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83
www.proteccionsocial.org.pe
Presentacin
Carmen Roca
Margarita Petrera
WIEGO
Responsable Amrica Latina
Coordinadora PERU
Proyecto WIEGO-CIES
Contenido
Resumen ejecutivo
11
24
32
45
Anexo
50
Bibliografa
56
59
Resumen ejecutivo
60
61
64
76
4. Conclusiones y recomendaciones
78
Introduccin
El documento que sigue intenta ofrecer una visin del empleo informal y de las polticas de
proteccin social en Per que se han implementado en el pas en los ltimos 25 aos; resume y retoma una investigacin encargada a Julio Gamero entre marzo del 2010 y diciembre del 2010. El estudio tiene cuatro partes, la primera presenta el diagnstico del empleo
informal en el Per. La segunda parte se ocupa de la evolucin de las polticas sociales y
de proteccin social. La tercera parte muestra los diversos programas sociales y regmenes
especiales existentes que podran ser parte, a futuro, de una red de proteccin social para
los trabajadores en empleo informal. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones de politica para este grupo de trabajadores con nfasis en los ciudadanos pobres.
La proteccin social, puede ser entendida como el conjunto de polticas e intervenciones pblicas que permite al ciudadano y su familia manejar los riesgos sociales as
como proporcionar apoyo a los que se encuentran en situacin de extrema pobreza y
vulnerabilidad.
En el pas no existe una poltica integral e inclusiva para los trabajadores informales
respecto a una Red de Proteccin Social; tampoco, existen regmenes laborales especficos slo para algunas categoras de trabajadores. Sin embargo, los programas e intervenciones del Estado, as como regmenes presentados en el estudio, debidamente
articulados y agrupados en los tres ejes que seala el Plan Nacional de Superacin de la
Pobreza (PNSP) podran ser la base de una Red de Proteccin Social; atendiendo a los
ciudadanos en sus diversas formas de insercin socio laboral o situacin de pobreza.
La autora agradece, los valiosos comentarios y aportes del equipo de gestin del
proyecto en Per, Margarita Petrera y Carmela Vildoso as como los de la gerenta del
proyecto regional, Carmen Roca.
1.
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Resumen ejecutivo
U
E M P L E O I N F O R M A L Y P O L T I C A S D E P R O T E C C I N S O C I A L E N P E R . R E T O S Y O P O R T U N I D A D E S P A R A E L N U E V O G O B I E R N O
debe indicarse que esta mayor afiliacin no ha tenido un correlato similar en la atencin de salud, reportndose serias deficiencias
ii`i>Vi>i>ViV>`i*i]iii>]i
distingue 3 etapas en relacin con la disponibilidad de recursos pblicos y los niveles
de gasto social, los cambios en los modelos econmicos, la provisin de los servicios
sociales, y los efectos en la proteccin social, empleo, la pobreza.
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descomposicin social que redujeron la capacidad de actuacin del Estado y redujeron los mercados nacionales. En ese contexto, no solo fracas el modelo de
sustitucin de importaciones, sino tambin la misma cobertura de los riesgos sociales a travs de la seguridad social asociada a la condicin de asalariamiento. El
universalismo, como paradigma de la poltica social, fue inviable en esas circunstancias. Por su parte la poltica laboral se agotaba en el sector formal asalariado, el
mismo que se retraa al ritmo de la recesin, aunque, parcialmente, se sustentaba
en un creciente nmero de trabajadores pblicos. Las oportunidades de trabajo en
el sector formal moderno de la economa resultaron excluyentes, lo que empuj a
buena parte de la nueva PEA a generarse su puesto de trabajo en el creciente sector
informal no estructurado de la economa. Con la hiperinflacin, la cada del salario
real, el aumento de la informalidad y la quiebra de las finanzas pblicas, la poltica
social pasara a definirse como un programa de emergencia destinado al combate
de la pobreza extrema.
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redefinicin del rol del Estado con la sociedad y la economa. Lograron establecer
reglas de juego claras para el sector privado; mayor atencin al mercado externo,
y se promovieron polticas macroeconmicas consistentes. La presin tributaria
empezara a recuperarse. Se sienta las bases de una economa de libre mercado.
La poltica social fue de corte selectiva y focalizada; se invirti en programas de
alivio a la pobreza. Se implement el Seguro Escolar Gratuito y pilotos del Seguro
Materno Infantil; asimismo, se privatiz el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social sin alcanzar el nivel de cobertura esperado. Por su parte, el empleo
se desarroll, vinculado al marco normativo laboral de desregulacin del mercado
de trabajo y se crearon modalidades de empleo informal dentro del mismo Estado.
Las polticas para el sector informal urbano, se concentraron en la microempresa,
considerndola una unidad econmica con potencial de crecimiento y de absorcin de mano de obra, aunque la mayora de dicho universo era ms bien de sobrevivencia. Por tanto, esta etapa de crecimiento, con ajuste fiscal e inversin en
servicios pblicos selectivos no propici el cambio estructural en el empleo; sino
que incidi en el aumento en las desigualdades sociales y la precariedad en las condiciones de vida de los ciudadanos (CEPAL, 1995). A pesar de la disminucin de
la pobreza a comienzos de los 90, la tendencia se revierte en 1996 y es creciente
hasta 2001 en que comienza a declinar.
>iVi>i>>qiViViiVV>`i`]
ndices de pobreza se han reducido, y la disponibilidad de mayores recursos ha permitido mejorar los niveles de gasto social. No obstante, mientras que en el perodo
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
2.
10
2002-2010 el PBI creci en 73.2%2, la disminucin del empleo informal fue apreciablemente menor: del 85% al 79%. Se aplican fondos con mecanismos de transferencia condicionada (JUNTOS). Frente a la multidimensionalidad del problema de
la pobreza, la proteccin social cambia de paradigma. La condicin de ciudadana,
caracterstica del universalismo bsico, estara en la base del nuevo concepto de
proteccin social. En el marco de la descentralizacin, se inicia el proceso gradual
de transferencia de funciones que sigue en marcha. La poltica social se ha apartado,
en parte, de la focalizacin selectiva al implementarse programas de mayor cobertura; por eso se seala que el pas podra estar encaminndose a la aplicacin del
modelo denominado Universalismo Bsico. Un aspecto relevante al respecto es el
Aseguramiento Universal en Salud (AUS), con diversos niveles de proteccin segn
el rgimen de sus afiliados: subsidiado dirigido a personas en situacin de pobreza
y pobreza extrema; contributivo para trabajadores formales y de seguros privados;
y semi contributivo con variantes destinadas a los conductores y trabajadores de la
microempresa y trabajadores independientes de bajos ingresos. Se crea tambin el
Fondo de Pensiones Sociales (FPS), modalidad semi contributivo, entre el trabajador
de la microempresa y el Estado, que debe reglamentarse para su implementacin.
Se contina la atencin al Sector Micro Empresa, se crea un rgimen laboral especial
(RLE) para los trabajadores nuevos o recin incorporados a la planilla de estas unidades empresariales y una serie de instrumentos para formalizacin y desarrollo de la
MYPE. En el 2008, el rgimen se modifica; se establecen nuevas medidas promocionales en materia tributaria, de costos administrativos, financieros y de investigacin.
Las polticas orientadas hacia el sector informal (microempresa) de la economa ganan visibilidad presupuestaria, con acento en la asistencia tcnica, la asociatividad,
la aglomeracin, las cadenas productivas. En el 2011, se encuentra en elaboracin
un Proyecto de Ley del Trabajador Autnomo, y el MTPE, en razn de sus nuevas
competencias, prepara lineamientos para atender a este colectivo.
ii>V>i}>iV>>>>L>>`iv>iiiV>
una Red de Proteccin Social. No obstante, el inventario de programas sociales y del
sistema de proteccin social vigente revela la posible conformacin de una Red de
Proteccin Social, que aunque no es visible polticamente, opera de modo fragmentado e incompleto, eventualmente accesible a trabajadores del sector informal; con
componentes de: prevencin y seguridad social (salud y pensiones), de asistencia
social, de acceso a la vivienda, de promocin del empleo y de infraestructura para el
desarrollo econmico y social. Estos programas, en mayora, provienen del Gobierno
Central, siendo reducida la oferta de los mismos por instancias regionales y locales;
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polticas ms integrales e inclusivas dirigidas a la economa informal, y que vinculen
entre s, las de proteccin social, desarrollo del capital humano y el mejoramiento de
la productividad y competitividad, as como la capacidad de vigilancia estricta de la
normas laborales que protejan la calidad del empleo y sus ingresos.
MEF (2011).
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I PARTE.
Diagnstico del empleo informal en el Per
La mayora de los empleos generados en Amrica Latina tienen la caracterstica de ser
empleos informales; estos concentraban el 53.8% del empleo (OIT, 2010) de la regin
en el 2010. Independientemente de la metodologa que se utilice, el Per presenta tasas
de informalidad superiores al promedio de la regin. As, segn estimaciones del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, la PEA Ocupada en el sector informal representaba el 72% del total en el ao 2008 (Rodrguez e Higa, 2010); y segn la OIT, el empleo
informal en el Per ascenda al 69.9% de la ocupacin en el ao 2010 (OIT, 2010).
En Amrica Latina, en el ao 2010, a pesar del crecimiento del empleo formal, la
ocupacin en las categoras de independientes y trabajadores familiares no remunerados
creci a un ritmo mayor (OIT, 2010). Este empleo informal no est, o lo es muy escasamente, cubierto por la legislacin laboral o social, por lo que los trabajadores se encuentran en situacin de vulnerabilidad frente a cualquier contingencia, como enfermedad,
accidentes, cierre del negocio, entre otras.
El trmino informal fue acuado en un informe de la OIT del ao 1972 sobre
Kenya; en el mismo se daba a conocer un modelo dual de generacin de ingresos en
las reas urbanas, configurado por el empleo remunerado y el de cuenta propia; siendo
aplicado el concepto de informalidad a este ltimo (Portes y Haller, 2004).
Existen diversos enfoques que buscan explicar la informalidad y no existe uno de
consenso que la explique. El Programa Regional del Empleo para Amrica Latina y el
Caribe (PREALC) de la OIT, plante que la heterogeneidad estructural que caracteriza a
las economas de los pases en desarrollo conduca a la segmentacin del mercado de
trabajo. Se reconoce la existencia dual de sistemas de produccin y empleo en los pases
de la regin; estos se diferencian en funcin de los grados de organizacin y los niveles de capital, productividad y tecnologa con que se desarrolla el proceso productivo.
Esta dualidad se refuerza con la existencia de un exceso de mano de obra que el sector
moderno de la economa no es capaz de absorber por sus niveles de desarrollo, y por lo
tanto se ve en la necesidad de trabajar en actividades de subsistencia de bajos ingresos,
capital y tecnologa (OIT, 2006).
Para Hernando de Soto (De Soto, 1986), los costos y barreras a la formalidad de las
empresas, as como los excesivos controles gubernamentales afectan al sector formal.
Esta situacin explica el surgimiento de actividades no reguladas por el Estado, consideradas un signo de capitalismo popular, que surgen como respuesta a la rigidez de los
Estados mercantilistas que sobreviven otorgando el privilegio de participar legalmente
en la economa a una pequea elite (Portes y Haller, 2004). Otros autores proponen que
la incursin en la informalidad es una opcin voluntaria de un grupo de personas que
obtienen ingresos superiores a su costo de oportunidad en el sector formal (Yamada,
1994).
Portes (1999) discrepa de la posicin de PREALC-OIT y de De Soto, porque encuentra tres problemas fundamentales: (a) obedecen a una visin dualista de la economa que
la divide en formal e informal, desconociendo la interrelacin entre ambos sectores; (b)
son ahistricas, siendo que todas las relaciones sociales deben ser definidas nicamente
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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4
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b) Miembros de cooperativas de productores informales, es decir cooperativas no constituidas formalmente como entidades jurdicas; la naturaleza informal del empleo es
el resultado de las caractersticas de la cooperativa.
c) Trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para uso final
propio de su hogar (agricultura de subsistencia, etc.).
d) Trabajadores familiares no remunerados, independientemente de si trabajan en empresas del sector formal o informal; no tienen contratos de trabajo escritos, y el empleo
no est sujeto a la legislacin laboral, seguridad social, convenios colectivos, etc.
e) Asalariados que tienen empleos informales, empleados por empresas del sector formal o informal, o por hogares que les emplean como trabajadores domsticos asalariados.
La definicin de empleo asalariado informal representa el principal nuevo elemento
de las directrices. Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relacin laboral, de derecho o de hecho, no est sujeta a la legislacin laboral nacional, el
impuesto sobre la renta, la proteccin social o determinadas prestaciones relacionadas
con el empleo (preaviso al despido, indemnizacin por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, entre otros.).
En atencin a la metodologa propuesta por OIT se han realizado diversos estudios
en el Per. La fuente de datos utilizada en este estudio ha sido la Encuesta de Hogares
de Condiciones de Vida y Pobreza del INEI. Esta encuesta dispone de un mdulo de
empleo de ingresos y otro, especializado, para el estudio del trabajador independiente;
que se incorpor a la encuesta desde el ao 2001 constituyndose en un instrumento
de gran importancia para el mejor conocimiento de la situacin y dinmica de la informalidad.
Las conclusiones ms saltantes de los estudios tienen que ver con la baja productividad de las actividades informales. Se ha determinado que contribuye slo con el 9.9%
del valor agregado nacional, observndose una gran diferencia de productividad entre
el sector formal e informal (Rodrguez e Higa, 2010). Por otro lado, Fernando Villarn
(2010) estim el aporte al PBI segn el tamao de la empresa. En el caso de los segmentos asociados con la informalidad calcul que la microempresa aporta con el 25% y los
independientes con el 7%.
Por el lado de la contribucin al empleo se ha determinado la importancia del empleo informal. En el Cuadro N 1 se presenta la estimacin del empleo informal para
el Per; ste concentra a 4 de cada 5 ocupados; es decir, 12.35 millones de los 15.5
millones de personas que conformaban la PEA ocupada en el ao 2009. Asimismo, se
observa una ligera tendencia decreciente de la tasa de empleo informal entre el perodo
2005 y 2009, pasando de 83.9% a 79.4%. Rodrguez e Higa (2010) analizan el perodo
2005-2008 y encuentran un comportamiento similar en la proporcin de la PEA que es
informal.
El crecimiento del empleo en el perodo 2005-2009 es explicado por un fuerte aumento del empleo formal, que experiment en este lapso un incremento de 45%, en
tanto el empleo informal creci 7.3%. El crecimiento del empleo formal es concordante
con los resultados de la medicin del empleo en empresas de 10 y ms trabajadores del
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
CUADRO 1
Total
Empleo
formal
2.686.709
2.832.108
705.102
3.537.209
290.693
10.273.493
10.564.186
368.665
11.153.600
11.522.265
477.689
477.689
497.041
497.041
2.214.913
11.513.672
13.728.585
3.200.772
12.355.742
15.556.515
Empleo
formal
Sector informal
Empleo
informal
2009
Total
Empleo
formal
Empleo
informal
Total
14,0
5,6
19,6
18,2
4,5
22,7
2,1
74,8
77,0
2,4
71,7
74,1
3,5
3,5
3,2
3,2
16,1
83,9
100,0
20,6
79,4
100,0
Hogares
Total
Total
762.490
2005
Sector formal
Empleo
informal
1.924.219
Hogares
Total
Empleo
informal
2009
Ministerio de Trabajo (MINTRA, 2010) que muestra crecimientos anuales del empleo de
7.2% en el 2006; 8.3% en el 2007 y 2008, respectivamente; y 1.3% en el 2009.
La economa informal impide que los pases crezcan con ms rapidez. Las naciones
con un sector informal muy amplio no pueden insertarse exitosamente en el comercio internacional porque sus empresas tienen una capacidad de crecimiento limitada;
asimismo, los trabajadores del sector informal tienen una reducida calificacin. Se ha
estimado que los pases pierden varios puntos porcentuales de crecimiento econmico a
consecuencia de su mercado de trabajo informal (OIT-OMC, 2009).Como consecuencia
de ello, existe una relacin negativa constante entre el tamao del sector informal y los
niveles del PIB per cpita. Empero, la medida exacta en que la economa informal impide
que las cifras globales crezcan con ms rapidez es objeto de debate (OIT-OMC, 2009).
En el Per, el empleo informal en el periodo 2002-2009 sigui una trayectoria decreciente, que se suaviza en el ltimo ao; mientras que el PBI percpita crece hasta el 2008,
y luego disminuye en el 2009, experimentando una variacin negativa de -0.3%, como
consecuencia de la crisis financiera internacional (Grfico N 1). En el 2009, a nivel nacional, el empleo formal represent el 20.6% del empleo y el empleo informal el 79.4%,
alrededor de 15 millones 557 mil personas. Existen diferencias marcadas en cuanto a la
distribucin del empleo formal por mbito geogrfico; as, en el mbito urbano el 29.4%
del empleo era formal y en el rea rural slo el 5.6%. En el empleo informal urbano predominan los trabajadores independientes no calificados y los asalariados; en el mbito
rural destacan los trabajadores independientes no calificados y los trabajadores familiares
no remunerados, lo que est altamente asociado a las actividades agrcolas a baja escala
(campesinado).
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GRFICO 1
Per:
Evolucin
del
empleo
informal
y
variacin
del
PBI
percpita,
2001-2009
(En
%)
86.0
10.0
85.0
8.0
84.0
83.0
6.0
82.0
81.0
4.0
80.0
2.0
79.0
78.0
0.0
77.0
76.0
-2.0
2002
2003
2004
2005
Empleo informal
2006
2007
2008
2009*
PBI percpita
15
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
CUADRO 2
Total
Lima
Metropolitana
Resto
urbano
Per rural
Empleo formal
20.6
29.4
35.3
24.5
5.6
Asalariado
20.0
28.5
34.2
23.9
5.6
Otros 1/.
0.6
0.9
1.2
0.7
0.1
Empleo informal
79.4
70.6
64.7
75.5
94.4
Asalariado
19.8
22.0
23.0
21.2
16.1
Empleador
5.0
5.1
4.5
5.5
5.0
34.8
30.4
24.7
35.0
42.2
1.3
2.0
2.4
1.6
0.2
14.9
6.5
3.9
8.6
29.1
3.2
4.3
6.1
2.9
1.3
Resto
0.4
0.4
0.1
0.6
0.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
15,556,515
9,798,756
4,391,307
5,407,449
5,757,759
Trabajador independiente no
calificado
Trabajador independiente
calificado
Trabajador familiar no remunerado
Total relativo
Total absoluto
U
U
U
`i>L>>`iv>iLi
nx`i>L>>`iv>i>V>`]V?]>iV`>>
en tanto que en el caso de los formales esta cifra alcanza el 47.8%.
iVi`iiV{nViVnVVi>i>i
de trabajadores informales, seguidos de la industria (12.3%).
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
i>V>]ii>]i`i>L>Viiiv>i
encontraba en condicin de pobreza a diferencia del 9.9% de la poblacin en empleo formal; en el rea urbana estaba en dicha condicin el 21.3% de la informal.
En comparacin con el ao 2005, se evidencian mejoras ya que, entonces, estaban
en situacin de pobreza el 50.6% del empleo informal a nivel nacional y el 36.8% a
nivel urbano.
CUADRO 3
Per:
Distribucin
de
la
PEA
ocupada
en
empleos
formales
e
informales
segn
diversas
variables,
2005
y
2009
Per (urbano y rural)
Variables
2005
Per urbano
2009
2005
Empleo
formal
Empleo
informal
Empleo
formal
Empleo
informal
Urbano
89,3
56,5
89,9
56
Rural
10,7
43,5
10,1
44
Lima Metropolitana
46,1
22,4
48,4
53,9
77,6
Hombre
64,6
Mujer
2009
Empleo
formal
Empleo
informal
Empleo
formal
Empleo
informal
23
51,9
39,9
53,9
41,0
51,6
77
48,1
60,1
46,1
59,0
54,2
62,8
52,6
63,2
53,4
61,9
51,7
35,4
45,8
37,2
47,4
36,8
46,6
38,1
48,3
14 a 29
29,5
35,9
29,8
33,6
29,0
35,3
29,3
34,0
30 a 44
42,8
30
41,1
29,1
42,3
32,0
41,2
30,8
45 a 59
18,9
15,5
24,3
22,9
23,9
22,5
24,6
24,0
60 a ms
8,8
18,5
4,8
14,3
4,8
10,3
5,0
11,2
Pobre
17,6
50,6
9,9
37,1
16,0
36,8
8,1
21,3
No pobre
82,4
49,4
90,1
62,9
84,0
63,2
91,9
78,7
Afiliado al sistema de
pensiones
67,5
9,1
78,1
13,1
69,1
14,1
80,3
19,6
70,4
13,3
81,7
47,5
72,1
17,7
82,5
37,8
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
mbito geogrfico
Dominio
Sexo
Edad
Pobreza
18
V>>>L>VL>>]ii>]i>>L>>i>`i
pensiones y el 37.8% contaba con un seguro de salud; cifras superiores a lo reportado en el 2005, 14.1% y 17.7%, respectivamente.
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
b) Dcada de los 90
La preocupacin por el empleo del sector informal, en respuesta a su incremento,
estuvo basada en polticas reactivas, a la espera que la recuperacin de la actividad
econmica del sector moderno absorbiese el empleo refugiado en dicho sector. As
en 1991, se promulg el Decreto Legislativo No 728, Ley del Fomento al Empleo, que
defina el nuevo marco legal de la contratacin laboral a travs de la flexibilizacin de
las normas sociolaborales, desregulando el mercado del trabajo. Para otros, sin embargo, el crecimiento del empleo en dicho sector obedeca a las barreras de acceso y los
costos de la formalidad (De Soto, 1991). No obstante que la economa se recuper
q ] i iV v> L> V>L> ViVi`] i}>` > iV>
casi 2/3 del empleo en Lima Metropolitana (Grfico No 3). Aparecieron interpretaciones proactivas, en el sentido de identificar que para una parte de la PEA su incursin en
el sector informal era una primera opcin (Yamada, 1996). Las polticas que incidan
en el sector informal urbano, se concentraron en la microempresa en tanto unidad
econmica con potencial de crecimiento y de absorcin de mano de obra, aunque
la mayora de dicho universo era de sobrevivencia. Estas polticas estuvieron orientadas al micro crdito y, secundariamente, a aspectos de gestin empresarial, asistencia
tcnica, fomento de asociatividad, participacin en las compras estatales entre otros,
mediante intervenciones a cargo del Ministerio de Industria y Turismo, Integracin y
Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI), el Programa de Pequea y Microempresa (PPME), el Programa Microempresa FONDEMI, la Corporacin Financiera
de Desarrollo (COFIDE) y la Comisin de Promocin de la Pequea y Microempresa
(PROMPYME). En 1997, se implementa diversos programas vinculados a polticas activas de empleo entre los cuales tenemos: el Programa de Autoempleo y Microempresa
8
9
20
personales que corresponde al Contrato de Locacin de Servicios regulado en el art. 1764 del Cdigo
Civil, segn lo sealado por el INAP en Res. Directoral No. 007.99.EF-76.01
Mediante Ordenanza No 002-1985.MLM se crea el FOMA, asimismo se dispone que con cargo al fondo se cree un servicio de salud para vendedores ambulantes.
Revisar los resultados de la Encuesta de Hogares especializada en Empleo (ENIVE), valioso instrumento
sobre la oferta del mercado de trabajo.
E M P L E O I N F O R M A L Y P O L T I C A S D E P R O T E C C I N S O C I A L E N P E R . R E T O S Y O P O R T U N I D A D E S P A R A E L N U E V O G O B I E R N O
(PRODAME) para asistir en la formalizacin de la microempresa y el Programa Femenino de Consolidacin del Empleo (PROFECE), con mbito muy limitado de accin,
que busca el desarrollo de grupos organizados de oferta de servicios para mujeres. Los
independientes a pesar de ser el sector mayoritario respecto a la PEA calificada como
informal, no fueron objeto de polticas. Su dispersin y trabajo individual afectaron su
visibilidad poltica. La proteccin de los trabajadores de la microempresa tampoco fue
considerada en la agenda pblica.
GRFICO 2
(1) Formal
63,3
60,3
57,2 57,6
50.2
51,0
49,8 50,4
49,6 49,0
54,0 54,5
56,2
57,3
62,5 63,6
59,7
55,8
442
40,7
39,7
36,7
87 88 89 90 91 92
59,3
61,2
(2) Informal
38,8
39,5
403
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Fuente: MTPE, Encuesta de Niveles de Empleo 1990 - 1996; Convenio MTPE-INEI, Encuesta Nacional de Hogares III Trim
1997-2001; MTPE, Encuesta de Hogares Especializada de Niveles de Empleo 2002 y 2003. Para el ao 2008 se toma como
referencia el Informe Anual de la ENAHO 2008 denominado El empleo en Lima Metropolitana 2008. Para el 2009 se ha
tomado la informacin contenida en el Informe Estadstico Mensual del MTPE de enero 2010.
Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales y Propia.
Nota 1. Comprende al sector pblico, la pequea empresa de 10 a 49 trabajadores, la mediana y la gran empresa privada
de 50 y ms trabajadores y los independientes profesionales
Nota 2. Comprende a la microempresa (de 2 a 9 trabajadores), al independiente no profesional, al trabajador familiar no remunerado y al resto (prctica pre profesional, contrato de aprendizaje, convenio de formacin laboral juvenil y otros).
21
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
El 2002 el Ministerio de Trabajo y Promocin Social (MTPS) cambia su rol10 convirtindose en Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) y11 se crea la
Direccin Nacional de la Micro y Pequea Empresa. En el 2003, se define el marco
institucional12 de las polticas de promocin de la micro y pequea empresa (MYPE)
y se crea el Consejo Nacional de la MYPE (CODEMYPE). La Ley No 28015 dispone la
creacin de un Rgimen Laboral Especial (RLE) de carcter temporal13 para los trabajadores nuevos o recin incorporados a la planilla de estas unidades empresariales y
acceso a seguro de salud y una serie de instrumentos para formalizacin y desarrollo
de la MYPE.
El RLE creado por la Ley 28015 permite tambin acceder a los conductores de las
microempresas al seguro social en salud, lo que se ha mantenido hasta el presente. Cabe
mencionar que el tamao promedio de la microempresa afiliado al Registro Nacional
de la Micro y Pequea Empresa es de 1.5 trabajadores (Gamero 2010). Con la aprobacin del Decreto Legislativo N 1086, la definicin de pequea empresa ha sufrido una
alteracin notoria, extendiendo su alcance a las unidades econmicas hasta 100 trabajadores, con un volumen de ventas anuales hasta 1700 UITs. La norma establece nuevas
medidas promocionales en materia tributaria, de costos administrativos, financieros y
de investigacin que pueden ser mejor aprovechados por la pequea empresa, dada su
insercin ms dinmica en el mercado. En 2008, mediante Ley No. 29271, se transfiere
competencias y funciones sobre MYPE al Ministerio de la Produccin-PRODUCE aunque el Registro REMYPE permanece en el Sector Trabajo. Tambin, se crea un grupo de
trabajo interinstitucional14 para el monitoreo y la actualizacin del conocimiento sobre
las mejores prcticas en materia de poltica para las MYPE, lo cual puede constituir una
accin relevante.
En la ltima decada, las polticas orientadas hacia el sector informal de la economa,
en lo que respecta a MYPE, han ganado visibilidad presupuestaria y orientaciones ms
precisas, los programas y las polticas pasaron a poner el acento en la asistencia tcnica,
la asociatividad, la aglomeracin, las cadenas productivas. Un aporte en el proceso de
generacin de polticas ms integrales e inclusivas hacia lo que se conoce como informalidad es, sin duda, el cambio de ptica de la OIT en relacin con el dimensionamiento
de ella15. Este cambio metodolgico, hace visibles reas tradicionalmente en gris. En ese
contexto, de cambios en los enfoques de emergencia del paradigma del trabajo decente, en el pas se produjeron cambios institucionales en relacin con el abordaje del sector
10
11
12
13
14
15
22
Ley No. 27711. Ntese que el acento se puso en la microempresa: ella como aproximacin ms tangible al universo de la informalidad.
ROF aprobado mediante RM No. 173-2002-TR.
Ley N 28015, Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa. Esta Ley crea el
Registro REMYPE, el que es requisito par acceder al RLE.
Inicialmente, la vigencia del RLE se fij en cinco aos (hasta julio de 2008), pero en julio de 2006 mediante Ley N 28851 se extiende la vigencia del RLE un periodo de 10 aos, con lo que esta se extenda
hasta el mes de julio del 2013.
Art. 15 del Reglamento de la LEY MYPE (TUO de la LEY MYPE)
La Conferencia Internacional de Trabajo del 2002, estableci dos conceptos: el Sector Informal y el
Empleo Informal.
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GRFICO 3
Per 1970-2009: Gasto social per cpita y PBI per cpita (1970 = 100) y % pobreza
160
140 50,0
120
54,3 52,2
48,6
47,5
55,0
48,0
46,0
42,7
38,0
100
80
60
50
44,5
39,3
36,2 40
34,8
30
60
20
40
10
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
20
Pobreza
Fuente: Gamero 2010 .PBI per cpita proviene de la Memoria 2009 del BCRP.
>Vi>i`iLi>ii>
*>n]`i
?-nxq{ii>]>i
qi
i>`i>i`>`i}>V>iV?>ii`i>>`]>V>>V>
(2005 en adelante) en base a INEI.
16
17
Ley No 29381, Ley Orgnica del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo y Reglamento de Organizacin de Funciones aprobado mediante DS No. 004-2010-TR
Ver Panorama Laboral de la OIT, 2010,
23
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
PARTE II.
Polticas sociales y proteccin social
Existen diversas aproximaciones a la definicin de proteccin social, SEEPROS18 la enmarca en atencin de riesgos o necesidades del hogar e individuos: enfermedad, invalidez, vejez, supervivencia, prestaciones para la familia e hijos, seguro de desempleo
y servicios vinculados, financiamiento de vivienda, mantenimiento de ingresos y otros
servicios relacionados a la lucha contra la exclusin social; por su parte OIT, seala que
la proteccin social responde al concepto de riesgo social19 e incorpora los regmenes de
seguridad social, los planes privados o no obligatorios con objetivo similar y la atencin
de la salud pblica y la asistencia social (Convenio No. 102 OIT-1952). Finalmente, el
BM, entiende la Proteccin Social como una gama de medidas pblicas que apoya a
los miembros ms pobres y vulnerables de una sociedad, y que ayuda a individuos, familias, y comunidades a manejar mejor los factores de riesgo, incorporando al concepto: programas de seguridad social (pensiones y seguro de salud), programas de asistencia social (empleos de emergencia, asistencia a indigentes y transferencias en efectivo,
programas y polticas de mercado laboral. Por tanto, la proteccin social, en este nuevo
paradigma, puede ser entendida como el conjunto de polticas e intervenciones pblicas
que permite al ciudadano y su familia manejar los riesgos sociales as como proporcionar
apoyo a los que se encuentran en situacin de extrema pobreza y vulnerabilidad. La
condicin de ciudadana, caracterstica del universalismo bsico, estara en la base de
dicho concepto.
18
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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26
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29
Segn la SBS, el nmero de afiliados aportantes lleg a 1 milln 139 mil 453. Habindose reportado
como independientes el 34.9%.. Memoria SBS 2001
Informe 2000 sobre pobreza en el mundo. Banco Mundial
Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL,1995
En coincidencia con Primer Objetivo de Desarrollo del Milenio asumido por 189 pases del mundo en
el ao 2000: superar la pobreza a la mitad para el ao 2015.
Creada el 18 de enero de 2001, mediante D.S. No. 01-2001-PROMUDEH
El Acta de Suscripcin se firma el 22 de julio de 2002
Art. 20 de la Ley No 29158, Ley del Poder Ejecutivo- 2007
D.S. No.09.2007.PCM publicado el 30 de marzo de 2007. El objetivo es contribuir a la mejora de las
condiciones de vida de la poblacin y a la reduccin de los niveles de pobreza extrema.
27
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
programas sociales integrados en los 3 ejes del Plan Nacional de Superacin de Lucha
contra la Pobreza, el enfoque de la fusin se centr en articular intervenciones dentro
de cada uno de los ministerios, quedando pendiente la articulacin intersectorial y entre
niveles de gobierno30. En 2008, se ratific31 por parte del Foro del Acuerdo Nacional el
compromiso de lucha contra la inequidad.
Se trabaj en dos niveles. A nivel poltico se intent reforzar el rol concertador de
la Comisin Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS). En el plano de gerencia social, el
manejo conjunto de la Estrategia CRECER y JUNTOS oblig a articular las intervenciones
con otros sectores; se puso nfasis, as mismo, en la gestin orientada a resultados en
programas priorizados.
En 2010, el PBI per cpita ha remontado el nivel ms alto que tuvo en los setenta y
desde el 2006 lo viene superando; no obstante, an est a un 1/3 de su mejor referente,
en la primera mitad de los setentas32(Grfico N 3) lo que no ha bastado para mejorar
la posicin relativa que tiene el pas en trminos de sus similares de la regin (Gamero
2010) y los niveles de pobreza se acercan al 30%. Los mayores recursos pblicos ayudaron a ampliar la cobertura de programas sociales, relajando el criterio de selectividad de
los 90 de modo que actualmente, al parecer, se podra estar orientando la proteccin
social hacia la familia del llamado universalismo bsico; sin embargo, persiste la deuda
social principalmente en educacin, nutricin y seguridad interna.
A lo largo de estas tres etapas, en mayor o menor medida, se han registrado niveles
de filtracin y sub cobertura los que han evidenciado dificultades para enfrentar problemas cruciales: la inexistencia del sistema de identificacin de beneficiarios, la entrega
de bienes y servicios pblicos en forma costo-efectiva as como la cuestin de las herramientas de monitoreo y evaluacin (Vsquez, 2010). En el punto siguiente se detalla lo
concerniente a esta tercera etapa que corresponde a la situacin actual.
30
31
32
33
28
Portocarrero, Vsquez, Yamada (2010). Polticas sociales en el Per: nuevos desafos. Red para el desarrollo de las Ciencias Sociales en el Per.
Octogsima primera reunin del Foro del Acuerdo Nacional
Este ha pasado de casi USD 1500 en 1991 a USD 5200 en el 2010 (MEF, 2011)
En atencin a poblacin proyectada al 2010 por el INEI, el gasto social per cpita ascendera a
S/.1,383.37
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CUADRO 4
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 7/
27.254
31.837
37.906
38.829
42.986
47.256
50.826
55.316
58.855
69.722
79.382
88.021
14.798
16.044
17.751
19.207
20.192
22.774
24.980
26.928
29.553
32.471
38.217
40.757
1. Gasto Social no
previsional 3/
10.537
10.957
11.273
12.180
12.699
14.325
15.656
17.534
20.104
23.231
28.453
30.152
4.091
4.791
4.670
4.607
4.845
5.624
6.132
7.114
8.571
10.562
12.235
13.353
6.446
6.165
6.603
7.573
7.853
8.701
9.524
10.420
11.533
12.668
16.218
16.798
2. Gastos Previsionales 6/
4.261
5.088
6.478
7.027
7.493
8.449
9.324
9.394
9.448
9.241
9.764
10.605
1/ Considera una taxonoma del gasto social basada en registros tpicos del clasificador funcional programtico.
2/ Considera el gasto de los tres niveles de Gobierno: nacional, regional y local.
3/ Incluye gasto de tipo administrativo
4/ En el marco del Consenso de Oslo, ste se define como los gastos en : Educacin bsica (Inicial y Primaria), Salud
bsica, Alimentacin y Nutricin y Agua y Saneamiento
5/ Corresponde al conjunto de actividades y/o proyectos de carcter social que no estn considerados dentro del gasto
social bsico, como por ejemplo: educacin secundaria,
educacin superior, infraestructura social y productiva, electrificacin rural, carreteras rurales, etc.
6/ Considera el gasto previsional de tipo administrativo.
7/ Preliminar.
Fuente SIAF- MEF (05ENE2011)
Comprende los programas de las siguientes 3 funciones: (1) Educacin inicial, primaria e infraestructura educativa), (2) Salud (Saneamiento, salud individual y colectiva), (3) Asistencia y Promocin Social y
Comunitaria (Asistencia solidaria y promocin y asistencia social y comunitaria).
Excluye el gasto bsico,
29
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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37
38
39
40
30
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41
42
43
44
En Lima Metropolitana, Callao, Huancavelica, Bagua, Andahuaylas. En otras ciudades, segn Ingreso
familiar menor a S/.700 y no mayor a S/. 1,000. Ver www.sis.gob,pe
Queda pendiente la transferencia al Municipio de Lima Metropolitana de la Red de establecimientos de
Salud que opera en dicho mbito.
Resulta difcil sealar a los Hospitales de la Solidaridad como parte de una estrategia de proteccin
social debido al carcter autofinanciado, por las tarifas que se cobran a los usuarios de sus servicios. No
obstante, debe indicarse que su carcter exitoso a nivel de la poblacin usuaria y su modalidad de gestin que presenta un muy bajo costo fijo y una interesante gestin pblico-privado merece un mayor
estudio de parte de los gestores de la salud.
Decreto Legislativo No. 1086, en su art.23
31
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
III PARTE.
Programas sociales y regmenes especiales:
hacia una red de proteccin social
Como se indicara en la seccin anterior se entiende a la proteccin social como al
conjunto de polticas e intervenciones pblicas que permitan al ciudadano y su familia
en condicin de pobreza y/o vulnerabilidad manejar los riesgos sociales a los que est
expuesto. Se conoce que estos factores son multidimensionales, por lo que se aboga
por la aplicacin de polticas integrales y coordinadas, acordes con el ciclo de vida, con
la participacin social. En trminos operativos, incluye a los programas de asistencia
nutricional, de empleo temporal, transferencias en efectivo, los subsidios de diverso tipo
y los programas que aseguran el acceso a los servicios pblicos de salud y a fondos previsionales. Como se indicara en la seccin anterior, puede incluirse otros programas, tal
como el de vivienda, cuando las situaciones de riesgo, como desplazados por violencia o
desastres naturales, as lo ameriten. Asimismo, a medida que una sociedad alcanza mayores niveles de desarrollo, estar en mejores condiciones para ampliar la cobertura de
programas de proteccin social y asegurar el funcionamiento de una red ms compleja.
En el Per operan programas que atienden las necesidades bsicas de la poblacin
pudindose considerar que brindan un esquema bsico de proteccin social; no obstante, no existe una poltica pblica orientada al trabajador pobre en empleo informal como
tampoco una red de proteccin social bajo la cual puedan operar coordinadamente los
diversos programas. Est, tambin, pendiente un ordenamiento de los diversos regmenes. En cuanto a estos, puede distinguirse tres grupos: (a) aquellos aplicables para
grupos especficos de trabajadores que se encontraban, en su momento, fuera de la
seguridad social45, (b) regmenes para la atencin de salud y (c) regmenes previsionales.
32
Tal como los vendedores de diarios y revistas, lustradores de calzado, recicladores y trabajadores del hogar
PNSP, DS 064-2004-PCM
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3) Establecimiento de una red de proteccin social. Que busca reducir los riesgos y
proteger a las personas y sus familias.
En trminos del enfrentamiento o superacin de la condicin de empleo informal y
de pobreza revisten particular relevancia los ejes del PNSP referidos a la promocin de
oportunidades y capacidades econmicas y el establecimiento de una red de proteccin
social.
La promocin de oportunidades y capacidades econmicas es la dimensin que
i>V>i>VV>`i>i>v>>ij`iiiqi>V
de formalidad, informalidad, asalariado, no asalariado- y de los ingresos que se derivan
en razn de su insercin en el mercado de trabajo.
Pero dicha dimensin, en los trminos del PNSP, no se reduce tan slo a empleo e
ingresos sino a las condiciones necesarias para su reforzamiento en trminos de mejoramiento de la empleabilidad y de facilitar el acceso al conjunto de activos que faciliten
una insercin ms equitativa al mercado laboral.
Por el lado de la proteccin social, se plantea el establecimiento de una red de proteccin social que opere frente a riesgos de diferentes orgenes ya sean estos naturales
(sequas, terremotos, inundaciones, enfermedades y otros) o producidos por el hombre
(desempleo, deterioro ambiental, guerra y otros) y que afectan principalmente a los individuos, familias y comunidades en situacin de pobreza extrema y mayor vulnerabilidad
(PNSN, p. 3). En este sentido, los programas ubicados en los Ejes 1 y 2, en la medida
que tengan componentes aplicables al Eje 3, debern participar de la red de proteccin
social. En el Cuadro N 5 se presentan los programas sociales; sin embargo, deberan
considerarse tambin las polticas e intervenciones pblicas, sectoriales de mbito nacional, regionales y locales, dirigidos a aquellas personas, hogares y comunidades que por
su situacin de vulnerabilidad y exclusin, estn en riesgo a perder el acceso a niveles
bsicos de bienestar, con el fin de enfrentar mejor los riesgos antes citados.
CUADRO 5
Destinatarios
Entidad
responsable
Objetivo
Nios menores 0 a
4 aos, en situacin
de riesgo o pobreza
extrema.
Madres de familia
(poblacin secundaria)
Generar condiciones
para el desarrollo
integral de los nios;
y facilitar la insercin
laboral de las madres de
familia.
MIMDES
Vaso de leche
Nios de 0 a 6 aos,
madres gestantes y en
perodo de lactancia.
Alimentario
Municipalidades
Programa Integrado
Nutricional
Nios y madres
gestantes
Prevenir malnutricin
PRONAA
33
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Programa
Destinatarios
Objetivo
Entidad
responsable
Programa de
Complementacin
Alimentaria
Poblacin en pobreza y
pobreza extrema
Otorga complemento
alimentario
PRONAA,
Municipalidades
Poblacin en pobreza y
pobreza extrema
Brinda aseguramiento
en salud.
Ministerio de Salud
Juntos
Hogares en pobreza
Entregar incentivos
monetarios
condicionados al
cumplimiento de
compromisos de
atencin en salud
y educacin de los
menores.
PCM
Poblacin de Lima y
Callao
Sedapal
Techo propio
Familias de escasos
recursos; registradas en
el SISFOH.
Facilitar el acceso a
la vivienda digna,
en concordancia
con las posibilidades
econmicas de la
poblacin.
Ministerio de
Vivienda
34
PROJOVEN
Jvenes
Capacitacin para
emprendedores y rea
rural
Ministerio
de Trabajo y
Promocin del
Empleo
Construyendo Per
Desempleados en
situacin de pobreza
Generar empleos
temporales y desarrollar
capacidades en la
poblacin beneficiaria.
Ministerio
de Trabajo y
Promocin del
Empleo
Revalora
Desempleados por
la crisis financiera
internacional.
Brindar servicios
de capacitacin,
intermediacin,
asistencia tcnica y
reinsercin laboral.
Ministerio
de Trabajo y
Promocin del
Empleo
Mi Empresa
Micro y pequeas
empresas
Promover la
formalizacin
empresarial, el
desarrollo integral y
la competitividad de
la micro y pequea
empresa.
Ministerio de
la ProduccinDGMYPE-C.
Capitalizando
Comerciantes
Ahorro-compra de local
Municipalidad de
Lima
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Adultos a partir de
75 aos en extrema
pobreza (SISFOH)
Entrega subvencin
econmica de S/. 100
MIMDES
Programas clasificados en los Ejes 1 y 2, que tienen componentes aplicables a la Red de proteccin
social, por ejemplo:
Juntos
Programas alimentarios del PRONAA
Programa Wawa Wasi
Programa Projoven
Programa Construyendo Per
Programa Revalora Per
1/. Se excluye a los programas que se ejecutan exclusivamente en el rea rural.
2/. PCM. Plan de Operaciones. Estrategia Nacional CRECER.
47
48
49
50
51
http://www.mimdes.gob.pe/programas/wawawasi.html
CAD (2010). Boletn CAD. N 88, febrero de 2010. http://www.ciudadanosaldia.org/boletines/repositorio/b88/BoletinCAD_88_Wawawasi_01feb10.pdf
http://www.mimdes.gob.pe/prensa-pnww-texto/4526.html
Creado por la Ley N 24059 del 4 de enero de 1985, y cuenta con Normas Complementarias establecidas mediante las leyes N 27470 (3 de junio del 2001) y N 27712 (30 de abril de 2002)
Base legal: Artculos 7 y 8 de la Ley N 27470.
35
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche son los nios de 0 a 6 aos, las
madres gestantes y en perodo de lactancia, priorizando entre ellos la atencin a quienes
presenten un estado de desnutricin o se encuentren afectados por Tuberculosis. En el
ao 2010 el nmero de beneficiarios fue de, aproximadamente, 1.7 millones de personas (MEF, 2010b). Este programa ha sido criticado por sus bajos niveles de focalizacin
y posibilidades clientelares (Vsquez, 2010)
U *}>>i}>`i V* 52
Este programa tiene como propsito prevenir la malnutricin en nios y nias hasta los
12 aos de edad y madres gestantes y que dan de lactar, priorizando a los menores de
03 aos de edad de familias pobres o pobres extremos, en situacin de vulnerabilidad
nutricional, mejorando su calidad de vida.
El ao 2009 se atendi a 567 mil 920 nios menores de 3 aos de edad; 555 mil 572
nios de 3 a 6 aos de edad; 2.4 millones de escolares de 6 a 12 aos de edad, y 201 mil
853 madres gestantes (MIMDES 2010).
La cobertura del programa es nacional y tiene carcter integral y multisectorial, coordinndose para estos efectos con el MIMDES, Ministerio de Salud y Ministerio de
Educacin, as como con los Gobiernos Locales, Gobiernos Regionales, la cooperacin
internacional y la sociedad civil.
U *}>>`i
ii>Vi>>q*
53
Ejecutado por el PRONAA, el programa incluye un conjunto de modalidades de atencin
cuyo objetivo es otorgar un complemento alimentario a la poblacin en situacin de pobreza o extrema pobreza, en riesgo moral y de salud, y de mayor vulnerabilidad: Nias,
nios, adolescentes, personas con TBC, adultos mayores y personas con discapacidad,
en abandono, vctimas de violencia familiar y poltica.
En el componente alimentario las metas alcanzadas en el ao 2009 (PRONAA, 2009)
fueron, 567 mil 920 nios y nias de menos de 03 aos atendidos; 555 mil 572 nios y
nias de 03 a 06 aos atendidos, 201 mil 853 madres gestantes y 2 millones 467 mil 215
escolares de educacin primaria. La intervencin del PCA se concentr en la provincia de
Lima; luego de que, a nivel nacional, el PCA fuera transferido a las municipalidades. Las
metas alcanzadas en el 2009 fueron, 306 mil 768 personas atendidas en los comedores
populares; 25 mil 287 personas con TBC (PRONAA, 2009). Por otro lado, los subsidios
econmicos a los comedores populares y clubes de madres de Lima Metropolitana ascendieron a 8 millones 90 mil Nuevos Soles.
U -i}i}>`i->`
El Seguro Integral de Salud (SIS), como Organismo Pblico Ejecutor (OPE), del Ministerio
de Salud, tiene como finalidad proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un
52
53
36
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54 http://www.sis.gob.pe/Portal/quienes_somos/index.html
55 1 /"-viVi>`i`i>L`ixi`>iiiVi-i qxq*
Vplementado por el D.S. No. 062-2005-PCM http://www.juntos.gob.pe/?page_id=3630
56 El importe a pagar es de S/. 100 Nuevos Soles mensuales.
57 http://www.sedapal.com.pe/programa-agua-para-todos
58 http://www.mivivienda.com.pe/portal/Canales/Comprador/Programas%20de%20Vivienda/
Programa%20Techo%20Propio/Techo%20Propio.aspx
37
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
60
61
62
63
64
65
38
Bono Familiar Habitacional (BFH), ayuda econmica que otorga el Estado por nica vez, y al cual podrn acceder las familias que se inscriban en el Programa Techo Propio, y que sean calificados como
Grupos Familiares Elegibles. El valor del BFH vara de acuerdo a la modalidad a la que se postule. Ver,
http://www.mivivienda.com.pe/portal/Generales/GlosarioTerminos.aspx
http://www.vivienda.gob.pe/destacados/estadistica/8.mht
Ver al respecto http://www.projoven.gob.pe/descargas/taller2010a/1-2.ppt
Ver ms detalle en http://www.projoven.gob.pe/noticia080_2010.htm
Se prevee entregar al final del curso los mejores alumnos un capital semilla para que puedan iniciar de
manera efectiva sus negocios. Ver http://www.projoven.gob.pe/noticia080_2010.htm
Ver ms detalles en http://www.projoven.gob.pe/descargas/taller2010a/2-4a.ppt
Cornejo, E. (2010). Avances y desafos de la capacitacin laboral y la fuerza laboral en el pas. Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, Lima.
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iV>`i,iVi>L>,i>>*i66
El Programa Especial de Reconversin Laboral-PERLAB denominado tambin Revalora
Per, tiene por objetivos especficos el desarrollo de una estrategia preventiva de proteccin de la empleabilidad de los trabajadores de aquellas empresas que puedan ser
afectadas por el impacto de la crisis econmica internacional as como brindar servicios
de capacitacin, intermediacin, asistencia tcnica y certificacin laboral a trabajadores
afectados por el impacto de la crisis econmica internacional.
En el ao 2010 (enero-octubre) 67, el programa logr capacitar, aproximadamente, a 22 mil 522 personas a nivel nacional. En el ao 2009 se capacitaron 19 mil 424
personas68.
U
i`*i69
El Programa Nacional Construyendo Per, se gest con los objetivos de: (a) generar
empleos temporales y (b) desarrollo de capacidades para la poblacin desempleada de
las reas urbanas y rurales en situacin de pobreza y pobreza extrema70.
Este programa seala que favorecer con prioridad a la PEA en desempleo, a travs
del financiamiento de proyectos intensivos en mano de obra no calificada, presentados
por los propios pobladores a travs de diversas instituciones. Construyendo Per, adems de la obra fsica que realiza a travs de los proyectos, brinda capacitacin (general y
especfica) a los participantes71. Con tales capacitaciones se facilita la reinsercin laboral
y autoempleo. Construyendo Per ha beneficiado a ms de 654 mil participantes con
una compensacin econmica desde enero de 2007 a octubre de 2010; en el mismo
perodo, ha capacitado, a ms de 286 mil personas.
U *}>>
i>72
La Direccin Mi Empresa, como unidad orgnica de la Direccin General de MYPE y
Cooperativas tiene entre sus funciones promover a nivel nacional la facilitacin de la
formalizacin empresarial y las polticas del sector de la micro y pequea empresa.En este
contexto la Direccin Mi Empresa tiene como objetivo promover el desarrollo integral
y la competividad de la micro y pequea empresa, y de los emprendimientos locales,
articulando servicios de compras estatales, formalizacin y desarrollo empresarial, que
66
67
68
69
70
71
72
39
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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75
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3.2. Regmenes
3.2.1. Regmenes laborales especiales
La atencin del Estado hacia los grupos ocupacionales comprendidos entre los trabajadores en condicin de empleo informal ha ido respondiendo a las demandas de las
organizaciones de los canillitas, lustradores de calzado80, recicladores mediante leyes ad
hoc. Todos ellos ejercen su trabajo en forma independiente o autnoma. Por otro lado,
i?iV>`i>L>>`i`i}>q>>>iiiiiVi
un grupo particularmente vulnerable.
CUADRO 6
Normativa
Proteccin Social
Expendedores de
diarios, revistas
y billetes de
loteras del Per
(Canillitas)
Ley 10674
La Caja de Proteccin y
Asistencia Social tiene como
fines proteger y brindar
asistencia mdico-social a sus
trabajadores
-Incorporacin al
Aseguramiento Universal en
Salud (AUS)
Lustradores de
calzado
Ley 27475 y
Reglamento en DS
006-2002-TR
Ley N 25249
Reglamentado con
Decreto Supremo N
006-91-TR.
80
Promocin de
capacidades econmicas
- Capacitacin a cargo de
Municipios y
- Posibilidad de
financiamiento de sus
mdulos de servicio
41
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Grupo
ocupacional
Recicladores
Trabajadores de
hogar
Normativa
Proteccin Social
Promocin de
capacidades econmicas
Ley 29419* y
Reglamentado con
DS 005-2010-MINAM
El Ministerio de Ambiente
y los gobiernos locales,
en coordinacin con otras
entidades promueven
la capacitacin de los
recicladores.
- Programa de
capacitacin a cargo de
SENATI y
-Programa de crdito
y acceso a Fondo de
Garanta
Ley N 27986
Reglamentado con
DS N 015-2003-TR
Asegurados obligatorios de
los regmenes de seguridad
social, debiendo ser
asegurado por el empleador
en ESSALUD o una Entidad
Prestadora de Salud (EPS).
Sobre el rgimen de
pensiones puede optar
por el Sistema Nacional de
Pensiones (SNP) o por el
Sistema Privado de Pensiones
(SPP).
42
La prima mensual en el rgimen semicontributivo es de S/.15 por persona y S/. 29 cuando se incluye a
un derechohabiente.
El Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo N 1086, Ley de Promocin de la Competitividad,
Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente, Ley MYPE,
fue aprobado mediante Decreto Supremo N 007-2008-TR, en adelante TUO de la Ley MYPE. Este incorpora como opcin se aseguramiento al componente semicontributivo del SIS, el empleador cotiza
S/15 mensuales por trabajador y el Estado cotiza, tambin, S/. 15.
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88
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
(SNP) o al Sistema Privado de Pensiones (SPP). Asimismo, para el caso del acceso al
nuevo Sistema de Pensiones Sociales, el trabajador (incluido el conductor) no debe
encontrarse afiliado o ser beneficiario de algn otro rgimen previsional. Adems, en
el caso de los trabajadores de las pequeas empresas se establece que sus trabajadores
debern obligatoriamente afiliarse al SNP o al SPP. A la fecha, no se ha implementado
el SPS, encontrndose pendientes las acciones para el inicio de la afiliacin bajo dicho
sistema.
89
90
44
Para TESLIUC (2006), la red de proteccin social peruana se organiza en tres tipos de programa: programas alimentarios, un fondo social (FONCODES) y programas de trabajo temporal.
A los tipos de programas sealados por TESLIUC, el BM agrega el programa de transferencia condicionada (JUNTOS).
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Paradjicamente, a los avances en materia de polticas y programas sociales, la percepcin de bienestar de la poblacin no ha sido tan positiva como se mostraba en la
estadstica oficial (Vsquez, 2010).
IV PARTE.
Conclusiones y recomendaciones
4.1. Conclusiones
1. En el Per, el empleo informal concentra el 79.4% del empleo, es decir, 12.3 millones de personas. Lo conforman bsicamente las categoras ocupacionales ms precarias tales como, trabajadores independientes no calificados (42.2%), trabajadores
familiares no remunerados (29.1%), asalariados que no cuentan con contrato ni
beneficios laborales (16.1%); los trabajadores del hogar (1.3%) y los conductores
de negocios (5%). Con empleo formal se encuentran bsicamente los asalariados
declarados en planilla, que representan el 20.6% del empleo total.
2. Los trabajadores urbanos con un empleo informal son hombres en su mayora
(51.7%); los jvenes constituyen el grupo poblacional ms grande (34%); el 21.3%
son pobres; el 19.6% aporta al sistema de pensiones y el 37.8% cuenta con seguro
de salud. Quienes se encuentran en la informalidad son los ms necesitados de proteccin social, no slo por la inestabilidad laboral y de ingresos, sino porque estn
ms expuestos a correr riesgos para su seguridad y su salud.
3. Comparando la situacin en el 2009 respecto del ao 2005, se observa una ligera
disminucin del empleo informal, que pas de 83.9 a 79.4%, con un incremento del
mismo en cifras absolutas. Hubo una reduccin de los trabajadores informales en situacin de pobreza, la cual fue mayor que la reduccin de la informalidad, y un aumento
en la afiliacin a la seguridad social. En el caso de la afiliacin al sistema de pensiones
mejoraron todas las categoras ocupacionales, excepto los trabajadores de hogar. En
cuanto al seguro de salud, todas las categoras mejoraron la afiliacin, resultando insuficiente la atencin para las expectativas creadas. Este incremento fue resultado de polticas antipobreza y no de polticas especficas para los trabajadores pobres informales.
4. El esquema de poltica y proteccin social, independientemente de su denominacin, debe partir de reconocer la necesidad de que todas las personas tengan cubiertos sus riesgos, vinculados con su participacin en la PEA (desempleo, enfermedad,
accidentes de trabajo, jubilacin) y durante el horizonte de su ciclo de vida.
5. Respecto a poltica social, gasto social y pobreza, es importante sealar que el modelo
de desarrollo de una nacin y su articulacin con las estructuras del Estado-Sociedad
orienta el paradigma de la poltica social, que se visualiza en las intervenciones,
la determinacin de la poblacin objetivo y de su sistema de proteccin social. Y
la disponibilidad de recursos es una condicin necesaria para la implementacin
de las polticas sociales. De esa manera, la capacidad de gasto e inversin de un
Estado, para la provisin de servicios sociales, est en funcin directa al crecimiento
econmico y recaudacin tributaria.
45
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
6. En Per, en los ltimos veinte aos, se puede distinguir etapas en relacin con la disponibilidad de recursos pblicos y los niveles de gasto social; tambin, se distinguen
los cambios en los modelos econmicos y la provisin de los servicios sociales. En
este aspecto, se pasa del universalismo segmentado, a una focalizacin selectiva en
la actuacin del Estado, respecto a la provisin de servicios y programas, vinculados
a la reduccin de la pobreza, y, en los ltimos aos, se ampla la cobertura de programas y servicios reorientndose, al parecer, hacia el universalismo bsico, sin dejar
la focalizacin de determinados programas.
7. Desde el 90, ha crecido la participacin del gasto social; sin embargo, su nivel sigue
siendo bajo respecto a otros pases de la regin. El crecimiento del gasto corresponde a una poltica macroeconmica coherente que ha permitido sostenibilidad en
el crecimiento del PBI. Los niveles de pobreza se fueron reduciendo a partir de la
primera dcada del 2000.
8. La crisis internacional del 2009 no se reflej en un aumento del desempleo abierto;
el ajuste se dio en detrimento de la calidad del empleo. El sector informal absorbi el
impacto de la crisis y un mayor porcentaje de la PEA ocupada se incorpor a dicho
sector.
9. La informalidad se vuelve ms visible, en la ltima dcada y las polticas adoptadas para atenderla, fueron orientadas a brindar asistencia a la micro empresa y a
la creacin de un RLE. Se ha dejando de lado a los independientes por su falta de
visibilidad poltica, aunque actualmente existen propuestas de ley del trabajador
autnomo.
10. La norma expresa que buscaba formalizar el empleo en las microempresas, Ley
MYPE, no ha dado los resultados esperados. Slo se han acreditado 61 mil MYPE,
a febrero 2011, con el fin de acogerse a los beneficios de la norma. Este registro
es muy reducido y debe llevar a revisar el esquema de incentivos planteados en la
Ley.
11. En la ltima dcada, ante la multidimensionalidad del problema de la pobreza la
proteccin social cambia de paradigma. La proteccin social en este nuevo paradigma puede ser entendida como el conjunto de polticas e intervenciones pblicas que
permite al ciudadano y su familia manejar los riesgos sociales, as como, proporcionar apoyo a los que se encuentran en situacin de extrema pobreza.
No existe una poltica integral e inclusiva para los trabajadores informales respecto
a una Red de Proteccin Social. Asimismo, existen regmenes laborales especficos slo
para algunas categoras de trabajadores (independientes) como: canillitas, lustradores
de zapatos, entre otros. Sin embargo, los programas e intervenciones del Estado as
como regmenes presentados en el estudio, debidamente articulados y agrupados en
los ejes que establece el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza (PNSP), podran
ser la base de una red de proteccin social, dirigidos a aquellas personas, hogares y comunidades que por su situacin de vulnerabilidad y exclusin, estn en riesgo a perder
el acceso a niveles bsicos de bienestar, con el fin de enfrentar mejor los riesgos antes
citados.
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4.2. Recomendaciones91
1. Evaluar, articular o crear los programas e intervenciones pblicas que permitan al
ciudadano y su familia manejar los riesgos sociales que enfrentan a lo largo de su
ciclo de vida as como aquellos que apoyan a los ciudadanos que se encuentran
en situacin de extrema pobreza con la finalidad de conformar la Red de Proteccin Social inclusiva, considerando una clara asignacin de responsabilidades entre
los diversos niveles de gobierno en lo que respecta al planeamiento, regulacin,
financiamiento, implementacin, monitoreo, supervisin, evaluacin y rendicin de
cuentas respecto a la red de proteccin social y las intervenciones vinculadas. Los
componentes de la red pueden ser de prevencin y seguridad social (prestaciones
de salud, de pensiones y econmicas); de asistencia social (acceso a vivienda, apoyo
alimentario, acceso a la educacin, saneamiento, infraestructura social-productiva,
asistencia-no exclusin); de acceso a la vivienda, de promocin del empleo (desarrollo de capacidades para acceder al empleo o mejorar los ingresos); y de infraestructura (vial, electrificacin).
2. Garantizar que la descentralizacin no contribuya a aumentar la desigualdad o a
reducir las oportunidades resultantes de las diferencias en la capacidad institucional
entre las regiones y entre los municipios. Se requiere evaluar los resultados de la
descentralizacin de los programas sociales implementada hasta la fecha; evitando
situaciones de sub cobertura, filtraciones y clientelaje poltico.
3. Visibilidad y mayor asignacin presupuestal para las intervenciones que conformen
la red de proteccin social y para su articulacin, con el fin de acercarse al gasto
promedio en pases de ingresos medios, con esto, los programas y servicios tendran
un mayor impacto en la reduccin de la pobreza. La mejora de los recursos debe ir
acompaada de mecanismos de rendicin de cuentas y documentacin de impactos
importantes en la poblacin.
4. Reforzar tcnica y presupuestalmente a la Secretara Tcnica de la Comisin Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS), en razn de que es la instancia de coordinacin y
de discusin de la poltica social del Estado al interior del Consejo Ministros, y es la
encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de poltica y
del gasto social, as como supervisar su cumplimiento, siendo su funcin principal la
de reducir la pobreza y la extrema pobreza.
5. Dado que 8 de cada 10 personas que pertenecen a la poblacin econmicamente
activa del Per Urbano, tienen puesto de trabajo informales, resulta necesario que
en la agenda pblica, se priorice el diseo de polticas ms integrales e inclusivas dirigidas a la economa informal, que comprendan aquellas vinculadas a la proteccin
social, desarrollo del capital humano y el mejoramiento de la productividad y competitividad. No slo para proteger la calidad del empleo y sus ingresos en pocas
de crisis sino para impulsar un proceso de formalizacin del empleo que acompae
91
Gamero, J. (2010), Garca, N. (2010), Portocarrero, Vsquez, Yamada (2010), Banco Mundial (2010 a),
Banco Mundial (2010 b) Tesliuc (2006), OIT-OMC (2009), Arambur y Rodrguez (2011) y Morn E.
(2008).
47
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
6.
7.
8.
9.
10.
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ANEXO
CUADRO 1
Per
urbano:
PEA
ocupada
con
empleo
formal
e
informal
por
categora
ocupacional
que
estn
HSPHKVZHHSNUZPZ[LTHKLWLUZPVULZ`
(en
porcentaje)
2005
Categora ocupacional
2009
Empleo
formal
Empleo
Informal
Total
Empleo
formal
Empleo
Informal
Total
Empleador o patrono
57,7
18,7
24,3
56,7
26,7
30,4
Trabajador Independiente
34,3
12,6
12,7
43,3
19,6
19,7
Asalariado
69,7
19,0
43,5
81,1
22,4
55,5
Empleado
70,9
28,0
54,8
82,0
28,1
66,1
Obrero
66,2
12,5
27,9
78,2
18,6
39,7
Trabajador Familiar No
Remunerado
5,6
5,6
12,1
12,1
9,5
9,5
9,1
9,1
Otro
8,1
8,1
12,9
12,9
14,1
27,1
19,6
37,4
Total
69,1
80,3
1/. Se refiere a los sistemas nacional y privado de pensiones; as como a la Caja de Pensiones Militar/Policial; Caja de
Pensiones del Pescador, Estibador.
Fuente: INEI-ENAHO, 2005 y 2009
Per
Urbano:
PEA
ocupada
con
empleo
formal
e
informal
por
categora
ocupacional
que
estn
HSPHKVZHSZLN\YVKLZHS\K`
(en
porcentaje)
2005
Categora ocupacional
Empleo
formal
Empleo
Informal
Total
Empleo
formal
Empleo
Informal
Total
Empleador o patrono
66,2
21,2
27,7
69,9
29,2
34,2
Trabajador Independiente
59,1
18,0
18,1
51,6
40,1
40,1
Asalariado
72,4
16,7
43,6
83,0
34,3
61,8
Empleado
73,8
27,9
56,6
83,8
40,6
71,1
Obrero
68,1
8,5
25,6
80,5
30,0
47,9
Trabajador Familiar No
Remunerado
18,8
18,8
44,2
44,2
16,0
16,0
38,3
38,3
Otro
14,5
14,5
53,3
53,3
17,7
30,6
37,8
50,9
Total
Fuente: INEI-ENAHO, 2005 y 2009
50
2009
72,1
82,5
Asalariado
mbito geogrfico
Lima
Metropolitana
56,3
Resto urbano
43,7
Sexo
Hombre
69,0
Mujer
31,0
Edad
14 a 24
38,4
25 a 29
17,2
30 a 44
27,9
45 a 59
13,9
60 a mas
2,6
Edad promedio
31,1
Pobreza
Pobre
23,3
No pobre
76,7
Seguridad social
Con pension
18,3
Con salud
27,3
Nivel educativo
Sin nivel
5,9
Primaria
31,7
Secundaria
52,4
Superior no
universitaria
7,5
Superior
universitaria
2,5
Promedio de aos
de estudio
10,2
Ingresos mensuales
Promedio
666,9
Mediana
615,8
Total relativo
100,0
Total absoluto
383.368
mbito geogrfico
22,7
77,3
19,8
43,2
19,5
25,7
39,8
10,1
5,0
9,3
14,0
86,0
24,2
22,5
6,3
32,5
47,9
7,3
5,9
1589,5
1149,2
100,0
88.710
471,0
297,5
100,0
310.230
9,6
6,9
5,1
33,5
34,1
20,4
46,5
2,8
7,2
44,3
37,1
8,5
43,3
10,2
1,9
39,1
60,9
78,1
21,9
0,0
0,0
100,0
71.243
3,5
11,7
30,9
52,0
13,8
30,5
21,7
78,3
33,9
10,1
25,1
25,2
5,7
35,5
31,8
68,2
33,9
66,1
36,9
63,1
TFNR
49,6
50,4
Empleador
Trabajador
independiente
Sector Industria
635,9
500,5
100,0
853.552
9,8
3,7
8,1
11,4
29,5
47,3
19,1
32,9
22,0
78,0
22,9
11,2
31,4
24,6
10,0
38,4
56,0
44,0
45,8
54,2
Total
604,1
518,6
100,0
433.122
10,7
3,3
11,0
5,4
21,4
58,9
16,5
33,1
18,6
81,4
42,6
16,3
26,2
11,9
3,1
30,2
55,2
44,8
47,8
52,2
Asalariado
2066,2
1399,0
100,0
98.454
10,7
9,4
15,4
11,9
17,7
45,6
23,6
23,8
7,5
92,5
6,2
9,4
43,3
30,6
10,5
42,5
67,2
32,8
42,8
57,2
Empleador
633,7
414,5
100,0
1.126.099
8,9
3,6
8,1
19,6
29,7
39,1
14,9
39,8
19,0
81,0
7,8
9,8
35,0
31,6
15,8
44,3
28,9
71,1
37,3
62,7
Trabajador
independiente
Sector Comercio
0,0
0,0
100,0
282.208
9,4
4,4
5,6
13,7
37,7
38,4
13,2
45,3
19,0
81,0
47,0
8,3
16,1
14,4
14,2
33,6
36,4
63,6
30,9
69,1
TFNR
607,6
389,4
100,0
1.939.884
9,5
3,9
8,8
15,2
28,4
43,7
15,5
38,3
18,3
81,7
21,2
11,0
30,7
24,6
12,4
39,5
37,8
62,2
39,0
61,0
Total
821,0
651,4
100,0
1.134.213
10,7
6,2
9,8
5,8
24,8
53,3
27,3
37,2
17,6
82,4
33,2
16,7
29,7
16,3
4,2
32,9
69,0
31,0
51,1
48,9
Asalariado
7LY\YIHUV!7LYSKLSVJ\WHKVPUMVYTHSKLSVZZLJ[VYLZPUK\Z[YPHJVTLYJPV`ZLY]PJPVZZLNUJH[LNVYxH
(Porcentajes
de
columna)
CUADRO 2
1612,6
1197,0
100,0
230.047
10,7
13,4
11,1
9,1
25,4
41,0
28,5
29,1
10,2
89,8
4,8
7,1
42,5
37,0
8,6
43,6
66,2
33,8
48,1
51,9
Empleador
682,9
503,8
100,0
1.442.578
9,8
8,0
8,0
13,1
29,9
40,9
23,3
37,6
20,4
79,6
15,7
11,0
33,2
28,1
12,0
40,9
59,9
40,1
45,7
54,3
Trabajador
independiente
Sector Servicios
10,3
7,6
8,9
9,9
27,8
45,8
24,8
36,9
18,1
81,9
23,4
12,8
31,7
23,4
8,7
37,6
62,7
37,3
47,3
52,7
Total
0,0
771,8
0,0
595,0
100,0
100,0
156.853 2.963.691
10,0
5,2
7,0
11,2
34,2
42,5
15,7
39,8
12,2
87,8
50,4
9,7
15,9
12,4
11,6
32,2
38,6
61,4
34,5
65,5
TFNR
E M P L E O I N F O R M A L Y P O L T I C A S D E P R O T E C C I N S O C I A L E N P E R . R E T O S Y O P O R T U N I D A D E S P A R A E L N U E V O G O B I E R N O
51
52
4.091
TOTAL
1.088
572
2.431
Salud y
Saneamiento
Proteccin y
Prevensin Social
Educacin y Cultura
1999
4.791
1.506
839
2.446
2000
CUADRO 3
4.670
1.758
634
2.278
2001
4.607
1.501
563
2.543
2002
4.845
1.385
703
2.757
2003
5.624
1.681
953
2.990
2004
6.132
1.975
895
3.262
2005
7.114
2.672
923
3.519
2006
8.571
3.211
1.423
3.937
2007
10.562
4.728
785
5.049
2008
12.235
5.318
1.631
5.286
2009
13.353
6.097,36
1.846,98
5.409,08
2010 2/
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
TOTAL
TRANSPORTE
6.446
80
255
10
1.310
SALUD Y SANEAMIENTO
TRABAJO
1.216
69
86
2.573
73
755
12
PESCA
JUSTICIA
EDUCACION Y CULTURA
COMUNICACIONES
AGRARIA
ADMINISTRACION Y PLANEAMIENTO
1999
CUADRO 4
6.165
86
194
19
1.224
780
78
107
2.963
90
13
603
2000
6.603
62
265
1.317
1.052
67
155
2.968
84
596
17
2001
7.573
68
316
124
1.766
1.185
12
60
88
3.277
77
575
17
2002
7.853
82
347
168
1.907
920
68
197
3.641
86
20
389
19
2003
8.701
79
373
153
1.986
1.113
83
223
4.102
78
19
461
21
2004
9.524
85
378
166
1.988
1.117
95
286
4.585
348
430
31
2005
10.420
89
579
188
1.845
1.118
30
80
341
4.909
370
37
801
29
2006
134
731
195
2.069
1.130
44
83
533
5.311
421
27
783
66
2007
11.533
12.668
168
1.128
200
2.225
1.159
41
22
16
567
5.367
663
34
1.027
52
2008
16.218
621
1.545
140
3.142
1.102
41
26
867
6.910
243
128
1.327
119
2009
16.798
483
1.580
185
3.084
1.287
20
21
19
958
7.271
262
150
1.411
69
2010 2/
E M P L E O I N F O R M A L Y P O L T I C A S D E P R O T E C C I N S O C I A L E N P E R . R E T O S Y O P O R T U N I D A D E S P A R A E L N U E V O G O B I E R N O
53
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
CUADRO 5
2.007
2.008
2.009
2010 1/
497,3
534,5
571,7
612,9
538,3
727,8
866,5
987,5
181,6
53,8
282,1
129,2
38,8
166,7
449,0
332,6
363,0
363,0
363,0
363,0
104,6
128,0
128,0
128,0
80,3
78,2
118,0
139,7
320,5
439,3
458,5
503,3
380,9
474,0
507,5
630,6
54,6
43,4
54,7
72,7
164,3
209,3
270,2
142,2
ELECTRIFICACION RURAL
283,1
286,8
528,3
628,6
22,2
33,4
77,3
95,1
108,7
318,2
312,2
221,4
13,6
19,2
49,1
61,1
CONSTRUYENDO PERU
198,8
193,7
104,2
152,3
316,9
316,9
317,7
304,6
141,4
450,0
626,7
659,9
2,9
3,2
2,1
3,5
54
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2.007
2.008
2.009
2010 1/
74,8
10,1
13,1
TOTAL GENERAL
75,7
83,8
106,4
11,3
17,0
23,8
10,5
10,5
10,5
55
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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58
Introduccin
El documento que sigue, intenta ofrecer una visin dinmica, de las organizaciones de
trabajadores en empleo informal del mbito urbano y documentar las experiencias de
proteccin social implementadas por ellas mismas, en las reas de subsidios para atencin
de salud, jubilacin informal, micro crdito, asesora legal y tcnica, cuidado infantil,
capacitacin, entre otros.
Resume una investigacin encargada a Elsie Guerrero, quien recogi informacin de
mayo a setiembre del 2010 de las propias organizaciones de los grupos ocupacionales
seleccionadas, mediante entrevistas, testimonios, documentos, y registros. Igualmente,
acudi a fuentes institucionales como el Registro Nacional de Micro y Pequeas Empresas,
la Municipalidad Metropolitana de Lima y municipalidades distritales, as como, organizaciones de promocin.
Los grupos abordados, realizan diferentes actividades, pero tienen en comn, una
situacin de precariedad o desproteccin. Estos son: Canillitas, Lustradores de Calzado,
Comerciantes (Vendedores de kioscos y puestos de mercado. Vendedores de campos
feriales y galeras comerciales, Vendedores ambulantes), Trabajadoras del Hogar, Artesanos,
Estibadores Terrestres, Mototaxistas y Recicladores.
El concepto de Proteccin Social, es an poco conocido en el pas. Acuado por la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), significa en su acepcin mas simple, el
conjunto de mecanismos con que deben contar los sectores ms pobres de la sociedad
para superar los riesgos a los que estn expuestos. En el 2009 la OIT y la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS) establecieron la necesidad de marcar un umbral mnimo
de proteccin social indispensable que alcance al universo creciente de trabajadores vulnerables excluidos de la economa formal.
El 70% del empleo urbano en el Per participa de la economa informal. Al 2009,
aproximadamente dos tercios de esta poblacin carece de un seguro de salud y slo una
quinta parte aporta al sistema de pensiones. A lo largo de estos aos, Qu ha ocurrido con
esa inmensa mayora de peruanos que libra diariamente una batalla por vivir? Con que
59
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Resumen ejecutivo
El estudio Experiencias y estrategias de proteccin social desde organizaciones de trabajadores informales urbanos en Per, tiene como objetivo, sistematizar las experiencias
de proteccin social, desarrolladas por un conjunto de organizaciones de trabajadores en
empleo informal del mbito urbano, principalmente, de Lima. Estas fueron seleccionadas
tomando en cuenta los criterios de contar con una organizacin adecuadamente estructurada, reunir gran contingente de trabajadores, y de preferencia, un alto componente
de mujeres. Resultaron escogidas las organizaciones de Vendedores de Diarios y Revistas,
Lustradores de Calzado, Comerciantes de mercados, campos feriales, galeras y ambulantes, Trabajadoras del Hogar, Estibadores manuales, Mototaxistas, Recicladores y Artesanos.
El estudio examin las caractersticas y procesos de desarrollo registrados por las
organizaciones de base y sus federaciones, los mecanismos de proteccin social aplicados, los actores de la organizacin y su articulacin con los actores locales en los mbitos
de negociacin donde participan, usando como indicadores, sus cuotas de aportacin,
servicios prestados, financiamiento y modalidades de gestin.
Entre estas organizaciones, slo las ms antiguas, como Vendedores de Diarios y
Revistas, Lustradores de Calzado y Trabajadoras del Hogar cuentan con mecanismos reconocidos o apoyados por el Estado, mediante la existencia de antiguas leyes dictadas a favor
de algunos de estos grupos, en las dcadas de los 80 y 90, las que, sin embargo, no se
cumplen hasta el da de hoy, lo que muestra su poca incidencia para exigir sus derechos.
En general, existe un bajo nivel de expectativas en la atencin de salud y aseguramiento de estos sectores informales (como los comerciantes), sumado a la escasa conciencia de los riesgos a que estn expuestos (mototaxistas, recicladores) lo que acta
como una fuerte barrera para el emprendimiento de mecanismos de proteccin social
por cuenta propia.
Si bien en estas organizaciones, existe gran potencial en materia de proteccin social,
segn apliquen estrategias adecuadas de capitalizacin y financiamiento y que se logre
superar determinados obstculos, en la mayora de ellas, predomina una visin asistencialista, de reaccin a la emergencia, sin encontrar una respuesta pertinente con un enfoque
de riesgo, que derive en una preocupacin por el aseguramiento.
60
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
Pero la dificultad, para que los grupos vulnerables accedan a mecanismos de proteccin tambin, viene desde las instituciones pblicas y privadas que ofertan servicios
de salud. Si bien existen programas especiales de parte del Estado para su incorporacin
como beneficiarios, debe admitirse, que se presentan tambin restricciones de parte de
la oferta pblica en cantidad y calidad, de modo que sta no cumple con las expectativas
que genera; tal es el caso del SIS en su modalidad semicontributiva.
Una solucin que propone el estudio es la inscripcin masiva y el pago de las cuotas a
travs de sus organizaciones bajo responsabilidad de los dirigentes; as como la inclusin
de una prima para seguro de salud en las cuotas que los socios aportan regularmente para
la compra de activos fijos para el desarrollo de su actividad (locales comerciales, vehculos,
etc.). El estudio tambin plantea que los grupos ocupacionales vulnerables usen el sistema
cooperativo a travs de su afiliacin en las Cooperativas de Ahorro y Crdito surgidas en
los conos y barrios populares de Lima. Algunas organizaciones, y trabajadores, especialmente de comerciantes informales, ya lo han hecho, siendo beneficiarios de crditos y
auxilios con bajo inters, en base a un esquema financiero confiable y transparente.
1
2
OIT, Departamento de Seguridad Social. Seguridad social para todos: una inversin en la justicia social
y en el desarrollo econmico; Abril de 2009.
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud
y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, lavivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes
de su voluntad. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. (OIT)
61
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
sociales esenciales, tanto en efectivo, como en especie, pagadas a los pobres y vulnerables para proveer una seguridad de ingresos mnimos y el acceso a la asistencia sanitaria
esencial. (ILO & WHO. (2009)).
En trminos generales, la nocin de proteccin social, apunta a proteger a las personas
de los riesgos inherentes a las diferentes actividades de la vida diaria, en especial, las provenientes del trabajo y la subsistencia. Bonilla y Gruat (2005) sintetizan los principios de la
proteccin social, en igualdad de trato, solidaridad, inclusividad, responsabilidad general
del Estado, y, transparencia y gestin democrtica. El mayor acceso de los trabajadores
y las trabajadoras a mecanismos de proteccin social, favorece su empoderamiento y su
mejor participacin en la economa; al respecto, los trabajadores en empleo informal son
quienes se encuentran ms desprotegidos.
Entendemos como economa informal3 a la diversidad de trabajadores y unidades
econmicas en los distintos sectores de la economa y en los contextos rural y urbano
bajo condiciones vulnerables e inseguras. Comprende en particular a: trabajadores por
cuenta propia y empleadores dueos de sus propias empresas, miembros de cooperativas
de productores informales, trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para uso final propio de su hogar, trabajadores familiares no remunerados,
independientemente de si trabajan en empresas del sector formal o informal, asalariados
que tienen empleos informales, empleados por empresas del sector formal o informal, o
por hogares que les emplean como trabajadores domsticos asalariados (Gamero 2010).
Algunos de stos se encuentran en la periferia del ncleo empresarial o al final de la
cadena productiva (OIT 2007).
En el Cuadro 1, elaborado por Gamero, se observa la distribucin de los trabajadores
ocupados segn condicin de formalidad/informalidad laboral y por categoras ocupacionales. En el mbito del empleo informal, los asalariados alcanzan el 19.80% lo cual muestra
la precarizacin de las condiciones de trabajo. De otra parte, hay que anotar, el significativo
porcentaje que alcanza el trabajador independiente no calificado, 34.80%, escenario de
trabajadores de actividades informales en el comercio y servicios, y, que por lo general concentran a trabajadores mayores de 30 aos, con muy pocas posibilidades de insertarse en el
empleo formal, dada la carencia de oportunidades educativas, escaso acceso a tecnologa,
informacin, a lo cual, se agrega, su dbil capacidad de representacin y participacin en
los espacios de decisin. Si bien es cierto, el trabajador familiar no remunerado, cumple
un rol crucial en la sobrevivencia de las unidades productivas del sector informal, su alto
porcentaje, 14.90%, conlleva a un desafo para las polticas pblicas que este grupo requiere
para reivindicar su naturaleza humana y su rol productivo.
Las experiencias estudiadas se originan, en la mayora de los casos, en organizaciones
que agrupan a trabajadores independientes, salvo el caso de las trabajadoras del hogar.
En lneas generales, el contexto de estas iniciativas de proteccin social est marcado bsicamente por dos aspectos: por un lado, el propio mbito de la economa
informal, en el que predominantemente se desenvuelven, caracterizado por deficientes
62
Segn la OIT (2007) el trmino economa informal se propuso en lugar de sector informal para
abarcar el conjunto de actividades econmicas que tanto, en la legislacin como en la prctica estn
insuficiente contempladas por sistemas formales o no lo estn en absoluto.
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
CUADRO 1
7,(VJ\WHKHZLNUMVYTHSPKHK`JH[LNVYxHVJ\WHJPVUHS7LY
(En
porcentajes
y
miles
de
personas)
Urbano
Nacional
Rural
Lima
Metropolitana
Resto Urbano
20,00
34,20
34,20
5,60
0,07
0,13
0,13
0,03
0,04
0,10
0,10
0,00
0,26
0,49
0,49
0,03
Empleador (2 a 9 trab.)
0,20
0,43
0,43
0,00
20,60
35,30
35,30
5,60
3.201
1.550
1.326
324
Asalariado
19,80
23,00
23,00
16,10
34,80
24,80
24,80
42,20
1,30
2,43
2,43
0,17
1,50
0,75
0,75
2,33
Empleador (2 a 9 trab.)
3,60
3,77
3,77
2,66
14,90
3,87
3,87
29,12
3,20
6,05
6,05
1,31
Otros
0,40
0,10
0,10
0,45
79,40
64,70
64,70
94,40
12.356
2.841
4.082
5.433
Total (%)
100,00
100,00
100,00
100,00
15.557
4.391
5.407
5.758
EMPLEO FORMAL
Asalariado
EMPLEO INFORMAL
condiciones de vida y trabajo; y por otro lado, el marco legal que se aplica a los grupos
ocupacionales, que las han desarrollado, que busca normar, proteger o promocionar
su actividad y que tambin incide en su problemtica cotidiana. Varios de los grupos
estudiados han logrado el reconocimiento de derechos sobre la base de sus luchas e
incesante esfuerzo reivindicativo; en muchos de los casos, esa legislacin no se cumple
en su totalidad. Las normas establecidas tienen contextos y tiempos diferentes que se
detallan ms adelante.
En el campo promocional, la casi totalidad de las normas revisadas para este trabajo
concentran preferentemente su atencin en la capacitacin del trabajador, siendo ms
notorio el tema de la atencin en salud, los canillitas. Respecto a los artesanos y recicladores
contemplan medidas promocionales adicionales as como la certificacin, el reconocimiento de la propiedad intelectual y la realizacin de ferias, procesos de formalizacin.
63
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
64
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
este derecho a todos los afiliados inscritos en sus padrones. Adems, les abre oportunidades
de formacin tcnica o profesional a travs de los convenios para becas con institutos y universidades. En tanto, la Caja focaliza su atencin en programas alimentarios y asistenciales.
Igualmente, en el gremio de canillitas, la Caja brinda atencin de salud, mientras que
la Federacin tramita los subsidios por sepelio ante las empresas editoras, promueve oportunidades de formacin tcnica a travs de convenios y su propio instituto tecnolgico,
capitaliza a la organizacin para generar recursos que le permitan desarrollar servicios para
sus afiliados, y busca que la conduccin y financiamiento de la Caja se reorganicen y amplen.
Tambin cabe resaltar el rol de las organizaciones de las trabajadoras del hogar, que
desde inicios de los aos 70 empezaron a movilizarse y mediante un importante proceso de
incidencia, lograron acceso a la seguridad social, as como a otras leyes que las protegen.
Se detallan las organizaciones y normas legales de sus respectivos mecanismos de
proteccin social (Cuadro 2)
CUADRO 2
-LJOHZKL,TPZP}UKL5VYTHZ3LNHSLZKL9LNxTLULZ3HIVYHSLZ,ZWLJPHSLZ7LY
Gremios
Norma Legal
Reglamento
Otros/s
1968, 1984
------
2002
2003
Canillitas
Lustrabotas
Ley
Estatuto
Caja (1)
1.990
Cajapatrac (2)
Ley 25249
65
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Gremios
Norma Legal
Ley
Artesanos
Estibadores
Terrestres
Recicladores
(2)
66
Otros/s
2010
------
------
2009
2010
Reglamento
------
DS N 0182006-SA
D L No 25988 elimina impuestos al valor de venta de diarios y otras publicaciones destinadas a la Caja de Proteccin y Asistencia Social de los Canillitas
D L No 25988 elimina impuesto al valor de venta de artculos para lustrado de calzado, destinado a la Caja de Proteccin de Asistencia de los Trabajadores Lustrabotas de Calzado.
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
b) Lustradores de calzado
Estn representados por la FENTRALUC, que ha logrado que se asegure obligatoriamente
a todos los afiliados al Seguro Integral de Salud (SIS). Con recursos que provienen del
Estado, se apoya 15 Comedores a nivel nacional, se brinda apoyo social en caso de emfermedad, as como bolsas de navidad y escolaridad.
La Caja de Proteccin est dirigida por un Directorio integrado por un representante
del Gobierno Central y cuatro de la Federacin que regulan el uso del presupuesto
asignado.
En el 2008, la Caja de Proteccin otorg un subsidio de salud por cada 20 asociados
de 6,000 miembros que la integran, arribando a las 300 atenciones.
A travs de Convenios con el Ministerio de Educacin e Instituciones educativas diversas se facilitan becas y con apoyo de la cooperacin tcnica sindical se han implementado
dos talleres de confecciones.
67
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
Las prestaciones que perciben, son financiadas ntegramente con sus propios aportes
y el de sus empleadores. La organizacin no interviene en ninguna etapa del proceso.
No obstante el principal problema es el incumplimiento de la Ley de parte de los
empleadores. Se estima que slo el 14.8% de las trabajadores del hogar cuentan con
seguro social.
Estn representadas por el, Sindicato de Trabajadoras del Hogar del Per (SINTRAHOGAR-P) y el Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores del Hogar de la Regin Lima (SINTTRAHOL), los que asumen funciones de defensa legal, comunicacin y capacitacin.
d) Estibadores terrestres
Representados por la FETTRAMAP, los estibadores han construido experiencias de atencin
en salud en caso de enfermedad o accidente, con un subsidio integral o parcial, segn los
recursos de cada organizacin de base. Cuentan tambin, con un subsidio por descanso
mdico, equivalente al salario no percibido, subsidio para sepelio y una bonificacin por
Jubilacin al retirarse, cuyo monto oscila entre S/11,000 y 39,000 soles, segn el tiempo
de trabajo y aportes realizados.
De otra parte, la organizacin brinda asesora legal y tcnica, participa en la formacin
de los comits de seguridad y salud en el trabajo y es receptora de un conjunto de actividades de capacitacin, apoyadas por entidades de cooperacin sindical, como ISCOD,
Fundacin Paz y Solidaridad, ONGs Laborales nacionales y su matriz de tercer grado, la
CUT-Per.
Las actividades de proteccin, se administran de manera autnoma, en cada uno de
los sindicatos, que constituyen la FETTRAMAP, a travs de la Junta Directiva. El financiamiento se ha establecido en los respectivos estatutos y reglamentos y se aprueban los
montos a asignar en asambleas generales.
En el caso de servicios especiales, como un bazar o un fondo de crdito para consumo,
se nombra un comit de tres o cuatro trabajadores, que tambin son elegidos en Asamblea General. En todos los casos, se rinden cuentas peridicamente, que son revisadas
por Comisiones Fiscalizadoras que dan el visto bueno de lo actuado ante las instancias
de gobierno de la organizacin (Junta Directiva-Asamblea General).
Cuentan con Convenios para atencin en salud con ESSALUD, bsicamente con los
trabajadores del Mercado de Frutas, que se da en iguales condiciones que las prestaciones
brindadas a trabajadores asalariados. La modalidad para generar el servicio, es a travs
de la constitucin de una empresa de estiba que hace las veces de empleador de los
trabajadores.
En cuanto al financiamiento, los estibadores de la mayora de gremios que los agrupan, aportan 30 soles al mes para el Fondo Solidario de Ayuda Mutua en Salud y diversos
aportes extraordinarios, acordados previamente en asamblea general de afiliados para otras
prestaciones sociales, al cual se agrega un porcentaje de las cuotas regulares aportadas
por ser afiliados a los gremios de base.
68
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
e) Recicladores
Estn representados por el Movimiento Nacional de Recicladores del Per (MNRP), La
Federacin Nacional de Recicladores (FENAREP), y la Red Nacional de Recicladores, que
vienen gestionando se cumpla con lo estipulado en materia de proteccin social en la
ley 29419.
En materia de asesora, estas organizaciones acompaan a sus bases para lograr que
los gobiernos locales les reconozcan el derecho al trabajo. El MNRP reporta una accin
de promocin de PYMES y Cooperativas y cuentan con un Convenio con el Ministerio
del Ambiente para capacitar a sus afiliados en manipulacin de residuos peligrosos.
f)
Mototaxistas
>>,>`V,>}iq>}V/>L>>`>`i}>ixV`>`i`i*i
,
*i
69
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
la realizacin de colectas para atender ayuda en gastos de sepelio cuando algn socio
fallece o bien ante emergencias de salud. Posteriormente, en unos casos, las colectas se
institucionalizan en los estatutos o acuerdos de asamblea, y en otros, se establecen cuotas
y se crean pequeos fondos solidarios administrados por la organizacin en base a los
aportes o de otras fuentes como las multas, y junto con la creacin del fondo se constituyen tambin comits o comisiones de previsin social, lo que no slo favorece que el
mecanismo tenga una mayor regularidad, sino que refleja una mayor preocupacin por
el tema de la proteccin social. Las variaciones en el desarrollo de las experiencias, entre
las organizaciones de comerciantes, estn relacionadas con la capacidad de ahorro de los
socios, su perfil demogrfico, el tamao del grupo, su forma jurdica de organizacin, el
liderazgo de sus dirigentes y la asistencia tcnica con la que pueden haber contado. A
continuacin se listan las organizaciones.
a) Estibadores
Ha generado mecanismos en proteccin social relacionados a atencin en salud, en
caso de enfermedades o accidente, subsidio por descanso mdico, subsidio para sepelio,
bonificacin por jubilacin al retirarse. Asimismo, en el escenario de promocin de oportunidades y capacidades, brindan asesora legal y tcnica, formacin de comits de salud
en el trabajo, capacitacin sindical y tcnica. Algunas organizaciones de base brindan
facilidades en crditos personales y servicio de bazar a los afiliados.
70
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
CUADRO 3
,_WLYPLUJPHZKL7YV[LJJP}U:VJPHSLU*VTLYJPHU[LZ7LY
(En
nmero
de
experiencias)
reas de Proteccin Social
Tipo de
Organizacin
Organizaciones
N de
socios
Ambulantes
Campos
Feriales
Comerciantes
Mercados
TOTAL
Prstamos
Crdito Ahorro
As. Soc
Salud
Sepelio
Capacitacin
Comedor
Otro
4.477
13
2.880
13
11
10
20
7.357
17
16
14
salud, sin embargo, en la mayora de casos las organizaciones tienen alternativas menos
restrictivas, otorgando un subsidio abierto por enfermedad y/o operacin quirrgica.
Otra limitacin, es que, por lo general, los subsidios otorgados no cubren el costo total
del tratamiento en salud debido a que los montos son prefijados en funcin de los criterios
establecidos o las posibilidades de la organizacin, independientemente de la complejidad
de la atencin requerida. Se dan casos donde el subsidio, puede ser entregado una vez al
ao y en un caso extremo, por una sola vez, en la vida del socio (Cuadro 4).
CUADRO 4
Nmero
Anual
de
Subsidios,
Atenciones
y
Campaas
para
la
Salud
realizadas
por
organizaciones
ZLSLJJPVUHKHZKLJVTLYJPHU[LZ7LY
(En
nmeros
absolutos)
Organizaciones de Comerciantes
N
socios
Prestaciones Subsidiados
Consulta
Mdica
Hospitalizacin
Sepelio
Consulta
Mdica
directas
Campaas
(socios
beneficiados)
Federacin de Trabajadores
Ambulantes y Mercados VMT
(11 Asoc)
360
s.i
s.i
s.i
942
20
s.i
s.i
s.i
876
46
78
10
100
s.i
800
33
s.i
s.i
500
1472
45
s.i
s.i
s.i
4450
148
78
26
100
s.i
Nuevo Milenio
1900
50
s.i
s.i
400
700
50
s.i
300
s.i
2600
100
s.i
300
400
TOTAL
7050
248
78
31
400
400
Prodelco de Carabayllo
71
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
c) Artesanos
Los artesanos estn representados por diversas organizaciones. Bsicamente, se destaca
la experiencia de la Cooperativa de Ahorro y Crdito del Artesano (CIAP). Esta cooperativa tambin promueve la afiliacin de sus asociados al (SIS) y la creacin de fondos
propios de asistencia social. Igualmente, se brinda asistencia tcnica, y comercial en
capacitacin y apoyo financiero a travs de microcrditos.
72
E M P L E O I N F O R M A L Y P O L T I C A S D E P R O T E C C I N S O C I A L E N P E R . R E T O S Y O P O R T U N I D A D E S P A R A E L N U E V O G O B I E R N O
a) Estibadores-FETTRAMAP
FORTALEZAS
DEBILIDADES
INNOVACIN
U La privatizacin y modernizacin de los Mercados Mayoristas tienden a reducir el nmero de trabajadores de la estiba.
U Limitaciones para atender la
demanda de organizacin a
nivel nacional
U Las cuotas tanto por enfermedad como por sepelio son fijadas por montos equivalentes
a una determinada carga de
productos, es decir, el equivalente a un monto fijo acorde a
las tarifas vigentes.
U Es el nico caso de bonificacin por tiempo de servicios.
b) Canillitas-FENVENDRELP
FORTALEZAS
DEBILIDADES
INNOVACIN
U Organizacin centralizadora
nacional consolidada y con bases organizadas
U Estrategia de capitalizacin
de la Federacin adquiriendo
inmuebles mediante la negociacin con empresas editoras.
U Capacidad de negociacin
con las empresas editoras para
obtener mrgenes de utilidad
favorables para los afiliados y
para adquisicin de inmuebles
U Inmuebles propios para generar renta y dar servicios a los
afiliados
73
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
c) Artesanos-CIAP
FORTALEZAS
DEBILIDADES
INNOVACIN
U No ha logrado articular an a
todas las redes de artesanos a
nivel nacional, estn trabajando para mejorarlo.
`
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i>>iV>`
i>
iV
FORTALEZAS
DEBILIDADES
INNOVACIN
U
>i}> `i w>V>i
y capitalizacin a travs de la
explotacin de sus propios recursos.
74
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
FORTALEZAS
DEBILIDADES
U La composicin generacional
de los propietarios condiciona
a alquilar los puestos de venta
y reduce su participacin.
INNOVACIN
DEBILIDADES
INNOVACIN
U > `i > V> Vi>tivas compuesta fundamentalmente por ambulantes y comerciantes de Comas.
U
`>`]ii`V>`i U `>`>``i}i
socios; la combinacin de amU >Vi>>
,
6
vibos factores, provoca ruidos
ce un sistema de campaas de
en la comunicacin entre los
salud, bien organizado y atracniveles gerenciales y las bases,
U "viVi > >`> > `ii
tivo es una plataforma de serlas propuestas, etc.
institucional de las organizavicios para sus socios.
ciones de los propios comer- U
yV i}ii>V>]
ciantes y adems mayor estalos adultos jvenes sugieren
bilidad en el tiempo
innovaciones que los socios de
avanzada edad rehsan acepU
i
j `i *i
tar, incluso discutirla.
Social, en el cual la responsabilidad recae en el representante U >``i>>>`>i`>`
del Consejo de Administrahan acaparado los cargos
cin, esto permite que se inU iij v>> `i VVitegren los programas y la cocia y prctica de prevencin,
ordinacin con las campaas
de los socios se atribuye tammdicas, visita a los enfermos
bin a su falta de informacin.
y puntualidad en entrega del
subsidio.
75
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
FORTALEZAS
DEBILIDADES
U
j *i> ii
personal rentado
INNOVACIN
76
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
77
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
4. Conclusiones y recomendaciones
4.1. Conclusiones
1. Ante la falta de acceso a un sistema de seguridad y, en trminos ms amplios, a
mecanismos de proteccin social, se analizan dos conjuntos de trabajadores ocupados en la economa informal y con mayor organizacin: (a) las organizaciones que
han logrado contar con mecanismos de proteccin social especficos para su actividad plasmados en leyes; y (b) aquellas organizaciones que sin contar con una ley
especfica de proteccin social han desarrollado mecanismos e instituciones propios
y experiencias autosostenidas. En ambos casos, ha sido vital el rol desempeado por
las estructuras y representantes gremiales, que han tenido la lucidez de incorporar
en sus plataformas reivindicativas y programticas, el factor de la proteccin social,
asocindolo a su quehacer y gestin diarios
2. Ambos grupos cuentan con experiencias que generan oportunidades de empoderamiento de las organizaciones e implican desafos en lo que se refiere a armonizar las
visiones y expectativas de las diferentes generaciones de trabajadores, no siempre
coincidentes.
3. En el primer grupo, si bien algunos de sus dispositivos legales no son, actualmente,
cumplidos en su totalidad, sea por recorte o no acatamiento, sus organizaciones
persisten en la plena vigencia de esta normatividad y en la bsqueda de nuevas oportunidades de inclusin. Muchas de estas organizaciones han alcanzado estndares de
institucionalidad y financiamiento diferenciados. En el caso de canillitas y lustradores
de calzado, que se desempean en torno a Cajas de Proteccin, con aportes econmicos estatales, hay un funcionamiento regular, interrumpido en algunas etapas, en que
los gobiernos alegaron razones de austeridad fiscal. Las trabajadoras del hogar a pesar
de contar con una legislacin especfica, no alcanzan el posicionamiento adecuado,
4. Las organizaciones que han generado sus propios mecanismos de proteccin social,
tal como los estibadores, artesanos, comerciantes, mototaxistas, en ese orden, utilizan
sus propios recursos, de manera solidaria y asociativa. No obstante, el uso de recursos
tan limitados, implica una capacidad bastante reducida para apoyar contingencias;
el reducido tamao relativo, impide enfrentar eventos catastrficos, tal como la ocurrencia simultanea de hospitalizacin y/o enfermedades graves en salud, asimismo,
disponer de un fondo previsional adecuado.
5. En cuanto a los vnculos con el Estado, los avances en los espacios de dilogo son an
escasos y limitados. El Consejo Nacional del Trabajo y sus similares en las Regiones del
pas, que son mbitos de dilogo social y consulta, de carcter tripartito, conducidos
por los representantes del Gobierno, permiten a la mayora de las organizaciones
estudiadas una llegada indirecta a travs de las Centrales Sindicales a las cuales estn
afiliadas. Queda pendiente evaluar en qu medida sus problemas se reflejan en la
agenda de estas instancias.
78
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
4.2. Recomendaciones
1. En tanto sea factible y pertinente, los diversos programas del Estado orientados a
promover la proteccin social deben articular un componente efectivo y comn,
que potencie las experiencias autogeneradas, de las organizaciones de la economa informal, e incida, en el adecuado, oportuno y pertinente cumplimiento de las
normatividad que ampara la inclusin de diversos estamentos de trabajadores de la
economa informal.
2. Singular preferencia debiera implicar retomar la iniciativa que se gest, el ao 2010,
desde el Poder Ejecutivo, para avanzar hacia una ley marco del trabajo autnomo y/o
autoempleado, donde el tema de seguridad social tena un captulo expectante. Un
conjunto de organizaciones, como la CUT Per, el FOROMYPE, la ONG Alternativa,
vienen trabajando en torno a una propuesta, de modo que puedan aportar, valiosos
insumos para un espacio de dilogo con el prximo gobierno. Las organizaciones
antes mencionadas, podran iniciar la construccin de una Mesa de Trabajo, a manera
de un Plan Piloto, con la Municipalidad Metropolitana de Lima, cuya reciente elegida
Alcaldesa ha mostrado disposicin, para tocar esta problemtica, siendo el perfeccionamiento o dacin de ordenanzas, un instrumento concreto de normatividad. En
esta orientacin estara la actualizacin o perfeccionamiento del Fondo Municipal de
Asistencia al Ambulante (FOMA) creado el ao 1985.
Tambin puede sumarse a este proceso, la denominada Plataforma del Autoempleo, conformada por 12 organizaciones de trabajadores autoempleados, de diferentes sectores, que con el asesoramiento tcnico, del Programa Sindical en la Economa Informal, (PROSIE), la Fundacin Friedrich Ebert y el Proyecto WIEGO-CIES,
han elaborado una propuesta integral, que abarca los aspectos de institucionalidad,
acceso al financiamiento, capacitacin, proteccin social y gestin empresarial. Este
esfuerzo, debidamente concertado, por los representantes de dichas organizaciones
ha sido presentado el 24 de Mayo a los partidos polticos Gana Per y Fuerza 2011,
en un importante y concurrido debate pblico, antes de la eleccin presidencial, en
su segunda vuelta
4. Siendo heterogneo el escenario de la informalidad, las polticas de proteccin social
debern regirse sobre principios fundamentales y comunes, pero con actividades
diferenciadas, en cada caso. As, en tanto no se ha dado una respuesta masiva al aseguramiento semicontributivo planteado por la estrategia del Aseguramiento Universal
en Salud, que recurre a prestadores MINSA, con un paquete limitado de servicios
79
FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
80
EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PER
9. Las experiencias de las organizaciones, aun siendo perfectibles, en materia de proteccin social, merecen constituirse en un factor mltiple de enseanza-aprendizaje
interactivo para el universo gremial de la economa informal, por lo cual sera importante crear, con diversos aportes, un Observatorio, que incluyera este componente
y otros de inters, tanto para los trabajadores como para los actores sociales que
confluyen en acciones de cooperacin, investigacin y desarrollo.
10. El factor innovador de algunas experiencias, en lo concerniente a facilitar oportunidades
econmicas y por ende, articular acciones de proteccin social de mayor eficiencia y
cobertura se asocia, lamentablemente, a la escasa posibilidad de acceso al crdito por
parte de las unidades y trabajadores de la economa informal. Sera conveniente plantear
el establecimiento de una alianza estratgica con las cooperativas de ahorro y crdito
que se vienen dinamizando, con especial xito, recuperando el carcter solidario y eficaz,
que fue distrado en su momento por la ideologizacin y el pragmatismo poltico.
Existen campos donde podra florecer esta propuesta, sumando la campaa que
viene haciendo, por ejemplo la Municipalidad de Lima, a travs de la regularizacin
de las organizaciones existentes de la economa informal, mediante expresiones institucionales asociativas clsicas, sindicales o cooperativas. En igual forma, dinamizando
la accin de la Direccin de PYMES y Cooperativas de PRODUCE (Ministerio de la
Produccin) y la intencin comprobada, de la Organizacin Internacional del Trabajo,
OIT, de emprender un programa especfico, en los prximos aos, que apoye estas
iniciativas, de amplia inclusin social y de ayuda mutua.
11. El Consejo Nacional del Trabajo debe impulsar y darle viabilidad a la Comisin Tripartita
de Economa Informal, que es una oportunidad para analizar de manera integral esta
problemtica, teniendo como referente no slo las Centrales Sindicales y rganos
empresariales, que son su referente legal sino tambin a importantes colectivos de este
sector laboral. Obviamente, las organizaciones afiliadas a Centrales debern generar
acciones de movilizacin e incidencia interna, para que las direcciones gremiales
asuman los compromisos establecidos con sus representados
Es necesario que las coincidencias existentes en la elaboracin del Plan Nacional
de Trabajo Decente, que es un objetivo compartido para el presente ao, contemplen
con singular nfasis el tema de la proteccin social, ampliando sus alcances a la realidad existente en el mundo sociolaboral, que tiene a los trabajadores de la economa
informal como su contingente mayoritario.
12. Finalmente, merece revisarse en una mesa de trabajo con las organizaciones estudiadas algunas de las propuestas que vienen sustentando las principales agrupaciones
polticas presentes, en el actual proceso electoral 2011, vinculadas a la temtica de
la proteccin social, por ejemplo, EL PLAN HAMBRE CERO junto a la integracin
de los programas sociales propuestos en diversos Planes de Gobierno en la Campaa
Electoral 2011; la ampliacin del Programa JUNTOS, el Banco de la Esperanza, la
mejora de 3,200 Puestos de Salud; la ampliacin de los WAWAWASI, el impulso a los
Comits Locales de Administracin de la Salud, la ampliacin de la Red de Protec-
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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FORTALECIENDO LA VOZ DE LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMAL EN LAS DECISIONES DE POLTICA SOCIAL EN AMRICA LATINA
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