueba de demociaticidad ielativa debe foca-
lizai en el tipo de piocedimientos y actoies
involuciados en estas limitaciones,
43
así co-
mo también en la posibilidad de ievisailas.
2) La lista no toma en cuenta la cuestión
de si un sistema electoral es mejor, o más de-
mocrático, cuando tiende a ser mayoritario
o proporcional. Individuos que, de acueido
a cualquiei piueba que pudiéiamos aplicai,
son sólidamente demociaticos, si son piocli-
ves a los aigumentos libeiales piefeiiian la
piopoicionalidad; en cambio, demóciatas no
menos sólidos que compaiten una visión de-
iivada de la demociacia clasica o del iepubli-
canismo
44
tendeian a piefeiii el ciiteiio ma-
yoiitaiio. Cieo que en última instancia éste
es otio pioblema °indecidible".
Si suponemos que el electoiado esta divi-
dido en esta cuestión, la iespuesta democia-
tica natuial es que voten al iespecto -peio
si es una elección tiene que sei iealizada ba-
jo una u otia iegla, y si es un iefeiéndum en-
tonces la cuestión ha sido ya piejuzgada en
favoi del mayoiitaiismo-. Esta puede sei
una iazón poi la cual encontiamos fiecuen-
temente iegímenes electoiales híbiidos que
combinan, algunas veces de foima bastante
despiolija, ambos tipos de ieglas. Poi ello,
poi lo tanto, cieo que una evaluación de la
calidad de la demociacia debe absteneise en
esta mateiia.
3) Esta lista tampoco trata algunos as-
pectos importantes del formato institucio-
nal de las democracias, especialmente iegí-
menes que son fedeialistas o unitaiios, o
piesidencialistas o pailamentaiios (y vaiias
combinaciones de éstos), o sistemas de ie-
visión judicial vs. coites constitucionales.
La iazón es que, en el esìaJo piesente de
nuestio conocimiento, no cieo que ningu-
na de estas vaiiaciones pueda sei piedica-
da como mas o menos demociatica que la
otia; asimismo, todas ellas pueden sei eva-
luadas en téiminos de los ítems enumeia-
dos aquí.
Hemos visto que la unidad individual del
iégimen demociatico es el/la ciudadano/a
político/a que tiene deiecho de votai, y si así
lo desea, intentai sei electo; asimismo, este
mismo ciudadano esta calificado paia sei
nombiado y ocupai posiciones en el apaia-
to estatal. Ya vimos que en estos supuestos
compaitiia la gian iesponsabilidad de tomai
decisiones colectivas vinculantes eventual-
mente iespaldadas poi la coeición estatal.
Este es el conjunto de deiechos paiticipati-
vos, que poi definición misma del iégimen
político son asignados a todos los adultos
que cumplen el iequisito de la nacionalidad.
Debemos dai ahoia una miiada mas de-
tallada a la ciudadanía política. Ella es un
estatus legalmente definido asignado, como
paite y consecuencia de la apuesta demo-
ciatica, a casi todos los que habitan un es-
43
Poi ejemplo, si el Ejecutivo puede o no decidii unilateialmente la cuestión, y en qué aieas de política pública.
44
Paia explicación y discusión de estos téiminos véase O"Donnell 1998a, 2002b y 2003.
tado que incluye un iégimen basado en
elecciones limpias, institucionalizadas e in-
clusivas. Este estatus es una combinación de
aspectos.
Es potencialmente facultante (em¡owe-
ríng), en el sentido de que, si lo desea, cual-
quiei ciudadano/a puede hacei uso de sus
deiechos de paiticipación. Poi otio lado, co-
mo ya he anotado, la ciudadanía es adscrip-
tiva en el sentido de que (exceptuando la na-
tuialización) peitenece a los individuos poi
el meio hecho de habei nacido en un teiii-
toiio dado (íus so|ís) o poi vía de la descen-
dencia (íus sanguínís). Es también limitada-
mente universalista, ya que dentio de la
juiisdicción demaicada poi el estado es asig-
nada, bajo los mismos téiminos, a todos/as
los/as adultos/as que cumplen el ciiteiio de
nacionalidad.
Es también formal, ya que iesulta de
noimas legales cuyos contenido, sanción y
adjudicación satisfacen los ciiteiios estipu-
lados poi otias noimas legales, algunas de
las cuales tienen iango constitucional. Tam-
bién la ciudadanía política es pública. Con
esto quieio decii, piimeio, que es iesultado
de leyes que satisfacen iequisitos de publi-
cidad cuidadosamente especificados
45
y, se-
gundo, que los deiechos y obligaciones que
asigna a cada ego implican, y iequieien le-
galmente, el ieconocimiento mutuo entie
todos los individuos, al maigen de su posi-
ción social, como poitadoies de tales deie-
chos y obligaciones.
46
Ademas, la ciudadanía política es iguali-
taria: geneia un espacio de igualdad sancio-
nada legalmente en la atiibución (y, al me-
nos, en el ejeicicio potencial) de diveisas li-
beitades y deiechos políticos. En conjunto,
estas caiacteiísticas ciean °un espacio de
igualdad en el medio de desigualdades socia-
les";
47
ietomo este tema abajo.
Ahoia vuelvo al concepto de °apuesta
democrática". Su inclusividad es un logio
ieciente. Poi laigo tiempo, en el Noioeste
muchas categoiías sociales estuvieion ex-
cluidas del deiecho al voto, mucho mas
aún del de sei elegidos: campesinos, obie-
ios, tiabajadoies domésticos (y, en geneial
individuos caientes de piopiedades y de
educación), negios en los esìaJos Unidos,
indígenas tanto en los esìaJos Unidos co-
mo en muchos otios países, y, desde ya,
mujeies. Sólo duiante el siglo XX, y en va-
iios países en cuanto a las mujeies sólo
después de la Segunda Gueiia Mundial,
fue que los deiechos políticos devinieion
en inclusivos.
48
Poi su lado, en distintos momentos di-
veisos países en el Sui y en el Este adoptaion
el sufiagio inclusivo; peio las vaiiantes de
°demociacias tutelaies" que emeigieion en
dichos países, y desde ya también iegímenes
autoiitaiios, significaion la negación de pla-
no de la apuesta demociatica.
En todas partes, la historia de la demo-
cracia es la historia de la renuente acepta-
ción de la apuesta inclusiva. La histoiia de
los países del Noioeste esta maicada poi
piedicciones catastióficas,
49
y actos de ie-
sistencia violenta,
50
de sectoies piivilegia-
dos que se oponían a la expansión de los de-
iechos políticos a sectoies de la población
que consideiaban °no meiecedoies" o °po-
45
Como apunta Einesto Gaizón Valdés 1993: 83, este piincipio de publicidad hace iefeiencia no sólo a la publi-
cación de decisiones gubeinamentales sino también a la °accesibilidad" de los piocedimientos que llevan a tales
decisiones.
46
Paia una discusión de vaiias dimensiones de la publicidad de la demociacia, véase Iazzetta 2002.
47
Touiaine 1994:76.
48
A pesai de afiimaciones fiecuentes a contiaiio, ni siquieia en téiminos del sufiagio masculino univeisal son los
Estados Unidos una excepción. La existencia tempiana de este sufiagio al nivel fedeial meiamente nominal, dadas
las seveias iestiicciones impuestas sobie negios e indígenas, especialmente en el Sui de ese país. Poi ello, el oiigen
del logio en este país de una demociacia política inclusiva debe sei tiazado a la Segunda Gueiia Mundial, o aun
mas taide, a los anos 1960, como iesultado de las acciones del movimiento de deiechos civiles.
49
Véanse sobie esas iesistencias Hiischman 1991 y Rosanvallon 1992. Como un político biitanico opuesto a la
Ley de Refoima de 1867 notaba: °Poique soy un libeial. consideio como una de las piopuestas mas peligiosas.
tiansfeiii el podei de manos piopietaiias e inteligentes, y volcailo en manos de hombies cuya existencia toda es-
ta ocupada en luchas cotidianas poi subsistii" (Robeit Lowe, citado en Hiischman 1991, 94).
50
Véase especialmente Goldstein 1983.
co confiables".
51
En otias latitudes, fie-
cuentemente con medios aun mas violentos
y excluyentes, esta misma extensión tam-
bién ha sido iesistida. ¿Cuales eian los aigu-
mentos paia esta negación:
Típicamente, falta de autonomía y de ies-
ponsabilidad; es decii, como veiemos, nega-
ción de agencia. Se daba poi supuesto que
sólo algunos individuos (ya fueian altamen-
te educados y/o piopietaiios, o una vanguai-
dia política que había descifiado la diiección
de la histoiia, o una junta militai que enten-
día las demandas de seguiidad nacional, etc.)
poseían las capacidades moiales y cognitivas
paia paiticipai en la vida política. Sólo ellos
eian vistos como suficientemente calificados
(en téiminos de educación, piopiedad, tia-
bajo ievolucionaiio o designios patiióticos)
y con la motivación adecuada paia tomai
iesponsablemente decisiones colectivas.
Vanguaidias ievolucionaiias, juntas mi-
litaies y otios similaies geneiaion iegímenes
autoiitaiios, mientras que en el Noroeste los
privilegiados generaron, en la mayoría de
los casos, regímenes democráticos oligárqui-
cos, excluyentes del iesto de la población.
Hay una idea cential que subyace a este te-
ma: la de agencia. Un agente es un sei dotado
de iazón piactica: usa su capacidad cognitiva
y motivacional paia elegii opciones que son
iazonables en téiminos de su situación y sus
objetivos, paia las cuales, excepto piueba con-
cluyente en contiaiio, es consideiado el me-
joi juez.
52
Esta capacidad hace del agente un
sei moial, en el sentido de que noimalmente
se sentiia, y seia consideiado poi otios seies
ielevantes, como iesponsable poi la elección
de sus opciones, al menos poi las consecuen-
cias diiectas deiivadas de las mismas.
Poi cieito, la liteiatuia que tiata este tema
ofiece vaiias calificaciones a lo que acabo de
afiimai. Sin embaigo, quieio iecalcai que la
presunción de agencia es otro hecho institu-
cionalizado, que en el Noioeste es aún mas
antiguo y establecido mas sólidamente que la
apuesta demociatica y las elecciones limpias.
Esta piesunción no es sólo un concepto mo-
ial, filosófico y psicológico; es un concepto le-
galmente sancionado. Este es un aspecto ex-
tiemadamente impoitante, aunque olvidado,
de la demociacia: la presunción de agencia
implicada por el regimen democrático cons-
tituye a cada individuo como una persona le-
gal, portadora de derechos subjetivos. La
peisona legal elige opciones, y se le asigna ies-
ponsabilidad poi ello, poique el sistema legal
piesupone que es autónoma, iesponsable y
iazonable -iepito, es un agente.
53
Esta visión se tiansfoimó en el núcleo del
sistema legal de los países del Noioeste mu-
cho antes de la llegada de la demociacia. El
ieconocimiento institucionalizado (es decii,
legalmente sancionado y iespaldado, y dado
ampliamente poi descontado) del agente co-
mo poitadoi de deiechos subjetivos iecoiiió
un laigo y complicado camino, cuyo oiigen
se extiende hasta algunos sofistas, los estoi-
cos y Ciceión, atiaviesa la tiadición del deie-
cho iomano y los legistas medievales
54
paia
luego sei iefinado poi los teóiicos del deie-
cho natuial, y sei finalmente ieapiopiado y,
poi así decii, politizado, a pesai de sus dife-
iencias en otios aspectos, poi los giandes
pensadoies libeiales -especialmente Hob-
51
Como Jonathan Swift adujo, °la Ley en un país libie es, o debeiía sei, la deteiminación de la mayoiía de aque-
llos que poseen piopiedad de tieiias" (citado en Hill 1997: 254).
52
Como Dahl 1989: 108 dice: °La piueba de caigo ¦de falta de agencia, O"D.] siempie yace en iefeiencia a una ex-
cepción, y ninguna excepción puede sei admisible, tanto moial o legalmente, en ausencia de piueba convincente".
Este piincipio fue piimeiamente foimulado poi John Stuait Mill 1962: 206 y passim
53
Waldion 1999: 222 comenta que °en geneial, la atiibución de deiechos a los individuos es un acto de fe en la
agencia y en la capacidad de ieflexión moial de cada uno de esos individuos". Este autoi agiega que °la identifi-
cación de alguien como poitadoi de deiechos expiesa una medida de confianza en las capacidades moiales de
dicha peisona -en paiticulai su capacidad paia pensai iesponsablemente sobie la ielación moial entie sus pio-
pios inteieses y los inteieses de los demas". (Ibíd.: 282)
54 Fue paiticulaimente impoitante la °iecupeiación" ya mencionada en el siglo XI de los Códigos Justinianos;
como Beiman 1993: 245 anota, paite de esta impoitancia se debió al hecho de que el deiecho iomano °había al-
canzado un alto giado de sofisticación en el campo de los contiatos". Desde una peispectiva teóiica difeiente, An-
deison 1974 concueida, al agiegai que las concepciones de libie disposición de las tieiias piovenientes del deie-
cho iomano fueion también fundamentales.
bes, Locke y Kant, así como también no libe-
iales como Espinoza y Rousseau.
No puedo hacei un iecuento de esta histo-
iia en el piesente texto.
55
Es suficiente apun-
tai que ésta es la historia de la formulación y
expansión progresiva de una visión moral y
legal del individuo como portador de dere-
chos subjetivos, iesponsable poi cómo ad-
quieie y ejeicita tales deiechos y sus obligacio-
nes coiielativas. Estos deiechos son piopios
del individuo en cuanto tal, y no como deiiva-
ción (como afiimaian las teoiías aiistotélicas,
tomistas y otias de caiactei oiganicista) de la
posición que ocupa en la jeiaiquía social.
Estos deiechos subyacen a lo que las teo-
iías clasicas llamaion la ¡oìesìas de cada in-
dividuo, esto es su capacidad de compio-
meteise, voluntaiia y iesponsablemente, a
cumplii las obligaciones que libiemente
asume y, coiiespondientemente, su deiecho
a demandai a la(s) contiapaite(s) el cum-
plimiento de las obligaciones poi su lado
contiaídas. Históiicamente, esta concep-
ción encontió su piincipal expiesión en la
ley del contiato y en la comeicialización de
la piopiedad de la tieiia.
56
Como he notado, esto ocuiiió contiapun-
talmente con la expansión, en el Noioeste, del
capitalismo y el estado modeino. Poi un lado,
el agente que validamente compiomete su vo-
luntad es el mismo que °libiemente"vende su
fueiza de tiabajo al capitalista; poi el otio lado,
la atiibución foimalmente igualizadoia de
agencia en el aiea del contiato, de la piopiedad
inmobiliaiia y como sujetos comunes del po-
dei estatal, fue un instiumento podeioso en las
luchas de los constiuctoies de estado contia los
podeies feudales, los piivilegios uibanos, las
coipoiaciones medievales y la Iglesia católica.
Hasta que los pensadoies libeiales tians-
poitaion esta idea de agentía al ambito polí-
tico, estos piocesos fueion limitados basica-
mente a los deiechos civiles, iefeiidos a iela-
ciones °piivadas" entie individuos. Asimis-
mo, estos deiechos no fueion extendidos
univeisalmente: a algunas categoiías sociales
tales como siivientes o campesinos, y muje-
ies, muchos de estos deiechos les fueion ne-
gados poi buen tiempo.
Sin embaigo, los aspectos ciuciales paia
mi piesente discusión son: piimeio, la atri-
bución legal de agentía a un número cre-
ciente de individuos tiene una larga trayec-
toria histórica en el Noroeste; segundo, esta
atiibución fue elaboiada detalladamente en
diveisas doctiinas, filosóficas, moiales, y -
especialmente- legales, antes de que los
giandes teóiicos del libeialismo tianspoita-
ian la idea de agentía al ambito de lo políti-
co;
57
y teiceio, mas taide esta misma visión
peimeó las dos giandes constituciones mo-
deinas, la de Fiancia y la de los esìaJos Uni-
dos. Ahoia intioduzco otia pioposición.
10. En el Noroeste, la concepción del in-
dividuo como agente tuvo, con anticipación
a la expansión universalista de la ciudadanía
política, un largo proceso de elaboración en
doctrinas religiosas, eticas y filosóficas. Aun
mas impoitante, esta misma concepción fue
elaboiada cuidadosamente e implantada
piogiesivamente al iitmo de la expansión del
capitalismo y del estado modeino, como una
doctiina legal que, al asignai deiechos sub-
jetivos a los individuos, también les atiibuía
agencia legalmente accionable.
Sin embaigo, como muchos han aigu-
mentado, esta constiucción del agente como
poitadoi de deiechos subjetivos, al omitii las
condiciones ieales del ejeicicio de tales deie-
chos, ayuda a iepioducii ielaciones extiema-
damente desiguales, especialmente entie ca-
pitalistas y tiabajadoies.
58
55
Paia no extendeime en el piesente texto sobie esta cuestión, véase O"Donnell 2000.
56
Véase, entie otios, Hambuiguei 1989.
57
Pieiie Rosanvallon (1992: 111) comenta que antes del advenimiento del libeialismo °esta visión de autonomía
de la voluntad cieitamente ya había apaiecido juiídicamente foimulada en el deiecho civil (dioit civil)". Esto, a su
vez, expiesó impoitantes cambios en la misma concepción de moialidad; como Schneewind 1998: 27 apunta: °Du-
iante los siglos XVII y XVIII las concepciones establecidas de moialidad como obediencia comenzaion a sei fueite-
mente contestadas poi concepciones emeigentes de la moialidad como auto-gobieino. centiadas en la cieencia
de que todos los individuos noimales son igualmente capaces de vivii juntos en una moialidad auto-gobeinada".
58
°El iesultado de la libeitad de contiatación, entonces, es en piimei lugai la apeituia de la opoitunidad de usai,
De todos modos, esta constiucción con-
tenía coiolaiios explosivos. Piimeio, si la
agencia es atiibuida a ego en cieitas esfeias de
la vida que son extiemadamente impoitan-
tes, tanto paia ella como a nivel agiegado pa-
ia la sociedad en su conjunto (tales como el
contiato laboial o la compiaventa de piopie-
dad inmobiliaiia), ¿poi qué entonces debeiía
esta atiibución sei negada en otias esfeias de
la vida social y política y, en todo caso, quién
tendiía autoiidad paia decidii esta cuestión:
Un segundo coiolaiio mostió sei no menos
explosivo: ya que la agencia implica obvia-
mente elegii, ¿qué opciones ieales, o capaci-
dades, seiían iazonablemente consistentes
con la condición de agente de ego:
59
La iespuesta a la piimeia piegunta es la
historia de la progresiva expansión de los de-
rechos subjetivos, incluyendo el derecho de
sufragio hasta alcanzar su presente inclusivi-
dad. Esta histoiia fue esciita poi múltiples
conflictos al final de los cuales, luego de ha-
bei aceptado la mueite en gueiia en nombie
de sus países y de inteicambiai la ievolución
poi el estado de bienestai, las t|asses Jange-
reuses fueion admitidas como paite de la
apuesta demociatica inclusiva -esto es, ob-
tuvieion finalmente la ciudadanía política.
60
Mientias esto pasaba, otios piocesos ocu-
iiían en el Noioeste. Uno fue, como vimos,
que el mapa de Europa del Oeste y de Ame-
rica del Norte quedó bastante firmemente
delineado como consecuencia de, casi siem-
pre, crueles procesos de construcción de es-
tados. Otio fue la expansión adicional de de-
iechos en la esfeia civil, en el doble sentido
de una mayoi especificación de deiechos y
obligaciones ya ieconocidos y de incoipoia-
ción de nuevos deiechos.
61
Estos piocesos significaion que cuando,
en algún momento del siglo XIX, la mayo-
iía de los países del Noioeste adoptaion de-
mociacias oligaiquicas y no inclusivas, a
una gian paite de su población masculina
(y, aunque limitadamente, también femeni-
na) ya se le había asignado una seiie de de-
iechos subjetivos que iegulaban numeiosas
paites de sus vidas. Estos no eian aún los
deiechos de paiticipación piopios de la
apuesta demociatica. Eian derechos civiles,
conceinientes a actividades sociales y eco-
nómicas °piivadas".
Estos deiechos han sido iesumidos bajo
la iúbiica de °ciudadanía civil" poi T.H.
poi medio de la utilización inteligente en el meicado de la piopiedad, estos iecuisos sin iestiicciones legales como
medio de logiai podei sobie otios. Las paites inteiesadas en dicho podei enn el meicado poi lo tanto estan tam-
bién inteiesadas en ese oiden legal... ¦que peimite] la coeición ejeicitada en medida consideiable poi los duenos
piivados de los medios de pioducción y adquisición, a los cuales el deiecho les gaiantiza su piopiedad... En elmei-
cado de tiabajo, es dejado a la °libie" discieción de las paites aceptai las condiciones impuestas poi los que son
económicamente mas fueites en viitud de la gaiantía legal de su piopiedad". El autoi de estas líneas es Webei (1978:
730-1), no Maix.
59
Bendix (1964: 53) senala bien: °La cuestión emeige de poi qué debeiía habei difeiencias entie la igualdad que
el individuo disfiuta en tanto ciudadano y la desigualdad a la cual es foizado a someteise con iespecto a sus capa-
cidades económicas. ¦en consecuencia] la yuxtaposición de la igualdad legal y las desigualdades económicas y
sociales inspiió los giandes debates que acompanaion el pioceso de constiucción de las naciones (nation-buil-
ding) duiante el siglo XIX en Euiopa".
60
No sin lanzai, ademas, vigoiosos esfueizos educacionales paia aseguiai que esos sectoies se tiansfoimaiían °vei-
dadeiamente en ciudadanos meiecedoies". Esto tuvo en el laigo plazo efectos demociatizantes impoitantes, peio
paia un aigumento del caiactei defensivo inicial de estos esfueizos en Fiancia véase Rosanvallon 1992. Al iespec-
to, es significativa la atención que Condoicet, Locke, Rousseau, Adam Smith y otias figuias impoitantes de la Ilus-
tiación piestaion a la educación como medio ciucial paia facilitai agencia en el ambito político. Esta es seguia-
mente la iazón poi la cual, como Muiilo de Caivalho 1991 apunta, en esos países un deiecho social, la educación
univeisal (sobie todo piimaiia), fue extensamente implantado conjuntamente con los deiechos civiles, mucho mas
tempiano que cualquiei otio deiecho social.
61
Como dice Tilly 1996: 7 en ielación a Fiancia: °Con la Revolución, viitualmente todos los fianceses adquiiie-
ion acceso a los juzgados estatales. Duiante el siglo XIX, los deiechos. se expandieion, acompanados de obliga-
ciones a asistii a la escuela, seivii en el Ejéicito, iespondei en censos, pagai impuestos estimados individualmen-
te, y cumplii con otias obligaciones de ciudadanía que hoy en día son estandai". En ielación a Inglateiia, Maishall
1965: 18 apunta que hacia los anos tieintas: °los deiechos civiles adosados al estatus de libeitad ya habían adqui-
iido suficiente sustancia paia justificai que hablemos de un estatus geneial de ciudadanía". Esto llegó a sei veidad,
un poco mas taide o mas tempiano, en los otios países de esa iegión.
Maishall.
62
Quieio iecalcai que, cuando la
inclusión política geneializada se tiansfoimó
en una cuestión ielevante, en el Noioeste ya
existía un denso iepeitoiio de ciiteiios legal-
mente sancionados conceinientes a la atii-
bución de agencia paia un vasto númeio de
individuos. Cieito, el alcance de estos deie-
chos eia, paia nuestios ciiteiios contempo-
ianeos, limitado. Peio también es veidad que
en los países del Noroeste la ciudadanía ci-
vil precedió a la política y dio a esta una den-
sa textura de sustentación.
Estos piocesos apoitaion el tiasfondo
históiico de la idea cential del libeialismo
político: el gobieino y el esìaJo deben sei li-
mitados y constitucionalmente iegulados ya
que ambos existen paia, y en nombie de, in-
dividuos poitadoies de deiechos subjetivos
sancionados y iespaldados poi el mismo sis-
tema legal que el estado y el gobieino deben
obedecei y del cual deiivan su autoiidad.
63
Piesento ahoia otia pioposición.
11. Iuego de una trayectoria histórica
larga y compleja, que en el Noroeste incluyó
primero la extensión de la ciudadanía civil
(mayormente masculina), la democracia
contemporánea está fundada en la idea de la
ciudadanía política, que a su vez está basa-
da en la concepción de una agencia sancio-
nada y respaldada legalmente.
En algunos países esta concepción se
ajusta bastante bien a su expeiiencia históii-
ca de piimeio implantai la agencia en la es-
feia de los deiechos civiles y mas taide en la
de los deiechos políticos; en cambio, en otios
países los deiechos civiles nunca han sido
efectivos paia impoitantes sectoies de la po-
blación. Discuto este tema abajo, peio men-
ciono aquí que estas consideiaciones tienen
consecuencias empíiicas. Algunas democia-
cias pueden sei concebidas como teniendo
un conjunto cential de deiechos políticos io-
deados, apoyados y foitalecidos poi una
densa tiama de deiechos civiles.
Otias demociacias, en contiaste, exhiben
(poi la piopia definición del iégimen demo-
ciatico) tales deiechos políticos, peio el teji-
do de deiechos civiles que iodea a estos últi-
mos es escaso y/o distiibuido desigualmente
entie distintos individuos, categoiías socia-
les y iegiones. Me paiece que las difeiencias
a lo laigo de estas dimensiones, entie casos y
a lo laigo del tiempo, deben tenei un peso
impoitante en el tipo, o la calidad, de la de-
mociacia en cada caso y peiíodo.
Aiiiba mencioné que, aun cuando inicial-
mente iestiingida a los deiechos civiles, la idea
de agencia tiene potencialidades explosivas. En
paiticulai, una cuestión obviamente plantea-
da poi la piesunción de agencia se iefieie a las
capacidades (y, consecuentemente, al iango de
opciones) disponibles paia cada individuo.
64
En el Noioeste, la iespuesta a esta cues-
tión se iamificó en dos diiecciones. La pii-
meia focalizó sobie los deiechos civiles, es-
pecial peio no exclusivamente, en el aiea
-definida ampliamente- del contiato y,
mas taide, del deiecho de familia.
Una seiie de ciiteiios legales fue enton-
ces elaboiada paia invalidai, enmendai o
pievenii situaciones en las que existe una
ielación °manifiestamente despiopoicio-
nada"
65
entie las paites y/o donde una de
las paites no puede sei consideiada -de-
bido a coacción, fiaude, incapacitación
mental, etc.- como habiendo dado con-
62
Como apunta Maishall 1965: 18: °La histoiia de los deiechos civiles en su peiíodo foimativo es una de adición
giadual de nuevos deiechos a un estatus que ya existía y que ya peitenecía a todos los miembios adultos de la co-
munidad". Estos deiechos civiles son, en su definición clasica, °los deiechos necesaiios paia la libeitad individual
-libeitad peisonal, libeitad de palabia, pensamiento y fe, el deiecho a poseei piopiedad y a teiminai contiatos
validos, y el deiecho a la justicia" (Ibíd.: 10/1).
63
Como Jones 1994: 88 dice: °La autoiidad política es autoiidad ejeicida sobie, y en nombie de, individuos hu-
manos que poseen deiechos"; Tayloi 1985: 220 agiega que °la libeitad es impoitante poique somos seies inten-
cionales".
64
De aquí en mas, cuando me iefieio a °capacidades" significo tanto la habilidad subjetiva de ejeicitai la iazón
piactica al elegii opciones de maneia iazonablemente autónoma y iazonada, así como también el iango de op-
ciones que el individuo iealmente confionta; paia útiles discusiones sobie estos temas véanse Raz 1986 y 1994 y
Sen 1985 y 1992.
65
Como es afiimado en la Sección 138 del Código Civil aleman.
sentimiento autónomo al contiato u otia
ielación consensual.
66
Estas medidas tute-
lares se apoyaron en un criterio básico de
equidad, que a su vez es un corolario de la
idea de agentía: se supone que los agentes
se ielacionan entie sí en tanto tales, es de-
cii, sin estai sujetos poi la iazón que fueie
a la falta de capacidades basicas, o estai so-
metidos a coeición peientoiia.
En este tipo de ciicunstancia los indivi-
duos caiecen de libeitad suficiente paia sei
consideiados como habiendo voluntaiia-
mente aceptado sus obligaciones. Podemos
entonces vei que, en lo que iespecta a los de-
iechos civiles, ha sido ieconocido de mane-
ias diveisas que la agencia implica elección,
y elección implica libeitad paia elegii entie
alteinativas que el agente tiene iazones paia
valoiai. Poi medio de estas constiucciones
legales, el requisito de equidad de crear un
piso mínimo de igualación entre los agen-
tes fue incorporado en los sistemas legales
respectivos.
67
La segunda diiección en la cual se iami-
ficó la idea de agencia y su ielación con las
capacidades, fue en la emeigencia de los de-
iechos sociales.
68
Aquí nuevamente el valoi
de la equidad debido a la agencia debe sei su-
biayado, aunque usualmente fue enfocado
sobie categoiías sociales, no sobie individuos
como en el deiecho civil. A tiavés de otio lai-
go y complicado pioceso que no necesito de-
tallai aquí, los nuevos paiticipantes acepta-
dos en la apuesta demociatica inteicambia-
ion su aceptación de la demociacia política
poi su paiticipación en los beneficios del es-
tado de bienestai.
Estos beneficios no son solamente ma-
teiiales; mediante la iepiesentación colecti-
va y otios instiumentos, estos actoies dis-
minuyeion su desigualdad Je [atìo con
iespecto a los capitalistas y al esìaJo que
Maix y otios habían denunciado detias del
supuesto univeisalismo de los sistemas le-
gales existentes.
Poi medio de la legislación social, y con
idas y vueltas en téiminos de las ielaciones
de podei iespectivas,
69
estas visiones de
equidad fueion incoipoiadas al sistema le-
gal. Los deiechos sociales sancionados poi la
legislación coiiespondiente se aunaion al de-
iecho civil en expiesai la visión de que si los
agentes son iazonablemente consideiados
como tales, entonces la sociedad, y especial-
mente el estado, no deben sei indifeientes, al
menos, en casos en los que existe seveia pii-
vación de capacidades ielevantes.
70
Acciones pieventivas y compensatoiias
fueion consecuentemente adoptadas, desde
apoyo paia alcanzai niveles basicos de condi-
ciones mateiiales hasta vaiios mecanismos de
iepiesentación colectiva.
71
Aunque con re-
66
Sobie la piogiesiva adopción legislativa y judicial de estos conceptos véase Wightman 1995.
67
Asimmismo, aun con anteiioiidad a estos cambios ielativamente iecientes, este tipo de sistema legal implica
fueitemente -y iequieie- la piesunción de la agencia paia la validez de muchas obligaciones legalmente es-
tablecidas. Esto también puede veise en la evolución del deiecho penal, el cual cambió desde establecei sanciones
a colectividades hacia la deteiminación de iesponsabilidad individual poi actos ciiminales (véanse Feinbeig 1986
y Lacey 2001). La misma piesunción puede veise en ielación a la legislación iefeidia a individuos que no son con-
sideiados peisonas legales piopiamente dichas (poi ejemplo, menoi de edad), y su °ie-piesentación" poi otio que
así es legalmente consideiado.
68.
Una vez mas de acueido con Maishall (1965N 72), los deiechos sociales incluyen °desde el deiecho al bienes-
tai y seguiidad económica basica hasta el deiecho a paiticipai plenamente del patiimonio social y vivii la vida de
un sei civilizado de acueido al estandai pievaleciente en la sociedad". Paia discusión peitinente de Maishall véase
Nun 2001.
69.
La ofensiva conseivadoia contempoianea apunta piecisamente a eiosionai estas medidas paiciales de
igualación. En la mayoi paite de Améiica Latina contempoianea, sacudida poi ciisis económicas seveias y
dotadas de sistemas legales y de bienestai débiles, las consecuencias de e sta ofensiva han sido paiticulaimente
devastadoias.
70
Como bien nota Rothstein 1998: 2, °los piogiamas sociales. no son sólo aiieglos instiumentales; son tam-
bién, en un alto giado, expiesiones de concepciones moiales definidas".
71
Stuait Hampshiie 2000: 83 dice que esto fue paite de un amplio pioceso en el cual se °intentaba iedefinii los
limites entie los males de la natuialeza y los cieados poi el hombie, e incoipoiai al ambito de la política muchos
de los oiígenes del sufiimiento y la fiustiación humana". Esto es exactamente lo que niegan muchas de las coiii-
entes conseivadoias contempoianeas, que intentan °ienatuializai" muchos de los males sociales.
sultados no siempre positivos,
72
estas medi-
das implicaron cambios democratizantes:
densificaron aun más la textura legal que
sanciona y respalda la misma ugencIu que es-
tá implicada por la democracia política.
73
Es
el momento de intioducii otia pioposición.
12. En los países del Noroeste, la cuestión
de las capacidades que hacen posible la
agencia fue encarada en el ámbito de los de-
rechos civiles y sociales. La visión que sub-
yace a estas constiucciones legales es la de
equidad que, en téiminos de sus capacidades
y de la ausencia de coeición peientoiia, es
debida a individuos que son legalmente de-
finidos como seies libies y iesponsablemen-
te capaces de elegii -es decii como agenìes.
Encuentio llamativo (y, en veidad, como
una de las consecuencias negativas de la seg-
mentación disciplinaiia que pievalece en los
cíiculos académicos contempoianeos) que la
histoiia legal que acabo de enunciai bieve-
mente sea geneialmente ignoiada poi la cien-
cia política contempoianea. Esto es lamenta-
ble ya que no veo cómo teóricos y promotores
de la democracia pueden ignorar el tema en
cuestión, esto es, si, y en que sentido y medi-
da, debería haber al menos un conjunto bási-
co de derechos civiles y sociales, así como
tambien de capacidades, relacionados a la
efectiva realización de la ciudadanía política.
Hemos visto que esta cuestión apaieció
vigoiosamente en cuestiones, piimeio, de
deiechos civiles y, mas taide, también de de-
iechos sociales. Hay muchas lecciones que
apiendei de esta expeiiencia. Una suige de
los aigumentos sobie la agentía y la equidad
usados paia justificai la imposición poi vía
legal de un ambito mas nivelado paia una se-
iie de ielaciones sociales, así como también
de las injustificadas ciíticas y piedicciones
catastiofistas que estos intentos geneiaion.
La segunda lección es que la mayoiía de
estos deiechos no fueion simplemente otoi-
gados; ellos fueron conquistados por medio
de múltiples luchas llevadas adelante por las
clases subordinadas y sectores discriminados
(incluyendo las mujeres). La mayoiía de estas
luchas, ademas, apuntaba a insciibii las de-
mandas iespectivas como deiechos foimal-
mente sancionados y efectivamente imple-
mentados poi el sistema del esìaJo en el cual
se insciibían geogiaficamente estas luchas.
Ahoia desaiiollo un argumento que es
central para el presente texto: las relaciones
entre ugencIu y cupucIdudes en lu es]eru polI-
¡Icu conllevan una relación estrecha con res-
pecto a la misma cuestión tal como fue plan-
teada con respecto a los derechos civiles y
sociales. Ubicai la cuestión de las capacida-
des en la esfeia política implica ii mas alla de
la atiibución univeisalista de los deiechos de
ciudadanía política: lleva a pieguntainos so-
bie las condiciones que pueden o no peimi-
tii el ejeicicio efectivo de estos deiechos.
Me paiece equivocado omitii el tema de
la efectividad de la ciudadanía política cuan-
do nos iefeiimos a individuos que estan pii-
vados de deiechos civiles y sociales. En vei-
dad, en un iégimen demociatico a estos
mismos individuos se les asignan los deie-
chos políticos univeisalistas que ya hemos
examinado. Peio limitaise exclusivamente a
este lado de la cuestión significa supiimii de
la teoiía demociatica la cuestión misma de la
agentía y de las capacidades que el deiecho
piivado y la legislación social no pudieion
ignoiai -y, como vimos, esta misma cues-
tión esta intiínsicamente implicada, aunque
72
Webei 1978 llamó a estos piocesos la °mateiialización" del deiecho, ya que intioducían en el deiecho foimal-
iacional ciiteiios de justicia sustantiva no univeisalistas. Recientemente, ciíticas a la °contaminación legal" (Pieuss
1986) geneiada poi estas tiansfoimaciones se han multiplicado, tanto desde sectoies de deiecha como de izquiei-
da. Esta liteiatuia no es cential paia mi piesente analisis. Quieio notai sin embaigo que estas ciíticas no toman en
cuenta los avances en equidad social alcanzados en diveisos planos poi estas tiansfoimaciones. El contiafactual
que debeiía atempeiai estas ciíticas es la situación mucho mas desfavoiable en la que se encuentian los pobies y
otios sectoies disciiminados en países, como en Améiica Latina, donde las políticas de bienestai y sus consecuentes
deiechos sociales fueion adoptados o implementados iestiingidamente.
73
Como consecuencia, Held 1987: 273, en un sentido amplio peio coiiecto sostiene que, la autonomía (i.e. agen-
cia, en mis piopios téiminos) se tiansfoimó en °un axioma fundamental de las coiiientes de pensamiento políti-
co modeinas mas impoitantes ¦del libeialismo al maixismo]".
no se la suela ieconocei como tal, en la ciu-
dadanía política-.
74
Esta afiimación puede
sei foimulada como una pioposición:
13. Ia noción de agentía tiene implicacio-
nes directas y concurrentes en las esferas civil,
social y política, debido a que es una concep-
ción moral, en muchos aspectos legalmente
sancionada, del ser humano como un indivi-
duo autónomo, razonable y responsable.
Esta visión de la agencia no sólo ha sido
adoptada poi algunos países iicos; es una vi-
sión que también ha sido insciipta en la con-
ciencia moial de la humanidad poi la Decla-
iación Fiancesa de los Deiechos del Hombie
y del Ciudadano, poi el Piólogo y la Piime-
ia Enmienda de la constitución de los esìa-
Jos Unidos y, mas taide, poi la Declaiación
Univeisal de los Deiechos Humanos de las
Naciones Unidas, el Acueido Inteinacional
sobie Deiechos Civiles y Políticos, el Acuei-
do Inteinacional sobie Deiechos Económi-
cos, Sociales y Cultuiales, la Declaiación de
Deiechos Humanos de Viena y muchos otios
tiatados y piotocolos inteinacionales y ie-
gionales (incluyendo la Convención Ameii-
cana sobie Deiechos Humanos), todos ellos
iatificados poi gian númeio de países.
75
Ahoia podemos volvei al esìaJo y vinculai-
lo con los aspectos de la demociacia que he
discutido en las dos secciones anteiioies. Re-
coidemos que en los países contempoianeos
la mayoiía de los deiechos y obligaciones son
sancionados y iespaldados poi el sistema legal
del esìaJo. Noimalmente, el esìaJo extiende su
podei a lo laigo del teiiitoiio que delimita.
Aquí encontiamos inmediatamente un
aspecto del esìaJo que no es un componente
de la demociacia peio que es condición ne-
cesaiia paia su existencia: tiene que habei
una delimitación teiiitoiial incontestable de
sus ciudadanos, sin la cual la misma defini-
ción del electoiado seiia imposible.
76
Hemos
visto que el esìaJo no es sólo un conjunto de
buiociacias; es también un sistema legal.
77
Este sistema compiende y constituye qua
peisonas legales los individuos en el teiiito-
iio del estado. De esto se despiende que, en
tanto sostiene la apuesta demociatica así co-
mo también un iégimen de elecciones lim-
pias e institucionalizadas, los deiechos de
paiticipación y algunas libeitades °políticas"
ciicundantes, el sistema legal del estado es
demociatico. La demociaticidad es un atii-
buto del estado, no sólo del iégimen.
78
Ahoia debo discutii una cuestión com-
plicada. Aun bajo un iégimen demociatico,
la legalidad del esìaJo es una mezcla comple-
ja de igualdad y desigualdad. Poi una paite,
hemos visto que esta legalidad sanciona los
deiechos univeisalistas de la ciudadanía po-
lítica y civil. Poi otio lado, esta misma lega-
lidad sanciona dos tipos de desigualdades.
Una, la iesultante de la oiganización je-
iaiquica, legalmente iegulada, de las institu-
ciones buiociaticas del estado, así como
también del iespaldo o autoiización que el
74 Esta cuestión no fue ignoiada en la cuna de la demociacia. En su estudio sobie la demociacia ateniense, Han-
sen 1991 aigumenta que Atenas se demociatizó plenamente sólo cuando se decidió, mediante las iefoimas de Clís-
tenes, que la paiticipación en las sesiones de la asamblea, el consejo y otias instituciones seiía iemuneiada me-
diante un pago equivalente al salaiio piomedio. Esta decisión implicó el ieconocimiento explícito de la cuestión
de las capacidades que estoy discutiendo, ya que apuntaba justamente a facilitai la paiticipación política de los ciu-
dadanos pobies. Poi su paite, Aiistóteles (1968) iecomendaba subsidiai la paiticipación política de los pobies co-
mo foima de aseguiai la efectividad de su ciudadanía.
75
Poi su puesto, entie los que iatificaion tales tiatados se encuenntian gobieinos que han flagiantemente igno-
iado muchos de los deiechos en cuestión. Sin embaigo, en vez de usai este hecho paia descaitai la impoitancia de
estos tiatados y piotocolos, cieo que debeiía sei visto como un tiibuto, aunque cínico a la fueiza moial de los de-
iechos pioclamados en estos instiumentos inteinacionales.
76
James Fishkin 1991: 78 lo dice bien: °Uno no puede usai decisiones de ieglas demociaticas sin tenei una base
pievia paia deteiminai los limites del estado dentio del cual esas ieglas seian aplicadas". Paia discusión útil y de-
tallada sobie este tema véase Linz y Stepan 1996.
77
Paia visiones similaies sobie el sistema legal como paite del estado, véanse Bobbio 1989 y, poi supuesto, Webei 1978.
78
Paia una discusión mas extensa véase O"Donnell 2000.
sistema legal otoiga a otias instituciones
piivadas que también estan jeiaiquicamen-
te oiganizadas. Todas estas ielaciones jeiai-
quicas son inheientemente desigualitaiias,
sean iespetuosas o no de los deiechos indi-
viduales de aquellos sobie los cuales opeian.
El segundo tipo de desigualdad iesulta del
hecho impoitante (peio que últimamente ha
sido muy descuidado) de que esta misma le-
galidad textuia la condición capitalista de la
sociedad. Esta textura sanciona y respalda, en
última instancia con el poder coercitivo del
estado, un orden social que incluye de varias
maneras, no sólo económicas, la dominación
social de quienes controlan los medios de pro-
ducciónasí como también, y con cieciente im-
poitancia en el mundo contempoianeo, el
contiol de los ciicuitos del capital financieio.
La sociedad iesultante puede sei piefeiible,
digamos, al stalinismo y, si funciona con iazo-
nable noimalidad, contiibuye a los giandes
bienes públicos del oiden geneializado y la pie-
visibilidad de múltiples ielaciones sociales. Sin
embaigo, estos hechos no debeiían autoiizai-
nos a olvidai las desigualdades estiuctuiadas
del esìaJo y la sociedad, o el papel ciucial que
el esìaJo en sus vaiias dimensiones juega en la
iepioducción de estas desigualdades, al mismo
tiempo que también piomulga algunas igual-
dades (demociaticas) fundamentales.
El esìaJo, aunque demociatico, siempie
piesenta esta caia ambigua. El es¡udo es tanto
proveedor de bienes públicos fundamentales
(incluyendo los derechos y libertades adosa-
dos al regimen democrático) como garante de
algunas relaciones, burocráticas y sociales, que
son inherentemente desiguales. Este hecho, los
°"indecidibles" que ya hemos examinado y
otios aspectos que aún nos quedan poi discu-
tii, son ambiguedades inheientes a la iealidad
social geneial, el esìaJo poi cieito incluido.
Estos aspectos no pueden sei eliminados
poi [íaì intelectual, o postulando aimonías y
linealidades geneializadas de las ielaciones
sociales; en cambio, estas ambiguedades (si
no contiadicciones) deben sei tomadas en
cuenta y teoiizadas como tales. Aunque en el
piesente texto no puedo avanzai en el anali-
sis de esta cuestión, tiato algunos de sus as-
pectos en la sección siguiente.
Volviendo a los deiechos políticos, ya
anoté que algunos autoies consideian los de-
iechos de asociación, expiesión y otios simi-
laies como deiechos negativos, peio esta vi-
sión ha sido ciiticada peisuasivamente.
79
De
una maneia o de otia, los deiechos de votai
y sei elegido son deiechos positivos (o, como
he piefeiido llamailos, paiticipativos).
Asimismo, hay poi lo menos otio deie-
cho, implicado poi los anteiioies, que es tam-
bién positivo; el deiecho a accedei impaicial
y expeditivamente a los tiibunales. Este deie-
cho implica la expectativa de que algunas ins-
tituciones estatales empiendeian, si fueie le-
galmente apiopiado, acciones oiientadas a la
efectivización de los deiechos mencionados
aiiiba así como también de otios.
80
La nega-
ción de esta expectativa significaiía que estos
deiechos son puiamente nominales.
Con esta afiimación nuevamente nos en-
contiamos con el esìaJo qua sistema legal que
sanciona y iespalda deiechos que, a pesai de
las difeiencias entie autoies con iespecto a
cuales enumeiai específicamente, son geneial-
mente consideiados componentes de la demo-
ciacia política. El punto en el piesente estadio
de mi discusión es que, además del sistema le-
gal como un conjunto de reglas, hemos iden-
tificado algunas instituciones del es¡udo que
están directamente relacionadas a los dere-
chos adosados al regimen democrático.
Esto me peimite completai el cuadio de
la dimensión legal del esìaJo: no es sólo una
agiegación de ieglas sino un sistema piopia-
mente dicho, constituido poi un entiamado
de ieglas legales y de instituciones estatales le-
galmente ieguladas. Poi su lado, una especie
de este genus, un sistema legal democrático,
es caiacteiizado poi dos iasgos: piimeio, san-
ciona y iespalda los deiechos y libeitades im-
plicados poi el iégimen demociatico; y se-
gundo, no hay institución o funcionaiio en el
esìaJo o en el iégimen (o, paia el caso, en la
sociedad) que sea Je |egí|us so|uìus. En un es-
tado democrático de deiecho
81
todos estan
sujetos a la autoiidad legal de alguna otia ins-
79
Véanse especialmente Holmes y Sunstein 1999, Raz 1986, Sen 1985 y Tayloi 1985.
80
Véase Fabie 1998.
81
Véase O"Donnell 2000.
titución (o instituciones)
82
-este sistema le-
gal °cieiia", en el sentido de que supuesta-
mente nadie esta poi encima o mas alla de
sus ieglas.
83
A su vez, esta caiacteiística esta ielacio-
nada estiechamente (como la tiadición del
constitucionalismo libeial ieconoció tem-
pianamente) con la piotección de deiechos
políticos (y de otios); sin esta salvaguaidia,
existiiía al final de cuentas algún podei in-
contiolable con capacidad de cancelai esos
deiechos.
En una democracia, se supone que los
gobernantes están sometidos a tres tipos de
uccoun¡ubIlI¡y. 1) La piimeia, la attounìa|í-
|íìy veitical electoial, iesulta de las elecciones
limpias e institucionalizadas, a tiavés de las
cuales los ciudadanos pueden cambiai el
paitido y los funcionaiios de gobieino. 2)
Otio tipo de attounìa|í|íìy veitical, de tipo
societal,
84
es ejeicida poi giupos y aun poi
individuos con el piopósito de movilizai el
sistema legal paia planteai demandas al esìa-
Jo y al gobieino con el fin de pievenii, com-
pensai y/o condenai acciones (o inacciones)
piesumiblemente ilegales peipetiadas poi
funcionaiios públicos. 3) Aun mas, existe un
teicei tipo de attounìa|í|íìy, hoiizontal, que
acabo de discutii: ésta iesulta cuando algu-
nas instituciones debidamente autoiizadas
del esìaJo actúan paia pievenii, compensai
y/o condenai acciones o inacciones piesumi-
blemente ilegales de otias instituciones del
esìaJo o funcionaiios/as
.85
Nótese, sin embaigo, que hay una dife-
iencia impoitante entie estos tipos de at-
tounìa|í|íìy. La veitical electoial debe existii
poi definición misma del iégimen democia-
tico; en cambio, el giado y efectividad de la
societal y de la hoiizontal es vaiiable entie
casos y a lo laigo del tiempo. Estas vaiiacio-
nes son ielevantes paia evaluai la calidad de
la demociacia; poi ejemplo, la falta de una
sociedad vigorosa y autónoma, o la imposi-
bilidad o falta de voluntad de ciertas insti-
tuciones del es¡udo de ejercer su autoridad
sobre otras instituciones estatales son indi-
caciones de una democracia de baja calidad.
Hemos alcanzado otia conclusión. Aiii-
ba aigumenté que hay dos características es-
pecíficas de la demociacia política que no
son compaitidas poi ningún otio tipo de ié-
gimen: elecciones limpias e institucionaliza-
das, y una apuesta incluyente. Ahoia pode-
mos vei que hay otias dos caiacteiísticas
específicas: piimeio, poi implicación de la
definición del iégimen demociatico, un sis-
tema legal que sanciona y iespalda -al me-
nos- los deiechos y libeitades adosadas a
ese iégimen; segundo, un sistema legal que
piesciibe que ninguna peisona o institución
es Je |egí|us so|uìus.
86
La difeiencia es que las dos piimeias ca-
iacteiísticas estan localizadas al nivel del ié-
gimen, mientias que las dos últimas lo estan
al nivel del esìaJo. Vemos entonces que una
focalización exclusiva sobre el regimen es
insuficiente para una adecuada caracteriza-
ción de la democracia; hemos abandonado
el nivel de la demociacia como iégimen y en-
tiado en el teiieno mas complejo del esìaJo.
Estas conclusiones pueden sei iesumidas
82
Esto es lo que algunos teóiicos alemanes han llamado la °indisponibilidad" del sistema legal paia los gobeinan-
tes; como Pieuss 1996b: 24 afiima: °Sólo si el vínculo entie gobeinantes y gobeinados obliga al piimeio. y si és-
te no puede sei ievocado unilateialmente poi el gobeinante, es posible foimai una estiuctuia de gobieino confia-
ble en la cual los gobeinados son ieconocidos como la fuente decisiva de la autoiidad política".
83
Sobie esta cuestión, desde diveisas peispectivas sin embaigo coincidentes en este plano, véanse Fullei 1964, Gai-
zón Valdés 1993b y 1997, Habeimas 1996, Hait 1961 y Kelsen 1967.
84
Este útil concepto ha sido piopuesto poi Peiuzzotti y Smulovitz 2000. Véase también el volumen oiganizado
poi los mismos autoies (2002); en un capítulo del mismo analizo las ielaciones entie accountability hoiizontal y
societal (O"Donnell 2002b).
85
Paia discusión de accountability hoiizontal iemito a O"Donnell 1998a, 2002b y 2003.
86
En todos los otios tipos políticos, alguien (un dictadoi, un paitido de vanguaidia, una junta militai, una teo-
ciacia, etc.) puede unilateialmente eliminai o suspendei cualquiei deiecho existente, incluyendo aquellos que ie-
gulan sus piopias funciones. Hay sin embaigo algunos casos híbiidos. Me iefieio a aquellos donde foimalmente
(como en Chile) o infoimalmente (como en Guatemala), las fueizas aimadas ietienen capacidad unilateial de de-
cisión sobie cieitas aieas de política, así como podei de veto sobie cieitas decisiones de las autoiidades civiles. Lo
menos que puede sei dicho sobie esta cuestión (que ietomo mas adelante) es que dana seiiamente la calidad de-
mociatica de los iespectivos iegímenes.
en una pioposición:
14. La demociacia tiene cuatio caiacte-
iísticas específicas en ielación con todos los
otros tipos políticos: 1) elecciones limpias e
institucionalizadas, 2) una apuesta inclusi-
va y limitadamente universalista, 3) un sis-
tema legal que sanciona y respalda -al me-
nos- los derechos y las libertades incluidas
en la definición del regimen democrático, y
4) un sistema legal que previene a cualquie-
ra ser de legIbus solu¡us. Las dos piimeias ca-
iacteiísticas son piopias del iégimen; las dos
últimas, del esìaJo.
Como apunté en la Sección III, un aspec-
to ciucial del sistema legal es su eficacia, el
giado en el que iealmente oidena ielaciones
sociales. Esta es una función de los entiama-
dos del sistema legal. A un nivel, que pode-
mos llamai inteiinstitucional, la autoiidad
de un juez tiatando un caso ciiminal seiía
nula si no estuvieia acompanada, a lo laigo
de los vaiios pasos del pioceso, poi la poli-
cía, fiscales, defensoies, etc., así como tam-
bién poi, eventualmente, coites supeiioies y
caiceles.
87
Hoiizontalmente, apunté que en un siste-
ma legal demociatico ninguna institución es-
tatal o funcionaiio supuestamente escapa a
los contioles legales en lo que iespecta a la le-
galidad de sus acciones. En una teiceia di-
mensión, teiiitoiial, se supone que el sistema
legal se extiende homogéneamente a lo laigo
del espacio delimitado poi el esìaJo. En una
cuaita dimensión, °estiatificacional", se supo-
ne que el sistema legal tiata los casos simila-
ies de la misma maneia, independientemen-
te de consideiaciones de clase, géneio, etnia
u otios atiibutos de los actoies iespectivos.
En todas estas dimensiones el sistema le-
gal piesupone lo que Linz y Stepan
88
llaman
un °esìaJo eficaz"; en mis piopios téiminos,
no es sólo una cuestión de legislación apio-
piada sino también de una red de institucio-
nes estatales que operan en dirección de ga-
rantizar la eficacia de un sistema legal que es
en sí mismo democrático. Veiemos mas ade-
lante que la debilidad de este tipo de esìaJo
es una de las caiacteiísticas mas pieocupan-
tes en la mayoi paite de Améiica Latina. Pe-
io antes de discutii esta cuestión anado otia
pioposición.
15. Ia eficacia del sistema legal depende
del entrelazamiento de sus reglas con una
red de instituciones estatales que, en demo-
cracia, se supone actúan, y están legalmente
autorizadas para ello, con propósitos y re-
sultados que son regularmente consistentes
con un estado democrático de derecho.
Aún no hemos teiminado el examen de
las ielaciones entie demociacia y esìaJo.
Recuéidese que, a tiavés de la asignación de
vaiios deiechos políticos, la demociacia
constituye a los ciudadanos tomo agenìes.
Recuéidese también que estos agentes son
poitadoies de deiechos subjetivos que les
son legalmente asignados sobie una base
univeisalista limitada. Ahoia agiego que
este sistema legal, comenzando con sus mas
altas ieglas -constitucionales- establece
que los/as ciudadanos/as, al votai en elec-
ciones limpias, son la fuente de la autori-
dad ejercitada sobre ellos por el es¡udo y el
gobierno.
Los/as ciudadanos/as no son sólo poita-
doies/as de deiechos; son la fuente y justi-
ficación de la pretensión de mando y auto-
ridad que el es¡udo y el gobierno articulan
cuando toman decisiones colectivamente
vinculantes. Esta es otia caiacteiística pe-
culiai de la demociacia; todos los otios ti-
pos de autoiidad política dicen deiivai su
deiecho a gobeinai de algo (deiecho divi-
no, autoiidad inmemoiial, conocimientos
piivilegiados, etc.) pioveniente de °aiiiba",
no de sus miembios.
La demociacia contempoianea difícil-
mente es ejeicida diiectamente poi el pue-
blo; peio cieitamente pioviene del pueblo y,
debido a ello, debeiía sei paia el pueblo. Que
la autoiidad pioviene de la ciudadanía es ob-
viamente veidad en lo que iespecta a los que
87
A contiaiio, los capítulos en Méndez et al. 1999 muestian concluyentemente que en Améiica Latina, este en-
tiamado esta iepetidamente inteiiumpido.
88
Linz y Stepan 1996: 37.
ocupan caigos gubeinamentales electivos;
peio también es veidad iespecto de todos los
otios funcionaiios estatales que, en una de-
mociacia, deiivan su autoiidad de los pode-
ies mas altos (elegidos) del país.
Asimismo, la juiisdicción y obligaciones
de esos funcionaiios estatales estan deteimi-
nadas poi el mismo sistema legal que, piohi-
biéndoles sei de |egí|us so|uìus, somete a el-
los, electos y no electos, a la attounìa|í|íìy
hoiizontal. Finalmente, en un esìaJo demo-
ciatico de deiecho, todos, incluso los que no
son ciudadanos políticos (extianjeios, en
paiticulai), son consideiados como agentes
y se supone deben sei tiatados como tales
poi las ieglas legales que iegulan las ielacio-
nes civiles y sociales.
De esto se despiende que un individuo no
es, y nunca debería ser tratado como, un súb-
dito, un suplicante de la buena voluntad del
gobierno y el es¡udo. Este individuo -un
agente poitadoi de un conjunto de deiechos
civiles y posiblemente también, sociales, sea o
no un ciudadano político- tiene pietensión
legalmente basada de sei tiatado con plena
consideiación y iespeto.
89
Asimismo, este tia-
to debe estai fundado en la implementación
de las leyes y iegulaciones que son pieexisten-
tes, claias y disceinibles paia todos los ciuda-
danos, y sancionadas de maneia concoidante
con los piocedimientos demociaticos.
90
En esta línea, Robeit Lane (1988: 189) ha
aigumentado que:
°En geneial, la teoiía demociatica es
ieticente sobie cómo somos tiatados poi
las instituciones políticas, económicas y
sociales a que la teoiía se iefieie. ¦Sin em-
baigo, un aspecto ciucial de la teoiía y
piactica demociaticas es que] cómo so-
mos tiatados es tan impoitante paia no-
sotios como lo que conseguimos, ¦inclu-
yendo] quién tiata a quién con dignidad,
con mínimo doloi pioceduial y con aten-
ción debida al sentido de justicia del in-
dividuo".
91
Cieo que, en la medida en que las insti-
tuciones estatales ieconocen estos deiechos,
ellas pueden sei consideiadas mas o menos
demociaticas, o al menos mas o menos con-
sistentes con las obligaciones impuestas so-
bie ellas poi la demociacia y las implicacio-
nes de la agencia.
En veidad, ésta es piobablemente la caia
mas pioblematica de la demociacia. En iela-
ción a las elecciones limpias y, noimalmen-
te, al ejeicicio de los deiechos políticos, lo-
s/as ciudadanos/as somos colocados/as en un
nivel de igualdad genéiica. En cambio, al tia-
tai con buiociacias estatales, los individuos,
sean ciudadanos o no, estan geneialmente
colocados en situaciones de piofunda desi-
gualdad Je [atìo. No pocas veces ellos tienen
que enfientai buiociacias que actúan sobie
la base de ieglas foimales e infoimales que
no son tianspaientes ni facilmente entendi-
bles, en base a las cuales toman decisiones (o
las omiten) que tienen consecuencias impoi-
tantes paia sus °súbditos".
Es una triste ley de la naturaleza huma-
na que cuando los individuos están coloca-
dos en el lado superior de una relación desi-
gual y jerárquica, tienden a olvidar que su
derecho a ejercer autoridad deriva de aque-
llos que están °abajo", y que éstos son poi-
tadoies de deiechos que demandan plena
consideiación y iespeto.
92
Este es un pioble-
ma en todos lados; vimos que es inheiente a
la dimensión buiociatica del estado; es mas
89
Dwoikin 1986: 165 afiima que °una demanda paiticulai de moialidad política. iequieie de los gobieinos ha-
blai con una sola voz, actuai de maneia coheiente y piincipista paia con todos sus ciudadanos ¦y] extendei a to-
dos los estandaies de justicia sustantiva o de equidad que usa paia algunos".
90
Como Vaigas Cullel y Gutiéiiez Saxe 2001: 199 comentan: °Lo opuesto al maltiato del ciudadano no es el °buen
tiato," sino un tiato demociatico el cual ocuiie, piecisamente, cuando las instituciones ¦del estado] iespetan los
deiechos y la dignidad de las peisonas".
91
Resumiendo una seiie de estudios sobie los Estados Unidos, Tylei 200: 990 concueida: °Sei tiatados con dig-
nidad y iespeto gaiantiza a los ciudadanos que son miembios impoitantes y valoiados de la sociedad, con deie-
cho al ieconocimiento de su estatus y deiechos. Esto ¦es el] ieconocimiento de la inclusión de uno en la sociedad".
Poi su paite, Maigalit 1996 hace de este tipo de tiato la caiacteiística distintiva de una °sociedad decente".
92
Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo mas aguda posible (como bajo encaicelamiento), peimanece
la obligación moial de iespetai la agencia. Hoy en día ésta es también una obligación legal, aunque sea muchas ve-
ces ignoiada.s
seveio y sistematico cuando el °sujeto" de es-
tas ielaciones esta afligido poi pobieza y de-
sigualdad seveias y extendidas.
Estos males cultivan el autoiitaiismo so-
cial, extensamente piacticado en Améiica
Latina poi iicos y podeiosos,
93
y iepeicuten
en la maneia en que las buiociacias del esìa-
Jo tiatan a muchos individuos. Esta es, cieo,
otia dimensión ciucial de la calidad de la de-
mociacia; en Améiica Latina, con sus pio-
fundas y peisistentes desigualdades, esta di-
mensión es una de las mas deficientes.
Ahoia agiego dos pioposiciones.
16. En democracia, las instituciones esta-
tales tienen la obligación legal y moral (co-
rrelativa a los derechos de ciudadanía políti-
ca y civil) de tratar a todos con la equidad,
consideración y respeto debidas a un agente.
17. Aunque la tendencia a negar estos de-
rechos es inherente en todas las relaciones
de poder jerárquicas (especialmente si son
burocratizadas), la pobreza y la desigualdad
severas tienden a acentuarla.
En la siguiente sección incluyo un segun-
do conjunto de sugeiencias empíiicas. Luego
de este inteiludio, discuto algunas igualdades
pioblematicas aunque no insignificantes.
II.1.1. Si el esìaJo delimita un electoiado
que no es disputado activamente poi la po-
blación.
II.1.2. Si existe un esìaJo que ejeice con-
tiol efectivo y legalmente definido sobie la
totalidad del teiiitoiio.
II.2.1 Si sanciona y iespalda eficazmente
los deiechos y libeitades que implica el iégi-
men demociatico.
II.2.2. Si se extiende homogéneamente a lo
laigo del teiiitoiio delimitado poi el esìaJo.
II.2.3. Idem, a tiavés de clases, sectoies y
giupos.
II.2.4. Si sanciona ieglas que piohíben y
llegado el caso sancionan disciiminación
contia mujeies, pobies, extianjeios y vaiias
minoiías.
II.3.1. Si los juzgados ieconocen, y en qué
medida y en qué tipo de casos, acueidos y
tiatados inteinacionales, incluyendo aque-
llos sobie deiechos humanos, de géneio, so-
bie la ninez y sobie pueblos indígenas.
II.3.2. Si existe acceso iazonablemente
igualitaiio y expeditivo a los juzgados, dife-
ienciado poi tipo de instancia judicial.
II.3.3. Si existen aiieglos iazonablemen-
te eficaces paia el acceso a los juzgados y la
defensa legal de pobies, analfabetos, extian-
jeios y otios individuos y giupos mateiial
y/o legalmente caientes.
II.3.4. Si la policía y otias fueizas de se-
guiidad iespetan los deiechos de todos los
habitantes, sean éstos ciudadanos o no.
II.3.5. Si condenados o piesuntos cii-
minales no son mantenidos en la caicel o
son sujetos a otias iiiegulaiidades en vio-
lación de ieglas basicas de equidad y debi-
do pioceso.
II.3.6. Si las caiceles funcionan en condi-
ciones adecuadas a los deiechos humanos y
civiles de sus sujetos.
II.4.1. Si tiatan a todos con equidad, con-
sideiación y iespeto.
II.4.2. Si estan ieguladas poi ieglas claias,
disponibles públicamente y sancionadas
apiopiadamente.
II.4.3. Si existen mecanismos expeditos y
efectivos paia la pievención, suspensión y/o
compensación poi la violación de deiechos
de los ciudadanos poi paite de las institucio-
nes estatales.
93
Aiistóteles (1978: 181) sabía esto: °Aquellos que disfiutan de demasiadas ventajas -fueiza, iiqueza, conexiones,
etc-. no estan dispuestos a obedecei ¦el deiecho] y son ignoiantes de cómo obedecei".
II.4.4. Si existen instituciones estatales,
adecuadamente autoiizadas y habilitadas,
paia el ejeicicio de la attounìa|í|íìy hoii-
zontal, incluyendo casos de acciones (o
inacciones) ilegales poi paite de funciona-
iios electos.
II.5.1. Impuestos peicibidos, especial-
mente impuestos sobie los ingiesos y el pa-
tiimonio, y/u otios de caiactei piogiesivo.
II.5.2. Gastos en política social, difeien-
ciando aquellos que son de tipo univeisalis-
ta de los que no lo son.
II.5.3. Piopoición entie gastos en políti-
ca social y gastos de administiación y subsi-
dios a piesìaJoies piivados.
II.5.4. Cobeituia ieal vs. la foimalmente
definida de las políticas sociales.
Noìa. La evaluación de las capacidades
del esìaJo es una cuestión notoiiamente di-
fícil. Pei se, las medidas cuantitativas dicen
poco; poi ejemplo, un alto nivel de iecauda-
ción de impuestos o de gastos en políticas so-
ciales puede sei malgastado poi coiiupción,
clientelismo o simplemente poi administia-
ción ineficaz. Cieo, sin embaigo, que algunas
apioximaciones a esta impoitante dimen-
sión deben sei intentadas, ya en la piimeia
ionda de estudios a sei llevados a cabo poi el
piesente pioyecto.
La evaluación de esta dimensión es aún
mas complicada que la piecedente. Sin em-
baigo, un paso impoitante en esta diiección
esta siendo iealizado poi la encuesta que el
piesente pioyecto ha llevado a cabo. Esta en-
cuesta incluye algunas pieguntas que ma-
pean las peicepciones de la población sobie
esta cuestión.
La demociacia política sanciona un ti-
po de igualdad que, como vimos, es foimal
y limitadamente univeisalista. Este tipo de
igualdad es un atiibuto individual de cada
ciudadano/a político/a, y potencialmente
hace posibles los deiechos paiticipatoiios
implicados poi el iégimen demociatico.
Poi su paite, la nación postula un tipo de
igualdad que es genéiica y colectiva. Somos
iguales en tanto peitenecemos a una colecti-
vidad, la nación (o el pueblo, en algunos ca-
sos). Los discuisos densamente significados
de la nación, especial peio no exclusivamen-
te los emitidos desde el apaiato estatal, nos
dicen que somos todos iguales en nuestia co-
mún peitenencia a la nación.
Poi lo tanto, la igualdad de la demociacia
política ignoia los clivajes sociales, incluyen-
do sus desigualdades. Poi su lado, la igualdad
colectiva postulada poi el discuiso de la na-
ción no ignoia peio niega o al menos suboi-
dina aquellos clivajes: nos dice que existe un
tipo de igualdad colectiva que es mas impoi-
tante, y debeiía sei mas opeiativa en nuestias
conductas y lealtades, que los inteieses e
identidades que emeigen de los clivajes so-
ciales -piimeio y antes que nada, compai-
timos igualitaiiamente nuestia peitenencia
a nuestia nación.
Ahoia quieio iecoidai algunas ieflexio-
nes que ya he piesentado. La ciudadanía de
la demociacia es basicamente una capacidad
que puede elegiise: el deiecho a votai, a in-
tentai sei electo, asociaise, opinai, y bieve-
mente, llegai a sei un paiticipante de la vida
política. Poi otia paite, la ciudadanía de la
nación es pasivamente adquiiida: soy el ciu-
dadano de un país y tengo una seiie de deie-
chos (incluyendo políticos, si iesulta que el
país es una demociacia política) poi el hecho
de habei nacido en ese país o poique mis pa-
dies tiene cieita nacionalidad.
Como ciudadano demociatico, tengo de-
iechos políticos, incluyendo el deiecho a ie-
clamai y si fueia necesaiio demandai que el
esìaJo gaiantice esos deiechos. Asimismo,
soy genéiicamente igual en el hecho de tenei
estos deiechos junto a todos los demas ciu-
dadanos. Esta igualdad, formal, puede ser
movilizada políticamente: puede apoyar
una demanda orgullosa y exigente de igua-
lación en esferas más allá de los derechos
políticos. En cambio, como ciudadano de la
nación tengo como piincipal obligación mi
lealtad a ésta, así como también la obedien-
cia al sistema legal que me constituye como
ciudadano y como peisona legal antes de
cualquiei actividad o decisión de mi paite.
Sin embaigo, como Gieenfeld (1992) y
otios han aigumentado, en esta condición
soy paite de la dignidad de la nación, en su
continuidad a tiavés del tiempo, sus histo-
iias, victoiias, deiiotas y mitos. Esta condi-
ción también puede sei políticamente movi-
lizada. ¿Cómo es posible que nosotios,
miembios de esta nación, seamos tan pobies,
depiivados y humillados: ¿Cómo es posible
que el esìaJo nos diga que es un esìaJo-paia-
la-nación, y que la nación somos todos no-
sotios, y estemos excluidos de los beneficios
de peitenecei a ella:
En el Noioeste, este tipo de piegunta se
tiansfoimó en discuisos políticos movilizado-
ies (especialmente en tiempos de gueiia)
complejamente mezclados con demandas de
ciudadanía democrática, e impulsó los avan-
ces en derechos civiles y sociales a los que ya
me he iefeiido. En Améiica Latina, con excep-
ciones que menciono abajo, estos discuisos ai-
ticulaion temas de ievolución o populismo.
En estos discuisos, las demandas poi el ieco-
nocimiento como miembios de la nación y
como demandantes legítimos de deiechos so-
ciales, invocaion otia unidad concebida colec-
tivamente -el pueblo, ampliamente entendi-
do como el conjunto de los desposeídos y no
piivilegiados- en lugai de la idea mas univei-
salista y abstiacta de la ciudadanía política.
94
Estas son dos caias de la ciudadanía, una
demociatica y otia nacional. Ambas pueden
sei políticamente movilizadas, ya sea aislada-
mente (como pasó en paites de Améiica La-
tina con las movilizaciones nacional-popu-
laies bajo el populismo) o en combinación.
O, poi supuesto, ambas palancas de movili-
zación pueden peimanecei ineites, a veces
poi laigos -peio seguiamente no eteinos-
peiíodos. Esto suele ocuiiii cuando los dis-
cuisos dominantes -y las teoiías sociales-
desconectan los deiechos políticos de cues-
tiones de igualdad en las esfeias civil y social,
así como también cuando demandan lealtad
a una nación congelada en una veisión natu-
ializada de sus desigualdades e injusticias. Si
las igualdades, insuficientes peio impoitan-
tes, de la demociacia y de la nación son mo-
vilizadas o sofocadas es una cuestión emi-
nentemente política e ideológica; estos son
fenómenos históiicamente contingentes que
le dan a la ciudadanía -ahoia entendida co-
mo la combinación paicialmente diveigente
y vaiiable de sus dos caias- su caiactei pai-
ticulaimente complejo y, a veces, dinamico.
Resumo la discusión piecedente en dos
pioposiciones:
18. Ios regímenes democráticos contem-
poráneos son parte de es¡udos basados terri-
torialmente, la mayoría de los cuales inten-
tan -y dicen- ser nacionales. Entre otras
consecuencias de este hecho, la ciudadanía
tiene dos caras: una individual implicada
por el regimen y otra colectiva derivada del
principio de nacionalidad.
19. Cada tipo de ciudadanía postula un
tipo diferente de igualdad. Históricamente,
estos dos postulados han sido movilizados
políticamente, solos o en combinación -o
han permanecido inactivos, a veces por lar-
gos períodos.
Muchos teóiicos de la demociacia estan
de acueido en que, ademas de los deiechos
que he enumeiado, la disponibilidad de in-
foimación libie, pluialista y no monopoliza-
da o censuiada poi el estado es otia condi-
ción necesaiia paia la existencia de un
iégimen demociatico. Poi ejemplo, entie los
atiibutos enumeiados poi Dahl encontia-
mos °la existencia de fuentes alteinativas de
infoimación piotegidas legalmente".
95
Nóte-
se que éste no es un deiecho individual: la
existencia de este tipo de infoimación es un
hecho socialmente dado, independiente de la
voluntad de cualquiei individuo. Es un bien
público,
96
caiacteiizado poi sei indivisible,
no excluible y no iival. Nótese también que
94
Sobie este tema, véase O"Donnell 1988.
95
Dahl 1989: 221.
96
Véase Raz 1986 y 1994.
la disponibilidad de información libre y plu-
ralista es la cara -colectiva- de la mone-
da de los derechos individuales de expresión
y asociación; ambas caias se piesuponen y
pioducen mutuamente.
Ia libertad de acceder a información li-
bre y pluralista y sus correlatos, los derechos
de expresión y asociación, como queda de-
mostrado por la enorme atención que les
prestan la teoría y la práctica legal, se extien-
de sobre innumerables espacios sociales,
mucho más allá del regimen. Paia sei efecti-
va, esta libeitad piesupone dos condiciones.
Piimeio, un contexto social que sea conge-
nial a una diveisidad de valoies, cieencias,
estilos de vida y opiniones. La segunda con-
dición es -una vez mas- un sistema legal
que iespalda esta diveisidad y, a tiavés de
ello, la existencia y tiansfoimación continua
de un contexto social diveiso.
Aquí encontiamos otio pioblema de de-
limitación: es teóiicamente indecidible dón-
de y en base a qué ciiteiio podiíamos tiazai
una línea divisoiia claia y fiime entie cuales
aspectos de la libeitad a la infoimación altei-
nativa son peitinentes paia la demociacia
política y aquellos que no lo son. Poi ejem-
plo, en un caso dado la discusión abieita
puede sei peimitida paia cuestiones políti-
cas, peio estas cuestiones pueden sei defini-
das iestiingidamente. Si, digamos, la discu-
sión pública sobie deiechos de géneio o a la
diveisidad sexual fueia censuiada, o si se
piohibieia el acceso a los medios de comu-
nicación a giupos que piomueven la iefoi-
ma agiaiia, tendiíamos seiias dudas de con-
sideiai esta libeitad como efectiva.
Poi otia paite, en el pasado no muy dis-
tante de los países del Noioeste, estas iestiic-
ciones no eian consideiadas pioblematicas.
Como vimos con el pioblema de delimita-
ción de otias libeitades, ésta también pie-
senta una compleja piegunta compaiativa:
¿Seiía apiopiado aplicai a las nuevas demo-
ciacias el ciiteiio que hoy en día los países
del Noioeste utilizan, o debeiíamos aceptai
ciiteiios mas iestiingidos, tales como los
aplicados en esos países décadas atias -o
hay otia alteinativa:
Paia tiatai estas cuestiones necesitamos
avanzai un poco mas en el analisis. Piimeio
vuelvo al tema de las ielaciones políticas de-
maicadas poi un iégimen demociatico. Vi-
mos que en esta esfeia los individuos son
consideiados como agenìes; son ciudadanos
políticos que pueden votai e intentai sei
electos. Obviamente, paia que la votación
implique una elección ieal entie alteinativa,
se iequieie la existencia de un giado signifi-
cativo de infoimación libie, pluial y compe-
titiva. Ademas, si ego decide intentai sei elec-
to, necesitaia movilizai algunos de sus
deiechos, tales como expiesai opinión y aso-
ciaise con paitidos y otios/as ciudadanos/as.
Estos son deiechos que cada peisona puede
o no decidii utilizai. A a|ìer puede no impoi-
taile si estos deiechos existen o no, y aun
cieei que es equivocado que otios individuos
tengan y eventualmente utilicen tales deie-
chos. Sin embaigo, vimos que en los iegíme-
nes demociaticos contempoianeos la apues-
ta demociatica asigna estos deiechos de
maneia univeisalista, independientemente
de las piefeiencias de cada a|ìer.
Este iazonamiento se ielaciona con el ai-
gumento que Joseph Raz ha desaiiollado en
cuanto a que la eficacia de los deiechos tales
como los que he enumeiado son un bien pú-
blico. Este es el caso, ya que
°El inteiés de los individuos de vivii
en una sociedad abieita no se iestiinge a
los que desean beneficiaise de ello como
pioductoies o consumidoies de opinión.
Se extiende a todos los que viven en esa
sociedad, ya que se benefician de la paite
que otios juegan en el libie inteicambio
de infoimación y opinión".
97
Raz va mas alla y aigumenta que ésta es la
iazón piincipal poi la que estos deiechos es-
tan piotegidos constitucionalmente. Estemos
de acueido o no con este punto en paiticulai,
es claio que los deiechos de ego seiían inúti-
les si no existieia un contexto social consis-
tente con sus piopósitos. Sin el bien público
de un contexto social diveiso, la efectividad
de los deiechos políticos estaiía seiiamente
97
Raz 1986: 253. Sen 1999a: 31 concueida: °La libeitad individual es fundamentalmente un pioducto social".
coaitada. Cuando tal contexto existe, benefi-
cia a todos, aun a los que no ieconocen su va-
loi; como Raz (1986: 200) afiima:
°Los aspectos geneialmente benefi-
ciosos de la sociedad son inheientemen-
te bienes públicos. ¦Ellos deiivan] del
caiactei geneial de la sociedad de la que
uno foima paite".
Hay otio aspecto que quieio iecalcai.
Àgentía, en la conceptualización de Sen, en-
tiana tenei un conjunto de capacidades, de-
finidas como °el conjunto de vectoies de fun-
cionamiento que estan al alcance de él o
ella".
98
Estas °capacidades son una maneia de
caiacteiizai la libeitad positiva, y ellas pue-
den sei vistas como deiechos -deiechos po-
sitivos paia hacei esto o aquello".
99
Un con-
junto adecuado de capacidades permite al
individuo elegir entre varios funcionamien-
tos valiosos; de acueido con Sen, ésta es la li-
beitad positiva de decidii, con iazonable au-
tonomía, conocimiento y iesponsabilidad, el
cuiso de la piopia vida -en mis téiminos,
sei iealmente un agente.
Hay muchas vidas valiosas a sei elegidas,
peio cada uno sólo puede optai poi una, o
pocas, de esas vidas. La agencia y la libeitad
de elegii funcionamientos estan en la iaíz de
la diveisidad social.
100
Que otios muchos
hayan vivido y estén viviendo vidas difeien-
tes a la mía me eniiquece enoimemente.
101
Asimismo, que estos otios sean agentes
compiomete mi obligación moial de acep-
tai y aun de celebiai y no simplemente tole-
iai
102
(excepto en casos especiales que el sis-
tema legal demociatico cuidadosamente
legisla) que estos otios hayan elegido vivii
vidas difeientes a la mía. El iesultado agie-
gado es un contexto social que valoia tan
positivamente la diveisidad que insciibe los
deiechos iespectivos en el sistema legal. Asi-
mismo, tal contexto social provee el bien
público que los gobernantes autoritarios
tanto luchan por suprimir: la posibilidad de
una esfera pública de discusión libre sobre
cuestiones de interes general.
103
Vemos que lo que he estado llamando
libeitades °políticas" (de expiesión, asocia-
ción, movimiento y otias) son en iealidad
segmentos de deiechos civiles mas amplios.
Estos deiechos son actuados en múltiples
lugaies de la sociedad, no sólo en el ambi-
to del iégimen. De hecho, vimos que en los
países del Noioeste muchos deiechos civi-
les fueion iealizados mucho antes que su
segmento político. Estos son los mismos
deiechos; peitenecen a agentes que se ies-
paldan en ellos paia elegii libiemente los
funcionamientos que consideian valiosos.
Ios individuos tienen derecho a al menos
un conjunto básico de derechos y capaci-
dades (sociales, civiles y políticos) para lo-
grar funcionamientos que son consistentes
con, y consecuentemente facilitadores de,
su ugencIu.
Hemos aiiibado a algunas conclusiones:
- La piimeia es que si mi vida es eniique-
cida poi un contexto social diveiso, entonces
es en mi inteiés que todos los individuos, o
tantos como fueie posible, tengan las capa-
cidades necesaiias paia elegii libiemente sus
piopios funcionamientos.
- Otia conclusión es que también es en
mi inteiés que estos deiechos estén insciip-
tos en el sistema legal, siendo de esta mane-
98
Sen 1985b: 20/1.
99
Sen 1985a: 16.
100
Este punto es afiimado poi, especialmente, Beilin 1969 y Raz 1994. Los textos de Beilin han geneiado una se-
iie de discusiones inteiesantes -y complicadas- sobie °pluialismo valoiativo" (véanse entie otios Giay 2000 y
Newey 1998) que tengo que dejai de lado aquí.
101
Como Raz 1986: 381 afiima: °Una teoiía moial que ieconoce el valoi de la autonomía ¦i.e., agencia, O"D.] in-
evitablemente sostiene una visión pluialista. Esta admite el valoi de un gian númeio de actividades difeientes en-
tie las cuales los individuos son libies de elegii...; las iutas abieitas a sei usadas en nuestias vidas son tan incom-
patibles como valoiables".
102
Sobie las limitaciones de la toleiancia como una actitud moial apiopiada hacia los agentes y sus deiechos,
véase la excelente discusión de Gaizón Valdés 2001.
103
Poi supuesto, la medida en que esta posibilidad es iealizada vaiía significativamente de caso a caso; discuto al-
guno de estos factoies ielevantes mas abajo.
ia claiificados y piotegidos contia visiones
hostiles o indifeientes.
104
- Una teiceia conclusión es que el agiega-
do social de estos Jeret|os individuales, cuan-
do son amplia y efectivamente piacticados y
sancionados, deviene en el bien público de
diveisas |í|erìaJes, las mismas que iodean y
hacen posible un iégimen demociatico.
- Una cuaita conclusión es que, si estos de-
rechos son truncados (e.g., si están pobremen-
te implantados), la diversidad del contexto so-
cial se empobrece y, con ello, la posibilidad del
surgimiento de la densa esfera pública propia
de una democracia de alta calidad.
Poi cieito, no todo iégimen demociatico
esta acompanado poi un giado apiopiado de
°demociaticidad del esìaJo" o poi un con-
texto social que piovee al menos un mínimo
de deiechos civiles y sociales, o poi un con-
texto social ampliamente diveiso. Estas sal-
vedades nos llevan a miiai en diiección a las
demociacias contempoianeas de Améiica
Latina. Peio antes de adentiaime en este te-
ma, tengo que seguii discutiendo el tema de
la piesente sección, lo cual hago luego de
piesentai dos nuevas pioposiciones.
20. Ia efectividad de los derechos de la
ciudadanía política requiere un contexto so-
cial que incluye fuentes de información va-
riada, no monopolizadas y no censuradas
por el estado. Esta disponibilidad de infoi-
mación, que es un componente de un con-
texto social diveiso, es un bien público sus-
tentado poi un sistema legal demociatico y
un desempeno de las instituciones estatales
consistente con dicha disponibilidad.
21. Mas geneialmente, la existencia de tal
contexto social, sumada a la vigencia amplia
de libeitades políticas, en tanto implica que
múltiples agentes pueden libiemente elegii
sus funcionamientos, es un aspecto social
piomotoi de la piopia agencia implicada poi
la demociacia.
Tengo que aclaiai aún la ielación entie
demociacia y un contexto social diveiso.
Un piimei paso útil es iazonai a tonìrarío.
Paiece obvio que un iégimen demociatico
no existiiía en un país donde la infoima-
ción esta monopolizada o ampliamente
censuiada, o cuando muchos tipos de opi-
niones y de asociaciones estan piohibidas.
En tal contexto social, no existiiía suficien-
te infoimación paia hacei posible que el
voto fueia significativo, y aun si los deie-
chos de expiesión y asociación fueian foi-
malmente sancionados, la libeitad de deci-
dii qué expiesai y con quién asociaise seiía
Je [atìo anulada.
En sentido positivo, este iazonamiento
muestia que los deiechos de expiesión, aso-
ciación, movimiento y otios similaies tie-
nen dos lados.
105
Piimeio, el lado indivi-
dual que ya he discutido. El segundo lado es
que la iealización de estos deiechos es un
hecho social; se alimenta de, y al mismo
tiempo geneia, un contexto social cuya di-
veisidad expiesa -juntamente con diveisos
valoies y piacticas cultuiales, ieligiosas, ai-
tísticas y otias- la iealización de esos mis-
mos deiechos. He aigumentado que algu-
nas libeitades °políticas," tales como las de
asociación, expiesión y similaies, son con-
diciones necesaiias paia un iégimen demo-
ciatico y paia el ejeicicio de sus deiechos
paiticipatoiios.
Luego afiimé que las libeitades °políti-
cas" son en iealidad segmentos de deiechos
civiles mas amplios y antiguos. Ahoia ve-
mos que esos mismos deiechos -tanto su
lado civil como político- tienen una di-
mensión social: no pueden existii fueia de
instituciones sociales, valoies y piacticas
afines. Estas son el mí|íeu de existencia de
estos deiechos, los cuales en su expiesión
social agiegada piefieio llamai libertades.
Poi el otio lado, estos milieux son geneia-
dos y iepioducidos poi la iealización de
aquellos deiechos. Este lado social de las li-
beitades es el complemento de los deiechos
104
Nótese, también, que poi estas mismas iazones tal contexto es congenial al ejeicicio de la attounìa|í|íìy veiti-
cal societal.
105
Ya mencioné los aigumentos de Raz sobie esta cuestión; desde vaiias peispectivas otios aigumentos concui-
ientes sobie el °costado social" de los deiechos se pueden encontiai en Gaizón Valdés 1993, Habeimas 1996,
Holmes y Sunstein 1999 y Waldion 1999.
políticos: ambas caias de la moneda estan
implicadas poi la existencia de un iégimen
demociatico.
Nótese que, si el iazonamiento pievio es
coiiecto, queiemos evaluai la demociatici-
dad del contexto social, o poi lo menos su
afinidad con la demociacia. Al menos en
cuanto un contexto social afín expiesa y a la
vez apoya el ejeicicio de los deiechos civiles
y políticos, podemos iazonablemente hipo-
tetizai que habrá influencias recíprocas im-
portantes entre la calidad de una democra-
cia y las características de su contexto
social. En paiticulai, si los/as ciudadanos/as
utilizan ampliamente sus deiechos políticos
y civiles, el contexto social tendeia a sei di-
veiso y congenial a la demociacia; poi otio
lado, dicho contexto social tendeia a piomo-
vei tales actitudes y piacticas poi paite de
sus ciudadanos/as. Hay una ciiculaiidad ob-
via en las afiimaciones piecedentes; peio es
una ciiculaiidad útil, ya que ieafiima la im-
biicación mutua y necesaiia de los lados in-
dividual y social de diveisos deiechos, in-
cluidos los políticos.
Finalmente, un contexto social diveiso es
extiemadamente impoitante no sólo paia la
iealización de los deiechos políticos vincu-
lados al iégimen demociatico. Tal contexto
es también el espacio social donde los/as
ciudadanos/as (y, en geneial, los/as habitan-
tes) pueden ejeicei los deiechos y podeies
que no han tiansfeiido al esìaJo o tempoia-
iiamente °piesìaJo" a los funcionaiios elec-
tos.
106
Este es un ejeicicio público, en tanto
que, piotegido poi un contexto social con-
genial y poi los deiechos que éste ieconoce,
implica diiigiise a otios sobie cuestiones
que son consideiadas de inteiés conjunto
poi paite, al menos, de los que toman la ini-
ciativa de diiigiise a otios.
Ahoia estamos listos paia examinai las
demociacias contempoianeas de Améiica
Latina.
En la Améiica Latina contempoianea al-
gunos países satisfacen la definición de de-
mociacia política que piopuse aiiiba. Ellos
comparten dos características: la piimeia,
celebian elecciones iazonablemente limpias,
institucionalizadas e inclusivas, y también
sancionan los deiechos paiticipativos coiie-
lativos a tales elecciones; la segunda es el dis-
fiute de algunas libeitades políticas, especial-
mente de opinión, expiesión, asociación,
movimiento y acceso a medios de comuni-
cación iazonablemente libies y pluialistas.
Algunos países de Améiica Latina tienen
actualmente este tipo de iégimen, aunque
hay vaiiaciones en cuanto al giado en que los
atiibutos aiiiba mencionados son cumpli-
dos. También hay vaiiaciones significativas
en cuanto al giado en que el esìaJo y su sis-
tema legal cubien la totalidad del teiiitoiio
de estos países. En téiminos de estos facto-
ies, una clasificación de los iegímenes con-
tempoianeos en Améiica Latina seiía la si-
guiente:
107
1. Paìses JonJe e| régímen y e| esìaJo ta-
ratìerìsìítos Je |a Jemotratía esìán |ásíta-
menìe saìís[et|os.
- Costa Rica
- Uiuguay
- Chile (aunque los °enclaves autoiita-
iios"
108
heiedados del iégimen de Pinochet
geneian impoitantes dudas aceica de ubicai
o no a Chile en este giupo).
2. Paìses que ¡ueJen ser t|así[ítaJos tomo
Jemotratías ¡o|ììítas, o regìmenes ¡o|ììítos Je-
motráìítos. |as taratìerìsìítas ¡erìínenìes son
saìís[et|as a ní·e| natíona|, ¡ero |ay Jístonìí-
nuíJaJes sígní[ítaìí·as en ìérmínos Je| a|tan-
106
Este punto me fue mencionado poi Joige Vaigas Cullel en una comunicación piivada.".
107
Excluyo de esta clasificación El Salvadoi, Honduias, Nicaiagua y la mayoi paite de los países del Caiibe poi la
simple peio -admito- poco satisfactoiia iazón de que no sé lo suficiente aceica de ellos. Asimismo, esta topo-
logía es muy pieliminai y ha dado lugai a ciíticas, paite de las cuales me paiecen justificadas, poi paite de vaiios
comentaiistas de este texto. La ofiezco sin embaigo con el piopósito de contiibuii a necesaiias discusiones aceica
de cómo clasificai nuestios países en téiminos de diveisas dimensiones de su demociaticidad (o ausencia de ella).
108
Véanse Gaiietón 1987 y Valenzuela 1992.
te Je |a |ega|íJaJ Je| esìaJo en ·arías regíones,
ínt|uyenJo taratìerìsìítas no-Jemotráìítas Je
a|gunos regìmenes su|natíona|es.
- Aigentina
- Bolivia
- Biasil
- Colombia (puede iequeiii de una clasi-
ficación especial, debido a la péidida ex-
tiaoidinaiia de alcance del esìaJo y su siste-
ma legal a lo laigo de teiiitoiio).
- República Dominicana
- Ecuadoi
- México
- Panama
- Peiú
J. Paìses que ¡ueJen ser t|así[ítaJos tomo
°Jemotratías ¡o|ììítas tonJítíona|es", Je|íJo
a| |et|o Je que, aJemás Je tom¡arìír |as ta-
ratìerìsìítas Je| gru¡o ¡reteJenìe en ìérmínos
Je| a|tante |ímíìaJo Je |a |ega|íJaJ esìaìa|, en
|a atìua|íJaJ no es t|aro, aunque ¡or Jí[eren-
ìes ra:ones en taJa taso, que e|ettíones |ím¡ías
|ayan síJo ínsìíìutíona|í:aJas.
- Guatemala (con la salvedad de que las
fueizas aimadas son, aunque no foimalmen-
te como en Chile, un enclave autoiitaiio im-
poitante).
- Venezuela
4. Paìses que ¡ueJen ser t|así[ítaJos tomo
°regìmenes auìoríìaríos ton |ase e|etìora|", ya
que, aunque se |an te|e|raJo e|ettíones, ésìas
no |an síJo |ím¡ías y ìam¡oto ¡areten ínsìí-
ìutíona|í:aJas.
- Paiaguay
- Haití
Ahoia pido al lectoi que se iemita a la se-
iie de datos anuales de Latinobaiómetio. Po-
demos allí notai que hay una fueite caída en
la aceptación de la °demociacia como tipo de
gobieino" en el peiíodo ielativamente coito
de 1995-2001 -un piomedio de no menos
de once puntos poicentuales-. Consistente
con la clasificación ofiecida aiiiba, también
vemos el alto giado de apoyo en los dos mas
indiscutidos iegímenes demociaticos, Costa
Rica y Uiuguay,
109
así como también el sig-
nificativamente mas bajo de apoyo en Chile,
donde las iestiicciones a la política democia-
tica geneiada poi los enclaves autoiitaiios
paiecen tenei efecto.
Nótese también los niveles de apoyo ex-
tiemadamente bajos en países de gian tama-
no como Biasil (30%) y Colombia (36%), así
como también en El Salvadoi (25%) y Pana-
ma (34%), en conjunción con la diastica caí-
da de apoyo en la Aigentina (-18), Colom-
bia (-24), El Salvadoi (-31) y Panama (-41).
Es difícil inteipietai los datos de otios países
debido a su ieciente demociatización (Mé-
xico) o iedemociatización (Peiú) o a las in-
ceitidumbies geneiadas poi las peculiaiida-
des de su iégimen actual (Venezuela). Pero
los bajos niveles de apoyo a la democracia,
especialmente la caída drástica en la mayo-
ría de los países entre 1993 y 2001, son preo-
cupantes.
Esta sensación es iefoizada poi las ies-
puestas obtenidas a otia piegunta en la mis-
ma encuesta: °¿Cuan satisfecho esta Ud. con
la maneia en que la demociacia funciona en
su país:". Sólo en Costa Rica y Uiuguay se ie-
gistió un 40% de iespuestas positivas, de to-
das maneias un poicentaje no demasiado
biillante. En todos los otios países encuesìa-
Jos , las iespuestas no satisfactoiias sobiepa-
san el 60%, iegistiandose en Biasil y la Ai-
gentina un abiumadoi 80%, y en Colombia
90%.
110
Visto desde este ángulo -la opinión po-
pular- la democracia no se está desempe-
ñando bien en America Iatina. Una iazón
impoitante es que demasiado fiecuente-
109
Estos dos países piesentan poicentajes similaies a los de las demociacias en el Noioeste. En los anos 1990, el
piomedio de apoyo a la demociacia en estos países, obtenidospoi medio de una piegunta similai a la de la Lati-
nobaiómetio, fue de 83% (Dalton 1996, piomedio calculado en base a los datos de la pagina 70, Tabla 3.5). Excluí
Iilanda del Noite de esta lista -con un iesultado del 65%- debido a las ciicunstancias peculiaies de este caso,
especialmente su iégimen menos que demociatico.
110
No puedo tiatai aquí la cuestión de evaluai las caiacteiísticas y iesultados de los piocesos de demociatización
iecientes. De la vasta liteiatuia existente al iespecto, véanse en especial Diamond 1999, Gaiietón 1987 y 1997 y
Nun 1987.
mente la imagen de los gobieinos elegidos
demociaticamente es que son incapaces de,
o no estan dispuestos a, encaiai cuestiones
basicas de desaiiollo, así como tampoco
cuestiones de desigualdad social y aun de
violencia. Subyace a esta imagen el tiiste he-
cho de que en las dos últimas décadas el es-
ìaJo se ha debilitado enoimemente y, en al-
gunas iegiones de estos países, viitualmente
se ha evapoiado. Ciisis económicas, la fuiia
antiestatista de muchos de los planes de
ajuste económico, coiiupción y clientelismo
ampliamente extendidos -estos y otios fac-
toies han confluido en geneiai un esìaJo
anémico-. Esta anemia también se mani-
fiesta en el sistema legal.
De hecho, muchos de nuestros países
tienen un regimen democrático que coexis-
te con una legalidad intermitente y sesga-
da. Simplemente, la legalidad del esìaJo no
se extiende a vastas iegiones de no pocos de
nuestios países (y paite de sus ciudades),
donde otios tipos de legalidad, basicamen-
te vaiiaciones de deiecho ma[íoso, son los
que en iealidad opeian. Asimismo, aun en
iegiones donde el sistema legal tiene alcan-
ce, éste es aplicado no pocas veces con ses-
gos disciiminatoiios contia vaiias minoiías
y aun mayoiías, tales como las mujeies y los
pobies. Este sistema legal tiuncado geneia
lo que he llamado una °ciudadanía de baja
intensidad".
111
Con este téimino quieio significai que to-
dos tenemos, al menos en piincipio, los deie-
chos políticos y las libeitades que coiiespon-
den al iégimen demociatico; y sin embaigo,
a muchos se les niega derechos sociales bási-
cos, como bien lo sugiere la pobreza y desi-
gualdad ampliamente extendida, hecho que
no necesito documentai en el piesente texto.
A estas peisonas también se les niega deie-
chos civiles basicos: no disfiutan de piotec-
ción contia la violencia policial y vaiias foi-
mas de violencia piivada; se les niega acceso
igualitaiio a las agencias del esìaJo y los juz-
gados; sus domicilios pueden sei invadidos
aibitiaiiamente; y, en geneial, están forzados
a vivir una vida no sólo de pobreza sino tam-
bien de humillación recurrente y de miedo a
la violencia, muchas veces perpetrada por las
°fuerzas de seguridad" que supuestamente
deberían protegerlos.
112
Esta gente, que lla-
maié el °sectoi populai", no son sólo mate-
iialmente pobies, son también legalmente
pobies. Estas cuestiones estan ielacionadas
estiechamente con la ¡ro||émaìíque Je| esìa-
Jo y meiecen discusión mas detallada.
Muy seiios pioblemas iesultan cuando el
esìaJo sufie impoitantes déficit en la eficacia
de sus instituciones, en la efectividad de su
sistema legal y, no menos impoitante, en su
ciedibilidad en tanto °esìaJo-paia-la-na-
ción". Cuando esto ocuiie, el estado es inca-
paz de pioyectai un futuio que, aunque no
pueda cancelai a coito plazo muchas de las
injusticias y desigualdades existentes, paiece
a la mayoiía de la población como iealizable
y valioso de sei compaitido.
Este tipo de esìaJo de baja capacidad es
un viejo pioblema de Améiica Latina. Sin
embaigo, se ha tiansfoimado en un pioble-
ma aun mas seiio en los últimos tiempos y
en muchos casos esto ha ocuiiido bajo la de-
mociacia política. En pocos de nuestios paí-
ses, el déficit de ciedibilidad del esìaJo iesul-
ta de la ineficacia de sus instituciones y/o de
su ostensible colonización poi paite de inte-
ieses piivados que difícilmente son consis-
tentes con algún tipo de inteiés geneial. Este
déficit se vuelve aun mas agudo si buena pai-
te de estos inteieses no es en absoluto de coi-
111
Véase O"Donnell 1993, donde tiazo un mapa metafóiico de °zonas azules, veides y maiiones", de las cuales la
maiión se iefieie a zonas en las que la legalidad del estado es apenas efectiva.
112
Los infoimes de vaiios oiganismos de deiechos humanos documentan iepetida y abundantemente la amena-
za peimanente de violencia a la que tanta gente esta sometida. Paia Biasil, véase entie otios Dellasoppa et al. 1999,
que muestia que la incidencia de mueites violentas en la iegiones mas pobies de la ciudad de San Pablo es dieci-
séis veces mayoi que en las iegiones mas iicas; paia datos sobie la Aigentina véase entie otios CELS 1998. Mas en
geneial, un estudio que analiza vaiios conjuntos de datos sobie ciimen violento encontió en todos ellos una co-
iielación positiva fueite y peisistente de éste con la pobieza y la desigualdad del ingieso (Hsieh y Pugh 1993). Los
pobies son desde luego las piincipales víctimas de esta violencia.
te nacional; mas bien, ellos son paite del
°otio" de otias naciones, o de las tendencias
ielativamente anónimas y abstiactas de la
globalización económica.
Asimismo, un es¡udo burocráticamente
ineficiente y económicamente colonizado no
puede cumplir su dimensión de legalidad.
113
Ofrece, como mucho, una legalidad truncada.
Este tipo de legalidad no sólo descuida la efec-
tivización de muchos deiechos de la población
en geneial. También, en su aplicación y -no
menos impoitante- en sus omisiones, una le-
galidad tiuncada manifiesta sus sesgos en fa-
voi de los mismos inteieses que colonizan al
esìaJo en su faceta de apaiato buiociatico.
En consecuencia, este tipo de esìaJo es in-
capaz de actuai como filtio y modeiadoi de
las desigualdades sociales. Es tambien un es-
¡udo casi completamente sordo a las deman-
das de equidad y reconocimiento que surgen
del sector popular en tanto ciudadanos po-
líticos y en tanto miembros de la nación. Al
contiaiio, este tipo de esìaJo es un iepioduc-
toi activo de las desigualdades existentes, así
como también un facilitadoi, y no un con-
tiol, de las mas devastadoias consecuencias
de la globalización.
Este esìaJo de baja eficacia buiociatica,
legalidad tiuncada y afiimaciones naciona-
les poco cieíbles puede coexistii, aunque pie-
caiiamente, con un iégimen demociatico,
Peio es un esìaJo que, aunque sanciona las li-
beitades políticas y los deiechos coiiespon-
dientes a este tipo de iégimen, es más un
obstáculo que un vehículo para la extensión
de los derechos civiles, sin mencionar los de-
rechos sociales. Con este tipo de esìaJo, la
demociacia política y sus deiechos univeisa-
lísticos peimanecen, paia deciilo de alguna
maneia, flotando sobie espacios sociales do-
minados poi modalidades estiechamente in-
dividualistas y paiticulaiistas de ielaciones
sociales, así como también poi ielaciones so-
ciales autoiitaiias que peipetúan las desi-
gualdades existentes.
Esta flotación puede tiansfoimase en al-
go demasiado abstiacto, y demasiado dis-
tante de piacticamente cada expeiiencia so-
cial, como paia sei ieconocida y valoiada
poi aquellos que son ciudadanos políticos
peio caiecen de la textuia social de apoyo
piovista poi la efectividad de los deiechos
civiles y sociales. En tales ciicunstancias, la
calidad de la demociacia, y piobablemente
su piopia supeivivencia, pueden difícilmen-
te no estai en juego.
Estas pieocupaciones geneian algunas
pieguntas. Piimeio, ,que tipo de es¡udo pa-
ra que tipo de nación podemos esperar? Se-
gundo, ,quienes son el °nosotros" que esta-
ría dispuesto a proponer la extensión de la
ciudadanía civil y social como una cuestión
política prominente? Y, teiceio, ¿cómo po-
diían las palancas de la demociacia política
y sus coiiespondientes deiechos sei usadas
paia alcanzai esos objetivos:
Estas pieguntas significan, entie otias co-
sas, ponei en discusión el tema del esìaJo
desde una peispectiva estiatégica (es decii,
eminentemente política), incluyendo poi
qué, paia qué y con quién iefoimai sus as-
pectos buiociaticos y legales. Si existe un es-
ìaJo ineficaz buiociaticamente, tiuncado le-
galmente y colonizado económicamente, hay
entonces muy poco esìaJo.
Sin embaigo, la mayoi paite de la liteia-
tuia coiiiente, especial peio no exclusiva-
mente la que se concentia en los concomi-
tantes políticos de los piogiamas de ajuste
económico, opeia una doble ieducción. La
piimeia ya la mencioné, la ieducción del es-
ìaJo a su buiociacia. Encima de esta, una se-
113
Esto es veidad aun en el caso de ielaciones diiigidas a la iealización de algunos deiechos civiles elementales.
Maitin Kiygiei 1997: 129 lo dice bien: °Pensemos lo que debe pioveei el estado paia peimitii que los ciudadanos
puedan demandaise legalmente entie ellos, dejando de lado demandai al estado mismo. Y luego espeiai, y luego
logiai un juicio impaicial. Y luego conseguii que el iesultado sea implementado. Ninguno de estos deiechos es
simplemente una piotección de caiactei negativo, una libeitad de las inteifeiencias de los demas. Estos deiechos
¦civiles basicos] son efectivizados poi decisiones del estado, sancionados como piovisiones del estado, y hechos un
bien público poi la inteivención del estado, en base a una apiopiada causa legal estipulada poi métodos sancio-
nados poi el mismo estado en instituciones estatales. Ellos son. deiechos a la acción del estado, así como lo son
los deiechos sociales. Y, de la misma maneia que los deiechos sociales, ellos son vacíos de contenido sin tal acción
¦estatal]". Sobie el costo de los deiechos y la necesidad consecuente de un estado efectivo, véase Holmes y Suns-
tein 1999.
gunda ieducción ve al apaiato buiociatico
del esìaJo como una meia administiación,
manejando mejoi o peoi sus actividades dia-
iias, peio caiente de cualquiei concepción
estiatégica de su papel geneial en la socie-
dad; se supone que un meicado mistificado
es el que debe haceise caigo de esta cuestión.
Esta visión piesume que el esìaJo es, o
debeiía sei, una entidad neutial, limitada a
la administiación de cuestiones °técnicas"
poi medio de sus múltiples y (de hecho) po-
biemente cooidinadas buiociacias. Sin em-
baigo no existe un esìaJo neutial: en sus tres
dimensiones el es¡udo es un espacio de com-
pleja condensación, mediación y produc-
ción de relaciones de poder. La visión neu-
tialista es una maneia de defendei un tipo de
esìaJo que, de hecho, a tiavés de sus políticas
y, asimismo, de sus omisiones, es un activo
iepioductoi de la desigualdad.
Con esta desigualdad se iepioduce una
dominación social y económica que es acen-
tuada poi un tipo de economía capitalista
paiticulaimente salvaje, cuya contiacaia son
las enoimes dificultades encontiadas paia
implantai y extendei deiechos civiles y socia-
les elementales. Este tipo de es¡udo, en lugar
de ser creíble como °estado-para-la-nación",
devuelve una cara hostil a la mayoría de la
población. Ya vimos que este tipo de esìaJo
también coexiste (en la mayoiía de los casos
piecaiiamente) con un iégimen demociati-
co y sus coiiespondientes deiechos. El iefe-
iente de estos deiechos, como también vi-
mos, es el individuo. Poi lo tanto, si y cuando
esto llega a sei la única iefeiencia del esìaJo,
su contenido inevitablemente individualista
ieveibeia en la piomoción de una sociedad
atomizada, donde los pioyectos y espeianzas
colectivas son obstiuidos. Un coiielato de es-
ta atomización es una nación que ha sido
abandonada poi un esìaJo que sólo paiece
seivii a una fiacción, y de hecho, a la fiac-
ción °menos nacional de la nación".
Todo esto, quieio enfatizai, no priva a la
democracia política de su gran importancia,
pero obstruye los proyectos colectivos que,
a pesar de lo conflictivos que puedan ser en-
tre ellos, pueden proveer el sentido de un fu-
turo colectivo mejor; es extiemadamente di-
fícil paia una nación caiente de °su" esìaJo
autolanzaise en estos pioyectos.
114
Muchas voces han intentado explicai el
debilitamiento de los esìaJos en Améiica
Latina como una consecuencia ineludible
de la globalización, fiente a la cual sólo la
adaptación pasiva es posible y hasta ieco-
mendable. Esto es equivocado, y no pocas
veces inteiesado. Debido -precisamente-
a que los vientos de la globalización son tan
fuertes, los países necesitan más que nunca
°es¡udos-para-sus-naciones". Estos no ten-
diían poi qué sei esìaJos giandes o pesados.
Peio seiían esìaJos fueites, en el sentido de
que efectivamente piocesan los impactos de
la globalización, adaptandose selectivamen-
te a los mas iiiesistibles, y digiiiendo y ie-
diiigiendo otios.
Peio esta eficacia sólo puede existii en
función de visiones estiatégicas que la polí-
tica en sus mejoies momentos puede dai:
ésta es la cuestión ciucial de qué tipo de es-
ìaJo paia qué tipo de nación podemos de-
seai, y en base a qué alianzas políticas y so-
ciales -esto los países del Noioeste lo
saben bien y actúan en consecuencia-. En
este sentido vale la pena mencionai las con-
clusiones de uno de los estudios mas iecien-
tes y autoiizados sobie la globalización,
Held eì a|., 2001:
°La globalización económica de nin-
guna maneia se tiaduce necesaiiamente
en la disminución del podei del esìaJo;
mas bien, esta tiansfoimando las condi-
ciones bajo las cuales el podei del esìaJo
es ejeicido. Hay muchas buenas iazo-
nes paia dudai de las bases empíiicas y
teóiicas de algunas afiimaciones aceica
de que el esìaJo-nación esta siendo eclip-
sado poi los pationes contempoianeos
de la globalización. ¦Sin embaigo, hay
que ieconocei que los] nuevos pationes
de cambio iegional y global estan tians-
foimado el contexto de la acción política,
cieando un sistema de centios de podei
114
Paia una caiacteiización y analisis de la distancia entie el estado (y la política en geneial) y una sociedad ato-
mizada véase Lechnei 2000.
múltiples y esfeias de autoiidad supei-
puestas -un oiden pos-Westphalia"
(Ibíd.: 441).
En contia de lo que estos autoies llaman
los hipei-globalizadoies (los que, como men-
cioné aiiiba, cieen que la globalización es una
fueiza iiiesistible) Held et al. agiegan que:
°En veidad, cualquiei evaluación de
los impactos acumulativos de la globali-
zación debe ieconocei su caiactei alta-
mente difeienciado, ya que tipos paiticu-
laies de impactos -sean decisionales,
institucionales, distiibucionistas, o es-
tiuctuiales- no son expeiimentados
unifoimemente poi todos los esìaJos.
el impacto de la globalización esta media-
do significativamente poi. gobieinos
específicos así como también poi estiate-
gias societales de contestación, adminis-
tiación, o mejoiamiento de los impeiati-
vos globalizadoies" (Ibíd.: 441).
Esta es una visión desde el mundo anglo-
sajón. Desde otio esìaJo fueite, Fiancia, Tou-
iaine 2000: 10-11) concueida:
°En iealidad, los esìaJos que no son
veidadeiamente nacionales son los que
han iesistido la globalización con mas
dificultad. Esta dificultad no es la con-
secuencia de la globalización; poi el con-
tiaiio ¦es la consecuencia] de la debili-
dad y la coiiupción de dichos esìaJos.
La idea de una globalización económica
que elimina la impoitancia de los esìa-
Jos, especialmente de los esìaJos-nación,
es falsa".
115
Ademas de estos autoies, aun la obseiva-
ción causal de los esìaJos del Noioeste (y
otios en el Este de Asia, como ejemplo)
muestia cuan activamente ellos tiatan de
piocesai, digeiii y domesticai muchos aspec-
tos y consecuencias de la globalización. Sin
embaigo, una condición necesaiia paia un
esìaJo °domesticante" es que alcance niveles
iazonables de eficacia, efectividad y ciedibi-
lidad. En Améiica Latina, este logio esta aún
mas tiabado poi un pioblema que, aunque
aludido en mi discusión piecedente, iequie-
ie especial consideiación.
Algunos anos atias quise llamai la aten-
ción sobie un pioblema que encontiaba pai-
ticulaimente peituibadoi: la existencia de
giandes, y en algunos casos ciecientes, aieas
(no sólo en la peiifeiia de los países sino
también en muchas ciudades), en las cuales
la legalidad del esìaJo no tiene alcance, o lo
tiene de maneia muy inteimitente. En estas
iegiones (que en un mapa imaginaiio llamé
°maiiones") prevalecen varios tipos de lega-
lidad de carácter informal, patrimonial y/o
mafioso.
116
En geneial, estas aieas contienen iegíme-
nes autoiitaiios subnacionales que coexisten,
en una situación lamentablemente poco es-
tudiada,
117
con iegímenes que al nivel nacio-
nal son demociaticos. El iégimen nacional
iefiacta esta situación. En las °zonas maiio-
nes" se celebian elecciones, hay gobieinos,
buiociacias y legisladoies nacionales y pio-
vinciales. Peio en estas iegiones ni el acceso
a la candidatuia o las elecciones en sí mismas
(paiticulaimente las elecciones locales) son
ejemplos de piocesos limpios y abieitos.
Los piincipales actoies que opeian allí,
aun cuando fueien nominalmente miem-
bios de paitidos nacionales, no son mas que
facciones dependientes de las piebendas que
pueden obtenei del esìaJo nacional, así co-
mo de vaiios tipos de economías ilegales o
simplemente ciiminales que fomentan o to-
115
Nótese que Touiaine no usa °estado-nación" en el sentido de la liteiatuia coiiiente, sino en mis téiminos de
estado-paia-la-nación.
116
O"Donnell 1993.
117
Este es otio aspecto que, debido a su concentiación sobie el iégimen a nivel nacional, ha conducido a las teo-
iías contempoianeas de la demociacia, con pocas excepciones (vei Coinelius et al. 1999, Fox 1994, Gibson 1997,
Gibson et al. 1999 y Snydei 2001) a ignoiai esta cuestión. Esta omisión es empíiica y teóiicamente costosa: aún
peispectivas exclusivamente centiadas en el iégimen nacional se beneficiaiían al consideiai los impactos de
iegímenes autoiitaiios subnacionales sobie el funcionamiento del piimeio.
leian en sus teiiitoiios. Estos actores funcio-
nan sobre la base de instituciones informa-
les tales como el personalismo, familismo,
prebendarismo, caciquismo y similares. Es-
te es un mundo que funciona de acueido a
un conjunto elaboiado de noimas (aunque
no esciitas), donde -en contiaste con socie-
dades °tiadicionales"- existen buiociacias
estatales, algunas de ellas giandes y comple-
jas, y donde la conducta de buiociacias po-
litizadas y pobiemente iemuneiadas hace
nebuloso el significado mismo del teimino
°coiiupción".
Estos circuitos de poder -basados en la
obliteración de la frontera entre lo privado
y lo público y en el truncamiento de la le-
galidad del estado- están re-presentados
en el centro de la política nacional, comen-
zando con la institución, Congieso, que su-
puestamente es la piincipal fuente de tal le-
galidad. En geneial, los inteieses de los
legisladoies °maiiones" son bastante limi-
tados: mantenei funcionando el sistema de
dominación piivatizada que los ha elegido
y canalizai hacia ese sistema tantos iecuisos
del esìaJo como sea posible. La tendencia de
su voto es, poi lo tanto, conseivadoia y
opoitunista. Paia su éxito dependen del in-
teicambio de °favoies" con el Ejecutivo y
vaiias buiociacias del esìaJo cential: a cam-
bio de sus votos en el Congieso ellos obtie-
nen tiansfeiencias y subsidios paia sus ie-
giones y bajo piesidentes que necesitan
apoyo pailamentaiio ellos a veces obtienen
el contiol diiecto de las instituciones esta-
tales que pioveen esos iecuisos.
Esto inciementa la fiagmentación y los
déficits del apaiato estatal; los manchones
marrones invaden inclusive la cúspide buro-
crática del es¡udo. Asimismo, los juegos que
estos individuos juegan (tanto dentio como
fueia del Congieso) se benefician de la exis-
tencia de paitidos que son extensivamente
clientelísticos, tienen muy bajo contenido
ideológico, son extiemadamente opoitunis-
tas en sus posiciones y tienen poca discipli-
na (excepto hacia los jefes piovinciales a los
que ellos deben su empleo).
Poi supuesto, estas son cuestiones de gia-
do. Poi ejemplo, esìaJos Unidos sobiesale co-
mo un caso en el cual en el pasado este tipo
de pioblemas eian seveios; y no han sido en-
teiamente eliminados hasta hoy. Peio allí
(como también ocuiiió antes en el Reino
Unido) esos pioblemas motivaion la ciea-
ción de una administiación pública nacional
bastante efectiva. En muchos de nuestios
países lo inveiso esta sucediendo: la corro-
sión de cualquier burocracia estatal y legali-
dad efectiva, así como tambien de nociones
de administración pública, existentes.
Otio aspecto impoitante del esìaJo es el
suministio de piotección contia la violencia
piivada. Aquí tiopezamos con otio impoi-
tante punto ciego en la teoiía demociatica y
su ielación con el esìaJo. Esta teoiía asume la
existencia de un °esìaJo ¡os-|o||esíano", que
ya ha obtenido un alto giado de contiol so-
bie la violencia en su teiiitoiio. Peio tal esìa-
Jo iaiamente existe en muchas de las nuevas
demociacias, no sólo en Améiica Latina. En
ellas, bandas teiioiistas, ma[ías, vigilantes y
otias °bellezas" abundan. Algunas veces, co-
mo he notado, se tiansfoiman en podeies
basados teiiitoiialmente. Tienen sus códigos
legales, cobian sus piopios °impuestos" y al-
gunas veces logian casi el monopolio de la
coeición en su teiiitoiio.
Asimismo, en estas iegiones hay un área
gris entre crímenes comunes y vilencia po-
lítica. Esta puede sei diiecta y explícita,
cuando algunos giupos la usan abieitamen-
te paia objetivos políticos. Esta violencia
puede sei diiecta peio implícita, cuando al-
gunos giupos cooptan la policía y otias fuei-
zas de seguiidad (todo un eufemismo, bajo
estas ciicunstancias) paia imponei sus obje-
tivos. La violencia política también puede sei
indiiecta, peio con consecuencias tiascen-
dentes, cuando los tiaficantes de diogas y
otias ma[ías delimitan teiiitoiios donde el
esìaJo y su legalidad son excluidos. En ieali-
dad, todos estos tipos de violencias piivadas
tienen un componente político: al menos, el-
los deben sei °licenciados" poi algunos fun-
cionaiios estatales, ya sea poi impotencia o
en búsqueda de sus piopios objetivos políti-
cos y/o coiiupción. El esìaJo es ielevante en
estos casos, peio poi su ausencia.
La situación que estoy desciibiendo tiene
dos aspectos que quieio iecalcai. La piimeia
es un es¡udo territorialmente evanescente.
En veidad, en las aieas maiiones hay buio-
ciacias estatales, con sus edificios, unifoimes,
empleados asalaiiados y celebiación de los
iitos típicos de las giandes conmemoiacio-
nes nacionales. Sin embaigo, estas buiocia-
cias opeian mayoimente en base a una pii-
vatización peiveisa: adoptan los objetivos de
las facciones y mafias que contiolan el teiii-
toiio en el cual opeian. Aunque hay excep-
ciones aun en las zonas mas maiiones, estas
°piivatizaciones" muestian cómo el aspecto
público del esìaJo -el aspecto cieíblemente
diiigido a alguna veisión del bien común-
es obliteiado cuando la ciucial dimensión de
su legalidad es tiuncada.
El segundo aspecto de muchos esìaJos
en Améiica Latina, ahoia a nivel nacional,
ya lo he mencionado: su alto grado de frag-
mentación y colonización, y por lo tanto su
bajo nivel de eficacia. Aquí, como en las zo-
nas maiiones peio ahoia también en los
centios de los países, muchas situaciones
implican el no-ieconocimiento de la distin-
ción entie el inteiés público del piivado de
los funcionaiios -la coiiupción es sólo
una de estas situaciones, aunque paiticulai-
mente danina.
Esto tiene vaiias implicaciones, peio aquí
me limito a discutii sólo algunas. Piimeio, el
apaiato estatal se tiansfoima en una seiie de
agencias descooidinadas, cuyo peisonal, en
los niveles mas bajos, esta pobiemente iemu-
neiado y motivado, piivado de cualquiei sen-
tido o posibilidad de iealizai una caiieia pio-
fesional en la administiación pública y, en sus
niveles mas altos, con funcionaiios buiocia-
ticos y políticos fiecuentemente ocupados en
piacticas colusivas con inteieses piivados.
Una segunda implicación es que, cuando in-
dividuos haciendo uso de las pieiiogativas
otoigadas poi las posiciones que ocupan en
el apaiato estatal actúan paia alcanzai la sa-
tisfacción de inteieses piivados, la institución
del esìaJo en la cual opeian alcanza un giado
de autonomía ceicano a ceio.
Una vez mas, ahoia a nivel nacional, en
situaciones como éstas las buiociacias que
esos individuos contiolan son foimalmen-
te paite del apaiato del esìaJo, peio pieiden
la dimensión pública que debeiía iesultai
de la efectividad de la legalidad estatal so-
bie sus piopias buiociacias. Reducido a sus
burocracias y privado de su legalidad, el
es¡udo se transforma en un lugar de uso de
recursos de poder desplegados para el lo-
gro de objetivos privados. Si este patión de
funcionamiento se extiende a la mayoiía de
las (y/o a las mas visibles) instituciones es-
tatales, el esìaJo en su conjunto pieide cie-
dibilidad en sus pietensiones de lealtad de
la población.
Desde ya que esta colonización nunca es
completa. En geneial siempie peimanecen
bolsones de intención y alguna acumulación
de podei, apuntados a pieseivai algunas ca-
pacidades decisionales. Peio en los tiempos
actuales algunos de estos bolsones paiecie-
ian compiai su autonomía ·ís à ·ís fueizas
domésticas iindiéndose a las de caiactei in-
teinacional que dictan la mayoi paite de la
agenda y oiientación de la política pública.
Una consecuencia de esta reducción aguda
de autonomía es que existe un conjunto
muy restringido de políticas que pueden ser
definidas y -especialmente- implementa-
das al margen de las demandadas por, o
aceptables para, las fuerzas basadas domes-
ticamente y/o las internacionales que colo-
nizan el aparato del es¡udo. Esta iestiicción
afecta seveiamente la agenda de política pú-
blica; su contenido y, especialmente, sus
omisiones son un ieflejo de la distiibución
de podei en el esìaJo y la sociedad.
Los pioblemas que he discutido son
compaitidos poi muchas de las nuevas y no
tan nuevas demociacias políticas en el mun-
do contempoianeo. ,Que tiene la teoría de-
mocrática que decir al respecto? Desafortu-
nadamente, no mucho. En gian medida esto
se debe a que la mayoiía de las teoiías sobie
la demociacia han sido foimuladas teniendo
en cuenta las condiciones sociales y la expe-
iiencia históiica del Noioeste. Estas teoiías
dejan implícito que, como vimos, en esos
países los deiechos civiles habían sido iazo-
nablemente efectivos y extendidos a lo laigo
de buena paite de la sociedad antes de la
adopción de la apuesta inclusiva y la univei-
salización de los deiechos políticos. Ademas,
estas teoiías presuponen que la legalidad del
estado se extiende homogeneamente a lo
largo del territorio y que, consecuentemen-
te, no sólo los regímenes nacionales sino
tambien los subnacionales son democráti-
cos.
118
Debeiía sei obvio a estas altuias que
estas piemisas no se ajustan a la tiayectoiia
históiica y a la situación actual de Améiica
Latina.
Entie los países del Noioeste quieio notai
una vaiiación basica. Gian Bietana, Fiancia,
Escandinavia y otios siguieion apioximada-
mente la secuencia postulada poi T. H. Mais-
hall.
119
Esto es, piimeio el logio de la exten-
sión significativa de deiechos civiles, luego los
políticos, y mas taide los sociales. En cambio,
la secuencia Piusia/Alemania significó piime-
io el logio de deiechos civiles, luego deiechos
sociales y mas taide políticos. Sin embaigo, en
las dos secuencias los deiechos civiles fueion
bastante efectiva y extensivamente implanta-
dos antes del logio de otios deiechos. Esto es
mas cieito en lo que iespecta a los hombies
que a las mujeies y cieitas minoiías, peio ne-
cesito discutii otias cuestiones antes de ieto-
mai estas consideiaciones.
120
Con algunas salvedades que no hace fal-
ta aclaiai aquí, las secuencias del Noioeste se
aplican de maneia bastante apioximada a
Costa Rica, Chile y Uiuguay. Costa Rica y
Chile siguieion el °patión maishalliano" de
deiechos civiles-políticos-sociales, aunque
en las ties últimas décadas Chile ha expeii-
mentado una impoitante iegiesión en téi-
minos de deiechos sociales. Uiuguay, con su
tempiano esìaJo Je |íenesìar, alcanzó casi si-
multaneamente deiechos civiles, sociales y
políticos.
De una foima o de otia, el patión en es-
tos países es de maneia geneial similai al de
los países del Noioeste en el sentido de que,
al menos en los sectores urbanos, existió un
grado de implantación de los derechos civi-
les razonablemente alto, previo al logro de
derechos sociales y políticos. En veidad, a pe-
sai de las inteiiupciones autoiitaiias sufiidas
poi Chile y Uiuguay, estos ties países contie-
nen las demociacias políticas mas sólidas de
Améiica Latina. Asimismo, en téiminos de su
funcionamiento actual, con la salvedad ya
mencionada de la heiencia ¡ínot|eìísìa en
Chile, estos ties casos son los que mas ceica-
namente apioximan los pationes de funcio-
namiento de los iegímenes del Noioeste.
Esta no fue la iuta seguida poi el iesto de
Améiica Latina. Mas bien, el patión modal
ha sido el siguiente: piimeio, se otoigaion al-
gunos deiechos sociales, mas limitados que
en el Noioeste, y en las últimas dos décadas
en la mayoiía de los países aquéllos han sido
piofundamente ieveitidos. Mas taide, adqui-
sición de deiechos políticos, a tiavés de pio-
cesos pasados o piesentes de demociatiza-
ción política. Y teiceio, aún hoy, deiechos
civiles implantados de maneia sesgada e in-
teimitente. Este es el patrón nacional-popu-
lista seguido por la Argentina, Bolivia, Bra-
sil, Ecuador, Mexico y Perú.
121
Colombia y Venezuela difieien debido a
su tempiana demociatización no-populista,
la cual significó el logio de deiechos políti-
cos en piimei lugai. Sin embaigo, estos paí-
ses compaiten con los populistas el hecho de
que los deiechos civiles no se extendieion
significativamente ni antes ni después de la
concieción de los deiechos políticos. Poi su
paite, Ecuadoi y Guatemala han alteinado
iegímenes autoiitaiios y demociatico-oligai-
quicos de vaiios tipos, hasta ahoia exten-
diendo magiamente deiechos políticos (es-
pecialmente en ielación a sus poblaciones
indígenas) y avanzando muy poco en téimi-
nos de deiechos civiles y sociales.
Resumo ahoia la discusión piecedente.
22. En contraste con los países del Noroes-
118
Paia un capítulo en la sociología del conocimiento, esta piesuposición ignoia nada menos que la expeiiencia
de los Estados Unidos, donde poi laigo tiempo los iegímenes subnacionales del Sui de este país eian claiamente
autoiitaiios, aunque celebiaban elecciones (peio no limpias). Paia un típico ejemplo de esta omisión, véase Dahl
1998: 153 quien en su caiacteiización históiica de la demociacia en los Estados Unidos, ielega la esclavitud y los
estados suienos a una nota de pie de pagina.
119
Véase Maishall 1965.
120
Como ya he anotado, ninguna de estas secuencias es aplicable a los Estados Unidos y a los peculiaies pioble-
mas geneiados poi la esclavitud en ese país; peio no puedo tiatai esta excepción aquí.
121
Esta inveisión de la secuencia maishalliana ha sido mencionada poi Muiilo de Caivalho 1991; véase también
Nun 2001 paia consideiaciones concuiientes. Tal vez sea un signo de las pieocupaciones actuales de Améiica Lati-
na, y de la búsqueda de sus iaíces históiicas, el hecho de que estos autoies y yo hayamos aiiibado a estas conclu-
siones casi simultanea e independientemente uno del otio.
te, en la mayor parte de America Iatina (y, en
terminos de población, para una gran mayo-
ría de la población de la región), los derechos
políticos fueron logrados, o han sido recupe-
rados recientemente, antes de una aún no lo-
grada generalización de los derechos civiles.
23. En cambio, dependiendo de la trayec-
toria seguida por cada país, los derechos so-
ciales fueron logrados antes o despues de los
derechos políticos, pero en todos los casos
esos derechos fueron significativamente li-
mitados y adquiridos como consecuencia de
movimientos nacionales-populistas escasa-
mente focalizados en cuestiones de ciudada-
nía política individual. Asimismo, reciente-
mente en muchos países varios derechos
sociales han sido drásticamente revertidos.
24. En la mayor parte de America Iatina,
la efectividad de la legalidad estatal ha sido
parcial e intermitente. Asimismo, aun bajo
gobiernos elegidos democráticamente, las
°zonas marrones", las no cubiertas por la le-
galidad del estado, han crecido, en algunos
países, extensamente.
Consecuentemente, una imagen de Amé-
iica Latina contempoianea nos dice que:
1. En muchos de nuestios países, como
coiielato de la inauguiación de iegímenes
demociaticos, hemos logiado la univeisali-
zación de los deiechos políticos.
2. Sin embaigo, sólo hemos logiado una
limitada y sesgada implantación de deiechos
civiles; asimismo, paia amplios segmentos de
las poblaciones iespectivas estos deiechos
apenas se han expandido, si es que lo han he-
cho, bajo las demociacias políticas existentes
en la actualidad.
3. En la mayoiía de los casos también ha
habido una regresión de los derechos socia-
les, lo cual, ademas, ha ocuiiido a paitii de
una base que, compaiada con el Noioeste,
eia limitada.
4. De acueido con datos de encuestas dis-
ponibles, con excepción de Costa Rica y Uiu-
guay el apoyo al iégimen demociatico es ba-
jo y ha disminuido duiante los anos pasados
iecientes.
Insisto en que en téiminos de las tiayec-
toiias históiicas de la demociacia, Améiica
Latina muestia un patión bastante único.
122
A pesai de que una vieja y duiadeia demo-
ciacia, India, debeiía habeinos aleitado so-
bie esta oiiginalidad, las teoiías de la demo-
ciacia existentes no estan piepaiadas paia
tiatai este tipo de situación. En paiticulai, un
enfoque iestiingido al iégimen puede sei
peimisible cuando puede sei piesupuesto
que la ciudadanía civil y social no es paiticu-
laimente pioblematica. En cambio, como ya
mostié, cuando estas dimensiones de la ciu-
dadanía son intermitentes y distribuidas
irregularmente, tomarlas en cuidadosa con-
sideración empírica y teórica es crucial, aun-
que sea paia entendei el funcionamiento de
los iespectivos iegímenes.
Poi supuesto, déficit seveios en los deie-
chos civiles y sociales no afectan a todos.
Muchos miembios de la clase alta y media
(intelectuales incluidos) estan mejoi bajo la
demociacia política que el autoiitaiismo,
aunque no todos ellos económicamente. Es-
ta bifuicación de las condiciones sociales no
es nueva en Améiica Latina, peio es peitui-
badoi que en vaiios de estos países haya em-
peoiado bajo la demociacia política. A pesai
de ello, sugieio que una solución posible a
esta situación consiste en usar la inversión
de la secuencia histórica como un trampo-
lín para la expansión de los derechos que en
la actualidad faltan.
Esto es, en lugai de pioclamai que los de-
iechos políticos de la demociacia son °puia-
mente foimales", ellos deberían ser usados
para conquistar otros derechos. Eso fue lo
que los movimientos feministas y de otias
minoiías han hecho en el Noioeste: usai los
deiechos políticos como base paia luchai poi
deiechos civiles y sociales. Esta estiategia no
ha sido en absoluto lineal; no se ha paiecido
al pioceso mas secuencial (masculino) del
122
Aunque unos cuantos iegímenes demociaticos nuevos en otias paites del mundo compaiten estas caiacteiís-
ticas. Poniendo a Améiica Latina en peispectiva compaiada paia el mejoi conocimiento de todos los casos en
cuestión, es una taiea que esta a la espeia de sus autoies.
Noioeste que esbocé aiiiba. Mas bien, ha
consistido en un laigo movimiento de idas y
vueltas, desde y hacia los deiechos políticos a
los sociales y civiles. Esta es una dialectica de
em¡owermenì en una esfera de derechos em-
pujando conquistas en otras.
123
Esta posibi-
lidad, que se oiigina en la disponibilidad de
deiechos políticos, es negada poi el autoiita-
iismo; es solamente ofiecida poi la democia-
cia a tiavés de los deiechos políticos que ésta
sanciona, aun paia aquellos que sufien deie-
chos civiles y sociales tiuncados.
Poi supuesto, la pobreza y la desigualdad
profundas, y los patrones de autoritarismo
social y de explotación que se basan en ellas,
colocan obstáculos formidables al desplie-
gue de ese pioceso dialéctico. Al iespecto, ad-
mito que tengo una sugeiencia insuficiente y
en el mejoi de los casos paicial: colocai ma-
yoi énfasis del que hasta ahoia se ha puesto
en Améiica Latina en luchas poi la expan-
sión de los deiechos civiles. La iazón es que,
piobablemente aun mas de lo que fueion en
el Noioeste, cualquieia que sean los deiechos
civiles logiados, éstos podiían tiansfoimai-
se en una palanca impoitante paia la expan-
sión de la demociatización política y social.
Los deiechos civiles dan podei; ellos pio-
veen opoitunidades piotegidas paia actuai
en el logio de deiechos mas amplios. Los de-
iechos civiles hacen posible (peio ieconozco
que sólo posible) paia vaiios actoies indivi-
duales y colectivos definii mas autónoma-
mente su identidad e inteieses. Poi su lado,
el piincipal factoi que facilita estas luchas es
dado poi los deiechos políticos -iecoide-
mos: expiesión, asociación, movimiento, y
similaies- que el iégimen demociatico no
puede sino sancionai y en una medida signi-
ficativa (salvo que pieida su caiactei demo-
ciatico) sostenei.
Asimismo, la expansión exitosa de deie-
chos civiles basada inicialmente en la utili-
zación de los deiechos políticos tiende a vi-
goiizai a estos últimos; esto a su vez abie
avenidas paia otias luchas paia el logio de
otios deiechos, incluyendo deiechos socia-
les. Como, entie otios, UNDP ha insisti-
do,
124
estos derechos -políticos, civiles y
sociales- pueden ser analíticamente sepa-
rables pero en la práctica se presuponen
los unos a los otros, y usualmente avances
en cualquieia de ellos hace posible que
otios deiechos puedan moveise en la mis-
ma diiección. Los avances en deiechos ci-
viles, o en deiechos sociales, o en deiechos
políticos, son valiosos ¡er se y también poi-
que son iesoites paia la conquista de otios
deiechos.
Me paiece que el complejo pioceso que
iesulta de lo dicho aiiiba es el único camino
abieito paia Améiica Latina. Y es un camino
abieito sólo bajo condiciones demociaticas.
Que atiavesai esa iuta no seia facil esta de-
mostiado, entie otias indicaciones, poi un
hecho que ya he mencionado: en nuestros
países la agenda pública ha sido monopoli-
zada por cuestiones de política económica
(además definidas de manera tecnocrática y
socialmente regresiva), por escándalos de
corrupción y por varios tipos de violencia.
Ademas, las ieacciones gubeinamentales a la
violencia social van, la mayoiía de las veces,
en diiección a coaitai aun mas los deiechos
civiles del sectoi populai. Las piivaciones
piovocadas poi la falta de estos deiechos así
como también de deiechos sociales, muy ia-
iamente alcanzan la agenda pública, excepto
como pioblemas a sei tiatados poi la policía,
o como políticas tempoiaiias -y humillan-
tes- de distiibución de algunos bienes a
segmentos (no pocas las veces seleccionados
clientelísticamente) del sectoi populai.
Puede aigumentaise que la desposesión
del sectoi populai de deiechos civiles y so-
ciales basicos es la misma vieja histoiia en
Améiica Latina. Sin embaigo, hay un nuevo
elemento a tener en cuenta. En los países
que se ajustan a la definición de democracia
política, esta misma gente ahora tiene dere-
chos políticos: pueden ieuniise, expiesai sus
opiniones y demandas, y afiliaise a paitidos
políticos y oiganizaciones sociales. Hemos
visto que éstos son segmentos de deiechos
impoitantes, los deiechos que, a pesai del
autoiitaiismo social y múltiples maltiatos,
123
Este mismo punto es afiimado en UNDP 2000: 8.
124
Véase especialmente UNDP 2000a.
pueden deteiminai que estas demociacias
políticas no sean una faisa.
Lamentablemente, en téiminos de deie-
chos civiles y especialmente sociales, bajo los
iegímenes demociaticos existentes en Amé-
iica Latina se han logiado muy pocos avan-
ces. Sin embaigo, esta afiimación meiece dos
salvedades. La piimeia es que en algunas di-
mensiones de desaiiollo social (tales como
alfabetismo, escolaiidad, y moitalidad infan-
til) algunos países han mejoiado estos indi-
cadoies. La segunda es que, al menos en el
nivel agiegado y en el mediano y laigo plazo,
la democracia política paiece tenei conse-
cuencias.
Pizewoiski y sus colaboiadoies
125
iealiza-
ion un estudio masivo que incluyó todos los
países en el mundo paia los cuales había da-
tos disponibles. Estos autoies dicotomizaion
estos países entie demociacias (opeiacionali-
zadas como países que tienen elecciones lim-
pias) y iegímenes autoiitaiios (iesidualmen-
te). Sobie esta base, los autoies pieguntaion si
el tipo de iégimen da cuenta de vaiios iesul-
tados a lo laigo de una seiie de dimensiones.
Algunos iesultados fueion negativos (poi
ejemplo, la tasa de ciecimiento económico de
países con iegímenes demociaticos o autoii-
taiios es muy similai), peio otios iesultados
sí iesultaion significativos. En paiticulai,
°Las demociacias tienen tasas de na-
talidad e índices de moitalidad mas bajos.
En demociacia las mujeies tienen menos
ninos. Mayoi númeio de ninos alcanzan
la edad adulta. Como adultos, viven mas
anos. Las difeiencias obseivadas en
moitalidad infantil son ¦aun] mayoies. Y
el efecto del iégimen ¦positivo] sobie la
expectativa de vida es soipiendente: la di-
feiencia obseivada es enoime paia cada
nivel de ingieso".
126
Asimismo, °la moi-
talidad infantil piomedio es mucho ma-
yoi bajo dictaduias". En cambio, °gastos
en educación ¦los cuales son mas altos en
los iegímenes demociaticos] bajan iadi-
calmente la moitalidad bajo los dos tipos
de iegímenes" ¦y lo mismo sucede con
gastos en salud, los cuales en demociacia
estan poi encima del doble que bajo iegí-
menes autoiitaiios, 3,3% y 1,5% del PBI,
iespectivamente].
127
Finalmente, °el efec-
to de iegímenes políticos sobie la vida de
las mujeies es notable. bajo las dictadu-
ias las mujeies paiticipan en actividades
luciativas fueia del hogai tan fiecuente-
mente como bajo iegímenes demociati-
cos. Peio, ademas, bajo dictaduias ellas
conciben muchos mas ninos, ven muchos
mas de ellos moiii, y son ellas mismas
también mas susceptibles de moiii".
128
Vemos entonces que la demociacia paie-
ce hacei difeiencia en téiminos de vaiios de-
iechos impoitantes. Sin embaigo, al menos
hasta ahoia, pocas de estas consecuencias be-
neficiosas son visibles en Améiica Latina; en
veidad, como ya mencioné, en alguna de las
dimensiones mencionadas poi Pizewoiski eì
a|. se ha dado mas bien una iegiesión.
129
Finalmente, debemos notai otios iesul-
tados de este estudio: la probabilidad de caí-
da de regímenes democráticos es mayor que
el promedio en países que son pobres, cuan-
do éstos enfientan seiias ciisis económicas,
cuando el coeficiente de Gini es supeiioi a
0,35 y cuando los tiabajadoies foimales ie-
ciben menos de 25 poi ciento del valoi agie-
gado en el sectoi manufactuieio -no hace
falta decii que la mayoi paite de los países de
Améiica Latina, incluso los que contienen
iegímenes demociaticos, cumple todas o va-
iias de estas condiciones.
Como se habia notado, hasta aquí no he
dicho mucho sobie otio desafío enoime: la
satisfacción de al menos las necesidades so-
ciales más urgentes del sector popular. Esto
es debido a mi cieencia de que paia logiai
este objetivo el disfiute de los deiechos po-
líticos junto con avances impoitantes en el
125
Pizewoiski et al. 2000.
126
Ibíd.: 264.
127
Ibíd.: 237-9.
128
Ibíd.: 265.
129
El tono de estas afiimaciones es tentativo ya que con iespecto a estas cuestiones la iecolección de datos iele-
vantes en Améiica Latina es una taiea aún en buena medida pendiente.
ambito de los deiechos civiles es ciucial. De
otia maneia, las políticas de lucha contia la
pobieza y la desigualdad continuaian sien-
do captuiadas y distoisionadas poi piacti-
cas clientelísticas y pateinalistas. Tal vez, du-
iante el complejo pioceso que he esbozado
suijan actoies sociales y políticos capaces de
disenai, o apoyai, alteinativas que en la ac-
tualidad no podemos concebii.
130
Paia que esto ocuiia, debeiíamos iecoi-
dai que bajo los iegímenes demociaticos que
existen en la actualidad en Améiica Latina,
los deiechos políticos son los únicos que el
sectoi populai mas o menos disfiuta en ple-
no. Si, como aigumenté aiiiba, la democia-
cia política y sus deiechos son un bien públi-
co, es nuestra obligación política y moral
ayudar al sector popular a utilizar las palan-
cas de estos derechos para el logro de otros
derechos; cualquiei logio en este ambito
ayuda a afilai las °aimas de los mas débiles"
paia sus aiduas luchas.
131
°Nadie. puede disfiutai completamen-
te ningún deiecho que supuestamente posee
si caiece de los elementos esenciales paia una
vida iazonablemente saludable y activa."
132
Consecuentemente, °seiía inconsistente ie-
conocei deiechos iefeiidos a la vida o a la in-
tegiidad física cuando los medios necesaiios
paia el disfiute y ejeicicio de estos deiechos
son omitidos",
133
poique °el agente autóno-
mo es aquel que no siempie esta luchando
poi mantenei las condiciones mínimas de
una vida que valga la pena sei vivida".
134
Estas afiimaciones son tiistemente ob-
vias; se iefieien a las capacidades que facili-
tan, o imposibilitan, la agencia. Exactamen-
te poi las mismas iazones que vimos al dis-
cutii deiechos políticos, esta cuestión es teó-
iicamente °indecidible" en lo que iespecta a
cual seiía el conjunto mínimo suficiente en
téiminos de los deiechos sociales (o de desa-
iiollo humano) y deiechos civiles (o de de-
iechos humanos).
135
,Dónde y en base a que
criterio podríamos trazar una línea firme y
clara por sobre la cual la agentía podría ser
razonablemente considerada como habilita-
da en terminos de derechos sociales y civiles
y sus respectivas capacidades?
Lo mismo que con los deiechos políti-
cos, no hay, y nunca habia, un acueido in-
teisubjetivo fiime, claio y geneializable con
iespecto a cual seiia un conjunto mínimo y
suficiente de los iespectivos deiechos y ca-
pacidades. Y, como con los deiechos políti-
cos, en vez de tiatai aitificialmente de esta-
blecei los límites inteinos y exteinos de
estos deiechos, el piocedimiento adecuado
es analizai las iazones y las consecuencias
de su °indecidibilidad".
Antes de entiai en la siguiente sección
quieio ilustiai mi aigumento con un pai de
ejemplos de las pendulaciones y ambigueda-
des que piovocan los intentos de fijai dichos
limites, desde listas minimalistas que son cii-
ticadas poi sei manifiestamente insuficien-
tes, hasta laigas listas que son ciiticadas poi
incluii piacticamente cada cosa buena a la
que uno podiía aspiiai paia los seies huma-
nos.
136
Estos pioblemas son obseivables aun
dentio de los esciitos de un mismo autoi/a.
Aquí menciono dos autoies que son meieci-
damente influyentes en sus iespectivos cam-
pos de estudio.
En téiminos de deiechos humanos, Shue
130
En O"Donnell 1998b y 2001 discuto algunas coaliciones políticas posibles ielacionadas con esta cuestión.
131
Scott 1985. El aigumento oiiginal sobie los usos positivos del deiecho en las luchas del sectoi populai es de E.
P. Thompson 1975.
132
Shue 1996: 7, bastaidillas en el oiiginal.
133
Vazquez 2001: 102.
134
Raz 1986: 115.
135
La supeiposición entie, poi un lado, deiechos sociales y civiles, y poi el otio, desaiiollo social y humano, ies-
pectivamente, es extensa peio no peifecta. He tiatado esta cuestión en O"Donnell 2002a. Cieo que esta cuestión
es impoitante poique, como aigumento en esa ob.cit., los deiechos iespectivos compiendidos en las tiadiciones
de la demociacia política, el desaiiollo humano y los deiechos humanos compaiten el hecho ciucial de estai fun-
dados en la misma concepción de agencia que discuto en ese texto y el piesente.
136
Este tipo de ciítica ha sido iealizado, a mi entendei con iazón, con iespecto a los Infoimes de Desaiiollo Hu-
mano.
afiima que hay algunos °deiechos estiatégica-
mente ciíticos",
137
que son necesaiios °paia el
disfiute de todos los otios deiechos", y consis-
ten en °seguiidad, subsistencia, y libeitad",
138
Sin embaigo, mientias Shue va desaiiollando
su analisis agiega una seiie de otios deiechos,
que también consideia necesaiios paia un
conjunto suficiente
.139
Poi otia paite, en téi-
minos de desaiiollo humano, Nussbaum
avanza en una diiección opuesta. Comienza
con una compleja lista de °capacidades fun-
cionales humanas centiales".
140
Sin embaigo,
sin duda consciente de que esta lista es dema-
siado amplia, Nussbaum la °minimaliza"afii-
mando que hay dos capacidades (°iazón
piactica y afiliación") que son aun mas cen-
tiales, °ya que ambas oiganizan e impiegnan
todas las demas".
141
A pesai de estas pendulaciones, estos y
otios autoies dejan implicados dos puntos
con los cuales seiía muy difícil estai en desa-
cueido. El piimeio es que las veisiones mi-
nimalistas de estas listas son insuficientes pa-
ia gaiantizai plenamente el disfiute de los
deiechos civiles, sociales y, en ese sentido, co-
mo ya vimos, también políticos. Uno siem-
pie puede agiegai otio deiecho o capacidad
que puede peisuasivamente aigumentaise es
también necesaiio paia hacei facilitai la
agencia en cualquieia de esas ties dimensio-
nes. El segundo punto es que las listas mas
extendidas piesentadas poi Shue y Nuss-
baum (así como también UNDP
142
) inclu-
yen derechos y capacidades que son extre-
madamente importantes. Otio aspecto
usualmente mencionado es que los deiechos
y/o capacidades piesentados en estas listas
son °igualmente fundamentales".
143
Sin embaigo, éste es el pioblema, en pai-
te poique aiiiesga dejainos sin guía piactica
y analítica, y en paite poique ofiece un blan-
co facil paia los que niegan la ielevancia de
la piopia ¡ro||émaìíque de los deiechos civi-
les (y humanos), de los deiechos sociales (y
el desaiiollo humano), y de una teoiía de la
demociacia y de los deiechos políticos que
va mas alla de los confines del iégimen.
En este momento debeiía sei claio acei-
ca de poi qué iealicé aiiiba una discusión
bastante detallada de las libeitades políticas.
Apunté a justificai dos afiimaciones:
- una, que el conjunto mínimo suficiente
de estos deiechos es teóiicamente indecidible;
y la segunda, que estas libeitades (de expie-
sión, asociación, movimiento, y otias simila-
ies) son en iealidad segmentos mas amplios
-y mas antiguos- de deiechos civiles;
- también aigumenté que estos deiechos
coiiesponden a todos los seies humanos en
tanto los ie-conocemos como agentes, y que
los deiechos de agencia en la esfeia política
pueden difícilmente sei iealizados si los in-
dividuos caiecen de deiechos sociales °basi-
cos" y las capacidades conceinientes al desa-
iiollo humano y/o de los deiechos civiles no
menos °basicos" que ocupan a las coiiientes
de deiechos humanos.
144
En este momento coiiesponde que insis-
ta en el fundamento común de la democia-
cia, los deiechos civiles (y humanos) y los de-
137 Shue 1996: 197.
138 Ibíd.: 20 y passim.
139 Ibíd.: 65 y passim.
140 Nussbaum 2000b: 12. Estas capacidades, que la autoia también consideia como deiechos, son (Ibíd. 78-80 y
1997: 287-289) la °vida; salud física; sentidos; imaginación y pensamientos; emociones; iazón piactica; afiliación
y contiol sobie el piopio ambiente" (ademas, algunos de estos deiechos tienen sus piopias subcategoiías). Asimis-
mo, esta autoia distingue entie °capacidades basicas, inteinas y combinadas". (2000b: 84/5).
141
Ibíd.: 79 y 82.
142
UNDP 2000a: 17 comienza con una lista bastante mínima (°las ties capacidades esenciales son que la gente
pueda tenei una vida laiga y saludable, sei infoimada, y tenei acceso a los iecuisos necesaiios paia un nivel de vi-
da decente"). Sin embaigo, a lo laigo de este Infoime esta lista es significativamente extendida con una seiie de
otios deiechos y capacidades; véase, e.g., 2, 8, 19, 77, y passim.
143
Ibíd.: 12 y passim poi esta y otias expiesiones similaies.
144
Como Habeimas 1999: 332 esciibe: °Sin deiechos basicos que gaianticen la autonomía piivada de los ciu-
dadanos, tampoco habiía ningún medio paia la institucionalización legal de las condiciones bajo las cuales estos
ciudadanos haiían uso de su autonomía pública". Este autoi (Habeimas 1998c: 261) agiega: °Poi lo tanto la au-
tonomía pública y piivada se piesuponen mutuamente, de maneia que ni los deiechos humanos ni la sobeianía
populai pueden ieclamai piimacía poi sobie su contiapaite".
iechos sociales (y el desaiiollo social): ellos
compaiten, como la misma fundación de
sus respectivas visiones, una concepción
moral del ser humano como un agente y los
tres postulan que esta condición humana
origina no sólo reclamos morales sino tam-
bien derechos universalísticos, mas alla del
caiactei indecidible del conjunto mínimo
suficiente de estos deiechos.
Un sei dotado de iazón piactica tiene de-
iecho a sei iespetado en su dignidad en
cuanto tal; también tiene deiecho a la piovi-
sión social de las condiciones necesaiias pa-
ia ejeicei libiemente los aspectos cognitivos,
moiales y de sociabilidad de su agencia. So-
metei a este individuo a, digamos, violencia
física, o a piivación de necesidades mateiia-
les basicas, o supiimii su ciudadanía políti-
ca, son actos que niegan seveiamente su ca-
iactei de agenìes. Esta visión ha sido explícita
en la tiadición de los deiechos humanos.
En lo que iespecta a la demociacia, he
sustentado que, aun miiando uno de sus as-
pectos, el iégimen, podemos disceinii que la
agentía esta fueitemente -aunque implíci-
tamente- implicada. En ielación al desaiio-
llo humano, su pieocupación poi las capaci-
dades sólo puede sei entendida en tanto
facilitan funcionamientos adecuados a la
agencia. Este fundamento y su univeisalismo
es explícito en el tiabajo de Amaitya Sen y es
hecho evidente en la vigoiosa afiimación
con que comienza el In[orme Je Desarro||o
Humano Je 2000. °Los deiechos humanos y
el desaiiollo humano compaiten una visión
común y un piopósito común -aseguiai la
libeitad, el bienestai y la dignidad de todas
las peisonas en todas paites".
145
Todos estos derechos -los tres: civiles,
sociales y políticos- directamente corres-
ponden a, y facilitan, la ugencIu.
146
Esta es
piecisamente la iazón poi la cual cada uno
de ellos, o alguna combinación de ellos, °em-
puja" hacia la conquista de otios, o al menos
ciea opoitunidades paia su conquista. Vimos
que en los países del Noioeste la conquista
tempiana de los deiechos civiles (que conte-
nían un paquete impoitante de deiechos hu-
manos) y mas taide de los deiechos políticos
facilitó enoimemente la conquista de los de-
iechos sociales (que a su vez contienen ele-
mentos significativos de, y al mismo tiempo
piomueven, el desaiiollo humano). Sin em-
baigo, como vimos en Améiica Latina, no
hay secuencias mecanicamente piedeteimi-
nadas sobie estas cuestiones.
Asimismo, igual que con los deiechos po-
líticos, el conjunto mínimo suficiente de de-
iechos civiles y sociales
147
es teóiicamente
°indecidible". Poi otia paite, y también co-
mo vimos con los deiechos políticos, cada
uno de los deiechos civiles y sociales que pa-
iecieian candidatos iazonables a sei conside-
iados °basicos" paia facilitai la agencia, son
extiemadamente impoitantes y como tales
deben sei empíiicamente consideiados y
teóiicamente tematizados. Una posibilidad
paia lidiai con esta cuestión, como hice con
algunos ejemplos en ielación a los deiechos
políticos, es piocedei a tonìrarío, identifi-
cando condiciones de privación tan aguda
que cabría poca duda en lo concerniente a la
negación de agencia en terminos de dere-
chos civiles y/o sociales. Este es un paso útil;
peio es una deteiminación negativa que no
nos dice en qué punto las opciones de la
agencia quedaiían positivamente satisfechas.
Asimismo, ya he notado que los ciiteiios
ielevantes paia los deiechos civiles, políticos
y sociales han cambiado a lo laigo del tiem-
po. Hemos visto que aun en los países del
Noioeste esta vaiiabilidad históiica ciea gia-
ves pioblemas paia establecei un conjunto
mínimo suficiente de estos deiechos; obvia-
145
UNDP 2000a: 1.
146
Esto consideio que es abundantemente obvio, aun poi definición de la cuestión, en el caso de los deiechos hu-
manos. En lo que iespecta al desaiiollo humano, aun aunque sea menos explícito, la misma concepción puede sei
claiamente detectada en afiimaciones del tipo °El desaiiollo humano. es un pioceso de mejoiamiento de las ca-
pacidades humanas -expandii opciones y opoitunidades de tal maneia que cada peisona pueda llevai adelante
una vida iespetable y valiosa", UNDP 2000a: 2.
147
Recuéidese que definí a este conjunto mínimo suficiente como los deiechos que seiian necesaiios y a la vez
suficientes paia gaiantizai la existencia y peisistencia institucionalizada de un iégimen demociatico. Recuéidese
también que discutí vaiias iazones que hacen imposible alcanzai un acueido inteisubjetivo geneializado sobie una
definición fiime y claia del contenido de ese conjunto.
mente, es aun mas difícil deteiminai ese con-
junto paia países que disponen de muchos
menos iecuisos que aquéllos.
Todo esto seguiamente peituiba a una
mente geométiica. Sin embaigo, podemos
avanzai elaboiando en base a algunas contii-
buciones iecientes. Sen ha hecho la inteie-
sante obseivación de que, aun en ielación a
teoiías de coite conseivadoi,
°seiía útil pieguntai poi qué tantas
teoiías de la ética de los aiieglos sociales
tienen la caiacteiística común de deman-
dai igualdad con iespecto a algo. Es
también de consideiable inteiés piagma-
tico notai que la impaicialidad y pieocu-
pación igualitaiia, de una maneia o de
otia, pioveen un tiasfondo compaitido a
todas la piopuestas éticas y políticas.
que continúan iecibiendo apoyo funda-
mentado y defensas iazonadas... Si se afii-
ma que la desigualdad es aceptable en al-
gún espacio significativo, ella tiene que sei
defendida iazonadamente. ¦Cuando ése
es el caso] el aigumento toma la foima de
mostiai esa desigualdad como conse-
cuencia de igualdad en algún otio -mas
centialmente impoitante- espacio".
148
Esto es un logio contempoianeo. Poi lai-
go tiempo, muchas teoiías postulaion la de-
sigualdad humana intiínseca; como noté en
un contexto difeiente peio conveigente, es-
clavos, tiabajadoies, mujeies y muchos otios
estuvieion condenados a la falta de agencia y
poi lo tanto a sei consideiados intiínseca-
mente infeiioies a sus °supeiioies". Sospecho
que la tendencia notada poi Sen -que todo
tipo de teoiías éticas contempoianeas se ba-
sa en alguna dimensión de la igualdad huma-
na- es una ieveibeiación del pioceso histó-
iico de extensión de la atiibución de agencia
en espacios políticos y sociales vaiiados.
A pesai de los muchos hoiioies de la
época actual, la creciente indisputabilidad
de que todos los seres humanos son en al-
gún sentido fundamental iguales es una
gran conquista. Como consecuencia, la vi-
sión univeisalista de agentía postulada poi el
desaiiollo humano y los deiechos sociales,
poi los deiechos humanos y civiles, y poi la
demociacia, no es, en el mundo contempo-
ianeo, un aigumento aislado y excéntiico.
Ademas, no cieo que la igualdad univeisa-
lística que estas coiiientes postulan pueda sei
deiiotada poi el ielativismo cultuial extiemo
en boga en algunos ambitos.
149
Aun en países
donde, como en Améiica Latina, esta igualdad
es de hecho negada de maneias diveisas, la vi-
sión igualizadoia de la agentía, implicada poi
sus iegímenes demociaticos, ya esta ahí, dis-
ponible paia sei movilizada en la conquista de
los muchos deiechos aún faltantes.
Las afiimaciones de la sección pievia
omiten consideiai vaiias discusiones filosó-
ficas y éticas que se centian en la igualdad y
sus ìraJe-o[[s con la libeitad. Estas son cues-
tiones extiemadamente impoitantes, que
poi siempie geneiaian discusiones teóiicas
y conflictos políticos. No puedo tiatai este
tema en el piesente texto. Aquí tengo en
cuenta situaciones que son en iealidad pie-
vias a esas discusiones. En el Noioeste, estas
discusiones tiatan de la cuestión de qué
piincipios de libeitad y/o equidad debeiían
iegulai la distiibución de bienes sociales una
vez que todos, o la mayoiía, han obtenido un
nivel basico de deiechos y capacidades
150
En cambio, en las situaciones latinoame-
ricanas a las que me refiero aquí, la cuestión
principal se refiere a los individuos -mu-
chos- que no han logrado esos derechos y
capacidades básicas. Esto plantea la piegun-
ta de si existen o no -con anteiioiidad a los
148
Sen 1992:17-21, bastaidillas en el oiiginal. Específicamente, Sen discute la teoiía de justicia de Robeit Nozick
1974. Hay que consideiai, consistentemente con las afiimaciones de Sen, las maneias toituosas (casi siempie in-
cluyendo visiones de un meicado mítico plenamente competitivo que en el momento adecuado deiiamaia sus be-
neficios sobie todos) con las que el actual status quo es defendido en Améiica Latina.
149
No tengo espacio aquí paia tiatai esta cuestión. Paia aigumentos sólidos contia el antiuniveisalismo extiemo
de las visiones cultuiales ielativistas, véanse especialmente Fianck 2001, Gaizón Valdés 1993, Nussbaum 2000b, Sen
1999b y 2000 y Stepan 2000. Touiaine 1997: 206 aigumenta que: °No hay sociedad multicultuial posible sin piin-
cipios univeisalistas que peimitan la comunicación entie giupos e individuos social y cultuialmente difeientes".
150
Dasgupta (1993: 45, nota al pie) comenta coiiectamente: °La mayoiía de las teoiías éticas contempoianeas
dilemas de libeitad vs. equidad que emeigen
bajo la abundancia- buenas iazones paia
afiimai un deiecho univeisalista paia el lo-
gio de un nivel, o conjunto, basico de deie-
chos y capacidades -civiles, sociales y polí-
ticas-. Cieo que esas iazones existen y que
su fundamentación es la agentía.
Estas iazones hacen iefeiencia a un as-
pecto piimaiio de la equidad: no plena igual-
dad, sino igualización basica. Poi igualiza-
ción entiendo el deiecho de todos a al menos
dos cosas: una, como vimos cuando exami-
namos las instituciones estatales peio ahoia
mas geneialmente, sei tiatados con la equi-
dad y consideiación debida a la condición de
agentes; y, segundo, logiai un piso basico de
deiechos y capacidades que habilitan la
agencia o, al menos, no sufiii piivaciones
que claiamente la impiden.
151
Voy a iegiesai a este tema. Peio antes
quieio notai otia contiibución de Sen, quien
aigumenta que:
°La paiticipación ¦demociatica] polí-
tica y social tiene valoi intiínseco paia la
vida humana y el bienestai" ¦así como
también] °valoi instiumental, al mejoiai
la posibilidad de la gente de sei escucha-
da. en sus ieclamos de atención políti-
ca (incluyendo demandas sobie necesida-
des económicas)".
Sen explica que la demociacia tiene un
valoi constiuctivo ya que:
°Aun la idea de °necesidades", inclu-
yendo el entendimiento de las °necesida-
des económicas", iequieie discusión públi-
ca e inteicambio de infoimación, visiones
y analisis. Los deiechos políticos, inclu-
yendo la libeitad de expiesión y discusión,
no son sólo fundamentales paia inducii
iespuestas sociales a necesidades económi-
cas, ellos son también centiales paia la
conceptualización de las necesidades eco-
nómicas en sí mismas".
152
Podemos ielacionai estas obseivaciones
con mi discusión de la °indecidibilidad teó-
iica" del conjunto de deiechos coiiespon-
dientes a la demociacia. En ielación a este te-
ma, Jeiemy Waldion comenta que:
°Cualquiei teoiía de deiechos enfienta-
ia desacueidos sobie los inteieses que iden-
tifica como deiechos y sobie los téiminos
piesuponen al comienzo de la indagación que estas necesidades ¦basicas] han sido iealizadas". Esta piesunción es
explícita en los tiabajos de filosofía política anglosajones que han sido mas influyentes en las ultimas décadas. Rawls
1971: 152, 542-3 aclaia que su teoiía de la justicia es aplicable sólo en países donde °solamente las necesidades ma-
teiiales menos uigentes quedan poi sei satisfechas" (poi una ieafiimación ieciente de esta piesuposición véase
Rawls 2001). A su vez, aunque menos explícita, la misma piesuposición esta contenida en el tiabajo de Habeimas,
piobablemente el filósofo político de Euiopa continental mas influyente. Estos y otios autoies dejan pendiente la
piegunta que foimulo aquí, la de qué se puede decii de países, aun aquellos que incluyen un iégimen demociati-
co, que no cumplen con esta piesuposición.
151 Algunos estudios empíiicos son de inteiés consideiable en ielación con este aspecto de un piso o umbial míni-
mo paia todos. En paiticulai, Fiohlich y Oppenheimei 1992 iealizaion una seiie de expeiimentos paia encontiai
las visiones de justicia distiibutiva piedominantes. Pidieion a los paiticipantes (estudiantes univeisitaiios de Cana-
da, Polonia y Estados Unidos) que intentaian llegai a un acueido unanime sobie qué piincipio geneiaiía °la mas
justa distiibución del ingieso" en una sociedad en la cual los individuos no saben de antemano en qué posición el-
los estaian ¦°el velo de ignoiancia" de Rawls: 1971]. Los piincipios eian: 1. °Maximizai el mas bajo ingieso en la so-
ciedad"; 2. °Maximizai el ingieso piomedio" ¦el piincipio de Haisanyi 1975 del °piomedio maximo de utilidad"];
3. °Maximizai el ingieso piomedio sólo después de gaiantizai que la difeiencia entie los individuos mas pobies y
los mas iicos. no es mayoi que una cantidad especificada" ¦°el piincipio de difeiencia" de Rawls: 1971]; 4. Maxi-
mizai el ingieso piomedio sólo luego que un cieito ingieso mínimo especificado es gaiantizado a todos"; o 5. Cual-
quiei otio piincipio que los paiticipantes deseaian foimulai (Ibíd.: 35 y passim). Los autoies iealizaion un total de
setenta y seis expeiimentos. Un soipiendente 78% de estos giupos estuvo de acueido en elegii el ciiteiio númeio 4
sin ningún techo; es decii, establecei un mínimo gaiantizado a todos y mas alla de ello ninguna iestiicción sobie
cuan pióspeios podiían sei algunos de ellos (Ibíd.: 59 y passim). Nótese que esto es equivalente a elegii los deie-
chos y capacidades basicos que discuto en el texto. Asimismo, Fiohlich y Oppenheimei infoiman que °la democia-
cia fue impoitante en los expeiimentos: mientias mas abieitas y extendidas eian las discusiones duiante los expe-
iimentos, mas fiime y mas estable fue el apoyo a este piincipio". Paia otios detalles me iemito a esta ob. cit.
152. Ibíd.: 11.
en que los identifica. ademas, las teoiías
de deiechos tienen que enfientai contio-
veisias sobie las foimas de obligación que
fundamentan y los tipos de piioiidad mo-
ial que ellas establecen: obligaciones abso-
lutas, obligaciones ¡ríma [atíe, piioiidades
lexicales, piioiidades pondeiadas ¦y otias]".
El contenido de los derechos, su grado de
especificidad, su alcance, la prioridad relativa
de algunos derechos sobre otros y otras cues-
tiones de este tipo son y siempre serán dispu-
tables, hay demasiados puntos de vista y pie-
feiencias, demasiadas teoiías de lo que es justo
y/o equitativo, y demasiados inteieses y posi-
ciones sociales paia que cualquieia de estas
cuestiones sea claia y fiimemente iesuelta. Es-
te es un hecho de la vida social; es una conse-
cuencia de la agencia humana y de la diveisi-
dad de pioyectos de vida, puntos de vista,
inteieses y espacios sociales que ésta sustenta.
A este hecho se agiega un pioblema piac-
tico que ya he mencionado: implementai de-
iechos, piacticamente cualquiei deiecho, ie-
quieie aiieglos institucionales y estos aiieglos
cuestan dineio, usualmente piovisto poi el
cobio de impuestos. Debido a esto, no sólo
poi actitudes sesgadas o negligentes, algunos
deiechos no son sancionados, otios son im-
plementados débil o selectivamente y en iea-
lidad sólo algunos son mas o menos plena-
mente implementados. Por supuesto que este
problema es más agudo mientras más pobre
es el país en cuestión -y es aun más agudo
cuando ese mismo país es profundamente
desigual-. En consecuencia, los deiechos no
son estaticos, ellos °estan constantemente ex-
pandiéndose y contiayéndose bajo el impac-
to de acción legislativa y judicial".
153
Holmes y Sunstein concentian su anali-
sis en un país iico -Estados Unidos-
cuando desciiben la selectividad en la san-
ción e implementación de deiechos que ie-
sulta de vaiias iestiicciones institucionales y
económicas; poi supuesto, estas iestiicciones
son mas agudas mientias mas débil es el es-
tado. Ahoia iecapitulo la discusión pievia
poi medio de algunas pioposiciones.
25. En cualquiei ciicunstancia históiica
dada, es eminentemente disputable qué de-
iechos, con qué intensidad, con qué alcance
y con qué piioiidades son sancionados e im-
plementados.
26. Este hecho es en parte debido a res-
tricciones institucionales y económicas, pe-
io también iesulta de la diveisidad social im-
plicada poi la agencia y la multiplicidad de
puntos de vista, estilos de vida e inteieses que
la piopia agencia geneia.
¿Cual es la iespuesta a estos pioblemas y
iestiicciones: Simplemente, demociacia.
La cuestión ciucial es quién decide, cómo
y en base a qué, qué deiechos son sanciona-
dos e implementados, y con qué intensidad y
alcance, mientias otios deiechos no son san-
cionados o peimanecen como letia mueita.
Aun cuando estén basadas en caiacteiísticas
univeisales del sei humano, qué demandas-
necesidades se tiansfoiman en deiechos, en
qué medida ellos son implementados y con
qué ìraJe-o[[s con otios deiechos y obligacio-
nes, es una constiucción social.
154
Una de las cuestiones mas impoitantes es
quiénes y cómo concuiien a esta constiucción
(incluyendo poi cieito las demandas-necesi-
dades que no logian sei insciiptas como de-
iechos). Los ieconocimentos mutuos de agen-
cia demandados poi la ciudadanía política
son ciuciales en esta cuestión.
155
EsEste es el
espacio en el que, al menos en Noioeste, mu-
chas demandas-necesidades de tiabajadoies,
campesinos, mujeies y otios fueion tiansfoi-
madas en deiechos accionables.
156
153
. Holmes y Sunstein 1999: 104
154
Paia elaboiación de este punto, véase Whitehead 2002b.
155 Paia un analisis que iecalca esto véase Ackeiman 1980.
156
Aunque enfoca en luchas poi la conquista de deiechos en otias iegiones, Epp 1998: 197 piopone una conclu-
sión que es altamente peitinente paia Améiica Latina: °La lección basica de este estudio es que los deiechos no son
iegalados: ellos son ganados a tiavés de acción colectiva conceitada que suige tanto de una sociedad civil vigoio-
sa como del apoyo público". De acueido con esta visión, UNDP 2000b: 78 coiiectamente senala: °Lo que mas ne-
cesitan los pobies es mayoi capacidad oiganizativa, mas podei paia influenciai el iumbo de sus vidas".
Sin embaigo, he notado que hoy en día
las luchas en esos países en toino a necesida-
des, demandas y deiechos piesuponen que
casi todos estan poi encima de un piso de de-
iechos y necesidades basicas. No es éste el ca-
so de Améiica Latina y otias iegiones del Sui
y del Este. Esto otoiga uigencia especial y
diamatismo a los aigumentos y conflictos
sobie cuales debeiían sei los deiechos san-
cionados e implementados en estos países.
También noté que en nuestios países, ya sea
poi medio de iepiesión autoiitaiia o debido
a piivaciones seveias sufiidas poi el sectoi
populai, sus demandas-necesidades iaia-
mente alcanzan la agenda pública.
Este es un reflejo de la desigualdad de es-
tos países: pocas cuestiones llegan a esa
agenda que no sean en el interes de las cla-
ses y sectores dominantes, excepto pieocu-
paciones sobie la °(in)seguiidad pública"
que no pocas veces implican ciiminalizai la
pobieza y, con ella, adicionales iegiesiones
en los deiechos civiles del sectoi populai.
Paiadójicamente, es en los países donde
mas se necesita una amplia discusión sobie
demandas-necesidades, en que es mas difícil
incoipoiai estas cuestiones en la agenda pú-
blica. Ia sordera de esta agenda es una indi-
cación de la baja calidad de estas democra-
cias. Sin embaigo, he aigumentado que la
iespuesta a esta situación es mas demociacia.
Los deiechos de la ciudadanía política ¡|us
cualesquieia sean los deiechos civiles que
efectivamente existen en cada caso, ademas de
alianzas políticas apiopiadas,
157
son las palan-
cas iniciales paia esta laiga y aidua taiea.
Cuiiosamente, el piincipal tema de esta
taiea es la misma cuestión que, aigumenté, es
teóiicamente indecidible: ¿qué seiía °un mí-
nimo social decente",
158
en téiminos de un
conjunto basico de deiechos civiles (o huma-
nos) y sociales (o capacidades de desaiiollo
humano): Asimismo, si un país es pobie y tie-
ne un estado anémico y un sistema legal tiun-
cado, ¿qué secuencias y tiayectoiias seiían
adecuadas paia el logio de tal mínimo:
159
Como debe sei claio a esta altuia, no po-
demos sabei de antemano la iespuesta a es-
tas pieguntas. Sin embaigo sabemos dos co-
sas útiles. Una es que, tal como vimos con
iespecto a los deiechos políticos, podemos
deiivai, inductivamente y tonìrarío sensu,
condiciones que mas alla de duda iazonable
impiden la iealización de la agencia, ya sea
definida en téiminos de deiechos civiles y
humanos, o de deiechos sociales y desaiio-
llo humano. Ser sometido a violencia física,
o a miedo recurrente a esta, o a hambre y
desnutrición, o a serias enfermedades pre-
venibles o discapacidades hereditarias, estas
son, entre otras que el lector querrá agregar,
fuertes candidatas a ser consideradas priva-
ciones de derechos y capacidades básicos.
Hemos llegado a un punto que quieio ie-
calcai. En ielación a los deiechos políticos, la
indecidibilidad de su conjunto mínimo sufi-
ciente no nos impidió identificai algunos de-
iechos (tales como, paia iepetiilo una vez
mas, de expiesión, asociación, y movimien-
to) de los cuales podemos hacei con confian-
za la siguiente pioposición empíiica, deiiva-
da inductivamente: si estos deiechos faltan,
o si son seiiamente coaitados, entonces un
iégimen demociatico y su componente de
ciudadanía política no existen.
En el mismo sentido, la imposibilidad
de determinar el conjunto mínimo sufi-
ciente de derechos civiles y sociales no de-
bería impedirnos establecer condiciones
que, sobie la base de conocimientos dispo-
nibles, nos peimiten afiimai que ellas im-
piden seveiamente la agentía de los que su-
fien dichas condiciones. Asimismo, lo
mismo que hicimos con los deiechos polí-
157
Paia una discusión de posibles alianzas me iefieio una vez mas a mi ob. cit. 1998b. Véanse también MacAdam
et al. 2001 y Hubei y Stephens 1999. Estos últimos aigumentan que piecisamente debido a que el sectoi populai tie-
ne escaso acceso a las buiociacias estatales, el uso de sus deiechos políticos demociaticos les es paiticulaimente im-
poitante. Poi su paite, en téiminos mas geneiales Veiba et al. 1995: 516, luego de notai las giandes ventajas políti-
cas que disfiutan en los Estados Unidos los giupos e individuos iicos y altamente educados,aigumentan: °El voto
es el único tipo de actividad política paia la cual existe una igualdad decietada entie los que toman paite en ella".a
158
Nussbaum 2000a: 125.
159
Poi supuesto, aun dentio de Améiica Latina hay vaiiaciones impoitantes en esta cuestión, que debeiían sei
tomadas en cuenta al tiazai posibles secuencias y tiayectoiias. Una discusión detallada de esta cuestión depende
de una evaluación país poi país, una taiea que excede laigamente las posibilidades del piesente texto.
ticos, piobablemente la mayoiía de estas
condiciones tendian que sei afiimadas a
tonìrarío, al menos hasta que tengamos mas
y mejoies conocimientos.
Poi ejemplo, en téiminos de deiechos
sociales y desaiiollo humano, físicos y bió-
logos conocen bien los iequeiimientos nu-
tiicionales mínimos de vaiias categoiías so-
ciales (embaiazadas y madies en peiíodo de
amamantamiento, ninos de vaiias edades,
tiabajadoies manuales, etc.), así como tam-
bién las consecuencias tiagicas que la piiva-
ción de los mínimos iespectivos piovoca en
sus víctimas y su descendencia.
160
En téimi-
nos de deiechos civiles y humanos, pode-
mos, digamos, identificar prácticas de vio-
lencia domestica o de tortura policial y
otros malos tratos severos que claramente
niegan la ugencIu. Afoitunadamente, hoy en
día hay muchas instituciones -públicas,
piivadas e inteinacionales- iecolectando
todo tipo de datos ielevantes; tal vez el mo-
mento ha llegado paia que alguna institu-
ción (¿UNDP:) asuma el lideiazgo en cooi-
dinai la compatibilización y el uso
compaitido de esos datos.
161
De una foima o de otia, debemos dainos
cuenta de que las necesidades y piivaciones
iespectivas no son sólo sufiimientos indivi-
duales; éstas son cuestiones sociales, a ser
tratadas en terminos del reconocimiento de
responsabilidades estatales y colectivas.
162
En base a evidencia de este tipo de piivacio-
nes y sus consecuencias, puede aigumentai-
se convincentemente que los iecuisos de un
país deben sei piimoidialmente asignados a
supeiai tales piivaciones.
Sin embaigo, podemos estai seguios de
que aigumentos alteinativos seian piesen-
tados; digamos, diiigii la mayoiía de esos
iecuisos a mejoiai los seivicios de salud y
la educación de los sectoies medios, así una
fueiza de tiabajo bien entienada y saluda-
ble mejoia tasas de ciecimiento económico
que a la laiga piesumiblemente también be-
neficiaian a los que sufien las piivaciones
mas seveias. Otia cosa que sabemos es que
estas son cuestiones políticas, imbuidas de
distintos valoies, ideologías y posiciones so-
ciales, así como poi teoiías mas o menos
implícitas sobie el funcionamiento de una
sociedad dada y, hoy en día, ciecientemen-
te, también sobie el funcionamiento del
mundo enteio.
Las discusiones iesultantes definen cua-
les son las necesidades °ieales" que un país
enfienta, ignoia, o iepiime. Estos son los pa-
peles instiumentales y constiuctivos que, co-
mo vimos, Sen coiiectamente asigna a la de-
mociacia. Este autoi agiega;
"Nuestia concepción de necesidades
se ielaciona con nuestias ideas de la evi-
table natuialeza de algunas piivaciones y
con nuestio entendimiento de lo que
puede haceise con iespecto a ellas. Los
deiechos políticos, incluyendo la libeitad
de expiesión y discusión, son no sólo el
eje sobie el cual giian en su capacidad de
inducii iespuestas sociales a necesidades
160
Paia datos y discusión sobie la lamentable situación de Améiica Latina en esta y otias cuestiones ielacionadas
véase Baitell y (Alejandio) O"Donnell 2000. Paia discusión geneial de esta cuestión véase Dasgupta 1993: 474. Co-
mo una de las conclusiones de su estudio, este autoi afiima: °En geneial se dice que aun cuando una peisona no po-
see bienes físicos posee un bien inalienable, es decii su fueiza de tiabajo. He mostiado la impoitante veidad de
que esto es falso. La conveisión en podei laboial ieal puede sei ¦sólo] iealizada si la peisona encuentia los medios
paia hacei la conveisión, y no al ievés. Alimentación y cuidados médicos son los medios necesaiios paia ello".
161
Los Infoimes de Desaiiollo Humano tanto en su veisiones nacionales como inteinacional son pasos impoi-
tantes en esta diiección, peio los datos iesultantes de ellos aún necesitan sei juntados y compatibilizados. Asimis-
mo, la cobeituia de estos datos es aún bastante limitada. Poi su paite, me impiesiona la capacidad de Banco Mundi-
al de iecolectai (diiecta o indiiectamente) o adquiiii vaiios tipos de datos. Sin embaigo, estos datos no estan
disponibles en su foima oiiginal paia el analisis poi paite de investigadoies no peitenecientes a esa institución
(¿una impoitante cuestión de attounìa|í|íìy: y la visión del desaiiollo que guía la iecolección de tales datos es bas-
tante difeiente de la aiticulada aquí y en los In[ormes Je Desarro||o Humano.
162
Weale 1938: 35 piopone lo que muy bien puede sei una iegla útil: °El ciiteiio basico de un mínimo social... es
que cuando este es satisfecho las peisonas deben sei capaces de cumplii con las obligaciones que son conven-
cionalmente espeiadas de ellas en su sociedad como pioductoies, ciudadanos, vecinos, amigos y paiientes." Esto a
su vez esta basado en °el piincipio que el gobieino debe aseguiai las condiciones de igual autonomía, paia todas
las peisonas sujetas a su juiisdicción".
económicas, sino que también son cen-
tiales a la conceptualización misma de las
necesidades económicas".
163
La política, la política demociatica inclui-
da, implica tanto consenso como conflicto.
Foizai algunos temas a que sean incluidos en
la agenda pública, aigumentando que algu-
nas piivaciones son subsanables o pieveni-
bles y que ellas fundamentan deiechos accio-
nables, debatii sobie las piioiidades ielativas
de vaiios tipos de deiechos, y, aunando todo,
planteai socialmente la cuestión de los deie-
chos y capacidades que habilitan la agencia
-éste es el campo en el cual, bajo la demo-
ciacia, la competición política ha sido y se-
guiia siendo libiada.
164
Consideiando esto, me paiece impoitan-
te iecoidai la dinamica peculiai de la demo-
ciacia, incluyendo la siempie posible exten-
sión y ietiacción
165
de los deiechos políticos,
sociales y civiles.
166
Vimos que un iégimen
demociatico puede coexistii con la piivación
seveia de deiechos sociales, así como con la
negación de impoitantes deiechos civiles; asi-
mismo, no podemos decii con seguiidad que
un iégimen demociatico en ningún sentido
estiicto causa avances en aquellos deiechos.
Sin embaigo, estos ties tipos de deiechos
tienen una fueite afinidad electiva:
167
debi-
do a que están basados sobre la misma vi-
sión de los seres humanos, estos derechos se
invocan mutuamente. Poi ejemplo, en el
Noioeste los avances en deiechos civiles y las
condiciones sociales del sectoi populai hicie-
ion muy difícil iesistii sus demandas poi
ciudadanía política; la extensión de esta últi-
ma dio a las mujeies y algunas minoiías una
platafoima impoitante paia adquiiii otios
deiechos civiles y sociales; la amplia iealiza-
ción de los deiechos civiles ayudó a la con-
quista de deiechos sociales y políticos;
168
la
disponibilidad de deiechos políticos ha pie-
venido hambiunas;
169
etc. (el °etc." indica
que éstos son sólo ejemplos); éstos y otios
que podiían sei mencionados sugieien que
bajo la metafoia de la afinidad electiva sub-
yacen impoitantes ielaciones empíiicas.
Estoy peisuadido de que la fueiza que
impulsa estas ielaciones es finalmente mo-
ral: el reconocimiento de que un/a agente no
debe ser privado/a de ninguno de los dere-
chos y capacidades básicas que normalmen-
te lo/a habilitan a ser un tal ugen¡e.
Desde Atenas, aunque iestiingida a un
segmento de la población, hasta tiempos
contempoianeos, donde llegó a sei inclusiva
aunque mezclada con los componentes mas
pasivos y adsciiptivos coiiespondientes a la
nacionalidad, la ciudadanía política ha sido
maicada poi la visión de que los individuos
iespectivos son ieal o potencialmente agen-
163
Sen 1999: 11.
164
En geneial, peio con iespecto a Améiica Latina en paiticulai, Waldion 1999: 243 nota que °La política tiene
que vei con piincipios y no sólo con ¡o|íty... Lo que ocuiie dentio del pioceso político deteimina, no sólo el con-
tenido de nuestias metas sociales, sino también el contenido y distiibución de los deiechos de individuos... Dado
que existe desacueido entie la gente iespecto a los deiechos que poseemos (o que debeiíamos poseei), la especifi-
cación de nuestios deiechos legales tiene que iealizaise a tiavés de algún pioceso polític o... En otias palabias, el
caso de los deiechos no es una excepción a la necesidad geneial de tenei una autoiidad ¦i.e., un estado, O"Don-
ne||] en la política.
165
Lauience Whitehead 2002b comenta ceiteiamente que en Améiica Latina cualesquieia sean los deiechos con-
quistados ellos tienden a sei mas facilmente ieveitidos o cancelados que en el Noioeste.
166
No he tenido espacio aquí paia tiatai la compleja e impoitante cuestión del pluialismo legal y cultuial. Sólo
quieio mencional que en tiempos contempoianeos, los gobieinos demociaticamente electos han tiatado esta
cuestión mas decentemente que los iegímenes autoiitaiios y las demociacias oligaiquicas. Poi cieito, mucho que-
da poi hacei, y la inteisección de la legalidad del estado (aun de uno demociatico) y sistemas comunales legales
(especialmente de comunidades indígenas) no pieviene la emeigencia de pioblemas a veces muy conflictivos. Sin
embaigo, consideio que ese tipo de estado de deiecho debeiía estai habilitado paia tiatai estas cuestiones de la
maneia decente y iespetuosa que es demandada poi sus piopias piemisas. Sobie estos temas véase, entie otios,
Dandlei 1998, Houtzagei y Ciook 2001, Seidei 2000, y Yiigoyen Fajaido 1999.
167 En el sentido oiiginalmente usado poi Goethe, del cual Webei tomó piestada esta metafoia: dos o mas com-
ponentes que no se causan el uno al otio peio que ejeicen una influencia mutua atiacción sineigística.
168 Poi ejemplo, Touiaine 1994 nota que los tiabajadoies euiopeos obtuvieion sus deiechos sociales luchando poi
piincipios geneiales, como la libeitad y la justicia.
169 Como aigumenta Sen ínìer a|ía en su 1999b.
ìes. Esta maica le da a la democracia su enor-
me significado normativo: aunque en cier-
tos períodos ofuscados o descuidados, ese
significado puede ser -y recurrentemente
ha sido- resucitado por apelaciones a la
dignidad y el respeto que el ciudadano/a-
gente merece inherentemente. Es poi esta
iazón que:
°Ninguna teoiía de la demociacia que
omite dai a la idea igualitaiia un lugai
cential puede pioducii una iepiesenta-
ción fehaciente del peso extiaoidinaiio
de la demociacia en la imaginación polí-
tica modeina. Debemos tenei en cuen-
ta que históiicamente uno de los objeti-
vos piincipales de los movimientos
demociaticos ha sido buscai compensa-
ción en la esfeia política de los efectos de
las desigualdades en la economía y en la
sociedad".
170
Es poi esta iazón, también, que °lo que la
demociacia es no puede sei sepaiado de lo
que la demociacia debeiía sei. en una de-
mociacia la tensión entie hechos y valoies al-
canza el punto mas alto."
171
Lo mismo que
con las cuestiones de indecidibilidad y am-
biguedad que he notado en cuanto a la iela-
ción entie demociacia y el estado, la teoría
política que intenta exorcizar el componen-
te normativo intrínseco de la democracia lo
hace al precio de su empobrecimiento y,
tambien, de conclusiones prácticas muchas
veces erróneas.
Antes de iegiesai a estas ieflexiones teó-
iicas piesento algunas sugeiencias empíiicas
ielacionadas con la discusión piecedente.
III.1. En ielación a deiechos civiles (hu-
manos)
III.1.1. Númeio, posición social, géneio,
edad y localización geogiafica de los indivi-
duos quienes son y/o han sido victimizados
con violencia física, incluyendo violencia do-
méstica y/o peipetiada poi la policía y otias
instituciones estatales.
III.1.2. Númeio y localización geogiafica
de diveisos ciímenes, especialmente sexua-
les, homicidios y iobos a mano aimada.
III.1.3. Si a los extianjeios se les asignan
los mismos deiechos civiles y sociales que a
los ciudadanos, si al menos al nivel local pue-
den paiticipai en asuntos políticos, y si son
tiatados poi funcionaiios del estado y poi
los ciudadanos con la consideiación y el ies-
peto debidos.
III.2. En ielación a los deiechos sociales
(desaiiollo humano)
III.2.1. Númeio, poicentaje, posición so-
cial, géneio, edad y ubicación geogiafica de
los individuos que caiecen de comida, habi-
tación, vestimenta y agua potable mínima-
mente adecuados.
III.2.2. Idem, individuos afectados poi la
falta de acceso a seivicios de salud, poi en-
feimedades pievenibles y poi discapacidades
heiedadas o adquiiidas debido a las piivacio-
nes enumeiadas en el piesente paiiafo.
III.2.3. Idem, analfabetos absolutos y fun-
cionales, y tasas de matiiculación y deseición
a vaiios niveles educativos.
III.2.4. Idem, númeio, piopoición, posi-
ción social, géneio y ubicación geogiafica de
individuos que estan desempleados o tiaba-
jando en sectoies infoimales de la economía
en la cual no se les ieconoce deiechos civiles
y laboiales basicos.
III.3. En ielación al contexto social
III.3.1. Si, en geneial -y evaluado entie
otios poi medio de encuestas de opinión
pública, legislación, decisiones judiciales y
los medios de comunicación- apoya un
contexto social diveiso, con especial aten-
ción a indicaciones de intoleiancia o discii-
minación.
III.3.2. Si vaiios medios de comunica-
ción tiansmiten infoimación diveisa, opi-
niones y analisis sobie cuestiones públicas,
y si esta infoimación, opiniones y analisis
170
Beitz 1989: xi, xvi. De la misma maneia, Shapiio 1996a: 6 comenta "la asociación históiica de la demociacia
con la oposición a aiieglos sociales injustos". Paia afiimaciones similaies véanse Fuiet 1998 y Rosanvallon 1995.
171
Saitoii 1967: 4, bastaidillas en el oiiginal; paia elaboiación véase Saitoii 1987 vol. I, especialmente el capítu-
lo 4.
pueden sei consideiados autónomos de in-
teieses o piesiones del estado, el gobieino,
y/o vaiios inteieses piivados, incluyendo
económicos.
III.3.3. Si en oiganizaciones no estatales
existen deiechos de paiticipación, o si al me-
nos los deiechos civiles (y, eventualmente,
los deiechos laboiales) de sus miembios son
iespetados.
III.3.4. Si existen gaiantías y libeitades
adecuadas paia el ejeicicio de vaiias acciones
de attounìa|í|íìy societal.
Aquí iesumo mi visión sobie la concep-
tualización del estado (o calidad) de la de-
mociacia. Con este téimino quieio significai
difeientes giados de demociaticidad. Poi es-
to a su vez me iefieio a los ítems empíiicos o
estandaies que he sugeiido en el piesente
texto. Estos ítems pueden sei vistos como
vectoies que mapean dimensiones que, de-
pendiendo de los datos obtenibles paia cada
una, tal vez podiían sei oidenadas en algún
tipo de escala o índice.
172
La distancia del nivel establecido poi el
estandai iespectivo o, eventualmente, desde
un °fondo" indicando la ausencia de un fac-
toi dado, estableceiía (o peimitiiía una eva-
luación iazonada de) la ielativa demociati-
cidad de tal dimensión. El iesultado geneial
seiía una seiie de vectoies -poi supuesto,
algunos mejoi medidos que otios- de la ie-
lativa demociaticidad de cada caso.
173
Estos
piocedimientos, como el pioyecto piesente
intenta iealizai,
174
debeiían piopoicionai
mucho conocimiento nuevo y útil sobie el
funcionamiento -los logios y los fiacasos-
de la demociacia en Améiica Latina.
Quieio hacei explícito en este punto del
analisis un sesgo peisonal: mientras más de-
mocraticidad encontramos, mejor. Esto no
ignora que, como ya mencione, hay ¡rude-
o]]s, ni que raramente, si es que alguna vez
sucede, todas las cosas buenas llegan juntas.
Peio aun así cieo que ín Ju|ío ¡ro Jemotra-
tía; es decii, ìraJe-o[[s en contia de una di-
mensión demociatica dada debeiían sei de-
bidamente justificados.
Asimismo, esas justificaciones debeiían
sei hechas públicamente; una opoitunidad
equitativa de sei abieitamente debatidas de-
be sei ofiecida y la decisión de aceptai los
ìraJe-o[[s debe sei hecha poi instituciones
autoiizadas legalmente y piocediendo de
acueido a ieglas demociaticas
175
(o, como
con los ejemplos que piesenté aiiiba, de de-
cisiones sobie cambio o de seguiidad nacio-
nal, poi paite de instituciones que han sido
debidamente autoiizadas a tal efecto y cuya
autoiidad puede sei desafiada a tiavés de
medios demociaticos).
Ahoia debo calificai mi afiimación de
que ín Ju|ío ¡ro Jemotratía. Cieo que éste es
un ciiteiio geneial valido. Sin embaigo, no
impide la discusión teóiica y, en veidad, emi-
nentemente política sobie dos pieguntas:
¿Cuánta democracia, y democracia dónde?
En ielación a estas pieguntas, un demóciata
iadical queiia avanzai homogéneamente en
todos los vectoies de la demociatización, en
tanto, en el otio extiemo, un demóciata con-
seivadoi, piefeiiia bajos niveles en no pocos
de estos vectoies.
176
Mi sesgo peisonal no apunta a bloqueai
esta cuestión, que esta en el núcleo de lo que
la demociacia (y, de hecho, la política en ge-
neial) es. ,A que esferas más allá del regi-
men deberían los mecanismos democráti-
cos de toma de decisión y el principio y los
derechos de ciudadanía extenderse? ¿Qué
172
Este piocedimiento es idéntico al "piecisamiento" de una definición que Colliei y Levitsky 1997 discuten.
173
Una de las cuestiones metodológicas mas impoitantes, con la cual otio paiticipante del piesente pioyecto esta
tiabajando (G. Munck), es si seiía posible o conveniente ieducii estos vectoies a algún tipo de índice.
174
Como la Auditoiía (Vaigas Cullel y Gutiéiiez Saxe 2001) ya ha hecho con el mismo objetivo en ielación a Cos
ta Rica.
175
Poi "ieglas demociaticas" en el piesente contexto quieio decii que las iespectivas instituciones públicas han
piocedido de la maneia que coiiesponde a los iespectivos ítems en los excuisi piecedentes.
176
Poi ejemplo, afiimai que la demociacia es exclusivamente sobie el iégimen y que, aún dentio de este, una may-
oi paiticipación podiía impedii el logio de otios valoies, tales como la estabilidad política, la eficacia de la políti-
ca económica, y otios.
costos en téiminos de ìraJe-o[[s con otios
objetivos sociales estamos dispuestos a pa-
gai paia avanzai en la demociatización:
¿Debeiían los mecanismos demociaticos y
los piincipios de ciudadanía extendeise a,
digamos, el funcionamiento inteino de los
paitidos, sindicatos y asociaciones empie-
saiiales, peio no a empiesas, univeisidades,
oiganizaciones inteinacionales y familias:
¿Pueden existii ciiteiios que peimitan tia-
zai ciiteiios iazonablemente consistentes y
ampliamente aceptados aceica de dónde
aplicai y dónde no dichos mecanismos y
piincipios:
Y, tal vez, aun mas enigmatico, ¿quién y a
tiavés de qué pioceso de decisión (democia-
tico u otio) debeiía decidii sobie este tipo de
cuestión: Tiatai satisfactoiiamente estos te-
mas iequieie teoiías de la demociacia que no
han sido esciitas aún.
177
Asimismo, cieo que
estas teoiías debeiían aceptai que en esta
cuestión estamos tiatando con el último °in-
decidible". Una concepción consistente de la
demociacia tiene que estai fundamentada,
como vimos aiiiba, en la concepción de
agentía implicada poi el iégimen democia-
tico y su apuesta univeisalista.
La °indecidibilidad teóiica" de los deie-
chos políticos, poi sí mismos y mucho mas si
también ieconocemos a los deiechos civiles y
sociales como ielevantes paia la demociacia,
le da a la demociacia su peculiai dinamica y
apeituia históiica. Como consecuencia, los
demócratas sinceros de varios cuños debati-
rán por siempre sobre dónde, cómo y cuán-
do los límites de la democracia deben ser si-
tuados. La política, especialmente la política
demociatica, es siempie centialmente sobie
los piopios límites de la política, y consecuen-
temente, también del estado.
178
¿Cuales son
males sociales pievenibles, cuales de ellos de-
beiían sei iesueltos poi la acción política y un
estado adecuado, y cuales son hechos ineluc-
tables o que es mejoi dejai libiados al meica-
do o a la buena voluntad de algunos actoies
sociales:
Los Jemotraìas sínteros Je ·aríos tunos
Je|aìírán ¡or síem¡re so|re JonJe, tomo y
tuánJo |os |ìmíìes Je |a Jemotratía Je|en ser
síìuaJos. La ¡o|ììíta, es¡etía|menìe |a ¡o|ììíta
Jemotráìíta, es síem¡re tenìra|menìe so|re |os
¡ro¡íos |ìmíìes Je |a ¡o|ììíta, y tonsetuenìe-
menìe, ìam|íén Je| esìaJo.
Sabemos cuanto los límites de la política,
de la demociacia y del estado han sido iedu-
cidos en la histoiia ieciente de Améiica Lati-
na. Vimos que la mayoi paite de la teoiía
contempoianea de la demociacia se iestiin-
ge al iégimen. Ahoia vemos que esta no es
meiamente una cuestión académica; mas
bien, esta iestiicción iefleja, y iefueiza, una
concepción general restrictiva de lo que la
política, específicamente la política demo-
crática, trata. Estas visiones expulsan la de-
mociacia y, en geneial, la política, de cual-
quiei ielación activa con la gian injusticia
social implicada poi la caiencia extendida de
deiechos sociales y civiles, y piopician la ane-
mia de un estado que es apenas cieíble paia
la mayoiía de su piopia nación.
Con el piesente texto espeio contiibuii a
desafiai estas opiniones. Poi supuesto, el ie-
sultado de estos debates no seia deteimina-
do solamente poi iazones noimativas y ana-
líticas; seia fueitemente influenciado poi
consideiaciones ideológicas, piacticas y piu-
denciales, tales como los iecuisos disponi-
bles y el giado de desigualdad de un país, el
contexto inteinacional y las alianzas políti-
cas que dan sustento a las posiciones existen-
tes. Estas cuestiones van mas alla del alcance
del piesente texto.
Sin embaigo, hay algunos puntos que
puedo planteai.
177
O simplemente absteneise de discutii estas cuestiones como ielevantes paia una teoiía de la política y/o la
demociacia. Vei poi ejemplo el gian cuidado con que, en sus vaiios ajustes a su "teoiía de la justicia," Rawls ha
consistentemente aigumentado que no se aplica a instituciones sociales tales como la que enumeié mas aiiiba (poi
un aigumento ieciente al iespecto vei Rawls 2001).
178
Del mismo modo, S.N. Eisenstadt 2000:14 hace la impoitante obseivación que uno de los "aspectos centiales
del pioceso político demociatico. ¦es] una lucha continua sobie la definición del ambito de la política. En vei-
dad, es solo con el advenimiento de la modeinidad que el tiazado de los límites de la política se tiansfoima en uno
de los mayoies foci de la lucha y contestación política abieita."
- Uno es que la evaluación de la calidad
de la democracia en America Iatina con-
temporánea debería ser útil para muchos,
incluso los que cieen que los avances en al-
gunos de sus vectoies no es deseable; tal eva-
luación geneiaia infoimación pública paia
el uso de ciudadanos que pueden estai vali-
damente en desacueido con iespecto a cuan-
ta demociacia y en qué espacios sociales el-
los piefieien.
- El segundo punto es que no estoy pie-
suponiendo que los mecanismos demociati-
cos son adecuados paia todas las institucio-
nes sociales. Sin embaigo, en el piesente
texto la discusión de agentía como existente
en todas las esfeias sociales, no sólo a nivel
del iégimen, sustenta la expectativa de que
en instituciones sociales no demociaticas al
menos los deiechos civiles y laboiales de sus
miembios sean iespetados -ya que la agen-
cia esta siempie implicada en todas las esfe-
ias sociales, la ausencia de mecanismos de-
mociaticos en una situación social dada no
justifica el mando aibitiaiio o despótico.
Hay deiechos que, al menos en téiminos
de su validez foimal, no son pioblematicos.
Bajo un iégimen demociatico, los deiechos
a la paiticipación política así como también
los de expiesión, asociación, movimiento y
similaies deben estai en vigoi poi la misma
definición de dicho iégimen. Asimismo, el
núcleo históiico de los deiechos civiles (a la
vida, a la integiidad física, piotección, y com-
pensación eventual poi vaiios tipos de vio-
lencia, inviolabilidad del domicilio, cieencia
ieligiosa, debido pioceso legal y similaies) ha
sido sancionado poi los sistemas legales de
piacticamente todos los países del mundo
modeino.
Hoy no muchos podrían argumentar, al
menos públicamente, que estos no son dere-
chos válidos y accionables,
179
aunque como
vimos en la mayor parte de America Iatina
están lejos de ser plenamente implementa-
dos. Una cuestión mas complicada se iefieie
a los pobies y excluidos, especialmente aque-
llos que °mueien tan lentamente que nadie
lo llama asesinato".
180
Diveisos teóiicos ai-
gumentan que estos son hechos desafoituna-
dos, que cuanto mas pueden dai lugai a un
ieclamo moial paia la piovisión de las capa-
cidades necesaiias. Peio estos teóiicos niegan
que estos hechos fundamenten deiechos so-
ciales positivos, demandas accionables con-
tia el estado y eventualmente la sociedad.
Algunos de estos aigumentos niegan la
validez de tales ieclamos; otios apuntan a la
imposibilidad de alcanzai acueido geneiali-
zado sobie cual seiía el conjunto apiopiado
de tales deiechos; otios aigumentan la impo-
sibilidad piactica de satisfacei las necesida-
des coiiespondientes, especial peio no exclu-
sivamente en países pobies; y aun otios
apuntan que el costo de inciementai los im-
puestos sobie los iicos y eventualmente de-
bilitai sus deiechos de piopiedad supeiaiía,
aun paia los mas pobies, los logios obteni-
dos al tiatai de atendei sus necesidades.
Individualmente o en combinación, estos
aigumentos han dominado la agenda públi-
ca en las dos últimas decadas, tanto en paí-
ses ricos como pobres. Sin embaigo, visto
desde la peispectiva de la agentía, me paiece
difícil negai que el logio de deiechos socia-
les basicos, a pesai de la °indecidibilidad" de
su conjunto mínimo, sea un deiecho accio-
nable, positivo. En este punto nos encontia-
mos iegiesando al tema de la demociacia.
En efecto, vimos que la cuestión de qué
deiechos políticos, civiles y sociales son san-
cionados e implementados, en qué secuen-
cias, y con qué ìraJe-o[[s, ha sido y seguiia
siendo la piopia médula de las luchas demo-
ciaticas. Estos son piocesos políticos que
eventualmente conducen a decisiones colec-
tivas sancionadas poi el estado y su sistema
legal. La histoiia piueba que nunca un °pa-
quete completo"de estas capacidades y deie-
chos ha sido simultaneamente sancionado,
mucho menos implementado. Esto muestia
179
Sin peijuicio de lo dicho aiiiba, en Améiica Latina vaiios estudios e infoimes de piensa muestian que en la
mayoiía de los países hay amplio apoyo en favoi de detenciones aibitiaiias, toituia y aun el linchamiento de los
sospechados de sei ciiminales. Asimismo, políticos demagógicos y algunos medios de piensa alimentan estos sen-
timientos y el miedo a la violencia social que subyace a ellos.
180
Coleiidge, citado poi Shue 1996: 58.
que no es justo exigii, como lo hacen algunas
coiiientes de la deiecha, una especificación
a ¡ríorí del conjunto mínimo suficiente de
esos deiechos y/o capacidades; también
muestia que es injusto descaitai, como ha-
cen algunas coiiientes de la izquieida, de-
mandas que no implican el logio de un pa-
quete completo de esos bienes.
La histoiia también piueba que los iecui-
sos necesaiios paia logiai algunos de estos
deiechos y capacidades fueion disputados y
iedefinidos a lo laigo de los piocesos conflic-
tivos y a veces convulsionados que delineé en
secciones pievias;
181
asimismo, las secuen-
cias de adquisición de algunos de estos deie-
chos y capacidades, y su contenido y alcance
específico, han vaiiado aun entie los países
del Noioeste.
182
En estos casos, la política
democrática bajo varios tipos de circunstan-
cias y alianzas políticas condujo a priorizar
algunas demandas-necesidades por sobre
otras que eran o aparecían como no menos
básicas que aquellas. Estas luchas no fueion
impedidas poi la injusticia implicada poi es-
tai atendiendo sólo algunas demandas-nece-
sidades, o poi piedicciones aceica de que
asignai los iecuisos necesaiios piovocaiía
consecuencias catastióficas. En cambio,
avances en el logio de algunos de estos deie-
chos facilitaion luchas poi la conquista de
otios. Estas son las maneias, fiustiantes a ve-
ces y iaiamente lineales, en que la política
demociatica funciona.
Paia que esto sea así en Améiica Latina,
una demociacia de mejoi calidad (especial-
mente en téiminos de aumentai el númeio
de los que tienen ieal capacidad de paiticipai
en política y, consecuentemente, de ampliai
la agenda pública de tal maneia que incluya
sus demandas-necesidades) contiibuiiía a un
contexto congenial. En ese pioceso, cuales se-
iían las demandas-necesidades que tendiían
piioiidad seiían decididas de acueido a las
caiacteiísticas específicas de cada país; no só-
lo como consecuencia de necesidades objeti-
vas, sino también de las ielaciones de fueizas
expiesadas, y movilizadas, poi diveisas alian-
zas políticas. Cieito, debido a la extensión y
severidad de las privaciones existentes en la
mayoría de nuestros países, en el futuro pre-
visible dichas opciones implicarán la trágica
postergación de otras. Sin embaigo, en tan-
to estos piocesos sean impulsados poi un ie-
conocimiento univeisal de la agentía y de sus
deiechos sociales, civiles y políticos, ellos
mantendian en la agenda pública la necesi-
dad de continuai luchando poi el logio de al
menos un mínimo social decente paia todos.
Como anuncié al comienzo de este tex-
to, comenzamos con la base analítica ielati-
vamente sólida del iégimen demociatico.
Encontiamos en este iégimen al ciudada-
no/a político/a, un agente legalmente ies-
paldado que, luego de un laigo y conflicti-
vo pioceso históiico, fue incluido/a, poi
medio de una apuesta institucionalizada y
univeisalísticamente delimitada, en la de-
mociacia política.
Ese analisis nos mostió que la °democra-
ticidad" es tambien un atributo del estado,
entendido tanto como sistema legal y como
un conjunto de burocracias. En esta búsque-
da también encontiamos las caiacteiísticas
comunes y las iaíces de los deiechos políticos
con los deiechos civiles y sociales. Este descu-
biimiento fue sustentado en la afiimación de
que la democracia, entendida como corres-
ponde, implica no sólo ciudadanía política
sino tambien civil y social. Examinando el es-
ìaJo encontiamos una teiceia dimensión de
éste, su intento típico de piesentaise a sí mis-
mo, y de sei ampliamente consideiado, como
°un-estado-paia-la-nación".
Esto intiodujo una seiie de complicacio-
nes, de las cuales examinamos un segundo ti-
po de ciudadanía, deiivada de la nacionalidad.
Yendo mas alla del esìaJo, y poi lo tanto am-
pliando aun mas nuestio analisis, también en-
contiamos que un contexto diveiso y pluial,
iespaldado poi un sistema legal congenial, es
otio aspecto de la demociacia, especialmente
en tanto sustenta las libeitades que son la con-
181
Chailes Tilly ha pioducido tiabajos valiosos sobie esta y otias cuestiones ielacionadas; véanse especialmente
1998a, 1998b y 1999; este autoi 1998b: 55 concluye que "los deiechos ¦son] pioductos históiicos, iesultados de
luchas". Con útiles iefeiencias a Améiica Latina véase Hubei et al. 1997 y 1999.
182
Un ejemplo ielevante son las impoitantes difeiencias que el estado de bienestai exhibe en estos países.
tiacaia social de los deiechos de ciudadanía.
En la mayoría de estos aspectos encontra-
mos que las democracias de la America Iati-
na contemporánea exhiben serios proble-
mas. Al mismo tiempo, sin embaigo, senalé
las potencialidades políticas y noimativas de
la demociacia, aun de las demociacias políti-
cas que tenemos en la actualidad, especial-
mente si es ieconocida su fundamentación en
la agentía. Consideiada desde este angulo, la
demociacia sigue siendo uno -peio no el
único, como hemos visto- de los piincipios
geneiales de oiganización de la sociedad. Ella
es también la principal palanca para intentar
superar injusticias y desigualdades. La inte-
iacción entie las desigualdades sociales y las
potencialidades implicadas poi las igualdades
aquí analizadas (las emeigentes, con todas sus
difeiencias, de la demociacia política y de la
nación), hacen de la demociacia un hoiizon-
te siempie movible y eventualmente ieveisi-
ble, a lo laigo de conflictos y acueidos en los
que, como hemos visto, suele estai cential-
mente en juego cuales son los límites de la de-
mociacia y la política. Espeio que la cueida
que hemos usado paia descendei en este
complejo abismo no haya sido enteiamente
inepta paia la taiea.
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