Anlisis de poltica pblica en educacin:

lnea de investigacin
Pedro Flores-Crespo

1a edicin, 2008
D.R. Universidad Iberoamericana, A.C.
Prol. Paseo de la Reforma 880
Col. Lomas de Santa Fe
01219 Mxico, D.F.
ISBN 978-607-417-014-6
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
Prohibida la reproduccin parcial o total de esta obra sin la
autorizacin expresa de la Universidad Iberoamericana.

NDICE
Introduccin

I. Qu justica el anlisis de poltica pblica en educacin?

II. Objetivos generales

18

III. Proyectos de estudio especcos

18

ANEXO 1. Anlisis de la literatura sobre poltica educativa

21

ANEXO 2. Anlisis de enfoques y teoras sobre el anlisis

de poltica pblica

32

El Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin de la Universidad Iberoamericana Ciudad

de Mxico (INIDE) naci en 2002 con el propsito de analizar la situacin educativa del pas y proponer soluciones a sus problemas, los cuales afectan, principalmente, en lo social, cultural y econmico a las personas
ms desfavorecidas. Para ello, el INIDE busca enfocarse en cinco reas de estudio: (1) polticas pblicas y desarrollo educativo; (2) educacin bsica y sociedad; (3)educacin y desarrollo integral del pas; (4)educacin,
trabajo y pobreza, y (5)educacin y organizaciones civiles.

INTRODUCCIN
Los resultados de las polticas educativas en Mxico estn lejos de reejar las esperanzas de bienestar, cambio y transformacin que sobre la educacin y el conocimiento se ciernen. La brecha
entre lo que el sistema educativo, en general, y la
escuela, en particular, pueden ofrecer, y lo que las
nias, nios, jvenes y adultos pueden llegar a ser
y hacer gracias a sus aprendizajes, tal parece que se
sigue ensanchando. El grado de importancia que
el gobierno y la sociedad han asignado a travs
de la historia a la educacin, pierde sentido en la
medida que se conocen las graves y paradjicas
consecuencias de la poltica educativa en nuestro
pas. Programa sectoriales vistosos pero poco ecaces; avances en materia de cobertura educativa
y revelacin de escandalosas desigualdades; gasto
pblico considerable y penosos resultados en trminos de comprensin lectora y matemtica;
aumento de la escolaridad e incapacidad para
ampliar las posibilidades de vida de los alumnos; creacin de nuevas modalidades educativas
y bloqueo de aspiraciones sociales; introduccin
de nuevas tecnologas educativas y ampliacin de
la brecha entre ricos y pobres; rma de amantes alianzas polticas e impericia para revertir la
situacin educativa de los grupos marginados;
adopcin de modelos educativos y universitarios
de frontera, y subestimacin del desarrollo educativo de los pueblos indgenas. Qu pasa con la
educacin pblica en Mxico, tan inecaz pese a
los logros y avances? Ser que la educacin como
factor de cambio ha perdido su brillo dado por
las teoras loscas, polticas y sociales, as como
econmicas de los ltimos aos? Es tiempo de
dejar de atribuir a la educacin y al sistema educativo su capacidad de cambio y transformacin?

La educacin tiene una capacidad intrnseca y

real de cambio y transformacin, siempre y cuando se asiente en formas y reglas institucionales, legales, racionales, culturales, polticas, nancieras
y democrticas que contribuyan a potenciar su
efectividad. Mientras estas formas o reglas no
se conozcan, analicen, discutan y anen a la luz
de sus repercusiones sobre los actores polticos,
habr pocas posibilidades de aminorar o erradicar
las contradicciones que arriba se exponen y que,
en ltima instancia, afectan ms profundamente
a los individuos y grupos marginados del pas. El
estudio de las polticas pblicas comprende precisamente el anlisis de estas formas y reglas, as
como sus combinaciones variadas, lo que podra
llevarnos a comprender mejor lo que ocurre con
los cursos de accin que implcita y explcitamente
surgen primordialmente desde el gobierno, pero que
son constantemente recreados por los diversos actores sociales y polticos con el propsito de cumplir con las
nalidades que el Estado se va jando.
Los propsitos de esta lnea de investigacin
son, por un lado, estudiar y desarrollar esquemas
de anlisis de poltica pblica que permitan un
mejor entendimiento del modo en que los gobiernos y la sociedad proceden para tratar de resolver los problemas educativos del pas y, por otro,
identicar y analizar las diversas formas y reglas
institucionales, legales, racionales, polticas, nancieras y democrticas, as como sus combinaciones
variadas que dotan de efectividad a las polticas y
los programas en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional. Bajo el
enfoque de poltica pblica, esto es perfectamente
posible porque, como arma Luis F. Aguilar, representa:
[...] una disciplina o profesin que posee los
mtodos analticos apropiados para mejo-

rar la calidad cognoscitiva de las decisiones

de gobierno y asegurar as su causalidad, la
ecacia social y la eciencia econmica, se
centra en el proceso decisorio del gobierno
y puede cuestionar numerosas decisiones
por considerar que no estn estructuradas
cognoscitivamente (informacin imperfecta, anlisis econmico deciente, supuestos
causales inciertos).1
En la Primera Parte de este documento se describe la problemtica a la que responde esta lnea
de investigacin, y para ello se identican tres
vertientes: (1) el reto de la poltica pblica ante
nuevos contextos; (2) la necesidad de la renovacin terica y analtica, y (3) la bsqueda de
la efectividad de las polticas. Esta Parte es la ms
extensa, y se destacan puntos como: la necesidad de fundamentacin terica de los anlisis de
poltica educativa en nuestro pas, y de rebasar el
modelo estatocentrico que sugiere que la poltica (policy) es el mero resultado de la decisin de
un solo actor: el gobierno. Tambin sobresale la
denicin de poltica que gua este trabajo y las
razones para enfatizar lo pblico de las polticas. En el apartado tres se ofrecen algunas explicaciones de la dbil efectividad de las polticas, lo
que contribuye a planear el trabajo emprico de
la lnea.
La Segunda Parte describe los tres objetivos
generales que persigue esta lnea de investigacin,
mientras que la Tercera Parte abre una amplia
gama de posibilidades de anlisis al proponer
cinco reas de estudio especcas sobre las que se
podra encauzar el trabajo de esta lnea de investigacin: (1) teora poltica y modelos de poltica
pblica; (2) estudios sobre implementacin; (3)
anlisis comparativo de polticas; (4) uso del conocimiento en los procesos de poltica educativa,
y (5) evaluacin integral de polticas y programas.
El documento incluye al nal un anexo sobre el
anlisis pormenorizado de los trabajos que compusieron la revisin de literatura, y otro anexo

Aguilar, L. F. El aporte de la poltica pblica y la Nueva

Gestin Pblica a la gobernanza. Conferencia en el XII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado
y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica
Dominicana, 30 octubre-2 de noviembre de 2007, p. 12.
1

expone los marcos tericos y enfoques de anlisis

de poltica pblica.
Deseo agradecer su apoyo al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) para la realizacin de este proyecto, y a los colegas del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la
Educacin (INIDE) del Departamento de Educacin de la Universidad Iberoamericana Ciudad
de Mxico, que con sus crticas y comentarios enriquecieron versiones previas de este documento.
Me reero a Enrique Pieck, Marisol Silva, Javier
Loredo, Francisco Alvarado, Mercedes de Agero,
Carlos Muoz Izquierdo, Mercedes Ruiz y Sylvia
Schmelkes.
Otra fuente de tiles observaciones surgi del
simposio organizado junto con Aurora Loyo dentro del IX Congreso del Consejo Mexicano de
Investigacin Educativa (COMIE), en el cual participaron Leonel Ziga, Teresa Bracho, Francisco Miranda y Silvia Ortega. Agradezco tambin a Claudia Santizo, Maranela Nez, Ren
Gonzlez Cant, Silvia Ortega, Mara de Ibarrola, Juan Carlos Barrn, Sylvia Schmelkes, Aurora
Loyo y Marisol Silva por su participacin en el
seminario organizado para hacer los ajustes nales al documento y comenzar la denicin de una
agenda futura de investigacin. Gracias a Dulce
C. Mendoza por su ayuda en la recopilacin de informacin, sus esclarecedores comentarios y, sobre
todo, su rme compromiso con el desarrollo del
anlisis de poltica pblica en educacin (APPE).
A Marisol Rueda por su lectura y correccin de
estilo. Lgicamente, toda esta invaluable ayuda no
me exime de los errores que an pudiesen existir.

I. QU JUSTIFICA EL ANLISIS DE POLTICA

PBLICA EN EDUCACIN?
La problemtica que justica la relevancia del anlisis de poltica pblica en educacin puede verse
desde tres vertientes generales, la primera de naturaleza macrocontextual.
1. El reto de la poltica pblica ante nuevas
problemticas
APPE se justica debido a los complejos y no poco
interesantes cambios en el entorno poltico, social
y econmico del pas. En otro espacio se ha sostenido que el tablero poltico de Mxico y, consecuentemente, la forma en que se formulan las
polticas educativas ha cambiado considerablemente desde hace 20 aos.2 Sera errneo soslayar
la apertura a nuevas y diversas fuerzas polticas de
nales de la dcada de 1970 que, entre otras cosas, abrieron caminos para una oposicin real
(en palabras de Gilberto Rincn Gallardo).3 La
disidencia sindical, al igual que los movimientos ciudadanos, hicieron su aparicin en las dcadas de 1970 y 1980, respectivamente.
Con la crisis econmica y poltica de la dcada de
1980, fue evidente que se debilit la capacidad
del Estado para enfrentar las demandas sociales y
su forma de operacin,4 muchas de ellas basadas
en el clientelismo y corporativismo. La dcada
prdida de 1980 exhibi al gobierno como factor de desgobierno, como dira Luis F Aguilar.
Esto signica que este agente no slo puede impulsar benecios sociales sino tambin ocasionar
daos y costos sociales severos. Ante tales hechos,
era lgico que las tesis sobre la capacidad/eciencia directiva de los gobiernos5 empezaran a ser
cuestionadas y revisadas, y se propusieran desde

conceptos (p.e. gobernanza) hasta teoras y prcticas (nueva gestin pblica) para tratar de mejorar el ejercicio de las funciones del gobierno
hasta el grado de hacerlas mucho ms manejables
y ecientes. Sobre estos puntos se hablar ms extensamente en la Segunda Parte, ya que lo que se
quiere subrayar ahora es que las nuevas realidades
van construyendo nuevos marcos para ir pensando los problemas sociales y educativos, as como
sus formas de solucin.
Dentro de estos grandes cambios contextuales
en Mxico, podra sealarse la transformacin
de los tradicionales esquemas de la democracia
representativa y, especcamente, la rme intencin de cambiar mediante el voto, el anquilosado
sistema PRI-gobierno. Vemos que, mientras que
en 1994 el 89% de los municipios del pas era
gobernado por el PRI, para 2007 este porcentaje
se redujo a casi 34%.6 Aunado a ello, la escena
poltica nos ha revelado la existencia de fuertes
contrapesos legislativos7 y judiciales al poder
Ejecutivo, el avance del derecho a la libre expresin, as como la posibilidad de tener aunque
an de manera muy desigual libre acceso a la
informacin gubernamental.8 Todos estos cambios han modicado los ambientes de la poltica
pblica en diferentes direcciones, y coincidimos
que [l]a propagacin de las libertades polticas y
econmicas de la sociedad, plantean al Estado y a
la sociedad misma problemas cruciales de organizacin poltica, de orden gubernamental y de
gestin pblica.9
Sin embargo, la ampliacin de las condiciones
democrticas y libertades polticas no est exenta de contradicciones, movimientos accidentados
y regresiones. Para algunos analistas,10 aunque se
Aguayo, S. El Almanaque Mexicano, Mxico: Aguilar, 2007.
Para mayor informacin, vase Peschard, J. De la mutua incomprensin entre el Ejecutivo y el Legislativo en los tiempos
de la alternancia en Snchez, A. (comp.) Qu pas nos deja Fox?
Los claroscuros del gobierno del cambio. Mxico: Norma, 2006.
8
En mayo de 2004 se expidi el decreto que presenta la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, cuyo objetivo era, entre otros, Favorecer la
rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeo de los sujetos obligados. Estos
sujetos eran desde el poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
hasta cualquier otro rgano federal.
9
Lerdo de Tejada, S. y Luis A. Gomina. El Lobbying en Mxico, Mxico: Porra, 2004.
10
Schettino, M. Propuestas para elegir un futuro. Mxico en el
siglo XXI, Mxico: Ocano, 1999.
6

Flores-Crespo, P. Participacin social y ciudadana. Cuaderno de Trabajo para los Foros Regionales organizados por
el Observatorio Ciudadano de la Educacin, Mxico (OCE),
2006.
3
Citado en Woldenberg, J. (conductor) Mxico: La historia de su democracia. Documental 3 vols., Mxico: Televisa,
2004.
4
Muoz, A. El sindicalismo mexicano frente a la Reforma del
Estado. El impacto de la descentralizacin educativa y el cambio
poltico en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin 1992-1998, Mxico: UIA, 2004. Vase Schettino, M.
Cien aos de confusin. Mxico en el Siglo XXI, Mxico: Taurus,
2007.
5
Aguilar, L. F. El aporte de la poltica pblica y la Nueva
Gestin Pblica a la gobernanza..., op. cit., p. 4.
2

desea construir un rgimen democrtico, a veces la

sociedad y algunos grupos polticos y actores sociales vuelven a inclinarse por prcticas totalmente contrarias a ese deseo. La perseverancia
del paternalismo, la bsqueda y otorgamiento de
prebendas como mecanismo de cohesin de los
grupos, la inclinacin por mantener privilegios o
dejar intactos poderosos intereses econmicos,11
as como el deseo de tener un hombre fuerte
que establezca las reglas para todos, hacen dudar
de la verdadera voluntad democrtica de la sociedad mexicana.12 Es sintomtico que en Mxico,
42% de las personas entrevistadas para el Latinobarmetro declar nunca haber participado en
una organizacin poltica o social mientras que el
promedio regional en Latinoamrica es 11 puntos menor (31%). Adems, de 2006 a 2007 baj
en seis puntos el nmero de mexicanos que le dio
su apoyo a la democracia: de 54% a 48%.13
Estas transformaciones, parte de la construccin de un rgimen poltico diferente, pueden ser
sustancialmente tiles como marco de anlisis
para el estudio de las polticas pblicas en educacin. Sin embargo, la labor del analista poltico
no se agota en la comprensin del rgimen poltico. Si en verdad se desea comprender con mayor
amplitud lo que sucede dentro del sistema educativo nacional, hay que poner atencin a otras
transformaciones de igual trascendencia, como la
demogrca, econmica y cultural.
Los cambios recientes en trminos demogrcos ilustran esta necesidad de ampliar la mirada.
Por ejemplo, en Mxico, mientras la poblacin
de menos de 15 aos disminuye cada vez ms, el
grupo de personas en edad laboral, es decir, de 15
a 64 aos, ha aumentado considerablemente.14
Esto genera demandas al sistema educativo y a la
sociedad, en un sentido diferente al de principios
del siglo XX, en donde el objetivo primordial era
ampliar los servicios educativos en el nivel bsico.
Aunado a los cambios demogrcos, han surgido
fenmenos sociales, culturales y econmicos que
Peschard (2006) ha observado que pese a la pluralidad en el
Congreso, el poder poltico se ha rendido ante los intereses de
grandes consorcios, como el de los medios de comunicacin,
por ejemplo.
12
Schettino, op. cit. p. 29.
13
Informe Latinobarmetro 2007, Chile: Corporacin latinobarmetro, www.latinobarometro.org
14
Caldern, F. Primer Informe de Gobierno. Anexo Estadstico: Mxico: Poder Ejecutivo Federal. 2007.
11

ponen en tensin los procesos de polticas educativas. Pensemos en el fenmeno de la migracin, que
es creciente en nuestro pas, y que para el Consejo Nacional de Poblacin es el signo del siglo
XXI. La migracin nos enfrenta a nuevos retos
en materia educativa que hace 30 aos no se habran pensado. Por ejemplo, ahora se sabe que
la migracin tiene entre sus efectos desincentivar la inversin en la educacin media y superior en comunidades con tradicin migratoria.15
Qu polticas educativas se tendrn que disear
e implementar para estos contextos? La respuesta
no puede ser nica ni inequvoca, sobre todo si
seguimos la idea de que el paso por la escuela no
es la nica forma de desarrollar competencias y
habilidades.16 Es decir, no se tendran slo que
abrir bachilleratos o universidades sino pensar
qu hacer como sociedad y gobierno para tratar de
revertir el desinters de las comunidades migrantes en la educacin. Nuevas modalidades de atencin a esta elusiva demanda, as como un claro
nfasis en la pertinencia del conocimiento en la
sociedad actual, parecen hacerse cada vez ms
necesarios en el Mxico de hoy.
En resumen, la renovacin de los movimientos opositores, el fuerte cuestionamiento a la capacidad gubernamental, el cambio de reglas entre
actores polticos, los avances en trminos de libertades civiles y polticas, las pugnas en cuanto
a los medios para alcanzar el bien comn, las
transformaciones demogrcas, el surgimiento
de complejos fenmenos sociales, y una necesaria
renovacin sobre las nalidades de la educacin,
conforman un escenario que, inexorablemente,
tendr que empujar la reformulacin de los esquemas y marcos para el anlisis y diseo de polticas
educativas en Mxico.
Pasemos ahora a discutir la segunda vertiente
de la problemtica que sustenta esta lnea de investigacin.
2. La necesidad de la renovacin terica y
analtica
Si la realidad es cambiante, las formas de acercamiento a la misma tendrn que modicarse. En
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. Mxico 20062007. Migracin y desarrollo humano. Mxico: PNUD, 2007.
16
SEP. Equidad, Calidad e Innovacin en el Desarrollo Educativo Nacional. Coleccin Editorial del Gobierno del Cambio. Mxico: SEP-FCE, 2005, p. 11.
15

otras palabras, los esquemas analticos, teoras o

modelos tambin debern ajustarse para poder
explicar de una manera ms profunda y realista
lo que ocurre con las acciones pblicas.17 sta
es la segunda vertiente que justica el desarrollo
de una lnea de investigacin como APPE, y que
se llamara la vertiente de renovacin terica y
analtica.
A. Los Estados de Conocimiento del COMIE: un
primer acercamiento
Un primer acercamiento a esta vertiente se deriva
de la revisin a los estados de conocimiento sobre poltica educativa, elaborados por el Consejo
Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE). A
principios de la dcada de los noventa del siglo
XX, el COMIE armaba que la poltica educativa,
como un proceso poltico, apareca como gran
incgnita al iniciar la dcada [de los ochenta].
Los investigadores que participaron en este ejercicio tambin argumentaron que en casi todos los
estudios aparecen como tpicos de anlisis tanto
el Estado como el rgimen poltico, y agregan:
En todos los casos destaca la problematizacin
de la poltica en funcin de la accin del Estado
y, particularmente, la poltica educativa se plantea como un rea especca de esta accin [...].18
Es decir, se enfatiza en estas investigaciones el
carcter burocrtico-corporativista de la poltica
educativa del Estado mexicano. Pese a este nfasis, los investigadores tambin apuntan que el
modelo de anlisis de poltica basado en dos actores burocrticos, como el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (SNTE) y la Secre-

17
Es importante aclarar que un esquema (framework) no es lo
mismo que una teora o un modelo. Elinor Ostrom, promotora del anlisis y desarrollo institucional (AID) ayuda a denir
ms claramente cada uno de stos, y dice que un esquema
ofrece un conjunto de variables que pueden ser usadas para
el anlisis de polticas. Las teoras, en cambio, se enfocan en
algn esquema y generan conjeturas para diagnosticar un
fenmeno, explicar su proceso y predecir sus resultados. Las
teoras son usualmente compatibles con cualquier esquema.
Por ltimo, los modelos realizan suposiciones ms precisas
acerca de un limitado conjunto de parmetros y variables,
y aqu podramos encontrar a la lgica, las matemticas, la
teora de juegos, la experimentacin y la simulacin. Ostrom,
E. An assessment of the Institutional Analysis and Development Framework en Sabatier, P. Theories of the policy process, segunda edicin, EUA: Westview Press, 2007.
18
COMIE. Estados de conocimiento: polticas educativa y
cientcas. Cuaderno 19. Mxico: COMIE, 1993, p. 17.

tara de Educacin Pblica (SEP), empezaba a ser

disfuncional, por lo que la investigacin de la
siguiente dcada tendr que abordar los sujetos
de la sociedad civil (iglesias, partidos polticos,
movimientos sociales, al igual que Agencias Internacionales).19
A doce aos de distancia de esta observacin,
la SEP reconoci tambin la necesidad de ampliar la
mirada en el anlisis de poltica, al armar que
el cambio de paradigma de la poltica educativa
consiste en enfrentar los desafos desde la ptica
de la demanda y dejar de abordarlos solamente desde
la perspectiva de la oferta. Esto signica avanzar en la democratizacin del sistema, reconocer
la diversidad e incluir a quienes permanecen en el
margen. En resumidas cuentas, se trata de poner
en accin, por diversas vas, la premisa de que la
educacin es asuntos de todos, no slo porque debe
extender sus benecios sin exclusiones, sino porque requiere el concurso de todos aquellos que
puedan aportar algo a la educacin.20
Pero, volviendo a los hallazgos del estado de
conocimiento sobre polticas educativas de 1993,
los investigadores hacen otras dos precisiones importantes. La primera es que el tema ms socorrido de las investigaciones en poltica educativa es
el de descentralizacin. Este monopolio temtico obedece, segn los autores, al peso de este
proyecto durante el decenio 1982-1992, y a que
se ha mantenido como una poltica de Estado.
La segunda precisin es que el desarrollo terico
de algunos trabajos hace referencia a conceptos
globalizadores como Estado, rgimen, actores,
etc. y, ms adelante, sugieren reelaborar tericamente los mbitos y niveles analticos de la
poltica educativa y, de ser posible, hacerlo desde
una perspectiva multidisciplinaria, con referentes empricos que sustenten las reformulaciones
tericas.
Diez aos ms tarde, en 2003, el COMIE hizo
otro corte para indagar qu se haba publicado
en la dcada posterior al primer estado de conocimiento, y los resultados fueron sorprendentes.21

Op. cit., p. 24.

SEP, op. cit., p. 21.
21
Este trabajo solamente incluy el nivel de educacin bsico
y el medio superior. No se realiz un estado de conocimiento
sobre polticas educativas en el nivel superior, que presenta
mayores avances tericos en el campo del anlisis de polticas;
vase por ejemplo, la magnca iniciativa llamada, Alliance
19
20

Se dijo que la investigacin de polticas educativas

orientadas a la educacin bsica contina siendo,
como en la dcada de los aos ochenta, un objeto de estudio poco frecuente en la investigacin
educativa (COMIE, 2003: 20). Sin embargo, esta
observacin admite un matiz. Margarita Zorrilla y
Lorenza Villa, autoras del estado del conocimiento
sobre poltica educativa, observan que el ensayo
de opinin tan comn en los aos de la dcada de
1980 dej de ser la nica expresin de los investigadores educativos y, entonces, se reportaron ms
trabajos analticos que, segn ellas, mostraban referentes tericos, metodolgicos y tcnicos.
En su trabajo, observan que el proceso de descentralizacin (conocido como federalizacin)
concentr un gran nmero de trabajos, algo que
resulta coincidente con lo observado por el COMIE
en 1993. Esta coincidencia implica algunas preguntas: qu avances en materia de conocimiento
hubo sobre el proceso de descentralizacin en diez
aos?, qu estudios habra que emprender en el
futuro? Las metodologas para la elaboracin de
estos estudios variaron en el tiempo, as como
sus responsables, y no es posible contestar cabalmente a tales incgnitas.
La revisin de trabajos en el estado de conocimiento de 2003 se organiza en nueve apartados.
En la primera parte se presenta una introduccin
que permite situar el estado de conocimiento, y
en seguida se presentan las investigaciones localizadas que fueron agrupadas en ocho captulos: (1)
diagnsticos que orientan el diseo y la operacin
de las polticas; (2) anlisis de las polticas de
cobertura, calidad y equidad; (3) de las polticas
de federalizacin educativa; (4) de la poltica de
nanciamiento educativo; (5) sobre las polticas y
las reformas educativas; (6) el papel de los actores
en las polticas educativas y la participacin social; (7) planeacin y evaluacin del sistema educativo, y (8) polticas para el magisterio.
Como se observa, las categoras analticas estn mezcladas. La primera responde al campo de
anlisis para la poltica pblica, mientras que la
segunda es lo ms cercano a APPE,22 slo que en
este documento se resaltan ejes temticos. Ante esta
situacin, no se encuentra una reexin pormenofor Internacional Higher Education Policy Studies (AIHEPS)
http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/aiheps/research.html
22
Vase ms adelante la seccin 111: Deniciones de poltica y enfoque para una distincin.

10

rizada sobre los diferentes modelos, esquemas y

teoras de anlisis de poltica pblica y su uso, as
como su pertinencia en la realidad de Mxico.
Seguimos sin conocer en qu medida ciertos elementos de los diferentes encuadres tericos-abstractos ayudan a explicar mejor lo que ocurre con
las polticas educativas.
El balance del estado de conocimiento sobre
polticas educativas de 2003 resalta un punto de
inters: se sugiere realizar un trabajo de sistematizacin de investigaciones de poltica educativa
que se reeran a los niveles meso y micro, pues
lo que aqu se presenta es slo a nivel macro. Este
ltimo, para la investigadora responsable del balance, signica el sistema en su conjunto cuya
representacin son las secretaras de educacin a
nivel nacional o en los estados, mientras que lo
meso lo dene como aquello que tiene que ver
con las instancias intermedias de la gestin del
sistema educativo como seran la supervisin o
los cuerpos tcnicos, entre otros. El nivel micro
hace referencia a las instituciones educativas, en
este caso a la escuela de enseanza bsica.
Esta clasicacin de niveles es til en la medida que permite una mejor identicacin de los
niveles de decisin, pero no parece que la realidad
funcione as23 o que, siguiendo a Claudia Santizo,
los instrumentos de anlisis para cada etapa se puedan utilizar de manera generalizada para las otras.
Cada mbito tiene un signicado segn la teora
que se utilice.24
Los tres niveles o mbitos propuestos por
Zorrilla parecen estar interconectados por reglas
implcitas y explcitas, y esto es lo que se propone
explorar una lnea de investigacin como la presente. Identicar, como bien resume Santizo, los
elementos de cada mbito, y reconocer las inuencias que cada uno tiene sobre los otros para ofrecer mejores explicaciones de lo que ocurre con las
polticas educativas en Mxico. Los resultados de
las polticas y, por lo tanto, de su efectividad, se
asientan en un marco de decisin cuyos orgenes
mltiples apuntan hacia la participacin de dis-

23
Las categoras de macro, meso y micro de Zorrilla (2003)
no deben confundirse con los niveles meta, meso y delivery
analysis, que propone Wayne Parsons (1995) como alternativa al tradicional modelo por etapas (denicin del problema,
formulacin de poltica, implementacin y evaluacin).
24
Santizo, C. Comentarios al proyecto: Anlisis de Poltica
Pblica en Educacin, 9 de mayo de 2008. Mimeograado.

tintos niveles de gobierno y variados ambientes

de ejecucin entrelazados.
En resumen, los estados de conocimiento sobre polticas educativas en Mxico ofrecen algunos elementos que justican, desde la vertiente
terica y analtica, la lnea de investigacin denominada como APPE. Entre estos elementos se encuentran:
Es difcil establecer con claridad qu avances se
registraron en el campo de las polticas pblicas en educacin, ya que las metodologas para
la elaboracin de los estados de conocimiento
variaron sustancialmente a lo largo del tiempo,
al igual que los autores.
Los estados del conocimiento parecen no identicar el objeto de estudio en una dimensin
amplia. Es epistemolgicamente vlido centrar
nuestra atencin slo en polticas con ejes temticos especcos? Esto se complica an ms
cuando no se identica una denominacin clara
para el trmino de poltica educativa. Bajo sta,
dicen los investigadores, se podran incorporar
un sinnmero de estudios.25
Pese a que ambos estados del conocimiento
(1993 y 2003) hablan de que tomaron en
cuenta estudios de poltica educativa, que incluyen etapas como las de formulacin, instrumentacin e impacto, al nal las observaciones
no retoman este punto. No sabemos qu estudios existen para cada etapa, y mucho menos
podemos evaluar si el modelo por etapas sigue
siendo til en Mxico. La hiptesis es que esta
forma de anlisis, cuyas crticas se empiezan a
escuchar a nales de los aos de la dcada de
1980, parece no ser del todo relevante y que,
por consiguiente, requiere ser reemplazada por
mejores esquemas tericos, tal como sugieren
algunos estudiosos del tema.26 A este respecto,
Claudia Santizo adopta una visin ms matizada, y opina que la separacin por etapas del
proceso de poltica slo se realiza como un
recurso analtico; no obstante, al momento
de explicar los resultados de poltica (policy
outcomes) s es necesario integrar los elementos que se separaron del marco analtico para

ofrecer un entendimiento cabal del objeto de

estudio.27
B. Corroboraciones y ampliaciones: ms vacos de
la literatura
Una vez revisados los estados del conocimiento
del COMIE, y habiendo detectado sus limitaciones
para acercarnos a la problemtica en este campo
de estudio, fue necesario hacer una bsqueda ms
profunda y actualizada de artculos cientcos sobre poltica educativa. A travs de la Red de Revistas Cientcas de Amrica Latina y el Caribe,
Espaa y Portugal (Redalyc), de 1999 a 2007 se
detectaron 25 textos referidos a Mxico. El anlisis pormenorizado de estos artculos se encuentra
en el Anexo 1, mientras que las observaciones generales de este ejercicio se presentan enseguida.
La denicin de poltica es confusa. El trmino se equipara con una reforma, ley o un
programa, y a partir de esta interpretacin se
emprende el anlisis de poltica, lo que en ocasiones conlleva a construir una visin limitada
y fragmentada.28
Algunos trabajos tienden a perder el foco de
anlisis que supuestamente es la poltica (policy), y empiezan a ahondar en la descripcin de
algunos elementos contextuales que poca relacin tienen con el proceso de sta.
Predominan los trabajos analticos y descriptivos y, en cambio, sorprende el bajo nmero de
trabajos con investigacin emprica. Los anlisis de este tipo se pueden ubicar en la etapa
de evaluacin de la poltica o de un programa,
pero en ocasiones esta observacin no se hace
explcita en el texto, lo que podra resaltar la
dbil tradicin de utilizar las herramientas del
enfoque de polticas pblicas en el campo de la
educacin.
Slo un trabajo incluy un marco terico de
las ciencias polticas y sociales para analizar el
proceso de poltica; aunque habra que aclarar
que, (1) s existen referentes de teora para explicar los fenmenos educativos o sociales (e.g.
Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit.
Santizo insiste en que, al concentrarse slo en una etapa
del proceso de poltica y no integrar en los anlisis de poltica
los efectos de las otras etapas del proceso, se corre el riesgo de
dar esta imagen fragmentada. Lo mismo pasa, dice, con los
niveles macro, meso y micro que, en ocasiones, se presentan
por separado y sin aparente conexin.

27
28

COMIE (1993), p. 7.
Sabatier, P. Theories of the policy process, segunda edicin,
EUA: Westview Press, 2007.
25
26

11

la teora del capital humano para analizar relacin educacin-empleo), y (2) se presentan
marcos conceptuales muy bien elaborados.
Se habla muy escasamente del grado de participacin de otros actores diferentes al gobierno
en el diseo e instrumentacin de las polticas educativas. Esto revela un atraso terico
considerable si tomamos en cuenta que, desde
1993, el COMIE ya haba sugerido la necesidad
de poner atencin a otros actores para poder
explicar qu ocurre con la poltica educativa de
nuestro pas.
Este ejercicio deja ver que existe una gama ms
amplia de temas y ya no slo el monopolio
temtico representado por la poltica de descentralizacin, tal como observaba COMIE en
sus estados de conocimiento. Bajo esta lnea
argumentativa, habra ahora que preguntarse si
gracias a los recientes cambios normativos introducidos para algunos niveles educativos (e.g.
obligatoriedad de preescolar), y a la visibilidad
que el gobierno le desea dar a ciertas polticas
(e.g. educacin media y tecnologas de la informacin), habr un mayor nmero de anlisis
de poltica en estos temas tan cruciales. sta
parece ser una buena pregunta que el prximo
estado de conocimiento del Consejo Mexicano de Investigacin Educativa tendra que
formularse y responder.
Finalmente, se detectaron pocos estudios que
centren su atencin en las polticas educativas
de las diferentes entidades federativas y los municipios.

otra parte, en ocasiones los investigadores tendemos ms a describir el contenido de los programas
gubernamentales que a entrar a la discusin pormenorizada de los elementos que conforman el
proceso de las polticas. Si bien esto es, en algn
sentido esclarecedor para poder hablar de manera
ms precisa de anlisis de poltica educativa,
habra que desarrollar estudios que pongan mayor
nfasis y hagan explcitas cuestiones como: la losofa que sustenta la accin pblica; la forma en
que se denen los problemas ms graves del sistema educativo; el grado de participacin de los
distintos actores polticos y sociales; sus formas y
medios de negociacin, y el grado y nivel en que
actan los grupos de presin a lo largo del proceso
de poltica, entre otras. Obviar estas cuestiones
acarreara problemas epistemolgicos y prcticos
que nalmente tienen nes negativos en la efectividad de las polticas. Podramos, por ejemplo,
adjudicarle ecacia a ciertas polticas a partir de
una simple evaluacin de metas y, con ello, legitimar polticas limitadas en la consecucin del benecio pblico y comn.31 Recordemos que [l]a
historia muestra que lo ms prctico resulta ser,
en ltima instancia, la teora.32
Siendo justos, la separacin entre la teora y la
descripcin de polticas no es un problema exclusivo de Mxico; esta observacin es vlida tambin en contextos como el estadounidense y europeo. En su repaso sobre las teoras del proceso
de poltica, autores como Edella Schlager han
observado que este campo de estudio puede ase-

C. La necesidad del fundamento terico y del enfoque amplio e integral

En otro lugar se ha sealado que, en Mxico, el
anlisis de poltica pblica en educacin era escaso.29 Son pocos los estudios sobre el tema que
utilizan como base de sus explicaciones modelos
tericos o analticos propios de la policy.30 Por

la educacin superior mexicana en Revista de la Educacin

Superior, XXXIV, 2(34), 2005, pp. 81-105. Otro trabajo que
est encaminado en este sentido es el de Valenti, G. y del Castillo, G. Inters pblico y educacin superior: Un enfoque
de poltica pblica en Mungaray, A. y Valent, G. (coords.)
Polticas pblicas y educacin superior, Mxico: ANUIES, 1997;
Acosta, A. Estado, polticas y universidades en un periodo de
transicin. Primera reimpresin, Mxico: AUG-FCE, 2003; los
trabajos de Rollin Kent y los acadmicos adscritos al proyecto
denominado Alliance for Internacional Higher Education
Policy Studies (AIHEPS http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/
aiheps/sp_index.html), y ms recientemente, Santizo, C. y
Cabrero, E. Transparency in education. Quality Schools Programme in Mexico. Pars: IIEP, 2004, especcamente vase el
Capitulo 3 sobre redes de poltica (policy networks).
31
Silva, M. Comentarios al documento base de la lnea de
investigacin: Anlisis de Poltica Pblica en Educacin, 12
de mayo de 2008. Mimeograado.
32
Latap, P. El anco dbil de un gobierno pragmtico en
Proceso, no. 1266, 04.02.01 [Consultado el 11.02.01 www.
proceso.com.mx].

Flores-Crespo, P. Poltica educativa en Mxico [Resea

del libro, La SEP por dentro. Las polticas de la Secretara de
Educacin Pblica comentadas por cuatro de sus secretarios
(1992-2004), de Pablo Latap Sarre, 2004. Mxico: FCE] en
Revista Mexicana de Investigacin Educativa, 10(26), 2005,
pp. 957-964.
30
Entre stos se encuentran Latap, P. Anlisis de un sexenio
de educacin en Mxico, 1970-1976, Mxico: Nueva Imagen, 1980. Vase el cuadro 1, p. 38, o De Vries y lvarez.
Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en
29

12

mejarse a un terreno de islas montaosas, cuya

estructura terica est interrelacionada y, ocasionalmente, unida por bajas colinas de mtodos,
conceptos y trabajo emprico. Todas estas islas estn
rodeadas de ocanos de trabajo descriptivo, el cual
no necesariamente se adhiere a alguna de esas
montaas.33 Jean-Claude Thening apunta que
en Europa la mayora de los estudios carece de rigor analtico y los trabajos son en esencia, descriptivos y tericamente inestables; semejan ms estudios prcticos o informes de consultora; por lo
tanto, no producen mucho conocimiento nuevo
ni informacin rigurosa o teoras slidas.34
Otro de los factores que justican tericamente la existencia de una lnea de investigacin
como APPE es que, al haber tenido en Mxico un
rgimen presidencialista, comnmente se piensa
que la poltica es el mero resultado de la voluntad
de la autoridad gubernamental. No hay polticas,
slo decisiones, expres un alto funcionario del
sexenio 1989-1994 en una reunin del Consejo
Consultivo de Educacin Bsica de la administracin actual (2006-2012). Si esto fuera cierto, y
solamente se pusiera atencin a la decisin gubernamental como unidad de anlisis prioritario, caeramos en graves errores epistemolgicos
y ontolgicos. Si la decisin fuera de un solo actor, todas las intenciones de los gobiernos que
se traducen en decisin tendran que cumplirse
cabalmente, y esto est muy lejos de ser verdad.
Esta visin monofocal, y centrada en el gobierno
ms que en gobernar,35 sigue siendo comn en
algunos crculos acadmicos y debe ser cuestionada a la luz de los recientes desarrollos tericos36 y,
sobre todo, a la cambiante realidad descrita en la
seccin 1 que puede explicar, en parte, los repen-

Citada en Sabatier, P. Op. cit., p. 323.

Thening, J.C. La actualizacin del conocimiento en el campo de la administracin y las polticas pblicas en Del Pardo,
Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la
gobernanza, Mxico: COLMEX, 2004, p. 189.
35
Tomo esta idea de Aguilar, L. F. Op. cit.
36
Sobre este tema, vase, entre otros, Sabatier, P. Theories of
the policy process, segunda edicin, EUA: Westview Press,
2007; Moran, M.; Rein, M.; Goodin, R. E. (eds.), The Oxford
Handbook of Public Policy, Nueva York: Oxford University
Press, 2006; Parsons, W. Public Policy: An introduction to the
theory and practice of policy analysis, Cheltenham, Northampton, 1995; Edward Elgar; Pardo, M del Carmen (comp.) De
la administracin pblica a la gobernanza, Mxico: COLMEX,
2004.

tinos cambios a iniciativas y programas propuestos por el poder Ejecutivo federal.37

La poltica, argumentan los estudiosos del tema,
es ms que la decisin suprema de las autoridades
legtimamente electas o designadas [...], la gran
decisin est condicionada y limitada por las decisiones precedentes de mltiples actores gubernamentales, polticos y sociales, que en su interdependencia la preparan y conguran, la acotan o
ensanchan.38 El modelo de polticas estatocntrico39, el cual sugiere que lo que importa es lo
que el Estado hace o deja de hacer, pues ste es el
centro, y la sociedad, la periferia, necesita ser
sujeto de un amplio anlisis antes de darlo como
nico y generalmente vlido.
APPE busca analizar y cuestionar tanto ste
como otros esquemas, teoras y modelos con el
nimo de proponer acercamientos ms amplios
que nos expliquen mejor qu ocurre con las
polticas educativas en Mxico. Un primer paso
en este sentido fue hacer una seleccin de textos
que centraban su atencin en examinar esquemas
o teoras para el anlisis de poltica. El anlisis detallado de este ejercicio puede consultarse en el
Anexo 2. Algunas observaciones de carcter general son las siguientes:
Se resalta la necesidad de utilizar enfoques interdisciplinarios en el anlisis de poltica.
El modelo por etapas recibe fuertes crticas por
ser demasiado simplista y no reejar la realidad
que trata de explicar. La policy es un proceso
continuo, no lineal.
Se sugiere recurrentemente emprender estudios
sobre el meso nivel que, segn Wayne Parsons,
es el nivel de anlisis enfocado a las conexiones
entre la denicin de problemas, de la agenda,
la toma de decisiones y el proceso de implementacin.
No utilizar los distintos esquemas, teoras y
modelos para el anlisis va en detrimento del

33
34

Me reero, especcamente, al hecho de que el congreso

determin no otorgarle recursos al programa Enciclopedia,
que era unas de las propuestas estrella del presidente Fox
(2001-2006). Tambin valdra la pena comentar las modicaciones hechas por los legisladores a las propuestas originales
sobre el presupuesto educativo enviados por el Ejecutivo.
38
Aguilar, L. Evidencia, argumentacin y persuasin en la
formulacin de polticas de Giandomenico Majone (Introduccin), Mxico: FCE/CNCPYAP, 2005, p. 24.
39
El trmino pertenece a Jean Claude Thening, op. cit.
37

13

desarrollo terico en el campo y de la claridad

sobre lo que ocurre con los cursos de accin;
las posibilidades de correccin se pueden dispersar o no ser las ms efectivas.
Parece ser que el reto epistemolgico es cuestionar los modelos funcionalistas, decisionistas
y monocausales, para dar paso a esquemas de
anlisis ms integrales.
i. Nuevos actores, viejos problemas
La incorporacin de los distintos actores es un
primer paso para un anlisis comprensivo de la
poltica, pero ah no se resuelve la problemtica.
En Mxico, por ejemplo, la participacin de expertos en la formulacin terica o analtica ha
existido, sin embargo, la efectividad de las polticas no es la esperada. Al participar en el diseo
de un programa nacional de educacin, Silvia
Ortega asent:
Se dialog con otros actores como la CONAEDU
[Comisin Nacional de Autoridades Educativas], empresarios, sindicato; [adems], se concibi que los investigadores pudiesen hacer su
propia reexin sobre la ecacia de la poltica;
se generaron algunos sistemas de informacin
demasiado agregados.40

A pesar de tener un programa de educacin muy

bien acabado, con fundamento losco y pedaggico, esta colega observaba que no se tuvo
el resultado esperado en trminos de desarrollo
educativo y, entonces, supone lo siguiente: Miramos muy poco la parte de la ejecucin, este
nivel intermedio de toma de decisiones es vital y
es ms desconocido. Algo pas en el camino entre la fase de diseo a la implementacin y este
tema, dijo Ortega: no se ha trabajado suciente,
no se encuentra en la literatura. Sobre este punto
se pueden hacer tres observaciones: la primera, los
grupos que inuyen directamente en el proceso
de implementacin de las polticas no estn bien
identicados y mucho menos se conocen los recursos y formas en que operan. De ah se puede
explicar ese dbil impacto; segundo, el proceso
de formulacin de polticas no est desligado ni
forma una etapa adicional al de implementacin,

lo que comprueba la crtica de que la secuencia

propuesta de las etapas de este modelo es frecuentemente descrita de manera errnea,41 o que
puede ser lgicamente correcta pero se altera en
la ejecucin;42 y tercero, Claudia Santizo arma
con razn que la incorporacin de los expertos
reere a una forma de hacer poltica de arriba
hacia abajo (top-down), mientras que dentro de
una idea de gobernanza lo que se resalta es que el
diseo sea a la inversa (bottom-up), para que los
ejecutan programas y reciben servicios sean copartcipes y corresponsables de la ejecucin de
tales acciones.43
Otra hiptesis sobre el dbil desarrollo del
campo de anlisis de poltica pblica en educacin
es que la literatura sobre el tema podra estar desligada de los trabajos surgidos en las ciencias polticas y sociales. Ya se ha dejado claro que no es que
tengamos poca literatura en el campo educativo
sobre polticas, sino que la forma de abordar el objeto de estudio ha sido deciente. La forma en que
sta falla podra irse resolviendo es que, entre otras
cosas, se ponga a dialogar permanentemente la
rica literatura producida por las ciencias polticas
y sociales con la vasta y enriquecedora literatura
en poltica educativa.
ii. Ubicacin temtica resbaladiza
Ya se dijo que la denominacin de poltica educativa es elusiva y confusa, por consiguiente, bajo
ella podran incluirse un sinnmero de estudios44 e inscribirse diversos investigadores educativos. Al hacer una simple revisin de la base de
datos del COMIE, se encontr que, de los 270 investigadores asociados, slo 37 dicen trabajar el
rea de poltica educativa, aunque un porcentaje signicativo est enfocado al nivel universitario (12 = 32%) y 40% (15) se ubican en el rubro
de poltica educativa general.
La falta de precisin conceptual y desarrollo
terico en el campo de poltica educativa podra,
entre otras cosas, explicar que el trmino haya
deambulado por varios espacios dentro de la organizacin de los campos temticos del COMIE.
En 1993, por ejemplo, se le ubicaba junto con los
Sabatier, op. cit., p. 7.
Esta ltima observacin pertenece a la Dra. Marisol Silva
(INIDE).
43
Santizo, C. Comentarios al proyecto..., op. cit.
44
COMIE (1993), p. 7.
41
42

Silvia Ortega. Simposio sobre Anlisis de Poltica Pblica

en Educacin, organizado por el autor en el marco del congreso del COMIE, Mrida, Yucatn, 7 de noviembre de 2007.
40

14

temas de sociedad y cultura. En 2003, goz de un

espacio nico en la estructura del congreso organizado por esta entidad, pero en 2005 se le ubic
dentro del rea seis, que se denomin vagamente
como Educacin, Polticas, Trabajo, Ciencia y
Tecnologa. Para 2007, le toc compartir espacio
con el tema de gestin dentro de la estructura del
Congreso de Investigadores Educativos. Qu reejan estas ambigedades e imprecisiones? Mera
arbitrariedad para situar los temas dentro de una
estructura temtica? Carencia de desarrollo conceptual y terico en el campo? Qu podemos
esperar en el futuro? A medida que esta rea de estudios impulse investigaciones sistemticas y especcas, se podr reconocer a la poltica pblica en

educacin como objeto de estudio primordial.

Entonces, habr buenas razones para otorgarle un
lugar central y bien denido dentro de la estructura del gremio cientco de investigadores de la
educacin.
iii. Deniciones de poltica y enfoque
Por las razones expuestas con anterioridad, es necesario repasar las deniciones de poltica (policy) y
esclarecer qu se entiende por sta en el proyecto
de APPE. Esta tarea no es nada fcil por la cantidad de deniciones que existen y los variados
elementos que cada una de ellas incluyen (vase
Cuadro 1).

Cuadro 1. Deniciones de poltica (policy)

Ao

Denicin

Autor

1972

Es ms til considerar a una poltica como un curso de accin o

inaccin que como decisiones especcas o acciones**

H. Heclo45

1992 [1973] Una forma y un medio de hacer las cosas, un modus operandi

W. J. Raymond46

1978

Conjunto de decisiones interrelacionadas que son tomadas por un

actor poltico o un grupo de actores con respecto a la seleccin de
metas y los medios para alcanzarlas, dentro de una situacin especca
en donde esas decisiones deberan estar, en principio, dentro del poder
de esos actores [...]

William Jenkins47

1992

Actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos pblicos / Arte
o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para
alcanzar un n determinado

Real Academia
Espaola48

1995

Expresin de racionalidad poltica

Wayne Parsons49

1997

Acepcin restringida de la poltica (politics) que signica conjunto de

planes, sistema, mtodo, costumbre, conducta, o modo de proceder de un gobierno. Es la orientacin, alcances y prioridades que l da
a su gestin; cursos de accin gubernativa; prioridades que seala el
gobierno y los planes y proyectos que formula y aplica para atenderlas

Rodrigo Borja50

1998

Es un proceso de decisin pblica que conduce (o aparenta conducir)

a acciones fuera del sistema poltico**

Peter John51

Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, participacin,

2003 [1992] corresponsabilidad y el dinero de los privados en su calidad de
ciudadanos electores y contribuyentes

Luis F. Aguilar52

** Traduccin libre.

Citado en Hill, M. The public policy process. Cuarta edicin,

Malasia: Pearson Longman, 2005.
46
Raymond, W.J. Dictionary of Politics, Virginia: Brunswick,
1992 [1973].
47
Citado en Howlette, M. y Armes, M. Studying public policy.
Policy cycles and policy subsystems. Segunda edicin, Canad:
Oxford University Press, 2003, p. 6.
48
Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaola,
vigsima primera edicin, Madrid: Espasa Calpe, 1992.
45

49
Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and
practice of policy analysis. Massachussets: Edward Elgar, 1995,
p. 15.
50
Borja, R. Enciclopedia de la poltica, Mxico: FCE, 1997.
51
John, P. Analysing public policy, Gran Bretaa: Continuum, 1998, p. 204.
52
Aguilar, L. El estudio de las polticas pblicas, tercera edicin,
Mxico: Porra, 2003 [1992], p. 36.

15

Ao

Denicin

Autor

2004

Modos concretos con que un gobierno cumple las funciones del Estado

Anbal DAngelo53

2004

Ciertos modos constantes de proceder a los que se otorga prioridad

Pablo Latap Sarre54

El repaso de estas lcidas deniciones nos lleva

a armar que la poltica no puede considerarse
como una mera accin o actividad particular; en
otras palabras, es difcil tratarla como un fenmeno concreto o demasiado especco.55 Una
denicin de poltica ms amplia sera entonces
concebirla como un curso de acciones implcitas
y explcitas surgido primordialmente desde el gobierno, pero recreado de manera constante por los
diversos actores sociales y polticos con el propsito de cumplir con las nalidades que el Estado se
va jando. sta es la denicin que APPE acua y
utilizar, pues permite una mejor identicacin
del objeto de estudio y, adems, es congruente
con el objetivo de mirar ms all de lo que dicta
la burocracia gubernamental.
Una vez denido el concepto de policy, es necesario hacer una siguiente aclaracin. El anlisis
de poltica diere del anlisis para la poltica, en
el sentido de que el primero busca explicaciones
epistemolgicas, mientras que el segundo enfoque
se aboca a, en primer lugar, identicar o realizar
estudios e investigaciones que sirvan para la toma
de decisiones. Es decir, el anlisis para la poltica
utiliza tcnicas analticas y de investigacin para denir el problema, los cursos de accin, la evaluacin y la implementacin.56 APPE, en cambio, se
aboca, en primera instancia, a estudiar cmo se denen los problemas sociales, la agenda poltica, la
policy, y a indagar cmo sta se implementa y se
evala. Lgico, a pesar de que estas dos perspectivas son distintas, no son mutualmente excluyentes. El anlisis del proceso de poltica puede servir
como leccin aprendida para nutrir el segundo
enfoque.
Como se ha visto, esta lnea de investigacin
hace nfasis en lo pblico de las polticas educaDAngelo, A. Diccionario poltico, Argentina: Claridad, 2004.
Latap, P. La SEP por dentro..., op. cit.
55
Hill. Op. cit., p. 7.
56
Parsons, W. Public Policy. An introduction to the theory and
practice of policy analysis. GB/EUA: Edward Elgar, 1995. En
los estados de conocimiento del COMIE, Zorrilla y Villa nombran y utilizan el trmino investigacin de poltica o para la
poltica en lugar de anlisis (2003).
53

tivas, lo cual tiene varias razones. La primera es

que lo pblico es un espacio de todos: del Estado
como ente abstracto, del gobierno como redes
de organizaciones (el Ejecutivo, el Congreso), y de
la sociedad como tejido orgnico y ciudadano.57
Entonces, hacer explcito este adjetivo es congruente con el hecho de concebir la poltica como
una accin ms amplia que el mero resultado de
la voluntad gubernamental. APPE debe considerar
esquemas de anlisis que incorporen la actuacin,
intereses y recursos de los distintos actores polticos y sociales, tales como el gobierno en sus
distintos niveles, los grupos de presin, legisladores, organismos internacionales, especialistas,
jefes de familia, las agencias de nanciamiento
internacional, organizaciones de la sociedad civil,
los empresarios, la Iglesia y los medios de comunicacin, entre otros. Todos estos actores estn directa o indirectamente involucrados en el proceso
de poltica educativa, y negarlo llevara a acotar el
objeto de estudio y reducir nuestro conocimiento
sobre las polticas educativas de Mxico.
Aunado al argumento previo, es necesario
tambin tomar en consideracin otra razn ofrecida por Luis F. Aguilar para hacer nfasis en el
adjetivo pblico. Este autor seala que, si las
polticas de gobierno no tienen el propsito de
cerrar las brechas de la desigualdad y marginacin
social, es difcil otorgarles la calidad de pblicas.58 Ligar una cuestin tica prioritaria, como
la promocin de la igualdad y el carcter pblico
de las acciones de gobierno, resulta particularmente pertinente para una lnea de investigacin
como la que aqu se presenta, pues ya se ha dicho
que las consecuencias de las malas polticas educativas afectan en mayor grado a los individuos o
grupos en mayor desventaja.
Por ltimo, se describe la tercera vertiente problemtica que justica esta lnea de investigacin.

54

16

Cabrero, E., Usos y costumbres en la hechura de las

polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy sciences
en contextos cultural y polticamente diferentes en Gestin y
Poltica Pblica, Vol. IX(2), 2000, pp. 189-229.
58
Aguilar. Op. cit., p. 31.
57

3. En busca de la efectividad de las polticas

La lectura es el plan maestro de todos los gobiernos que irremediablemente fracasa. As, con
esta fuerte aseveracin, la revista Letras Libres59
abre su nmero dedicado al tema. La capacidad
lectora, como es bien sabido, es una competencia central para fortalecer las habilidades bsicas
que el sistema educativo de Mxico ha tratado de
desarrollar a lo largo de su historia. Aunque hay
slidas evidencias que permiten matizar lo expresado,60 lo importante es resaltar la percepcin
sobre la credibilidad que tienen algunas polticas culturales y educativas. ste no es un asunto
menor pues, como bien sealan algunos expertos,
la credibilidad se vuelve una condicin esencial
para la ecacia de las polticas.61
Fuera de apreciaciones apresuradas, la investigacin educativa producida en nuestro pas, y
fuera de l, ha documentado las fallas (y aciertos)
que diversas polticas educativas han presentado
a lo largo de nuestra historia contempornea.62
Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales63 tambin han apuntado hacia esta direccin e, incluso, la SEP ha reconocido que no
logra los resultados esperados y, por consiguiente,
plantea la necesidad de transformarse en una entidad ms estratgica, cuya capacidad le permita
formular planes, polticas e iniciativas orientados
Letras Libres, No. 104. Disponible en http://www.letraslibres.
com/index.php?num=104&rev=1, consultado el 08.09.08.
60
Vase el reporte del Instituto Nacional de Evaluacin de la
Educacin (INEE) 2005, La calidad de la educacin bsica
en Mxico, el cual muestra avances signicativos de 2000
a 2005 en el rea de lectura de los nios y jvenes de sexto ao
de primaria y de tercero de secundaria, respectivamente.
61
Majone, G. La credibilidad de las polticas: Por qu es
importante y cmo lograrla, en Del Pardo, Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza,
op. cit., p. 148.
62
Para un anlisis reciente y pormenorizado de los obstculos que han enfrentado las polticas de formacin de profesores (magisterio), descentralizacin, renovacin curricular,
y participacin social, vase Latap (2005) y las referencias
incluidas ah. Sobre temas relacionados con la equidad, vase
Muoz Izquierdo, C. (2005) Anlisis de los resultados de
Mxico en el PISA2003: una oportunidad para las polticas
pblicas, en Perles Latinoamericanos [en lnea] [fecha de
consulta: 19 de febrero de 2008]; o Muoz Izquierdo. Origen
y consecuencias de las desigualdades educativas. Investigaciones
realizadas en Amrica Latina sobre el problema, segunda reimpresin, Mxico: FCE, 1997.
63
Observatorio Ciudadano de la Educacin ha destacado,
desde 1999, los aciertos y limitaciones de la poltica educativa
y de sus programas en los diversos tipos, niveles y modali59

a mejorar el desarrollo educativo y los logros nacionales de aprendizaje en los diferentes tipos,
niveles y modalidades.64
En cada tema de la agenda educativa (e. g. calidad, equidad, cobertura, nanciamiento, participacin social, etctera), existen diversas polticas
y programas que no estn dando el resultado que
se espera. Tan es as que algunos como Prawda
y Flores han armado que el sistema educativo
de Mxico no est respondiendo a los recientes
cambios del entorno nacional y global; que ha
perdido pertinencia y relevancia, y ha aumentado
su ineciencia e inecacia, lo que contribuye a
elevar los niveles de inequidad.65 No en balde
investigadores y comentaristas hablan que en
nuestro pas existe un fracaso educativo, una
catstrofe silenciosa, o que Mxico es un pas
de reprobados. A esto se suman los resultados de
evaluaciones nacionales e internacionales sobre la
adquisicin de competencias para la vida logradas mediante el proceso escolar, que claramente
muestran que la poltica educativa tiene que
ser analizada a profundidad.66 Pero, por qu la
poltica educativa en Mxico es tan poco efectiva?
El Consejo de Especialistas para la Educacin trata de dar una respuesta a dicho cuestionamiento.
Las decisiones de las autoridades educativas, en
efecto, no siempre se han tomado con base en diagnsticos slidos y en procesos cuidadosos de diseo e implementacin, como es necesario. A veces
han sido tomadas bajo presin o dentro de mrgenes estrechos impuestos por la realidad poltica
limitando las posibilidades de mejoramiento.67

Muchas veces, arman los especialistas, las polticas se disean sin aprovechar los conocimientos
dades educativas. Vase www.observatorio.org y Observatorio Ciudadano de la Educacin. La educacin en Mxico: Una
propuesta ciudadana, Mxico: Santillana, 2007.
64
SEP Op. cit., p. 118.
65
Prawda, J. y Flores, G. Mxico educativo revisitado. Reexiones al comienzo de un nuevo siglo, Mxico: Ocano, 2001.
66
Para una descripcin detallada de evaluaciones como el
Programme for Internacional Students Assessment (PISA) o
las pruebas de Exmenes de la Calidad y el Logro Educativos
(Excale), vase el portal del Instituto Nacional de Evaluacin
Educativa: www.inee.edu.mx Para consultar los resultados de
la prueba de Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en
Centros Escolares (ENLACE), ver: www.enlace.sep.gob.mx
67
Consejo de Especialistas para la Educacin. Los retos de Mxico en el futuro de la educacin, Mxico: SEP, 2006, p. 118.

17

disponibles,68 sin considerar las condiciones de

los actores que se encargan de implementarlas, la
complejidad de relaciones humanas, los factores
polticos y los sistemas complejos en que operan
las polticas educativas.
Una accin poltica pierde sentido cuando
no est dando resultados, lo que puede deberse a
factores como el menosprecio por los hallazgos de
la investigacin, presin poltica, vagos y frgiles
procesos de implementacin, desconocimiento de
quines son los ejecutores de las polticas y los programas, as como la falta de claridad sobre cmo
funcionan los sistemas en que operan las polticas
educativas. Seguramente hay ms factores.
En 2004, la SEP realiz un ejercicio de evaluacin del Programa Nacional de Educacin 20012006 para saber el grado de cumplimiento de sus
metas. Encontr que las polticas educativas no
haban podido implementarse como se planearon
debido a cuatro factores: (1) ajuste presupuestal;
(2) desajuste entre lo propuesto por el programa y
el trabajo cotidiano de los ejecutores; (3) falta de integracin con otros rganos pblicos (Congreso,
entidades federativas y Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico), y (4) carencia de una estructura
tcnico, logstica y nanciera que hiciera realidad
las propuestas de poltica.69 Otra explicacin del
cumplimiento parcial de metas del programa
educativo de la administracin 2001-2006 fue que
la SEP modic sus metas sectoriales sin ajustarse
a lo sealado en la Ley de Planeacin.70
Las observaciones del Consejo de Especialistas, de la Auditora Superior de la Federacin
y de la propia SEP ayudan a plantear hiptesis
acerca de las causas de que las polticas educativas en Mxico pierdan o ganen efectividad. Lo
que se sugiere, tanto por el Consejo como por la
SEP, es que se han diseado polticas sin un plan
coherente de ejecucin, que incluya un anlisis

de la viabilidad nanciera y poltica; pero, todas

las polticas seran hechas bajo el mismo modelo?, seguramente no; porque cada accin, dentro
del complejo mundo de la poltica educativa en
Mxico, tiene su periodo de madurez, grupos de
presin, promotores y detractores, as como centralidad y espacio en ambientes especcos. Entonces, toda esta serie de eventos y procesos tiene
que ser estudiada sistemtica y coherentemente
para responder a la pregunta de por qu una
poltica en educacin funciona diferente a otra y
da ciertos resultados. ste es, precisamente, uno de
los objetivos que persigue APPE.
II. OBJETIVOS GENERALES
En respuesta a la problemtica identicada, se
plantean los siguientes objetivos para nuestra
lnea de investigacin.
Estudiar y desarrollar enfoques, modelos y esquemas de anlisis de poltica pblica que nos
permitan un mejor entendimiento de cmo
los gobiernos y la sociedad proceden para tratar
de resolver los problemas educativos del pas
que ms afectan a los individuos y grupos en
mayor desventaja cultural, social y econmica.
Mediante diversos marcos de evaluacin de polticas, identicar y analizar los diversos factores
que dotan de efectividad a las polticas y los
programas en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional.
Producir investigaciones que contribuyan al desarrollo y consolidacin del anlisis de poltica
pblica en educacin como un campo de estudio bien delineado y de utilidad para la realidad
de Mxico y Amrica Latina.
III. PROYECTOS DE ESTUDIO ESPECFICOS

Esta crtica es vigente para el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, segn Flores-Crespo, P. y Silva, M. Programa Sectorial de Educacin 2007-2012: Esquema innovador de planeacin educativa?, Suplemento Campus del diario
Milenio, 7 de febrero de 2008, no. 259. http://www.campusmilenio.com.mx/259/opinion/esquema.php
69
SEP. Informe 2004. Programa Nacional de Educacin
2001-2006, Mxico: SEP, 2004, ISBN 970-9800-02-7
70
Auditora Superior de la Federacin. Informe de Resultados de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta
Pblica 2005 Consultado 25.02.08 en: http://www.asf.gob.
mx/trans/Obliga/Resumenejec05.pdf
68

18

Como un recurso para sistematizar el trabajo de

indagacin dentro de esta lnea de investigacin,
se sugieren cinco proyectos de estudio especcos
a los que cualquier estudiante de posgrado o investigador podra adscribirse:
1. Teora poltica y modelos de poltica pblica
Es verdad de Perogrullo decir que una nalidad
de los esfuerzos de investigacin es el desarrollo de

la teora, entendida como el conjunto de principios que busca explicar o relacionar los hechos
de manera consistente. Si la realidad cambia,
como arriba se expresa, necesariamente las formas
de acercamiento a esta realidad tendrn tambin
que modicarse.
Congruente con ello, este proyecto de estudio
podr cobijar toda investigacin que busque, mediante el trabajo emprico o terico, el desarrollo
de nuevos esquemas, enfoques y modelos de anlisis de poltica pblica en educacin. Se tratar de
dar respuesta a preguntas de investigacin tales
como: Qu modelo/esquema/teora poltica podra explicar mejor lo que ocurre con las policies
en educacin? Es el neo-corporativismo la mejor manera de entender la formulacin de polticas educativas en Mxico? En qu forma se han
transformado las formas de intermediacin entre
el Estado mexicano y los ciudadanos, y qu posibilidades de cambio existen para disear y operar
mejores polticas educativas? Qu categoras de
anlisis contribuyen a entender mejor la complejidad del sistema poltico en Mxico? Son estas
categoras tiles para analizar de manera ms profunda y consistente la poltica educativa en Mxico? Qu tan til es la literatura reciente sobre el
sistema poltico en Mxico, para entender mejor
el proceso de poltica pblica en educacin?
2. Estudios sobre implementacin
Un mal diseo de polticas puede corregirse a
medida que stas se implementen? Bajo qu
condiciones? Qu ocurre entre el diseo de la
poltica y su implementacin? Qu factores de
la implementacin de la poltica habra que controlar y, desde dnde, para obtener mejores resultados? Con qu modelos se pueden integrar
los estudios de implementacin para lograr una
mayor comprensin de nuestro objeto de estudio? Analizar los aspectos nos y temas subyacentes de estas preguntas sera el objetivo de este
proyecto, con el cual se podra contribuir a identicar qu factores podran explicar la efectividad de las polticas educativas en Mxico. Esto es
pertinente en virtud de: (1) los cuestionables resultados de las polticas educativas recientes; (2) lo
relativamente joven de este subcampo (n. 1973),
y (3) del inters cientco que estn despertando los estudios sobre la implementacin;71 por
todo ello, es necesario apoyar y promover estudios sobre el tema.

3. Anlisis comparativo de polticas

En pases como Mxico existe una marcada tendencia a adoptar y aplicar de manera automtica
enfoques que vienen de otros horizontes sobre
todo del norte.72 Sin un anlisis de por medio,
estas importaciones en el campo de las polticas
pueden, por un lado, generar cambios que muchas veces no son los esperados, y pueden incluso
ser contraproducentes; por otro lado, contribuyen a reforzar ideas que carecen de evidencias empricas y se convierten en dogmas.73 En pocas
de creciente globalizacin en todos los mbitos,
no slo el econmico, difundir e importar una
poltica de un contexto ajeno (no slo de un pas
a otro) es un recurso muy comn entre quienes
toman decisiones, cosa que tiene ventajas y limitaciones.74
Es importante aprender de experiencias externas y conocer por qu la poltica A funcion en el
contexto B, pero no es pertinente para el contexto C y D. Igualmente primordial es saber de qu
forma pases con niveles de desarrollo similar al
de Mxico, abordan las problemticas educativas
y qu resultados obtienen. Identicar transferencias de polticas y programas fallidos, y tratar de
explicar las causas de su falta de efectividad y pertinencia sera tambin una tarea de este proyecto.
En este tipo de anlisis se podrn circunscribir
estudios referentes al anlisis de actores, de sus medios de inuencia, de los recursos de negociacin
utilizados para impulsar a los gobiernos a adoptar tal o cual medida. Por ejemplo, qu funcin
tienen los organismos internacionales en la denicin de agenda educativa?, qu otros medios
de presin/coercin/convencimiento/ existen?75
71
Vanse, entre otros, Hill, M. y Hupe, P. Implementing Public Policy, tercera reimpresin, Gran Bretaa: Sage, 2006;
Garca, V. El proceso de comunicacin en la implementacin
de la poltica pblica. El caso de Enciclomedia en Tabasco, tesis de
doctorado, sin publicar; FLACSO-Mxico, 2007.
72
Rousseau, I. Comentarios a la ponencia de J.C. Thening, en Del Pardo, Mara del Carmen (comp.) De la administracin pblica a la gobernanza, op. cit., p. 222.
73
Adrin Acosta denomina estas visiones como neocontractualistas.
74
Este argumento aparece ms desarrollado en Flores-Crespo
Transferring higher education policies to Mexico: The case
of the Technological Universities en Evans (coord.) Policy
transfer in global perspective, Chippenham: Ashgate, 2004.
75
Flores-Crespo y Ruiz de Chvez tratan estos aspectos en
Globalizacin, gobierno y transferencias de poltica pblica:
el caso de la educacin superior en Mxico, en Education-

19

4. Utilizacin del conocimiento en los procesos de

poltica educativa
Los gobiernos de las democracias ms avanzadas
no dudan que el conocimiento otorga un valor
agregado a los procesos de toma de decisin. A raz
de este reconocimiento se han fundado iniciativas
para estrechar la relacin entre el conocimiento
producido en los centros de investigacin acadmicos y las ocinas gubernamentales.76 Qu
ha hecho Mxico al respecto? En otro lugar ya he
hecho notar que en el terreno de la educacin
tambin han proliferado sendos estudios que buscan explicar cmo ocurre el vnculo entre investigacin/conocimiento y la prctica poltica.77 Sin
embargo, tambin he apuntado que quedan muchas preguntas abiertas sobre el tema y que, por
lo tanto, es necesario ir examinndolas de manera
sistemtica.78 Una de estas incgnitas es discutir
qu innovaciones presentan los enfoques del evidence-based policy para Mxico, qu condiciones
polticas y organizativas aumentan la probabilidad
de utilizar el conocimiento de los especialistas en
el proceso de polticas educativas; o es que acaso
los especialistas son slo utilizados cuando sus
estudios legitiman lo sugerido por la autoridad?
El uso del conocimiento en la hechura de polticas, renueva los enfoques tecnocrticos, elitistas
y positivistas de las polticas? Qu otros actores,
aparte de los especialistas, podran generar conocimiento til para la hechura de polticas? Sobre
qu condiciones estos actores podran enriquecer
los procesos de poltica educativa en Mxico?

Policy Analysis Archives, 10 (41), 2002, http://epaa.asu.edu/

epaa/v10n41.html. Para un anlisis ms profundo del esquema de transferencias de polticas y sus aplicaciones, vase
Evans. M. Policy transfer in global perspective, Chippenham:
Ashgate, 2004.
76
Vase, para una perspectiva general, Nutley, S.; Walter, I.;
y Davies, H.T. Using evidence. How research can inform public
services, Bristol: Policy Press, 2007. Otras iniciativas que merecen atencin en este sentido son: The Evidence for Policy and
Practice Information Centre (//.eppi.ioe.ac.uk); the Research
Unit for Research Utilization (RURU) en University of St. Andrews, Scotland (www.ruru.ac.uk) y OECD. Evidence in education. Linking research and policy, Pars: CERI-OECD, 2007.
77
Flores-Crespo. Conocimiento y poltica educativa en
Mxico. Condiciones polticas y organizativas en Perles
Educativos, 105-106, vol. XXVI, 2004, pp. 73-101.
78
Flores-Crespo. Qu futuro tienen los consejos de especialistas de la educacin? El complejo vnculo entre investigacin
y formulacin de polticas educativas en SEP Gobernabilidad y gestin educativa, Mxico: SEB-SEP, 2007.

20

Fomentar estudios en forma de tesis e investigaciones ms a fondo, tiene que revelar de

manera consistente qu elementos podran explicar y nalmente aumentar la efectividad de las
polticas educativas en Mxico.
5. Evaluacin integral de polticas y programas
Con estudios e investigaciones desarrolladas en
este campo se tratar de examinar la distancia
existente entre la poltica declarada y la real,
as como identicar y analizar los factores que
condicionan la efectividad de las polticas. Es
decir, buscaremos indagar qu se plane, qu se
obtuvo, y cules han sido las implicaciones para
los individuos y grupos que enfrentan mayor desventaja social.
En este proyecto se podrn adscribir estudios de
tipo panel o longitudinales que busquen explicar
las repercusiones de reformas o polticas educativas
en los distintos mbitos del desarrollo educativo.
Los nes de este tipo de anlisis pueden ser
muy variados. En primer lugar, podemos encontrar los de tipo instrumental; es decir, la evaluacin de las polticas y los programas pueden realizarse a peticin de alguna agencia o gobierno
con el objetivo de rendir cuentas o decidir esquemas de nanciamiento. Por otra parte, la evaluacin de polticas tambin representa un campo de
estudio en s mismo que puede, a travs de sus
metodologas (e.g. anlisis costo-benecio, costo
efectividad, enfoque de las capabilidades, etctera) y sus hallazgos enriquecer los proyectos ya
mencionados.

ANEXO 1
ANLISIS DE

LA LITERATURA SOBRE POLTICA

EDUCATIVA

Dulce C. Mendoza y Pedro Flores-Crespo

Los artculos que a continuacin se analizan se
obtuvieron de la Red de Revistas Cientcas de
Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal
(Redalyc). Los criterios de seleccin fueron: (1)
que los textos hicieran referencia explcita a la
poltica educativa en sus palabras clave; (2) que
fueran referidos a Mxico, y (3) que se hubieran
publicado a partir de 1999. Cabe hacer notar que
se hallaron textos que tuvieron que ser eliminados por alejarse demasiado de los criterios de seleccin, pese a que se decan estar inscritos en el
campo de poltica educativa.
Como se puede ver, las categoras que guiaron
la revisin de estos estudios fueron: (A) propsitos; (2) abordaje metodolgico; (3) identicacin
de elementos tericos sobre anlisis de poltica
pblica; (4) elementos de anlisis; (5) conclusiones generales, y (6) relacin de los estudios con
las hiptesis planteadas en APPE.

21

Andamios.
Revista de
Investigacin
Social

Papeles de
Poblacin

Jovita Galicia
2006

Adolfo Lopez/
Ignacio
Morales/
Elvia Silva
2006

Estrategias para
impulsar la profesionalizacin del
trabajo acadmico
en Mxico.

El sostenimiento
de la educacin en
Mxico.

Andamios.
Revista de
Investigacin
Social

Mara
Fernanda
Juarros
2006

Revista en la
que se public

Educacin superior como derecho

o como privilegio?
Las polticas de admisin a la universidad en el contexto
de los pases de la
regin.

Ttulo

Autor y ao
de publicacin
Abordaje
metodolgico
Estudio
descriptivo.
Relata experiencias y polticas
de acceso a la
universidad en
diversos pases.
No hay trabajo
emprico.

Estudio
descriptivo.
No realiza trabajo emprico.

Descriptiva.

Objetivo de
estudio
Plantear lneas de
reexin sobre la
problemtica de
acceso y permanencia a estudios
universitarios que
se sustentan en las
polticas de cobertura y equidad.
Identicar las
estrategias para impulsar la profesionalizacin del trabajo
acadmico en educacin superior en
Mxico de la dcada
de los ochenta en
adelante

Analizar la evolucin del gasto educativo en Mxico,

la participacin de
los sectores pblico
y privado, las disposiciones legales y
las medidas que se
cumplen.

La principal estrategia
desde la poltica educativa ha sido fomentar que
los acadmicos realicen
estudios de posgrado,
y en particular posgrados
en educacin.

Ninguno.
Pero realiza
crticas a la ideologa neoliberal
Estrategias de
y neoconserpoltica educativa.
vador que est
detrs de la
elaboracin de
la reforma.

Ninguno.

De 1992/2001 se ha
incrementado el gasto
nacional en educacin.
A partir de 1994 cae el
Estadsticas del
gasto pblico y se incregasto educativo.
menta el gasto privado.
No hay anlisis de El gasto corriente es ms
contexto, ni de la alto que el de capital. Se
poltica (politics). requiere una poltica de
Estado que apoye a las
instituciones privadas y
que incremente el gasto
de capital.

Incentivar el debate,
lograr calidad y equidad
en el acceso a partir de
cursos propeduticos o
de nivelacin.

Polticas de
ingreso a la
universidad.
Cambios
contextuales.
Debate entre
calidad (seleccin acadmica y
equidad, acceso
libre).

Ninguno

Conclusiones

Elementos de
anlisis

Marco terico
o de referencia

No hay teora.
Analiza disposiciones
legales.

No utiliza marco terico.

Concibe a la poltica
como la accin del
gobierno.

No se utiliza teora.
Estudio descriptivo de
la poltica educativa.
Se concibe a la poltica
como la accin del gobierno y no realiza trabajo
emprico.

Observaciones sobre
cmo esos artculos
corroboran o tensan lo
propuesto en APPE

Perles
Educativos

Formacin de
profesionales y
poltica educativa
en la dcada de los
noventa.

Concepcin
Barrn
2005

Perles
Educativos

La participacin
de la sociedad en
la denicin de
Pablo
polticas pblicas
Latap
en educacin: el
2005
caso de Observatorio Ciudadano de la
Educacin (OCE)

Perles
Educativos

Roberto
Rodrguez
y Hugo
Casanova
2005

Modernizacin incierta. Un balance

de las polticas de
educacin superior
en Mxico.

Cita algunas teoras

que se han utilizado
en el anlisis de la
relacin educacin
Descriptiva.
empleo, pero no
presenta un marco
terico para el anlisis
de poltica.

Describir la inuencia de los organismos internacionales

en las polticas educativas en la dcada
de los noventa, y
analizar la oferta y
el currculo de las
universidades.

Contexto.
Papel de organismos internacionales en educacin superior.
Currculo y oferta
universitaria.

Escasos elementos tericos.

Entiende por poltica educativa la accin del Estado.
Aunque aborda la participacin
de los organismos internacionales en las polticas, el anlisis es
descriptivo de las mismas.

La identidad de OCE no est

sucientemente denida.
Necesidad de avanzar en
la comprensin terica de
los fenmenos relacionados
con la PSE.
Las IES requieren una redenicin y reorientacin
en las carreras y el currculum. La poltica educativa
universitaria paso de un
Estado benefactor a un Estado evaluador regido por
la eciencia y la ecacia.
Se ha incrementado el
capital privado en la
oferta universitaria y surge
la necesidad de realizar
estudios comparativos
entre la educacin privada
y la pblica.

Elementos de anlisis terico.

Metodologa descriptiva.
Analiza la poltica educativa
como la accin del gobierno.
Coinciden con APPE al criticar la
forma de abordar los problemas
desde la poltica educativa.
No hacen referencia a alguna
etapa especca del proceso de
poltica en su estudio.
S utiliza marco terico y
enfatiza la necesidad de que se
avance en este campo de anlisis.
Aborda el grado de participacin de otros actores
en las polticas pblicas.
Dialoga con autores de las
ciencias sociales y de la ciencia
poltica, como Luis Aguilar.

Tendencias modernizadoras
en la educacin superior.
Contexto poltico
Ausencia de polticas de
y socioeconmico.
Estado.
Rasgos del sistema
Existen tensiones en la
de educacin
educacin superior, tales
superior.
como: tradicin e innoPlanes de desarrollo
vacin, demandas crecieneducativo de los tres
tes y apoyos decrecientes,
ltimos sexenios.
reproduccin o creacin
del conocimiento, etc.

Contexto
Marco terico consocioeconmico
ceptual sobre sociedad
de Mxico.
civil y ciudadana.
Anlisis conceptual
Dialoga con teoricos
Problemticas de la
de las ciencias sociales
sociedad civil y el
y polticas.
caso de OCE.

Explicativo.
Estudio de
caso.

Estudio
descriptivo
y analtico.
Anlisis
documental
(planes).

Profundizar a partir
del caso de OCE
en la participacin
de la sociedad en la
educacin y aportar
elementos para su
solucin.

Describir y analizar
las polticas en
educacin superior
en las dos ltimas
dcadas.

Aunque no presentan
un marco terico para
el anlisis de poltica,
exponen fundamentos tericos (como
el predominio del
funcionalismo o la
ausencia de dimensiones de anlisis social).
Aunque esto es muy
escaso.

Roberto
Rodriguez
2001

Alma
Maldonado
2000

Educacin,
desarrollo y democracia en Amrica
Latina. Un balance
de los noventa.

Los organismos
internacionales y
la educacin en
Mxico. El caso
de la educacin
superior y el banco
mundial.

Perles
Educativos

Perles
Educativos

Perles
Educativos

Maria de
Lourdes
Velzquez
2004

Sobre las polticas

y contenidos del
bachillerato universitario.

Ttulo

Revista en la
que se public

Autor y ao de
publicacin

Descriptiva.

Analtico.

Descriptiva.

Discutir la
problemtica y
las interrelaciones
entre educacin,
desarrollo y democracia en
Amrica Latina.

Mostrar la importancia que han

tenido organismos
internacionales
como el Banco
Mundial, la OCDE
y el BID en la
determinacin de
las polticas sobre
educacin superior
en Mxico.

Abordaje
metodolgico

Responder a la pregunta cules han

sido las polticas
educativas asignadas al bachillerato y
qu contenidos las
han sustentado?

Objetivo de
estudio

Ninguno.

Marco
conceptual.

Ninguno.

Marco terico
o de referencia

Observaciones sobre
cmo esos artculos
corroboran o tensan lo
propuesto en APPE
No hay losofa,
ni marco terico.
No hay anlisis sobre
la efectividad de las
polticas, slo se analiza
la accin del Estado.
Se consideran la problemtica de la gnesis de la
poltica.

No es esencialmente
un texto de anlisis de
poltica, ms bien es un
examen del desarrollo
educativo latinoamericano en la dcada de los
noventa.

Corrobora que no se
utiliza teora para guiar
el anlisis.

Conclusiones

Las polticas se agrupan

en estos rubros: impulso
al laicismo, vinculacin
de la educacin con el
sector productivo, expansin de la capacidad
de atencin y, desde
hace algunos aos, una
poltica globalizadora.
La democratizacin ha
desencadenado posibilidades de renovacin de
los sistemas educativos
al estimular la participacin social, propiciar mayor autonoma,
adems de expectativas
por ms y mejor educacin. Fue importante
el esfuerzo nanciero
sostenido.

Anlisis histrico.

Anlisis de contexto econmico-poltico.

Anlisis comparativo de estadsticas
entre pases de
Amrica Latina.

El Banco Mundial no es
la nica fuente de orientacin de las polticas en
educacin superior, pero
Anlisis comparaha tenido una inuencia
tivo de las poltirelevante, e.g: asignacin
cas del Banco
del presupuesto a las
Mundial con las
universidades con base
polticas en eduen criterios de calidad,
cacin superior en
eciencia y productiviMxico.
dad. La diversicacin
de las fuentes de nanciamiento, ed. bsica vs
educacin superior.

Elementos de
anlisis

Eduardo Weiss
2000

Thomas
Popkewitz
2000

Anglica
Buenda
2007

La situacin de la
10 enseanza multigrado en Mxico.

El rechazo al cambio en el cambio

educativo: sistemas
11 de ideas y construccin de polticas y
modelos de evaluacin nacionales.

El concepto de
calidad: una cons12
truccin en la educacin superior.
Reencuentro

Perles
Educativos

Perles
Educativos

Reexiva y
analtica.

Descriptivo.

Explicar diversas
acepciones del
concepto de calidad, y analizar la
poltica de calidad
de las dos ltimas
dcadas.

Cualitativa con
trabajo emprico.
Estudio de caso
de 16 escuelas
multigrado de
Oaxaca y
Guerrero

Problematizar
sobre la razn o
las reglas segn las
cuales se construyen las polticas.

Identicar las
estrategias de
los maestros en
la organizacin
del multigrado
e interpretarlos
peda-ggicamente,
y proporcionar
perspectivas para
una poltica
pedaggica de las
escuelas multigrado.

Marco
conceptual.

Marco
conceptual.

Ninguno para
el anlisis de
la poltica.
Pero para
analizar cmo
funcionan las
escuelas multigrado, se basa
en conceptos y
hallazgos de la
investigacin
etnogrca.

Anlisis conceptual descripcin

de polticas.

Elementos de
anlisis epistemolgicos.

Descripcin
de progamas.
Estudio de caso

Se podra ubicar en la
etapa de evaluacin.
No hay marco terico
para el anlisis de poltica.

Corrobora lo planteado
en APPE, al hablar de la
necesidad de recurrir
a la epistemologa para
el anlisis de poltica.
No presenta teora, slo
algunos conceptos.

No hay teora, slo

descripcin de polticas.

Realizar un programa
integral de atencin a
los maestros de escuelas
multigrado. Ofrecer
otro tipo de materiales
educatvos: unicados
y especcos para el
multigrado. Hay que
involucrar a los profesores en la planeacin de
los cursos. En lugar del
supervisor o asesor pedaggico, dar seguimiento
pedaggico al trabajo de
los profesores.
Se requiere hacer de las
categoras epistemolgicas en la evaluacin el
objeto de estudio: los
conceptos en uso en la
investigacin educativa
no pueden ser tratados
como si fueran naturales,
sino que necesitan ser
cuestionados una y otra
vez como monumentos
histricos en las relaciones sociales.
En Mxico, la PE ha
elegido impulsar la
consolidacin de la
educacin superior
desde una perspectiva en
la que subyacen diversos
criterios de calidad, no
obstante se privilegia
el concepto de calidad
como valor por dinero.

Polticas del posgrado en Mxico.

Polticas de
subjetividad para
la igualdad de
oportunidades
15
educativas. Un
dilogo entre Juan
Carlos Tedesco y
Luis Porter.

14

Polticas educativas: fuerzas y resis13

tencias en el campo
de la educacin.

Ttulo

Luis Porter
2006

Reencuentro

Vctor
Arredondo/
Graciela Prez /
Porrio Morn
2006

Revista
Electrnica de
Investigacin
Educativa

Reencuentro

Revista en la
que se public

Consuelo
Chapela /
Edagar Jarillo
2006

Autor y ao de
publicacin

Responder a la
pregunta: es
posible incluir a
los excluidos? Y
analizar lo que
stos representan
para los tomadores
de decisiones.

Entrevista
realizada a dos
investigadores.

Ninguno.

Algunas
deniciones
conceptuales.

Analizar la evolucin de las polticas

pblicas en
educacin superior, Descriptivo.
especicamente
en el posgrado en
Mxico.

Marco terico
o de referencia

Conceptos de
Bordieu: campos, productos
culturales.

Abordaje
metodolgico

Observar la repercusin de las polticas mundializadas

en las polticas y
prcticas educativas Reexivo.
de instituciones
especcas, a partir
de un estudio de
caso.

Objetivo de
estudio

Anlisis de diversas dimensiones

de la desigualdad:
pedaggica,
tcnico, poltica.
Experiencias
internacionales en
el tema.

Antecedentes del
posgrado, cifras
estadsticas, tendencias internacionales.

Caractersticas de
las polticas.

Elementos de
anlisis

Observaciones sobre
cmo esos artculos
corroboran o tensan lo
propuesto en APPE

Incluye conceptos,
aunque no para el
anlisis de poltica.
Aunque dbil, se trata
de un nivel de anlisis
reexivo sobre las caracterisiticas de las polticas.
Concibe la poltica
educativa como accin del
Estado.

Ausencia de teora.
Analiza programas
gubernamentales.

No es anlisis de poltica.
No hay marco terico.
Es una entrevista sobre
el problema de la desigualdad.

Conclusiones
A partir de describir
las caractersticas de las
polticas mundializadas (prdida de lo
humano, la inuencia
de la economa, etc.),
aplica el anlisis de stas
en el rea de la salud y
encuentra que enfrentan
dicultades en la
prctica al enfrentarse
con valores, sentidos y
signicados propios de
las personas.
Tradicionalmente ha
existido ausencia de
polticas pblicas especcas para el posgrado;
en los ltimos aos
stas se han centrado en
el PFPN y el PIFOP. Se
discute si los posgrados son tambin para
formar profesionales
de alto nivel y no slo
investigadores.
Falta un mayor
reconocimiento de la
dimensin subjetiva
de las polticas. En la
medida que nuestros
educadores permanezcan cerrados a su propia
sensibilidad, llave de su
imaginacin, las insitituciones seguirn siendo
incompletas.

Patricia Dign
2003

Francisco
Ramos Calvo
2003

Carlos Roberto
Ruano Ruano
2002

La ley orgnica
de calidad de la
educacin: anlisis
16
crtico de la nueva
reforma educativa
espaola.

La enseanza del
ingls a estudiantes
inmigrantes en
17 Estados Unidos:
un breve resumen
de programas y
mtodos.

Reforma educativa en sistemas

18 administrativos
con caractersticas
premodernas.
Revista
Electrnica de
Investigacin
Educativa

Revista
Electrnica de
Investigacin
Educativa

Revista
Electrnica de
Investigacin
Educativa

Ninguna de las reformas educativas en Guatemala poda alterar las

premisas de exclusin,
arcasmo poltico y
marginacin cultural
y de gnero.

Anlisis de una
reforma educativa que fracas
en Guatemala,
para exponer los
aspectos que deben Analtica y
confrontarse al dise- descriptiva.
ar e implementar
reformas educativas
en naciones dbiles
y con rasgos premodernos.

Contexto histrico
y socioeconmico.
Limitaciones
nancieras.
Anlisis de planes
gubernamentales.

Concepto de
burocracia
de Weber para
analizar el funcionamiento
admvo. del
ministerio de
educacin
de Guatemala.
No se analiza,
slo se hace
mencin a la losofa que est
detrs de diversos proyectos
nacionales.

Descriptiva.

Los cambios educativos no se darn por

una simple reforma, se
requiere un cambio de
cultura de la escuela y
el consenso social de la
necesidad de cambio.
Se trata de una reforma
centralista y con escaso
nanciamiento.

Ninguna teora
para el anlisis
de poltica.
Pero utiliza referentes
tericos para
analizar la
enseanza del
ingls como segunda lengua.

Diversos elementos de anlisis de

Ninguno.
poltica: ausencia
Pero realiza
de otros actores de
crticas a la idela sociedad en la
ologa neoliberformulacin, crtial y neoconcas a la ideologa
servador que
neoliberal, reforma
est detrs de la
centralista,conse
elaboracin de
cuencias para los
la reforma.
grupos poblacionales.
El mtodo contentbased ESL y Sheltered
Estudio histrico y
english ha sido efectivo
bien documentado
pero todava queda
de las principales
mucho por hacer: e.g
estrategias imcambio progresivo en la
plementadas
mentalidad de los edupara la enseanza
cadores, mejorar la codel ingls como
municacin entre ellos
segunda lengua,
mismos. La experiencia
y sus efectos en el
de E.U puede servir a
aprendizaje de los
otros pases europeos
estudiantes.
que comienzan a tener
ujos de inmigrantes.

Resumir los objetivos de los mtodos

tradicionales de
enseanza, detallar
los cambios en las
ltimas dcadas
para mejorar la
enseanza simultnea del ingls
y los contenidos
acadmicos y
explicar las tcnicas
ms usadas en la
actualidad.

Analizar los cambios que se introducen en el sistema

educativo espaol
Descriptiva y
con la aprobacin de
anlitica de la
la Ley Orgnica de
reforma.
Calidad de la Educacin (LOCE) y
exponer las crticas
a dicha reforma.

Es importante tomar
en cuenta la perspectiva histrica, pero
no sobrevalorarla.
En el artculo no se
analizan otros actores en
el proceso de poltica, slo
la accin del gobierno.

Asume lo promulgado
en la ley como polticas.
No hay teora para el
anlisis de poltica.

Introduce elementos de
anlisis de poltica para el
estudio de una nueva ley.
Pero no habla de la articulacin entre legislacin y
polticas.

Margarita
Zorrilla 2002

Patricia vila
2002

Diez aos despus

del acuerdo
nacional para la
modernizacin de
la educacin bsica
en Mxico: retos,
tensiones y
perspectivas.

Tecnologas de
informacin y
comunicacin en la
educacin. Proyectos en desarrollo en
Amrica Latina y el
Caribe.

19

20

Ttulo

Autor y ao de
publicacin

Revista
Mexicana
de Ciencias
Polticas y
Sociales

Revista
Electrnica de
Investigacin
Educativa

Revista en la
que se public

Elementos de
anlisis
Conclusiones

Descriptiva.
Seala programas
que involucran
Ninguna
TICs en pases
latinoamericanos.

Identicar proyectos que han realizado propuestas

educativas con el
uso de tecnologas,
atendiendo a las
polticas y necesidades de sus pases.

Evaluacin de
poltica a partir de
la identicain
de programas que
utilizen TIC.

Visin parcial de anlisis

de poltica, no hay teora.
Utiliza el concepto de
poltica de Reimers.
Argumentacin
contradictoria.
Pese a esto, el artculo
es importante para APPE
porque habla de otros
actores (y no slo SEP) sus
intereses y los tiempos de
los gobiernos.

Observaciones sobre
cmo esos artculos
corroboran o tensan lo
propuesto en APPE

Es una descripcin de programas gubernamentales.

A pesar de que existen
Hace referencia a organisbuenas propuestas,
mos internacionales como
queda mucho por hacer
directrices de la poltica.
en el rea de educacin
No hay teora, no es un
y tecnologas. Es neceestudio innovador, slo
sario que se involucren
al nal hace mencin
otros agentes en el
a que es importante
proceso y que se ininvolucrar a otros actores.
vierta en la formacin
Pudiera enriquecerse su
de cuadros tcnicos y
trabajo como un estudio
profesionales.
de polticas comparadas,
tiene buen material.

Para superar los

desafos del sistema
educativo hay que
resolver las diversas
tensiones (entre niveles
de gobierno, entre
lo admvo., poltico y
Ninguna teora,
pedaggico, etc.).
slo dene
Un elemento medular
varios conceptos Algunos elemenpara la transformacin
como: sistema
tos de contexto
del sistema es la
educativo, des- socioeconmico y gestin.
centralizacin, poltico de Mxico. El propsito de colocar
actores, poltica
a la escuela en el centro
educativa, etc.
no se ha logrado y
sigue imperando el
centralismo. Se requiere
cambiar la organizacin
del sistema, y para ello
propone el modelo
sistmico de
Aguerrondo.

Marco terico
o de referencia

Analtico,
reexivo.

Abordaje
metodolgico

Realizar un
anlisis crtico del
sistema educativo
mexicano, los retos
y tensiones que
enfrenta, enfocndose en las razones
de la descentralizacin y la reforma
educativa.

Objetivo de
estudio

Rosa Mara
Torres/ Jos
Antonio Serrano
2007

Mara Adelina
Arredondo
2007

Polticas y prcticas de formacin

de los maestros
en los colectivos
docentes.

Polticas pblicas y educacin

secundaria en la
primera mitad
del siglo XIX en
Mxico

21

22

Revista
Mexicana de
Investigacin
Educativa

Revista
Mexicana de
Investigacin
Educativa

Sintetizar la trayectoria de la educacin secundaria

en Mxico, desde
la perspectiva de las
polticas pblicas
impulsadas por
los gobiernos de la
poca.

Ninguna.

No hay teora,
pero identica ideologas
Anlisis histrico.
polticas:
federalistas,
centralistas, etc.

Analizar las tramas

de los participantes
en los programas
rectores estatales de
formacin continua
en diferentes estaCualitativa con
dos en Mxico, y
trabajo emprico.
los efectos que estos
programas han generado en los profesores, los colectivos
y los responsables
institucionales.

Entiende como polticas a cursos globales de

accin subordinados a la
ideologa de los grupos
de gobierno en turno.
No hay teora.
Anlisis histrico.

El trnsito desde la enseanza secundaria concebida como preparacin

para la universidad,
espacio de elite social
e intelectual y entidad
propia de congregaciones religiosas, hacia la
secundaria como nivel
postprimario , accesible
a todos y controlado por
el Estado no fue lineal
ni progresivo: fue la
sntesis de un conjunto
contradictorio y desigual
de discursos y prcticas
educativas que culmin
con las reformas educativas del siglo XX.
Grupos polticos
ideolgicos que
historicamente
han dado forma
a los cursos de
accin del Estado.
Analiza los niveles
de gobierno que
intervinieron
histricamente
en la educacin.
Anlisis de contexto.

Se reere a la etapa de
evaluacin de programas.
Es valioso que se haga
trabajo emprico.

Los talleres de formacin pueden deformarse

si se instaura un proceso
de homogenizacin (en
las soluciones para las
trayectorias particulares
de las escuelas). Existen
Anlisis y clasidiferencias de comprocacin de talleres
miso entre los intecolectivos de
grantes de los talleres,
docentes para ver
y varan las formas de
cmo funcionan
los programas esta- desarrollo de los proyectales de formacin tos si es una comunita,
continua.
un grupo de accin o uno
de seguir al lder. Se
requiere un mecanismo
diferenciado de ser profesional y no slo carrera
magisterial (refueza la
individualidad).

Mara Claudia
Ss 2005

Medardo Tapia
Uribe 2004

Convivencia o
disciplina qu
23
est pasando en la
escuela?

Federalizacin y
24 gestin educativa
estatal. El caso de
Morelos.

Ttulo

Autor y ao de
publicacin

Revista
Mexicana de
Investigacin
Educativa

Revista
Mexicana de
Investigacin
Educativa

Revista en la
que se public

No hay teora,
aunque s un
marco conceptual.

Tres dimensiones de anlisis:

poltica, admva. y
tcnico pedaggica. Contexto.
Responsabilidad
asumida del
estado de Morelos
a partir de las
polticas.
Estudio de caso.
Entrevistas a
funcionarios,
maestros, padres
de familia,
SNTE. Encuesta
e investigacin
documental y
bibliogrca.

Examinar el proceso para construir

capacidad autnoma de gestin
educativa en los
estados despues de
la descentralizacin
de 1992.

Elementos de
anlisis

Prcticas escolares.

Marco terico
o de referencia

Analtica, con
trabajo de camNo hay teora.
po: observacin y
entrevistas.

Abordaje
metodolgico

Abordar el tema
de la convivencia
escolar en el nivel
medio en Argentina a partir de una
nueva legislacin
que pretende reemplazar el tradicional
modelo de disciplinamiento instaurado en las escuelas,
por uno basado
en la convivencia
democrtica.

Objetivo de
estudio

Se ubica en la etapa
de evaluacin de las
polticas, realiza trabajo
emprico. No hay teora.

Se ubica en la etapa
de implementacin.
Se requieren nuevos
conceptos para construir
una poltica educativa.
Propone integrar concepto de agencia al anlisis
de la gestin. considera
el papel de otros actores
como los consejos de participacin. Considera al
ANMEB como una poltica.
Buena revisin de
literatura sobre el tema.
Es un anlisis estatal.

Los mayores problemas

para construir una
cultura basada en convivencia democrtica
parece tener su origen
en: imposibilidad de
cambiar los esquemas
de accin, falta de
consensos institucionales y la pervivencia de
prcticas autoritarias
(contina el rgimen
jerrquico y rgido).
La gestin educativa
autnoma de Morelos
ha dejado la gestin de
los problemas tcnico
pedaggicos a mandos
medios, principalmente
a supervisores, directivos y maestros. Los ms
importantes obstculos
para la gestin son
polticos, la desarticulacin entre diversos
instrumentos como
planes y programas,
los mandos medios
enfrentan la sobrecarga
admva. y la enorme
variedad de tareas, se
requiere trabajar en la
agencia de stos.

Conclusiones

Observaciones sobre
cmo esos artculos
corroboran o tensan lo
propuesto en APPE

25

Polticas de educacin superior en

Mxico: un dilogo
y sus perspectivas.

Adrin
Acosta Silva

Exponer diversas
reexiones sobre
el anlisis de las
polticas pblicas
en educacin superior y su relacin
con el desempeo
institucional.

No hace
referencia
Se relata y
a la teora.
analiza el dilogo Brinda una
entre diversos ex- categorizacin
pertos en polti- de polticas
cas de educacin (coyunturales,
superior.
evolutivas,
inerciales y de
visin).

En virtud de que no
existe una percepcin
Contexto de la
clara de la relacin ened. superior. La
tre polticas y desmperelacin entre
o institucional, se
las polticas de
requiere profundizar
educacin media
en la diversidad de
y educacin supe- perspectivas que hay.
rior. Cuotas, polti- Es clave crear un
cas nancieras.
marco institucional y
Las instituciones
esto tiene que ver con
tecnolgicas. El
la creacin o fortalecimiento de los niveles
marco institucional. Los sistemas
intermedios.
de informacin
Es necesario extender y
normalizar la generacin de informacin.

Enfatiza la importancia
conceptual. Pone de
relieve la importancia
del marco institucional
y los niveles intermedios
de gestin al brindar una
clasicacin de polticas.

ANEXO 2
ANLISIS

DE ENFOQUES Y TEORAS SOBRE EL

ANLISIS DE POLTICA PBLICA

Dulce C. Mendoza y Pedro Flores Crespo

20.11.07

Texto
Howlett, M. y Armes, M. Studying public policy,
policy cycles and policy subsystems, Canada: Oxford
University Press, 2003.
Objetivo
Sealar los principales enfoques para el estudio
de la poltica pblica en las disciplinas acadmicas que se ocupan ms directamente del compor-

tamiento del Estado, tales como la economa y

la ciencia poltica, destacar sus fortalezas y debilidades y subrayar cmo la ciencia poltica se
ha beneciado de los insights ofrecidos por otras
ciencias sociales mientras desarrolla su propia
metodologa y teoras distintivas.
Clasicacin de las teoras analizadas
Las teoras sociales dieren de acuerdo al nivel
(macro, meso o micro), mtodo (inductivo y deductivo) y unidad de anlisis (individuos, grupos
o estructuras). En el ensayo que aqu se describe
se comentan teoras a nivel macro, y se presentan
las categoras de anlisis social comnmente aplicadas al anlisis de poltica. Las teoras se enlistan
en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Enfoques generales para el estudio de la poltica

Unidad de anlisis

Deductivo

Inductivo

Individual

Teoras de la eleccin racional

(eleccin pblica)

Individualismo sociolgico
(bienestar econmico)

Colectividad

Anlisis de clases (marxismo)

Teoras de grupo (pluralismo/

corporativismo

Estructura

Institucionalismo centrado
en el actor (anlisis de costo
transaccin)

Neo-institucionalismo (estatismo)

Fuente: Howlett, M. y Armes, M. Studying public policy, policy cycles and policy subsystems, Canada: Oxford University Press,
2003. [Traduccin libre].

32

Cuadro 2. Caractersticas y limitaciones de diversos enfoques para el anlisis de la poltica

Teora

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Teora de la
eleccin racional

-Aplica los principios de la economa neoclsica a la

poltica.

Public Choice

-Asume que los actores polticos individuales (diseadores

de poltica o votantes) son guiados por su inters personal
para elegir los cursos de accin que les resulten ventajosos.
-Con respecto al diseo de poltica, esta teora considera
que en el proceso de poltica intervienen una variedad
de actores polticos dedicados a un comportamiento
competitivo de rent-seeking.
-Se concluye que los votantes buscarn ms programas
de gobierno limitados slo por su disposicin a pagar
impuestos. Y los polticos, partidos y burcratas estarn
dispuestos a ofrecer esos programas por sus intereses
personales de obtener prestigio, poder y popularidad.
-Se incrementa el nivel de la participacin del Estado en la
economa bajo la forma de un ciclo de negocios polticos.
-Las instituciones deben desarrollarse para frenar la
conducta maximizadora de la utilidad que sirve a los
intereses de individuos particulares.

Anlisis de clases

Otorgan primaca al anlisis de las entidades colectivas.

Teora marxista

Los escritos de Carlos Marx exhiben diferentes nociones

de clase, considera que la sociedad humana ha pasado por
distintos modos de produccin, cada uno de los cuales
establece un particular sistema de clases.
La clasicacin de las clases sociales se da con base a la
propiedad de los medios de produccin. Las dos clases
existentes son los propietarios privados de los medios de
produccin y los que trabajan para ellos, y las relaciones
que se establecen entre estas clases son inherentemente
conictuales.
El trmino que se usa para capturar la complejidad de
mltiples estructuras de clases en modos de produccin
mezclados es el de formacin social.
La teora marxista de clases interpreta las polticas pblicas
en las sociedades capitalistas como un reejo de los
intereses de la clase capitalista.
El anlisis de poltica consiste en demostrar cmo una
poltica particular sirve a los intereses del capital, el Estado
es usado para servir a estos intereses. A esta perspectiva se le
conoce tambin como la teora instrumental del Estado.

Limitaciones y crticas

Esta teora se basa en una sobre

simplicacin de la psicologa y la
conducta humana, que no est de
acuerdo con la realidad.
Tiene poca capacidad predictiva,
por ejemplo: no hay pruebas
empricas para la prediccin de que
las funciones del gobierno crecern
inexorablemente por la dinmica
competitiva de los sistemas de
representacin democrtica.
La mayor parte de la teora de la
eleccin pblica est fuertemente
inuenciada por la experiencia de
Estados Unidos (que tiene una
competicin electoral partidista
entre dos partidos que fuerzan
a los electores a elegir entre dos
alternativas claramente denidas).
En la realidad, muchas democracias
son sistemas multipartidistas, en las
cuales los partidos tienen la forma de
coaliciones legislativas.

Se encontraron dos problemas en

esta lnea de anlisis: aun cuando
fuera verdad que la poltica serva a
los intereses del capital, no podra
concluirse que dicha poltica fuera
promulgada a instancia del mismo.
Este enfoque no explica las polticas
adoptadas en oposicin a los
capitalistas. Por ejemplo, en la
mayora de los Estados capitalistas,
la adopcin de polticas de bienestar
se opona a los intereses de la clase
capitalista.
Surgi una nueva corriente: los
neomarxistas y uno de los principales
exponentes, Poulantzas, argumenta
que existe una burocracia compuesta
por clases no capitalistas, lo cual
permite al Estado algn nivel de
autonoma del capital. El diseo de
poltica an se concibe para servir a
los intereses del capital pero no en el
mismo sentido instrumental de los
marxistas iniciales.

33

Teora

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Limitaciones y crticas

Institucionalismo centrado
en el actor:
anlisis
de costotransaccin

Enfatiza la autonoma de las instituciones polticas de

la sociedad en la cual existen. Al igual que el primer
enfoque, parte de la idea de considerar
el comportamiento humano. Toma en cuenta los
hechos, las reglas, las normas y los smbolos que
afectan el comportamiento de la poltica, que la
organizacin de las instituciones de gobierno afecta
lo que el Estado hace y que un nico diseo del
desarrollo histrico limita las futuras elecciones.
Una variante de este enfoque es el anlisis costo
transaccin, el cual reconoce el rol que juegan las
instituciones en la vida poltica. Las instituciones no
causan la accin sino que la afectan al dar forma a las
interpretaciones de los problemas y sus soluciones.

Esta perspectiva es eclctica, ya

que se enfoca a un amplio rango
de normas, conductas y reglas
internacionales y domsticas que
afectan los costos de transaccin.
Puede ser relevante para explicar
el diseo de poltica.

En el campo poltico las instituciones son

importantes porque constituyen y legitiman a
los actores polticos individuales y colectivos, y
proporcionan reglas de conducta, concepciones de la
realidad estndares de evaluacin, etc.
La unidad bsica de anlisis est relacionada con la
transaccin entre los individuos dentro del orden
institucional. Con base en la naturaleza de las
transacciones econmicas, se desarrolla una tipologa
de bienes y servicios y se ilustran los roles que juegan
los mercados y el gobierno en su provisin.

Esta perspectiva proporciona

una excelente discusin sobre
las limitaciones de los actores
polticos, y lo que es racional
para ellos en sus circunstancias
especcas; sin embargo, dice
poco sobre las causas de dichas
limitaciones.
El anlisis sobre la historia y
evolucin de las actividades del
diseo de poltica es limitado y
vago.

Se argumenta que los gobiernos no deberan

intervenir en las transacciones y actividades
relacionadas con los bienes y servicios privados. Los
bienes pblicos debera proveerlos el gobierno.

Individualismo
sociolgico:
bienestar
econmico

Es quizs el enfoque que ms se utiliza para el estudio

de la poltica pblica, aunque no siempre se haga
explcito.
Se basa en la nocin de que los individuos, a travs de
los mecanismos del mercado, deben tomar la mayor
parte de las decisiones sociales. Esta perspectiva
admite, entre otras cosas, que los mercados no
siempre pueden distribuir ecientemente los recursos
y reconocen que las instituciones polticas pueden
actuar para suplementar o reemplazar a los mercados.
Actualmente existen muchas controversias sobre el
estatus y las causas de los fracasos del gobierno y los
mercados, sin embargo, este enfoque ha desarrollado
una teora del diseo de poltica pblica basado en
sus propios conceptos.

79

La tcnica de costo-benecio
es a menudo problemtica; por
ejemplo, no existe la manera de
calcular los costos y benecios
de los programas de seguridad
social (cules son los benecios en
trminos de la paz social y en la
tolerancia que promueven).79
Adems, los costos y benecios de
alguna poltica con frecuencia no
son distribuidos equitativamente,
y existen problemas de agregacin
de varios componentes.

Una alternativa a este punto podra ser el enfoque de las capabilities, desarrollado por el economista-lsofo Amartya Sen.

34

Teora
Individualismo
sociolgico:
bienestar
econmico

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Argumentan que los gobiernos tienen una
responsabilidad para corregir los fracasos de los
mercados. Una vez que se acuerda que un problema
requiere la intervencin del Estado, la cuestin clave
de la poltica pblica es encontrar la manera ms
eciente de hacer las cosas, y sta es aquella que
implique un menor costo y la tcnica usada para
determinar esto es el anlisis costo-benecio.
Por lo tanto, se busca maximizar los benecios al
menor costo.

Limitaciones y crticas
Sin embargo, el principal
problema para el diseo de
poltica no est relacionado con
los mtodos o con la elegancia
de sus asunciones tericas; ms
bien estos tericos han fallado
en reconocer que los Estados
casi nunca hacen las polticas en
la tcnica esencial asumida por
esta teora. Aun si se pudiera
identicar la poltica ms eciente
y efectiva (lo cual es difcil dadas
las limitaciones innatas de las
ciencias sociales), la eleccin de
poltica est atada a instituciones polticas y es realizada por
actores polticos que responden a
menudo a presiones polticas.
El descuido de las variables
polticas ha conducido a crticas
que describen esto como un
mito, una ilusin terica que
promueve una falsa e ingenua
visin del proceso de poltica.

Teoras
de grupo:
pluralismo y
coorporativismo

El pluralismo otorga primaca a los intereses de

grupos en el proceso de poltica (los mismos
individuos pueden pertenecer a diversos grupos).
Los grupos pueden variar en cuanto a los recursos
nancieros u organizacionales que poseen y en el
acceso al gobierno del que gozan.
A partir de las crticas ha surgido una nueva corriente
denominada neopluralismo. La reformulacin
conserva lo signicativo de la competencia entre los
grupos, pero modica la idea de una igualdad entre
los mismos y explicita la idea de que unos grupos son
ms poderosos que otros.
En Europa, las teoras que toman a los grupos como
su unidad primaria de anlisis tienden a tomar una
forma corporativista.
En la teora corporativista, la poltica pblica es
formada por la interaccin del Estado y los intereses
de grupo o grupos reconocidos por el mismo.

El rol del gobierno en la hechura

de polticas no es claro: pluralistas
iniciales argumentan que el
gobierno registra e implementa
las demandas de los intereses de
grupo.
Asume que los ociales pblicos
no tienen sus propios intereses
y ambiciones, los cuales buscan
realizar a travs del control de la
maquinaria gubernamental.
La teora pasa por alto el rol del
sistema internacional para dar
forma a las polticas pblicas y su
implementacin.
Existen problemas para aplicar el
enfoque en otros pases fuera de
Estados Unidos.

35

Teora

Caractersticas e implicaciones para la poltica

Teoras de grupo:
pluralismo y
coorporativismo

Neo-institucionalismo
sociohistrico:
estatismo

Limitaciones y crticas
Los problemas del enfoque para
analizar las polticas pblicas son:
(1) Es una categora descriptiva
de un acuerdo particular entre
Estado y sociedad, y no una
explicacin general de lo que el
gobierno hace, especialmente
en los pases no corporativistas;
(2) la teora no contiene una
nocin clara sobre su unidad
fundamental de anlisis; (3) la
teora es vaga sobre la signicancia
relativa de los diferentes grupos
en la poltica tienen todos los
grupos la misma inuencia?
Qu determina la inuencia?,
y (4) la teora no tiene una clara
concepcin de la naturaleza del
Estado, sus intereses y por qu
reconoce a algunos grupos y no a
otros como representativos de los
intereses corporativos.

Critica al pluralismo y al corporativismo y pone

en el centro de su anlisis las estructuras sociales
organizadas y las instituciones polticas.
Esta perspectiva reconoce que las preferencias y
capacidades polticas son usualmente comprendidas
en el contexto de la sociedad en la cual el Estado
est alojado.
En la versin estatista del anlisis neo-institucional,
el Estado es visto como un actor autnomo con
la capacidad de idear e implementar sus propios
objetivos y no slo para responder a la presin de
grupos o clases sociales dominantes.

Es difcil aceptar la versin fuerte

del estatismo porque el Estado no
puede controlar o regular muchas
actividades.
Esta perspectiva considera
que todos los Estados fuertes
responden a los mismos
problemas en la misma manera,
porque tienen caractersticas
organizacionales similares.

Enfatiza la centralidad del Estado como una

variable que permite ofrecer explicaciones ms
plausibles sobre el desarrollo de polticas en muchos
pases.

Fuente: Howlett, M. y Armes, M. Studying Public Policy, Policy Cycles and Policy Subsystems, Canad: Oxford University Press,
2003. [Traduccin libre].

36

Observaciones
Existen muchas maneras, a menudo contradictorias, de abordar el tema de poltica pblica.
La literatura es amplia.
Los tericos de la corriente deductiva a menudo parecen olvidar la naturaleza de sus hiptesis y la necesidad de evaluar constantemente y
renar sus asunciones con evidencia emprica.
La aplicacin de teoras inductivas a la hechura
de las polticas pblicas tambin ha revelado
que es sospechoso que alguna de stas pueda
alcanzar el estatus de una teora completa y
general.
Muchas teoras, tanto inductivas como deductivas, tienden a analizar el fenmeno bajo
una consideracin monocausal. Debe resistirse esta tentacin si se quiere comprender la poltica pblica.
Recientemente ha comenzado a abandonarse
la visin de que la actividad humana es una
lucha por sobrevivir con recursos limitados y
necesidades ilimitadas, y la cual ha permeado
el anlisis de la hechura de poltica.
En el anlisis de poltica es necesario un marco
analtico que considere un amplio rango de
factores que afectan la poltica pblica y permitir hiptesis para que sean probadas en la
realidad que intentan describir y comprender.

Los esfuerzos tericos en la ciencia poltica deberan enfocarse al meso o medio nivel.
Texto
De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la
poltica y otras complicaciones en la educacin
superior mexicana, Mxico, Revista de la Educacin Superior, vol. 2, nm. 134, 2003.
Objetivo
Evaluar a travs de un anlisis comparativo el impacto de las polticas pblicas en educacin superior implantadas en Mxico en los ltimos tres
lustros, considerando que gobiernos dismbolos
han introducido las mismas polticas pero sus
resultados varan signicativamente en cuanto al
logro de los objetivos planteados originalmente.
Unidad de anlisis
Los arreglos institucionales (o reglas del juego) en
el campo poltico.
Marco terico principal
Neo-institucionalismo.

Cuadro 3. Resumen de los enfoques de anlisis de poltica.

Enfoque
Las polticas y su diseo

Caractersticas
El anlisis de polticas revisa cules son las intenciones del
gobierno, quines formulan y operan las polticas y cules
son las respuestas que dan las instituciones que se buscan
cambiar.
Este enfoque no logra explicar del todo por qu ocurren
resultados diferentes entre pases que implementan las
mismas polticas. Seala que hay mucho que puede
fallar: las polticas pueden carecer de claridad, los
implementadores pueden hacer su propia interpretacin
de lo que se debe hacer, y los afectados pueden desviar las
polticas u oponerse rotundamente.

Limitaciones
Considera a las acciones del
gobierno como un conjunto
de estmulos y restricciones,
que busca provocar ciertos
comportamientos en los
actores. Desde este punto
de vista, la operacin de las
polticas se asemeja a un
cajero automtico, donde
el NIP correcto produce la
transaccin deseada.

La solucin primordial ante esto es mejorar el diseo de

polticas, aclarando las metas y los objetivos, anando los
incentivos y racionalizando la cadena de implementacin,
delimitando el poder de los intermediarios o mejorando la
coordinacin.

37

Enfoque

El contexto poltico

Caracterstis

Las polticas operan dentro de un contexto

poltico que puede incidir en su efectividad.
La organizacin del sistema poltico
inuye en quin pueda tomar decisiones y
cules instancias Ejecutivo-Legislativo y
Judicial pueden participar en la formulacin
y operacin de polticas. Ejemplo: en el
contexto de la transicin poltica mexicana, la
poltica educativa podra enfrentar numerosos
obstculos para su implantacin en virtud
de que se podra dicultar la capacidad del
Estado para impulsar cambios.

Limitaciones

No obstante que este enfoque

revela que la prctica es ms
complicada, este enfoque crea sus
propios problemas: hay pases con
contextos polticos equivalentes,
en los cuales los paradigmas
contemporneos de polticas
educativas generan resultados
distintos, y tambin est el caso
inverso, pases con contextos
polticos diferentes y resultados
de poltica educativa equiparables.
Un fenmeno extrao dentro de
la teora poltica es que durante
70 aos de dominacin del PRI,
las polticas educativas solan
sufrir cambios cada sexenio o
trienio, en la actualidad poca de
transicin existe continuidad en
dichas polticas.
El contexto poltico puede
explicar por qu ciertas polticas
son rechazadas u obstruidas por
actores polticos, pero no logra
explicar por qu los resultados
pueden ser distintos a pesar de
que se adoptan e implementan
polticas similares.
En trminos generales, la
limitacin de estos enfoques es
que se preocupan poco por los
desempeos del sistema y de los
establecimientos, ya que su inters
principal es estudiar las decisiones
gubernamentales en determinados
arreglos polticos, en los cuales se
procesan conictos, negociaciones
y alianzas entre diversos actores.
El actor principal es el gobierno
y el enfoque de anlisis es la
gobernabilidad.

Organizacin y
administracin

38

Los enfoques anteriores parten de una idea

comn: las polticas diseadas en la cspide
van bajando, a travs de la burocracia, hasta
que afectan el comportamiento de los actores
en la base.

Enfoque

Organizacin y
administracin

Caracterstis

Limitaciones

Estos anlisis raramente contemplan la franja intermedia

entre los diseadores de poltica y los receptores en la base.
Fijarse en esta franja intermedia implica preguntarse cmo
est organizado el sistema, cmo se administra y si existen
condiciones o reglas que permitan regular el sistema de la
forma que se puedan lograr los objetivos de las polticas.
Las polticas no slo son planes y programas, sino que
toman forma en la interaccin con los actores cuyo
comportamiento se busca modicar. Se debe revisar cmo
est organizada la administracin de la educacin.
Estudios sobre este tema: la burocracia de Weber, el enfoque
de costos transaccin (administradores como sujetos que
buscan maximizar sus ganancias). En ambos enfoques la burocracia gura como el instrumento con que los polticos
llevan a cabo sus polticas. Sin embargo, la ausencia ms
grande de estos enfoques es que no consideran que ya
existen reglas del juego dentro de la burocracia, las cuales
moldean la accin pblica, es decir, no toman en cuenta a la
administracin.
En la tradicin neo-institucionalista esas reglas pueden
operar porque se dan dentro de un campo organizacional
bien denido que es regulado por determinadas agencias.
Bajo esta perspectiva, las reglas del juego se producen en
la interaccin de los actores, aunque no todos los actores
producen estas reglas, al menos no directamente.
De esta manera, la burocracia no es slo un conjunto
de funcionarios con intereses personales: tambin es un
conjunto de reglas del juego construido a lo largo del
tiempo, y estas reglas denen cules son las posibilidades
para la poltica y las polticas de modicar el sistema, ya que
las reglas a ese nivel denen cules actores polticos pueden
incidir de que forma en la regulacin de la educacin.
Optar por la administracin como punto de anlisis implica
remplazar el punto de vista de la administracin como el
actor que instrumenta las polticas.
Ejemplo: la conguracin de la administracin del
sistema educativo mexicano es resultado de la poca del
centralismo, y no existen reglas formales para regular a
los actores. Al nal de la dcada de los ochenta del siglo
XX existan cerca de 700 instituciones con reglas propias.
Hasta dnde haba una administracin pblica del sistema?
Eso no signic una total ausencia de normas.

Fuente: De Vries y lvarez. Acerca de las polticas, la poltica y otras complicaciones en la educacin superior mexicana,
Mxico, Revista de la Educacin Superior, vol. 2, nm. 134, 2003.

39

Observaciones
En el artculo de Howlett, M. y Armes, M.
(2003), la mayor parte de lo que presenta son
teoras socioeconmicas que aportan conceptos, explicaciones y categoras de anlisis a los
fenmenos de la ciencia poltica.
En el artculo de De Vries y Alvrez (2005), se
critican dos enfoques o perspectivas de anlisis
sobre cmo se disean, implementan y operan
las polticas, y de por qu las polticas tienen
diferentes resultados entre pases (cabe sealar
que se trata de enfoques y no teoras). Por otra
parte, tambin crtica las teoras de Weber y de
racional choice, y argumenta que es ms apropiado el enfoque del neo-institucionalismo porque toma en cuenta las reglas internas con las que
opera la burocracia, lo cual pasa desapercibido
para los otros enfoques y teoras.
Texto
Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin,
Mxico: Nueva Imagen, 1980.

Unidad de anlisis
Poltica educativa.
Objetivos
Interpretar la poltica educativa del sexenio 19701976 considerada en su conjunto, lo cual implica
reducir las mltiples acciones realizadas por la SEP.
Recalcar las relaciones del desarrollo educativo con los procesos sociales del pas, para ello se
requiere partir de un marco terico que facilite la
interpretacin de esas relaciones.
Dimensin paralela a estos objetivos
Intenta sistematizar las acciones que integran lo
que suele entenderse como poltica educativa: (a)
mediante la adopcin de un modelo interpretativo de la relacin que tienen esas acciones con
los cambios sociales, y (b) mediante una pauta
analtica de las diversas funciones que desempea
el sistema educativo se intenta reducir la complejidad de los procesos educativos a categoras de
ms fcil manejo.

Cuadro 4. Modelos terico-sociolgicos que suelen adoptarse en las crticas a la poltica educativa
mexicana
Enfoque
Modernizacin
pedaggica

Bases loscas
Teora epistemolgica
realista.
Propone la realizacin
plena del hombre en
una sociedad abierta al
progreso gradual.
El progreso se basa
principalmente en el
avance cientco y
tecnolgico.
Justicia social es
consecuencia necesaria de
los valores y de la sociedad.

Reformismo
social

40

Teora epistemolgica
realista y dialctica.

Bases sociolgicas

Propuestas de reforma

Explica el funcionamiento
de la sociedad con base
en teoras estructuralfuncionalistas.

La poltica educativa debe

resolver las contradicciones
sociales con una educacin
ms eciente y abierta a todos.

El esfuerzo del individuo

es el factor principal de los
cambios sociales.

En la enseanza superior
es importante impulsar el
posgrado, la formacin de
profesores de tiempo completo
y la investigacin cientca. En
todos los niveles fomentar el
mtodo cientco.

Educacin es la fuerza
principal para el cambio
social. Y sta debe
adaptarse al empleo.

Base estructural
funcionalista y el anlisis
de sistemas.

Limitar cupos en los niveles

medio y superior.

Propone una atencin masiva

a la educacin en lo formal y
no formal acompaada de una
modernizacin de mtodos
pedaggicos y estructuras
organizativas.

Enfoque
Reformismo
social

Bases loscas
Necesidad de una accin
deliberada e intensa para
modicar la evolucin de
la sociedad mexicana.
Diversas fundamentaciones
ideolgicas.
Supone que los valores subjetivos deben estar en
armona con las estructuras
sociales.
Suele recurrirse a una
concepcin de anlisis
de sistemas junto con un
ideal de desarrollo y lucha
contra la dependencia
econmica.

Radicalismo

Epistemologa dialctica:
el conocimiento resulta
de una reexin sobre la
praxis.
Inspiracin marxista o
neomarxista. Contempla la
relacin entre educacin y
sociedad desde una ptica
revolucionaria.
Aspira a transformar
radicalmente las
estructuras de poder y
propiedad, con el objetivo
de instaurar una sociedad
colectivizada donde surgir
un hombre nuevo.
La educacin pertenece
a la ideologa de la
superestructura, y es un
instrumento de imposicin
y legitimacin de la
ideologa dominante.

Incrementalismo

Combina epistemologa
clsica (sociologa
positivista) con
epistemologa dialctica.
Tiene antecedentes
marxistas.

Bases sociolgicas

Propuestas de reforma

La educacin impulsa la
movilidad social y la
distribucin del ingreso,
reconociendo que las
estructuras sociales pueden
frenar su alcance.

Distribucin ms equitativa de
las oportunidades: favorecer
ms a los marginados.
Armona entre universidad y
Estado.

Se reconoce que la
educacin puede agudizar
algunos conictos sociales.
Debe adecuarse la
educacin con el empleo.

La evolucin de las fuerzas

de produccin determina
la dinmica social. Las
clases sociales explotadas
son el motor de la
revolucin.
La capacidad de la
educacin para el
cambio social radica
principalmente en su
funcin ideolgica.
La poltica educativa es
opresora.
La limitada y lenta
movilidad social y
distribucin del ingreso
que logra la educacin es
slo individual.

El cambio social se efecta

simultneamente por la
transformacin de las
estructuras objetivas y por
el cambio subjetivo de los
valores.

En lo acadmico, se centra
principalmente en la concientizacin de los oprimidos.
Fuera de los aprendizajes
sociales que favorecen la
ideologa, el resto de los
aprendizajes se consideran
alienantes.
Se insiste en la obligacin
del Estado en nanciar la
educacin superior y en
la gratuidad de la educacin.
La educacin popular no
formal permite concientizar a
las masas.

A la actual poltica educativa

se le critica su funcionalidad
al sistema social y poltico:
refuerzo de las desigualdades,
valores e ideologa.

41

Enfoque
Incrementalismo

Bases loscas
Se aparta de los modelos
radicales porque enfatiza
el valor de las acciones
viables y cree en los
cambios graduales (y no
slo los radicales).
La educacin contribuye,
por una parte, a la
concientizacin y, por otra,
puede reforzar procesos
deseables de cambio en el
actual sistema.

Bases sociolgicas
La educacin tiene una
capacidad limitada, pero
real al cambio social.
Se deben aprovechar los
cambios que la educacin
logra en la movilidad social
y en la transformacin
del ingreso para iniciar
acciones de cambio en
otros campos.
Es importante corregir
el desarrollo del sistema
educativo convencional
para que, dentro de sus
lmites, refuerce procesos
sociales orientados al
cambio.

Propuestas de reforma
El sistema educativo debe
mejorar su eciencia y
modernizarse como medio
para acciones incrementales.
Concientizar clases populares
y aquellas vinculadas
con proyectos de cambio
econmico y social.
Este modelo pretende superar
las limitaciones del modelo
radical. La diferencia
principal entre ambos es que
el incrementalismo no se
detiene en la concientizacin
y movilizacin popular, sino
que intenta el cambio de
las estructuras a partir de lo
que ya existe, y aprovecha
los conictos para ir
construyendo una sociedad
distinta antes de que
desaparezca la actual.

Fuente: Latap, P. Anlisis de un sexenio de educacin, Mxico: Nueva Imagen, 1980.

Observaciones:
Se advierte una fuerte inuencia de las
teoras sociales para el anlisis poltico.
Los primeros dos modelos se basan en
teoras estructural-funcionalistas, y por
tanto subyace la idea de que la educacin debe adaptarse al empleo. Las implicaciones de poltica educativa estn
fuertemente orientadas a fortalecer la
ciencia y tecnologa y reformar el sistema educativo.
Se advierte la inuencia del contexto
histrico en el que se escribi el libro
por la inuencia de las teoras marxistas. Los dos ltimos modelos se basan
total (radicalismo) o parcialmente en
stas (incrementalismo).
Se enfatiza el papel del gobierno como
nico actor.
Texto
John, P. Analysing Public Policy, Londres/
Nueva York: Continuum, 1998.

42

Unidad de anlisis
Enfoques y teoras para el anlisis de la poltica
pblica.
Observaciones generales
Ya que la public policy se entrecruza con muchos
aspectos del politics, la tarea de explicar el proceso de decision-making requiere de teoras que
puedan conectar la diversidad de interrelaciones.
Los analistas de poltica pblica comnmente
adoptan enfoques multidisciplinarios.
Abandono del estudio de la policy en la ciencia
poltica. Surge la necesidad de una subdisciplina para comprender la totalidad de decisionmaking, y para investigar los complejos vnculos
entre las demandas pblicas y la implementacin de polticas.
Se necesita comprender la causalidad en poltica pblica.
Dos conjuntos de fenmenos que generalmente se busca explicar: policy variation (diferencias entre sectores y pases), policy change
(estabilidad poltica).

 Se argumenta que la manera de explicar cmo

los sistemas polticos hacen e implementan la
poltica, es a partir de especicar los intereses,
recursos, interrelaciones, limitaciones y normas de los actores bajo estudio; algo que recuerda al neo-institucionalismos. Cada espacio
de poltica tiene diferentes constelaciones de
esos actores, y sus relaciones pueden cambiar
o ser estticas sobre el tiempo.
Los investigadores pueden elegir entre tres tipos de explicaciones para dar cuenta de esos
fenmenos: marcos o esquemas (son descriptivos ms que explicativos), modelos (son limitados a un conjunto de circunstancias) y
teoras (dan una explicacin generalizada de la
conducta poltica).
Slo un marco integrado que utilice elementos
comprensivos de todos los enfoques, puede explicar completamente la variedad y complejidad
de la prctica de policy making e implementacin. Los enfoques no son rivales, pueden complementarse unos con otros y ser parte de una
explicacin total.
John (1988) sugiere que la teora de la eleccin
racional tiene el potencial para ofrecer una me-

jor explicacin del proceso de poltica, porque

es una teora de la accin y motivacin dentro
de un contexto estructural.
John (1988) simpatiza con el enfoque de ideas,
porque considera que no es posible comprender
todo el proceso de poltica como consecuencia
de intereses. La naturaleza de los individuos y
la importancia de las estructuras es moldeada
por las ideas y el discurso. En tal sentido, el libro ofrece una teora evolucionaria que integra
intereses e ideas.
La teora evolucionaria es relevante porque las
ideas estn emergiendo continuamente para resolver los problemas pblicos, pero no surgen en
el vaco sino que necesitan abogados que son
llamados empresarios polticos, quienes son personas que invierten tiempo y energa en empujar
el cambio poltico, y quienes pueden proveer
bienes pblicos (burcratas, expertos, polticos).
Los diversos factores que afectan el xito de una
poltica son cubiertos en los cinco enfoques.

I. Crticas a los modelos por etapas

Cuadro 5. Modelos por etapas para el anlisis de poltica
Modelos

Sequential model
Implementation analysis
Policy analysis
Rational and incremental models of decision-making

Caractersticas

Los cuatro modelos intentan simplicar decision-making al asumir que el

proceso de poltica procede a travs de distintas etapas.
Asume que las polticas emergen de las intenciones y acciones de los
participantes polticos, y que a travs de muchas cadenas de causas y efectos, o
de rdenes y respuestas, las polticas se dan en etapas.
Por distinguir entre los objetivos de poltica y sus resultados, los analistas
de poltica son capaces de encontrar si las intenciones de poltica se vuelven
realidad o cuando las polticas fracasan o son exitosas.
Pueden utilizarse como un recurso heurstico.

43

Crticas

Hay que abandonar la idea de que la poltica procede en etapas discretas.

Los enfoques son engaosos porque el proceso de poltica no opera del todo
en la manera hipotetizada. Lo mejor es que dichos modelos ofrecen una gua
o set de medidas que pueden ser la base para futuros estudios y la generacin
de teoras.
El modelo secuencial asume que todas las polticas tienen un comienzo, un
punto medio y un n, y que la tarea de los analistas polticos es describir
cmo la poltica se mueve de una etapa a otra
Slo el incrementalismo escapa de la rigidez de los modelos de etapas y
examina la circularidad y continuidad del mundo de decision-making.
Los modelos por etapas confunden ms de lo que iluminan. La poltica
es continua y no hay una cuidadosa divisin entre los diferentes tipos de
actividades.
El anlisis necesita penetrar el mundo de intereses cambiantes, ideas
y problemas polticos, en lugar de aceptar las justicaciones formales.
Principalmente, los investigadores necesitan un marco o una teora para
comprender el proceso de poltica como un todo.

Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.

Caractersticas

Cuadro 6. Enfoques y teoras para el anlisis de poltica

Institucionales

Grupos y networks

Socioeconmicos

Organizaciones
polticas, tales
como parlamentos,
sistemas legales
y burocracias,
estructura de
las decisiones y
resultados polticos.

Asociaciones y
relaciones informales,
ambas dentro y fuera
de las instituciones
polticas, dando
forma a las decisiones
y resultados.

Factores
socioeconmicos
determinan las decisiones de los actores
pblicos y afectan
los rendimientos
(outputs) y resultados
polticos.

El enfoque de
grupo considera
que las redes de
relaciones entre
actores determinan
los rendimientos y
resultados de poltica.
Ejemplos: el enfoque
de grupos, redes,
corporativismo.

44

Teora de la eleccin
racional
Las preferencias y
benecios de los actores
explican las decisiones
y los resultados.
Los benecios toman
lugar como una
serie de juegos entre
los participantes, y
donde la estructura de
opciones es determinada
por limitaciones
institucionales y
socioeconmicas.

Basados en ideas
Las ideas sobre las
soluciones a los
problemas polticos
tienen una vida
propia.
Las ideas circulan y
obtienen inuencia,
independientemente
o previamente a los
procesos de poltica.

Institucionales

poca de auge

Primera mitad del

siglo XX.
Resurge en la
dcada de los
ochenta del siglo
XX como el nuevo
institucionalismo.

Ventajas y limitaciones

Son mejores
para explicar la
estabilidad poltica
que el cambio.
No explican las
diferencias de
policy-making entre
sectores.

Grupos y networks

Socioeconmicos

Teora de la eleccin
racional

Enfoque de grupos
fue dominante entre
las dcadas de los
cincuenta y sesenta
del siglo XX, como
una reaccin contra el
institucionalismo.

Surgen contra la
incapacidad de
la ciencia poltica de
apreciar los factores
contextuales.

En la dcada de los
ochenta del siglo XX
comienza el inters
por enfoques de nivel
individual.

En la dcada de los
ochenta del siglo XX.

Explican la estabilidad
poltica y el cambio,
aunque tiende a ser
mejor en explicar
decision-making en
un set de limitaciones
y preferencias que
los cambios en los
objetivos y metas
de poltica. Explica
las variaciones entre
sectores a partir
de incentivos y las
posibilidades de accin
colectiva.

Son buenos para

explicar el cambio
poltico a travs del
proceso de advocacy
y persuasin, aunque
no exploran la
velocidad en la
cual cambian las
polticas.

Network fue popular

en los ochenta
y noventa y an
continua

Se parece al
institucionalismo
en explicar mejor la
estabilidad poltica
que el cambio.
Son efectivos
en estudiar las
diferencias entre
sectores.

Basados en ideas

Su auge fue en las

dcadas de los sesenta
y setenta del siglo XX.

Explican cambio
y estabilidad. Los
cambios econmicos
impactan el diseo de
polticas.

Tienen poco que

decir sobre por qu
el policy-making
es diferente entre
Son bsicos
naciones, excepto
Tiene poco que decir que eso reeja
para explicar las
sobre cmo la poltica las diferencias de
diferencias entre
pases, como los
vara entre pases.
operacin de las
sistemas legales.
La idea de que las
sociedades y la
nacionales, las
redes son un espacio
economa.
donde la verdad y el
burocracias y las
constituciones
aprendizaje poltico
dieren e impactan toma lugar es til
en como los decision- para la explicacin del
makers disean e
policy making
implementan la
No se explica porque
poltica.
se forman y porque
cambian las redes o
relaciones.

La sobrelimitacin es
que tiende a considerar
las preferencias como
dadas y los modelos de
eleccin poltica dadas
esas preferencias.

No explican las
variaciones de
polticas entre
sectores y naciones.
La dicultad es que
la nocin de ideas
puede aparecer
suelta o amorfa.
No especican las
relaciones entre
ideas e intereses.

Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.

45

Caractersticas

Cuadro 7. Teoras integradas

Policy advocace coallition
theory, Sabatier

The policy streams

approach Kingdon

The punctuated equilibrium

model Baumgartner

Busca combinar ideas y

redes en poltica pblica,
aunque involucra tambin
otros aspectos del sistema
poltico. Es un modelo
integrativo.

Es uno de los pocos

anlisis de poltica que
considera al sistema
poltico como un todo,
y abarca la importancia
relativa de los agentes
individuales, ideas, instituciones y procesos
externos.

Es un modelo de ajuste de
agenda, busca describir cmo
las agendas y las polticas se
mueven desde periodos de
fuerte estabilidad a tiempos de
rpido cambio y uidez.

Enfatiza la importancia de
las relaciones dentro de los
sectores de poltica como
la clave para comprender
cmo funciona decisionmaking.
A diferencia del policy
network, los participantes
ganan y forman alianzas
dentro de las redes.

Asume un continuo
cambio poltico.
Considera la policy
formation como
un set de procesos:
problemas, policies y
politics.

Este modelo une en un

marco dinmico los variados
elementos de decision making
que enfatizan otras teoras:
instituciones son importantes
pero no omnipotentes, as
como los intereses y las redes.

Busca explicar cmo

emergen las ideas.

Evolutionary theory
Considera que todos
los elementos que
se enfatizan en las
diversas teoras estn
interactuando unos
con otros en el tiempo.
Estos factores son
los que conducen la
poltica.
Explica el xito de
una poltica en trminos
evolucionarios, pero
considera que los elementos que intervienen
en el sistema poltico no
slo compiten sino que
tambin cooperan para
lograr que sobreviva su
idea.
Explica la interaccin
de muchas ideasintereses dentro
de ambientes
institucionales,
de grupo y
socioeconmicos.

Asume que los procesos de

policy making son estables.
No explica el cambio
poltico.

Crticas

No toma en cuenta a las

instituciones.
Sobreenfatiza factores
externos a travs del uso
del mtodo de series de
tiempo.

No dice mucho sobre

por qu la poltica
vara.

Entre las limitaciones

est que la explicacin es
principalmente descriptiva,
los anlisis cuantitativos
sugieren asociaciones pero
no necesariamente relaciones
causales.

La principal dicultad
es que se concentra
mucho en las agendas.

No se presta mucha atencin

a la implementacin de las
decisiones.

Las personas no saben

dnde surgen o cmo
nacen las ideas.

El estilo de interaccin del

grupo con un gran nmero
de actores, particularmente
nuevos como los analistas
de poltica y los periodistas
no es tan aplicable fuera de
Estados Unidos.

Tiene los mismos

defectos que las otras
teoras.
No estn claros los
mecanismos causales,
excepto que dice que
las polticas son
causadas por el
mecanismo de
seleccin.
La teora no produce
hiptesis que se puedan
contrastar.
Est sobredeterminada,
ya que predice todo
el fenmeno humano al
mismo tiempo
La teora necesita ser
renada.

Fuente: John, P. Analysing Public Policy, Londres/Nueva York: Continuum, 1998.

46

Observaciones
Los tres modelos ubican a las ideas en el centro
de sus anlisis. Se ha acabado el tiempo en el que
los acadmicos creen que slo los intereses cuentan: concepciones, creencias, discursos y normas
denen el proceso de policy-making.
No hay una tendencia entre los analistas de
poltica para explicar por qu las polticas varan
entre sectores y pases, ms bien los enfoques
tienden a describir una poltica. En un mundo
de mltiples inuencias y cambios, los investigadores de poltica necesitan tomar el cambio (de las
policys) como la lnea base e investigar por qu
los diferentes elementos de decisin interactan
en la manera que lo hacen.

Comentarios generales:
El estudio de John (1998) es bien estructurado y
ofrece un exhaustivo y completo anlisis de diversos modelos y teoras tiles en el campo de poltica pblica, aunque su lenguaje es en ocasiones coloquial y persuasivo. Tiene pocos ejemplos sobre
el tema educativo.
Un aspecto metodolgico que sirve de gua en
su estudio y que es importante resaltar, es que analiza las teoras con base en la medida en que logran
explicar el cambio y la estabilidad poltica.
Por otra parte, es debatible su postura de resaltar la teora de racional choice (en la evolutionary theory) en virtud de que la primera explica el
comportamiento de los individuos en su bsqueda de maximizar su utilidad.

Observaciones sobre la revisin de teoras y enfoques de anlisis de poltica pblica

Necesidad de utilizar enfoques interdisciplinarios. Es decir, la concurrencia de otras disciplinas,
tales como la economa, las ciencias sociales y la psicologa para explicar y analizar los
fenmenos (Howlett y Armes, 2003).
Las teoras y enfoques revisados en este documento (excepto las integradoras) por lo regular
enfatizan un aspecto del anlisis, y cada teora puede ser til e importante.
Al integrar las teoras se puede ampliar el alcance explicativo de las mismas.
Los modelos por etapas han recibido crticas de varios autores por ser simplistas y por no
reejar la realidad que estn explicando. La policy es un continuo, no un proceso lineal (John,
1998).
Se resalta la necesidad de realizar estudios sobre el meso nivel; es decir, sobre el nivel de
anlisis que est enfocado a las conexiones entre la denicin de problemas, el set de agendas y
decision-making y el proceso de implementacin (Parsons, 1995).
Una consecuencia de obviar los marcos tericos es que, adems de que se pueden distorsionar
las visiones sobre poltica educativa, las teoras dejan de contrastarse empricamente.
El reto epistemolgico de este campo de investigacin est en cuestionar los modelos
funcionalistas, decisionistas y monocausales a un campo ms integral de anlisis.

Fuente: elaboracin propia.

47