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BAJO LA DIRECCIN DE
COORDINADOR
Carlos QUENAN
Profesor de economa (IHEAL)
Eric JOURCIN
Departamento para Amrica Latina y el Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
Profesor de geografa (IHEAL)
A SAVOIR
24
Dinmicas socioeconmicas
y polticas pblicas
Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Los desafos
del desarrollo
en Amrica Latina
A SAVOIR
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A SAVOIR
Los desafos
del desarrollo
en Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas
y polticas pblicas
Institut des Amriques
Carlos QUENAN
Economista, Professor IHEAL
Sbastien VELUT
Gegrafo, Professor IHEAL
COORDINADOR:
Eric JOURCIN
Departamento para Amrica Latina y el Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Savoir
Creada en 2010 por el Departamento de Investigacin de la AFD, la coleccin Savoir
rene anlisis de la literatura o estudios sobre temas de inters operacional.
Realizadas a partir de las investigaciones y de la experiencia adquirida en el terreno
por investigadores y operadores de la AFD y de sus socios, las obras publicadas en
esta coleccin son concebidas como instrumentos de trabajo. Estn destinadas a
un pblico de profesionales, especialistas del tema o de la zona concernida.
Todas nuestras publicaciones se pueden consultar en lnea: http://recherche.afd.fr
Publicaciones anteriores de esta coleccin (ver p. 358)
Este estudio fue realizado en 2013 por el Institut des Amriques (IdA), a peticin
del Departamento para Amrica Latina y el Caribe (ALC) de la AFD. Fue dirigido
por Carlos QUENAN y Sbastien VELUT. Por parte de la AFD, el seguimiento
de los trabajos estuvo a cargo de Marion DOUCHIN y Eric JOURCIN (ALC), con
el apoyo de Cline ABOUT (Publicaciones).
[ Advertencia ]
Los anlisis y conclusiones de este documento son responsabilidad de sus autores.
No reflejan necesariamente el punto de vista de la AFD o de sus instituciones socias.
Directora de la publicacin
Anne PAUGAM
Director de la redaccin
Alain HENRY
Traduccin: Monica ROLLINGER
Diseo y produccin: Ferrari / Corporate Tel .: 00 33 (0)1 42 96 05 50 J. Rouy / Coquelicot
Impreso en Francia por: STIN
Prlogo
Esta segunda edicin de "Los Desafos del Desarrollo en Amrica Latina" se presenta
dentro de un contexto nuevo, muy distinto al que prevaleca en 2010 cuando se public
la primera edicin.
La Agence Franaise de Dveloppement tena poco tiempo de haber recibido autorizacin para intervenir en Mxico y en Colombia, adems su actividad naciente en
Brasil no registraba todava los avances que han caracterizado al periodo reciente.
Para la Agencia resultaba necesario ahondar en el conocimiento de una regin an
nueva para ella. De ah su deseo de lanzar la primera edicin del estudio sobre Los
Desafos del Desarrollo en Amrica Latina. En sus anlisis, los expertos del Institut
des Amriques (IdA), investigadores, universitarios y financieros, pusieron de manifiesto
la creciente participacin de esta regin emergente en las transformaciones del mundo
pero tambin los importantes retos a los que se enfrenta. A pesar de su dinamismo,
Amrica Latina tiene que sortear varios obstculos en su camino hacia el desarrollo,
empezando por las desigualdades socioespaciales, la falta de infraestructuras y la
atona de su productividad.
Un segundo elemento de evolucin radica en las relaciones de Francia con Amrica
Latina y el Caribe. Hoy se encuentran en una fase de renovado dinamismo como lo
demuestran las numerosas visitas de jefes de Estado y de ministros, el volumen muy
significativo de inversiones francesas en esta regin del mundo as como el creciente
inters de las empresas latinoamericanas por Europa, o asimismo los flujos de personas
-estudiantes, turistas, etc.- en ambos sentidos.
El mandato que el gobierno francs ha confiado a la AFD en los pases emergentes en
general, tiene por meta el fomento de un crecimiento "verde y solidario". En Amrica
Latina, ese mandato corresponde a una doble demanda: por una parte, saber enfrentar
los desafos que plantean la urbanizacin y el desarrollo territorial, y por la otra acompaar
las polticas de lucha contra el cambio climtico y proteger la diversidad biolgica,
sabiendo que estos dos temas estn estrechamente vinculados entre s. Es el caso,
en particular, de la movilidad urbana que integra los problemas econmicos, sociales
y medioambientales de una ciudad sostenible.
Desde 2009, la AFD ha destinado cerca de 1 000 millones de euros anualmente para
el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe. La mayora de las veces, los
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[5]
Introduccin:
ndice
25
25
64
96
138
167
167
2.2.
185
185
212
242
267
267
287
310
Conclusin
Lista de siglas
351
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Introduccin
Amrica Latina: ventajas, debilidades y retos
despus de una dcada de prosperidad
Carlos QUENAN y Sbastien VELUT
Amrica Latina acaba de vivir una dcada de progreso econmico y social. Los logros
econmicos que los principales pases de la regin registraron, una vez superada la
grave crisis argentina del 2001-2002, se dieron juntamente con una reduccin de la
pobreza y, en menor medida, de las desigualdades. La resistencia de Amrica Latina a
la crisis econmica internacional que debut en el 2007 confirm que, a diferencia de
lo ocurrido en la regin en anteriores periodos de expansin, el ciclo de crecimiento
iniciado en el 2003 se aprovech para reducir su grado de vulnerabilidad financiera.
Al mismo tiempo, este periodo de auge, que gracias a la estabilidad en los precios de
las materias primas exportadas por los pases de Amrica Latina es indisociable de
un entorno internacional favorable, indujo transformaciones contradictorias que, en
ciertos casos, acentuaron algunas tendencias preexistentes y, en otros, provocaron
cambios de orientacin e incluso algunas rupturas. Amrica Latina es por lo tanto un
continente en movimiento que, ms all de la diversidad de situaciones nacionales,
conlleva procesos sociales innovadores y en el panorama internacional emerge con
dinamismo tanto a nivel econmico como poltico. Sin embargo, no est exento de
fragilidades y de debilidades adems de que, en un entorno internacional riesgoso
e incierto, tiene que hacer frente a importantes desafos.
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Introduccin
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Introduccin
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Norteamrica, sobre todo para los vecinos de Estados Unidos (Mxico, Centroamrica
y el Caribe), ahora el continente mira con destino a Asia para venderle ante todo
productos bsicos, commodities, sin procesar o poco procesados, en tanto China
exporta hacia Amrica Latina bienes industriales. An cuando las diferencias son
importantes, esta situacin recuerda la insercin "centro-periferia" en la que evolucion la regin latinoamericana durante las ltimas dcadas del siglo XIX y la
primera mitad del siglo XX.
Los estados de la Cuenca del Pacfico han tomado en cuenta estas evoluciones.
Algunos, como Per, Chile y Mxico forman parte de la Cooperacin Econmica
para Asia-Pacfico (Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) y contemplan grandes
inversiones portuarias y logsticas para encaminar hacia las costas del Ocano Pacfico
las mercancas destinadas a los clientes asiticos, empezando por China. Adems, con
el objetivo tanto de optimizar sus relaciones econmicas con los pases asiticos
como de fortalecer sus propios vnculos, en 2011 Chile, Colombia, Mxico y Per
formaron un nuevo grupo de integracin regional, la Alianza del Pacfico, que ya se
concretiz en el lanzamiento de negociaciones para la firma de un acuerdo de Libre
Comercio entre los pases miembros.
Dentro de la perspectiva de incrementar su competitividad a travs del mejoramiento
de las infraestructuras regionales, los Estados de Amrica del Sur lanzaron a principios
de los aos 2000 el programa IIRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura
Regional Suramericana) que tiene por objetivo establecer grandes corredores de
circulacin internacional, desde el Atlntico hasta el Pacfico. Esta visin rompe con
los esquemas usuales de ordenamiento territorial y de circulacin confinados dentro
de las fronteras nacionales, en la medida en la que propone elementos de estructuracin a escala del subcontinente permitiendo adems superar obstculos mayores
como la Cordillera de los Andes. No se trata tanto de facilitar la circulacin entre los
pases, aun cuando tambin contribuye a ello, como de abrir el continente al comercio
internacional. As, el corredor del Capricornio, que sigue al Trpico entre So Paulo,
en Brasil, y los puertos del norte de Chile, permite encaminar a turistas y a bienes
manufacturados hacia Argentina y Paraguay pasando por las altas planicies, a ms de
4 mil metros de altitud. De igual forma, el gran eje fluvial de Paran, que se ha tratado
de convertir en la mayor va fluvial del Cono Sur (hidrova), lleva hacia los puertos
argentinos la soya producida en la cuenca alta, a pesar de las dificultades de la navegacin
relacionadas con un acondicionamiento del ro an insuficiente.
Mientras que los procesos de integracin regional se caracterizan cada vez ms por
su pragmatismo, estas dinmicas de integracin de facto interpelan los proyectos
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Introduccin
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Introduccin
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Sin embargo, no hay que sobrestimar esta expansin de las clases medias, que se
inscribe en historias sociales nacionales muy diferentes, y que resulta difcil cuantificar
con precisin ya que las categoras de censo no son comparables. En materia de
desigualdades Amrica Latina registra rcords mundiales, en particular en Brasil y en
Chile, pero tambin en Per y en Ecuador, con una polarizacin muy fuerte de la
sociedad entre las clases ms favorecidas y las clases populares, que no deja espacio
a las clases medias. A la inversa, otros pases tienen una tradicin ms igualitaria, en
particular Uruguay y Argentina, en donde las clases medias tienen mayor relacin
con empleos en la administracin pblica y en los servicios (que implican la obtencin
de un diploma), que en la industria.
En los aos 1960, las clases medias se identificaban con grupos urbanos que tenan
niveles de enseanza superior, un empleo estable y podan esperar que sus hijos
gozaran de una situacin al menos mejor que la suya. Esas ambiciones se vieron
frustradas por las crisis econmicas que sacudieron a Amrica Latina a partir de los
aos 1980 y que terminaron en la implementacin de un modelo de orientacin
liberal, una vez ms de acuerdo con modalidades y temporalidades diferentes entre un
pas y otro. La reduccin de empleos pblicos, las privatizaciones de empresas estatales,
la desindustrializacin, socavaron los cimientos de la clase media. El deterioro de las
universidades pblicas, en aquellos lugares donde existan, tambin ha complicado
la reproduccin social de las clases medias, al igual que la movilidad ascendente de los
sectores populares.
Por lo tanto, la actual reconstitucin de la clase media se basa en nuevos mecanismos
y nuevas aspiraciones. Actualmente, las fuentes de empleo se generan ms en el
sector privado que en el sector pblico, ste ltimo de todos modos ya no es garanta
de un empleo vitalicio. El incremento del sector de actividades relacionadas con la
explotacin de recursos naturales permiti la creacin de empleos, en particular para
categoras intermedias con una formacin tcnica (contadores, administradores,
pero tambin tcnicos de laboratorio o agentes tursticos). En las metrpolis tambin
se instalan sedes empresariales y ejecutivos extranjeros que demandan una serie de
servicios de calidad que se traducen en un amplio conjunto de empleos, desde servicios
a las empresas (publicidad, comunicacin, consultora) hasta servicios a la persona
(restauracin, hotelera, comercio).
Por lo tanto, la nueva clase media es bastante diferente de aquella que alimenta
ciertos mitos nacionales. El abanico de empleos ocupados se ha diversificado y la
estabilidad dista mucho de ser una garanta: en Chile, por ejemplo, las encuestas han
mostrado que las nuevas clases medias demandan sobre todo una seguridad del
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Por lo tanto, es un sistema de enseanza heterognea con el que los jvenes y sus
familias abrigan la esperanza de una ascensin social, en ocasiones a costa de pesados
sacrificios financieros o de una deuda que el estudiante deber pagar una vez titulado.
Esta situacin fue profundamente cuestionada en 2011, en Chile, por las manifestaciones de estudiantes que protestaban contra el exorbitante costo de los estudios
y las dificultades de insercin profesional de los titulados a pesar de que el sistema
universitario chileno descarta toda formacin que no sea estrictamente "rentable", o
en otras palabras que no conduzca a un empleo lo suficientemente remunerado como
para pagar los crditos contrados para financiar los estudios. Esas manifestaciones
tambin mostraron uno de los efectos previsibles de la formacin de los jvenes: su
capacidad para expresar fuertemente nuevas reivindicaciones polticas.
Adems, la emergencia de las clases medias no puso trmino al problema de la
pobreza que, si bien retrocedi en el 2003, se reparte de manera desigual entre los
pases. Alcanz rcords en los Estados de Centroamrica (Nicaragua, Honduras,
Guatemala) en donde rebas la tasa de 50% de la poblacin. La tasa ms baja se
registr en Uruguay y en Chile (alrededor del 12%). La evolucin de la pobreza es
sumamente sensible a las fluctuaciones econmicas pero si con un ao de recesin
se provoca inmediatamente un incremento de la pobreza debido a un efecto de
difusin en cascada, para que se reabsorba se requieren varios aos. En Argentina, la
tasa de pobreza que era de 20% en 1999 haba llegado al 50% en el 2002 para bajar
a 20% en 2006, 11% en 2009 y se estima que ser inferior al 6% en el 2013. Su
evolucin tambin est vinculada a la situacin demogrfica: altas tasas de natalidad,
una transicin demogrfica inacabada pesan sobre la redistribucin de la riqueza
disponible.
Ahora bien, desde ese punto de vista Amrica Latina ha tenido una evolucin
favorable con una reduccin en las tasas de crecimiento demogrfico que facilit la
redistribucin al mismo tiempo que se planteaba el problema del envejecimiento
de la poblacin. La reduccin de la pobreza que se registr desde el inicio de la
dcada es resultado de dos elementos favorables: la economa y la demografa. Ello
ha permitido que Amrica Latina se acerque a los Objetivos del Milenio en trminos
de reduccin de la pobreza y de la indigencia. Pero esta reduccin es todava frgil:
an cuando una parte de las familias pobres ha podido acceder a la clase media baja,
este estatuto dista de ser definitivo.
Adems, la pobreza tambin afecta en forma desigual a los grupos sociales y a los
territorios. En conjunto, la tasa de pobreza es ms alta en los grupos indgenas y en el
campo: es el caso, por ejemplo, del Sur de Mxico, lo que tambin explica los conflictos
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Introduccin
En cualquier caso, en el marco de esa renovada presencia del Estado, las polticas
pblicas han tenido importantes mutaciones. Las polticas sociales han sido ampliamente
estudiadas por ser un mbito en el que los Estados implementaron orientaciones
innovadoras. Los programas de lucha contra la pobreza han generalizado modalidades
de transferencias monetarias condicionales, o sea pagos relacionados a la exigencia
de un seguimiento mdico y escolar, o de dispositivos de insercin profesional. Los
programas que pretenden luchar contra la exclusin social permitieron que avanzara
la idea de que la lucha contra la pobreza tena que ser el objetivo central del desarrollo.
A pesar de sus principios comunes y de sus similitudes, no es seguro que correspondan
a un modelo nico. La comparacin de los programas implementados en diversos
pases de la regin permite destacar importantes diferencias en lo que se refiere a
las modalidades de transferencias monetarias, sus contrapartes exigidas, los pblicos
beneficiarios y la lgica poltica en la que se basa su implementacin. Al mismo tiempo,
si no se pueden negar los resultados positivos de esos programas, el objetivo de
reduccin sustancial de la pobreza no puede alcanzarse si el mercado laboral no es
capaz de ofrecer empleo. Ahora bien, si en los prximos aos la actividad econmica
fuera menos dinmica, la creacin de empleo podra verse afectada.
Por su parte, las polticas ambientales tienen un considerable potencial de mejoramiento. Si bien el modelo de desarrollo econmico se basa principalmente en la
transformacin de recursos naturales, los conflictos del acceso a esos recursos as
como las consecuencias que tiene para la poblacin esa transformacin ambiental
en trminos de salud y de riesgo, plantean el problema de las polticas pblicas en
ese mbito.
Sin embargo, pocos avances destacan a ese nivel. En el transcurso de los ltimos aos,
los ndices de desempeo ambiental muestran mejoras bastante limitadas en ciertos
casos y ms bien una desmejora en numerosos pases. El deterioro del medio ambiente,
que es resultado del escaso control y de la poca regulacin de los proyectos productivos, del crecimiento urbano y del auge del consumo durante la ltima dcada,
debera suscitar una reaccin en materia de polticas pblicas que tarda en producirse.
Adems, las soluciones alternativas que podran implicar un desarrollo de modos de
produccin menos destructores estn llegando de manera muy tmida. Por lo tanto,
todava queda mucho por hacer para que Amrica Latina emprenda la va de un
crecimiento verde, aun cuando los Estados se encuentran bajo la presin de opiniones pblicas nacionales e internacionales siempre muy atentas y exigentes en lo
que concierne a la proteccin de la naturaleza.
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En cambio, las polticas urbanas tuvieron evoluciones con una perspectiva ms alentadora. En efecto, Amrica Latina es una regin de iniciativas e innovaciones en el
mbito de las polticas urbanas. En las metrpolis, la accin pblica se ha renovado
en tres mbitos principales: la movilidad intra-urbana se ha desarrollado con algunos
logros muy destacados a nivel del transporte colectivo, los programas de fomento
a la vivienda y al hbitat y, aun cuando el tema est lejos de haberse agotado, las
polticas e intervenciones de reconquista urbana que no slo conciernen a los centros
histricos sino tambin a los barrios cntricos de numerosas metrpolis.
No obstante, an queda mucho por hacer para mejorar la articulacin entre los
diferentes actores y as rebasar las lgicas sectoriales. En efecto, cuando se conciben
y se implementan las polticas de inversin urbana, un enfoque integral podra
permitir que se tomara en consideracin la magnitud del desarrollo sostenible o de
los temas de seguridad. Los logros regionales en ste ltimo mbito muestran el lugar
decisivo de las polticas de ordenamiento urbano y de los programas de seguridad
de los gobiernos locales an cuando, por supuesto, la coordinacin con los poderes
regionales y nacionales, el papel de la polica y de la justicia as como la importancia
de las medidas de prevencin en un sentido amplio tambin son factores clave para
reducir la violencia y la inseguridad urbanas. En una perspectiva de justicia medioambiental todava quedan por mejorar, en el mbito del medio ambiente, el problema de
los residuos, de la calidad del aire y del agua, del acceso a las reas verdes y a la energa.
El empuje creciente de la accin pblica en muchas ciudades, que se han convertido
en lugares de privilegio para la inventiva, la participacin y el reforzamiento de la
ciudadana, no es ajeno al desarrollo de programas y de polticas de descentralizacin.
Esas polticas han contribuido a estabilizar la democracia en un continente en el que
est enraizada pero requiere fortalecerse para tomar ms en cuenta las aspiraciones
de la poblacin y la diversidad de las problemticas.
De hecho, es la finalidad de los procesos de descentralizacin que se han implementado en toda Amrica Latina y que se proponan consolidar la democracia en los
territorios, crear contra-poderes ms cercanos de los individuos frente a un Estado
a menudo distante e ineficaz, y aportar soluciones pragmticas a problemas locales.
En ocasiones, este discurso conlleva reformas constitucionales para dar mayor peso
a los gobiernos locales como en Colombia y en Venezuela, pero el impulso comn
ha producido resultados contrastados. Todos los Estados no se han implicado con
la misma conviccin en la descentralizacin, algunos lo hicieron con reticencia o de
manera engaosa, otros que se haban ampliamente comprometido dieron marcha
atrs. Sin embargo, ello no impidi una modificacin en la administracin de los
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territorios y una mayor legitimidad de las instituciones locales, al mismo tiempo que
abri una puerta a irregularidades cuando esas instituciones caen en manos de algunos
grupos de inters o favorecen el desarrollo del clientelismo. A pesar de la diversidad
de experiencias que dificulta toda generalizacin, la descentralizacin se enfrenta a
problemas comunes tales como la vulnerabilidad de las finanzas locales que afecta
la calidad de las polticas pblicas.
Adems de ser uno de los desafos del siglo XXI, la educacin superior es otro sector
en el que la accin pblica enfrenta considerables retos. Herencia de un periodo en
el que la democratizacin y la modernizacin de la vida universitaria se desarrollaron
en paralelo a los inicios de una masificacin que motiv tensiones, los sistemas de
educacin superior toman cada vez ms en consideracin los desafos de la insercin
internacional.
Por consiguiente, en un contexto de aceleracin del progreso cientfico y de profundas mutaciones a nivel tecnolgico, es necesario que el poder pblico se preocupe
por el desarrollo de la investigacin, el fortalecimiento en la calidad de la enseanza
y la elaboracin de los estndares en un marco de crecientes desigualdades en los
sistemas universitarios. Al igual que otras regiones del mundo, y as como lo revelan
las clasificaciones internacionales cualesquiera que sean las crticas que se les puedan
hacer, en Amrica Latina se est produciendo un desacoplamiento entre una lite
de instituciones universitarias que entra a la competencia mundial y el resto de los
establecimientos. Ante esta situacin, los Estados han tenido que implementar un
sistema de regulacin para poder repartir de manera eficiente los recursos pblicos
con el fin de mantener una excelencia pedaggica y cientfica. En paralelo, para
garantizar la empleabilidad de los egresados, tienen que dar apoyo a los sectores del
sistema universitario que cumplen con criterios de calidad definidos a nivel nacional
y que influyen en la formacin, incluyendo a los sectores de la juventud ms frgiles
para los cuales la enseanza tcnica es esencial.
Por lo tanto, los estados latinoamericanos desigualmente armados para enfrentar
estos retos tienen que colocarse en una perspectiva de regulacin pero tambin de
impulso, de evaluacin y de garanta, de manera a favorecer la proyeccin y los progresos de los actores ms internacionalizados as como la consolidacin de un sistema
universitario slidamente anclado a nivel nacional y regional. Ello constituye una
condicin sine qua non para avanzar hacia un desarrollo nacional equilibrado tanto
a nivel econmico como social.
Los mbitos de la accin pblica que se analizan en esta obra estn asociados a
desafos que van a someter a fuerte presin la facultad de los pases de la regin para
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Introduccin
A SAVOIR
[ 24 ]
1. Dinmicas econmicas,
insercin internacional
y transformaciones sociales
1.1. Amrica Latina y la crisis econmica internacional
Carlos QUENAN
Introduccin
Si en los aos 1980 y 1990 Amrica Latina se distingui por el carcter mediocre y
voltil de su actividad econmica, a partir de los aos 2000, y en particular entre
2003 y 2008, su crecimiento econmico fue mucho ms dinmico. En un contexto
internacional favorable que se reflej en una mejora sustancial de los trminos de
intercambio y en un mayor acceso al financiamiento internacional, la regin implement polticas macroeconmicas rigurosas y redujo su vulnerabilidad financiera lo
que le permiti resistir a la crisis econmica global que se desencaden en 2007-2008.
En efecto, los pases latinoamericanos [ 1 ] lograron hacer frente a las turbulencias
internacionales y a los subsiguientes choques desfavorables, especialmente los
provocados por la quiebra de Lehman Brothers en 2008-2009 y por la agravacin
de la crisis de la zona euro en 2011-2012. Durante el primer periodo, la regin latinoamericana atraves una recesin que, despus de todo, si se le compara con la de
otras zonas en el mundo, result moderada; y durante el segundo periodo, registr
un desaceleramiento de su crecimiento econmico pero sin verse afectada por
devastadoras crisis monetarias o financieras. El crecimiento econmico, a pesar de
haberse reducido entre 2009 y 2012, mostr una gran resiliencia gracias a polticas
pblicas de fomento a la actividad econmica incluyendo innovadoras polticas
sociales que permitieron integrar al mercado interno a una parte de los sectores
[1 ] En este estudio, nuestros anlisis se elaboraron tomando en consideracin principalmente a las siete economas
grandes y medianas de la regin, es decir Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela. Otros
pases como Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay as como los de Centroamrica y las islas del Caribe se tomaron
en consideracin en funcin del tema abordado.
[ 25 ]
[2] El Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el crecimiento econmico mundial se mantendr moderado
a corto plazo (por debajo de un 3 por ciento en 2013), en gran medida a causa de una demanda interna mucho
ms reducida y a un crecimiento econmico ms lento en varios grandes pases emergentes, as como por una
recesin ms prolongada en la zona euro. Para los pases avanzados, estima que el crecimiento econmico se
situar a nivel del 1.2% en 2013 y del 2.1% en 2014 (cifras del FMI de julio 2013).
Vase http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/
[3] En este estudio nos concentramos en el examen de los resultados del crecimiento econmico y de los principales
saldos macrofinancieros (saldo presupuestario, saldo corriente) relacionados con la evolucin de las relaciones
econmicas externas de la regin durante el ltimo decenio.
[ 26 ]
[ 4] As fue como se calific al perodo reciente como la dcada de Amrica Latina y el Caribe (Moreno, 2011).
[ 5] Se trata de Alemania, Gran Bretaa, Canad, Estados Unidos, Francia, Japn e Italia.
[ 27 ]
Cuadro
Argentina
Bolivia
0.9 -2.0 1.3 2.6 2.8 -2.8 -4.1 -0.2 1.4 3.2
Brasil
4.4 -0.5 0.9 3.1 1.8 0.6 -2.5 -0.5 1.9 2.1
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Jamaica
1.5 -0.5 -1.4 -0.4 -3.0 -2.3 -2.6 -2.9 -1.6 -2.7
Mxico
5.1 0.8 2.0 3.0 0.7 1.3 -1.3 0.6 1.8 1.0
Nicaragua
2.1
Panam
7.1
Paraguay
Per
Repblica
Dominicana 3.0 0.1 3.9 4.5
4.1
Trinidad
y Tobago
4.1 -3.6 4.1 7.8 -1.6 0.4 -5.6 2.7 6.6 -1.2
Uruguay
Venezuela
2.2 -2.1 -0.8 5.3 -0.4 -1.5 -4.1 -2.3 4.1 -0.1
Amrica
Latina y
el Caribe
Estados Unidos
2.3 2.2 1.8 1.5 -0.1 -1.4 0.2 0.4 0.3 0.3
China
G7
3.7
2.0
1.4
1.2
-0.4
Fuentes: CEPAL, Banco Central do Brasil et Groningen Growth and Development Centre.
[ 28 ]
1.1
[ 29 ]
liberal que se implementaron en la mayora de los pases, y por la otra debido a los
cambios operados en la coyuntura financiera internacional a principio de los aos
1990, en particular las bajas tasas de inters en vigor en Estados Unidos que permitan
a las economas latinoamericanas ofrecer rendimientos ms atractivos. A partir de
ese momento, el influjo masivo de capitales extranjeros indujo un nuevo dinamismo
macroeconmico y reactiv el crecimiento econmico, aunque al mismo tiempo gener
algunos efectos perversos. En efecto, en un contexto de liberalizacin financiera y
de abandono progresivo de las restricciones de convertibilidad, la crisis mexicana de
diciembre de 1994 llamada "crisis tequila" puso de relieve los riesgos que corran los
pases que se caracterizaban por una apertura financiera total, un sistema bancario
poco slido, una fuerte apreciacin de las tasas de cambio real y un derrape del
dficit de la cuenta de transferencias corrientes. Luego, al efecto de contagio de esta
crisis mexicana en el conjunto de las economas emergentes, y en especial en las de
Amrica Latina, le sigui el impacto negativo (principalmente de los choques comerciales
y financieros desfavorables) de las crisis asitica y rusa de 1997-1998. De este modo
se produjeron nuevas crisis monetarias y/o financieras en los pases latinoamericanos
(principalmente en Brasil en 1999, en Ecuador en 2000, Argentina en 2001 y Uruguay
en 2002) que afectaron fuertemente al crecimiento econmico hacia finales de los
aos 1990 y principios de los aos 2000, al grado que se habl de la "media dcada
perdida de 1998-2002" (CEPAL, 2002).
En suma, en el marco de una creciente inestabilidad financiera, los aos 1990 constituyen,
en trminos de resultados del crecimiento econmico, una prolongacin de los aos
1980. La regin se caracteriz por dos dcadas durante las cuales experiment, ms
que una frustrada recuperacin, una acentuacin de la brecha que la separa de las
zonas ms desarrolladas. Slo ciertas economas pequeas como las de Bolivia,
Trinidad y Tobago y la Repblica Dominicana en los aos 1990, y sobre todo Chile
que registr un ciclo de fuerte crecimiento a partir de mediados de los aos 1980,
escaparon de la mediocridad que caracteriz a la regin durante este perodo.
[ 30 ]
[ 6] La expresin Consenso de Washington , utilizada por primera vez por el economista John Williamson a finales
de los aos 1980 (Williamson, 1990) se refiere al proceso de convergencia intelectual desarrollado a partir de las
ideas preconizadas por la administracin de los Estado Unidos (en particular del Tesoro), y por la tecnocracia de
las instituciones multilaterales (FMI y Banco Mundial) en relacin a la necesidad de adoptar en los pases en
desarrollo, despus de la crisis de la deuda, polticas de gestin macroeconmica rigurosas y de liberalizacin. El
citado consenso se traduce por una decena de recomendaciones (disciplina presupuestaria, liberalizacin comercial,
seguridad jurdica). Adems del trabajo de Williamson sobre el consenso de Washington vase sobre el tema:
Adelman (2001), Boyer (2002) y Ffrench-Davis (2005).
[ 7] Commodities designa los productos bsicos o los productos de consumo comn y corriente.
[ 8] El ndice de desarrollo humano, (IDH), es un ndice estadstico compuesto (salud y longevidad, educacin y nivel
de vida), creado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en 1990 con el objetivo de evaluar
el nivel de desarrollo humano de los diferentes pases. El ndice va de 0 (el nivel ms bajo) a 1 (el nivel ms alto de
desarrollo humano).
[ 31 ]
Grfica
10
10
1961-1970
promedio
de 5.1%
9
8
7
2009-2012
promedio
de 2.9%
1981-1990
promedio
de 1.8%
6
5
8
6
1971-1980
promedio
de 5.8%
2
1
2
1991-2002
promedio
de 2.7%
0
-1
-2
-3
0
2003-2008
promedio
de 4.6%
-2
-4
-4
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Fuente: CEPAL.
[ 32 ]
Cuadro
Clasificacin
entre
186 pases
PIB por
habitante
USD
Clasificacin
mundial entre
186 pases
Desarrollo humano muy alto
Chile
0.819
40
15410
45
Argentina
0.811
45
11576
60
0.792
51
Cuba
0.780
59
Panam
0.780
59
9919
65
Mxico
0.775
61
10247
64
Costa Rica
0.773
62
9673
66
Trinidad y Tobago
0.760
67
19018
40
Venezuela
0.748
71
12956
52
Per
0.741
77
6530
81
Brasil
0.730
85
12079
57
Jamaica
0.730
86
5541
92
Ecuador
0.724
89
5311
93
Colombia
0.719
91
7855
70
14614
46
n.a. n.a.
0.702
El Salvador
Bolivia
96
5763
88
0.680
107
3823
105
0.675
108
2532
125
Paraguay
0.669
111
3903
103
Honduras
0.632
120
2242
127
Nicaragua
0.599
129
1757
131
Guatemala
0.581
133
3302
115
0.456
161
759 159
[ 33 ]
[ 34 ]
esos choques debido a sus estrechos vnculos econmicos con Estados Unidos y fue
el pas ms fuertemente golpeado por la crisis: su PIB disminuy de 6.2% en el 2009.
Sin embargo, la inestabilidad financiera aunada a la repatriacin de capitales tuvo
poco impacto. Dada la abundante liquidez global, los mercados latinoamericanos
lograron captar nuevamente inversiones de los no residentes despus de la violenta
contraccin de finales del 2008 (grfico 2). A partir de principios del 2009 y en
paralelo al repunte de las variables financieras, los precios de las materias primas clave
volvieron al alza como consecuencia del rebote de una demanda internacional estimulada por el amplio programa chino de reactivacin econmica. El aumento de los
precios represent una bocanada de oxgeno para los pases exportadores de materias primas que tienen un restringido acceso a los mercados de capitales internacionales (Argentina, Venezuela), as como para aquellos (por ejemplo Mxico y Ecuador)
cuyas finanzas pblicas dependen fuertemente de esos productos. Aprovechando
el mejoramiento del contexto internacional, el crecimiento econmico de Amrica
Latina se restableci y registr un importante repunte en el 2010. No obstante, el
alza en los precios de las materias primas y, sobre todo, el regreso de los capitales
extranjeros tambin tuvieron efectos indeseables. As, las autoridades locales empezaron a preocuparse por las consecuencias de las entradas de capital a corto plazo
en trminos de apreciacin de las monedas nacionales, lo que decidi a varios pases
de la regin a limitar esas entradas.
Grfica
Inversin de cartera
Otras inversiones
60
40
20
-20
-40
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Fuente: Cepal.
[ 35 ]
[ 36 ]
Grfica
Balanza de bienes
Balanza de los servicios reales
Balanza de transferencias corrientes
Balanza de ingresos
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
80
85
90
95
00
05
10
Fuente: CEPAL.
[10] Anlisis en detalle sobre la crisis de la zona euro y sus efectos sobre los flujos econmicos Europa/Amrica Latina
en Quenan (2013).
[ 37 ]
Cuadro
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Brasil
2.0 2.5 2.5 2.9 2.8 2.9 2.2 2.2 2.1 1.5
Colombia
3.1 3.2 3.3 3.9 4.5 4.8 4.1 4.0 4.2 2.0
Costa Rica 0.3 0.3 0.4 0.5 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.2
Ecuador
0.0 0.0 0.0 0.0 3.3 3.1 2.7 2.6 2.7 1.2
El Salvador 2.1 2.5 3.0 3.5 3.7 3.7 3.4 3.4 3.6 2.9
Guatemala 2.1 2.6 3.0 3.6 4.1 4.3 3.9 4.1 4.4 3.6
Honduras 0.8 1.1 1.8 2.3 2.6 2.8 2.5 2.5 2.8 1.4
Jamaica
0.0 1.5 1.6 1.8 2.0 2.0 1.8 1.9 2.0 1.5
Mxico
15.1 18.3 21.7 25.6 26.1 25.1 21.3 21.3 22.8 17.3
Nicaragua 0.4 0.5 0.6 0.7 0.7 0.8 0.8 0.8 0.9 0.7
Repblica
Dominicana 2.1 2.2 2.4 2.7 3.0 3.2 3.0 3.0 3.2 1.5
Amrica
Latina
y el Caribe
33.7 40.6 48.7 57.5 64.3 64.9 56.5 57.6 60.9 61.3
[ 38 ]
Grfica
Saldo financiero
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
80
85
90
95
00
05
10
Fuente: CEPAL.
[ 39 ]
Cuadro
13.9
64.2
12.0
80.3
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Chile
Deuda externa
19.1
19.7
46.9
47.3
153.0
128.8
165.1 124.5
21.8
12.4
53.3
32.6
117.8
38.7
35.9
30.4
37.4
27.4
30.9
32.9
39.3
33.6
44.5
26.5
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
[ 40 ]
46.8
130.1
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Ecuador
Deuda externa
34.3
53.8
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Colombia Deuda externa
23.9
69.6
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Brasil
Deuda externa
2009-2012
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Bolivia
Deuda externa
2003-2008
7.3
n.d
11.3
n.d.
12.4
n.d.
1990-2002
Mxico
Deuda externa
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Paraguay Deuda externa
59.6
17.9
65.9
21.9
42.3
81.2
59.4
105.6
121.2
75.4
24.0
52.8
57.7
66.3
100.9
76.9
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Venezuela Deuda externa
58.0 64.2
14.7
18.6
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Uruguay Deuda externa
26.3
16.7
2009-2012
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
Per
Deuda externa
2003-2008
22.6
77.3
Reservas de divisas en % de la deuda externa
en % del M2
27.9
56.0
30.5
167.9
66.0
152.2
99.4 114.9
30.7
26.7
50.9
55.8
16.8
11.4
[ 41 ]
Cuadro
Gasto Pblico
en % del PIB
Saldo presupuestario
en % del PIB
2003-2008
Deuda Pblica
en % del PIB
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia 27.3 27.2 29.0 -3.8 -0.8 -3.3 36.6 37.9 35.3
Ecuador
Mxico
Paraguay 20.4 17.2 20.0 n.d. n.d. -0.2 38.6 29.6 13.3
Per
Uruguay 32.6 31.8 33.4 -5.5 -2.9 -1.6 79.0 78.5 58.0
Venezuela 29.2 34.6 37.7 -1.1 -0.2 -4.1 37.2 38.3 37.1
Fuentes: FMI, CEPAL.
[ 42 ]
Grfica
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
80
70
60
50
40
30
20
10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Fuente: FMI.
[14] En Argentina, la dolarizacin se redujo casi a cero gracias a la poltica de "pesificacin" de principios de la dcada,
aunque despus volvi a incrementarse ligeramente. En 2012, apenas el 6% de los depsitos estaban denominados
en divisas mientras que en 2001 esta proporcin haba llegado hasta un 70%.
[ 43 ]
Grfica
100
89.2
90
78.4
80
70
60
58.9
51.7
50
40
30
22.4
20
13.3
10
10.1
9.4 8.5 9.7 9.7
6.9 6.1 8.2 7.5 6.3 6.2 6.2
0
19
91 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013
1
1
1
1
1
1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
1
1
Fuente: CEPAL.
[ 44 ]
Cuadro
Argentina
2009-2012
Diferencia (p.p)
8.5 5.2
-3.3
Bolivia
4.5 4.5
0.0
Brasil
4.2 2.7
-1.5
Chile
5.1 4.1
-1.0
Colombia
5.2 4.1
-1.1
Ecuador
4.9 4.3
-0.5
Mxico
3.0 1.8
-1.2
Paraguay
4.5 3.1
-1.4
Per
7.0 5.7
-1.3
Uruguay
5.3 5.2
-0.1
Venezuela
7.5 1.3
-6.2
-1.7
Argentina
2009-2012
Diferencia (p.p)
3.1 0.7
-2.4
Bolivia
7.5 4.7
-2.8
Brasil
0.6 -2.0
-2.6
Chile
1.4 -0.3
-1.8
Colombia
-1.8 -2.9
-1.1
Ecuador
1.5 -0.7
-2.2
Mxico
-1.0 -0.6
0.4
Paraguay
0.8 -1.4
-2.2
Per
0.1 -2.1
-2.2
Uruguay
-1.5 -2.3
-0.8
Venezuela
12.8 3.4
-9.4
-1.9
[ 45 ]
Argentina
2009-2012
Diferencia (p.p)
1.0 -1.2
-2.2
Bolivia
-1.0 1.1
2.1
Brasil
-2.6 -2.5
0.1
Chile
4.3 -0.9
-5.2
Colombia
-0.8 -3.3
-2.5
Ecuador
1.3 -2.9
-4.3
Mxico
-1.4 -2.5
-1.1
Paraguay
-1.2 -0.2
Per
0.3 0.1
Uruguay
-2.9 -1.6
1.3
Venezuela
-0.2 -4.1
-3.9
1.0
-0.2
-1.4
[ 46 ]
[ 47 ]
Grfica
(a)
Argentina
Brasil
Chile
85
90
Per
Uruguay
30
25
20
15
10
5
0
75
70
(b)
80
Bolivia
Colombia
Ecuador
95
00
Mxico
05
10
Venezuela
30
25
20
15
10
5
0
70
75
80
85
90
95
Fuente: CHELEM.
[ 48 ]
00
05
10
Cuadro
Materias Productos
primas
manufacturados
de base
Bienes
Bienes
Interde
mediarios Equipo
Productos
Mixtos
Bienes
de
Consumo
Otros
Materias
primas y
productos
manufacturados
de base
(% del total)
Chile
31.3 60.5
Brasil
83.2 2.4
Argentina 82.2
0.7
70.3 11.5
Per
Venezuela 70.2
1.3
Materias primas: mineral de hierro, minerales no ferrosos, minerales brutos, carbn, petrleo bruto, gas natural, cereales,
otros productos agrcolas (incluyendo animales vivos) y productos agrcolas no comestibles.
Productos manufacturados de base: cemento, cermica, vidrio, hierro y acero, metalurgia no ferrosa (formas primarias y
productos de primera transformacin), qumica mineral de base incluyendo polvos y explosivos, qumica orgnica de base,
coque y derivados de carbn y de lignito.
Fuente: CHELEM.
La intensificacin de vnculos entre la regin latinoamericana y China suscit numerosos debates y anlisis [ 15 ]. Una de las principales preocupaciones que surgieron a raz
del incremento de estos intercambios comerciales entre China y Amrica Latina
durante la ltima dcada, radica en que reproducen aquel esquema "centro-periferia"
que prevaleci durante las ltimas dcadas del siglo XIX y la primera mitad del siglo
XX. Segn el enfoque de inspiracin estructuralista que se forj en torno a los trabajos
de Ral Prebisch (Prebisch, 1981), en aquella poca se consolid en Amrica Latina un
capitalismo "perifrico", resultado de una articulacin subordinada a la dinmica del
sistema capitalista mundial, caracterizada por la exportacin de materias primas y la
[15] Numerosos trabajos han estudiado esta intensificacin de relaciones entre China y Amrica Latina. Para una
sntesis reciente vase CEPAL (2011) y Rosales y Kuwayama (2012).
[ 49 ]
Recuadro
La "enfermedad holandesa"
Cuando un pas obtiene importantes ingresos gracias al alza en los precios de los recursos
naturales que exporta (petrleo, gas, otras materias primas), se expone al riesgo de
contraer la "enfermedad holandesa" [ 16 ]. Esto significa que el ingreso generado por la
exportacin de recursos naturales incrementa la demanda de bienes no exportables
(en especfico, los servicios) y de productos exportables (bienes industriales en particular). El precio de los productos industriales se determina a nivel internacional y no
vara pero el precio de los servicios aumenta. De ello resulta una apreciacin de la tasa
cambiaria real, o sea de la relacin entre los precios de los bienes en el mercado nacional
y el precio de los bienes en los mercados internacionales.
El alza de ingresos (y la apreciacin de la tasa de cambio real) tambin puede ser
resultado de flujos de capitales muy abundantes que incrementan los precios de los
activos financieros y estimulan el consumo de bienes y servicios por la va de un "efecto
riqueza". Con el alza de la demanda, tambin aumentan empleo y salarios, incluyendo
a los del sector industrial. Dado que en la industria los precios se fijan a nivel mundial,
se provoca un alza del salario real y una disminucin de la rentabilidad en ese sector,
lo que desva las inversiones de la industria hacia sectores "tradicionales" (materias
primas), conlleva una desindustrializacin del pas y obliga a importar ms para satisfacer
la demanda interna.
[16] En relacin a los orgenes de esta nocin desde el punto de vista terico, vase Corden (1981 y 1984).
[ 50 ]
Grfica
Mxico
Sudamrica
Centroamrica
200
180
160
140
120
100
80
60
40
80
85
90
95
00
05
10
Fuente: CEPAL.
[ 51 ]
Grfica
Brasil
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
200
180
160
140
120
100
80
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Fuente: CEPAL.
[ 52 ]
Bolivia
Colombia
Chile
Ecuador
Venezuela
300
250
200
150
100
50
93
94
95
(b)
96
97
98
Argentina
99
00
01
Brasil
02
03
04
Mxico
05
06
07
Per
08
09
10
11
12
10
11
12
Uruguay
120
100
80
60
40
20
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
[ 53 ]
Cuadro
Argentina
1980-1989
1990-2002
2003-2008
2009-2011
Barbados
Belice
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Total
Fuente: CEPAL.
[ 54 ]
La tendencia a la reprimarizacin que afect a buena parte de los pases latinoamericanos durante el periodo reciente, induce a trmino un crecimiento desequilibrado
y de menor dinamismo ya que implica un retroceso de la diversificacin productiva.
Al mismo tiempo, a corto plazo, la reprimarizacin incrementa la vulnerabilidad
externa de los pases ms afectados por esta tendencia. Con una economa mundial
que se caracteriza por un crecimiento econmico mediocre y con la desaceleracin
del crecimiento econmico en China as como en otros pases emergentes, parece
evidente que a nivel de precios y de volmenes exportados de materias primas la
coyuntura tendr menor dinamismo que en el pasado reciente. Dados los estrechos
vnculos que existen entre las dos variables, se estima que un estancamiento, o incluso
un retroceso, de los trminos del intercambio, se producirn de manera conjunta
con una desaceleracin del crecimiento latinoamericano (grfico 11).
En forma paralela, durante el periodo 2013-2015, y probablemente en aos siguientes,
la restriccin financiera externa podra hacerse presente de nuevo. En efecto, la
perspectiva de un retiro gradual de las polticas monetarias expansivas en Estados
Unidos podra inducir una disminucin de la liquidez abundante que llega a los pases
emergentes y, por lo mismo, una reduccin en los flujos de entradas de capital.
Lo cual podra afectar a los pases que ms dependen de las diferentes fuentes de
financiamiento externo. La configuracin de un crecimiento econmico ms
moderado conlleva riesgos conocidos. En trminos generales, est claro que un
crecimiento econmico decado puede desencadenar procesos negativos autosostenidos por ejemplo, la fragilidad de la situacin financiera de empresas y de
hogares deteriora la cartera de los bancos y afecta al crdito, lo que contribuye a
debilitar la actividad, y reduce los mrgenes de maniobra de los que dispone la
poltica econmica para hacer frente a choques desfavorables.
[ 55 ]
10
-5
-10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Fuente: CEPAL.
[ 56 ]
Ventas al menudeo
220
200
175
150
125
100
75
09
10
11
12
13
Fuente: IBGE.
[ 57 ]
En efecto, gracias a un nivel adecuado en los precios del petrleo durante la dcada del
2000, los ingresos y los gastos presupuestarios aumentaron de manera considerable,
lo que permiti infundir mayor dinamismo al crecimiento del mercado interno. Sin
embargo, la produccin del sector petrolero se desacelera en volumen desde 2004,
fecha en la que alcanz su tope histrico (3, 383 millones de barriles diarios), y a finales
del 2012 se sita en 2, 55 millones.
Por lo tanto, esta evolucin plantea tambin la cuestin de las necesarias reformas
en el sector fiscal y en el energtico. Mxico tiene un sistema fiscal sumamente
dependiente de los ingresos petroleros, los cuales representan en promedio el 34%
de los ingresos fiscales totales, mientras que la presin fiscal en el pas es bastante
reducida (9% del PIB en 2012 [ 19 ] ), muy por debajo del promedio de la OCDE (18.6%
del PIB), organismo al que pertenece desde los aos 1990 [ 20 ] . Un incremento de
ingresos fiscales podra liberar recursos para invertir en las tareas de exploracin y
explotacin petroleras de PEMEX, la empresa petrolera pblica, y esos recursos
podran fortalecerse si se autorizara a la iniciativa privada a intervenir en el sector
petrolero. Por lo tanto, estas reformas estructurales representan el principal reto
del gobierno actual.
El tema de la especializacin productiva tambin constituye un importante desafo.
La economa mexicana depende ampliamente del ciclo econmico de Estados Unidos
(destino del 75% del total de las exportaciones), debido al desarrollo que ha tenido
la industria de ensamblaje integrada al aparato productivo de Estados Unidos en el
marco del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), que entr en
vigor en 1994. Adems, Mxico se ha visto confrontado, en su propio mercado y en
el mercado estadunidense, a la competencia china, en particular durante la primera
dcada del siglo XXI y principalmente a causa de la composicin de su oferta para
exportacin (esencialmente productos manufacturados). Aunque en los ltimos aos
la brecha entre los costos salariales en Mxico y en China tiende a reducirse, la presin
sobre la competitividad-precio seguir siendo importante.
Por ltimo, las otras economas de la regin que, durante la ltima dcada, en trminos
generales, registraron tasas de crecimiento econmico superiores a las de Brasil y
Mxico, tambin se vern afectadas por un entorno internacional menos favorable.
Pero, al igual que en estos dos pases, los riesgos y los desafos que se les presentarn
tambin podran representar oportunidades.
[19] Suma de los ingresos provenientes del IVA, del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre la renta empresarial
(y fuera de ingresos de seguro social y de impuestos especficos sobre bienes y servicios).
[20 ] Fuera de ingresos del seguro social y de impuestos especficos sobre los bienes y servicios, la presin fiscal en
Mxico tambin es inferior al promedio latinoamericano que es de 14%, segn la OCDE (2011).
[ 58 ]
Si vemos el caso de Chile, una de las economas de mayor dinamismo en las ltimas
dcadas, una coyuntura como la que se perfila durante la cual se estima que el precio
del cobre se situar por debajo de los niveles que tuvo en los aos recientes podra
tener un impacto negativo en su crecimiento econmico pero tambin podra destacar
la necesidad que existe de diversificar el aparato productivo y de incorporar un mayor
valor agregado a las exportaciones de materias primas.
Dado que el mercado chino se ha convertido en el principal destino de sus exportaciones, para Chile ser un reto mayor adaptar su estructura productiva nacional a
los cambios que se prevn prximamente en China. Se estima que, en los prximos
aos, las transformaciones del modelo de crecimiento econmico chino podran
reequilibrar las diferentes componentes de su demanda. Por una parte, el previsible
desaceleramiento de la inversin en China va a incidir en sus requerimientos de
materias primas, especialmente de productos mineros como el cobre. Por la otra, en
China se est desarrollando un modo de consumo ms sofisticado que va poner a
prueba la estrategia de nichos que ha desarrollado Chile y tambin puede representar
nuevas oportunidades para sectores consolidados como la industria vincola y,
ms generalmente, para sectores emergentes de la industria agroalimentaria.
Conclusiones
Gracias a condiciones de financiamiento externo favorables y a precios elevados en los
productos de base, los ltimos diez aos, y ms especialmente el perodo 2003-2008,
han representado para Amrica Latina una fase de fuerte crecimiento econmico,
comparable a la que vivi despus de la Segunda Guerra Mundial. Factores internos, en
particular la implementacin de polticas de fomento a la demanda interna, permitieron consolidar una dinmica de expansin de la actividad econmica.
En un contexto mundial de crisis, la regin mostr una gran resiliencia, no slo a nivel
del crecimiento econmico sino tambin en relacin a su situacin financiera. De esta
manera, Amrica Latina evit una recesin ms profunda y pudo hacer frente a las
turbulencias internacionales sin caer en una crisis monetaria o financiera desestabilizadora como haba sucedido en el pasado, gracias a una disminucin de las
fuentes de vulnerabilidad durante la fase de crecimiento que se abri en 2003. Si la crisis
econmica global perturb efectivamente el ciclo de expansin que inici en 2003,
el crecimiento de la regin se vio relativamente poco afectado si se le compara con
otras regiones del mundo. Adems, Amrica Latina atraves la crisis sin que su deuda,
pblica o privada, creciera desmesuradamente y sin sufrir un deterioro de los dficits
presupuestarios, contrariamente a lo que sucedi en un nmero importante de pases
de la OCDE.
[ 59 ]
[ 60 ]
Por otra parte, surge el riesgo de que reaparezca la restriccin externa. Un riesgo
an mayor cuando se constata el creciente dficit de la balanza de transferencias
corrientes, o sea la creciente necesidad de financiamiento externo. Por supuesto
estos dficits siguen siendo moderados, los flujos de inversin extranjera directa son
importantes y los niveles de reservas internacionales por lo general se mantienen
elevados, mientras que los mrgenes de maniobra de las polticas pblicas no son
nada despreciables, an cuando en estos ltimos aos los saldos presupuestarios se
hayan deteriorado en la mayora de los pases de la regin.
En este contexto, los desafos son numerosos. A muy corto plazo, ser necesario que
las autoridades de los diferentes pases vigilen cuidadosamente sus fuentes de vulnerabilidad especficas. No obstante, en cualquier caso, se van a requerir esfuerzos en
la gestin de la poltica econmica que en la mayora de los pases latinoamericanos
ha tenido avances indiscutibles para prevenir y, de ser necesario, amortiguar los
eventuales choques desfavorables. Uno de los puntos centrales se refiere a la evolucin
del sector financiero: vigilar cuidadosamente toda vulnerabilidad que pudiera surgir
en un contexto de crecimiento decado constituye un elemento clave para resistir
a eventuales choques, en particular en el caso de pases que recientemente registraron
un rpido crecimiento del crdito.
A corto-mediano plazo, el desafo de todas las economas de la regin ser de intensificar
la diversificacin productiva y de fortalecer sus fuentes internas de crecimiento
econmico, al mismo tiempo que deben tratar de mejorar su competitividad. Aunque
estos desafos, como lo hemos visto, se presentan de manera diferente segn las diversas
situaciones nacionales, todos los pases de la regin debern centrar sus polticas
macroeconmicas y de desarrollo principalmente en aquellos factores con resultados
recientes sumamente insatisfactorios pero que cuentan con potencial para impulsar
el crecimiento econmico en el largo plazo, es decir el alza de la productividad, el
fortalecimiento de la innovacin, la modernizacin de las infraestructuras as como el
incremento del ahorro y de la inversin nacional [ 21 ] . Una dificultad adicional radica
en el hecho de que tendrn que hacerlo, muy probablemente, en un entorno internacional desmejorado.
[21] Vase al respecto, Quenan y Torija-Zane (2011) as como el captulo de J.L. Martin en este estudio.
[ 61 ]
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[ 63 ]
Olivier DABNE
Introduccin
Desde hace medio siglo, el panorama del regionalismo en Amrica latina se encuentra
en constante evolucin. A diferencia de Europa, en donde el proceso de integracin
avanza por olas de ampliaciones sucesivas, en Latinoamrica las olas de creacin de
grupos regionales se dan con cierta regularidad. Los procesos se sobreponen, se
entrelazan y forman un mosaico complejo. Despus de los acuerdos subregionales,
que se firmaron entre 1960 y 1970 en Centroamrica, en la zona andina y en la del
Caribe, en 1991 se cre el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y, ms recientemente la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica (ALBA), la Unin
de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeos (CELAC) y la Alianza del Pacfico (AP). Si se toma en cuenta el conjunto
de organizaciones de integracin regional [ 22 ] , en los ltimos 60 aos se han lanzado
o relanzado alrededor de 30 iniciativas.
Por qu proliferan de esta manera los procesos de integracin? Cmo caracterizar
a esta evolucin histrica? Con los acuerdos firmados entre el ao 2000 y el 2010,
se encamina Amrica Latina por una va distinta? stas son las interrogantes planteadas en el presente captulo y para darles respuesta se empezar por describir de
manera sucinta las cuatro olas de regionalismo que se han producido en el continente.
Enseguida, se har un balance de los principales procesos de integracin antes de
centrarse en el caso de la (UNASUR) [ 23 ] .
[ 64 ]
Cuadro
Olas
O1
O2
O3
O4***
Aos
1951
1960
1960
1964
1965
1967
1969
1969
1973
1975
1978
1980
1981
1986
1991
1991
1994
1995
1996
2000
2001
2004
2004
2008
2011
2011
2012
Siglas**
ODECA
MCCA
ALALC
CECLA
CARIFTA
ECCM
Grupo Andino
GRAN
Antecedentes
CARICOM
CARIFTA
SELA
CECLA
ALADI
ALALC
OECS
ECCM
Pacto Amaznico
Grupo de Rio
Mercado Comn del Sur
MERCOSUR
SICA
ACS
G3
CAN
IIRSA
PPP
ODECA
GRAN
CASA
UNASUR
CASA
Grupo de Ro
AP
* El cuadro no incluye acuerdos bilaterales ni acuerdos firmados con los Estados Unidos o con la Unin Europea.
** Las siglas corresponden al idioma de origen (espaol, ingls).
*** La 4a ola es heterognea, incluye un acuerdo comercial (AP, que pertenece a la V) y acuerdos post comerciales.
Fuente: Autor.
[ 65 ]
La primera ola (O1) surge dentro del contexto de la posguerra, cuando Amrica Latina
participa en la construccin del sistema interamericano y contempla estrategias de
desarrollo econmico.
A nivel poltico, la O 1 destaca primero por el intento de los centroamericanos de
revivir un proyecto federal que haba quedado en el olvido desde 1838. El Pacto de
la Unin Confederada de Estados de Amrica Central se firm en 1947, en San
Salvador, pero no se concretiz. En 1951, el proyecto de la Organizacin de Estados
Centroamericanos (ODECA) no es tan ambicioso pero enfrenta las divisiones polticas de aquella poca y no resiste a la intervencin militar de los Estados Unidos en
Guatemala en 1954. La dcada de los aos 1960 se caracteriza por las expectativas
que suscita la Alianza para el Progreso de Kennedy. Sin embargo, decepcionados por
las promesas incumplidas, los latinoamericanos crean la Comisin Especial de
Coordinacin Latinoamericana (CECLA). Forjan as el latinoamericanismo que les
permite superar sus divisiones polticas y acordar una plataforma de reivindicaciones
(Consenso de Via del Mar, 1969). Al mismo tiempo, con la voluntad de proteger los
recursos hdricos, se firm un Tratado entre los pases de la Cuenca del Ro de la
Plata. [ 24 ]
A nivel econmico, el emblemtico primer Secretario Ejecutivo de la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Ral Prebisch, expone su teora del
intercambio desigual en un texto seminal, escrito en 1949, y titulado "El desarrollo
econmico de Amrica Latina y sus principales problemas". En aquella poca no
convence pues la Guerra de Corea genera altos precios para las materias primas que
Amrica Latina exporta. Sin embargo, en cuanto las condiciones del mercado se
vuelven a degradar, los pases determinan seguir la recomendacin de Prebisch de
una Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) a nivel regional. El modelo
cepaliano se basa en la complementariedad industrial y en la apertura comercial
dentro del marco de uniones aduaneras. Este concepto planificador, desarrollista y
proteccionista se opone al modelo de libre comercio que defiende Estados Unidos.
Los acuerdos firmados entre 1958 y 1960 en Centroamrica (Mercado Comn
Centroamericano, MCCA), reflejan esas influencias rivales. La experiencia centroamericana, muy prometedora en sus inicios, se vio paralizada por la guerra de 1969 entre
Honduras y El Salvador. En retrospectiva, se observan desequilibrios en la integracin
centroamericana: marginaliza a los ms frgiles (en especial a Honduras) y favorece
la llegada de capitales extranjeros (sin impactar el nivel de industrializacin de la regin).
[ 66 ]
La Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) [ 25 ] tambin resulta decepcionante. El moderado dinamismo del comercio interregional favorece a los pases
ms desarrollados (Mxico, Brasil y Argentina) por lo que acenta las asimetras
del desarrollo econmico. Como respuesta a esta situacin, los pases andinos
lanzan en 1969 un proceso de integracin subregional que va ms all del libre
comercio. El Grupo Andino (GRAN), que cuenta con complejas instituciones inspiradas de la integracin europea, prev un rgimen comn de inversiones y una audaz
planificacin industrial. Sin embargo, muy pronto, el proceso se estanca.
La segunda ola de integracin (O 2) se consider como revisionista (Rosenthal, 1991).
Se nutre de la decepcin generada por la etapa anterior, sin verse motivada por la
bsqueda de un nuevo paradigma. Sus ambiciones son ms limitadas. La ALALC es
sustituida por la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y tiene el mismo
objetivo a largo plazo de crear una zona de libre comercio latinoamericano aunque
dispone, para ello, de mayor flexibilidad. Por ejemplo, la ALADI autoriza acuerdos parciales
y, dentro de ese marco, se firman numerosos acuerdos bilaterales o regionales (Cuadro 2).
Cuadro
Nivel
Nmero
Regional
Apertura de Mercados
Preferencia Arancelaria
11
Subregional
Complementacin Econmica
34
Agropecuarios
15
16
18
Fuente: ALADI.
[25] Originalmente, los pases firmantes son Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay. Despus, se
unen Colombia y Ecuador. Finalmente, Venezuela se integra en 1965.
[ 67 ]
Esta segunda ola, que dura hasta finales de los aos 1980, se caracteriza por una
crisis del modelo ISI que, a su vez, se agrava con la crisis de la deuda. Chile, que en
1976 se retir del GRAN y adopt una estrategia de fomento a las exportaciones,
constituye una nueva referencia. En paralelo, los regmenes autoritarios se muestran
reticentes a proseguir con la intensificacin de la integracin pues significara compartir
o ceder soberana. En cambio, son muy eficaces al articular una poltica regional de
represin (operacin Cndor).
A finales de los aos 1980, Amrica Latina adhiri en forma masiva al neoliberalismo lo
que desencaden una tercera ola de regionalismo (O 3), encarnada por el MERCOSUR.
Estados Unidos firma, con Mxico y Canad, el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN, 1992) y propone extenderlo al resto del continente por
medio del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Los acuerdos histricos
en Centroamrica, en el Caribe y en la regin andina se renegocian basndose en el
"regionalismo abierto" que promueve la CEPALC.
La fase que entonces inicia es estimulante. Al final de la Guerra Fra, los pases de
Amrica Latina que han terminado (casi) en su totalidad con su proceso de democratizacin, reanudan el dilogo poltico. El dinamismo de los intercambios comerciales
interregionales impulsa el crecimiento econmico. La apertura es rpida y sustanciosa.
Amrica Latina cuenta con derechos arancelarios promedio que pasan de 100% a
principios de los aos 1980 a 30% una dcada ms tarde y a 10% al filo de los aos 2000.
En el MERCOSUR, el comercio interregional se dispara y en 1998 representa hasta
un 25.2% del total, contra apenas 8.9% en 1990. No obstante, los progresos se interrumpen bruscamente debido a las crisis financieras de finales de la dcada: con la
devaluacin brasilea de 1999, y en especial con la crisis argentina de 2001, los intercambios comerciales decrecen hasta el nivel que tenan a principios de los aos 1990.
El vuelco a la izquierda de Amrica Latina, que inicia en 1998 con la eleccin de Hugo
Chvez en Venezuela, pone trmino al periodo neoliberal. En el contexto de auge
de las exportaciones de materias primas que se genera a partir del 2003, la izquierda
promueve un proyecto que resucita al estructuralismo [ 26] de la CEPALC, aunque sin
cuestionar por completo el regionalismo abierto.
[26]
[ 68 ]
La corriente estructuralista que surgi en los aos 1940 y 1950, en especial en Amrica Latina con los trabajos
de la CEPALC y de Ral Prebisch, se diferenciaba de la corriente neoclsica por cuestionar el modelo de equilibrio
general y su capacidad para garantizar un aporte coherente de los recursos de produccin. Influenciado por el
modelo keynesiano, la corriente estructuralista abogaba por una intervencin del Estado para regular la economa
y corregir las imperfecciones del mercado.
[ 69 ]
Centroamrica
El istmo centroamericano tiene como peculiaridad que, en el periodo posterior a las
independencias, se uni en el seno de una Federacin. La experiencia fue corta (18251839) pero ms que en cualquiera otra regin del continente (incluso que en los
pases de la gesta bolivariana), la bsqueda por la unidad ha quedado grabada en el
imaginario colectivo. A pesar de ello, las iniciativas polticas han tenido repetidos
[28] Chile, Per, Colombia, Centroamrica, Repblica Dominicana.
[29 ] Durante la Cumbre de la AP en Cali, el 23 de mayo de 2013, Costa Rica se convirti en el quinto miembro en
tanto que nueve pases entraron como observadores (Ecuador, El Salvador, Francia, Honduras, Paraguay,
Portugal y Repblica Dominicana).
[ 70 ]
[ 71 ]
Cuadro
Secretaras
Reunin de Presidentes
Consejo de ministros
Integracin Econmica
Comit ejecutivo
Consejo Monetario
Secretara General
Reunin de Vicepresidentes
Integracin Turstica
Parlamento
Integracin Social
Corte de Justicia
Comit Consultativo
Ambiente y Desarrollo
Agropecuario
Fuente: autor, en base a datos oficiales.
Grfica
7 000
30%
6 000
25%
Millones de USD
5 000
20%
4 000
15%
3 000
10%
2 000
5%
1 000
0%
0
1960
1970
1980
1990
[ 72 ]
2000
2010
[ 73 ]
Cuadro
Organizaciones intergubernamentales
Consejo Presidencial
Comisin
Organizaciones comunitarias
Secretara General
Parlamento
Tribunal de Justicia
Instancias de participacin
de la sociedad civil
[ 74 ]
Grfica
12 000
8%
7%
10 000
Millones USD
6%
8 000
5%
6 000
4%
3%
4 000
2%
2 000
1%
0%
1969
1979
1989
1999
2009
2012
[ 75 ]
ad hoc, centrados en temas que poco a poco ingresan a la Agenda del MERCOSUR
(comunicaciones, transportes, medio ambiente, salud, energa, etc.) (Cuadro 5).
El MERCOSUR se caracteriza por la profunda asimetra econmica y poltica que
existe entre Brasil y los dems Estados miembros. Despus de la crisis de 2001, y de
la llegada al poder del presidente Lula, Brasil se desinteresa un poco del MERCOSUR
mientras que Argentina recurre a medidas proteccionistas para frenar su desindustrializacin. El MERCOSUR es sacudido por crisis recurrentes y no logra reanudar con
el dinamismo econmico de los aos 1990 (grfico 3).
En 2006, Venezuela se une al MERCOSUR. Sin embargo, Paraguay frena la aprobacin
de ese ingreso por largo tiempo hasta que queda suspendido del MERCOSUR al
aplicrsele la clusula democrtica como sancin al golpe de Estado de 2012 contra
el presidente Lugo. Otros pases contemplan entonces adherir al MERCOSUR (Bolivia,
Ecuador), lo que contribuye a la convergencia entre la CAN y el MERCOSUR dentro
del marco de la UNASUR.
Cuadro
5 Composicin
rganos
Composicin
Consejo del Mercado Comn (CMC) 15 reuniones de Ministros, 8 grupos, Alto Representante
Comisin de Comercio
8 comits tcnicos
Parlamento
10 comisiones
4 secciones nacionales
Secretara
Tribunal Permanente de Revisin
5 rbitros titulares
[ 76 ]
Grfica
50
30%
25%
40
20%
30
15%
20
10%
10
5%
0%
0
1991
1994
1998
2002
2006
2010
[ 77 ]
[ 78 ]
Cuadro
Niveles
Bilateral Brasil/Mexco
Bi-multilateral MERCOSUR/Mxico
Trilateral
Uruguay-Paraguay-Bolivia (URUPABOL)
Regional
Transregional
Megarregional
UNASUR, CELAC
Interregional
CELAC-Union Europea
Fuente: autor.
[ 79 ]
[ 80 ]
Cuadro
Agenda
2004 2008
Consejos de UNASUR
Democracia
Comercio
X X
Infraestructura
Drogas
X X
Consejo sobre el Problema Mundial de las drogas
(CSPMD, 2010)
Ciencia
X
X
X
Educacin, Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(COCECCTI, 2009)
Energa
Desarrollo
social
Economa/
Finanzas
Defensa
Salud
Seguridad X
Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinacin de Acciones
LA UNASUR y el Comercio
Como ya se indic, el comercio siempre ha sido el principal motor (y el punto ms
frgil) de la CAN y del MERCOSUR. En reiteradas ocasiones se contempl la creacin
de una unin aduanera. Sin embargo, en 1994 con la propuesta de Estados Unidos
para crear el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la situacin cambia.
Amrica Latina tiene que prepararse a una negociacin delicada. La regin no est
lista (Hufbauer, Schott, 1994), y se advierte que los ajustes necesarios sern dolorosos.
[30] El tratado de UNASUR en 2008 prev otros mbitos de cooperacin. Slo se han mencionado aquellos en los
que se cre un Consejo Ministerial.
[ 81 ]
[ 82 ]
[ 83 ]
LA UNASUR y la defensa
El Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR o Tratado de Rio, 1947) y
la autoridad poltica que ejerce Estados Unidos en el continente durante el periodo
de la Guerra Fra, limitaron en mucho el margen de maniobra de Amrica Latina en
materia de defensa. El subcontinente se content con declaraciones, aunque stas
fueron importantes, como fue el Tratado de Tlatelolco de 1967 que convirti a
Amrica Latina en zona libre de armas nucleares. En los aos 1990, Centroamrica
adopt el Tratado de Seguridad Democrtica (1995) y el MERCOSUR, as como la
CAN, se erigieron en zonas de paz. Sin embargo, en su periodo de democracia los
pases de Sudamrica no haban realizado acciones de cooperacin militar hasta que
intervinieron en Hait, en 2004, con la Misin de Estabilizacin de las Naciones
Unidas [ 32 ] .
A principio de los aos 2000, la participacin de Estados Unidos en la militarizacin
de la lucha contra la droga en Colombia provoca una ruptura. El presidente Bill
Clinton promulga el Plan Colombia el 22 de agosto de 2000, y viaja a Bogot el 30
de agosto para dar testimonio de su compromiso. Al da siguiente, en la primera
cumbre sudamericana de Brasilia se externan preocupaciones en relacin a una
posible militarizacin del continente.
Despus de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el presidente Georges Bush redefine su poltica de apoyo a Colombia en trminos de lucha
contra el terrorismo. En 2002, la administracin estadunidense prev por primera
[32 ] Misin en la que participan Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay.
[ 84 ]
vez una ayuda militar a Colombia sin vincularla en lo absoluto a la lucha contra el
narcotrfico, por lo que este pas se convierte en un relevo de la guerra contra el
terrorismo en Sudamrica. El hecho preocupa a sus vecinos, ms an cuando el golpe
de Estado contra Chvez en 2002 no motiva ninguna condena por parte de Estados
Unidos. El pas de la revolucin bolivariana evoca entonces la eventualidad de una
agresin militar orquestada por Estados Unidos y Brasil denuncia un posible atentado
a su soberana en la regin amaznica. En respuesta, la segunda cumbre sudamericana
(julio 2002) declara a Sudamrica como una zona de paz.
En 2003, el nuevo presidente brasileo, Lula, crea un Consejo Estratgico que al ao
siguiente publica importantes documentos sobre la defensa de su pas. La reflexin
prospectiva contempla en Sudamrica un escenario de defensa colectiva para enfrentar
las nuevas amenazas contra la seguridad. Brasil emprende entonces un dilogo con
sus vecinos. Primero, dentro del marco del MERCOSUR en donde propone crear
una Secretara de asuntos militares. En 2006, la Organizacin de Cooperacin
Amaznica [ 33 ] rene por primera vez a sus ministros de defensa, con el objetivo de
considerar estrategias coordinadas frente al crimen organizado. Brasil pone a disposicin
de sus aliados su sistema de vigilancia de la selva amaznica. Al iniciar su segundo
mandato, Lula pasa a la etapa superior y evoca la creacin de un Consejo de Defensa
sudamericano. En ese contexto, el bombardeo de un campo de las FARC en territorio
ecuatoriano por el ejrcito colombiano, el 1 de marzo de 2008, constituye una nueva
fase. Parece entonces urgente concertarse sobre los temas de defensa y Brasil renueva
esfuerzos para que su proyecto se adopte. El Ministro de la Defensa, Nelson Jobim,
comparece ante el Consejo Interamericano de Defensa, el 22 de marzo, y luego viaja
a todos y cada uno de los pases de Sudamrica. Slo Colombia se muestra reticente
y reclama como prembulo a toda cooperacin militar que sus vecinos califiquen a las
FARC como un grupo terrorista. Se trata de legitimar el ataque del 1 de marzo y de
considerarlo como un golpe preventivo en el marco de la guerra contra el terrorismo
de la administracin Bush.
En abril de 2008, Estados Unidos reactiva su cuarta flota dedicada a las operaciones
en Centroamrica y Sudamrica lo que provoca reacciones de indignacin y de enojo.
Cuando se firma el tratado de la UNASUR, el 28 de mayo en Brasilia, los sudamericanos
crean un grupo de trabajo sobre cuestiones militares.
[33] En 1978, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela firmaron el Tratado de Cooperacin
Amaznica con el fin de proteger los recursos naturales. La Organizacin del Tratado (OCTA) se cre en 1998.
[ 85 ]
En los meses siguientes, se producen discusiones entre los partidarios de una posicin
de firmeza hacia Estados Unidos (Venezuela, Bolivia) y los ms conciliadores (Brasil,
Chile). En diciembre, se define el tema de la cooperacin militar con la creacin del
Consejo de Defensa Sudamericano (CDS). Los pases abren un debate en torno a la
"identidad sudamericana de defensa". El Plan de accin, adoptado en marzo del 2009,
incluye cuatro grandes temas: polticas de defensa y cooperacin militar, ayuda
humanitaria y misiones para el mantenimiento de la paz, industria y tecnologa militar,
educacin y capacitacin.
Las revelaciones de la prensa en relacin a un acuerdo militar entre Colombia y Estados
Unidos que integra la disponibilidad de bases areas en territorio colombiano, someten
a prueba al nuevo modelo de cooperacin. La violenta oposicin entre Hugo Chvez
y lvaro Uribe obliga al CDS a cambiar su programa de trabajo y a poner nfasis en
temas como la confianza mutua, la compra de armas y los acuerdos de cooperacin
con potencias extra-regionales. La situacin se apacigua en 2010 cuando la Corte
Constitucional colombiana invalida el acuerdo militar con Estados Unidos y la eleccin
de Juan Manuel Santos como presidente de Colombia permite reanudar el dilogo
con Venezuela.
El tema de la defensa se agreg efectivamente a la agenda de discusiones en Sudamrica
a iniciativa de Brasil, pas en bsqueda de liderazgo y dispuesto a cooperar con sus
vecinos para hacer frente a las amenazas. Sin duda alguna, Brasil hubiera logrado
convencer a sus aliados de la importancia de crear un organismo sudamericano de
defensa. Sin embargo, la crisis colombiana y la intervencin de Estados Unidos aceleraron la creacin del CDS e influyeron en su programa de trabajo. De esa manera,
el CDS adopt cinco series de medidas propensas a desarrollar un ambiente de
confianza en la regin (Cuadro 8).
Por ltimo, la reticencia de algunos militares para involucrarse en operaciones de
lucha contra el narcotrfico oblig a la UNASUR a separar los temas de defensa y
de seguridad. A finales de 2012, se cre el Consejo Ministerial para Asuntos de
Seguridad.
[ 86 ]
Cuadro
Intercambio de informacin
y transparencia
Sistemas de Defensa
Invitacin a observadores
Intercambio de Informacin
Garantas
Cumplimiento y verificacin
Presupuestos de Defensa
Fuente: UNASUR-CDS.
LA UNASUR y la democracia
Como ya se destac, la defensa de la democracia origin el acercamiento entre
Argentina y Brasil a mediados de los aos 1980. Los redactores del Tratado de Asuncin,
mediante el cual se crea el MERCOSUR en 1991, no toman en cuenta ese dato que
en 1996 volvi a ser tema con el intento de golpe de Estado en Paraguay. Dos aos
despus, el MERCOSUR adopta una clusula democrtica que prev suspender a
todo Estado miembro que sea vctima de un golpe de Estado. La CAN adopta una
clusula similar poco tiempo despus.
[ 87 ]
[ 88 ]
[ 89 ]
[34] El Tratado de 2008 tambin prev la creacin de un Parlamento, cuya sede ser Cochabamba (Bolivia), y un
dispositivo de participacin ciudadana.
[35] Secretara General de la UNASUR, Proceso de consolidacin UNASUR. Memoria anual 2011-2012..
[ 90 ]
Cuadro
rganos
Funciones
Coordinar posiciones
Aprobar el presupuesto
Consejo de Delegados
Secretara General
Proponer iniciativas
[ 91 ]
Secretaras generales
Fuente: autor.
Conclusin
Durante sus primeros cinco aos de existencia, la UNASUR sigui en gran medida la
va que marc la diplomacia brasilea. Aunque es excesivo evocar una hegemona
brasilea en Sudamrica, es evidente que la UNASUR sirve a la estrategia que lanz
Lula en 2003 para proyectarse como potencia a nivel internacional.
La UNASUR es emblema de una nueva poca. La cuarta ola de integracin se desmarca por su pragmatismo. La capacidad de la regin para mantener un dilogo
poltico fructuoso a pesar de las divisiones es obvia. Sin duda alguna, la agenda de
trabajo es innovadora y la metodologa eficaz. El equilibrio entre la voluntad para
planificar el desarrollo de la regin, y al mismo tiempo, mostrar su reactividad en
caso de crisis, permiti superar una nueva etapa en la integracin. Sin embargo, an
subsisten dudas sobre la capacidad de la regin para cumplir con sus compromisos
y movilizarse fuera de los periodos de crisis.
Adems, la consolidacin de la CELAC como vector de insercin internacional de la
regin Amrica Latina y el Caribe tambin suscita interrogantes. Las asimetras de
fuerza, los diferenciales de crecimiento y la heterogeneidad poltica que caracterizan
al continente no facilitan en nada su posicin frente a Estados Unidos, Europa o Asia.
[ 92 ]
Bibliografa
BID-CEPAL (1997), La integracin centroamericana y la institucionalidad regional,
Santiago de Chile.
C orbey , D. (1995), "Dialectical Functionalism: Stagnation as a Booster of European
Integration", International Organization, Vol.49, No. 2, pp.253-284.
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integration of the third kind", San Francisco, XXX congrs de la Latin american studies
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and Comparative Explorations, Palgrave Macmillan, 259 p., Nueva York.
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de la convergence , Les tudes du CERI, n45, septiembre, 44p.
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politique du changement (1991-2012) , Thse de doctorat en science politique, IEP
de Paris.
R osenthal , G. (1991), "Un Informe Crtico a 30 aos de Integracin en Amrica Latina",
Nueva Sociedad, No.113, Mayo-Junio: pp.60-65.
[ 93 ]
Mapa
MXICO
BAHAMAS
BELICE
REP. DOMINICANA
CUBA
J.
HONDURAS
DOMINICA
NICARAGUA
GUATEMALA
EL SALVADOR
T.
VENEZUELA*
COSTA RICA
GUYANA
SURINAM
COLOMBIA
PANAM
ECUADOR
1960
BRASIL
PER
MICCA:
Mercado Comn
Centroamericano
BOLIVIA
1969
PARAGUAY
CHILE
1972
CARICOM: Comunidad del Caribe
URUGUAY
1991
MERCOSUR: Mercado Comn del Sur
Miembros asociados del Mercosur
ARGENTINA
1992
2001
ALBA: Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra Amrica
2008
UNASUR: Unin de Naciones
Suramericanas
2011
J : Jamaica
T : Trinidad y Tabago
[ 94 ]
Enlace caminero
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Georgetown
Acceso nororiental
al ro Amazonas
Boa Vista
Manaus
Liaison routire
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Enlace Porto
Velho-costa peruana
Rio Branco
Porto Velho
Georgetown
Nasca
La Paz
Liaison routire
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Corumb
au fleuve Amazone
Georgetown
Campo Grande
Antofagasta
Accs nord-oriental
Rhabilitation de la liaison
Liaison routire routire Caracas-Manaus
Boa Vista-Georgetown
Boa Vista
Caracas
Corredor ferroviario
au fleuve Amazone
biocenico
Foz do Iguau
Enlace caminero
Manaus Foz
de Iguau-Ciudad del Este-Asuncin
Paranagu
Georgetown
Mejoramiento de la navegabilidad
de los ros de la cuenca
del Plata
Liaison
Porto Velho
Manaus
Rhabilitation de la liaison
routire Caracas-Manaus
Porto Velho
Porto Alegre
Rio Branco
Accs nord-oriental
cte
pruvienne
au fleuve
Amazone
Liaison
Porto
Velho
cte pruvienne
Boa Vista
Rio Branco
Buenos Aires
Rhabilitation de la lia
routire Caracas-Man
Boa Vista
Porto Velho
Montevideo
Manaus
NascaLa Paz
Nasca
Liaison Porto
Amlioration
de laVelho
liaison
Amlioration
de la liaison
cte pruvienne
routire
centrale
La Paz
Rio Branco
Porto Velho
routire centrale
Corumba
Corumba
Campo Grande
Campo Grande
Proyectos
prioritarios
de integracin
Antofagasta
est involucrado Corumba
Liaison routire Faz de Iguau
del COSIPLAN*:
Foz do Iguau
Liaison routire
Paranagu
Ciudad del Este-Asuncin
diez proyectos
Caracas
Liaison routire Boa Vista-Georgetown
Campo Grande
Boa Vista-Georgetown
estructurantes
en
que
Eje Amazonas
Liaison rou
Porto Alegre
Brasil est involucrado Paranagu
Antofagasta
Ciudad de
Georgetown
Eje Andino
Foz do Iguau
Georgetown
Corridor ferrovire
Pont Jaguaro-Rio
Branco
Amlioration
de la navigabilit
Infraestructuras
bi-ocanique
BuenosEje
Aires
Capricornio
Rhabilitation de
la liaison
Liaison
routire Faz de Iguau
Porto Alegre
Rhabilitation
laParanagu
liaison
Caracas-Manaus
des
fleuves du bassin de la Plata
Montevideo deroutire
camineras
Ciudad del Este-Asuncin
Boa Vista
Accs
nord-oriental
Eje escudo
guyans
routire
Caracas-Manaus
Boa Vista
Accs nord-oriental
au fleuve
Amazonede la navigabilit
Amlioration
Enlace
ferroviario
au fleuve Amazone des fleuves du bassin de la Plata
Porto Alegre
Eje va navegable
Vas navegables
Pont Jaguaro-Rio Bra
Paraguay-Paran Buenos Aires
Manaus
Pont Jaguaro-Rio
Branco
Infraestructuras
Buenos
Aires
Montevideo
Manaus
Eje interocenico
central
Montevideo
de transporte
Rio Branco
Liaison Porto Velho
Eje Mercosur-Chile
multimodal
Porto Velho
Rio Branco
Liaison Porto Velho
cte pruvienne
Porto Velho
Puente
cte pruvienne
Eje Per-Brasil-Bolivia
Antofagasta
Nasca
Foz do Iguau
La PazCOSIPLAN* en que Brasil
Corridor ferrovire
bi-ocanique
Amlioration de la liaison
routire centrale
Corridor
ferrovire
Amlioration
de la navigabilit Caracas
bi-ocanique
des fleuves du bassin de la Plata
Detalle de proyectos
Nasca
Nasca
La Paz
La Paz
Corumba
Amlioration de
liaison
* Consejo Suramericano
delaInfraestructuras
y Planeamiento de
la UNASUR (Unin de Naciones Suramericanas).
Corumba
Amlioration
deroutire
la liaisoncentrale
Campo Grande
routire
centrale
Acta
en el marco del proyecto IIRSA (Iniciativa para la Integracin Infraestructura
Regional Suramericana).
Campo Grande
Antofagasta
Antofagasta
Corridor ferrovire
Fuente:
Dabne
y Louault, Atlas del Brasil, Autrement, 2013.
Corridor
ferrovire
bi-ocanique
bi-ocanique
Foz do Iguau
Foz do Iguau
Paranagu
Amlioration de la navigabilit
Amlioration dedes
la navigabilit
fleuves du bassin de la Plata
des fleuves du bassin de la Plata
Porto Alegre
Montevideo
Montevideo
[ 95 ]
Introduccin
El crecimiento de las economas latinoamericanas fue de 4% en el periodo 2003-2012,
contra 2.6% y 1.6% en los periodos 1990-2002 y 1980-1989, respectivamente [ 36 ].
Si se excluye del clculo a las dos grandes economas, Brasil y Mxico, la evolucin
es an ms espectacular, con tasas de crecimiento para los tres periodos sucesivos
de 0.6%, 3% y 5.6%. Eso permiti un crecimiento promedio en volumen del producto
interno bruto (PIB) por habitante de 2.8% anual durante los ltimos diez aos, cuando
apenas se haba mantenido en 1% durante los doce aos anteriores. En cambio, durante
los aos 1980, el PIB por habitante haba retrocedido anualmente de 0.5%.
Grfica
Crecimiento a/a
Crecimiento promedio
-2
-4
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Fuente: FMI.
[36] Fuente: FMI , Perspectivas de la Economa Mundial (WEO, por sus siglas en ingls).
[ 96 ]
2010
Grfica
1999*
2011**
0.70
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
r
ini Re
ca p.
na
Ur
ug
ua
Ve
y
ne
zu
ela
Fr
an
cia
ay
Do
Pe
gu
ra
Pa
ico
na
Pa
as
ur
nd
Ho
ala
em
Gu
at
do
bia
lva
El
Sa
ile
lom
il
ia
as
Br
liv
Bo
Ch
Co
Ar
ge
nt
ina
0.20
* Guatemala, Panam: 2002 ** Guatemala: 2009, El Salvador, Honduras, Mxico: 2010; Colombia: 2012
Fuentes: CEPAL, Banco Mundial.
[ 97 ]
Si prolongamos los resultados del ltimo periodo hasta 2020, entonces el PIB promedio per cpita se situar, en PPA, en 15 mil 430 USD (dlares constantes de 2012),
y ser an ms elevado en los pases ms avanzados: 25 mil 210 USD en Chile y 19 mil
400 dlares en Mxico. En el caso de Chile, ese nivel corresponde al 82.5% del PIB
promedio per cpita de Espaa en 2012.
Ahora bien, es esta extrapolacin razonable? En un clebre artculo, Rodrik (2011)
seala que la "convergencia" (es decir, la disminucin de la brecha entre pases desarrollados y economas menos avanzadas) dista de ser automtica, al menos en la economa
a nivel mundial (admite que puede haber una convergencia "incondicional" en algunos
sectores). En el caso de Amrica Latina, durante un largo periodo se observ incluso
una "divergencia": el PIB por habitante (en PPA) de Amrica Latina representaba
el 45% del PIB promedio de los pases desarrollados en 1950, pero tan slo el 30%
actualmente. Aunque la situacin se revierte desde 2004, an falta mucho para compensar el retroceso relativo registrado en la regin durante los 55 aos anteriores.
Adems, si en Amrica Latina ya se han dado periodos durante los cuales se redujo
la brecha con los pases desarrollados (a finales de los aos 1950 y, en especial, en los
aos 1970), las fases siguientes han sido de rpida degradacin, en particular en los
aos 1980.
No obstante, con un anlisis ms a detalle y por pas se constata que la divergencia
que mostr Rodrik (ibid) se debe, ante todo, al desplome del ingreso relativo de
Venezuela durante ese periodo as como al retroceso muy claro de Argentina y , en
menor medida, de Mxico. Sin embargo, es cierto que Brasil tambin ha retrocedido
un poco desde 1980, y que incluso en los pases con mejores resultados (Colombia,
Chile, Per), la recuperacin es muy lenta.
[ 98 ]
Grfica
Amrica Latina
Mxico
Argentina
Colombia
Venezuela
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Por otra parte, los autores de un Working Paper (documento de trabajo) muy
reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI) [ 39 ] se muestran muy dubitativos:
estiman que el aceleramiento del crecimiento econmico durante la ltima dcada
se debe principalmente a un aumento de la fuerza de trabajo que participa en la
actividad econmica, lo cual sera resultado de una reduccin de la tasa de dependencia
demogrfica, de una mayor participacin de las mujeres en el mercado de trabajo y
de una disminucin de la tasa de desempleo. El segundo factor que contribuye al
crecimiento econmico es el aumento del stock de capital, a su vez consecuencia
de una mejora (a menudo moderada) de la tasa de inversin en la mayora de los
pases. Por ltimo, la productividad total de los factores (total factor productivity
[TFP], que denominaremos simplemente productividad) tuvo por lo general una
contribucin positiva, aunque en la mayora de los pases fue limitada. Sus conclusiones
no son muy alentadoras: la fuerza de trabajo empleada seguir aumentando pero a
un ritmo menor que en los aos recientes, el stock de capital tambin crecer ms
lentamente [ 40 ], y los autores no son en nada optimistas en cuanto a la posibilidad
[39] Vase Sosa et al. (2013). Los datos conciernen a Amrica Latina y al Caribe. Los autores sealan que debido a
datos limitados, Argentina, Guatemala y las pequeas islas del Caribe quedaron fuera de la muestra.
[40] Al respecto, los argumentos de los autores son muy limitados: destacan la normalizacin de condiciones de
financiamiento externo actualmente favorables, y la estabilizacin de los precios de las materias primas, pero
sin mencionar el impacto de las polticas econmicas locales sobre las tasas de ahorro y de inversin.
[ 99 ]
[100 ]
Cuadro
2000
2009
2020p
2030p
Brasil
Mxico
Argentina
Colombia
Venezuela
Chile
Per
Ecuador
Guatemala
Costa Rica
[41]
Desde ese punto de vista, la situacin de Amrica Latina es bastante particular. Este fuerte aumento de la
participacin femenina se observa tambin en Europa meridional y occidental (con un caso extremo: Irlanda),
pero no se ve ni en Asia central (en donde la participacin se encuentra en un nivel elevado pero se estanca, e
incluso disminuye), ni en Asia (en donde se estanca a diferentes niveles, bajo en la India, alto en China), ni en frica
subsahariana (en general en un nivel alto desde 1980), ni tampoco obviamente en el Medio Oriente (en donde
a veces progresa pero desde niveles por lo general muy bajos).
[ 101 ]
[42 ] Otra consecuencia de esta participacin femenina inferior a la masculina, pero en aumento, es el ndice de
dependencia "real", finalmente ms elevado de lo que se observa en la pirmide poblacional, an cuando
disminuye ms rpidamente. En Mxico, el ndice de dependencia "bruta" pasa de 62.5% en el 2000 a 54.5%
en 2010 y a 50% en 2020; si se integra la evolucin de la mnima participacin femenina, en esos mismos aos,
se encuentra en 122.3%, 101.8% y en 88.8% respectivamente.
[ 102 ]
Grfica
Mxico, real
Colombia, real
Chile, real
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1980-1990
1990-2000
2000-2010
2010-2020 p*
2020-2030 p*
*p: previsiones
[43]
Dejamos fuera a tres pases con estadsticas de desempleo ms problemticas: Argentina (an cuando en este
pas el desempleo se encuentra francamente a la baja, en especial si se compara con el periodo poscrisis de
2002-2003), Venezuela y Mxico. En Mxico, a pesar de un crecimiento flojo, la tasa de desempleo oficial
(5% en marzo de 2013) es mucho ms baja que en cualquier otro lugar de la regin. Es consecuencia de una
definicin ms amplia del trmino de "poblacin ocupada". Segn las cifras oficiales mexicanas, de cada diez
empleos, 6 se encuentran en el sector "informal".
[ 103 ]
Grfica
Brasil
Tasa de desempleo
(promedios mviles a 6 meses, en %)
Colombia
Chile
Per
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Fuentes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE, Colombia), Instituto Nacional de Estadstica (INE, Chile), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI, Per).
La disminucin de la tasa de desempleo contribuy al alza de la fuerza de trabajo efectivamente activa y por lo tanto al crecimiento econmico. Sin embargo, nos parece
difcil considerarlo como un elemento motor del crecimiento. En una regin con altos
niveles de desempleo, y sobre todo de subempleo (patente en zonas rurales, pero
tambin muy cierto en las zonas urbanas), no hay ninguna escasez cuantitativa del
factor trabajo. La relacin de causalidad entre crecimiento econmico y empleo es por
lo tanto inversa: hubo una disminucin en la tasa de desempleo porque se produjo un
aceleramiento del crecimiento econmico, y no un aceleramiento del crecimiento
econmico porque la reduccin del desempleo aument la disponibilidad del factor
trabajo. Si la fuerte alza de la participacin femenina en el mercado de trabajo se
explica, ante todo, por evoluciones sociolgicas en la regin, tambin se vio favorecida
por el crecimiento econmico, y en particular por un crecimiento en el sector de los
servicios. Por lo tanto, en nuestro intento por explicar el aceleramiento del crecimiento
econmico, preferimos tomar en cuenta la evolucin del "recurso trabajo" disponible
(es decir, en edad de trabajar, despus de un ajuste debido al alza de la tasa de actividad
femenina) en lugar de la poblacin efectivamente empleada.
[104 ]
[ 105 ]
[46] Recordemos que existe un vnculo entre las dos tasas: El equilibrio recursos-empleos: PIB + M (importaciones)
= C (consumo) + I (inversin) + X (exportaciones) que conduce a I = S (ahorro) + (M-X). La tasa de inversin
es igual a la tasa de ahorro ms el dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. Este dficit es a su vez
igual al aporte de ahorro externo, bajo la forma de inversin o de deuda, ms la retencin de las reservas de
divisas "reserva de ahorro" de un pas.
[ 106 ]
Grfica
6 Tasa de inversin
1990-2002
2003-2012
30
25
20
15
10
% del PIB
1980-1989
35
0
America latina
M. Oriente
Eur. Central
ASEAN*
frica SS.
Desarrollados
Fuente: FMI.
[ 107 ]
Grfica
Brasil
Colombia
Per
30
25
20
15
10
0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: FMI .
[48] A la inversa, hasta ahora el deterioro de la situacin de seguridad en Mxico no parece haber tenido un
impacto determinante en el ahorro y la inversin (quizs una indicacin para confirmar que pese a la realidad
del problema, la situacin de orden pblico en Mxico todava est lejos de "colombianizarse").
[ 108 ]
Grfica
Argentina
Colombia
Venezuela
Uruguay
Brasil
Mxico
Chile
Per
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
1996
2000
2004
2008
[109 ]
de Washington"). [ 49 ] A riesgo de caer en una tautologa, hay que considerar por tanto
que la caracterstica esencial de una "buena gobernanza" es su capacidad para generar
y mantener en los operadores econmicos una cierta confianza en el futuro: se trata
de convencerlos que su ahorro no ser absorbido por la inflacin y que los frutos
de sus eventuales inversiones no sern destruidos por disturbios, asimilados por un
impuesto arbitrario o una confiscacin de fondos, o, inclusive, reducidos a nada por
una recesin brutal provocada por el estallido de una burbuja o por la liquidacin
de insoportables desequilibrios financieros. Sin duda, desde 1995, es esto lo que ha
cambiado en muchos pases latinoamericanos.
Es todava posible en Amrica Latina lograr avances que permitan incrementar
las tasas de ahorro e inversin al nivel, por ejemplo, de las de los pases del Sureste
Asitico? S, aun cuando los obstculos estructurales son reales [ 50 ]. En primer lugar,
la calidad de la gobernanza todava puede mejorar de manera considerable como lo
muestran los World Governance Indicators: en los cuatro indicadores que conciernen
a la poltica econmica y al entorno legal, slo Chile, Uruguay y Costa Rica se sitan
claramente por encima de la media, nivel al que llegan apenas Brasil, Trinidad y
Tobago, Panam y Colombia. Los dems se sitan por debajo [ 51 ].
Los indicadores Doing Business [ 52 ] del Banco Mundial aportan algunas informaciones
ms precisas sobre los frenos a la inversin. Muestran que, por lo general, los pases
latinoamericanos se encuentran mal clasificados. En el indicador global, Chile es el
primer latinoamericano y ocupa el lugar 37 de entre 185 pases. Slo otros tres pases,
Per, Colombia y Mxico, se sitan entre los primeros 50. Algunos se encuentran en
la parte baja de la tabla: no es sorprendente ver ah a Bolivia, Hait, Venezuela (lugar
180) pero tambin se encuentra Brasil (lugar 130). De los 10 indicadores, el de "pago
de impuestos" registra los peores resultados, ms por lo complejo y lo largo del
[49] La emergencia de Corea y ms an el despegue de China se vieron acelerados por un proteccionismo comercial
y financiero as como por un intervencionismo de Estado flagrantes y totalmente opuestos a los principios del
Consenso de Washington. A la inversa, los resultados de pases, como Mxico, que implementaron con toda
determinacin sus recomendaciones, fueron decepcionantes.
[50 ] Sobre este punto diferimos de Sosa et al. (2013): si reconocen que "improvements in the baseline scenario
cannot be ruled out if the performance of TFP and capital stock surprise on the upside", prefieren razonar "in
the light of the likely stabilization of the capital contribution to the output growth".
[51 ] A la inversa, en los dos primeros indicadores, ms "polticos" ("expresin democrtica"; "estabilidad y ausencia
de violencia"), Amrica Latina se posiciona mucho mejor que las otras regiones emergentes.
[52] Son diez indicadores que supuestamente miden la "facilidad de negocios" en cada pas. A menudo se trata de un
catlogo de "buenas prcticas" del liberalismo sin freno (menos impuestos, una menor legislacin social) y
algunas cifras son cuestionables (los tipos impositivos parecen tasas nominales, antes de toda exencin) pero los
datos elementales proporcionan elementos concretos sobre el clima de negocios. Algunos son sorprendentes:
en el indicador "implementacin de contratos", el nico pas latinoamericano clasificado entre los primeros 50 es
Argentina.
[ 110 ]
procedimiento que por su volumen. Slo el sistema fiscal chileno se sita por encima
de la media. En lo que se refiere al permiso de construccin, solamente Colombia y
Mxico figuran entre los primeros 50. En el total de los 10 indicadores, slo dos pases
latinoamericanos figuran entre los 10 primeros lugares: Colombia en el ndice de
"proteccin a los inversionistas" (6) y Panam en el de "facilidad para el comercio
internacional" (9). En total, en toda Amrica Latina, reglamentos inadecuados y el
peso de las burocracias (en Brasil, el custo Brasil ) influyen en la inversin y en el
crecimiento econmico. A menudo, resulta fcil superar algunos de estos obstculos.
Grfica
Venezuela
Hait
Bolivia
Ecuador
India
Brasil
Honduras
Argentina
Nicaragua
Rep. Dominicana
El Salvador
Rusia
Costa Rica
Paraguay
Guatemala
China
Jamaica
Uruguay
Trinidad y Tobago
Panam
Mxico
Colombia
Per
Chile
Singapur
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
[ 111 ]
[ 112 ]
Recientes estimaciones del instituto de estadsticas argentino (Instituto Nacional de Estadstica y Censo, INDEC)
cifraron en 180 mil millones de USD (cerca de 50% del PIB) el ahorro que los residentes argentinos (hogares
y empresas) tienen fuera del pas.
Ese porcentaje es especialmente bajo en Centroamrica (Honduras: 7%, Guatemala: 8%, Costa Rica : 18%) y
en Mxico (22%). Latinobarmetro es una ONG chilena.
Cay al 14.1% del PIB en el primer trimestre de 2013, nivel que tuvo de 1996 a 2002.
1990-2002
2003-2007
2008-2012
13,4 %
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
Ur
ug
ua
r
do
r
Pe
ile
Ch
ua
Ec
Ve
ne
zu
ela
bia
m
lo
Co
ina
nt
Ar
ge
x
M
Br
as
il
ico
-7
Fuente: FMI.
[ 113 ]
la regin seguir siendo atractiva. An cuando no se tome en cuenta al sector minero, en donde el alza del curso de los metales acrecent fuertemente la rentabilidad
de la inversin (externa e interna) a partir de 2004 [ 56 ], el monto de las IED aument
durante la dcada pasada. En el periodo 2003-2012, en los cinco grandes pases
"abiertos" de la regin (no se toma en cuenta a Argentina ni a Venezuela), las IED
representaron de 1.5% (en Mxico) o 1.6% del PIB (en Brasil) a 4.2% en Per. Si se
agrega la inversin de cartera, se llega a un mnimo de 2.9% del PIB en Brasil, y hasta
7% en Chile.
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
[ 114 ]
y en Colombia (21.3%). Sin embargo, hay un lmite: dado que los pases latinoamericanos son por lo general poco abiertos, el ratio deuda externa/ingresos de la cuenta
corriente en divisas estaba ms cerca de la media de los pases con nota Baa (102%),
y todava ms en Argentina, Brasil y Venezuela. En total, de aqu a finales de la dcada,
los principales pases de la regin podran recibir un aporte en ahorro externo de al
menos 3% del PIB, lo que se sumara al ahorro interno.
El contenido de la inversin:
bienes de equipo, infraestructuras, inmobiliaria
En lo que se refiere a la inversin, es necesario recordar la importancia de su contenido.
Es indudable que la inversin en bienes de equipo tiene un impacto sobre el crecimiento econmico distinto al de la construccin residencial: la primera aumenta la
capacidad de produccin pero sin tener obligatoriamente una incidencia inmediata
sobre la actividad (en particular si el equipo es importado), mientras que la segunda
genera valor agregado y empleo de manera instantnea pero no incrementa la capacidad de produccin. Adems, si en Amrica Latina la insuficiencia en infraestructuras
es general, lo es a niveles muy variables de un pas a otro: en los transportes, por
ejemplo, lo es mucho ms en Brasil o en Colombia que en Mxico o en Uruguay.
En Mxico la tasa de inversin es escasa a pesar del aumento que registr en la dcada
pasada. As, en 2012 era de 20.7%, o sea una de los ms bajas de la regin [ 58 ]. Sin
embargo, en el anlisis sobre la evolucin de la inversin desde hace diez aos
destaca una caracterstica original: si la inversin total aument en volumen de 46%
desde 2003, la de la construccin apenas subi de 29% (45% para la construccin
no residencial y slo 8% para la residencial), mientras que la inversin en material de
transporte creci de 60% y la de bienes de equipo (fuera del material de transporte)
de 85%. La parte de la inversin que ms se increment, y por mucho, es la que
permite la ampliacin o la mejora de las capacidades de produccin. Con este esfuerzo
de inversin en bienes de equipo se ha podido desarrollar el aparato industrial mexicano, y en especial se ha hecho muy rpidamente en la fabricacin de material de
transporte, en el sector del automvil (y autopartes) pero tambin en el ferroviario
y ms recientemente en el aeronutico.
[58]
Los datos mexicanos sobre inversin estn ms detallados que los de otros pases. Sin embargo, plantean un
fuerte problema: la extensin del apartado "variacin de stocks" (no incluidos en los 20.7% de 2012), que
adems es sistemticamente positivo en valor (pero no siempre en volumen): 4.5% del PIB en promedio en
el periodo 2003-2012.
[ 115 ]
200
23
180
22
160
21
140
20
120
19
100
18
80
2004
Inversin total
Construccin, no residencial
Bienes de equipo, salvo material de transporte
17
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
La contabilidad nacional que publican otros pases de la regin pocas veces permite
realizar un anlisis similar pero resulta muy instructivo comparar la evolucin de los
PIB de la industria manufacturera y de la construccin. El crecimiento econmico
de Per es, por supuesto, ms rpido que el de Mxico pero se observa que desde
2004 es impulsado por el sector de la construccin. La diferencia entre los sectores
manufactureros de los dos pases es mucho menor y la tasa de inversin de Per,
muy superior a la de Mxico (26.9% del PIB en 2012), cuenta con un contenido de
construccin mucho ms elevado.
[ 116 ]
Per: construccin
Mxico: construccin, residencial.
350
300
250
200
150
100
50
1995
2000
2005
2010
1.3.3. La productividad
Por definicin, el crecimiento de la productividad es un "remanente": esa parte del
crecimiento del PIB que no se explica ni por la evolucin del recurso trabajo, ni por
la del stock de capital. Por lo tanto, la medicin de su evolucin pasada amaina con
las incertidumbres sobre la evolucin del PIB, del trabajo y del capital. Sin embargo,
se pueden identificar elementos que contribuyan al incremento de la productividad:
sistemas educativos ms eficientes, un esfuerzo nacional en investigacin y desarrollo
(I&D) para algunos sectores (en particular la agricultura) y, sobre todo, una evolucin
en la estructura de la actividad hacia sectores de mayor productividad.
[ 117 ]
(Guatemala, Nicaragua). Pero algunos pases (Bolivia, Honduras) han logrado rpidos
avances en los ltimos aos.
No obstante, los resultados del sistema educativo son, muy en lo general, mediocres. En
las pruebas Program for International Student Assessment (PISA) de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) que evala las aptitudes para lectura,
matemticas y ciencias de los alumnos de 15 aos, todos los pases latinoamericanos
estn muy distantes del nivel promedio de la OCDE en el que se sita un pas como
Polonia. Los mejor clasificados (Chile y Uruguay) se encuentran ligeramente detrs
de Turqua. A Mxico lo rebasa Tailandia, en tanto que Brasil, Colombia y Argentina
estn apenas un poco adelante de Indonesia. El balance es claro: a nivel de desarrollo
comparable, la enseanza secundaria latinoamericana es bastante menos eficiente
que la de la mayora de los pases emergentes de fuerte crecimiento. Una observacin
ms positiva: en los pases en los que se llevan a cabo las mismas pruebas desde el ao
2000, el avance es patente en todos lados (salvo en Uruguay), e incluso espectacular
en Per (pero que parti desde un nivel muy bajo).
2003
2006
2009
550
500
450
400
350
300
250
[ 118 ]
lon
ia
ia
Po
ia
nd
ila
Ta
es
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Ind
ua
ag
Tu
ob
yT
d
da
ini
Tr
Fuente: OCDE.
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na
Pa
ua
ug
Ur
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Ch
bia
lom
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il
as
M
Br
ina
200
El acceso a la enseanza superior vara mucho entre los pases: es muy bajo en
Centroamrica (salvo en Panam), mediocre en Mxico (27%), en Brasil (36%) [ 59 ] y
en los pases andinos (Colombia, Ecuador, Per: entre 35 y 40%), en ocasiones muy
superior al 50% en el Cono Sur (71% en Argentina), en Venezuela (78%) y en Panam
(PNUD, 2013). Su calidad tambin es desigual y, segn una clasificacin recientemente
publicada, ninguna universidad latinoamericana figura entre las 100 primeras a nivel
mundial [ 60 ].
No obstante, muchos de los pases de la regin cuentan con presupuestos de educacin
relativamente elevados, comparables al promedio de los pases con alto ndice de
desarrollo humano (DH). Al menos nueve pases gastan ms de 4.0% del PIB en este
sector: Cuba [ 61 ], Costa Rica, Bolivia, Argentina, Brasil, Mxico, Colombia, Chile y Paraguay.
Sin embargo, a menudo esos gastos son ineficientes, y en ocasiones socialmente
regresivos como lo muestra el caso de Brasil. De un grupo de ocho pases emergentes
con estructuras demogrficas comparables [ 62 ], Brasil es el que destina menor porcentaje
del presupuesto de educacin a la enseanza primaria (40% contra 50% en Mxico
y 58% en Indonesia). Los alumnos ms pobres slo tienen acceso a una enseanza
primaria pblica mediocre mientras que las clases medias y superiores optan por la
enseanza primaria privada, de mejor calidad. Por lo tanto, esos alumnos ms
pobres en el futuro se vern desfavorecidos para acceder a una enseanza superior
pblica, gratuita (y a menudo de calidad) pero selectiva. In fine, los estudiantes de
las clases favorecidas son los primeros que benefician del financiamiento pblico
para la universidad. Ahora bien, las dificultades de acceso a la universidad no slo
obstruyen la formacin de la poblacin, tambin pueden convertirse en un fermento
de frustraciones sociales y de riesgo poltico ya que se perciben como un obstculo para
el avance social. As es como se pueden interpretar los disturbios en las universidades
y liceos chilenos en 2011.
[59] Los dos grandes pases latinoamericanos se sitan detrs de Tailandia (47%), Turqua (46%), Irn (43%) o
Colombia (39%), e incluso Mxico se encuentra detrs de Egipto (30%).
[60] Quacquarelli Symonds, World Universities Ranking 2013. Desde luego, estas clasificaciones son cuestionables.
La universidad mejor clasificada de la regin es la Universidad de Sao Paulo, que se sita en el lugar 139.
[61] En materia de educacin, Cuba es un caso atpico en Amrica Latina, con un gasto mucho ms elevado (en
trminos de % del PIB) e indicadores de resultados muy superiores a los de otros pases.
[62] Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Indonesia, Mxico, Tailandia, Turqua.
[ 119 ]
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
Desde luego se puede sacar una conclusin positiva de la situacin actual: existe un
margen de progreso considerable y, a mediano plazo, la productividad podra verse
beneficiada, de manera significativa, con el mejoramiento de los sistemas educativos.
Quizs; pero esta mejora no ser espontnea. En ocasiones, el avance necesitar de
un aumento de presupuesto (Uruguay, Per, Centroamrica), de una revisin de
prioridades y mayores niveles de justicia social (Brasil, Chile) y, por doquier, de una
profunda reorganizacin en el funcionamiento del sector educativo. Algunos pases
ya tomaron iniciativas en ese sentido. As, en Mxico, apenas unos das despus de
que el presidente, Enrique Pea Nieto, entrara en funciones en diciembre del 2012,
se aprob una ambiciosa reforma que cuenta con tres ejes principales: (i) un censo
general de escuelas, maestros (el ausentismo es enorme) y alumnos; (ii) la creacin
[ 120 ]
[ 121 ]
50
45
IRN
40
35
MAR
30
MEX
25
COL
20
PAN
15
ECU
10
SER
TUR
CHL
C-R
URU
ARG
BRA
5
0
0
200
400
600
800
1 000
1 200
[ 122 ]
[ 123 ]
lucin " estructural "). Es lo que sucede en Amrica Latina. A diferencia de China, en
donde los campesinos poco productivos fueron absorbidos por un sector industrial
en el que su produccin era mejor valorada (ya que en gran parte era exportada)
o por el sector de la construccin en donde al menos contaban con un salario [ 64 ],
los campesinos latinoamericanos que migran del campo hacia la ciudad se han
integrado de una u otra forma a servicios poco productivos ya que a menudo son
informales. Hasta 1990, fuera de algunas excepciones, la participacin de la industria,
el sector con mayor posibilidad de presentar una "convergencia de productividad",
en el empleo total se mantuvo e incluso en algunos casos aument: Brasil, Mxico,
Per. Las excepciones son Argentina y Uruguay, en donde el retroceso inici a partir
de los aos 1970, y Venezuela, en donde el pico se produjo en 1980. No obstante,
durante los aos 1990, la contribucin de la industria al empleo total disminuy de
manera muy franca en todos los pases. La situacin es an ms drstica si se compara
empleo industrial y empleo en los servicios: el primero representa hoy la tercera
parte del segundo (salvo en Mxico: 40%), cuando en 1970, por doquier, era superior
al 50%. No obstante, desde el ao 2000, se observa un ligero incremento en el
empleo industrial (salvo en Chile).
1980
1990
2000
2005
2011
90
80
70
60
50
40
30
20
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Br
Ar
g
(u ent
rb in
an a
o)
Fuente: CEPAL.
[64] No se trata de hacer la apologa sobre la manera en la que la industria y la construccin en China absorbieron
a esos migrantes rurales mantenindolos en una situacin de discriminacin por medio del sistema de los hukou
(permiso de residencia, que no obtenan en su lugar de trabajo).
[ 124 ]
Interna
Productividad total
5
4
3
2
1
0
-1
-2
Amrica Latina
frica
Asia
Pases avanzados
Cules son las perspectivas hacia el horizonte 2020? En lo que se refiere a la convergencia "interna", no hay ninguna razn para pensar que su avance se vaya a detener;
por el contrario, algunos factores podran favorecerlo. As, la IED en los sectores
industriales latinoamericanos seguir en aumento y podra reemplazar una parte
del esfuerzo local de inversin en I&D: el inversionista aporta capital pero tambin
adelantos tecnolgicos. El mejoramiento (lento) de los sistemas educativos tambin
tendr un impacto positivo. Adems es posible ver avances en los sectores agroindustriales, en especial en Colombia, en Argentina y en Paraguay, como fue el caso en
Brasil (aunque es un sector que en general seguir perdiendo empleos). Por ltimo,
la baja productividad de los servicios no es general. En efecto, algunos tienen un
fuerte valor agregado con un verdadero potencial de desarrollo: el turismo (en todos
los pases, pero en especial en Mxico si la situacin de orden pblico mejora), los
[ 125 ]
[ 126 ]
Recuadro 1
Grfica 19
Participacin de las materias primas en el total de exportaciones
(en % de exportaciones totales)
Brasil
Chile
Mxico
Per
Argentina
Venezuela
Colombia
Amrica latina
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: CEPAL.
[66] Fuente: CEPAL (2013). La excepcin argentina slo es aparente: si se reintegran en las materias primas los
productos transformados (en ocasiones poco) de soya, esta parte tambin aumenta de manera significativa.
[ 127 ]
Antes que nada se trata de un efecto precio, con el aumento de precios en muchas
materias primas: entre 2004 y 2011, el ndice de precios de las materias primas exportadas por la regin aument de 128%. Las exportaciones de materias primas crecieron
mucho menos en volumen (hay algunas excepciones, como el petrleo en Colombia
y los productos agrcolas en Uruguay).
Grfica 20
Trminos de intercambio y comercio exterior:
evoluciones 2000-2012 (en %)
Exportaciones (volumen)
Importaciones (volumen)
trminos de intercambio
250
200
150
100
50
0
-50
Brasil
Mxico
Argentina
Colombia
Venezuela
Chile
Per
Durante la dcada pasada esta "bonanza" tuvo un impacto mayor sobre las economas.
En primer lugar, distendi de manera considerable la presin exterior que, salvo excepcin (Venezuela), era fuerte. Sin duda, eso contribuy a facilitar el acceso de los Estados
(con mejores notas) y de las empresas de la regin a los mercados financieros, que de
esta forma pudieron incrementar sus inversiones. Esta situacin de mayor holgura
tambin permiti un incremento masivo de las importaciones de bienes de consumo,
con la consiguiente mejora en el nivel de vida (gracias a la posibilidad de obtener
productos ms baratos y a menudo de mejor calidad) de la poblacin que tiene acceso
a los productos importados. Sin embargo, esto tambin contribuy a fragilizar las
industrias nacionales, poco preparadas para resistir a la competencia de los pases
avanzados o de China, sobre todo porque el incremento de los ingresos generados por
las exportaciones, conjugado al flujo de capitales (inversin directa en los sectores
productores de materias primas e inversin de cartera, que buscan altos rendimientos
y una reduccin del riesgo percibido), provoc una apreciacin sino continua (hubo
breves periodos de correccin) al menos regular de las divisas sudamericanas, en
ocasiones (como en Brasil) hasta llegar a un nivel obviamente insoportable.
[ 128 ]
Cuadro
2018-2022
(nominal)
2018-2022
(real)
Petrleo(WTI)
Carbn (coke)
118.8
105.0
Cobre USD/t
7 021
6 845
91.3
5 952
Oro USD/oz
1 385
1 323 1150
Plata
Soya
Azcar
Caf (arbiga)
Fuentes: Energy & Metals Consensus Forecasts (energa y metales), Banco Mundial (pr. agrcolas)
y Crdit Agricole SA.
[ 129 ]
[ 130 ]
Ms an cuando en muchos casos ese dficit podra ahondarse ya que una desaceleracin global muy probablemente repercutira de manera negativa en los precios
de las materias primas exportadas por Amrica Latina. En algunos pases (sobre todo
en los pases andinos: Per, Colombia, Chile, Venezuela, Ecuador, Bolivia, pero tambin
en Brasil), significara un deterioro de los trminos de intercambio. No obstante,
Mxico sera poco sensible, y el impacto sera favorable para los pequeos pases de
Centroamrica y del Caribe (salvo Trinidad y Tobago). Argentina y Uruguay, que son
ms bien exportadores de productos agrcolas, se veran menos afectados que los
productores de metales y de energa.
Estados Unidos
Unin Europea
Amrica Latina
Otros
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Brasil
Mxico
Argentina
Colombia
Venezuela
Chile
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
00
20
20
12
20
20
00
Per
Otro evento podra tener una repercusin similar en la regin: una desaceleracin
significativa del crecimiento econmico chino. Desde hace 10 aos, la participacin
de China en las exportaciones latinoamericanas se ha incrementado en todos los
pases. Si en Mxico es mnima (los dos pases se hacen competencia) y moderada
en Colombia y en Argentina, rebasa el 20% en Chile y en Per, y se aproxima a esa
cifra en Brasil. Si el crecimiento econmico de China se redujera a 5% o menos, su
consumo de materias primas tambin disminuira drsticamente (menos metales, y un
menor incremento en el consumo de energa) y sin duda los precios se desplomaran.
[ 131 ]
Las consecuencias seran mltiples para los pases de la regin, y casi todas seran
negativas: intensificacin de la presin exterior debido a la contraccin en volumen
(menor demanda) y en valor (cada de los trminos de intercambio) de las exportaciones,
un acceso a capitales ms difcil y ms costoso debido a un incremento de la aversin
al riesgo y de un probable vuelco de las anticipaciones de mercado as como, in fine,
una prolongada desaceleracin del crecimiento econmico. Con lo cual se acentuaran las tensiones sociales latentes en la mayora de los pases, y algunos gobiernos
podran caer en la tentacin de explorar polticas econmicas "alternativas" o radicales.
Sin embargo, una cada en los precios de las materias primas tendra ciertos efectos
positivos, no slo para los pases carentes de estos productos, y que requieren importar
su energa (pases de Centroamrica, Repblica Dominicana, Cuba y Hait), sino tambin
para los propios exportadores: tal cada frenara o pondra trmino a esa tendencia
que hoy existe, en varios pases, por orientarse hacia el "modelo" venezolano. Con
el fin de la apreciacin de las divisas se devolvera competitividad y perspectivas de
crecimiento a las industrias locales las cuales, como ya lo hemos visto, y contrariamente
a los sectores de exportacin, mineros o petroleros, que generan poco empleo, son
claves para la "convergencia" a largo plazo de la regin con los pases avanzados.
El riesgo poltico
En un continente donde muchos pases, en las ltimas dcadas, fueron gobernados
por regmenes "fuertes", incluso dictaduras militares, y por democracias parlamentarias,
no es posible concluir si unos u otros fueron superiores en lo que a resultados de
crecimiento econmico concierne. Los "mejores aos" de Brasil correspondieron,
en gran medida, a los de la dictadura militar (1964-1985), y (todo juicio moral aparte)
no podemos negar que fueron las reformas econmicas implementadas, a menudo
brutalmente, por los gobiernos de la era Pinochet, las que sentaron las bases del
crecimiento rpido de la economa chilena. A la inversa, y salvo alguna excepcin,
los resultados econmicos de los militares argentinos o centroamericanos fueros
lamentables.
En cualquier caso, en Amrica Latina ya no hay generales Alczar o Tapioca [ 67 ]:
la mayora de los actuales gobiernos llegaron al poder gracias a elecciones razonablemente libres y abiertas. En el Democracy Index 2012 de l'Economist Intelligence
Unit (EIU), 16 de los 24 pases de la regin enlistados (incluyendo al Caribe) recibieron
una nota superior a 8/10 en el indicador "proceso electoral y pluralismo". De modo
que la imagen de Amrica Latina como "tierra de revolucin" ya ha quedado atrs.
[67] Referencia a las historietas creadas por Herg: L'Oreille Casse (La Oreja rota) (1937) y Tintin et les Picaros
(Tintn y "Los Pcaros") (1976).
[ 132 ]
10
Por lo tanto, es otro el riesgo poltico. Sin duda, la naturaleza del rgimen poltico
no retrasa el crecimiento econmico y el desarrollo de un pas, en cambio s lo
pueden hacer las acciones de los responsables polticos. Por ejemplo, estos ltimos
pueden iniciar una poltica econmica azarosa que terminar en crisis, la cual tardar
varios aos en resorberse (como la crisis de la deuda de 1982). Tambin pueden
implementar una poltica econmica aparentemente ortodoxa, pero mal concebida
o mal llevada (como la liberalizacin del sector financiero, que dio origen a la crisis
mexicana de 1995). Pueden tambin pecar por inaccin, al dejar a su economa a la
[ 133 ]
[68] Los conflictos en relacin a las rentas (petrolera, minera, agrcola -incluyendo la produccin y el comercio de
marihuana y de cocana-) cuentan entre los principales factores de riesgo poltico en Amrica Latina. Vase
Martin (2012a).
[ 134 ]
Conclusin
Por ltimo, qu pronstico podemos hacer? Puede ese 4% de crecimiento econmico registrado desde 2003 mantenerse hasta 2020?
En primer lugar, se impone una observacin meramente aritmtica: el resultado
global de la regin va a depender del resultado de los dos gigantes, Brasil y Mxico,
que por s solos representan el 62% (41% y 21%) del PIB regional, y que durante la
ltima dcada registraron un crecimiento inferior al del resto de Amrica Latina
(3.9% y 2.6% contra 5.9%). Los dos cuentan con potencial para acelerar el crecimiento econmico, pero cabe cierta duda respecto a las probabilidades de Brasil
para materializarlo.
Volviendo a las tres componentes del crecimiento econmico que analizamos en
este captulo, podemos llegar a las siguientes conclusiones:
La contribucin del factor trabajo ser un poco menos favorable que durante
la ltima dcada. La poblacin en edad para trabajar seguir en aumento, pero
ms lentamente, y el incremento de la participacin femenina en el mercado
de trabajo tambin seguir avanzando pero de una manera ms moderada
que en la mayora de los pases. Sin embargo, no creemos que se produzca una
restriccin sobre el factor trabajo: una parte importante de los activos est
subempleada, y la experiencia pasada prob que el crecimiento econmico poda
acelerarse an cuando el aumento del recurso trabajo aminorara. Una ltima
observacin: sobre este mismo tema del factor trabajo, no hay una diferencia
muy significativa entre los pases de la regin, salvo algunas excepciones (Hait).
El ahorro y la inversin pueden aumentar de manera significativa en la mayora
de los pases, en tanto se mantenga estable y previsible el entorno econmico
(damos por descartada la posibilidad de un incidente poltico mayor, como
sera el estallido de una guerra civil). Hemos hecho hincapi en el ingrediente
decisivo para impulsar el ahorro y la inversin: la confianza. Esta ltima parece
fortalecerse en los grandes pases de la costa pacfica (Chile, Per, Colombia,
Mxico; en este ltimo caso bajo la hiptesis de que la seguridad civil se mantenga
en el nivel actual, en el peor de los casos) y en Uruguay. En los casos de Argentina
y Venezuela, un punto de vista objetivo permite concluir que cuentan con mucho
ms potencial de mejora que de deterioro. Por ltimo, en el caso de Brasil todava hay una fuerte incertidumbre: su necesario aumento de ahorro y de inversin
va a requerir una adaptacin algo ms que marginal de la poltica econmica y
de su implementacin sin embargo, todava no parece que haya suficiente
presin en ese sentido [ 69 ].
[69 ] No obstante, los acontecimientos de junio del 2013 podran acelerar el proceso.
[ 135 ]
[ 136 ]
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[ 137 ]
Resumen
Despus de la despoblacin histrica que Amrica Latina registr a partir de 1492
con el arribo de los europeos, y como consecuencia de epidemias y guerras, en el
siglo XIX recibi muy importantes flujos de migracin. Luego, a partir de 1930, la
reduccin de la mortalidad condujo a una explosin demogrfica. La disminucin
de la fecundidad que inici durante la segunda mitad del siglo XX permiti reducir
las tasas de crecimiento anuales de la poblacin hasta un nivel de 1.15 % (2005-2010).
No hay una sino varias transiciones demogrficas, por lo que las poblaciones se
encuentran en situaciones muy diferentes en pases como Argentina, Cuba y Uruguay
cuyo crecimiento es bajo, o en pases como Bolivia (3.5 nios por mujer) o Guatemala
(4.2 nios por mujer) que an estn en pleno crecimiento demogrfico. Por consiguiente el bienestar social y la pobreza ataen a las poblaciones de manera muy
diferenciada. En los pases de bajo crecimiento y de baja fecundidad hay un envejecimiento de la poblacin, los de fuerte crecimiento y fuerte fecundidad an estn
en la fase de rejuvenecimiento de su poblacin.
Por lo tanto la relacin de dependencia, despus de haber aumentado durante la
fase de reduccin de la mortalidad (rejuvenecimiento de la poblacin), disminuy
rpidamente durante la fase de reduccin de la fecundidad (envejecimiento). Al
respecto se habla de bono demogrfico que es un periodo de duracin limitada
durante el cual la proporcin de poblaciones dependientes disminuye en relacin a
las que se encuentran en edad activa. Por el contrario, esta relacin aumentar a
partir de 2030 durante la fase final de envejecimiento.
De modo que las transiciones demogrficas tienen una gran importancia en trminos
de crecimiento y de estructura de la poblacin. Es un fenmeno universal e ineluctable
con grandes consecuencias econmicas y sociales, aun cuando los pases latinoamericanos se destacan por una fuerte heterogeneidad de las situaciones demogrficas.
En 2012, con 167 millones de pobres y 66 millones de indigentes Amrica Latina era el
continente ms desigual del mundo. No obstante, las tasas de pobreza y de indigencia
han disminuido desde 2002 y en el 2012 se situaban en 28.8 % y 11.4% respectivamente.
Estas mejoras provienen del crecimiento econmico sostenido que se registr
durante el periodo 2002-2012, nicamente interrumpido en 2009, y de algunos avances
en la distribucin de riquezas. De modo que el aumento del empleo registrado desde
[ 138 ]
el 2002 as como las medidas de lucha contra la pobreza han rendido frutos. Sin
embargo, la distribucin del ingreso sigue siendo sumamente desigual y aunque la
mayora de la poblacin pertenece a las "clases medias" que se sitan por encima del
umbral de pobreza [ 71 ], stas son todava muy frgiles como lo prob la triste experiencia de la crisis econmica de los aos 1980 y el notable incremento de la proporcin
de pobres. Una situacin particularmente tangible para los grupos ms vulnerables,
sobre todo los indgenas y afrodescendientes.
Si se quiere hacer un balance de las polticas demogrficas en Amrica Latina, se
puede observar que la disminucin de la fecundidad se llev a cabo en un tiempo
rcord y a un ritmo excepcional. Gener el bono demogrfico que permiti reducir las tasas de pobreza. Por lo tanto, desde ese punto de vista las polticas son un
xito aunque tambin contribuyeron para ello otros factores. Despus de la conferencia de El Cairo [ 72 ] (1994), se redefinieron las polticas demogrficas y en su centro
se coloc el bienestar de la poblacin, la igualdad entre mujeres y hombres as como
los derechos humanos. Hay que esperar ahora que, por fin, se entienda plenamente la
importancia que tienen las cuestiones demogrficas para que se integren al desarrollo
econmico y social.
La CEPAL calcula el umbral de pobreza monetaria, en la divisa de cada pas, a partir del costo de una canasta
bsica para la subsistencia de los hogares
Tercera Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo organizada por las Naciones Unidas en 1994
en El Cairo (Egipto).
Para mayor informacin, vase Coso-Zavala (1998). Ver tambin el libro de Livi-Bacci (2006).
El crecimiento natural es la diferencia entre nacimientos y defunciones.
[ 139 ]
En 1570, la poblacin de Amrica Latina era de 11 millones de habitantes. Para compensar la falta de mano de obra indgena, se importaron alrededor de 15 millones de
esclavos africanos entre finales del siglo XVI y finales del siglo XIX. En 1825, Alexander
von Humboldt [ 75 ] calculaba que el nmero de habitantes en Amrica Latina era de
23 millones, en su mayora negros, mestizos, mulatos y criollos [ 76 ]. En su poca, una
minora de la poblacin (36%) se sealaba an como indgena. Para compensar el vaco
de poblacin, en el siglo XIX tambin se produjeron grandes corrientes de inmigracin
europea. Entre 1800 y 1957, se instalaron 30 millones de inmigrantes europeos en
particular en Argentina, Brasil y Cuba as como 52 millones en Amrica del Norte [ 77 ].
En 1900, la poblacin de Amrica Latina era de 63 millones de habitantes, menos que
la poblacin de Estados Unidos (76 millones) que un siglo antes era inferior (23 y 11
millones respectivamente, en 1825). Hubo que esperar hasta 1950 para que la poblacin
latinoamericana fuera de nuevo ms numerosa que la de Estados Unidos (respectivamente 166 y 158 millones), un cambio de equilibrios demogrficos que ser definitivo.
Durante el periodo colonial, la poblacin se concentr en las costas, cerca de los
puertos, de las plantaciones, de las minas o de las capitales administrativas, con frecuencia antiguas ciudades precoloniales. Este patrn poblacional sigue vigente pues
las zonas ms pobladas son con frecuencia las costas o las antiguas capitales (vase
mapa1).
[75]
[76]
[77]
[140 ]
Alexander von Humboldt, explorador alemn, recorri Amrica de sur a norte durante cinco aos a partir
de 1799. Sus observaciones cientficas incluyen estimaciones demogrficas de los pases que visit y que son los
primeros conteos de principios del siglo XIX.
Los mestizos son descendientes de padres indgenas y europeos; los mulatos, de padres negros y europeos, los
criollos son de ascendencia europea pero nacidos en tierra americana.
Todas estas evoluciones se analizan en detalle en Coso-Zavala (ibid). Vase tambin Sanchez-Albornoz (1994).
Mapa
Densidades de poblacin
Ms de 500 hab/km2
50 a 500 hab/km2
5 a 50 hab/km2
Menos de 5 hab/km2
Ahora bien, contrariamente a la antigua idea de una Amrica Latina vaca de habitantes,
en el siglo XX se registr una urbanizacin y un crecimiento acelerados de la poblacin
que acentuaron los desequilibrios poblacionales y las desigualdades socioeconmicas.
[ 141 ]
[ 142 ]
Cuadro
Argentina
Belice
Bolivia
41 480
Densidad promedio
(hab./km2)
14 090
15
331
5 990
14
10 412
4 250
Brasil
199 953
10 160
23
Chile
17 563
13 420
23
Colombia
48 153
8 600
41
Costa Rica
4 854
10 930
91
Ecuador
15 058
8 100
51
El Salvador
6 313
6 420
294
Guatemala
15 531
4 570
132
8 075
3 710
68
117 431
14 020
58
Honduras
Mxico
Nicaragua
6 047
2 540
45
Panam
3 677
12 180
47
Paraguay
6 797
4 430
16
30 100
8 120
23
3 405
12 900
19
Venezuela
30 330
12 220
32
Juntos
565 510
29
Per
Uruguay
[ 143 ]
Gracias al progreso mdico y sanitario, desde los inicios del siglo XX la mortalidad
disminuy precozmente en Argentina, en Cuba y en Uruguay, los pases de mayor
inmigracin europea. Luego, a partir de 1930 la mortalidad baj en toda Amrica
Latina. Por consiguiente, el crecimiento demogrfico se aceler durante tres a cuatro
dcadas antes de que la fecundidad disminuyera a su vez a partir de los aos 1960
(Coso-Zavala, 1998).
Los modelos de transicin de la mortalidad dividen a los pases latinoamericanos en
cuatro grupos:
En el primer grupo (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay), se registra una
esperanza de vida al nacer (2005-2010) de 80 aos para las mujeres. Es el grupo
de las transiciones avanzadas;
El segundo grupo (Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam, Per,
Repblica Dominicana, El Salvador y Venezuela) con ms de 75 aos de esperanza de vida para las mujeres (2005-2010) es el de las transiciones medias;
Con cerca de 74 aos de esperanza de vida (2005-2010) para las mujeres, el tercer
grupo (Guatemala, Honduras, Paraguay) es el de las transiciones en aceleracin.
Por ltimo, Hait y Bolivia, con menos de 70 aos de esperanza de vida femenina
(2005-2010), ya empiezan a registrar una disminucin de su mortalidad aunque
la mortalidad infantil es todava relativamente elevada [ 78 ] (Cuadro 2).
[78] Con niveles respectivos de 63 defunciones de nios menores de un ao por 1 000 nacimientos en Hait y 46
defunciones de nios menores de un ao por 1 000 habitantes en Bolivia (Cuadro2).
[144 ]
Cuadro
Hombres
Amrica latina
73.4
Argentina
75.3
Bolivia
65.6
Brasil
72.2
Chile
78.6
Colombia
72.9
Costa Rica
78.9
Cuba
78.5
Ecuador
75.0
El Salvador
71.4
Guatemala
70.3
Hait
61.0
Honduras
72.1
Mxico
76.2
Nicaragua
73.0
Panam
75.5
Paraguay
71.7
Per
73.2
Rep. Dominicana 72.5
Uruguay
76.4
Venezuela
73.7
Mujeres
Mortalidad infantil *
70.2 76.7
71.5 79.1
63.4 67.7
68.7 75.9
75.5 81.7
69.2 76.7
76.5 81.4
76.6 80.5
72.1 78.1
66.6 76.1
66.7 73.8
59.9 62.0
69.7 74.5
73.7 78.6
69.9 76.1
73.0 78.2
69.7 73.9
70.6 75.9
69.9 75.4
72.7 79.9
70.8 76.8
21.7
13.4
45.6
23.5
7.2
19.1
9.9
5.1
21.1
21.5
30.1
63.1
28.1
16.7
21.5
18.2
32.0
21.2
29.6
13.1
17.0
[ 145 ]
En 2005-2010, la fecundidad total se estima en 2.3 hijos por mujer para el conjunto
del subcontinente latinoamericano [ 79 ]. Slo cuatro pases latinoamericanos, entre
los ms pobres, conservan tasas de fecundidad superiores a 3 hijos por mujer:
Honduras (3.3), Hait y Bolivia (3.5) y Guatemala (4.2) (Cuadro 3).
Cuadro
1970-1975
1985-1990
1995-2000
2000-2005
2005-2010
Bajando
1960-1985
en %
[79 ] Se trata del conjunto Amrica Latina y el Caribe segn la definicin de la CEPALC.
[146 ]
[80] Uruguay aprob una ley en 2012 para legalizar el aborto. En junio del 2013, una iniciativa que se someti a
voto para organizar un referndum contra esta ley no se valid por falta de un nmero suficientes de votantes.
[81] A falta de cifras exactas, se estima que cada ao alrededor de cuatro millones de mujeres abortan en la regin
(OMS, 2004).
[ 147 ]
Cuadro
Transicin
de la mortalidad
Mayora
Moderada
Principiante
Honduras Guatemala
Paraguay
Inicial Hait
Bolivia
Fuente: Estimaciones del autor a partir de los cuadros 2 et 3.
Los cinco grupos de transiciones de la fecundidad tienen fuerte resonancia con las
situaciones socioeconmicas nacionales, en particular con los niveles de pobreza y
con las desigualdades socioeconmicas. Las transiciones "avanzadas" fueron precoces
en pases de inmigracin europea y de fuerte crecimiento econmico. Las transiciones "medias" se observaron en pases que tuvieron un fuerte crecimiento, tanto
demogrfico como econmico, durante el siglo XX. Las transiciones "moderadas e
incipientes" corresponden a los pases ms pobres.
En cada pas tambin se observan diferencias entre las transiciones demogrficas
avanzadas de las categoras sociales ms privilegiadas, ms escolarizadas, ms urbanizadas y las transiciones retardadas de las categoras ms pobres, en particular de
las poblaciones indgenas. Ahora bien, hay que observar que entre 1960 y 1975 la
correlacin entre el crecimiento econmico y el crecimiento demogrfico era
[ 148 ]
positiva pero que pas a ser negativa a partir de los aos 1975-1980 (Blanchet, 1999).
Por consiguiente, en los pases en donde ciertos grupos sociales mantuvieron una
fecundidad elevada despus de este periodo y un fuerte crecimiento demogrfico,
el aumento rpido de poblacin tuvo consecuencias negativas en sus condiciones
de vida socioeconmicas, abriendo una brecha entre los grupos sociales que limitaron
su fecundidad y los que no lo hicieron.
Por lo tanto, la diversidad de modelos demogrficos no slo se observa entre pases,
tambin se ve en el interior mismo de las sociedades. Las diferencias de ritmo en las
transiciones demogrficas separaron a las poblaciones en grupos diferenciados, lo
cual tiene consecuencias en su evolucin actual y en sus componentes (crecimiento
demogrfico, mortalidad, fecundidad) pero tambin en sus tendencias demogrficas
futuras, en particular en trminos de envejecimiento.
[149 ]
Grfica
Amrica Central
120
100
80
60
40
20
0
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
[ 150 ]
Cuadro
Ao de valor mnimo
Argentina
1989 2032
Bolivia
1974 2041
Brasil
1964 2007
Chile
1966 2011
Colombia
1965 2017
Costa Rica
1965 2014
Cuba
1974 1991
El Salvador
1968 2028
Guatemala
1988 2050
Hait
1970 2039
Honduras
1972 2040
Mxico
1966 2022
Nicaragua
1965 2035
Panam
1968 2020
Paraguay
1962 2038
Per
1967 2017
2027
1966 2020
[ 151 ]
Cuadro
Amrica Latina
2002
Total
Urbano
Porcentaje de indigencia
Rural
Total
Urbano
Rural
2008
2011
Variasiones
2002-2011 (en %)
33 37 20 40 46 25
[82] La tasa de pobreza es la proporcin de personas por debajo de la lnea de pobreza " y equivale al ingreso
necesario para satisfacer las necesidades bsicas. La indigencia considera nicamente la satisfaccin de las
necesidades alimentarias.
[ 152 ]
[ 153 ]
Cuadro
Indicadores de indigencia
Amrica Latina 29.4 11.5
Argentina *
21.0 7.2
Bolivia**
42.4 22.4
Brasil
20.9 6.1
Chile
11.0 3.1
Colombia
34.2 10.6
Costa Rica
18.8 7.3
Ecuador
35.4 13.9
67.4 42.8
Mxico***
36.3 13.3
Nicaragua**
58.3 29.5
Panam
25.3 12.4
Per
27.8 6.3
Paraguay
49.6 28
20.3
Uruguay
6.5 1.1
Venezuela
29.5 11.5
Entre 2010 y 2011, se observaron avances significativos en siete pases: Paraguay (-5.2
puntos), Ecuador (-3.7 puntos), Per (-3.5 puntos), Colombia (-3.1 puntos), Argentina
(-2.9 puntos), Brasil (-2 puntos al ao entre 2009 y 2011) y Uruguay (-1.9 puntos).
En esos pases, tambin hubo una notable disminucin de la indigencia. En cambio,
en Venezuela las tasas de pobreza y de indigencia aumentaron de 1.7 y 1 puntos
respectivamente, mientras que en Chile, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana
no hubo cambios significativos (CEPAL, ibid, p.19).
[ 154 ]
[ 155 ]
Cuadro
Argentina
2011
0.578 0.492
Bolivia*
0.614 0.580
Brasil
0.639 0.559
Colombia
0.569 0.545
Chile
0.564 0.516
Costa Rica
0.488 0.503
El Salvador**
0.525 0.454
Ecuador
0.513 0.434
Guatemala***
0.542 0.585
Honduras**
0.588 0.567
Mxico**
0.514 0.481
Nicaragua****
0.579 0.478
Panam
0.567 0.531
Paraguay
0.570 0.546
Per
0.525 0.452
Repblica Dominicana
0.537 0.558
Uruguay
0.455 0.402
Venezuela
0.500 0.397
[ 156 ]
[83] Segn las preguntas planteadas en los censos, la persona se identifica a s misma como indgena o no indgena.
[84] Cifras (salvo en el caso de Argentina) tomadas del libro de Mikkelsen (2013) que es una compilacin internacional.
[85] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-197566-2012-06-30.html.
[86] Esta cifra se obtiene al sumar los 6 695 228 indgenas mayores de cinco aos que hablan una lengua indgena as
como los nios de 0 a 4 aos que viven en los hogares en los que el jefe de familia habla una lengua indgena.
[ 157 ]
Cuadro
Per
Porcentaje
8500000
32.0
Mxico
6101632
6.5
Bolivia
5008997
62.2
Guatemala
4610440
41.0
Colombia
892631
2.0
Ecuador
830418
6.8
Brasil
734128
0.4
Chile
692192
4.6
Venezuela
506341
2.3
Nicaragua
443847
8.6
Honduras
427943
7.0
Argentina
402921
1.1
Panam
285229
10.1
Paraguay
88529
1.7
Costa Rica
63876
1.7
29589124
Juntos
Fuente: CELADE (2013) de acuerdo con los censos de poblacin, segn el criterio de autodefinicin de pertenencia.
[87] Para una presentacin completa de los debates vase Coso-Zavala (1994).
[ 158 ]
[ 159 ]
acciones de instituciones sanitarias fueron decisivas, con o sin intervenciones gubernamentales. A las clases sociales poco escolarizadas y pobres se destinaron programas
de distribucin de medios anticonceptivos modernos como la pldora, el dispositivo
intrauterino y la esterilizacin femenina (un mtodo ampliamente utilizado por las
mujeres latinoamericanas). De modo que la fecundidad baj mucho en el subcontinente, salvo en aquellos pases en donde la disminucin empez desde hace poco
tiempo como en Bolivia, Guatemala, y Hait (Cuadro 3).
La tercera Conferencia Internacional sobre la poblacin y el desarrollo de 1994 que
se llev a cabo en El Cairo redefini completamente el Programa de Accin Mundial
sobre Poblacin. Innov al interesarse en temticas nuevas como la salud reproductiva
que incluye todos los servicios que conciernen a la maternidad, a la vida sexual y al
VIH/Sida para las mujeres y para los hombres, as como al proponer a los gobiernos
proteger los derechos reproductivos y sexuales, luchar contra la violencia y mejorar
la condicin de la mujer, de las minoras vulnerables y de las poblaciones pobres en
trminos de nivel de vida, de educacin y de salud.
La lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales siendo parte del programa de
El Cairo, los programas de planificacin familiar perdieron su especificidad y se incluyeron
en los programas sociales integrados. La Iglesia catlica, con el apoyo de Argentina,
manifest en El Cairo su decidida oposicin al aborto. No obstante, y a pesar de su
desacuerdo doctrinal sobre los programas de control de la natalidad, no se ha opuesto
frontalmente a los gobiernos por estos programas implementados desde hace treinta
aos e incluso promovi programas de paternidad responsable basados en mtodos
de abstinencia peridica (Bolivia, Per).
Los dispositivos establecidos por el Plan de Accin Mundial de El Cairo se centraron
en el bienestar de la poblacin y en los derechos humanos. Cuestionaron el papel
central del Estado que fue primordial para establecer las polticas demogrficas
durante los aos 1970-1990 pero que siempre estuvo fuertemente respaldado por
iniciativas privadas (como el BENFAM en Brasil). Sin embargo, los gobiernos se comprometieron en cuidar que se respeten los principios y garantas del Plan de Accin
Mundial sobre Poblacin as como el seguimiento de los objetivos de El Cairo hasta
2014, tarea coordinada por el CELADE, integrado a la CEPAL de las Naciones Unidas.
No obstante, a modo de balance se puede constatar que las polticas demogrficas
no tuvieron una incidencia visible en la reduccin de las desigualdades sociales ni en
la mejora de las condiciones de vida en Amrica Latina. Los grupos sociales ms
vulnerables siguen siendo los que registran el crecimiento demogrfico ms rpido y
la fecundidad ms alta (an cuando sta ltima sea mucho ms baja que la fecundidad
[ 160 ]
[90] La fecundidad "natural", segn la defini Louis Henry, es la fecundidad resultante de toda ausencia de control
de natalidad en el seno de las parejas. Se estima que es de ocho nios por mujer.
[ 161 ]
Conclusin
La transicin demogrfica, la disminucin de la fecundidad, el bono demogrfico y
las polticas poblacionales contribuyeron a la lucha contra la pobreza en Amrica
Latina, fortaleciendo el impacto del crecimiento econmico y de las inversiones
sociales pblicas. Pero el periodo favorable de reduccin de la carga, consecutiva a
la disminucin de la proporcin de nios pequeos en la poblacin, ha quedado
prcticamente atrs y el envejecimiento de la poblacin enfrenta a las poblaciones
latinoamericanas con nuevos retos. En el futuro, los factores demogrficos tendrn
una influencia negativa sobre el crecimiento econmico y social. Por lo tanto, corresponder a las dinmicas econmicas, a las polticas pblicas y al Estado ayudar a
las familias a sobrellevar la carga creciente inducida por el incremento de poblaciones
ancianas, lo cual suceder en todos los pases latinoamericanos tarde o temprano,
segn lo dicten sus ritmos de transicin demogrfica. En los pases ms pobres, el
bono demogrfico todava tendr impacto durante un periodo limitado por lo que
sera conveniente tratar de aprovecharlo de manera til a travs de la creacin de
empleos y de mayores inversiones sociales.
[ 162 ]
Bibliografa
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[ 163 ]
[164 ]
Anexos estadsticos
Cuadro 10 Tasas de crecimiento de la poblacin mundial (en %)
por regin 1950-2010
Continente
o regin
Mundo
1975-1980
2000-2005
2009-2010
1.83 1.85 2.07 1.96 1.77 1.76 1.74 1.52 1.34 1.22 1.16
Pases ms
desarrollados 1.16 1.08 0.86 0.78
0.33
0.37 0.41
Europa
0.97 0.96 0.69 0.61 0.49 0.40 0.38 0.19 -0.02 0.11 0.20
Norteamrica
1.78 1.41 1.07 0.94 0.97 0.97 1.03 1.01 1.15 0.99 0.91
Oceana
2.15 2.06 2.19 1.94 1.33 1.61 1.60 1.48 1.39 1.49 1.75
Pases ms
desarrollados 2.12
2.14
2.13 2.08
1.81
1.59
1.42 1.33
Asia
1.95 1.99 2.48 2.28 1.95 1.94 1.92 1.63 1.38 1.18 1.08
frica
2.31 2.44 2.56 2.65 2.77 2.80 2.69 2.53 2.36 2.33 2.30
Amrica
Latina
2.76 2.76 2.51 2.41 2.29 2.10 1.92 1.71 1.55 1.32 1.15
[ 165 ]
Grfica
Europa
frica
Oceana
Asia
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
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01
-2
05
20
-2
00
00
20
95
-2
00
95
19
90
-19
90
19
85
-19
85
19
80
-19
80
19
75
-19
75
19
-19
70
-19
65
70
19
65
19
-19
60
19
19
55
-19
60
0.00
Yves SUREL
Introduccin
El anlisis de las polticas pblicas en Amrica Latina es una materia an poco desarrollada si tomamos en cuenta los estudios de caso en ciencias polticas. Se debe tanto
al objeto de la investigacin, las polticas pblicas, como a la visin que se tiene de la
accin pblica en los pases latinoamericanos. El dficit de conocimientos est sin
duda relacionado, en primer lugar, con el estado del objeto de estudio, dado que la
fragilidad y/o politizacin que se observan a menudo en las estructuras administrativas
dificultan la colecta de datos tanto como la identificacin de los problemas del anlisis.
De manera caracterstica, en algunas ocasiones es complicado el acceso a los archivos
o incluso a los actores competentes. As, algunos investigadores se enfrentan a la
falta de clasificacin de documentos oficiales, a los incesantes cambios de funcionarios
o asimismo a la desaparicin de las estructuras mismas que eran objeto de su estudio.
A menudo resulta difcil hacer entrevistas a pesar de que, desde el punto de vista
metodolgico, se trata de una manera privilegiada de entrar al meollo del anlisis
de las polticas pblicas (Pinson y Sala Pala, 2007). Los entrevistados tienden a disimular informaciones o datos tiles por razones personales y/o polticas, pese a que
sus palabras con frecuencias son normativas y por consiguiente difciles de utilizar
en trabajos de investigacin. Por ltimo los datos, en particular los estadsticos, a pesar
de las publicaciones de las organizaciones internacionales, pocas veces son homogneos lo que complica tanto la comprensin de las evoluciones histricas como su
comparacin.
Ms a fondo y contrariamente a lo que sucede en otras zonas geogrficas, a menudo
el anlisis de las polticas pblicas es indisociable de interrogantes o anlisis relacionados con la formacin y evolucin del Estado y del rgimen poltico (Collier y Collier,
1991). La falta de madurez del aparato administrativo deja sin respuesta el tema del
[ 167 ]
Estado no slo desde el punto de vista normativo (cul debe ser el lugar del Estado
en la sociedad?), pero tambin desde un punto de vista prctico (cul debe ser la
forma y la intensidad de la accin pblica?). De modo que las polticas pblicas no
siempre se analizan por s mismas sino porque manifiestan una evolucin mayor del
Estado y del aparato administrativo (Bezs, 2007).
Sin embargo, los contextos latinoamericanos son a menudo casos de estudio fascinantes para el anlisis de polticas pblicas. Los problemas sociales que enfrentan los
responsables poltico-administrativos son de particular intensidad si se les compara
con los contextos occidentales. Las relaciones sociales y polticas son a la vez densas
y menos formales desde el punto de vista institucional y de su organizacin. En particular, a nivel del anlisis de polticas pblicas, la originalidad de las opciones que se
toman como procesos de decisin adoptados conduce, en ocasiones, a considerarlos como modelos. El proceso participativo que se ha establecido para elaborar presupuestos pblicos es el ejemplo ms claro pero tambin se pueden evocar algunos
programas de accin pblica en el mbito social (como Bolsa Famlia en Brasil) o
educativo (vanse los programas inspirados por el plan Ceibal implementado en
Uruguay).
Por consiguiente, los trabajos existentes, a menudo relacionados con la sociologa y
la economa, como las publicaciones de las organizaciones internacionales o de los
actores movilizados, as como varias tesis en curso o recientemente expuestas, en
especifico en Francia, sobre diferentes sectores de intervencin pblica, permiten
elaborar un panorama rpido de las caractersticas y retos actuales de las polticas
pblicas en los pases latinoamericanos. Centraremos nuestra atencin en tres elementos principales: (1) Antes que nada destacaremos que los problemas pblicos a los
que se enfrentan estos pases presentan peculiaridades desde el punto de vista de
su intensidad como de las temticas abordadas. (2) Enseguida mostraremos que los
procesos de decisin se caracterizan por el peso de actores externos a las instituciones
polticas nacionales y por la persistencia de lgicas polticas y sociales dominadas por
el clientelismo y la inestabilidad institucional. (3) Por ltimo, revisaremos diagnsticos
a menudo presentes que hacen hincapi en la fragilidad administrativa y la falta de
control de los actores burocrticos en relacin a la implementacin de las polticas
pblicas.
[ 168 ]
[ 169 ]
disturbios en Brasil, aun cuando se cristalizaron sobre el costo de los grandes eventos
deportivos previstos en ese pas, tambin son reflejo y consecuencia de una creciente
exasperacin social.
Aunque a veces suscitan ciertas discusiones o incluso no dan ms que una imagen
parcial del desarrollo de estas sociedades, estos ndices se han ganado poco a poco
una autntica legitimidad gracias a las comparaciones que permiten establecer y a
que sealan cierto nmero de problemas prioritarios para los Estados concernidos.
De hecho, estas observaciones repetidas, sean fruto de investigaciones o de informes
dirigidos por organizaciones internacionales o bien emanen directamente de actores
poltico-administrativos locales, han alimentado en forma continua la agenda de los
gobiernos latinoamericanos en estos ltimos aos. Por ejemplo, se puede considerar
que la creciente publicidad que se hace de los problemas relacionados con la salud
y las estructuras mdicas son un efecto ms o menos directo de estos indicadores
internacionales que ponen nfasis en las insuficiencias o los retrasos de los pases
concernidos. As, en Mxico y en Brasil, programas como los de Progresa-Oportunidades
o Bolsa Famlia impulsaron la implementacin de polticas de transferencias monetarias condicionadas que tenan por objetivo tanto luchar contra la pobreza como
garantizar un ingreso de subsistencia a las familias ms pobres. El tema de la pobreza,
los problemas de salud relacionados con la malnutricin y las tasas poco elevadas de
escolarizacin son, dentro de esta perspectiva, problemas cuyos lazos se pudieron
establecer gracias a estos ndices internacionales, y que este dispositivo busca manejar
de manera conjunta. Tambin se manejan de manera transversal, quedando as fuera
del enfoque sectorial clsico de la accin pblica, y a menudo lo hacen por medio
de estructuras ad hoc para evitar las polticas o las instituciones administrativas
tradicionales consideradas como ineficaces y/o ilegtimas.
Por otro lado, ms all de la publicidad ms o menos amplia que se da a estas cifras
y estadsticas, con frecuencia los actores involucrados 'se apoderan' de ellas para
integrarlas a sus reivindicaciones o para justificar intervenciones directas en el terreno.
Por ejemplo, los problemas endmicos del sistema escolar brasileo que los informes
internacionales destacan con regularidad (Segn el Informe ya citado de la PNUD,
en tasa de alfabetizacin de adultos Brasil ocupa el lugar 85 entre 186 pases), fueron
publicados por fundaciones o asociaciones, nacionales o internacionales, que de esta
forma pudieron justificar su intervencin directa en el terreno como complemento
de estructuras politicoadministrativas tradicionales (Trindade, 2006). Al igual que los
programas sociales, los programas educativos destacan por una verdadera inventiva que
en general se basa en la elaboracin y difusin de originales instrumentos de accin
pblica. En una reciente publicacin (Larrouqu, 2012), Damien Larrouqu analiza el
[ 170 ]
plan Ceibal implementado en Uruguay a partir de 2007 y que pretenda proporcionar una computadora porttil a los alumnos de diferentes niveles del sistema escolar. La justificacin para dicho programa resida en la bsqueda de una mejor definicin de los objetivos de los dispositivos y en el principio general de fortalecer el
"capital social" de los individuos. Su xito, al menos en lo que concierne primero a
la implementacin del dispositivo como a su grado de aceptacin social, explica
tambin que este programa sea objeto de recientes difusiones. En estos ltimos aos,
varios pases como Per o Argentina, con intensidad y eficacia variables, se han inspirado del Plan Ceibal para utilizarlo a su vez como un marco posible de la interpretacin y la accin en materia educativa.
En torno a la temtica del desarrollo, otros problemas pblicos contribuyen a la agenda
gubernamental. En efecto, varios gobiernos se percataron de que la insuficiencia, e
incluso la ausencia, de infraestructuras adaptadas, representaba de un freno persistente
para el desarrollo perenne. Dada la manera en la que las relaciones comerciales entre
los estados como al interior de los mismos se ven afectadas y bloqueadas por la falta
o la mala calidad de las infraestructuras, esos problemas se plantean antes que nada
a nivel del continente. Por ello no es sorprendente que algunos programas recientes,
que adems corresponden a lgicas de integracin regional, hayan intentado remediar
esa fragilidad "continental". En la tesis, que actualmente realiza sobre el IIRSA (Iniciativa
para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana), Anne-Lucie Jarrier
muestra que gracias al inters que varios Estados, encabezados por Brasil, manifiestan
por los asuntos de desarrollo econmico se han generado iniciativas comunes en
materia de transportes (Jarrier, 2011).
Esos problemas estructurales se plantean desde hace tiempo con particular agudeza
en las ciudades y megalpolis latinoamericanas. En el continente se encuentran varias
de las ciudades ms grandes del mundo, en especial Mxico (con ms de 23 millones
de habitantes) y So Paulo (cerca de 21 millones de habitantes). Esta urbanizacin se
ha acentuado fuertemente en los ltimos aos. As, la poblacin de Bogot que se
calculaba inferior a los 3 millones de habitantes a principios de los aos 1970, ahora
rebasa los 7 millones, segn las ms recientes estimaciones. Este crecimiento rpido
de la poblacin urbana plantea crecientes problemas de infraestructura, tanto a nivel
de transportes como de vivienda. A menudo tambin se destaca como un factor de
aumento de la criminalidad junto con la guerra civil y la intensificacin del trfico de
drogas. De esta forma, en los aos 2000, Bogot lleg a tener 81.2 homicidios por 100.000
habitantes, con lo que se convirti en una de las ciudades ms peligrosas del mundo
(Velsquez, 2007).
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[ 172 ]
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[ 174 ]
Estos preceptos tuvieron una fuerte influencia en los pases latinoamericanos durante
varios aos y en particular determinaron una reduccin del gasto pblico con el riesgo,
a menudo, de que surgieran crisis polticas y sociales sumamente fuertes.
Esta permeabilidad entre instituciones y actores polticos internos disminuy estos
ltimos aos, en particular gracias al efecto de las reformas institucionales y a las alternancias polticas que alimentaron, a veces de manera sustanciosa, una reorientacin
de las polticas pblicas. De esta forma, en muchos pases como Bolivia o Colombia, se
produjeron revisiones constitucionales vinculadas con polticas de descentralizacin
que modificaron las jerarquas de competencias y reorientaron los procesos de decisin
en materia de accin pblica (Grindle, 2009). Aun cuando la organizacin de los poderes
sigue siendo asimtrica en muchos pases, parece que la gobernanza multiniveles se
instala paulatinamente y se valora a los alcaldes de las grandes ciudades tanto como
se valora cada vez ms a instituciones y actores locales. En algunos casos es bastante
antigua, como lo muestra en especial Tulia Falleti en el caso de las polticas de descentralizacin en Argentina y en Brasil que, en algunos casos datan del periodo dominado
por regmenes autoritarios (Falleti, 2007).
El otro cambio politicoinstitucional importante se relaciona con la presidencializacin
de los procesos de decisin. No porque el fenmeno en s sea especialmente nuevo:
despus de todo, la figura del Caudillo es todava una caracterstica de Amrica
Latina, tanto en la prctica poltica como en la expresin artstica, en particular en
literatura. Algo ms original es la codificacin institucional y jurdica de este papel que
ahora confiere a las elecciones presidenciales un lugar determinante en la definicin
de los marcos y orientaciones de las polticas pblicas. Es tambin el compromiso
fuerte que varios presidentes en ejercicio manifiestan haca varias reformas de gran
alcance. Por mencionar slo algunos ejemplos, ese fue el caso de Lula en Brasil con
el programa Bolsa Famlia , de Uribe en Colombia con las cuestiones de seguridad y
las relaciones entre el gobierno y la guerrilla, o asimismo de Chvez en Venezuela
con varios temas impactados por "su" revolucin bolivariana. Cada uno de estos
presidentes comprometi tambin una parte de su capital poltico con estas reformas
al encargarse del seguimiento de la medida ms all del simple procedimiento de
decisin. Se podran incluso ampliar estos ejemplos al nivel local con el caso de las
reformas antes mencionadas de Mockus en Bogot, y considerar tambin que ciertos
altos funcionarios aseguraron la continuidad y la legitimidad de la estructura o del
departamento que tenan a su cargo, como fue el caso de Manuel Estela en Per con
la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, la SUNAT (vase infra).
Esta personalizacin de los procesos de decisin y de las estructuras administrativas,
aun cuando no sea indita, s resulta excepcional por su magnitud, debido a la eleccin
[ 175 ]
[ 176 ]
varios mbitos de la accin pblica y por una gran fragmentacin de las iniciativas
(Dabne, 2009). No obstante, desde el punto de vista de las polticas pblicas sucede
que, de manera algo similar a la integracin europea, los intercambios suscitados por
estas lgicas de integracin contribuyeron a que diagnsticos y soluciones sean
mutuos, al mismo tiempo que socializaron a las lites poltico-administrativas en estas
mismas orientaciones. En bsqueda de una solucin a la pobreza de algunos sectores
de la poblacin, en estos ltimos aos, en Brasil y en Mxico, se han desarrollado
programas sociales de ayuda gracias a intercambios constantes de informacin y a
la difusin de "buenas" prcticas. As, los programas sociales de lucha contra la pobreza por medio de transferencias financieras condicionadas implementados en Amrica
Latina han sido en ocasiones utilizados explcitamente como referencias por actores
polticos "occidentales". De esta manera, el alcalde de Nueva York, Michael
Bloomberg, al lanzar en 2007 el programa "Opportunity NYC: Family Reward" , dej
claro que la Bolsa Famlia y Oportunidades haban sido fuentes de inspiracin.
A pesar de estas evoluciones, persisten todava prcticas y relaciones sociopolticas ms
tradicionales. En efecto, se puede considerar que an subsisten formas de "captura"
del proceso de decisin, ya sea que estn ligadas a las relaciones clientelistas, a menudo
consideradas como determinantes en estos pases, al peso de ciertas grandes compaas
o de algunas lites sociales, o entonces a la influencia de ciertas instituciones sociales
como las iglesias o las comunidades indgenas. En muchos casos es tambin la contraparte
del proceso de politizacin y/o de personalizacin ya evocado. A menudo, la decisin
est influenciada, elaborada o finalizada por redes restringidas de actores, cercanas
a algunas organizaciones polticas o agentes econmicos.
Para retomar un trmino muy empleado en el anlisis de las polticas pblicas, algunos
actores se comportan como veto-players que bloquean de manera continua ciertas
iniciativas o impiden que se implementen reformas de importancia. Esos actores pueden
ser compaas, gobiernos locales pero tambin organizaciones religiosas o comunitarias.
De este modo, en Bolivia estos ltimos aos, el Estado mostr que es permeable a
instituciones sociales o grupos exteriores al marco burocrtico en el sentido estricto:
la llegada del MAS (Movimiento al Socialismo) al poder con la eleccin de Evo Morales,
contribuy a cuestionar las redes de accin pblica, hasta entonces generalmente
controladas por las compaas y los grupos de inters de la regin de Santa Cruz, y
a crear otras redes estructuradas en torno al partido presidencial.
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[ 184 ]
Resumen
En la actualidad, Amrica Latina se presenta como una regin que nos muestra numerosas iniciativas e innovaciones importantes en materia de desarrollo urbano. La
renovacin del enfoque urbano y un destacado incremento en la intervencin
pblica, son las caractersticas principales durante la dcada pasada (2000-2010). Esto
ha permitido la puesta en marcha de novedosos proyectos de inversin pblica en
las ciudades, los cuales se han focalizado principalmente en tres campos de accin.
En primera instancia, la movilidad intraurbana se convirti en una autntica prioridad
para los gobiernos locales. Bajo la influencia de ciertos logros que se convirtieron en
emblemticos, las grandes metrpolis pero tambin algunas ciudades de dimensiones
ms pequeas, multiplicaron los proyectos de transporte masivo con nuevas tecnologas.
Una gran mayora de ellos tienen que ver con los autobuses de gran capacidad que
circulan en vas confinadas y asumen genricamente el nombre de BRT, correspondiendo a la denominacin de origen (Bus Rapid Transit, BRT, por sus siglas en ingls).
Son tambin muy numerosos los proyectos destinados a ampliar las redes existentes
del transporte masivo tipo Metro, adems de los avances que se han registrado
recientemente en materia de movilidad no motorizada.
El segundo campo de inversin sigue siendo la vivienda, y en su sentido ms amplio
el hbitat, con una demanda todava enorme pese a un contexto de transicin urbana
bastante avanzada y una clara reduccin de la migracin hacia las ciudades en la
mayora de los pases latinoamericanos. La magnitud de las necesidades se debe al
considerable aumento del nmero de familias pero tambin a la acumulacin de
hbitat subintegrado que se requiere mejorar. Las polticas de vivienda se han renovado
ampliamente en torno al principio de poner en manos de los promotores privados
la construccin masiva de vivienda nueva, dejando a las instituciones pblicas el
cuidado de financiar la demanda por medio de crditos y subvenciones para los
hogares que requieren adquirir su vivienda. Los programas para mejorar el hbitat y
los barrios subintegrados siguen siendo numerosos y diversos. La regularizacin de
la tenencia de la propiedad tambin sigue teniendo un lugar de gran importancia.
[ 185 ]
Por ltimo, en aquellos pases que implementaron polticas para producir viviendas de
inters social en forma masiva, ya se estn generando programas para dar respuesta a
la necesaria renovacin de los grandes conjuntos habitacionales que se construyeron.
Las polticas y acciones vinculadas a la "reconquista urbana" constituyen el tercer
gran rubro de inters por parte de las ciudades, aunque todava se encuentra en
ciernes. En los centros histricos, espacios despoblados y deteriorados, as como en
general en los barrios centrales, an queda todo o casi todo por hacer, y ello a pesar
de los mltiples planes y programas de revitalizacin que se han elaborado.
Lamentablemente, los intentos de redensificacin urbana llevados a cabo en ciertas
ciudades han dado escasos resultados. Sin embargo, no debe abandonarse la idea de
compactar y reconstruir las reas urbanas. Las ciudades latinoamericanas podrn
hacer frente al desafo del desarrollo sustentable (y al de la lucha contra el cambio
climtico), nicamente si se involucran, de manera decidida, en procesos de reciclaje del
tejido urbano existente y en especial si emprenden grandes acciones de regeneracin
urbana. Actualmente, estas operaciones urbansticas son todava poco numerosas,
debido a las dificultades ligadas a su montaje tcnico y financiero.
El tema de los servicios urbanos (drenaje, abastecimiento de agua potable, tratamiento
de residuos slidos y aguas residuales), completa este panorama de proyectos de
inversin de las ciudades, as como el de las infraestructuras regionales, ampliamente
deficitarias, y de las que depende estrechamente la competitividad de las ciudades.
En este mbito de accin, los grandes programas lanzados recientemente por ciertos
pases deberan contribuir a mejorar la situacin, aunque las necesidades continan
siendo enormes.
Actualmente, asistimos a una multiplicacin de proyectos de inversin. Una articulacin
ms estratgica y la sinerga entre los diversos proyectos y programas, constituyen
sin duda alguna, el principal desafo que enfrenta el sector del desarrollo urbano en
Amrica Latina, ya que slo alejndose de la tradicional lgica sectorial, se podrn
optimizar los recursos disponibles y su mejor movilizacin redundar en un mayor
beneficio para la ciudad. Todo nuevo proyecto de inversin en la ciudad debera
contemplarse y evaluarse a la luz de este principio mayor.
Introduccin
En la dcada 2000, Amrica Latina fue el escenario de una renovacin de la accin
pblica urbana y de un aumento significativo de la inversin pblica en las ciudades.
Esta evolucin se debe a un conjunto de factores: por una parte, la continuacin y
la consolidacin del proceso de descentralizacin y de democratizacin en la regin,
[ 186 ]
sobre todo con un fortalecimiento de la figura del Alcalde; por la otra, la globalizacin
y el nuevo papel de las ciudades dentro de este contexto (que tambin entran a
competir entre ellas); por ltimo, la penetracin y la adaptacin del discurso sobre
el desarrollo sustentable, as como del cambio climtico que, al colocar a la ciudad
en el centro de la problemtica medioambiental mundial, contribuyeron fuertemente
a estimular la reflexin y la innovacin en materia de intervencin urbana, en una
regin que se caracteriza por ser "la ms urbana del mundo en desarrollo".
Esta tendencia hacia un incremento de la inversin urbana -que ahora ya est bien
afianzada- debera proseguirse, en especial porque las estrategias implementadas
por ciertos gobiernos nacionales para fomentar el crecimiento econmico la han
reforzado (implementacin de planes muy ambiciosos para la produccin masiva de
viviendas de inters social as como para la construccin de grandes infraestructuras,
muchas de las cuales son urbanas o contribuyen por lo tanto a acrecentar la competitividad de las ciudades.
Las polticas de inversin urbana que se han implementado en Amrica Latina
conciernen esencialmente a tres grandes campos:
la movilidad intraurbana, y en particular el transporte colectivo, que se ha convertido en el transcurso de los aos 2000 en una autntica prioridad para los
gobiernos locales;
la vivienda, y en su sentido ms amplio el hbitat, que sigue siendo un tema de
inversin muy importante y aplica polticas que se han orientado claramente
hacia un modelo de construccin masiva a cargo de promotores privados con
el doble objetivo de reducir el enorme dficit acumulado y de apoyar el crecimiento econmico.
las polticas y acciones vinculadas a la reconquista urbana, focalizadas primero
en los centros histricos, y luego ampliadas a reas centrales ms vastas e incluso
a terrenos baldos portuarios o industriales. Estas intervenciones en el tejido
urbano existente podran llevarse a cabo en el transcurso del prximo decenio
si se logra resolver el problema relativo a su montaje tcnico y financiero que,
de momento, constituye un obstculo importante.
A estos tres campos que actualmente ya son objeto de inversin, se suman dos
desafos mayores para las ciudades: los servicios urbanos, en particular el agua y los
residuos urbanos, pero tambin las grandes infraestructuras regionales, hoy obsoletas
e insuficientes, y que necesariamente debern mejorar; de lo contrario, se correra
el riesgo de limitar no solamente la competitividad nacional sino tambin la de las
metrpolis, centros neurlgicos para el crecimiento econmico.
[ 187 ]
Recuadro 1
[ 188 ]
Los grandes centros comerciales se han multiplicado, dando origen a nuevas centralidades que estructuran la ciudad y las prcticas de los citadinos que los frecuentan.
En metrpolis que se describen y se perciben como lugares cada vez ms violentos,
estos nuevos espacios pblicos son ms seguros y ms adecuados a las expectativas
de las clases medias y altas que los prefieren a los espacios urbanos tradicionales. Los
fraccionamientos cerrados y vigilados constituyen otras de las manifestaciones
visibles de lo que se califica como un proceso de cierre de la ciudad (Capron, 2006).
La ciudad latinoamericana moderna y globalizada est cada vez ms constituida por
islotes de prosperidad y de seguridad muy bien comunicados entre ellos, que se
sobreponen a otra realidad, ampliamente mayoritaria: la de la ciudad tradicional,
popular o pobre, ciudad del comercio callejero y del transporte pblico, cuyo centro
histrico constituye a menudo su centro neurlgico. Luchar contra esta fragmentacin
creciente y promover un modelo de ciudad ms inclusiva es, en la actualidad, uno de
los grandes desafos de las autoridades, sobre todo para reducir los niveles de violencia
que tienden a limitar la competitividad de las metrpolis (Sabatini, 2006).
[95] "Ciudad de Mxico, capital en movimiento" fue el eslogan de la capital mexicana durante el mandato de Marcelo
Ebrard (2006-2012). En Santiago de Chile, "Movilidad es riqueza" es la expresin que se utiliz para acompaar
la elaboracin del plan de autopistas urbanas en concesin.
[ 189 ]
[ 190 ]
[ 191 ]
[ 192 ]
[96] Este tipo de infraestructura se desarroll en estrecha relacin con los fraccionamientos cerrados y de gran
seguridad, un producto inmobiliario que ha tenido un importante auge en la regin.
[ 193 ]
[97] 600 mil en Mxico, 260 mil en las trece principales metrpolis de Colombia.
[ 194 ]
Recuadro 3
[ 195 ]
Las nuevas polticas para la vivienda de inters social: produccin masiva a cargo
del sector privado y una demanda subvencionada por los organismos pblicos
En la mayora de los pases latinoamericanos, desde hace unos veinte aos, las polticas
nacionales de vivienda han cambiado de manera muy importante y han dejado de
lado el principio, que hasta entonces haba prevalecido, de contar con organismos
pblicos que sean constructores y/o promotores de viviendas de inters social, para
orientarse hacia un estricto financiamiento de la demanda. Progresivamente, se ha
impuesto un nuevo marco de accin: sobre la base de exigencias bastante variables
segn los pases (tamao y costo mximo de las viviendas), los promotores inmobiliarios privados hoy asumen totalmente la construccin de conjuntos habitacionales
de inters social (que en Amrica Latina casi siempre han sido de acceso a la propiedad,
salvo en Mxico y en Chile, durante un corto periodo), mientras que los organismos
pblicos y las entidades financieras se encargan de otorgar crditos a los hogares
adquirentes, generalmente complementados con subvenciones ms o menos importantes y en ocasiones condicionadas a la existencia de un ahorro previo.
Este tipo de respuesta institucional a la demanda de vivienda tiende a propagarse en
la regin, no tanto por influencia del ejemplo de Chile, pese a que es el pas ms
experimentado en este campo (aos 1980 y 1990), sino con base en la experiencia ms
reciente de Mxico y de su sorprendente xito cuantitativo. Desde principios de los
aos 2000, los promotores inmobiliarios privados han construido en Mxico ms de
7 millones de viviendas de inters social, bajo el esquema de conjuntos habitacionales
de grandes dimensiones en zonas perifricas de las ciudades, los cuales pueden contar
hasta con varias decenas de miles de unidades idnticas y de tamao muy pequeo.
En el mbito de las polticas de vivienda como en el de la movilidad, la circulacin de
expertos desempea un papel importante en la difusin de los modelos de intervencin a escala de la regin y fue justamente ese logro mexicano cuantitativo el
que inspir directamente a Brasil para la elaboracin de su muy ambicioso programa,
Minha casa, minha vida (MCMV), lanzado en 2009, y de su sucesor, MCMV 2, cuyo
objetivo es construir 2.4 millones de viviendas para el 2014. Durante los aos 2000,
otros pases adoptaron este tipo de produccin masiva: Es el caso de Colombia que
tiene por ambicin construir un milln de viviendas nuevas para el 2014, entre las
cuales 650 mil de inters social, en particular por medio de los Macroproyectos de
inters social nacional (MISN), grandes operaciones de urbanizacin. Venezuela tambin ha emprendido el camino de la produccin masiva aun cuando los mecanismos
de financiamiento y el lugar que concede al sector privado, difieran fuertemente de lo
que sucede en Brasil, Colombia y Mxico. El programa Gran Misin Vivienda,
lanzado en 2011, prev la construccin de un mnimo de 2 millones de viviendas de
[ 196 ]
aqu al 2017. Para los pases que han optado por este tipo de poltica habitacional no
se trata nicamente de aportar una respuesta institucional a la demanda en materia
de vivienda: el objetivo es tambin, y sobre todo, apoyar al crecimiento econmico
estimulando al sector de la construccin. En Mxico, en 2008, las 3 mil empresas de
construccin de viviendas generaron, por s solas, cerca del 2.4 % del PIB total y 61.3%
del de la construccin (contra 0.6% y 16% diez aos antes), adems el sector de la
construccin de viviendas proporcion empleo directamente a 1 milln 400 mil
mexicanos. En Brasil se estima que la construccin de un milln de viviendas podra
contribuir a la creacin de un milln y medio de empleos directos e indirectos y
generar casi dos puntos de PIB nacional.
En razn de su xito cuantitativo, las nuevas polticas de vivienda son objeto de una
amplia aprobacin (sobre todo a nivel poltico), pero tambin reciben crecientes crticas
debido a sus insuficiencias y a sus impactos negativos (Paquette y Yescas, 2009; ONU
Hbitat, 2012). Por una parte, no se les puede instaurar como respuesta universal a
la demanda de vivienda: como vimos, sta ltima tiene una dimensin cualitativa
muy importante y hoy el desafo del sector urbano en Amrica Latina consiste tanto
en mejorar las viviendas existentes, en especial permitiendo su acceso a los servicios
bsicos, como en construir nuevas unidades. Por otra parte, esta oferta de vivienda
de inters social solamente est al alcance de familias solventes, con capacidad para
reembolsar los crditos contrados, lo que excluye a una gran parte de la demanda,
integrada por poblaciones consideradas pobres e incluso muy pobres. Por ltimo,
aun cuando esta produccin de viviendas tienda ahora a inscribirse en el marco de
la bsqueda por un desarrollo ms sostenible [ 98 ], sus impactos medioambientales,
urbanos e incluso sociales son enormes: expansin urbana, consumo de tierras agrcolas,
consecuencias en materia de movilidad cotidiana; necesidades de agua, dificultades
de las familias para vivir en ciudades dormitorios tan extensas y en viviendas de tamao
tan reducido (en ocasiones inferiores a 35 m 2) que resulta imposible adaptarlas a las
necesidades futuras de las familias, tensiones sociales engendradas por barrios que
semejan guetos. En Chile, en donde la fase de produccin masiva de vivienda social
(aos 1980 y 1990) ya est terminada, ahora se han implementado acciones de
renovacin urbana en los grandes conjuntos habitacionales que se construyeron.
Un programa piloto que se lanz a finales del 2012 preconiza que, en algunos casos
crticos, se proceda a demoliciones-reconstrucciones. En Mxico, las dificultades de
la renovacin son hoy un tema de debate pblico, en particular por la tasa de aban[98] En Mxico, las nuevas viviendas de inters social cuentan todas con ecotecnologas. En Brasil la produccin
masiva de hbitat social tambin se contempla en el marco del desarrollo sostenible: las viviendas sern alimentadas
con energa solar de acuerdo con el plan nacional establecido para luchar contra los efectos del cambio climtico.
[ 197 ]
dono muy importante de las viviendas de inters social que se han construido desde
inicios de los aos 2000 y que se estima en alrededor de un 20% de ese parque de
vivienda (Negrete et Paquette, 2011).
[ 198 ]
Por su parte, Chile es otro ejemplo muy interesante, sobre todo porque su dispositivo
de apoyo a la vivienda, en un principio totalmente centrado en la produccin masiva de
viviendas nuevas, se ha diversificado ampliamente y ya no favorece nicamente la produccin de vivienda social terminada, por el contrario tambin ha desarrollado, desde
finales de los aos 1990, toda una gama de lneas de financiamiento que cubre la vivienda
progresiva, el mejoramiento del hbitat, la densificacin de parcelas y el alojamiento en
alquiler-venta. Uno de sus avances significativos recientes fue el haber tomado en cuenta
las condiciones urbanas de insercin de las viviendas por medio del innovador concepto
del dficit urbano, y no solamente del de dficit de viviendas (MINVU, 2009).
Si bien es cierto que en materia de poltica habitacional Mxico se seala hoy como una
referencia por sus rcords en produccin de viviendas de inters social, el activismo
y la innovacin se sitan ms bien en Brasil o Chile, pases en donde la problemtica
se aborda desde mltiples frentes y es objeto de numerosos programas diversificados.
[ 199 ]
[99 ] La Empresa Centro Histrico, sociedad de economa mixta creada especialmente para implementar el programa
de rehabilitacin tuvo un papel decisivo en la recuperacin de este espacio.
[200]
[201 ]
mientas para controlar el alza de los precios del suelo y para garantizar un espacio para
la vivienda popular, trabajar en el tema del transporte pblico y en el mejoramiento
de los espacios pblicos De la misma manera, debe ahondarse la idea de implementar grandes operaciones urbanas estratgicas que permitan detonar procesos
de regeneracin urbana.
[202]
[203]
[204]
[205]
[206]
Un enfoque sectorial que poco toma en cuenta los desafos del ordenamiento
territorial, incluso en torno a la competitividad de la regin a largo plazo
Uno de los problemas que plantean esas polticas de inversiones aplicadas en el
campo de las infraestructuras es que, sin duda, se concibieron ms para apoyar el
crecimiento econmico, o para reanudarlo, que para superar las carencias, segn
una lgica de largo plazo orientada hacia el necesario reequilibrio territorial. No
obstante, en Amrica Latina las disparidades espaciales en trminos econmicos o
sociales son muy importantes (primaca aplastante de las capitales, desequilibrios
urbano-rurales, fuertes disparidades regionales).Hoy no se da mucha relevancia a la
idea de aprovechar esas inversiones en una perspectiva de desarrollo regional, por
no decir de ordenacin del territorio, segn el sentido tradicional de este trmino
en Francia [ 102 ], ni siquiera en un pas como Brasil que tiene una fuerte tradicin en
materia de planificacin regional (DGCID, 2006).En ese contexto, las inversiones se
rigen ante todo por lgicas sectoriales aisladas (grandes operaciones infraestructurales
o equipamientos puntuales) que favorecen a ciertas porciones del territorio ya insertadas en los circuitos de la economa global, con una tendencia creciente por la
competencia entre regiones pero sin una poltica de correccin de los desequilibrios
existentes, lo que agrava las desigualdades. Adems, debido a que las naciones latinoamericanas se apoyan principalmente en el sector privado para superar su rezago en
materia de infraestructura, el riesgo de que las disparidades se agraven es igualmente
elevado a escala de toda Amrica Latina ya que no slo es desigual la capacidad de
las regiones de un mismo pas para atraer a los inversionistas, sino tambin la de los
diferentes pases.
La implementacin de grandes programas de infraestructura sin contar con orientaciones estratgicas claras en materia de ordenacin del territorio constituye, en
cierta forma, una oportunidad doblemente perdida para Amrica Latina: la de
[102] Es decir, en el marco de una poltica que busca explcitamente superar los desequilibrios regionales (entre lo
urbano y lo rural, entre regiones con niveles de desarrollo dispares).
[207]
promover una mayor cohesin territorial (un objetivo al que los gobiernos no estn
necesariamente muy sensibilizados, a pesar de que en definitiva la competitividad a
largo plazo de la regin dependa de ello), pero tambin la de dotarse de medios
suplementarios para luchar contra el creciente control espacial del narcotrfico, un
problema que se agudiza en Amrica Latina. En efecto, la no-ocupacin de ciertos
espacios, su permanencia en una situacin de enclave, as como la falta de oportunidades para las poblaciones, son factores que tambin favorecen el control de los
carteles de la droga y el crimen organizado sobre numerosos territorios. Una poltica
racional de inversiones en materia de infraestructuras podra tener un fuerte impacto
en este campo.
[208]
tambin para garantizar los objetivos de equidad. A principios de los aos 2010, el
segundo desafo que las polticas de inversin urbana deben enfrentar es la articulacin de las diferentes acciones e intervenciones, que a menudo resulta insuficiente,
e incluso inexistente, debido al predominio de lgicas sectoriales muy acentuadas.
Los sectores del transporte pblico y de la movilidad, de la vivienda, o entonces el
reto de la regeneracin urbana, no son universos aislados que funcionen de manera
independiente. Por el contrario, estn ntimamente ligados y no se lograrn avances
para un desarrollo ms sostenible si las inversiones no se asumen desde un enfoque
integral y en sinergia. Toda nueva inversin debera abordarse y evaluarse bajo este
gran principio.
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[ 211 ]
[ 212 ]
[ 213 ]
[ 214 ]
legtimos ante las autoridades nacionales y regionales. Los municipios se han convertido
en un grupo de presin poltica que defiende la autonoma municipal ante los gobiernos
centrales, de manera a acrecentar la descentralizacin poltica y fiscal, impulsar las polticas de desarrollo local, las que se entienden como la extensin y el mejoramiento de
los servicios pblicos de base, y apoyar el desarrollo econmico endgeno para crear
empleos con el objetivo de reducir, o incluso de eliminar, la pobreza.
La descentralizacin se puede analizar a partir de tres dimensiones complementarias
que son objeto de las tres secciones de este estudio. La primera corresponde a la de la
evolucin institucional que define las competencias y el grado de autonoma de las
administraciones locales. Desde ese punto de vista, se puede observar una tendencia
general hacia la descentralizacin, aunque con una gran variedad de situaciones, e
incluso en algunos pases, un bloqueo o el regreso a una cierta centralizacin. En
otras palabras, la descentralizacin no es un movimiento ineluctable: se inscribe en
un contexto histrico, depende de la evolucin poltica y es sensible a la coyuntura
econmica. De esta manera las administraciones locales se encuentran ante nuevas
responsabilidades. Su manera de asumirlas constituye la segunda dimensin del
anlisis. Aunque es difcil generalizar a todo el continente, ya que ciertos casos contradicen a los hechos estilizados, se pueden destacar los esfuerzos que las administraciones
locales han realizado para mejorar su funcionamiento as como los servicios que se
brindan a los habitantes en diferentes sectores adems de su capacidad para implicarse
en nuevos campos de accin. No obstante, este avance se ha restringido fuertemente
por razones presupuestarias que no se limitan a los sistemas de financiamiento de
las administraciones locales, sino que tambin concierne a su capacidad de gestin,
la que a su vez se inscribe en evoluciones macroeconmicas que las autoridades
locales no controlan.
[ 215 ]
tambin fueron momentos de luchas entre las autonomas locales que se encontraban
bajo la autoridad de caciques y las fuerzas centralizadoras. Esas luchas causaron el
desmembramiento del imperio espaol, al mismo tiempo que nutrieron el ideal de
integracin continental, en tanto que Brasil mantuvo su unidad gracias a la presencia
del emperador.
A lo largo del siglo XX, los Estados han fortalecido su centralizacin, debilitando as
a las administraciones intermedias y limitando la autonoma local. Despus de la
Segunda Guerra Mundial, la planificacin nacional y las polticas de sustitucin de
importaciones consolidaron la centralizacin con el fortalecimiento de los Estados
centrales, al mismo tiempo que favorecan alianzas polticas entre oligarquas nacionales y locales. Las crisis polticas y econmicas de los aos 1970 fragilizaron a los
Estados aunque sin restituir la autonoma de las administraciones locales, que por el
contrario se vieron sometidas a la tutela de gobiernos autoritarios propensos a
controlar todo potencial espacio de participacin poltica.
Un imperativo compartido
Si la idea de descentralizacin no es nueva, se impone con las transiciones democrticas de varios pases hacia finales de los aos 1980. El fortalecimiento de los poderes
locales y de su autonoma se considera como una manera de arraigar la democracia
en los territorios, de abrir espacios de participacin a los ciudadanos pero tambin
de modernizar la administracin pblica despojndola de una demasa de burocracia
y de autoritarismo. Cobra forma en las reformas constitucionales de varios pases
(en particular de Brasil en 1988, de Argentina en 1994 y de Chile a travs de varias
etapas despus del retorno de la democracia) que modifican el estatuto de las
administraciones locales, o reafirman la autonoma de las administraciones locales
existentes. En materia de descentralizacin, los pases que introducen las reformas
constitucionales ms importantes son Colombia y Venezuela. Por ejemplo, la
Constitucin colombiana de 1991 declara que Colombia es un "Estado social de
derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma
de sus entidades territoriales".
La descentralizacin resulta entonces un ingrediente indispensable de la reforma del
Estado. Esta visin, secundada por los organismos multilaterales, se basa en ejemplos
europeos, principalmente en los de Francia y de Espaa que han llevado a cabo, en el
primer caso, las grandes etapas descentralizadoras de las Leyes Deferre, y en el segundo,
las autonomas regionales. Esas experiencias, a menudo han servido de modelo para
las reformas implementadas en Amrica Latina por ejemplo, la descentralizacin
chilena retoma mucho de los instrumentos y del vocabulario de la descentralizacin
[ 216 ]
a la francesa, pero sin llegar hasta el fondo del proceso de autonoma poltica de las
regiones. Por lo tanto, la descentralizacin latinoamericana no es slo una reactivacin de los gobiernos locales bajo curatela de regmenes autoritarios: tambin es una
descentralizacin importada, principalmente de Europa del Sur, en sus principios,
sus instrumentos y en los expertos que moviliza.
En los aos 1990 esta reflexin poltica conlleva un examen crtico del modo de financiamiento de las administraciones locales con el objetivo de que se tome en cuenta
la disparidad de potencial fiscal y las necesidades diferenciadas de los territorios. El
federalismo fiscal en sentido amplio, o sea el modo de distribucin del ingreso y del
gasto entre los distintos niveles de gobierno, es un reto al que se enfrentan los
diferentes pases para lograr que los sistemas de financiamiento de los gobiernos locales
no slo sean ms eficaces sino tambin ms equitativos. Adems, se espera que la
descentralizacin permita centrar el gasto en las necesidades de los territorios y
mejorar in fine la eficiencia del conjunto de las polticas pblicas. La descentralizacin
se articula con un discurso relativo al desarrollo local ampliamente difundido por los
organismos de planificacin y por consultores especializados.
Las experiencias de descentralizacin no conducen necesariamente a validar estos
distintos argumentos. En ocasiones, el proceso de descentralizacin ha permitido
mejorar la gestin pblica as como tambin, en algunos casos, ha llevado a situaciones
subptimas. No obstante, el debate contribuy para que la descentralizacin quedara
inscrita en la agenda poltica, se fortaleciera el discurso que preconiza una mayor
autonoma y responsabilidades locales as como se exploraran las distintas modalidades
de descentralizacin.
Modalidades diferenciadas
En los aos 1980, el contexto de crisis de la deuda y de fuerte inflacin justifica un
tipo de descentralizacin con el que se pretende reducir el tamao de la administracin central y el dficit fiscal as como promover el comercio. Para ello, varios
pases procedieron a privatizar los servicios pblicos y as aligerar la contabilidad del
Estado y de los municipios. Estas reformas, que en particular en Argentina y en Chile
se llevaron a cabo en contextos muy diferentes, tuvieron resultados diferenciados.
Enfrentaron amplios movimientos sociales de rechazo a la intervencin privada,
como sucedi en Bolivia con el llamado episodio de la "guerra del agua" en
Cochabamba, en el 2000, contra la compaa estadunidense Bechtel que haba
logrado la concesin de la empresa pblica de suministro del agua.
[ 217 ]
En una segunda fase, al debate sobre los servicios pblicos se agrega una reflexin
sobre la democracia local y la participacin. sta se enfoca primero en una perspectiva
por mejorar los procesos de decisin y en el hecho de que los ediles tengan que
rendir cuentas a los ciudadanos y a los electores. Desde principios de siglo, el tema de
la democratizacin ya no se limita a los dispositivos de gobernanza o de elaboracin
del consenso: se abre mucho ms a la diversidad de poblaciones y a sus expectativas
en relacin al gobierno local. Esto plantea no slo el problema de las poblaciones
indgenas sino tambin de otros grupos insuficientemente representados por los
sistemas usuales del poder, por ejemplo las poblaciones desfavorecidas, los jvenes,
las mujeres.
Desde el punto de vista de la forma, la democratizacin avanza: si en 1980 slo algunos
pases contaban con alcaldes y concejales electos, actualmente todas las naciones
elijen a sus consejeros municipales por sufragio universal (ver cuadro 1). Pero no es
el caso en todas las regiones. La magnitud de las reformas y su impacto varan de
manera considerable entre un pas y otro. Argentina, Brasil y Mxico han fortalecido
las instituciones de sus Estados federados. Los pases unitarios han ampliado las competencias de sus municipios, aun cuando varios de ellos crean gobiernos intermedios
electos: regiones o departamentos.
Los Estados tambin han intervenido en la evolucin de la organizacin administrativa
por medio de la creacin de nuevos gobiernos locales. Por lo general, la legislacin
prev ciertos criterios para la creacin de nuevos municipios que deben respetar un
cierto umbral de poblacin y disponer de recursos potenciales en cantidad suficiente
para separarse de los municipios existentes. De esta manera, Brasil cre cerca de
1 500 municipios en los aos 1990 para llegar a un total de 5 400 municipios. En efecto,
la Constitucin facilit esas creaciones, que se justificaron por la necesidad de adaptar
las circunscripciones a la distribucin de la poblacin y de subdividir los municipios
demasiado grandes, algunos de los cuales tienen el tamao de Blgica. Por otra parte,
en el transcurso de su historia, Brasil ha fundado nuevos estados a partir de grandes
territorios federales de la Amazonia que se subdividieron progresivamente, y hoy
existen movimientos que todava reclaman la creacin de un nuevo Estado, conocido
como Carajs, que se separara del estado de Par. Esas creaciones de municipios se
han frenado ya que tienen un elevado costo y que las nuevas entidades necesitan
presupuesto para funcionar. En otros Estados tambin hubo una evolucin de la
organizacin administrativa, en especial en Chile, donde se crearon dos nuevas regiones
y nuevas provincias.
[ 218 ]
[ 219 ]
Cuadro
Poblacin
promedio
por
municipio
Estado,
Municipios
Provincias,
Regiones,
Departamentos
Brasil
195 498
34 169
27
5 564
1986
Mxico
110 675
42 902
32
2 454
1977
Colombia
46 299
40 253
32
1 102
1986
Argentina
40 738
18 804
23
2 223
1983
Per
29 495
15 544
26
1 834
1981
Venezuela
29 043
82 038
24
335
1992
Chil
17 133
48 220
15
345
1992
Cuba
11 203
67 456
14
169
Ecuador
13 773
60 370
22
221
1935
Guatemala
14 376
40 101
22
333
1986
Bolivia
10 031
29 126
327
1987
Rep. Dominicana
9 899
63 314
32
155
1978
Honduras
7 621
24 074
18
298
1982
El Salvador
6 192
23 308
14
262
1984
Paraguay
6 460
29 989
17
231
1991
Nicaragua
5 822
38 052
15 y 2
153
1990
Costa Rica
4639 55046
81 1948
Panam
3 508
44 577
75
1996
3 372
37 349
19
89
1985
565 777
33 616
357
16 451
Uruguay
Total
[220]
Elecciones
municipales
despus
de peridos
autoritarios
Recuadro 1
[ 221 ]
para un mandato de cuatro aos renovable [104]. De acuerdo con el artculo 195 de la
Constitucin Poltica de Per, los municipios del pas tienen competencias exclusivas
que abarcan los servicios de base as como la planificacin a nivel urbano y rural.
Las competencias que conciernen, en particular, a la educacin y a la salud pblica se
comparten con los gobiernos regionales de los que dependen los municipios.
Cuadro
Planificacin y fomento al desarrollo econmico,
social y medioambiental
Infraestructuras regionales
(vas de comunicacin, energa, servicios de base)
Medio ambiente (uso sostenible de los recursos
forestales y de la biodiversidad)
Planificacin
(desarrollo y ordenamiento)
Educacin
Salud Pblica
Regulacin de las actividades econmicas (agricultura, pesca, industria, comercio, turismo,
energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente)
Elaborado por Diana Gomes a partir de la Ley Orgnica de los gobiernos regionales.
[104] Constitucin Poltica del Per de 1993. Ttulo IV De la estructura del Estado. Captulo XIV
De la descentralizacin. Artculo 194.
[222 ]
El desafo democrtico
La descentralizacin convierte a los territorios en espacios de ejercicio y de aprendizaje
de la democracia. Adems de la eleccin directa de los ediles, un principio que se ha
generalizado al conjunto de los municipios (aunque no as a las regiones de todos los
pases), el avance de la democracia local genera diferentes experiencias y tiene que
hacer frente a varias tensiones. En especial, al riesgo de que la autoridad caiga en
manos de grupos de poder, de clientelismos basados en la corrupcin o que favorecen
a las redes criminales.
En algunos pases como Mxico se prohbe toda reeleccin de las autoridades locales,
favoreciendo as la rotacin de ediles, con lo que se pretende limitar el riesgo de que
un lder nico se instale en el poder. La contraparte es una falta de continuidad en
las polticas locales ya que con cada eleccin se renuevan los equipos y no existe
ninguna funcin pblica territorial permanente.
Adems, los espacios de democracia local han estimulado las innovadoras y variadas
experiencias de los dispositivos de participacin ciudadana como el "plan estratgico
participativo", los presupuestos participativos y varios otros proyectos concebidos y
ejecutados gracias a la ayuda de la sociedad civil. Se han experimentado otros mtodos
de participacin como las asambleas abiertas, los referendos o las consultas directas.
Tambin se han podido institucionalizar algunas formas de control, como los comits
de vigilancia y la revocatoria de los mandatos de ediles. En algunos pases, estos
dispositivos de participacin, que se han desarrollado en el marco de estructuras descentralizadas, han cobrado una importancia tal que permitieron a sectores histricamente
marginados, y hasta excluidos, de integrarse, participar y gobernar. Ese ha sido el caso
en especial de los pases andinos: en Bolivia la descentralizacin de 1994 fortaleci
los municipios rurales y permiti mejorar la inclusin de las comunidades campesinas
indgenas.
[223]
[224]
[225]
El reto de la eficacia
Con la descentralizacin los gobiernos locales se encuentran ante responsabilidades
ms importantes, que no siempre estn dispuestos a asumir, ahora que se observa una
tendencia general al incremento en el nmero de competencias que se transfieren
hacia las administraciones locales, que no slo corresponden a servicios pblicos
usuales sino tambin a nuevas demandas (medio ambiente, derecho de minoras).
Ahora bien si los grandes municipios urbanos, en los que vive la mayor parte de la
poblacin, disponen por lo general de medios humanos y financieros consecuentes,
en la gran mayora de los municipios rurales se carece de estos recursos.
La administracin de servicios pblicos es objeto de numerosos debates, entre las
opciones de servicios que han sido totalmente dados en concesin a empresas privadas
(es el caso de Chile) o por el contrario implementados por empresas que dependen
de los gobiernos locales. Despus de los intensos debates de principios de los aos
2000, y la fuerte crtica a las privatizaciones que incluan, parece que los gobiernos
locales se orientan hacia soluciones de mayor pragmatismo y buscan aplicar sistemas
adaptados, con un verdadero control de los prestadores privados y, en el caso de
empresas pblicas, con una mayor exigencia de eficiencia -lo que no impide que
subsistan ciertas zonas oscuras. Junto a servicios fundamentales, muy sensibles desde
el punto de vista poltico como el agua, otros como el suministro elctrico, el tratamiento de residuos domsticos, el alumbrado pblico, no han tenido una revisin
tan crtica o entonces motivan menos a la poblacin.
Las funciones de ordenamiento del territorio local y de planificacin son por lo
general atribuciones de los niveles locales aunque en ocasiones stos ltimos todava
se encuentran bajo tutela de los servicios centrales (Chile) o no tienen competencias
lo suficientemente amplias como para planificar por completo el desarrollo de su
territorio. En el vocabulario latinoamericano, es ms frecuente la referencia a la
regulacin del uso del suelo que al ordenamiento territorial en el sentido amplio e
inclusive que esta expresin puede tener en otros contextos. Ahora bien, los gobiernos
locales no siempre disponen de las competencias y de la autonoma necesarias para
regular los usos del suelo, por falta de herramientas de control predial, de visin
prospectiva y sobre todo de capacidad para imponer los principios de inters general a las iniciativas privadas. Estas carencias se perciben en las reas rurales como en
las urbanas: las primeras estn muy poco reguladas por los gobiernos locales, las
segundas en principio lo estn ms pero no con eficiencia. Frente a esta lgica de
planificacin, se impone la de los "proyectos" que en nombre del desarrollo reestructuran a profundidad la ciudad.
[226 ]
En efecto, a partir de los aos 1990, se propag un discurso que valorizaba el desarrollo local e insista en la responsabilidad de los gobiernos locales para convertirse
en actores de ese desarrollo. Esta idea se difundi ampliamente en el Cono Sur en
donde la descentralizacin se vincul con la idea de que las autoridades locales eran
las ms indicadas para fomentar el desarrollo en su territorio, incluso el desarrollo
sostenible, por medio de una fuerte movilizacin de los actores locales, la elaboracin
de proyectos territoriales comunes, la valorizacin de los atributos territoriales, la
creacin de pasarelas entre sectores para favorecer la innovacin y la creacin de
empresas. Se pueden citar algunos casos ejemplares en los que existen verdaderas
coaliciones de crecimiento locales, incluso en ciudades medias como Campina
Grande en Brasil, Rafaela en Argentina o Valdivia en Chile -adems de la consolidacin
de las metrpolis que disponen de mayor potencial de innovacin.
Esta visin justific el que se recurriera a una planificacin estratgica ampliamente
difundida a partir de la experiencia de Barcelona, como lo muestran los ejemplos de
Rosario en Argentina, Cuenca en Ecuador o Medelln en Colombia. Por lo general,
se entendi como una herramienta de gestin local que permita definir grandes
objetivos en un territorio determinado por ejemplo una gran urbe o una regin
pero tambin dirigir un proyecto particular como la renovacin de un barrio. La
elaboracin de documentos objetivos, realizados despus de consultar a numerosos
actores locales y validados durante reuniones pblicas, representaba el centro del
proceso y permita identificar los principales ejes de intervencin. Si a posteriori se
constata que esos documentos a menudo slo retoman una serie de principios poco
originales inspirados de la vulgata del desarrollo sostenible, s tuvieron el mrito de haber
suscitado debates y reflexiones a nivel de los territorios. Por lo tanto, la planificacin
estratgica se utiliza tanto por sus efectos estructurantes sobre los actores sociales
(y su capacidad para modificar las imgenes que tienen de su territorio o que este
territorio proyecta hacia el exterior) como por sus finalidades inmediatamente
concretas. Sin embargo, parece que el entusiasmo de los municipios latinoamericanos
por la planificacin estratgica, que tuvo su punto culminante a principios de los
aos 2000, est hoy decayendo.
Las administraciones locales tambin se esforzaron por fortalecer la identidad local,
con la perspectiva de acrecentar en los habitantes su sentimiento de pertenecer a un
territorio, de manera a lograr ms fcilmente soluciones comunes o a superar conflictos.
Adems, en relacin a territorios en rpida evolucin, fortalecer las identidades era
tambin una manera de realizar cambios al mismo tiempo que se garantizaban los
equilibrios locales, individuales y colectivos. Por lo tanto, el patrimonio represent
[227]
El movimiento municipal
El movimiento asociativo municipal, nacional e internacional, representa un grupo
de presin que pretende promover el fortalecimiento institucional y las capacidades de
gestin de los municipios ms desfavorecidos. En numerosos casos (Colombia, Ecuador,
Mxico), esas asociaciones de municipios han sabido implementar servicios de
asistencia tcnica y de formacin en respuesta a las necesidades, tratando as de paliar
la escasez de recursos humanos locales.
Existen asociaciones nacionales e internacionales de administraciones locales (ver
cuadro 3) que tambin participan en redes mundiales (CGLU, Ciudades Unidas).
Asimismo, en los ltimos aos se han creado asociaciones que renen a administraciones locales de nivel intermedio (provincias, departamentos) y que, ante el Estado
nacional, intervienen como grupos de presin. Por otra parte, la FLACMA rene a
municipios de Amrica Latina y est afiliada a la CGLU. La asociacin Mercociudades,
ya antes mencionada, muestra un fuerte dinamismo que se expresa por medio del
funcionamiento regular de sus grupos de trabajo que renen a municipalidades en
torno a una problemtica (planificacin, participacin, reas verdes, etc.) de manera
[228 ]
[229]
Cuadro
Pas/regin
Sigla
Ao de creacin
Asociaciones regionales:
Amrica Latina
Amrica Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
FEMUM-ALC
Asociaciones nacionales:
Federacin Argentina de Municipios
FAM
Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM
Associao Brasileira dos Municpios
ABM
Confederao Nacional dos Municpios
CNM
Frente Nacional de Prefeitos
FNP
Federacin Colombiana de Municipios
FCM
Unin Nacional de Gobiernos Locales
UNGL
Asociacin Chilena de Municipalidades
ACHM
Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas
AME
1997
1999
1946
1980
2001
1989
1977
1993
1940
1941
1960
1962
1997
1994
1997
1993
1995
[230 ]
1998
OPACI 1964
AMPE
1982
ANADIS
2003
REMURPE
1997
FEDOMU
2001
CNI
1959
ADAVE
1996
ADABOVE
[ 231 ]
[232 ]
[233]
La gestin
La calidad de la gestin presupuestaria local es sumamente variable. En lugar de
enunciar reglas generales, aqu se presentarn algunos elementos de reflexin para
destacar que la descentralizacin es evolutiva y responde a las caractersticas de las
sociedades.
Los procedimientos presupuestarios se han perfeccionado en forma desigual. En los
pequeos municipios pobres, elaborar un presupuesto es una operacin muy compleja.
Para los grandes estados es una necesidad y existe un verdadero procedimiento
presupuestario que se somete al control de las asambleas territoriales. Pero incluso
en esos casos, los gobiernos locales latinoamericanos por lo general no disponen de
[234 ]
presupuestos analticos, la mayora de las veces son gastos por sectores de gobierno.
Los dispositivos del presupuesto participativo, desigualmente utilizado, no conciernen
ms que a una fraccin del presupuesto total, generalmente la de la inversin en las
infraestructuras de inters social. Por supuesto, son una innovacin pero no pueden
sustituirse por completo a los procesos tcnicos usuales de planificacin presupuestaria.
El reparto entre sueldos e inversiones es muy variable. En algunos pases (Bolivia, Colombia,
Mxico y Paraguay), los sueldos corresponden a ms del 60% del gasto, y hasta al 80%
en Mxico. A la inversa, en Chile, Guatemala y Per, las inversiones constituyen la mayor
parte del gasto, en ocasiones superior al 50%. Argentina y Brasil cuentan con repartos
ms equilibrados entre tipos de gastos. Esas disparidades, relacionadas con el reparto de
funciones entre niveles de gobierno, llevan a restricciones presupuestarias diferentes.
Los procedimientos presupuestarios estn cambiando. Las grandes urbes de
Colombia son las que presentan los presupuestos ms transparentes gracias a la
existencia de rganos de control a nivel de los distritos (contralora y veedura) y a
la publicacin anual del balance de actividades realizadas, de los compromisos presupuestarios y de los contratos firmados. Esos documentos presentan tanto las realizaciones polticas como las ejecuciones de gasto. En Argentina y en Mxico, los
rganos existen pero el acceso a sus trabajos no es tan directo como en Brasil, los
documentos a disposicin del pblico son limitados y la eficacia del control desigual.
En Chile, en una lgica centralizada, la auditora de la contabilidad de las regiones
est a cargo de los rganos centrales.
[235 ]
Cuadro
11.6
[236 ]
18.9
Conclusin
A pesar de reales avances en la descentralizacin, Amrica Latina sigue siendo una
regin que se caracteriza por una fuerte centralizacin poltica, territorial y econmica,
as como por un fenmeno exacerbado de concentracin urbana y de inmensas
disparidades sociales y territoriales. Muchas administraciones locales en Amrica
Latina se han modernizado haciendo esfuerzos por responder a las demandas de la
sociedad actual. El alejamiento, el aislamiento y la falta de recursos humanos, tcnicos
y financieros impiden a la mayora de los municipios implementar una gestin ms
eficiente. Para los Estados, el reto sigue siendo ahondar la descentralizacin poltica y
fiscal para apoyar y fortalecer a esos municipios.
En los ltimos aos, la sociedad civil se ha vuelto exigente a nivel local. En paralelo,
la globalizacin se ha traducido por la apertura del abanico de responsabilidades y
de solicitudes dirigidas a los gobiernos locales que cada vez ms incluyen temas de
inters global, como el cambio climtico, y no slo misiones de inters local.
En ese contexto, la agenda poltica que el movimiento municipal impulsa as como
ciertas administraciones territoriales se adapta en general al dinamismo de un mundo
en constante cambio. De acuerdo con este movimiento, ms que administraciones
municipales reguladas y controladas por una administracin central, lo que se
requiere sobre todo son administraciones locales eficientes que ofrezcan mejores
servicios a los ciudadanos y los animen a participar ms.
Las administraciones locales han introducido nuevas tecnologas de gestin y de
informacin, y han otorgado una creciente atencin a los efectos secundarios centralizadores que pueden generar cuando son impuestas por los gobiernos centrales.
Estas tecnologas no resuelven todos los problemas pero pueden reducir la brecha
de informacin y facilitar la difusin de la cultura y de la educacin en las regiones
ms pobres y ms extensas.
Sin embargo, la descentralizacin no es una tendencia ineluctable. Avanza a velocidades y segn modalidades muy diferentes entre un pas y otro. Si bien existe un
acuerdo relativo sobre la necesidad de administrar algunos problemas de la manera
ms cercana posible a los ciudadanos, no es fcil transferir las responsabilidades y los
recursos a los gobiernos locales que no siempre estn preparados para asumirlos y que
adems podran plantearles problemas polticos en sus relaciones con las autoridades
centrales. La descentralizacin debe entenderse como una bsqueda pragmtica
por lograr un equilibrio entre distintos niveles de decisin pero tambin como una
[237]
[238 ]
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[241 ]
[242]
[243]
en la violencia social, es decir, en actos agresivos entre individuos fuera del domicilio,
en la calle o lugares pblicos.
[244]
subordinacin de las Fuerzas Armadas al poder civil [ 105 ] ; por el otro, se observa en
la mayora de los pases de la regin un aumento espectacular de la violencia y de la
inseguridad pblica que se concentra, en primer lugar, en las grandes aglomeraciones
poblacionales. A estos fenmenos se agrega, desde el 11 de septiembre de 2001, la
lucha (la guerra) antiterrorista, promulgada y liderada por el gobierno estadounidense.
Esta lucha ha conducido cada vez ms a una militarizacin tanto del discurso poltico
como de la poltica en general en el mbito internacional y nacional. Sin embargo, a
pesar de estas nuevas amenazas de carcter intermstico" [ 106 ], el sentimiento de
inseguridad de los ciudadanos latinoamericanos proviene ms de las preocupaciones
de la vida diaria que del miedo a un acontecimiento mundial o a un ataque desde el
exterior.
Podemos entonces preguntarnos, Coincide este sentimiento con la realidad?
[105] Segn el 2013 Global Peace Index, Uruguay, Chile y Brasil son los pases ms pacficos de Amrica Latina
(www.infolatam.com; 12 junio, 2013).
[106] Se entiende por intermstico un problema externo o una decisin en poltica exterior que tiene el potencial
de alterar el equilibrio poltico o econmico interno y de afectar intereses particulares al interior de la sociedad
de un cierto pas.
[107] Secretara de la Declaracin de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo:
http://www.infolatam.com/go.php?http://www.genevadeclaration.org/
[245]
El 80% de los participantes en los actos delictivos son jvenes. Ellos suelen
actuar en bandas e incurren en delitos a una edad cada vez ms temprana.
Existe una estrecha relacin entre delincuencia comn y el crimen organizado,
sobre todo con respecto al narcotrfico, robo de vehculos, trfico de armas
de fuego, entrada ilegal de inmigrantes y lavado de dinero; un alarmante
aumento de la violencia en el manejo de conflictos domsticos y locales; un
alza indita de la poblacin recluida en la mayora de los sistemas penitenciarios
de la regin (Espinosa Grimald 2008: 7).
Los costos econmicos de la creciente violencia son enormes. El BID sostiene
que el costo de la violencia, en porcentaje del PIB, se ubica entre el 5% y el 25%,
segn los pases, y que las repercusiones de la violencia domstica afectan a
estos pases en promedio a nivel de 1,6% a 2% del PIB. Segn un estudio del
PNUD, El Salvador pierde cada ao 1,700 millones de USD como consecuencia
de la violencia endmica en este pas lo que corresponde al 11,5% de su PIB
(PNUD 2005).
La contracara del aumento de los delitos es el gran porcentaje de crmenes no
sancionados. Se calcula que de 1,000 crmenes 994 quedan sin juicio (Financial
Times, 4 de junio 2003).
Estas cifras significan como lo subraya el BID que la violencia, medida por
cualquiera de estos indicadores, es cinco veces ms alta en esta regin que en el
resto del mundo. Frente a estos datos no sorprende que la violencia endmica y las
cuestiones atinentes a la seguridad pblica se hayan convertido progresivamente en
asuntos polticamente relevantes, que se siten hoy entre las principales denuncias
sociales de los ciudadanos latinoamericanos junto con el desempleo, y que el aumento
de la violencia cotidiana se haya convertido en uno de los problemas principales de
la gobernabilidad democrtica en la regin. Este ltimo hecho refleja la gran debilidad
de las instituciones representativas y del propio funcionamiento democrtico en
aquellos regmenes que el politlogo Guillermo O D onnell ha caracterizado como
democracias desecativas" y democracias de baja intensidad (ODonnell 1994).
Aunque estos problemas afectan a toda Amrica Latina, hay diferencias y especificidades subregionales importantes. El narcotrfico, por ejemplo, durante aos fue
sobre todo tema en los pases andinos. Sin embargo, desde el comienzo del siglo XXI se
ha difundido al istmo centroamericano y a los pases del Cono Sur con el resultado
que pases como Argentina y Uruguay (ni hablar de Brasil) ms all de ser pases de
trnsito, son cada vez ms pases de produccin y consumo de drogas, fenmenos
que impactan fuertemente la situacin de seguridad. Pases de produccin como
[246]
Bolivia han ampliado sus actividades a todas las etapas de la cadena, desde la produccin, el refinado hasta la distribucin y el consumo. Por lo tanto, el combate al
narcotrfico se ha convertido desde el fin de la Guerra Fra en uno de los temas
prioritarios dentro de la agenda poltica interamericana. Ya a finales de los aos 1980
el narcotrfico era el enemigo nmero uno de Estados Unidos. La respuesta de este
pas es una reduccin de la oferta de las drogas, mientras que el tema de la demanda
slo es incluido a nivel de las consecuencias (por ejemplo, la criminalidad de los drogadictos) y no como una de las causas del aumento de la produccin y del trfico.
[247]
[248]
nalidad amateur. Se trata en este ltimo caso de jvenes que cometen delitos de
propiedad con uso de violencia. Estos jvenes delincuentes no muestran, segn
Kessler, ninguno de los rasgos tpicos que, por ejemplo, caracterizan a los gangs en
los Estados Unidos o a las maras en Amrica Central: una densa cohesin interna que
constituye identidad, un enraizamiento territorial, fuertes lderes, una estructura
jerrquica severa y ritos especficos de entrada y salida. La conclusin de Kessler: se
puede enfrentar al fenmeno de la criminalidad "amateur" de manera constructiva
con medidas polticas focalizadas que tomen en cuenta la porosidad de las fronteras
entre las acciones legales e ilegales de estos grupos (Kessler 2004 y 2008).
El tercer mito: el problema de la violencia y de la seguridad ciudadana
es responsabilidad de la polica y la solucin es una poltica de mano dura
Una gran parte de las respuestas polticas a la creciente inseguridad pblica y violencia
se basa en el supuesto de que la polica es la instancia reconocida como legtima por
el legislador para implementar el monopolio estatal de la fuerza y de que la estrategia
adecuada es la represin, es decir la mano dura. Este (reducido) supuesto ha conducido una serie de pases latinoamericanos a implementar amplias medidas de
reforma en el sector policiaco. Estas incluyen reformas legislativas para favorecer el
margen de accin de la polica, por ejemplo una presencia mayor en el espacio pblico,
e incentivos para alcanzar cifras mayores de xito en la lucha contra el crimen.
La poltica de mano dura se fundamenta en supuestos, empricamente no sustentables,
como la teora de las ventanas rotas. Esta ltima implica sancionar, incluso los
delitos menores, con duras multas ya que son a menudo una etapa que lleva a cometer
crmenes ms graves. Polticas correspondientes de esta lnea dura, bajo el lema de
la tolerancia cero, apuntan en primer lugar a mendigos, personas sin hogar, gente
ruidosa y menores delincuentes, es decir, en primer lugar a las capas pobres de la
poblacin. Esta estrategia deja fuera a delitos relacionados con el medio ambiente
(entre otros) y es ms bien una estrategia de la tolerancia selectiva (Crawford 1999).
Su aplicacin en Amrica Latina, es decir en un contexto socioeconmico en el cual
millones de ciudadanos forman parte de segmentos estigmatizados de la poblacin,
no slo llevara a la criminalizacin de una gran parte de la poblacin, sino tambin
al colapso de la polica y de la justicia.
La poltica de mano dura y de mano superdura como en El Salvador, no slo es
insostenible tericamente, sino que sus xitos concretos son prcticamente nulos.
Una investigacin de la USAID, publicada en 2006, sobre el aumento endmico de
las bandas juveniles (maras) en El Salvador, Honduras y Nicaragua concluye que la
poltica represiva practicada en stos pases ha generado un aumento en el nmero
[249]
[250 ]
[ 251 ]
[252 ]
[253 ]
[254 ]
[255 ]
[256 ]
[257 ]
Entre las experiencias prcticas exitosas a nivel local se pueden mencionar dos ejemplos,
uno en Amrica Latina y otro en Europa. Sobre estos (y otros) casos se llev a cabo
una conferencia en 2004 en Londres bajo el ttulo Figthing Urban Crime: Citizen
Security in Latin America and Europe (vase en detalle Bodemer 2004):
El caso de Bogot
La experiencia de Bogot se ha desarrollado en el transcurso de distintas administraciones locales en la primera dcada de este siglo sobre la base de tres componentes
complementarias: la primera fue el reordenamiento de la administracin local de la
ciudad; la segunda la instalacin de una cultura ciudadana, marcada fuertemente por
la participacin de la comunidad; y la tercera la intervencin en los espacios fsicos
de la ciudad. El problema de seguridad de la ciudad de Bogot ha sido concebido por
los gobiernos locales como un problema de origen multicausal, en el cual se encuentra
involucrada toda la ciudad y para las soluciones del cual tambin debe participar en
su totalidad. Todos los actores son relevantes y deben por eso ser considerados
agentes de cambio en las estrategias desarrolladas para solucionar los problemas de
seguridad en la capital colombiana. La estrategia se centr en la realizacin de un
trabajo de prevencin integral, que abord el conjunto de factores que generan la
violencia y la inseguridad. Se trataba de un trabajo multisectorial para coproducir
seguridad ciudadana que involucr tanto a los ciudadanos, como a la polica, al
gobierno y a las autoridades civiles. La prevencin se complementa con un fuerte
control de algunos factores de riesgo presentes en la poblacin, en especial el porte
de armas y el consumo de alcohol. Por lo tanto, uno de los programas en el marco
de las estrategias antidelictivas de Mockus, primer alcalde que tuvo que enfrentar el
problema de inseguridad, consisti en comprar las armas en manos de los civiles.
Este programa ilustra el valor de la colaboracin entre el sector pblico y la sociedad
civil (por ejemplo la Iglesia) en la implementacin de una campaa exitosa. Tambin
seala la importancia de mensajes simblicos para cambiar la cultura de violencia
como el de recolectar armas y hacer con ellas cucharas para infantes (Buvinic et al.
1999:24). En Cali, otra ciudad con una altsima violencia durante el reinado del "capo"
de las drogas, Pablo Escobar, se prohibi el transporte de armas durante ciertos fines
de semana de alto riesgo, una medida que probablemente contribuy parcialmente
a la reduccin de la tasa de homicidios en esa ciudad (Guerrero, Rodrigo 1997).
Segn Mockus, las reacciones ante la violencia, el terror y la inseguridad se vinculan
con factores psicolgicos y educativos, con el miedo, con la valoracin de la vida
humana y con la importancia que se otorga a la cultura y a la moral como recursos
para la accin colectiva. De acuerdo con las experiencias en la capital colombiana, lo
[258 ]
ms importante fue, segn Mockus, sensibilizar a los ciudadanos con respecto a sus
derechos y obligaciones, armonizar la ley con la vida cotidiana y la moral, asumir
riesgos y responder a ellos, educar a la accin cvica, la resistencia contra el crimen y la
corresponsabilidad y, finalmente, promover institucionalmente soluciones pacficas
para resolver los conflictos. Los valores bsicos que sustentan todo eso son, siguiendo
a Mockus, la confianza y el autocontrol (Bodemer 2008).
Las polticas de seguridad, implementadas en Bogot durante los aos del alcalde
Mockus y su sucesor Garzn, hicieron evidente que hoy en da los ciudadanos de
esta capital respetan ms la ley y son ms optimistas en cuanto al futuro de su ciudad
que en aos anteriores, que la legitimidad y el anticlientelismo se han fortalecido, y
que las decisiones comunales estn basadas en amplios debates y estrictos controles
pblicos. Segn Mockus, al xito de la poltica antiterrorista en Bogot ha contribuido mucho el hecho de que las sanciones legales estn enraizadas en un contexto
pedaggico y que se ha aplicado un concepto epidemiolgico, es decir que las
acciones fueron bien focalizadas y objeto de una evaluacin cientfica en todas las
fases. Sin embargo, slo podrn esperarse xitos duraderos en la lucha contra el
terrorismo y la criminalidad si la mayora de los ciudadanos comparte la conviccin de
que todos estamos interrelacionados y somos corresponsables, tomando conciencia
de que la cultura cotidiana, la moral y el rule of law se condicionan mutuamente.
El caso de Londres
Un segundo ejemplo de lucha contra la inseguridad a nivel local, esta vez en Europa,
es el de Londres. Siendo sede del gobierno y de numerosas embajadas, y visitado por
millones de turistas, Westminster es un lugar de grandes contrastes sociales que
debe responder cotidianamente a altas demandas de seguridad. El control directo
sobre la polica est en manos del gobierno, sin embargo, las autoridades locales
tienen de hecho un alto grado de corresponsabilidad. La respuesta del gobierno
consista en una colaboracin entre las autoridades locales el Westminster City
Council , la polica, los ciudadanos y el sector privado segn el lema take it at the
next level: civil watch . Los factores de xito de la poltica de seguridad han sido, en
primer lugar, los encuentros cotidianos del City Council, la complementariedad entre
la polica y C ity Guardian Wardens, reacciones rpidas, confianza mutua, responsabilidad compartida, ownership, una cooperacin activa del sector privado y los medios
de comunicacin (CCTV Center) y, finalmente, una evaluacin independiente,
apoyada por el Home Office. Esta estrategia integral-participativa ha obtenido xitos
notables: la criminalidad disminuy en un 33%, en ciertas reas hasta el 46%, los
robos se redujeron un 23%, la violencia contra las personas un 12%. Adems se ha
[259]
[260]
[ 261 ]
[262 ]
debe advertir acerca del peligro de transferir modelos y esquemas forneos sin
tener un conocimiento cabal de su justificacin y presupuestos bsicos, sus
condiciones de aplicabilidad y las evaluaciones de sus alcances.
(15) Las experiencias en Amrica Latina y Europa subrayan la relacin estrecha entre
seguridad, desarrollo y democracia y la necesidad de la cooperacin internacional en esta rea. Un informe del BID con el llamativo ttulo La poltica
importa (BID 2006) recalca la importancia de las instituciones democrticas y
de los actores que actan en su nombre. Lo que cuenta es el comportamiento
cotidiano, las reglas formales e informales que estn enraizadas profundamente en la cultura poltica de un pas y que dirigen el comportamiento de sus
polticos y ciudadanos. El inters debe centrarse en el cumplimiento de las leyes,
el estudio de los mercados como construcciones institucionales, la formacin
del capital social y aquellas corporaciones que bloquean el cambio institucional
(Bodemer 2004).
(16) Una de las agencias internacionales que se ha ocupado desde los aos 1980 de
la problemtica de la violencia e inseguridad pblica es el BID. Este organismo
aboga por una estrategia incrementalista bajo el lema: Cmo se come un
elefante? En trozos pequeos. Frente al hecho de que la seguridad sea la
preocupacin prioritaria de los ciudadanos en las urbes latinoamericanas, el
BID ha investigado las causas y los costos de la violencia urbana y ha apoyado
un relevamiento de experiencias exitosas en la lucha contra el crimen. Adems
ha puesto crditos a disposicin de una variedad de instituciones involucradas
en la lucha contra el crimen y la inseguridad pblica. Metodolgicamente, se
parti de la hiptesis que la violencia era una prdida de valores morales.
Atacarla implica incluir a todos: escuelas, familias, sociedad civil, etc. Para tener
xito, es necesaria una tipificacin de los problemas, la identificacin de los
factores de riesgo y la bsqueda de soluciones bien focalizadas y no prefabricadas. Como muestran las experiencias al nivel comunal, las medidas de
prevencin son, por un lado, ms costosas que las de control pero, por el otro,
son ms exitosas.
(17) La cooperacin internacional es necesaria, pero bien puede significar un debilitamiento del Estado y ser as contraproducente si se financian instituciones
y/o actores que compitan con el Estado (lo que ha sucedido, por ejemplo, con
la cooperacin europea en Nicaragua). Otro peligro es que, bajo el lema del
mantenimiento de la seguridad, ocurra una transformacin de las instituciones
ms all del sector de la seguridad y entonces el poder central experimente un
reforzamiento sin una participacin adecuada de los parlamentos e instituciones
[263]
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Inseguridad con seguridad? Wege aus der Gewalt!, Schriftenreihe zu den Passauer
Lateinamerikagesprchen Bd.5, pp. 37-69, Munich.
[264]
[265]
[266]
[267]
[268 ]
El segundo periodo inicia en 1918 con el Manifiesto de Crdoba [ 109 ], que tiene
impacto en el conjunto de la regin y establece los grandes principios de la modernizacin democrtica que los estudiantes reivindicaban durante esta gran protesta
universitaria argentina: autonoma, accesibilidad, cientificidad, democratizacin de
las instancias. Este periodo, que corresponde a gran parte del siglo XX, se caracteriza
por la predominancia del paradigma democrtico, que incluye a la vez los temas de
apertura social as como de gobernanza de las universidades y de su participacin
en la modernizacin. El paradigma dominante en esta segunda etapa es el de la democratizacin-modernizacin.
Un tercer periodo, que inicia en los aos 1990, corresponde a los grandes desafos
del siglo XXI. En efecto, durante los aos 1980 y 1990, debido en parte al regreso de
la democracia a los pases concernidos, se genera una ola de reformas que completan
el segundo periodo y abren la va a una nueva era. En efecto, esas reformas consagran
la democratizacin universitaria (por parte del sector pblico y/o privado), en el
sentido en que validan la apertura que desde hace varias dcadas se lleva a cabo, por
el sector pblico y/o privado. Pero sobre todo, empiezan por tomar en consideracin
los desafos de la insercin internacional y sus consecuencias, que se reflejan en un
necesario impulso a la investigacin (por medio de agencias, la mayor de las veces),
a la garanta de calidad, as como a la elaboracin de estndares. Uno de los desafos
clave de este nuevo periodo es la regulacin por medio de una evaluacin que tambin
es de dimensin nacional e internacional. El paradigma dominante es por lo tanto la
regulacin-internacionalizacin.
[109] En 1918, cuando Argentina se encuentra en plena transicin democrtica, los estudiantes de la Universidad
Nacional de Crdoba hacen un llamado a huelga para reivindicar importantes reformas universitarias. Este
movimiento reformista se propaga muy rpidamente al resto del pas y a otros pases de Amrica Latina.
[269]
Cuadro
Argentina
Bolivia
Brasil
Nivel inicial
Nivel primaria
Nivel secundaria
Sub total
de base
Pblico
Pblico
Pblico
Pblico
Privado
Privado
67 33 75
Privado
Nivel superior/
universidad
Privado
Pblico
Privado
82.7 17.3 86.3 13.7 84.8 15.2 85.6 14.4 64.8 35.2
Colombia 62.3 37.7 74.1 25.9 71.4 28.6 72.7 27.3 34.9 65.1
Chile
0 100
Ecuador
61.4 38.6 67.1 32.9 68.1 31.9 67.6 32.4 56.7 43.3
El Salvador 65.8 34.2 74.7 25.3 70.9 29.1 73.2 26.8 36.6 63.4
Guatemala 58.7 41.3 75.6 24.4 40.2 59.8 62.9 37.1 53.4 46.6
Honduras 79.1 20.9 86.2 13.8 73.7 26.3 80.8 19.2 75.5 24.5
Mxico
82.6 17.4 90.4 9.6 85.8 14.2 88.4 11.6 70.3 29.7
Nicaragua 74.9 25.1 82.9 17.1 69.4 30.6 77.1 22.9 33.6 66.4
Paraguay 76.3 23.7 74.5 25.5 71.3 28.7 73.1 26.9 41.2 58.8
Total
71.8 28.2 82.9 17.1 80.7 19.3 81.7 18.3 45.4 54.6
Sin fecha
Fuente: Ana Pereyra, La fragmentacin de la oferta educativa : la educacin pblica vs. la educacin privada, SITEAL, p.5.
Esta nueva configuracin es la que vamos a estudiar, tomando en cuenta las dos
"eras" anteriores para poder considerar tanto las grandes tendencias en marcha
como las diferencias entre los pases.
La situacin se puede evaluar correctamente partiendo de lo que comprueban las
clasificaciones internacionales, y cuestionando los grandes factores que condicionan
la vida de las universidades contemporneas (organizacin, finanzas, calidad) (I). Pero
tambin hay que interesarse en determinantes ms profundos por el lado de desafos
precursores (la cuestin del sistema escolar) y de otros desafos subsiguientes (la
cuestin de la internacionalizacin) (II) para ver en qu medida las universidades
latinoamericanas podran corresponder al nuevo estatuto mundial de la regin.
[270 ]
Grfica
2000
2007
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
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ub
sa
ha
un
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do
na
0%
Nota: estos datos incluyen al conjunto de los estudiantes de postsecundaria (CITE, 4,5 y 6).
Fuente: Philip G. Altbach, Liz Reusberg y Laura E. Rumbley, Evolutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Informe de orientacin para la Conferencia Mundial de la Unesco
sobre enseanza superior, UNESCO, 2009, p.8.
[ 271 ]
Obviamente, los criterios utilizados para estas clasificaciones pueden ser criticados
y contextualizados (UNAM, 2012). Las universidades latinoamericanas destacan, en
particular, que las clasificaciones se concibieron con base en el modelo anglosajn,
que dan prioridad a las publicaciones en ingls, y que ofrecen pocas garantas de
objetividad (especialmente en relacin a la importancia de cada criterio), adems de
que no pueden dar cuenta de lo compleja que es la realidad universitaria ni de la
utilidad social concreta que puede tener una universidad y que no se puede medir
por medio de elementos simples. Estas crticas son fundadas pero no por ello deja
de ser cierto que las clasificaciones son, en parte, indicaciones del grado de calidad
cientfica y de integracin internacional de las universidades as como del hecho que
los pases de Latinoamrica estn a la zaga de otros pases emergentes (en particular
de los asiticos).
Adems, estas clasificaciones permiten distinguir a varios grupos de pases en Amrica
Latina en funcin de la insercin internacional de su sistema universitario. En efecto,
se observa claramente que a la cabeza de todas las clasificaciones emergen cinco pases:
Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
Las veintids primeras universidades latinoamericanas en la clasificacin QS [ 110 ]
pertenecen a uno de estos cinco pases. La clasificacin se hace en funcin de los
siguientes criterios: la investigacin, la enseanza, la empleabilidad de los egresados
universitarios, las infraestructuras y servicios, la internacionalizacin, la innovacin,
el impacto sobre el territorio, la apertura social. An cuando hay mltiples facetas,
es evidente que a partir de estas clasificaciones se esbozan al menos dos
Latinoamricas desde el ngulo de la insercin en la globalizacin.
Ahora bien, como estas clasificaciones otorgan mucha importancia a la investigacin,
se puede deducir que esos pases son los que ms han contribuido al fortalecimiento de la presencia latinoamericana en la vida cientfica mundial durante los ltimos
quince aos. En efecto, durante este periodo, Amrica Latina ha sido la regin del
mundo que ms ha incrementado su presencia en las publicaciones cientficas [ 111 ].
Entre 1995 y 2009, el nmero de artculos publicados en las revistas cientficas se
multiplic por 3.6 en el caso de Brasil y por 3.8 en el caso de Colombia. Esta cifra se
duplic en el caso de Chile y de Mxico.
[110] La empresa inglesa Quacquarelli Symonds (QS), que se especializa en la educacin superior y en los programas
de estudios en el extranjero, publica todos los aos su clasificacin de universidades QS.
http://www.topuniversities.com/university-rankings
[111] Simon Marginson, Global University Rankings: The strategic issues , conferencia magistral durante el coloquio
"Las Universidades Latinoamericanas ante los Rankings Internacionales: Impactos, Alcances y Lmites", Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 18 mai 2012, 17 p.
http://www.encuentro-rankings.unam.mx/Documentos/ConferenciaMagistralMarginsontexto.pdf
[272 ]
[273]
0.367
0.616
0.636
0.648
0.336
0.315
0.394
ug
Pe
Ur
ay
gu
Pa
ra
gu
ico
ra
Ni
ca
as
M
ur
ala
nd
Ho
ca
ile
Re
p.
Do
0.845
0.423
0.155
ua
0.606
0.665
0.664
Ch
Ri
sta
Co
il
bia
as
Br
lo
Co
liv
Bo
0.352
em
0.449
0.364
do
0.483
0.384
at
0.231
0.633
Gu
0.704
0.577
na
0.732
nt
lva
0.551
Sa
0.517
ca
0.769
ia
0.296
ina
0.268
Ar
ge
Sector pblico
El
Sector privado
ini
Grfica
Cuadro
Pases en desarrollo
Cuba,
frica del Sur
>35<60%
>35<60%
Egipto,
Kenya
India,
Malasia
Brasil,
Indonesia
Pases desarrollados
Alemania,
Hungra,
(ninguno),
Nueva Zelanda Estados Unidos
Fuente: Altbach et al., 2009.
[274]
Japn,
Repblica
de Corea
[275 ]
Cuadro
Modelo
de Educacin Superior
Modelo poltico
Objetivos polticos
Instrumento
Primera reforma:
Lgica pblica
Bsqueda de fondos
Luchas polticas
Autonoma
y cogobierno
Lucha por
la autonoma
Estado educador
Alianzas con
los estudiantes
y sus partidos polticos
Segunda reforma:
Diversificacin
Mercantilizacin
Modelo dual
pblico-privado
Lgica privada
Competencia
para los estudiantes
Libertad
de enseanza
Competitividad basada
en la publicidad
y la diferenciacin
de la calidad-pecio
Modelo
monopolstico
Restricciones a la
educacin pblica
Tercera reforma:
Internacionalizacin
Modelo ternario
(pblico-privadointernacional)
Lgica nacional
defensiva
Sistemas
de vigilancia
cualitativa
Asociaciones
de rectorados
Nuevo papel
del Estado
Bsqueda
de regulaciones
pblicas nacionales
e internacionales
Alianzas
internacionales
Aumento de la tasa
de escolaridad
Estudios
de tercer ciclo
La educacin
como un bien
pblico internacional
Nueva competencia
internacional
Educacin
transfronteriza
Fuente: UNESCO/IESALC, Informe sobre la Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005,
La metamorfosis de la educacin superior, 2006, p. 12.
Este papel es tanto ms importante que, a nivel financiero, el Estado ya no se encuentra en situacin para asumir slo el incremento de los costos generados por una
educacin superior de masa. En la materia, Amrica Latina tiene dificultades para
seguir el acelerado ritmo internacional. Chile logra dedicar 2.5% de su PIB a la educacin
superior (Estados Unidos dedica el 2.6%), pero Mxico y Argentina slo destinan
alrededor de un 1.4%. Para hacer frente a la situacin, varios pases se han apoyado
en el fuerte crecimiento del sector privado que en ocasiones recibe a ms del 50%
de los estudiantes como sucede en Brasil, Chile, Colombia o Repblica Dominicana.
De manera que los nuevos costos recaen principalmente en las empresas cuando se
[276 ]
Lo que se observa tanto en el aumento del nmero de estudiantes como en la multiplicacin de los establecimientos: cerca de 300% ms de establecimientos en veinte aos. De esta manera, se cuentan ms de 2 mil 500
universidades pblicas y privadas, de las cuales la mitad se encuentran en la regin sureste (So Paulo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, Esprito Santo).
[277]
[278 ]
un escndalo poltico en el caso chileno [ 113 ] ). Brasil ha sabido preservar cierta calidad
en sus universidades pblicas ms prestigiosas aplicando un sistema de seleccin y
asignndoles importante recursos. Por su parte, en las gigantescas universidades
pblicas mexicanas y argentinas, que absorbieron las olas de la apertura a nuevos
pblicos, coexisten fenmenos negativos (reiteradas crisis de gobernanza, calidad
cientfica muy heterognea) y positivos (presencia de la UNAM y de la UBA en el
segundo y tercer rango latinoamericano de la clasificacin de Shangai, masa crtica
suficiente para una investigacin de calidad con visibilidad internacional). Adems,
algunos pases pequeos tienen capacidad para impulsar a grandes universidades
pblicas que estn logrando su modernizacin y su insercin internacional, como la
Universidad de Costa Rica (UCR) o la Universidad de la Repblica en Uruguay.
Por ltimo, la cuestin cualitativa puede inducir polticas pblicas que tienen por
objetivo aumentar el nivel general de los profesores. El mejor ejemplo en la materia
es el de los grandes programas de becas en el extranjero desarrollados por pases
como los ya mencionados Brasil y Venezuela, pero tambin Per y Ecuador, favorecidos por una reciente prosperidad en sus finanzas pblicas gracias al crecimiento
econmico de los aos 2000. Ms generalmente, tambin pasa por la definicin de
estndares en cuanto al nivel de estudios y de calificacin de los profesores en las
instituciones acreditadas.
Por lo tanto, actualmente, los Estados se encuentran en bsqueda de mejores vas
para movilizar recursos, a la vez pblicos y privados, as como de mecanismos de
regulacin que garanticen la calidad de las instituciones pero que tambin correspondan a objetivos estratgicos claramente definidos. Si los logros son desiguales
entre uno y otro pas, tambin se debe considerar que el uso de esos parmetros no
es suficiente. Para mejorar en general el nivel de estudios de la poblacin y la capacidad de investigacin de los pases, es necesario que el conjunto del ecosistema
acadmico se enfoque estructuralmente desde una perspectiva global.
[279]
en la formacin del profesorado y, de manera ms general, en la difusin del conocimiento. En ciertos pases, como Mxico, la universidad puede tener, a nivel local,
una responsabilidad hacia la enseanza secundaria en su territorio.
El problema de la desigualdad territorial se refleja, en Amrica Latina como en otras
regiones, en la cuestin de la desigualdad escolar. Los contrastes sociales muy marcados que existen entre uno y otro barrio se traducen por diferencias de nivel entre
las escuelas de una misma ciudad, as como entre las escuelas urbanas y las escuelas
rurales [ 114 ]. Al igual que sucede en el sistema universitario, la cuestin escolar remite
al papel de la Iglesia en los diferentes pases y a los procesos de secularizacin.
Adems, lo mismo que en el sector universitario e independientemente de la Iglesia,
se ha desarrollado un mercado de la enseanza primaria y de la enseanza secundaria
que puede perjudicar al despliegue de polticas pblicas. El caso de Hait es emblemtico de la situacin de un Estado con dificultades para implementar una poltica
escolar debido a la cantidad de actores privados de calidades muy diversas. En el otro
extremo, el caso de Brasil es significativo de una situacin en donde la enseanza
escolar privada parece contar con mayores garantas de calidad.
De acuerdo con las conclusiones de un nuevo informe del Banco Mundial Raising
Student Learning in Latin America: The Challenge of the 21st Century (Elevar el nivel de
la educacin secundaria en Amrica Latina: el desafo del siglo XXI) la calidad de la
educacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe podra tener mayor influencia
en el crecimiento econmico que el nmero de aos de instruccin. Es por ello que
mejorar los mtodos de aprendizaje constituye para la regin su mayor reto a nivel
educativo. El informe tambin indica que en su esfuerzo por garantizar tasas de
escolaridad universal, muchos pases de la regin han descuidado otros objetivos
como el mejoramiento de la calidad de la enseanza. Adems, en las evaluaciones
internacionales sobre aptitudes escolares obtienen los resultados ms bajos, con una
gran proporcin de alumnos por debajo del umbral mnimo en todos los temas.
Una de las conclusiones ms interesantes del informe tiene que ver con la disparidad
en materia de resultados escolares y destaca las flagrantes desigualdades en aprendizaje entre alumnos de medios sociales diferentes, una situacin muy comn en
muchos de estos pases. Los resultados de los alumnos de medios socio-econmicos
ms altos tienden a ser mejores que los de sus homlogos que forman parte de las
minoras o de los sectores ms pobres. Adems, en las pruebas internacionales, las
[114 ] Vase el cuadro en la pgina 3 de J.Duarte et al. (2010), Ensean mejor las escuelas privadas en Amrica
latina? Estudio comparativo usando los resultados del SERCE , Nota tcnica #5, Banco Inter-americano de
Desarrollo, Divisin de la Educacin.
[280]
notas que obtienen los alumnos de las mayoras tnicas y raciales de la regin son
tambin inferiores a los de los alumnos de los pases de la OCDE (Banco Mundial,
2007).
Uno de los desafos centrales en cada pas es contar con un cuerpo docente que
tenga las competencias tcnicas y ticas necesarias. En el 2002, en el Proyecto Regional
de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (PRELAC), los ministros de Educacin
afirmaron que " Los maestros constituyen el factor esencial en la organizacin y la
propuesta de los servicios educativos ". Por lo tanto, las polticas pblicas que se
implementen deben garantizar las condiciones que permitan a los maestros ejercer
su profesin de manera satisfactoria (UNESCO/OREALC 2006). Este tema no depende
nicamente del gobierno central, es tambin responsabilidad de las universidades
en lo que se refiere a la formacin de maestros.
" En muchos pases, los maestros constituyen una categora de profesionales que se
conciben como ejecutantes de programas y reformas definidos por "expertos".
Dedicados a la transmisin del conocimiento en su saln de clases, se sienten ajenos
a aquellos lugares en donde se toman las decisiones que conciernen a la vida escolar
y a las polticas educativas. Por consiguiente, no se consideran responsables de las
propuestas de reforma y de su impacto eventual en la calidad de las escuelas y en la
formacin de los alumnos " (Campos, 2007).
En aos recientes, la evolucin de la enseanza secundaria ha permitido un mayor
acceso de alumnos a la enseanza superior (Vase el xito de los programas de incitacin social, como en Brasil o Per). La insuficiencia de las reformas en la educacin
escolar no ha sido un freno para el aumento del nmero de personas con posibilidades
para inscribirse en la Universidad pero s influy en la dimensin cualitativa. Como
se ha visto en el caso de Brasil, no hay estanquidad entre los retos de la educacin
escolar y los de la educacin superior. Los temas de la democratizacin y de la calidad
se plantean en trminos comparables, en ocasiones con efectos de interdependencia.
Por lo tanto, es importante para los Estados como para las organizaciones internacionales tener una visin global que incluya los desafos de la enseanza tcnica y de la
capacitacin profesional.
En paralelo, en los ltimos aos, se han desarrollado dispositivos institucionalizados
para los sectores de la juventud ms frgiles con el objetivo de garantizar su empleabilidad. El enfoque de la enseanza tcnica es diferente entre uno y otro pas. Sin
embargo, en la mayora de los pases se observa una importante heterogeneidad y
una baja eficiencia debido a la falta de polticas pblicas de largo plazo (CEMCA,
2013). Un problema comn y de importancia es el de la escaza articulacin de la
enseanza tcnica con la enseanza escolar en general.
[ 281 ]
[282 ]
Por ejemplo, el programa "Universitarios Mercosur" que favorece la movilidad y est respaldado por la Unin
Europea. http://www.universitariosmercosur.org/sitio/index.php
La Asociacin de universidades del grupo de Montevideo (AUGM) fue creado en 1991 por universidades de
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Favorece la cooperacin de sus miembros en investigacin
formacin y administracin. http://www.grupomontevideo.edu.uy/
El programa ALFA, financiado por la Unin Europea, ha pasado por tres fases y su principio es contribuir a la
integracin latinoamericana apoyando proyectos entre varias universidades de Amrica Latina y Europa.
[283]
El nuevo rango que ocupa Amrica Latina dentro de la globalizacin supone que el
nivel de la regin en materia de enseanza superior y de investigacin sea ms elevado,
siendo el crecimiento econmico y el avance en este sector interdependientes.
Se estima que los problemas que se han engendrado por el cambio de paradigma
todava van a durar: los Estados de Amrica Latina tendrn que seguir haciendo
compatibles los objetivos cuantitativos de acceso a la enseanza superior correspondientes a un progreso econmico y social, y los objetivos cualitativos correspondientes a un progreso econmico y cientfico. No se trata de una contradiccin sino
de una tensin dialctica que obliga a los Estados a entrar en una lgica de regulacin
para distribuir de manera eficaz los recursos pblicos y acompaar al dinamismo del
sector privado manteniendo una garanta de calidad. Por lo tanto, el Estado se ha
colocado en una situacin de impulso, de regulacin, de evaluacin y de garanta.
Su capacidad para garantizar esas cuatro situaciones es necesaria pero no suficiente.
En efecto, el Estado no solo debe trabajar en estos parmetros a corto, mediano y
largo plazos, tambin debe contribuir a una evolucin estructural, a largo plazo, del
"ecosistema acadmico". Este enfoque estructural tiene una dimensin nacional que
abarca tanto la cuestin de la participacin de los actores econmicos como los
desafos del mejoramiento de la formacin escolar. Pero tambin tiene una dimensin
internacional que supone una visin poltica de la integracin regional al servicio del
conocimiento y de la justicia social as como una ambicin para la insercin mundial
de Amrica Latina que los medios acadmicos pueden estimular muy especialmente.
Bibliografa
A ltbach P. H, L. R eusberg y L. E. R umbley (2009), volutions de lenseignement
suprieur au niveau mondial : vers une rvolution du monde universitaire, Informe
de Orientacin para la Conferencia Mundial de la Unesco sobre Educacin Superior,
UNESCO.
Banco Mundial (2007), Raising Student Learning in Latin America: The Challenge of
the 21 st Century (Elevar el nivel de la educacin secundaria en Amrica Latin: el desafo
del siglo 21), Informe, octubre.
B lanquer , J.-M. y H. T rindade (dir.) (2000), Les dfis de lducation en Amrique
latine, ditions IHEAL, Pars.
C arlson , S. (1992), Private Financing of Higher Education in Latin America and the
Carribbean, Rapport n 18, Banco Mundial, Departemento tcnico sobre Amrica
Latina y el Caribe.
[284]
[285]
[286 ]
[287]
[288 ]
Existen algunos pleitos de paternidad sobre la gnesis de los CCTP, en particular sobre las experiencias brasileas
conocidas como Bolsa Escola. Parece que la primera experiencia se situ en Campinas en 1994 (municipio cuyo
alcalde perteneca al Partido socialdemcrata brasileo [PSDB], partido que llev a F.H. Cardoso a la presidencia,
ese mismo ao). En 1995, el Distrito Federal, entonces gobernado por Cristovam Buarque, miembro del partido
dos trabalhadores (PT), partido de Lula, implement uno de estos programas, y lo mismo hizo ese ao, Marta
Suplicy, alcaldesa de So Paulo, tambin miembro del PT.
porque eran impulsados por partidos polticos (en especial por el PT, brasileo) a los
que entonces calificaba de "antidemocrticos".
La teora del capital humano supone un plazo de, por lo menos, una generacin para que se pueda proceder
a una verificacin emprica del aumento de los ingresos gracias a la educacin. Proclamar el "xito" de una
poltica en la materia al cabo de algunos aos es por lo menos algo prematuro.
La Bolsa Escola, la Bolsa alimentao, el Programa para la erradicacin del trabajo infantil (PETI) y el Auxlio Gs.
[289]
[290]
Para datos armonizados relacionados con el gasto social en Amrica Latina, vanse las publicaciones anuales del
Panorama Social de Amrica Latina de la CEPAL, disponibles en : http://www.eclac.cl/publicaciones/
Lo que ser, a partir de 2005-2006, la base de las primeras (y pocas) crticas del programa que denuncian las
filas de espera en los centros de salud mal equipados, el sobrecupo en los salones de clases, etc.
[ 291 ]
[292 ]
Los obstculos son sobre todo polticos. En efecto, el BPC (Beneficio de Prestacin Continua) atribuye a los
adultos mayores sin recursos o con discapacidad prestaciones (un sueldo mnimo por persona) mucho ms altas
que la Bolsa Famlia. Pero es difcil reformarlo ya que la ley que lo cre en 1993 tiene estatuto constitucional.
El costo del BPC era, a finales del 2010, de 0.46% del PIB y concerna a 3.3 millones de personas, contra 0.37%
para la Bolsa Famlia que concierne a 11 millones de personas.
[293]
Reduccin de la pobreza
Desde un principio, el Banco Mundial afirma que la reduccin de la pobreza que se
registr en la regin a partir de los aos 2002 y 2003 se debe a los CCTP (Banco
Mundial, 2005). Por supuesto, la correlacin se ha comprobado. Pero queda por
determinar el sentido de la causalidad: son estos programas los que explican la cada
de la pobreza, o entonces es el mejoramiento de la coyuntura econmica que permite
tanto la creacin de estos programas como la disminucin de la pobreza?
Las evaluaciones de los CCTP disponibles ponen de relieve el impacto inmediato de
estos programas sobre los ingresos de las familias beneficiarias y sobre su consumo
Fiszbein et Schady, 2009). Sin embargo, otros estudios relativizan estas afirmaciones
(Damon et al., 2009).Uno de ellos compara el impacto de las transferencias monetarias
en la distribucin de ingresos en Brasil, Chile y Mxico. Muestra que el trabajo es la
principal fuente de ingresos de los hogares (genera entre 73% y 86% de sus ingresos),
mientras que las transferencias monetarias son su fuente menos importante (entre
0.01% y 0.55% de sus ingresos en 2004). Este estudio seala que, entre mediados
de los aos 1990 y principios de los aos 2000, el ndice de Gini relativo a las desigualdades de ingresos disminuy en forma significativa en Brasil y en Mxico (de
0.027 puntos) pero muy poco en Chile (de 0.001 puntos). Al respecto, se destaca que
la disminucin del ndice de Gini en Brasil y en Mxico "se debe a otras varias razones
que las transferencias" (Soares et al., 2007 ; vase tambin Medeiros et al., 2008),
aun cuando estos programas sean responsables de una quinta a una cuarta parte de
la reduccin de las desigualdades en Brasil entre 1995 y 2004 (Soares, 2006).
En Brasil, desde principios de los aos 2000, se ha mostrado que los factores macroeconmicos y demogrficos explican la parte esencial de la disminucin de la pobreza
y de la pobreza extrema, y que los programas sociales redistributivos tienen un impacto
marginal en materia de disminucin de la pobreza "simple", pero real en cuanto a la
pobreza "extrema" (Barros et al., 2001, Melo-Borges et Sarmento-Seixas, 2006). Esta
relativizacin del impacto de los CCTP se refuerza a finales de los aos 2000, cuando
la disminucin de la tasa de pobreza se produce antes que nada gracias al incremento
del sueldo mnimo y a un aumento en el grado de formalidad del empleo (Lautier, 2011).
Pero, aun cuando estos programas generan una reduccin general de las desigualdades,
su disminucin es mnima [ 126 ].
[126]
[294]
Segn Rocha (2011), el impacto de las transferencias monetarias la mitad de las cuales corresponde a la
Bolsa Famlia sobre el ndice de Gini es de apenas 0.3%. Se debe principalmente a lo poco que representan
esas transferencias en el ingreso total (1.7%). Sin embargo, este papel de reduccin de las desigualdades es ms
significativo (aproximadamente el doble) en las zonas rurales y en el Nordeste.
La popularidad de los CCTP se explica sobre todo por el contexto en el que se aplicaron
ms que por su impacto directo sobre las desigualdades y la pobreza. La reduccin
de estas mismas desigualdades y pobreza durante las dcadas de 1990 y del 2000,
ligada a factores macroeconmicos (con excepcin del periodo de recesin econmica
que se produjo por la crisis asitica entre 1998 y 2002), permiti que se legitimaran
y favoreci su masificacin y multiplicacin.
[127] Una vez a la semana al principio del programa, y luego la periodicidad disminuye hasta llegar a una visita cada
tres meses al final de esta fase del programa de dos aos.
[128] stas conciernen a campos muy diversos: la salud, la regularizacin del estado civil, la educacin, la habitabilidad
del hogar, la "calidad" de la vida familiar, el regreso a la actividad de los desempleados, etc.
[295]
[129] Aunque este aspecto sea poco estudiado, como lo sealan Glassman et al. (2007), "las evaluaciones sobre el
impacto de los CCT aportan pruebas sin equvoco en el sentido de que las componentes financieras son
incentivos para que los pobres hagan mayor uso de servicios clave, [pero] los estudios no prestan suficiente
atencin a su impacto sobre la conducta, las actitudes y las decisiones que toman las unidades familiares en lo
relativo a la salud o a la manera en la que los factores contribuyen a producir un impacto en los resultados" (P.1).
[296]
1. Efectos de exclusin
A pesar de la masificacin de la cobertura de los CCTP, muchos pobres no tienen
acceso a estos programas. En ese sentido, el caso del PJJHD es emblemtico. Este
programa proclama su "universalizacin" con el objetivo de "garantizar un ingreso
mnimo mensual a todas las familias argentinas" (Gobierno Nacional de la Repblica
Argentina, 2002). Es presentado como un derecho social nuevo ms que como un
dispositivo asistencial. Sin embargo, muchas familias se quedan al margen: las de los
desempleados sin nios, derechohabientes que no se inscribieron durante el breve
periodo de censo, derechohabientes que fueron rechazados sin explicacin, personas
que perdieron su empleo despus del cierre de los registros, y las familias de los
trabajadores pobres (Ceballos, 2009). Es difcil cifrar estos casos de exclusin (probablemente varios cientos de miles). La implementacin del programa Familias, que toma
el relevo del PJJHD en el caso de los beneficiarios considerados como inempleables,
no dio lugar a la reapertura de los registros de inscripcin (sino de una transferencia de
beneficiarios de un programa hacia el otro), por lo que las restricciones de cobertura se
mantuvieron.
En Mxico, se produjo un fenmeno similar: el programa Oportunidades se focaliza en
las poblaciones "de riesgo", o sea las familias que cuentan con nios y adultos mayores,
con lo que, de hecho, excluye a los adultos pobres sin familia a cargo. Adems, para
funcionar el programa requiere que las localidades en donde se instaura dispongan de
servicios de atencin primaria a la salud y de escuelas, para que los beneficiarios puedan
cumplir con las condicionalidades. De manera que algunos municipios rurales que no
cuentan con estos servicios no pueden tomarse en cuenta para este programa [ 130 ].
Por ltimo, en medio urbano, ah donde la pobreza est ms dispersa que en las reas
rurales, los mecanismos para ampliar la cobertura del programa Oportunidades ,
basados en una tcnica de cartografa social que funciona de manera selectiva, tienen
tendencia a excluir a las familias pobres y en pobreza extrema que viven en las
mismas zonas que las poblaciones de clase media (Fiszbein et Schady, 2009).
En cambio, en Brasil la universalidad restringida de la Bolsa Famlia es ms real que
en otros lugares: el programa cubre efectivamente, en la totalidad del territorio, a
las familias que cuentan con un ingreso per capita mensual inferior a los 80 USD
(cifras del 2011), siendo ste el nico criterio de seleccin que se toma en consideracin. Muy pocos pobres de las zonas "ricas" son beneficiarios de la Bolsa Famlia.
[130] Esta "doble pena" es un poco paradjica si se recuerda que el objetivo inicial de Progresa era la "desmargi
nalizacin" de las zonas ms pobres y ms al margen de las polticas pblicas.
[297]
[298 ]
Esta correspondencia entre el papel que se asigna a las mujeres, y las retricas y
modalidades prcticas de estas polticas, se ha destacado y denunciado en mltiples
ocasiones (Molyneux, 2007). Las mujeres, ms que los hombres, seran capaces de
realizar clculos racionales en trminos de acumulacin de capital humano. De esta
manera, las familias pobres, y en especial las madres, podran recibir los beneficios
sociales y econmicos a mediano y largo plazo de una acumulacin de capital humano de sus hijos, e interiorizar una racionalidad de la inversin progresiva que rebasa
la inmediatez del cumplimiento de las condicionalidades. Pero entonces la perspectiva
de gnero de estos programas es cuestionable. En lugar de favorecer una emancipacin
femenina, por ejemplo al facilitar el acceso de las mujeres al mercado laboral, los
CCTP refuerzan su papel de amas de casa [ 133 ], en ocasiones explcitamente, como
en el caso de los programas argentinos PJJHD-Familias que consideran a las mujeres
pobres con tres hijos o ms como inempleables y las dispensan de toda obligacin
de bsqueda de empleo.
3. Falta de empoderamiento econmico
Una de las preguntas que se plantea a los responsables de los CCTP tiene que ver con
la "puerta de salida" de estos programas: cmo lograr que las familias beneficiarias
de los CCTP no se vuelvan dependientes de las transferencias monetarias sino que se
apoyen en estos programas para activar mecanismos de empoderamiento econmico?
Supuestamente, la respuesta reside en su insercin en el mercado laboral. Pero,
paradjicamente, estos programas no tienen ningn impacto sobre el empleo ni
sobre la empleabilidad de los beneficiarios, y los pases que los aplican se caracterizan
por una desregulacin laboral que dificulta an ms la implementacin de mecanismos
favorables al empleo de personas que los empleadores consideran como las menos
competitivas (en trminos de capacitacin, en particular). Sin resolver este problema,
en algunos programas, como el Puente-Chile Solidario, la participacin se limita a priori,
e independientemente de los resultados alcanzados, a cinco aos, no renovables.
Tambin se han implementado algunos programas de microcrditos productivos
pero que slo conciernen a una parte muy reducida de los beneficiarios que salen
("diplomados") del Chile Solidario, y en cuanto a la capacidad empresarial de los
pobres los resultados son muy decepcionantes. Por su parte, la Bolsa Famlia no
determina un tiempo lmite a priori y su prrroga no depende de que los integrantes
de las familias consigan trabajo (adems, en la mayora de los hogares beneficiarios
se cuenta al menos un adulto con un empleo remunerado), sino est condicionado
al umbral de ingreso familiar per cpita. Muy pocas familias tienen una movilidad
[133] Desde hace poco, la CEPAL tambin denuncia el hecho de que los CCTP "refuerzan su papel de cuidadoras"
y "aumentan su tiempo de trabajo no remunerado" (CEPAL, 2013, pp. 62-63).
[299]
socioeconmica que les permita rebasar el tope de recursos y salir del programa. El
programa mexicano PROGRESA-Oportunidades no estipula un tiempo determinado
pero excluye a los hogares con nios que estn llegando a su mayora de edad o
terminando su escolaridad. En Argentina, se interrumpen las transferencias a los
beneficiarios del PJJHD cuando el adulto responsable del hogar encuentra trabajo;
lo cual no es vlido para el programa Familias que define a sus beneficiarios segn su
"inempleabilidad".
Por lo tanto, estos programas no logran generar procesos continuos de promocin
econmica de los pobres porque no transforman las condiciones estructurales que
explican la pobreza. Sin embargo, en Brasil, se observa que la regularidad de las transferencias y su tiempo indeterminado permite a las familias pobres tener acceso a
ciertas formas de consumo a crdito: el sector comercial considera a los beneficiarios
de Bolsa Famlia como consumidores con una capacidad crediticia real. Por otra parte,
la bancarizacin de las transferencias (en Argentina, Brasil y Mxico, los pagos se
realizan por medio de tarjetas bancarias con chip) les permite disponer de documentos que prueban la regularidad de los ingresos que reciben con los CCTP, lo cual
es necesario para obtener crditos al consumo o para una compra a crdito. No
existen estudios que permitan relacionar el acceso al crdito de distintos tipos y un
mejoramiento duradero en las condiciones econmicas de los pobres. Por lo tanto
no se puede concluir que los CCTP permitan un empoderamiento de los pobres,
pero se puede pensar que generan, a lo mucho, un mejoramiento puntual de su
consumo, en particular de ciertos bienes durables que adquieren a crdito.
[300]
Herencia institucional
La innovacin en materia de poltica social no corresponde a un fenmeno que
cuestione a las instituciones y a los dispositivos preexistentes. Cada pas construye sus
programas de transferencias monetarias condicionadas con base en una herencia
institucional diferente, y por lo tanto las caractersticas de cada programa estn muy
relacionadas con estas herencias.
En Brasil, la Bolsa Famlia es resultado de una federalizacin de programas focalizados
de transferencias monetarias con alta condicionalidad, sobre todo en materia de
escolaridad de los nios, que se crearon en los aos 1990. Pero tambin pretenda
ser una etapa hacia la instauracin del derecho ciudadano a un ingreso mnimo [ 134 ].
Otra consecuencia de este dispositivo institucional es el papel central desempeado
por el sueldo mnimo. ste determina el umbral de ingreso a la Bolsa Famlia, pero
tambin el monto de las pensiones rurales y del BPC. Un alza importante del sueldo
mnimo (como sucedi durante el segundo mandato de Lula), adems de sus consecuencias para el mercado laboral, tambin repercute fuertemente en el nivel de
transferencias sociales.
En Argentina, el PJJHD que se focaliza en los hogares cuyo jefe de familia se encuentra
desempleado, fue creado en 2002 en el contexto de la profunda crisis econmica que
estall en 2001 y que gener un alza espectacular del desempleo y de la pobreza. Este
programa sustituy, a mayor escala, a los "planes de empleo" que se haban sucedido
desde el regreso de la democracia con el gobierno de Alfonsn, en la segunda mitad
de los aos 1980, y luego durante los dos gobiernos de Menem (los planes A trabajar ).
Sigue la estela de esos planes: la reparticin de empleos creados se lleva a cabo en
consulta con los sindicatos y, en el contexto de los cambios registrados en el 2001.
Los representantes de los "piqueteros" (miembros de los piquetes de huelga) tambin
participaron. El PJJHD es el nico programa de todos los CCTP que se han comparado
aqu que funciona bajo la direccin del Ministerio del Trabajo.
El programa mexicano se origina a partir de dos programas mixtos desarrollados
desde finales de los aos 1980, PRONASOL y PROCAMPO, que atribuyen ayudas y
apoyos alimentarios como monetarios para las comunidades rurales afectadas por
[134]
El 15 de diciembre 2003, el Congreso nacional brasileo aprob una ley que institua la Renda Bsica de Cidadania
(promulgada en 8 de enero del 2004): todo ciudadano brasileo (o extranjero, con residencia de ms de
cinco aos) tiene derecho, sin importar su "condicin socioeconmica", a recibir un ingreso "de base". El senador
Suplicy, que haba presentado proyectos en ese sentido desde 1991, manifest en reiteradas ocasiones su
satisfaccin de que Brasil fuera el primer pas del mundo en instaurar un "ingreso de ciudadana". La Bolsa Famlia
que haba sido implementada cinco meses atrs se haba presentado como una etapa del desarrollo de la Renda
Bsica de Cidadania. Las referencias a sta ltima desaparecieron poco a poco.
[ 301 ]
[302 ]
[303]
Falta de referenciales
Ante todo, nuestros trabajos muestran las hondas diferencias que existen entre los
programas, resultado de sus diversas trayectorias institucionales as como de las
lgicas coyunturales que les dan forma (Ceballos, 2012). Por otra parte, la investigacin
de campo que se llev a cabo en los cuatro pases que se compararon pone de relieve
una falta de consenso entre los responsables de las polticas pblicas, tanto a nivel
de los altos ejecutivos de la administracin como de los ejecutivos medios.
De lo que una poltica pblica pretende ser a nivel de los referenciales o de los metarrelatos, despus por diversos caminos, se aleja considerablemente en los hechos y en
el significado que adquiere ante los funcionarios responsables de su implementacin.
El uso amplio, y hasta indiscriminado, del trmino de CCTP para designar a un conjunto
variable de programas sociales representa un esfuerzo a priori por presentar una
evolucin comn y concertada en materia de poltica social en la que se habran
involucrado los pases de Amrica Latina y, por extensin, los pases en desarrollo,
mucho ms que un ejercicio descriptivo y comprensivo de clasificacin. Entre las
"ideas abstractas", que se han teorizado y transformado en relatos transferibles de
un pas a otro, y los dispositivos concretos que surgen en cada pas, existe una brecha
que se gener por la falta de referenciales generales comunes a la produccin transnacional y a su implementacin nacional. Eso pone en duda la capacidad misma del
trmino de CCTP para conferir una unidad a estas experiencias.
[304]
sobre el tema, el anlisis comparativo de los CCTP tiende a hacer hincapi en ciertos
programas y a destacar aquellas de sus caractersticas que permiten mostrar una
aparente homogeneidad as como resultados de xito. Para ello, estos anlisis dejan
obligatoriamente de lado sus aspectos crticos, y evitan toda comparacin de experiencias consideradas como fracasos segn las normas de las "teoras convencionales".
Es el caso en especfico del PJJHD argentino al que se considera como una mala
prctica, mientras que los programas brasileo, mexicano y chileno se presentan en
el escenario transnacional como modelos a seguir. Esos programas se sealan como
casos ejemplares en la medida en la que son capaces de generar una accin pblica
coherente con las normas de la buena gobernanza, en donde la austeridad fiscal y la
despolitizacin de lo social son centrales. El PJJHD se aleja de esas dos caractersticas
de fondo. Por una parte, durante su implementacin, gener un gasto social pblico
creciente que rebas ampliamente los umbrales que respetan los dems planes (en
el 2003, su gasto fue superior al 1.5% del PIB). Por la otra, se convirti en el eje de un
juego poltico de recomposicin de los vnculos de clientelismo entre el gobierno
federal y las organizaciones sindicales con las de los "piqueteros". De manera que en
Argentina, este CCTP es considerado por importantes organizaciones de base, as
como por una parte de la opinin pblica, como la reafirmacin de una politizacin
de lo social, que sirve a alimentar la subjetividad poltica de los pobres en lugar de
reforzar un imaginario despolitizado de lo social. Las "best practices" representan
un ejercicio publicitario, e incluso ideolgico, que sirve para divulgar una imagen de
homogeneidad y de xito que no estn en consonancia con los debates nacionales
relativos a lo social, los cuales sobrepasan ampliamente las pretensiones normativas
de las IFI en este mbito.
[305]
Conclusin
La multiplicacin de los CCTP en Amrica Latina es la manifestacin de un esfuerzo
de transferencia de un modelo de poltica social. La accin social no se pudo homogeneizar. En cambio, se puede considerar como un intento por enmarcar a un conjunto
diverso de programas, con historias institucionales y lgicas polticas diferentes, bajo
un mismo trmino, sin notificar las particularidades de esos dispositivos. Aunque los
procesos de difusin y de modelizacin en el campo de la experiencia sean innegables,
los CCTP y las nociones, tcnicas y referenciales que conllevan, distan de ser representativos de lo que estructura y orienta los debates y las instituciones de lo social
en Amrica Latina. Por una parte, cada pas implementa dispositivos de asistencia
social multiformes que combaten, o al menos pretenden combatir, problemas y
coyunturas que son abordados de manera distinta. Por la otra, lo social, que se
concibe como un espacio de debate legtimo en torno a la inclusin social, resulta
tanto a nivel de las representaciones de los agentes de los programas estudiados
como en los debates nacionales tener un alcance ms amplio y ms problemtico
que los trminos restringidos utilizados por los modelos de gobernanza propuestos
por las IFI. Los CCTP se han vuelto ahora un asunto de vocabulario compartido
mucho ms que un asunto de modelos de accin pblica. Las IFI no dirigen realmente
la configuracin de la poltica social en Amrica Latina pero tampoco son neutras.
El sector que genera lo social es un espacio de litigio que ningn actor podra controlar
o determinar solo. Los pases implementan programas que, en las versiones que
proponen en el escenario pblico internacional, adhieren al modelo de los CCTP, pero
que en los hechos se determinan sobre todo por otros procesos (las "arquitecturas"
heredadas de los aos 1980 y 1990, y el ambiente poltico interno, as como las tensiones
sociales que los gobiernos deben afrontar). No existe ninguna "astucia" de los gobiernos
nacionales que "estaran pretendiendo" seguir lo preconizado por las instituciones
internacionales para, en los hechos, llevar a cabo otra poltica. Es simplemente el
hecho de que el sueo de despolitizacin de lo social que parece inspirar a los promotores de los CCTP no es nada ms que eso, un sueo.
[306 ]
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[307]
[308 ]
[309]
[ 310 ]
[ 311 ]
[ 312 ]
Cuadro
2000
Km2
Km2
2010
%
Km2
Superficie dedicada
a la agricultura
6 735 620
29.96
6 997 750
31.12
7 293 417
32.44
Zonas de pastoreo
permanentes
5 302 630
23.59
5 452 400
24.25
5 482 757
24.39
Bosques
10 424 620
46.37
9 930 530
44.17
9 446 662
42.02
Total
22 482 770
99.91
22 482 770
99.55
22 482 770
98.84
Fuente: FAOSTAT; el total de porcentajes es ligeramente inferior a 100 debido al redondeo y a superficies inutilizables.
[ 313 ]
[ 314 ]
La expansin agrcola
El perodo contemporneo se caracteriza por una aceleracin en el proceso de
consumo de espacios naturales con fines de expansin de la produccin agrcola,
especialmente en Brasil y en Argentina. Una expansin agraria que no est relacionada
nicamente con el crecimiento demogrfico: el desafo ya no es la alimentacin
nacional sino la produccin comercial para el mercado mundial. Por consiguiente,
se da prioridad a los flexcrops, o cultivos comodn, producciones agrcolas de
usos mltiples que permiten maximizar las ganancias en funcin de la demanda del
mercado. Por ejemplo, la soya que puede transformarse en torta de soya para la
alimentacin del ganado y en aceite, en funcin de las cotizaciones del mercado se
destina a un uso alimentario o a servir de base para fabricar biodiesel.
Brasil y Argentina se cuentan entre los primeros productores y exportadores mundiales
de soya y de productos derivados (aceite y torta de soya). Pero tambin son grandes
productores y exportadores de otros cereales as como de carne de ganado bovino,
de ctricos, etc. Esas producciones tienen un impacto masivo en el cambio de los
usos del suelo. Por ejemplo, en toda Amrica Latina las superficies sembradas con
soya pasaron de aproximadamente 22 millones de hectreas a ms de 40 millones
de hectreas, entre principios y finales de los aos 2000. Los modos de valorizacin
tambin generan un fuerte impacto ya que por lo general se trata de grandes o
[ 315 ]
[ 316 ]
[ 317 ]
Mapa
Bogot
Lima
Brasilia
La Paz
8 EJE INTEROCENICO
CENTRAL
2 EJE
PER-BRASIL-BOLIVIA
7 EJE MERCOSUR-CHILE
Asuncin
3 EJE DE LA VA FLUVIAL
PARAGUAY-PARAN
Santiago
4 EJE DE CAPRICORNIO
Buenos Aires
Montevideo
Fuente: Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana IIRSA, (2010) (www.iirsa.org).
[ 318 ]
[ 319 ]
se cre una nueva empresa pblica (Empresa de planejamento logstico EPL) que tiene
por objetivo coordinar los proyectos de infraestructuras terrestres. En Argentina, la renovacin de los ferrocarriles de gran velocidad, utilizados exclusivamente para el transporte
de mercancas, es una temtica recurrente, pero los proyectos de tren rpido no se han
concretizado.
La construccin de grandes presas tambin propicia la de grandes lneas elctricas,
cuyos impactos podran igualmente de problemticos ya que imponen la apertura
de pasillos que forman vas de penetracin. En Brasil se est construyendo una lnea
elctrica para unir las presas del Amazonas a la red interconectada, entre Manaus y
Belm, con una lnea que cruza la Amazonia.
[320 ]
[ 321 ]
probar las centrales solares. El potencial elico tambin ha sido poco explotado a pesar
de que en este mbito las inversiones aumentan, en especial en el litoral brasileo.
[322 ]
Los grandes proyectos mineros se basan cada vez ms en yacimientos a cielo abierto
que implican una remocin de terreno y cambios en el paisaje mucho ms importantes
que una explotacin subterrnea. Implican el uso de tratamientos qumicos para
recuperar el mineral en rocas de poco contenido, y por consiguiente el uso de grandes
cantidades de agua y de productos qumicos, con el riesgo de que estos ltimos se
liberen en el medio ambiente.
Esas consecuencias, reales o que se temen, dan origen a numerosos conflictos
mineros, entre las poblaciones locales, que desean preservar un medio ambiente del
que en ocasiones dependen, y las compaas mineras. Las iniciativas mineras son hoy
objeto de importantes movimientos de oponentes a las minas.
El crecimiento urbano
El crecimiento urbano tiene efectos directos sobre el medio ambiente: transformacin
en el uso de suelos, produccin de residuos y aguas negras, consumo de recursos
naturales para el funcionamiento de las ciudades. El deterioro del medio ambiente
urbano se manifiesta por medio de la contaminacin del aire relacionada con la
circulacin de automviles en las grandes metrpolis, de la contaminacin de las
aguas de superficie y de los suelos generada por la actividad de importantes industria,
en particular la qumica, y de la captacin de recursos por parte de las zonas urbanas
(por ejemplo, para su abastecimiento en agua) en reas cada vez ms importantes y
en detrimento de zonas rurales cercanas.
La ciudad de Mxico se ha distinguido por su deterioro del aire y de las aguas, con
ndices que rebasan regularmente los umbrales crticos para la salud humana. En
2008, la tasa de ozono rebas los valores legales ms de una vez cada dos das. En
paralelo, las descargas de aguas residuales degradaron la cuenca del ro Tula y de los
lagos del Valle de Mxico, adems de contaminar las capas subterrneas. Todos los
caudales de agua urbanos enfrentan, a diferentes niveles, problemas similares. En
Argentina, la grave contaminacin del Riachuelo, pequeo ro costero que atraviesa
los barrios del sur de Buenos Aires, tiene repercusiones en la salud de la poblacin.
A pesar de numerosos programas de saneamiento, la situacin no mejora.
Un ejemplo de las consecuencias sociales del deterioro ambiental es la exposicin a
los riesgos de origen natural como inundaciones, erupciones volcnicas, terremotos
y deslizamientos de terreno. La construccin en pendientes muy pronunciadas e
inestables agrava los efectos del escurrido de agua y favorece catstrofes. Ahora los
acontecimientos dramticos se multiplican y causan centenas de muertos, como
sucede cada temporada de lluvias en Brasil. En 1999, en Venezuela, la "tragedia de
[323]
Vargas" caus varios miles de vctimas debido a que las casas, construidas en las
pendientes, fueron arrastradas por aludes de lodo provocados por las lluvias torrenciales. Si el riesgo ssmico no depende de causas antrpicas, los aspectos de previsin,
de prevencin y de incremento de la resistencia s son responsabilidad de las sociedad.
Ante la amplitud de los problemas y su interconexin, los esfuerzos realizados por
los gobiernos locales, federales o nacionales, resultan poco eficientes a pesar de la
ayuda internacional con la que a veces cuentan. En Brasil, el programa que tiene por
objetivo descontaminar la baha de la Guanabara, hacia la que da la ciudad de Rio de
Janeiro, ha sido un inmenso fracaso.
[324 ]
[325 ]
medio ambiente no tienen a su disposicin todas las atribuciones: as, los parques
nacionales pueden seguir siendo administrados por organismos independientes de
los ministerios.
Adems, la mayora de los pases han establecido procedimientos para realizar estudios
de impacto previos a la realizacin de los grandes proyectos. El procedimiento puede
ser ms o menos complejo y exigente para el solicitante. Sin embargo, estos estudios
de impacto no parecen ser instrumentos suficientes para garantizar la proteccin
del medio ambiente, en especial debido a la falta de instancias para evaluarlos y para
comprobar que las medidas compensatorias que proponen se implementan realmente.
El tema del cambio climtico tambin ha provocado avances legislativos, sobre todo
en Mxico que en 2012 aprob una ley sobre cambio climtico. Sin embargo, de
manera general, desde 2010, se observan pocas iniciativas y los efectos concretos
de las que se han promulgado son poco perceptibles.
Si en Amrica Latina el tema ambiental cuenta ahora con instituciones que le permiten avanzar, todava se encuentra muy sometido a la voluntad fluctuante de los
gobiernos para imponer el respeto de la legislacin en vigor. De esta manera, en los
ltimos aos se ha observado un claro repliegue poltico desde ese punto de vista,
con el carpetazo de casos simblicos o entonces, por el contrario, con una manera de
imponer ciertos grandes proyectos como por ejemplo el de la central hidroelctrica
de Belo Monte en Brasil en donde el gobierno ejerci todo su peso para obtener
finalmente la autorizacin de lanzar la obra. Por otra parte, la posicin de los gobiernos
tan solo refleja la de una opinin pblica que hoy parece menos motivada por el
tema que en los aos 1990.
Ahora bien, tambin se deben sealar las innovaciones que Amrica Latina ha sido
capaz de desarrollar en ese mbito, en especial gracias a nuevas iniciativas basadas
en acuerdos y ya no a partir de la coercin, y que pueden generar normas ambientales
ms rgidas o cdigos de conducta sectoriales. En Brasil, por ejemplo, los productores
de soya aceptaron una moratoria sobre la extensin de las reas cultivadas en la
Amazonia, la cual se ha renovado varios aos en forma consecutiva y que todava est
vigente. Los distribuidores de carne tambin aceptaron un cdigo de buena conducta
que los obliga a verificar de manera estricta sus condiciones de produccin. Sin duda,
esas dos iniciativas han tenido una influencia importante en la espectacular cada que
ha registrado la deforestacin desde hace cinco aos. En ambos casos, algunas
grandes ONG participaron en las discusiones as como en el control de resultados.
[326 ]
[327]
A nivel de la gestin, se plantean varios retos. El primero tiene que ver con las condiciones materiales. Pero tambin se plantea el problema de las relaciones con las
poblaciones locales y amerindias, excluidas durante mucho tiempo de los procesos
de decisin y de administracin de las reas protegidas. A pesar de lo proclamado,
las administraciones de los parques nacionales se muestran a veces reticentes al
dilogo y se satisfacen con aperturas limitadas. En cuanto a las poblaciones locales,
no siempre se identifican con los objetivos de preservacin de la naturaleza. En ese
contexto, los territorios atribuidos a los amerindios, que por lo general se consideran
reas protegidas, pueden parecer ambiguos ya que su objetivo principal es la proteccin de los grupos tnicos y no la del medio ambiente.
Se han probado algunas soluciones institucionales innovadoras, con resultados diversos.
Es el caso de las Reservas de bisfera, que aportan instrumentos complementarios
a las reas protegidas existentes tratando de implantar la idea de mosaicos de espacios
con diversas funciones. De una manera general, hoy se favorece a las reas protegidas
que autorizan un "uso sustentable" de los recursos que las reas de proteccin integral
que las sociedades locales tienen mayor dificultad para aceptar. En ese sentido, los
nuevos espacios protegidos son lugares de experimentacin para las actividades
agrcolas de poco impacto ambiental, para el turismo alternativo o la valorizacin
del patrimonio.
La creacin y la gestin de reas protegidas son tambin factores de cooperacin
entre los Estados. Tal es el caso en la Amazonia, en donde se empiezan a concebir
esos espacios protegidos a escala de un gran conjunto. A un nivel ms local, los
parques y los corredores ecolgicos transfronterizos empiezan a surgir, como por
ejemplo el "Corredor de Huemul", entre Argentina y Chile, la Cordillera del Cndor,
entre Per y Ecuador, o el corredor mesoamericano que cuenta con el apoyo del
PNUMA desde hace cerca de veinte aos.
[328 ]
[136]
Acrnimo de la expresin " Not in my backyard", que designa la actitud de los que se movilizan por problemas
ambientales que los conciernen directamente (en general, al rechazar la construccin de nuevas infraestructuras
carreteras, energticas, aeroportuarias, etc.) y al mismo tiempo apoyan el mismo tipo de proyecto cuando
debe implantarse en una zona que no los concierne. De ah la expresin "acepto el aeropuerto, la carretera, el
tren, etc., pero no en mi patio".
[329]
En los aos 1990, el auge del tema ambiental conllev la expansin de una diversidad
de ONG dedicadas al tema, entre las cuales una mirada de ONG locales pero tambin
un nmero ms restringido de grandes ONG internacionales bien implantadas en
todo el continente, especialmente Conservacin Internacional, The Nature Conservancy
y el WWF. Con capacidad para adquirir grandes propiedades y movilizar recursos
considerables, a veces hasta para desempear un papel de intermediarios entre las
partes involucradas, o de control de cierto acuerdos, esas ONG ejercen una importante influencia en los territorios en los que se implantan, as como en los debates
nacionales sobre la conservacin y el medio ambiente; aun cuando tienden a dar
mayor prioridad a las cuestiones de conservacin de recursos biolgicos naturales
y de preservacin de modos de vida tradicionales, que a los problemas ambientales
ms inmediatos a los que se enfrentan las poblaciones urbanas de Amrica Latina.
Sin embargo, su audiencia y capacidad de movilizacin parecen menores que hace
diez aos. De cierta manera, se puede considerar que se han banalizado.
Sin embargo, hay un punto que podra modificar la situacin. A raz de la conferencia
de Rio +20, doce pases de Amrica Latina (en especial Brasil y Mxico) se comprometieron a implementar el "principio 10" de la conferencia de Rio 92, llamada de la
"democracia ambiental", que prev una consulta de los ciudadanos para todo
proyecto que impacte al medio ambiente. En abril del 2013, en Guadalajara, se llev a
cabo una conferencia de los 12 pases ms activos en este tema para proponer un plan
de accin de dos aos con el objetivo de que este principio se vuelva una realidad. Una
de las condiciones es mejorar la informacin al pblico en relacin a los proyectos en
curso o previstos, lo que no slo podra generar de nuevo una movilizacin de la sociedad al respecto, sino tambin dar un nuevo brillo a las ONG implicadas en estos sectores.
[330 ]
tambin las que estn relacionadas con el cambio en el uso de suelos), que participa
de manera determinante en sus emisiones. No obstante, faltan estadsticas recientes
que tomen en cuenta al conjunto de las fuentes de emisin y a todos los pases de
la regin. Es probable que la reduccin importante de la deforestacin en la Amazonia
modifique de manera considerable la situacin en las prximas revisiones.
En relacin al tema climtico, los Estados latinoamericanos han cambiado de manera
considerable. En lo general, antes de la conferencia de Copenhague en 2009 la
mayora se rehusaba a comprometerse con objetivos cifrados en la reduccin de sus
emisiones, ya fuera en virtud de un derecho a desarrollarse, que la mayora de los
pases en desarrollo defienden, o en el caso de Brasil debido a un dogma diplomtico
que considera a ese tipo de compromisos internacionales como una traba para su
soberana nacional [ 137 ].
Hoy, la situacin es muy diferente. Es cierto que la mayora de los pases adhieren y
defienden la lnea llamada de "responsabilidades comunes pero diferenciadas" que les
permite reivindicar obligaciones diferentes a las de los pases desarrollados. No obstante,
cada vez mayor nmero de Estados de Amrica Latina aceptan compromisos relacionados con la reduccin de sus emisiones de GEI. Es el caso de Brasil, de Chile, de Mxico
Esas posiciones voluntaristas tienen un inters estratgico. En primer lugar, tienen
por objetivo un mejoramiento global de los pases concernidos, a los que a menudo
se denuncia por el deterioro de su medio ambiente. Al mostrar buena voluntad en
ese mbito, esperan tener acceso a los fondos que se van a promover para ayudar
a una transicin hacia economas de bajo carbono as como ser prioritarios en el
marco de los mecanismos de Reducting Emissions from Deforestation and Degradation
que se decidieron en Cancn. Estos ltimos buscan valorizar la deforestacin evitada.
Dada, por ejemplo, la importancia de la reduccin de la deforestacin en la Amazonia,
a trmino Brasil espera recibir miles de millones de dlares de esos proyectos. En
ese sentido ya instaur un "fondo Amazonia" para atraer a los donantes y en el 2009
Noruega prometi mil millones de USD.
No obstante, el fracaso de la iniciativa Yasuni, en Ecuador, mostr claramente los lmites
que tienen esos proyectos. En 2007, el pas haba propuesto congelar la explotacin de
un yacimiento petrolero de manera a preservar la selva amaznica, si los donantes voluntarios le aportaban la mitad de lo que le hubiese generado la venta de ese petrleo, o
[137] En la medida en la que las emisiones de GEI de Brasil estn esencialmente relacionadas con la deforestacin,
aceptar objetivos cifrados de reduccin equivale a aceptar una poltica de preservacin estricta en la Amazonia,
lo que Brasil rehsa considerando que es contrario a su soberana en esa zona.
[ 331 ]
sea 3.6 mil millones de USD. En el verano 2013, al no haber obtenido ms que 13 millones,
el gobierno de Rafael Correa renunci a ese proyecto. Por lo tanto, de manera duradera, la generosidad internacional no puede hacer las veces de poltica ambiental.
A contrario, Costa Rica cuenta con una reputacin de pas avanzado en ese mbito
ya que desde hace diez aos ha implementado un mecanismo de pago para servicios
ambientales financiado por impuestos locales (adems, a mediados de 1990, este pas
haba propuesto una iniciativa de pases forestales algo parecida a la actual propuesta
del dispositivo REDD, que no haba progresado debido a la oposicin de Brasil). A pesar
de algunos efectos perversos (concentracin de ingresos en los grandes terratenientes),
este sistema ha permitido mantener la cobertura forestal del pas.
En paralelo, ha sido tambin en Amrica Latina en donde se ha anclado la denuncia
de los mecanismos internacionales relativos al tema climtico. Considerando que no
toman en cuenta lo suficiente a la opinin pblica, y en general a los pases pobres, el
presidente de Bolivia, Evo Morales, celebr en 2010 una contracumbre en Cochabamba.
Como resultado, se hizo un llamado a los pases ricos para que disminuyan de manera
drstica sus emisiones, y se pidi que un tribunal internacional sancione a los gobiernos
que no respeten los compromisos en relacin a la reduccin de emisiones. Sobre todo,
esta cumbre trat de promover la nocin de "deuda ambiental" de los pases ricos,
la cual compensara la deuda monetaria de los pases pobres y tendra que ser pagada
bajo la forma de ayudas a las comunidades locales. Esta reivindicacin se sita, obviamente, en el contexto ms amplio de su determinada oposicin a Estados Unidos y
a la economa global.
Ahora bien, si en las cumbres de Copenhague y de Cancn varios pases de Amrica
Latina presentaron importantes propuestas de comn acuerdo, hoy la posicin del
continente latinoamericano es mucho ms moderada, la mayora se preocupa ms
por su desarrollo econmico que por el medio ambiente y utiliza la nocin de crecimiento verde e inclusivo, que recibi plena aprobacin durante la conferencia de
Rio+20, para llevar a cabo polticas de desarrollo clsicas a las que slo se agrega un
simple captulo ambiental.
Los pases de Amrica Latina todava no logran fijar su posicin en las negociaciones
internacionales pese a que ya estn enfrentando las consecuencias del cambio climtico.
En especial, se seala el deshielo de los glaciares tropicales andinos que afecta el
escurrimiento y disminuye las cantidades de agua disponibles para la agricultura [ 138 ].
[138] Esta evolucin ha sido bien documentada por varios equipos de investigacin (en particular IRD Great Ice).
[332 ]
Ya se est alterando el escurrido de los torrentes andinos que irrigan los cultivos de
las comunidades de montaa. Tambin se registran variaciones en las precipitaciones
que podran repercutir en la produccin agrcola. En la Pampa, la modificacin de la
pluviometra ya es significativa, con un desfase de los isoyetas hacia el oriente que
ha incrementado la productividad, ha facilitado la extensin de la soya pero tambin
ha causado un mayor nmero de inundaciones. A la inversa, en la Amazonia, los aos
2005 y 2010 fueron excepcionalmente secos mientras que en 2009 se registr una
crecida del Solimes que rebas el nivel rcord de 1950 en Manaus. De acuerdo con
las proyecciones, la variabilidad de las precipitaciones debera incrementarse y
repercutir en los cultivos de todo el continente. Algunas proyecciones convergen
en sealar una disminucin de las precipitaciones en la Amazonia con repercusiones
en la vegetacin que podran provocar una disminucin de la pluviometra hacia el
sur. En efecto, los flujos de humedad que provienen de la Amazonia circulan hacia
el sur y probablemente sean responsables de una parte de las precipitaciones que
caen en las sabanas centrales de Brasil, hasta la Pampa. Sin duda, otro aspecto de la
creciente variabilidad climtica ser el aumento de la frecuencia y de la violencia de
las tormentas tropicales o de los huracanes. Las zonas litorales y las islas son las ms
expuestas. Sin duda se ver una repeticin de inundaciones catastrficas (como
sucedi en Acapulco en el verano de 2013), en particular en las zonas bajas en donde
esos fenmenos se conjugarn con la elevacin del nivel del mar.
[333 ]
[334 ]
[335 ]
[336 ]
Conclusiones
En los ltimos aos, Amrica Latina ha registrado pocos avances notables en el sector
ambiental. Los observatorios internacionales de resultados muestran, en el mejor de
los casos, un mejoramiento moderado de la situacin de algunos pases, y en el peor
de los casos, un deterioro de la situacin. De acuerdo con el ndice de Desempeo
Ambiental de la Universidad de Yale (EPI, por sus siglas en ingls), algunos pases como
Brasil y Mxico, avanzaron ligeramente entre 2010 y 2012, otros retrocedieron (Chile,
Per), en ocasiones de manera importante (Bolivia).
El deterioro del medio ambiente se puede atribuir a la persistente escasez de
controles y de regulaciones hacia los proyectos productivos, al crecimiento urbano
y al progreso del consumo. Se ha dado prioridad al desarrollo econmico, a la
construccin de vivienda, al mejoramiento del nivel de vida de la poblacin. Entonces,
de qu se sorprende uno cuando el Atlas de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente en Amrica Latina muestra, en todos los pases, desde hace dos o tres
dcadas, elocuentes casos de deterioro del medio ambiente?
El problema est en que esas decisiones alimentan conflictos sociales pero sobre
todo mantienen situaciones de injusticia ambiental, de las que son vctimas las poblaciones ms vulnerables. A pesar de una reflexin ya antigua en torno al eco-desarrollo, que se ha reactivado dentro de la perspectiva del desarrollo sostenible, no se
perciben cambios concretos, slo marginales. El crecimiento de las reas protegidas
es slo una respuesta parcial, ya que no concierne ms que a una parte del territorio,
y adems no siempre de manera eficiente. Y eso no responde al desafo mayor de
las condiciones de vida en las metrpolis.
Las soluciones alternativas apenas estn surgiendo de manera muy tibia, ya sea el
desarrollo de formas de energas renovables, de modos de produccin menos
destructores, de la valorizacin de productos forestales, de la certificacin ecolgica de los productos, de transportes alternativos. Es un sector muy amplio que
todava no recibe ni toda la atencin que merece, ni de manera sistemtica. Sin
embargo, la reduccin del crecimiento demogrfico, el incremento de las capacidades tecnolgicas y la concientizacin de los desafos relacionados con el medio
ambiente son factores favorables a este cambio.
[337 ]
Bibliografa
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[338 ]
[339]
Conclusin
El desarrollo de Amrica Latina:
cimientos slidos?
Laurence WHITEHEAD [140 ]
Entre 1930 y 1982, todos los pases latinoamericanos siguieron un modelo de
desarrollo rpido orientado hacia el interior, y aplicaron una poltica llamada de
"industrializacin por sustitucin de importaciones" (ISI). Esta ltima tena como
objetivo el fomento del mercado interno y favoreca una visin centralizadora de la
urbanizacin as como el crecimiento de las empresas estatales. Cualesquiera que
hayan sido sus ventajas, este modelo enfrent crecientes dificultades a partir de los
aos 1960, y lleg a su trmino con la crisis de la deuda externa latinoamericana de
1982. Sigui entonces un "dcada perdida", que se caracteriz por una inflacin
descontrolada, graves crisis de las balanzas de pagos, programas de ajuste estructural
impuestos por el FMI y polticas econmicas con tintes de improvisacin.
En los aos 1990, se restablecieron condiciones ms estables y favorables a la economa
de mercado (con ms o menos rapidez y xito, segn los pases), por lo general
siguiendo la estela del "Plan Brady" que prevea la anulacin parcial de las importantes
deudas externas a cambio de la implementacin de polticas econmicas de liberalizacin. Los resultados fueron significativos: la hiperinflacin crnica de las dcadas
anteriores qued bajo control, la intervencin del Estado en la economa se redujo
ampliamente y las inversiones extranjeras afluyeron de nuevo hacia la regin. Aun
cuando esas reformas variaron mucho entre un pas y otro, adems de que no se
implementaron todas al mismo tiempo (por ejemplo, lo fueron muy pronto y ampliamente en Chile; a ritmo brusco y de manera radical en Argentina; en forma ms
gradual y prudente en Brasil), la ltima dcada del siglo XX ser recordada en la
regin como aquella en la que se aplic el "Consenso de Washington" (o una
poltica "neoliberal", segn los comentaristas ms crticos).
[140] Traduccin de lodie Brun y Cline About, revisada por Carlos Quenan y Sbastien Velut.
[ 341 ]
Conclusin
A SAVOIR
Desde los primeros aos de este nuevo milenio, parece que una orientacin poltica
distinta se ha sustituido a las diversas experiencias de lucha contra las crisis, a la vez
heterodoxas e inestables, del periodo anterior. No obstante, los resultados no han
sido los mismos en todas partes. En cuanto a la lite "tecncrata" que ha surgido, se
ha ganado sobre todo un respaldo externo ms que una legitimidad a nivel nacional.
Las reformas a favor de la liberalizacin fueron apoyadas por la iniciativa privada y
han beneficiado sobre todo a los que han podido invertir en sectores descuidados
por el Estado. Sin embargo, las desigualdades de ingresos y de riqueza siguen siendo
muy elevadas y algunas categoras sociales, en especial los funcionarios pblicos y el
sector sindicado, se han visto especialmente afectados por las consecuencias de las
reformas. La aparente adhesin general a estas reformas refleja ms un cansancio
ante las repetitivas crisis y ante la falta de alternativas crebles, que una aprobacin
amplia y entusiasta.
Adems, durante la ltima dcada han surgido varias orientaciones polticas alternativas de posliberalizacin. Casi todas tienen como punto comn (salvo en Cuba y en
Hait, pases que no participaron en la convergencia del periodo anterior) el de haber
beneficiado de condiciones externas excepcionalmente favorables. Esos gobiernos
han conseguido un slido apoyo a nivel nacional as como instalarse en el tiempo
(Venezuela, con la muerte de Hugo Chvez, podra ser la excepcin aun cuando
todava sea muy pronto para afirmarlo).
Las economas ms importantes Brasil y Mxico, en particular han mostrado
claramente que sus dirigentes tenan hoy mayores posibilidades de gobernar y de
hacerlo en el largo plazo que en ningn otro momento desde que estall la crisis de
la deuda, hace treinta aos. Sin embargo, el recuerdo de repentinos cambios sigue
muy vivo, y todava persiste cierto escepticismo. Por lo tanto, en lo que sigue de esta
conclusin se abordarn, de manera breve y concisa, dos temas fundamentales:
cules han sido los motores clave en el mejoramiento de los resultados de todo el
subcontinente latinoamericano durante la ltima dcada?. Qu tan slidas son estas
nuevas bases?
[342 ]
Conclusin
Tres enseanzas
Las tres enseanzas que se exponen a continuacin reflejan decisiones pragmticas
que responden a la necesidad, a nivel regional, de superar las fragilidades o los fracasos
de las polticas aplicadas en los aos 1980. Corresponden a los cambios doctrinales
que condujeron a los dirigentes latinoamericanos, a raz de los desaciertos del periodo
anterior, a adoptar toda una serie de reformas para sentar un modelo econmico
ms liberal, favorable al mercado y orientado hacia el exterior.
[343]
Conclusin
A SAVOIR
"Cooperacin regional"
Todos los pases han liberalizado sus precios, se han abierto a los mercados, han
reformado sus instituciones, cada uno a su propio ritmo, en funcin de su propia
agenda y de sus prioridades. Cada uno conoca los avances del vecino. Algunos fueron
precursores y otros iban a la zaga, pero todos, o casi todos, sucumbieron a las reformas.
Para favorecer las reformas que facilitan al comercio exterior (facilitacin comercial,
recurso al arbitraje en los diferendos comerciales, por ejemplo), no faltaron los incentivos externos con las condicionalidades que conllevan (el "Plan Brady", los planes de
ajuste estructural, las exigencias de los inversionistas extranjeros). Poco a poco, hasta
los ms reticentes se unieron al movimiento. Sin duda alguna, las tendencias del
momento y la emulacin influyeron, pero probablemente lo que ms los convenci
fue el temor a que los hicieran a un lado. Finalmente, casi todos los gobiernos de la
regin convergieron hacia estrategias similares, lo que puso de manifiesto las ventajas
de una accin regional coordinada. La Cumbre de Miami de 1994 y las dems Cumbres
de las Amricas que siguieron abrieron la va a ese proceso. El Mercosur permiti a los
Estados clave de Sudamrica adoptar un "regionalismo abierto" segn modalidades
propias, sin que pareciera que obedecan a un proyecto impuesto desde el exterior.
Otras iniciativas regionales ms modestas tambin siguieron un modelo similar. Durante
los aos 1990, los diversos esquemas de cooperacin regional que proliferaron se
inscribieron, por lo general, en esta lgica de mercado y de liberalizacin institucional
que se llev a cabo en cada pas. Este tercer aprendizaje poltico fortaleci a los dos
otros y ayud a estabilizar y a institucionalizar el modelo de desarrollo predominante.
[344]
Conclusin
[345]
Conclusin
A SAVOIR
Un bono demogrfico
La mayora de los pases de la regin consider los avances logrados en materia de
transicin democrtica como un segundo factor estructural de su desarrollo. Al
principio la poblacin, que en su mayora ejerca actividades agrcolas de baja productividad, registraba tasas de natalidad elevadas que eran compensadas por tasas
de mortalidad igual de altas, por lo que su aumento era moderado. Pero con los
avances de la medicina, las tasas de mortalidad disminuyeron aunque las tasas de
natalidad siguieron siendo elevadas. La nueva pirmide poblacional se caracteriz
por un desequilibrio a favor de los nios en edad escolar, an cuando los jvenes
trabajadores migraban cada vez ms hacia las ciudades en plena expansin para
buscar empleos ms productivos. Casi hasta finales del siglo XX, la mayora de las
economas latinoamericanas tuvo que hacer frente a costosos coeficientes en
trminos de dependencia juvenil, as como a un influjo de mano de obra en el mercado
laboral que exceda su capacidad de absorcin. Sin embargo, con el cambio de milenio,
esos pases entraron a un periodo ms equilibrado desde el punto de vista demogrfico. Dado el costo que representa el cuidado de los nios y ante el flujo de migracin
hacia las ciudades sobrepobladas, finalmente las tasas de natalidad tambin disminuyeron para acercarse a los niveles de las tasas de mortalidad. La presin que ejerca
el crecimiento poblacional ha disminuido, al igual que disminuyeron los nuevos ingresos
al mercado laboral. La poblacin activa ha aumentado (segn un estudio de la CEPAL,
el desempleo en Amrica Latina pas de 11.1% en 2003 a 6.4% en 2012), y es mayor
la proporcin de la misma que ha mejorado en trminos de capacitacin y experiencia.
De acuerdo con otra estimacin reciente, el aumento del factor trabajo (ajustado a
la tasa de escolaridad) ha contribuido, con un 1.9% al ao, a la tasa de crecimiento
anual de 3.1% registrada entre 1990 y 2012 en Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per
y Uruguay. Por supuesto, en materia demogrfica surgirn nuevos problemas, relacionados con el envejecimiento y la salud. Pero durante un largo periodo, la demografa ha representado un factor positivo, ms que un freno, para el desarrollo de la
regin. Sin embargo, se estima que en el futuro el crecimiento provendr de una
mayor productividad tanto del trabajo como del capital ("productividad global de
los factores", PGF), ya que el alza de esos factores va a decaer. En los ltimos diez aos,
la PGF se ha incrementado en un 2% anual en Asia emergente, contra slo 0.6% en
Amrica Latina.
[346]
Conclusin
Qu explicacin?
No existe una respuesta simple y unnime a la pregunta de saber lo que mejor podra
explicar esta dcada favorable en Amrica Latina. Esto se debe en parte a los conflictos
de doctrina que perduran en relacin a los generadores del desarrollo econmico;
pero tambin al hecho de que Amrica Latina es una regin heterognea y, por lo
tanto, una explicacin que sera vlida en un pas no lo sera obligatoriamente en
otros. En cierta medida, los seis factores expuestos aqu son los que permiten explicar los logros del desarrollo en Brasil y en Per en el transcurso de la ltima dcada.
En Mxico, no se observan dos de esos seis factores o al menos tendran que ser
reformulados. La integracin regional tendra que hacer referencia al TLCAN (distinto
a las formas de integracin regional en el resto de Amrica Latina), y las ganancias
que le genera a nivel del comercio internacional la explotacin de sus materias primas
son un factor secundario de su desarrollo. En Chile, la integracin regional no representa un factor como tal, y el tema demogrfico est ms avanzado. En Venezuela,
el nico factor de gran importancia es el de los precios del petrleo, que hasta ahora
[347]
Conclusin
A SAVOIR
han servido para compensar las carencias del modelo en relacin a otros propulsores
del desarrollo. Por ltimo, dos de los mayores logros de la regin en materia de
desarrollo durante la ltima dcada, se explican en gran parte gracias a factores que
no se enlistaron aqu: el xito de Colombia se debe esencialmente a los avances
logrados en la solucin de su conflicto poltico interno; y la dinmica de Panam se
encuentra estrechamente ligada a la ampliacin de su Canal.
Sin embargo, en general, los seis factores que se evocaron aqu parecen haber contribuido a los resultados positivos de los ltimos diez aos, aunque se observen diferencias entre los pases. Queda sin respuesta una pregunta de importancia: fueron
decisivas las reformas polticas o para explicar estos resultados basta con los factores
estructurales? La solidez de la trayectoria de desarrollo en la regin depende de la
interpretacin que resulte ms fiable. Si lo que tuvo mayor peso fueron las variables
polticas, entonces los resultados futuros van a depender de la magnitud y de la
prosecucin de las reformas. Al respecto, existen grandes diferencias entre los pases
as como una incertidumbre creciente en casi cada uno de ellos. En relacin al consenso poltico de los aos 1990, durante el superciclo de las materias primas se generaron un escepticismo creciente y una resistencia que tambin se desarrollaron ante
el impacto del xito de los pases asiticos que siguieron polticas econmicas heterodoxas, y de los fracasos de la liberalizacin en Europa y en Amrica del Norte. Por
lo tanto, si la explicacin reside en las "buenas" polticas, entonces ciertas experiencias
heterodoxas actualmente en curso en varios pases de Sudamrica deberan sufrir
algunos reveses en materia de desarrollo, mientras que los pases ms ortodoxos
deberan tener xito. En cambio, si lo decisivo son los determinantes estructurales,
entonces el desarrollo de la regin depender ampliamente de la expansin del
comercio exterior, as como de las futuras consecuencias de la demografa y de la
estructura social en esos pases. Factores que escapan ampliamente al control de
los responsables polticos, sin importar que sigan una orientacin ortodoxa o no
convencional.
[348 ]
Conclusin
***
Brasil y Mxico representan por s solos las dos terceras partes de la poblacin y de
la actividad econmica de toda la regin. El actual gobierno mexicano parece estar
apegado a la economa de mercado y a las reformas institucionales que se presentaron en la primera parte de este texto. A la inversa, Brasil suscita crecientes dudas
en ese mbito. Esta aparente diferencia en sus orientaciones polticas, tambin se
observa en materia de cooperacin regional como en su evolucin interna. Mxico
se ha involucrado en el proyecto de liberalizacin comercial llamado "Alianza del
Pacfico", que los dirigentes brasileos perciben como una iniciativa contraria a sus
intereses. Por lo tanto, se puede concluir que las "nuevas bases polticas" enunciadas
aqu anteriormente se ven mucho ms slidas en el primer caso que en el segundo.
De ser as, y si las variables polticas son decisivas, podemos predecir que en el futuro
el modelo de desarrollo mexicano lograr un xito perdurable, en tanto que el
modelo brasileo ir decayendo. Sin embargo, no hay ninguna garanta de que esta
prediccin se cumpla, por una parte debido a que las nuevas reformas mexicanas
podran resultar decepcionantes, y por la otra a que el modelo brasileo podra
recuperarse. Adems, las dinmicas estructurales compartidas por ambos pases
podran rebasar ampliamente las divergencias doctrinales en materia de poltica. En
ambos pases, y de manera ms general en el conjunto de los pases latinoamericanos,
existe un cambio constante en la manera en la que se articulan la lgica de mercado
y la intervencin del Estado.
En lo que concierne a los aspectos estructurales, ambos pases cuentan con un bono
demogrfico y con una nueva clase media consumidora. La principal diferencia tiene
que ver con las fuentes de divisas extranjeras y con los trminos del intercambio
(dependencia hacia la exportacin de materias primas). Pero incluso en ese aspecto,
no se deben sobrestimar las diferencias. Brasil mantiene una industria competitiva y
algunas multinacionales poderosas. Mxico sigue exportando petrleo y otras materias
primas, adems de que depende de la confianza del mercado financiero internacional.
En el caso de un paro repentino de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes, no es seguro que uno est mejor protegido que el otro.
Por lo tanto se puede considerar, sin equvoco, que para el conjunto de Amrica
Latina, y para sus dos pases ms importantes, la evolucin favorable al desarrollo
que se dio en el transcurso de la ltima dcada fue "tan buena como era posible". Si
la prxima dcada resultara ms restrictiva, el modelo de desarrollo actual podra
enfrentar dificultades desde varios frentes. Se estima que resistira a las dificultades
ligeras, pero en caso de una adversidad mayor, el resultado no parece tan evidente.
En periodo de dificultades, ser ms fcil identificar cul de los seis factores de xito
tiene mayor peso.
[349]
Lista de siglas
ACS
AFD
ALADI
ALALC
ALBA
ALCA
ALCSA
AP
APEC
ASEAN
AUGM
AUH
BID
BPC
BRT
CAF
CAN
CAPES
CARIFTA
CARICOM
CASA
CCTP
CDS
[ 351 ]
Lista de siglas
A SAVOIR
[352 ]
CE
Consejo Electoral
CECLA
CEI
CEISAL
CELAC
CELADE
CEPAL
CEPALC
CERI
CERSA
CGLU
CMC
CNA
CONACYT
CNC
CNRS
COAMSS
COOTAD
COSIPLAN
CRS
CSN
CONAPO
CREDA
Lista de siglas
DANE
DF
DGCID
DOT
ECCM
EPI
EIU
EMBRAPA
FAO
FAOSTAT
FARC
FEMETROM
FLACMA
FLAR
FMI
FOB
FOCEM
FUMIN
G3
GEI
GIGA
GMC
GRAN
Grupo Andino
[353 ]
Lista de siglas
A SAVOIR
[354 ]
IBGE
ICMS
IEC
IdA
IEDES
IDH
IDM
IED
IFI
IFPRI
IHEAL
IIRSA
INDEC
INE
INEGI
INEI
IRD
IRI-USP
ISI
LAIF
LOCAL
MAS
MCCA
MCMV
MERCOSUR
Lista de siglas
MINVU
MISN
OCDE
ODECA
OEA
OECS
OGM
OIT
OMC
OMD
OMS
ONG
Organizacin No Gubernamental
ONU
OPALC
OPS
OTCA
PAC
PASIS
PBS
PETI
PIB
PISA
PJJHD
PNUD
PNUE
[355 ]
Lista de siglas
A SAVOIR
P.P.
Punto porcentual
PPA
PPP
PRELAC
[356 ]
PROGRESA
PRONASOL
PSDB
PT
R&D
REDD
SAI
SAP
SELA
SICA
SIECA
SIS
SNUC
SUF
SUNAT
TIAR
TIC
TFP
TTIP
UBA
UCR
Lista de siglas
UNAM
UNASUR
UNESCO
URUPABOL Uruguay-Paraguay-Bolivia
USD
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A SAVOIR
Publicaciones anteriores
de esta serie
Savoir NO 1: La rgulation des services deau et dassainissement dans les PED
The Regulation of Water and Sanitation Services in DCs
Savoir NO 2: Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement
Management of public expenditure in developing countries
Savoir NO 3: Vers une gestion concerte des systmes aquifres transfrontaliers
Towards concerted management of cross-border aquifer systems
Savoir NO 4: Les enjeux du dveloppement en Amrique latine
Development issues in Latin America
Savoir NO 5: Transition dmographique et emploi en Afrique subsaharienne
Demographic transition and employment in Sub-Saharan Africa
Savoir NO 6: Les cultures vivrires pluviales en Afrique de lOuest et du Centre
Rain-fed food crops in West and Central Africa
Savoir NO 7: Les paiements pour services environnementaux
Payments For Ecosystem Services
Savoir NO 8: Les accords de libre-change impliquant des pays en dveloppement
ou des pays moins avancs
Savoir NO 9:
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Qu es la AFD?
La AFD, Agence Franaise de Dveloppement, es una institucin pblica que trabaja
desde hace ms de setenta aos en la lucha contra la pobreza y por el fomento al
desarrollo de los pases del Sur as como de los territorios franceses de Ultramar. La
AFD lleva adelante la poltica delineada por el gobierno francs.
Presente en los cuatro continentes con una red de 70 agencias y oficinas de representacin a nivel mundial, 9 de ellas en los territorios de Ultramar y 1 en Bruselas, la
AFD financia y da seguimiento a proyectos cuya vocacin es mejorar las condiciones
de vida de las poblaciones, impulsar el crecimiento econmico y proteger al planeta:
escolarizacin, salud materna, apoyo a los agricultores y a la pequea empresa,
suministro de agua, preservacin de los bosques tropicales, lucha contra el cambio
climtico, son algunos de sus temas.
En 2012, lAFD destin ms de 6.900 millones de euros al financiamiento de actividades en los pases en desarrollo y en favor de los territorios de Ultramar. Estos fondos
contribuyen en especial a la escolarizacin de 10 millones de nios de la enseanza
primaria y 3 millones de la secundaria, y, asimismo, a mejorar el abastecimiento de agua
potable para 1,79 millones de personas. Los proyectos de eficiencia energtica que la
AFD ha respaldado el ao pasado se traducen en un ahorro anual de 3,6 millones de
toneladas de CO 2 .
www.afd.fr
Enero 2014
BAJO LA DIRECCIN DE
COORDINADOR
Carlos QUENAN
Profesor de economa (IHEAL)
Eric JOURCIN
Departamento para Amrica Latina y el Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
Profesor de geografa (IHEAL)
A SAVOIR
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Dinmicas socioeconmicas
y polticas pblicas
Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Enero 2014
Los desafos
del desarrollo
en Amrica Latina
A SAVOIR
24
A SAVOIR