Evaluación de Tasas Retributivas Por Vertimientos

EVALUACION DE TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS
HIDRICOS EN LA CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA

PABLO LOZANO BALLESTEROS

PROFESOR TUTOR
EDGAR PEA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
-ESAP-

ESPECIALIZACION EN FINANZAS PBLICAS
BOGOTA D.C
2.007
2

EVALUACION DE TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS
HIDRICOS EN LA CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA

PABLO LOZANO BALLESTEROS

TRABAJO DE GRADO PARA OBTAR AL TITULO DE ESPECIALISTA EN
FINANZAS PUBLICAS

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
-ESAP-

ESPECIALIZACION EN FINANZAS PBLICAS

BOGOTA D.C
2.007
3
TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION
1. Teora Econmica y Medio Ambiente
2. Paradigmas en el Control de la Contaminacin Ambiental
2.2. Instrumentos Econmicos
2.2.1. Tipo de Instrumentos Econmicos
2.2.1.1. Tasas o Impuestos.
2.2.1.1.1. Tasas por Usuario.
2.2.1.1.2. Cargos por Productos.
2.2.1.1.3. Cargos Administrativos
2.2.1.1.4. Impuestos Diferenciales.
2.2.1.2. Subsidios
2.2.1.3. Sistema de Depsito Reembolso.
2.2.1.4. Creacin de Mercado
2.2.1.4.1. Permisos Transables de Emisin
2.2.1.4.2. Rgimen de Responsabilidad Legal.
2.2.1.5. Incentivos Financieros de Fiscalizacin.
2.2.1.5.1. Tarifas por el no Cumplimiento
2.2.1.5.2. Bonos de Desempeo
3. Marco jurdico e Instrumentos Econmicos en Colombia
3.1. Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio
Ambiente.
3.2. Decreto 1594 de 1984
3.3. Ley 99 de 1993
3.3.1. Antecedentes de la Ley 99 de 1993
3.3.2 Situacin Actual
3.4. Decreto 901 de 1997
3.4.1. Resolucin 273 del primero de abril de 1997.
3.4.2. Resolucin 0372 del 6 de mayo de 1998.
3.5. Decreto 3100 de 2003
4
3.6. Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004.
4. Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos en Colombia
4.1. Caractersticas de las Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales en
Colombia
4.2. Objetivos de la Tasa Retributiva.
4.3. Procedimientos para la Implementacin de la Tasa
5. Evaluacin de las Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos en Colombia
5.1 Antecedentes
5.2 Estado Actual
5.2.1 Implementacin de la Tasa Retributiva
5.2.2 Resultados Ambientales
5.2.3 Resultados Econmicos
6. Evaluacin de las Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos en Cuenca Media
del Ro Bogot
6.1. Antecedentes
6.2. Estado Actual
6.2.1. Implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del ro Bogot.
6.2.2. Resultados Ambientales
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
5
INTRODUCCION

El mundo de hoy vive una crisis en la que los problemas del ambiente y del
desarrollo estn recprocamente relacionados. Esta crisis tiene su origen en
la dinmica de un modelo econmico que atribuye mayor importancia a la
obtencin de ganancias que al bienestar de la humanidad.
1

Nuestros ros se han convertido en los basureros de los seres humanos, son
utilizados para recibir y transportar los deshechos de todos los productores y
los consumidores. Es una desgracia nacional que el Ro Bogot y la Baha
de Cartagena se hayan convertido en smbolos internacionales del desastre
de la contaminacin hdrica
2
.

Hace 50 aos, los ros eran capaces de asimilar las basuras de la sociedad
colombiana, porque ramos una poblacin pequea, con limitada produccin
industrial, y las aguas del pas eran abundantes y caudalosas.

Hoy estamos ante una realidad muy diferente. El volumen de las aguas en
los ros se disminuye, y la competencia por su uso se incrementa. La
poblacin y la economa han crecido rpidamente durante los ltimos 50
aos y con ellos la cantidad de las aguas negras, basuras municipales,
deshechos industriales y deshechos agrcolas que se arrojan a los ros. La
contaminacin hdrica se ha incrementado exponencialmente, y con ella, los
costos del dao ambiental.

Para mitigar este tipo de dao o externalidad negativa, Colombia cuenta con
instrumentos de tipo comando y control (normas de intervencin directa) e

1Tratados alternativos de Ro'92. En capitulo de: Tratado sobre modelos econmicos alternativos.
2 RESUMEN EJECUTIVO DEL MANUAL DE IMPLEMENTACION de tasas retributivas en Colombia. MAVDT.

6
instrumentos econmicos que buscan incentivar a los agentes que causan la
contaminacin a disminuir los desechos que vierten a los ros o cuerpos de
agua.

Con la expedicin del Decreto 901 de 1997, Colombia reglamenta el uso del
instrumento econmico, Tasas Retributiva por Vertimientos Hdricos, el cual
haciendo uso del principio el que contamina paga busca incentivar a los
agentes econmicos que causan contaminacin a disminuir sus desechos de
forma costo efectiva.

Segn el Decreto 901 de 1997, las 33 Corporaciones Autnomas Regionales
y las 6 Autoridades Ambientales Urbanas
3
, son las encargadas de
implementar y poner en marcha el instrumento econmico a fin de generar
disminuciones de contaminacin a la vez que genere recursos que sirvan
para mejorar la gestin ambiental de las autoridades.

En Colombia no existen estudios actualizados sobre el estado de
implementacin del Instrumento econmico, y particularmente sobre el
comportamiento de la contaminacin a partir de la implementacin de la tasa
Retributiva por Vertimientos Hdricos.

El presente trabajo busca determinar, a 2.005, cual es el estado de
implementacin de la Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos y cual ha
sido el comportamiento del Instrumento Econmico como eficaz reductor de
la contaminacin en las diferentes Corporaciones Autnomas Regionales y
Autoridades Ambientales Urbanas, particularmente en la cuenca media del
Ro Bogot.

3 El Articulo 66 de la Ley 99 de 1993, confiere competencia a los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana fuere igual
o superior a un milln (1.000.000) de habitantes para ejercer dentro del permetro urbano, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones
Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano
7
1. TEORIA ECONOMICA Y MEDIO AMBIENTE

La teora econmica reconoce que toda actividad productiva genera impactos
que de una u otra forma repercuten sobre el medio ambiente. Para tal efecto
la economa ha analizado este tipo de problemas como externalidades que
bien pueden ser negativas (Pigou: deseconomas externas), o positivas
(Marshall: economas externas). Una externalidad se define como cualquier
impacto en el bienestar de una persona, ocasionado por la accin de otro
individuo, sin que exista una compensacin adecuada.
4

Para la economa el problema de la externalidad o contaminacin ambiental
surge a partir de la naturaleza pblica o comn de la mayora de bienes y
servicios ambientales.
5

Los bienes pblicos se definen como mercancas cuyos beneficios se
reparten de manera indivisible entre toda la comunidad, independientemente
de que determinadas personas deseen o no consumirlo. Estos bienes a
diferencia de los privados se caracterizan por no ser indivisibles, es difcil
dividirlos y venderlos por unidad; no son rivales al consumirlos, un individuo
no disminuye la capacidad de consumo por otros individuos; y no es
excluible, una vez producidos y consumidos por un individuo se proveen para
toda la comunidad, deseen o no todos en la sociedad consumirlos.
6

De esta forma, si se contaminan recursos como el agua de un ri o el aire de
una ciudad, estos se deterioran simultneamente para cada residente del
rea y no solo para un individuo en particular. Un aumento en el consumo de
estos bienes por un individuo no reduce su disponibilidad para otros; la
respiracin que yo haga del aire contaminado de una ciudad puede ser

4 RUDAS, Guillermo. Economa y Ambiente. FESCOL. Bogot. 1998. Pg. 40
5 ESPINO, Mara Dolores. Sistema de Incentivos en la poltica Ambiental en Colombia. Universidad Javeriana. Bogot. 1996. p. 145.
6 ESPINO, Mara Dolores. Ibd., p. 145.
8
considerado como indiferente respecto de la calidad del aire para los dems
individuos.
7

La no exclusin de los bienes pblicos lleva a que el costo marginal de
provisin de una unidad adicional del mismo sea cero, generando una
ineficiencia o externalidad econmica, y por tanto imposibilitando que las
transacciones de mercado generen situaciones de optimalidad en el sentido
de Pareto.
8

El agua usada como fuente de vertimiento de desechos, cumple con tres de
los elementos que caracterizan a los bienes pblicos: no divisibilidad, no
rivalidad en su uso y no exclusin; situacin que conduce a que el sistema de
precios de mercado no proporciona ninguna indicacin con respecto al valor
de los mismos, lo lleva a que el uso del recurso en los trminos mencionados
sea considerado gratuito, a que su uso no tenga ningn costo y a que se
produzca la sobre utilizacin correspondiente.

En este sentido los efectos de una actividad productiva en presencia de
bienes pblicos no se expresa en valores monetarios, no se contabiliza y no
se producen cambios en los bienes de mercado; as quien genera una
externalidad negativa no tiene que pagar por ello en un sistema de precios
de mercado a pesar del prejuicio que causa y quien produce una
externalidad positiva no se ve recompensado monetariamente.
9
Este podra
ser el caso de las curtiembres, empresas altamente contaminadoras del
recurso hdrico, que no encuentran en el marcado un incentivo para
descontaminar.

7 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teora de la Poltica Econmica del Medio Ambiente, p.21.
8 Uso de Instrumentos Econmicos en la Poltica Ambiental Colombiana. Coleccin Problemas de Desarrollo. Pontificia Universidad
Javeriana. Bogot. 1996. p. 86.
9 AZQUETA, Oyarzun Diego. Valoracin Econmica de la Calidad Ambiental. McGraw Hill. Madrid, 1994. p. 5.
9
Al no existir un mercado apropiado y por tanto un sistema de precios para el
medio ambiente a travs del cual el individuo pueda revelar sus preferencias,
las utilidades o beneficios por el uso del mismo se particularizan y los costos
sociales (contaminacin) relacionados con la contaminacin se socializan.

Para resolver este problema la teora econmica propone dos alternativas de
solucin. La primera alternativa, propuesta por Ronald Coase, plantea que la
solucin a este problema gira en torno al establecimiento de unos derechos
de propiedad claramente definidos sobre los recursos, de tal forma que estos
permitan la puesta en prctica de procedimientos normales de exclusin y
fijacin de precios de mercado.
10

Los argumentos de Coase pretenden demostrar que bajo condiciones ideales
(derechos de propiedad bien definidos, existencia de un espacio temporal y
espacial limitado, un numero pequeo de actores respondiendo a mviles
monetarios), la libre competencia de mercado conduce directamente a
internalizar las externalidades existentes, resolviendo el problema econmico
que suscitan los impactos ambientales.
11

Bajo la mirada del neoliberalismo clsico, solo derechos de propiedad bien
definidos pueden evitar lo que muchos autores han denominado la tragedia
de los comunes fenmeno que afecta a los bienes que tienen categora de
colectivo. El axioma de la tragedia de los comunes expuesto por Garrett
Hardin se refiere a que un bien de libre acceso es un bien en el que nadie
tiene inters en garantizar ni su mantenimiento ni su preservacin; la

10 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teora de la Poltica Econmica del Medio Ambiente, p. 23.
11 NAREDO, Jos Manuel. La economa en evolucin. Historia y perspectiva de las categoras bsicas del pensamiento econmico. Editorial
Siglo XXI. Madrid, Espaa, 1987. p.268.

10
existencia de una valor cero de marcado para estos recursos lleva a su uso
irracional e ilimitado.
12

La segunda alternativa, planteada por Pigou, considera que la solucin al
problema de los efectos causados por la contaminacin debe buscarse por
fuera del mercado. En una economa globalizada como la que se vive en el
siglo XXI, el deterioro ambiental obedece a las distintas iniciativas privadas
que en su afn de maximizar la produccin de valor monetario contribuyen a
la rpida depredacin del medio ambiente; en este sentido es al Estado,
como depositario de los intereses de la colectividad, a quien corresponde
intervenir para corregir los fallos del mercado que impiden una distribucin
eficiente de los recursos. Es un deber evidente del gobierno, como
depositario de los intereses de las generaciones por venir, lo mismo que de
las generaciones actuales, vigilar y si fuera necesario defender por la Ley, los
recursos naturales agotables del pas contra una explotacin brutal e
imprevisora.
13

La alternativa de intervencin propuesta por Pigou tiene que ver con el uso
de impuestos como representacin monetaria del costo social que ocasiona
la contaminacin a toda la comunidad, cualquier ineficiencia o mala
asignacin de recursos, por el marcado, resultante de la existencia de
externalidades puede ser corregida simplemente cargando un precio
ordinario igual al costo (beneficio) marginal social.
14

Para Pigou el objetivo de un impuesto de este tipo seria incluir, dentro de la
estructura de precios, los costos sociales causados por la contaminacin, a
fin de garantizar una asignacin eficiente de los recursos. El problema a

12 SAN MARTIN SEGURA, David. Apuntes para un Anlisis Ecolgico de las Formas de Poltica Contemporneas.
Universidad de la Rioja. Mxico, 2003. p.290.
13 NAREDO, Op. Cit., p.266
14 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teora de la Poltica Econmica del Medio Ambiente, p. 26.
11
resolver es Cmo determinar el nivel adecuado de impuesto sobre la
actividad contaminadora? si se tiene en cuenta que el nivel adecuado del
impuesto debe ser igual al perjuicio marginal neto producido por la actividad
causante del dao y no es normalmente fcil obtener una estimacin
razonable del valor monetario de este dao marginal.
15

Para Pigou la tasa impositiva ptima para alcanzar un nivel adecuado de
emisiones se encuentra en el punto en el cual la funcin de dao marginal se
corta con la funcin de costo marginal de descontaminacin del medio
ambiente (grafico N 1)

Grafico N 1 Tasa Pigou

En este caso los contaminadores reducirn las emisiones mientras la tasa
retributiva sea mayor a los costos marginales de descontaminacin; pero si
los costos marginales de descontaminacin son mayores que la tasa el
agente econmico preferir contaminar que pagar la tasa.

Bajo estos dos planteamientos, la solucin al problema de las externalidades
causadas por la contaminacin pueden tomar dos caminos diferentes o una

15 Ibd.., p.162.
Nivel de Emisiones
0 E*
CMD: Costos Marginales de Descontaminacin
DMD: Daos Marginales de Descontaminar
E
t
t*
CMD DMC
12
intervencin combinada o colectiva entre el Estado y el Mercado a fin de
garantizar una asignacin eficiente de los recursos ambientales.

Entre los instrumentos de poltica ms usados en el control de la
contaminacin encontramos los mecanismos de intervencin directa
denominados comando y control, y el uso de instrumentos econmicos, de
los cuales nos ocuparemos en el presente trabajo.

13
2. PARADIGMAS EN EL CONTROL DE LA CONTAMINACION
AMBIENTAL

Es importante distinguir entre diferentes tipos de regulacin ambiental,
principalmente entre el enfoque de comando y control y la utilizacin de
instrumentos econmicos.

En Colombia, entes de la Ley 99 de 1993 la gestin ambiental se
caracterizaba principalmente por el uso normas de intervencin directa
(comando y control), el uso de instrumentos econmicos como tasas por uso
estaban relegadas a un segundo plano.

2.1 ENFOQUE DE COMANDO Y CONTROL

Los instrumentos de comando y control son mecanismos que estn
fundamentados en el establecimiento de normas de intervencin directa, a
nivel de fuente, que todos los usuarios deben cumplir sin excepcin
16
. Su
filosofa se basa en el tratamiento de los vertimientos por parte del usuario,
mediante planes de cumplimiento y teniendo como referencia cargas
mximas de contaminacin permitidas. El Estado como eje central y en
representacin de los intereses de la colectividad, define las cargas mximas
permitidas y asume funciones de vigilancia, control y coercin.

Para el diseo adecuado de un sistema de comando y control, la autoridad
ambiental debe disponer de grandes cantidades de informacin sobre el

16 El que contamina paga: Agua Limpias para Colombia al menor costo. Implementacin de las tasas retributivas
por contaminacin hdrica, Ministerio de Medio Ambiente. Oficina Asesora de Anlisis Econmico, 1998. p.10-11.

14
estado de los vertimientos o emisiones, parmetros de calidad, tecnologa y
costos de descontaminacin.
17

La intervencin directa, estilo comando y control, se justifica en aquellos
casos en los cuales el mercado es incapaz de asignar eficientemente los
bienes y servicios ambientales. Si a travs del mercado, los individuos no
pueden reflejar sus expectativas por un mejor ambiente, es al Estado como
depositario de los intereses de la colectividad al que le compete intervenir,
para alcanzar niveles socialmente aceptables de contaminacin "De echo, en
el mundo real donde no existe informacin completa y se desconoce el nivel
de emisiones donde se iguala el costo marginal de descontaminacin (CMD)
con el dao marginal social (DMS), la regulacin directa asegura el
cumplimiento de la meta ambiental impuesta por los reguladores cualquiera
que esta sea...,
18

Lo costoso que pueda resultar este tipo de intervencin, para la comunidad
regulada o para la economa, depender de como la autoridad ambiental
decida implementar el uso de las normas. Hay que dejar claro que toda
regulacin implica costos de cumplimiento tanto para el regulador coma para
el regulado.

En la mayora de los casos esta intervencin puede tomar 2 formas bsicas:

1. Que el regulador decida imponer una norma de emisin igual para todos
los agentes que causan la contaminacin, en cuyo caso todos sin excepcin
estarn obligados a reducir sus descargas en forma homognea y sin
importar cmo, en una magnitud determinada, hasta lograr la meta de
descontaminacin propuesta.

17 RUDAS, Guillermo. Economa y Ambiente. FESCOL. Bogot, 1998. p. 44.
18 El que contamina paga. Op. Cit., p. 13.
15
2. Que el regulador decida controlar las emisiones y reducir las descargas
de acuerdo a la estructura de costos de cada fuente.

En el primer caso se dice que, el efecto ms grande de un instrumento
planteado as, es la gran iniquidad econmica que genera entre los distintos
agentes econmicos, dadas las diferencias que existen en los costos de
descontaminacin que cada uno de ellos enfrentan. Aquellos que tengan
costos marginales de descontaminacin mayores estarn en posicin de
desventaja frente a sus competidores., en efecto, aquellas empresas con
estructuras de costos mayores para controlar sus emisiones se vern
enfrentadas a mayores incrementos en sus costos de operacin, frente a
empresas que tienen menores costos de control
19
.

Grafico N 2 Norma de Emisin igual para Todos

En escenarios competitivos, donde la racionalidad de las firmas se basa en la
minimizacin de costos para poder competir, lo deseable ser que el uso de
este tipo de medidas no genere desequilibrios en los sectores regulados

19 RUDAS, Op. Cit., p. 72.
Contaminacin
100
0
$
N
A
B
C
D
Los costos marginales de descontaminacin de los agentes A,B,C y D son diferentes. En este
caso, al imponerse una norma de descontaminacin N igual para todos, los agentes A y B
incurrirn e costos mucho mayores que el resto, mientras que el agente C incurrir en costos
relativamente bajos. En este caso las empresas A y B se encuentran en clara posicin de
desventaja frente a sus competidoras.
16
como consecuencia de una elevacin exagerada de los costos de
cumplimiento.

En algunos casos el uso de normas homogneas (igual para todos), como
estrategias de poltica para el control de la contaminacin, han mostrado
estar acompaadas de fuertes resistencias jurdicas o pleitos legales por
parte de los sectores regulados que resultan desfavorecidos con la norma.
Este tipo de resistencia en presencia de una autoridad ambiental dbil, por lo
general esta acompaada de mayores niveles de degradacin ambiental,
dada la incapacidad de la misma para hacer cumplir la norma.

En el segundo caso, el uso de normas diferenciadas, obliga al regulador a
establecer un plan de control de emisiones por fuente, hecho que eleva
considerablemente los costos de la regulacin ambiental.

La autoridad ambiental ante la necesidad de disponer de grandes
cantidades de informacin sobre el estado de los vertimientos o emisiones,
parmetros de calidad, tecnologa y costos de descontaminacin que le
permita establecer dichos niveles
20
, debe incurrir en costos, que por lo
general, son directamente proporcionales a tales requerimientos.

En resumen medidas de este tipo, demandan un sofisticado sistema de toma
de decisiones de carcter tcnico por parte del Estado, para establecer cual
debe ser el comportamiento adecuado de cada uno de los agentes que
causan la contaminacin
21
; adems generan "pocos incentivos para el
cambio tecnolgico y cultural hacia practicas de produccin y de consumo

20 El que contamina paga. Op. Cit., p. 13.
21 RUDAS, Op. Cit., p. 21.
17
mas limpias o sostenibles"
22
y no permiten recurrir a la iniciativa privada para
minimizar los costos de sus propias acciones.

Como respuesta a este tipo de rigideces, la teora econmica ha desarrollado
los instrumentos econmicos que permiten a los sectores regulados mayor
flexibilidad a la hora de cumplir con la meta ambiental propuesta. Estos
instrumentos se convierten en una alternativa para lograr resultados
ambientales al menor costo posible.

22 CARDENAS, Juan Camilo. En: Uso de instrumentos econmicos en la poltica ambiental colombiana. Coleccin
Problemas de Desarrollo. Bogot. Pontificia Universidad Javeriana, 1996. p. 101.

18
2.2 Instrumentos Econmicos

Los instrumentos econmicos se definen como mecanismos de poltica que
buscan afectar las decisiones de los agentes individuales a travs de
seales econmicas, dejando la decisin de como reducir la contaminacin a
cada empresa, de tal manera que esta minimice sus costos de reduccin de
la contaminacin
23
.

Con base en la racionalidad econmica, a travs de una correcta valoracin
de los recursos ambintales y aprovechando la ventajas que tienen los
mercados como eficaces transmisores de informacin, estos Instrumentos
buscan actuar sobre la estructura de costos y beneficios de cada uno de los
agentes econmicos que causan contaminacin para incentivar decisiones y
comportamientos que resulten ms amigables con el medio ambiente.

Su diseo se basa en el principio equimarginal; que quiere decir que, si se
tienen mltiples fuentes para generar determinado producto o para lograr
determinada meta, y se desea minimizar los costos totales de tales
requerimientos, se debe distribuir la produccin de tal manera que se igualen
los costos marginales entre las fuentes de produccin
24
. "La ms equitativa
distribucin de costos de cumplimiento entre fuentes y la mayor claridad de
seales econmicas producen resultados ambientales ms rpidamente
25
.

En la mayora de los casos los instrumentos econmicos se expresan en
tasas o impuestos a quienes contaminan, en subsidios a quienes protegen el

23 El que contamina paga. Op. Cit., Pg. 14.
24 FIEL, Barry. Economa y Ambiente. Una Introduccin, 1995. Pg. 69.
25 BLACK, Thomas y GARCIA, Maria Claudia. Los Instrumentos Econmicos Dentro de la Regulacin Ambiental
Colombiana: Teora, Practica y Resultados. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogot, 1998.
Pg. 10.
19
ambiente y en posibilidades de negociacin de las licencias de
contaminacin.

Al igual que las normas de intervencin directa o comando y control, con el
uso de los instrumentos econmicos no se pretende acabar con los
problemas de la contaminacin; estos instrumentos haciendo uso de
criterios de eficiencia econmica buscan lograr niveles socialmente
aceptables de contaminacin.

La teora econmica llama a este tipo de casos enfoques de eficiencia sin
optimalidad o soluciones de segundo mejor, para la teora los niveles ptimos
de contaminacin son aquellos puntos donde se maximizan los beneficios
netos de derivados del ambiente que se esta contaminando, sea donde el
beneficio marginal del medio ambiente es igual al costo marginal de su
preservacin o costo marginal de descontaminar
26
. La razn por la que se
prefiere un enfoque de eficiencia sin optimalidad es que las soluciones de
optimalidad econmica demandan informacin muy completa, que en
muchos casos no esta disponible para la autoridad ambiental o para el
regulador o que su levantamiento es muy costoso
27
.

En economas globalizadas o no, cuando se trata de alcanzar niveles
socialmente aceptables de contaminacin y existe una sola fuente
contaminadora, el uso de cualquiera de los dos enfoques puede resultar
indiferente; pero si se trata de mltiples fuentes, el uso de los instrumentos
econmicos ofrece una gran ventaja sobre el comando y control, y es que
permite alcanzar los niveles de contaminacin al menor costo posible para la
economa.

26 ESPINO, Mara Dolores. Sistema de Incentivos en la poltica Ambiental en Colombia. Universidad Javeriana.
Bogot. 1996. Pg. 148.
27 Tesis. Janeth. Pg..25.
20
Con el uso de un instrumento econmico, como una tasa por kilogramo de
contaminante vertido, las empresas con costos marginales de
descontaminacin mas bajos descontaminaran ms, y las de costos
marginales ms altos descontaminaran menos; en tal sentido, las fuentes
que ms reduzcan la contaminacin sern aquellas que lo puedan hacer al
menor costo. Si las empresas exhiben costos marginales de
descontaminacin diferentes, estas como conocedoras de su realidad,
analizaran las posibilidades de cumplimiento, las comparara con el pago que
deban hacer al Estado por el uso del ambiente y tomara la decisin que
econmicamente ms le convenga. La flexibilidad que el instrumento permite
para que los contaminadores minimicen sus costos de cumplimiento lleva a
que la calidad ambiental deseada pueda ser alcanzada al mnimo costo para
la economa y la sociedad.

Los mecanismos de comando y control han demostrado ser ineficientes por
si solos, para lograr reducciones de contaminacin al menor costo posible
para las empresas
28
. La diferencia fundamental entre ste tipo de
instrumentos y los instrumentos econmicos es que mientras los primeros
obligan a los agentes a controlar ciertas actividades, los segundos utilizan
seales de mercado para influenciar en las decisiones de los agentes de
manera que sean consistentes con los objetivos ambientales. Los
instrumentos de comando y control centran su atencin en los mtodos,
mientras que los econmicos, lo hacen en los resultados, brindando mayor
flexibilidad a las decisiones de los agentes para reaccionar a los

28
A pesar de las dificultades que representa realizar una comparacin de costos en el uso de las distintas
alternativas para el control de la contaminacin, una revisin de 17 estudios comparativos entre el uso de polticas
de comando y control y el uso de instrumentos econmicos muestra que el enfoque de comando y control tiene
unos costos de cumplimiento de 1.5 a 20 veces mayores que los de usar instrumentos econmicos
.
DAVIES,
Clarence y MAZUREK, Jan. Resources for the Future.
21
instrumentos ofrecidos y lograr as menores costos. Una combinacin de
ambos tipos de instrumentos sera lo ms recomendable
29
.

De esta forma los instrumentos econmicos se convierten en mecanismos de
regulacin flexibles al permitir a los actores regulados escoger la opcin
(niveles de emisin o tecnologas a usar) que mejor se acomode a sus
estructuras y que minimice sus costos de cumplimiento.

Entre las alternativas que los instrumentos econmicos ofrecen a la
economa de la regulacin podemos encontrar los siguientes tipos de
instrumentos.

29 Informe Nacional del Estado del Ambiente. Instrumentos Nacionales de la Poltica Ambiental GEO Per. 2000
22
2.2.1 Tipos de Instrumentos Econmicos

Dentro de los instrumentos econmicos de proteccin ambiental se
distinguen varias clases:
30

2.2.1.1 Tasas o Impuestos.

Se trata de una tasa o impuesto que la autoridad ambiental cobra a los
agentes que causan la contaminacin. Este tipo de impuesto se cobra sobre
el monto o sobre la calida de las descargas que las empresas hacen al
ambiente; el regulador determina un precio por unidad de contaminante
vertido y los agentes econmicos determinan cuanto contaminar.

Este tipo de instrumento busca inducir a los agentes a reducir la
contaminacin de forma costo efectiva, ya que empresas cuya racionalidad
sea la minimizacin de costos de cumplimiento buscaran disminuir sus
emisiones en respuesta al impuesto, hasta el punto en el que el costo
marginal de reduccin de la contaminacin sea igual al impuesto.

Grafico N 3 Tasa por Contaminacin

30 Economa y Ambiente. En: Planeacin y Desarrollo. Vol XXVII, N| 2. Abril de 1996. Bogot.
Nivel de Emisiones
100
Con una tasa por contaminacin igual a T, los agentes econmicos igualan
los costos marginales de descontaminacin y cada quien descontamina
hasta el punto en que stos se igualen a la tasa.
0
$
T
A
B
C
D
23
Una tasa o impuesto por kilogramo de contaminante vertido igual para todos
lleva a que los costos marginales de descontaminacin se igualen entre las
fuentes contaminantes y se obtenga una solucin al mnimo costo para la
economa. La imposicin de una tasa por kilogramo de contaminante
vertido, igual para todos, hace que cada uno de los agente econmicos
compare sus costos de descontaminacin con el pago de una tasa y tome la
decisin que econmicamente ms le convenga para cumplir con el
programa de descontaminacin.
31
Cuando la tasa por unidad de
contaminante vertido sea mayor que el costo marginal de descontaminacin
(CMD) las empresas preferirn reducir las unidades de contaminacin que
pagar la tasa; pero si los costos marginales de descontaminacin son
mayores que la tasa, las empresas preferirn pagar la tasa y seguir
contaminando.

Para Fiel Barry la tecnologa es el factor productivo que mayor incidencia
tiene sobre la forma de la curva de costos marginales de produccin
32
. El
concepto de tecnologa es de vital importancia en la economa ambiental,
puesto que depende mucho del cambio tecnolgico para hallar formas de
producir bienes y servicios con menos efectos nocivos a nivel ambiental, y
para manipular mejor los residuos generados en la produccin; en este
sentido las fuentes contaminantes, buscando soluciones novedosas,
encontraran en la tecnologa una alternativa que les permita reducir la
contaminacin sin disminuir sus niveles de produccin.

En la bsqueda de soluciones novedosas, las fuentes contaminantes
encuentran en la tecnologa una alternativa que lea permite reducir la
contaminacin sin disminuir sus niveles de produccin. Entre las alternativas
de descontaminacin que las empresas pueden contemplar se encuentra el

31 El que contamina paga. Op. Cit., Pg. 15.
32 FIEL, Barry. Economa y Ambiente. Una Introduccin, 1995. Pg. 66.
24
uso de nuevas tecnologas y enfoques que minimizan los costos de
cumplimiento, o uso de nuevas tecnologas y enfoques que mejoran los
procesos y el producto mientras disminuye el impacto ambiental
33
. El uso de
nuevas tecnologas y procesos de produccin ms limpios permite a los
sectores regulados la posibilidad de combinar aumentos en la
productividad con disminuciones en los niveles de contaminacin.
34

Una ventaja adicional que el uso de este tipo de instrumentos permite esta
relacionada con la capacidad de generar reducciones adicionales de
descontaminacin ms all de la meta de descontaminacin establecida; ya
que reducciones adicionales de contaminacin implica menores niveles de
pago de la tasa por el uso del ambiente. El instrumento induce a las
empresas a hacer anlisis de tipo costo - beneficio con el fin de escoger la
mejor alternativa.

La critica ms importante que enfrenta este instrumento esta relacionada con
el (trial and error) ensayo y error al cual debe ser sometida la tasa o impuesto
a fin de dar buena cuenta de los objetivos de descontaminacin, "Por
supuesto, tal proceso interactivo no carece de costos, ya que implica que
algunos municipios o empresas contaminadoras tendrn que hacer cambios,
de tal forma que puedan flexibilizar el diseo de sus plantas," Si la tasa o
impuesto es muy bajo la contaminacin sobrepasar los niveles permisibles.
Si la tasa de impuesto es muy alta se estarn restringiendo las emisiones
ms de lo necesario."
35

33 BLACK, Thomas y GARCIA, Maria Claudia. Los Instrumentos Econmicos Dentro de la Regulacin Ambiental
Colombiana: Teora, Practica y Resultados. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogot, 1998.
34 RODRIGUEZ BECERRA, Manuel; URIBE, Eduardo y CARRIZOSA, Julio. Instrumentos Econmicos para la
Gestin Ambiental en Colombia. FESCOL. Bogot, 1999. Pg. 29.
35 Los Instrumentos Econmicos Dentro de la Regulacin Ambiental Colombiana. Op. Cit., Pg. 13.
25
Los cargos o impuestos han sido utilizados principalmente para el control de
las emisiones liquidas, residuos slidos y emisiones sonoras en: Australia,
Blgica, Dinamarca, Francia, Holanda, Alemania, China, Sudeste Asitico,
Europa del Este, Mxico, Argentina y Brasil.
En trminos generales, en estos pases, los impuestos a las emisiones han
sido fijados muy bajo, razn por la cual su efectividad para mejorar la calidad
ambiental ha sido limitada y se han constituido bsicamente en instrumentos
generador de recursos.

Entre los cargos o impuestos podemos distinguir varias clases
36
:

2.2.1.1.1 Tasas por Usuario. Este instrumento es ampliamente utilizado en
casos de contaminacin hdrica. Consiste bsicamente en un cobro qua el
Estado o los particulares hacen a los contaminadores como
contraprestacin por los servicios prestados de restauracin, tratamiento y
disposicin de residuos. El precio que se cobra al usuario se determina
bsicamente en funcin de los costos en los que se incurre por la prestacin
de estos servicios ms una tasa razonable de retorno "en general, los cargos
al usuario no tienen la pretensin de corregir el problema de las
externalidades, sino recuperar los costos en que se incurre por un servicio
prestado."
37

Si el mercado del manejo de los residuos es competitivo, el precio del
servicio representara los costos en los cuales se incurre ms una tasa de
retorno normal"; si el mercado no es competitivo y tiende a distorsionar las
tarifas, el Estado deber intervenir y buscar mecanismos de regulacin de
precios.

36 Economa y Ambiente. En: Planeacin y Desarrollo. Vol XXVII, N| 2. Abril de 1996. Bogot. Pg. 20.
37 Ibd., Pg. 27.

26
En trminos generales si las tarifas estn relacionadas con la cantidad y la
calidad de las descargas que los contaminadores hacen al ambiente, estas
servirn de incentivo econmico para que los agentes consideren
posibilidades distintas a las de seguir contaminando.

2.2.1.1.2 Cargos por Productos. Este instrumento se usa bsicamente en
aquellos productos o insumos que causan contaminacin. Consiste en un
impuesto que la autoridad ambiental cobra y que suma al precio de los
productos o insumos contaminantes con el fin de que este refleje el costo de
recoleccin, tratamiento y reciclaje, vinculados a la produccin y el consumo
de estos productos.

2.2.1.1.3 Cargos Administrativos. Este instrumento establece un nivel de
desembolso o pago por los servicios administrativos (registros de qumicos,
establecimiento de licencias, monitoreo de emisiones e implementacin y
ejecucin de reglamentos ambientales) que pueden ser necesarios en el
caso de uso de sustancias peligrosas.

2.2.1.1.4 Impuestos Diferenciales. Consisten bsicamente en impuestos
que gravan a productos que contaminan y subsidian a aquellos que
descontaminan.

2.2.1.2 Subsidios

Se trata de una compensacin que al Estado hace a aquellas empresas que
procurar la descontaminacin. El Estado a travs de mltiples formas (en
efectivo, exencin de impuestos, exencin de tarifas, etc.) trata de
incentivar reducciones en las unidades de contaminacin emitidas por las
empresas.

27
El uso de este tipo de instrumentos no es recomendado por la economa
ambiental ya que puede generar distorsiones en el mercado al no permitir
que las empresas asuman el verdadero valor de sus propias acciones.

2.2.1.3 Sistema de Deposito Reembolso.

Se trata de un sobrecargo o deposito inicial que se hace sobre el precio de
aquellos productos que causan contaminacin; si una vez usado el producto,
se devuelven los desechos a un sitio de reciclaje o recoleccin certificado por
el Estado o la autoridad ambiental, el deposito inicial se devuelve al usuario.
Esta medida busca estimular, a travs del sistema de precios, actitudes
consecuentes con el ambiente; aquellos agentes econmicos que decidan no
tratar, reciclar y disponer sus desechos, incurrirn en mayores costos como
consecuencia de mayores precios en sus insumos, que aquellos que decidan
tratarlos y disponerlos en sitios autorizados.

2.2.1.4 Creacin de Mercado

Estos instrumentos constituyen una alternativa a la intervencin directa y
consiste en el diseo de derechos de emisin los cuales son vendidos y
pueden ser transados en el mercado. Entre estos instrumentos se
encuentran:

2.2.1.4.1 Permisos transables de emisin: Al igual qua los cargos o
impuestos, la implementacin de este instrumento requiere de unos pasos
previos a su funcionamientos. El primero hace referencia a la determinacin
de una meta regional de descontaminacin, que estar determinada por la
cantidad total de emisiones que la sociedad esta dispuesta a aceptar; el
segundo, tiene que ver con el establecimiento de los permisos de emisin,
que en todos los casos debern ser consistentes con los montos de emisin
28
establecidos en la meta regional de descontaminacin; y el tercero, trata lo
relacionado con la forma como son distribuidos los permisos de emisin entre
las fuentes que generan contaminacin. Si una vez establecidos y
distribuidos los permisos de emisin "una fuente emite menos de lo que su
limite le permite, la firma puede tranzar las diferencias entre sus descargas
actuales y sus descargas permitidas con otra firma, que entonces tendr el
derecho de emitir ms de lo que su limite inicial le permite."
38

El hecho de que las firmas puedan tranzar los permisos de emisin en el
mercado implica haber generado derechos de exclusin sobre la
contaminacin; en este sentido, si una empresa compra permisos de emisin
para poder aumentar su contaminacin, excluye a otras de poderlo hacer.

Las transacciones de mercado permiten al instrumento alcanzar los niveles
de emisin deseados al mnimo costo posible para la economa y la
sociedad. Las empresas como mejores conocedoras de su realidad,
compararan los costos marginales de descontaminacin con el pago de
permisos de emisin y tomaran la decisin que econmicamente ms les
convenga. Empresas con costos marginales de descontaminacin bajos
preferirn descontaminar que comprar derechos de emisin y firmas con
costos marginales altos preferirn comprar permisos de emisin que reducir
su contaminacin. Si debido a diferencias tecnolgicas entre las distintas
fuentes emisoras, los costos de reduccin de emisiones difieren entre si, se
podra esperar que surja un mercado por permisos, en el que aquellas
fuentes con bajos costos de reduccin de emisiones vendan permisos y
aquellas con altos costos los compren"
39
. En este sentido la entrada de
nuevas empresas al mercado estar sujeta al uso de tecnologas limpias o a
la compra de derechos de emisin.

38 Ibd., p. 31.
39 Ibd., p. 32.
29
2.2.1.4.2 Rgimen de responsabilidad legal. A travs de este mecanismo
se busca transferir la responsabilidad penal que tienen las empresas en el
dao ambiental causado, a compaas aseguradoras. La existencia de
responsabilidades legales en el dao ambiental genera el surgimiento de un
mercado de seguros ambientales.

2.2.1.5 Incentivos Financieros de Fiscalizacin.

Este tipo de instrumentos busca asegurar el cumplimiento de estndares
ambientales, donde el no cumplimiento es castigado ya sea ex ante
exigiendo un pago retornable sobre el cumplimiento, o ex-pos
implementando una multa cuando se produce el no cumplimiento
40
. Entre
este tipo de instrumentos podemos encontrar:

2.2.1.5.1 Tarifas por el no Cumplimiento. Consiste en una tasa que se
cobra a los contaminadores cuando sus emisiones sobrepasan los niveles
establecidos. EL volumen de la tasa ser, ms o menos, proporcional al dao
ambiental causado.

2.2.1.5.2 Bonos de desempeo. Consiste en un desembolso, como medida
preventiva, que la autoridad ambiental exige a las empresas cuando inician
una actividad productiva, con riesgo de contaminacin. El reembolso se
produce cuando las empresas cumplen con las expectativas ambientales
establecidas.

40 Ibd., p. 39.
30
En resumen " lo que todos estos instrumentos tienen en comn es que crean
una serie de penalidades y recompensas pecuniarias que incentivan a los
sectores econmicos a cumplir metas ambientales
41
.

Los incentivos econmicos pueden ser ms efectivos que la reglamentacin
Estatal (comando y control), porque en vez del control directo por parte de la
autoridad fomentan el autocontrol y en vez de la obligacin fija (cumplir con
estndares de emisin) proponen un incentivo econmico mvil que
promueve la disminucin de la contaminacin.

Para los economistas, los instrumentos econmicos son importantes porque
permiten a cada usuario un ajuste flexible entre pagar un impuesto o invertir
en el control de la contaminacin. Las empresas que tengan mayor
oportunidad de controlar la contaminacin preferirn invertir en
descontaminacin que pagar una tasa y, al contrario, las que enfrenten
mayores costos de tratamiento ambiental preferirn pagar tasas de emisin
que invertir e descontaminacin. Con los instrumentos econmicos se puede
llegar a los niveles de carga y tratamiento deseados, con los menores costos
para el conjunto de la sociedad.

41 ESPINO, Mara Dolores. Sistema de Incentivos en la poltica Ambiental en Colombia. Universidad Javeriana.
Bogot. 1996. Pg. 146.
31
3. MARCO JURIDICO E INSTRUMENTOS ECONOMICOS EN
COLOMBIA

La legislacin ambiental colombiana se ha caracterizado principalmente por
el uso de normas de intervencin directa para el control de la contaminacin.

Con la creacin en 1974 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente (Decreto - Ley 2811 de 1974)
se abre la posibilidad, en Colombia, de utilizar los instrumentos econmicos
como alternativas de poltica para el control de la contaminacin.

3.1 Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin
al Medio Ambiente.

El Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al
Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974) es el estatuto bsico para la
proteccin ambiental en Colombia. Establece por primera vez el uso de los
instrumentos econmicos (tasas retributivas) para el control de la
contaminacin ambiental.

En su Articulo 18 estableca que 'La utilizacin directa o indirecta de Ia
atmsfera, de los ros, arroyos, lagos y aguas subterrneas, y de la tierra y el
suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y
sustancias nocivas que sean el resultando de actividades lucrativas, podrn
sujetarse al pago de Tasas Retributivas por el servicio de eliminacin o
control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas.

Desde ese momento el Estado abre la posibilidad de cobrar una tasa
retributiva como contraprestacin por los costos, en los que este incurre, al
32
momento de prestar los servicios de eliminacin o control de las
consecuencias nocivas que las actividades lucrativas generan al ambiente.

Las primeras tasas en reglamentarse, a partir del Cdigo de Recursos
Naturales, fueron las tasas por contaminacin atmosfrica (Dect. 0002 de
1982) y las tasas por contaminacin hdrica (Dect. 1594 de 1984).

3.2 DECRETO 1594 DE 1984

Este Decreto reglamento el artculo 18 del Cdigo de Recursos Naturales
Renovables en el Capitulo XII, Artculos 142 al 149, y estableci que el pago
de la tasa no exonera al usuario del cumplimiento de las normas de
vertimientos.

El Decreto 1594 defini, en cuanto al uso del agua y residuos lquidos se
refiere, los lineamientos que incluyen los limites permitidos de descarga y de
concentracin de los efluentes vertidos sobre los cuerpos de agua. Define la
formula para el calculo de la tasa retributiva ordinaria diaria por vertimientos
de aguas residuales en funcin de la concentracin de DBO
42
(Demanda
Bioqumica de Oxigeno), SST
43
(Slidos Suspendidos Totales) y sustancias
especiales (Sustancias de Inters Sanitario).

En resumen, estas tasas nunca fueron aplicadas de manera eficiente como
instrumentos econmicos para el control da las externalidades negativas
causadas por la contaminacin. Las razonas segn Rodrguez Becerra
tienen que ver con deficiencias en su diseo, con falta de voluntad poltica

42 La cantidad de oxgeno (medido en el mgl) que es requerido para la descomposicin de la materia orgnica por
los organismos unicelulares, bajo condiciones de prueba. Se utiliza para medir la cantidad de contaminacin
orgnica en aguas residuales.
43 Es la cantidad de Slidos que el agua conserva en suspensin despus de 10 minutos de asentamiento. Se
mide en ppm.
33
para hacerlas efectivas y con debilidad institucional para imponerlas y
cobrarlas.
44

3.3 Ley 99 de 1993

La Ley 99 de 1993 crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y reestructura el Sistema
Nacional Ambiental ( SINA ). Dicta disposiciones acerca de la proteccin y
conservacin del medio ambiente y establece una nueva normatividad con
respecto a las tasas retributivas.

3.3.1 Antecedentes de la Ley 99 de 1993

Con anterioridad a la expedicin de la Ley 99 de 1993 la gestin ambiental
colombiana se encontraba plagada de una serie de vicios institucionales y
legales que no permitan el desarrollo de una poltica ambiental clara "Exista
hasta el ao 1993 un arreglo institucional y un marco legal creado hacia
finales de los aos 60 y principios de los aos 70 que no corresponda a la
nueva realidad social y ambiental del Estado. Entre las ms sobresalientes
deficiencias que llevaron al fracaso de la poltica ambiental encontramos
45
.

1. La responsabilidad de proteger el medio ambiente y los recursos
naturales renovables se encontraba fragmentada y dispersa en un
sinnmero de instituciones como: Instituto Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA, El Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Minas y Energa y el
Departamento Nacional de Planeacin.

44 RODRIGUEZ BECERRA, Manuel; URIBE, Eduardo y CARRIZOSA, Julio. Instrumentos Econmicos para la
Gestin Ambiental en Colombia. FESCOL. Bogot, 1999. Pg..27..
45 Ibd., p. 27.
34

2. La dispersin de funciones y el choque de competencias existente en
estas instituciones no permite el desarrollo de una poltica ambiental
eficiente.
3. No exista en el pas una autoridad ambiental autnoma y fuerte, capaz de
coordinar la gestin ambiental. Las entidades con funciones ambientales
que actuaban a nivel nacional y regional, interpretaban y aplicaban de
manera diferente la normatividad ambiental, y definan distintas prioridades y
estrategias de gestin
46
.
4. El clientelismo y el diseo centralizado de la poltica no permita que la
gestin ambiental accionara donde realmente asistan problemas
ambiental.
5. No existan mecanismos de participacin a travs de los cuales las
comunidades y los individuos influyeran en las decisiones ambientales.
6. La politizacin de las agencias encargadas del manejo ambiental no
permite el desarrollo de una poltica ambiental coherente. Los directores de
las Corporaciones Autnomas Regionales eran nombrados directamente
por el Presidente de la Repblica.
7. El control de la contaminacin ambiental se basa principalmente en el uso
de normas de intervencin directa. "Estos mecanismos resultaron ser muy
inefectivos dada la inaplicabilidad de muchas de las normas ambientales y
dada la baja capacidad de las autoridades para hacerlas cumplir
47
.
8. Los instrumentos econmicos que son reconocidos orientadores del
comportamiento de los agentes econmicos que causan la contaminacin no
tuvieron mayor xito en este periodo debido a deficiencias en su diseo y a la
falta de voluntad poltica para desarrollarlos.

46 Ibd., p. 28.
47 Ibd., p. 29.
35
En general el marco institucional y legal existente hasta antes de la
expedicin de la Ley 99 de 1993 no contribua al desarrollo de una gestin
ambientalmente sana para el pas "La legislacin ambiental, tributaria, de
comercio, civil y penal en Colombia permiti que fuese mejor negocio
contaminar, deteriorar y empobrecer la riqueza natural, que poner en marcha
estrategias de prevencin, mitigacin y control ambiental"
48
.

3.3.2 Situacin Actual

Con la creacin de la Ley 99 de 1993 y el consecuente reordenamiento del
Sistema Nacional Ambiental -SINA
49
- se pretende dar solucin a los
problemas de desorden institucional, de dispersin de funciones, de excesiva
centralizacin y de poca participacin que aqueja la poltica ambiental
anterior. As mismo se modifican los ms importantes instrumentos de
poltica para el control de la contaminacin, se crean unos nuevos y se
sealan algunas reas donde deben establecerse.

Entre los objetivos que el Sistema Nacional Ambiental -SINA- se propone
para dar cumplimiento al mandato constitucional de desarrollo sostenible
est fomentar la incorporacin de los costos ambientales y el uso de
instrumentos econmicos para la prevencin, correccin y restauracin de
los recursos naturales renovables
50
.

48 Ibd., p. 33
49 El Sistema Nacional Ambiental SINA es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos,
programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en
la Ley.
50 Ley 99 de 1.993 (Diciembre 22) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA- y se
dictan otras disposiciones. Artculo 1, numeral 7.
36
En este sentido el Articulo 42 de la Ley 99 de 1993, que subroga el articulo
18 de la Ley 2811 de 1974, establece el sistema y mtodo de clculo para
fijar la tarifa mnima del instrumento econmico -tasa retributiva- e incluye
como sujetos pasivos del misma a quienes presten servicios.

El inciso primero del articulo 42 se refiere a las tasas retributivas as: "La
utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo, para
introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y
sustancias nocivas que sean resultado de actividades antropicas o
propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o de servicio, sean o no
lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias
nocivas de las actividades expresadas
51
.

Las primeras tasas en reglamentarse, a partir de la expedicin de la Ley 99
de 1993, fueron las tasas retributivas por vertimientos hdricos a travs del
Decreto 901 del 1 de abril de 1997.

3.4 Decreto 901 de 1997

El gobierno Nacional mediante el Decreto 901 de 1997, reglamenta las tasas
retributivas por la utilizacin dilecta o indirecta del agua como receptora de
vertimientos puntuales. El Decreto contempla lo relacionado con el
establecimiento de la tarifa mnima y su ajuste regional; define los sujetos
pasivos de la tasa; los mecanismos de recaudo, fiscalizacin y control; el
proceso de reclamacin y define la formula sobre la cual se calcula y cobra la
tasa.

51 Ibd., Articulo 42.
37
La formula que plantea el Decreto, para determinar el monto mensual que
cada agente econmico deber pagar a la autoridad ambiental por verter
sus desechos contaminados a los cuerpos de agua es la siguiente:

Monto TRj = Trj x Ccj x T

Donde el monto de la tasa retributiva del parmetro j (Monto TRj) esta
determinado por la tarifa regional (Trj) del parmetro j, la carga contaminante
diaria del parmetro j (Ccj) y el periodo de descarga mensual (T).

La autoridad ambiental competente establece la tarifa regional (Trj) con base
en la tarifa mnima (Tm) que determine el Ministerio para el parmetro j,
multiplicada por el factor regional (Fr).

Entonces Trj = Tm x Fr; donde Fr (factor regional) empezar con un valor igual a
uno (1) y se incrementar 0.5 cada semestre.

La carga contaminante diaria del parmetro j (Ccj) se determina con base en
la siguiente formula:

Cc= Q x C x 0.0864 x (t/24)

Donde:
Cc= Carga contaminante en kilogramos por da (Kg/da)
Q= Caudal promedio, en litros por segundo (l/s)
C= concentracin de la sustancia contaminante, en miligramos por litro (mg/l)
0.0864= factor de conversin de unidades
T= Tiempo de vertimiento del usuario, en horas por da (h).

38
Como quedo concebido el Decreto 901, el Factor Regional se convierte en
un elemento rgido, que eleva de forma exponencial el valor monetario que
los sujetos pasivos de la tasa deben pagar a la Autoridad Ambiental por el
uso de los cuerpos de agua como vertederos de desechos. En este sentido si
en el primer mes, del primer semestre, la empresa X pago 1 peso por
concepto de tasa del parmetro DBO, es esperable, si la calidad de los
vertimientos de la empresa X no cambian, que para el primer mes del
segundo semestre la empresa pague 0.5 veces ms.

En conclusin, como quedo contemplado el factor regional del Decreto 901
no es ms que un elemento que eleva de forma muy rpida el costo
operacional de las empresas, sin que les de tiempo a las mismas de
reaccionar ante la necesidad de cambio, convirtindose as en un simple
instrumento para recaudar recursos y alejndose de su objetivo como
motivador de los agentes para reducir la contaminacin.

3.4.1 Resolucin 273 del primero de abril de 1997.

El Ministerio de Ambiente, mediante la resolucin 273, fija con base en
criterios tcnicos, las tarifas mnimas de las tasas retributivas por
vertimientos lquidos para los parmetros Demanda Bioqumica de oxigeno
(DBO) y Slidos Suspendidos Totales (SST), fija en treinta y nueve pesos
con cincuenta centavos el kilogramo de carga contaminante vertido
($39.50/Kg.) para el parmetro Demanda Bioqumica de Oxgeno (DBO) y en
diecisis pesos con noventa centavos por kilogramo de carga contaminante
($16.90/Kg.) para el parmetro de Slidos Suspendidos Totales (SST).

3.4.2 Resolucin 0372 del 6 de mayo de 1998.
La Resolucin 0372 actualiza las tarifas mnimas para las tasas retributivas
por vertimientos puntuales y establece que las tarifas mnimas se
39
actualizaran anualmente con base en el IPC determinado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas, actualiza la tarifa
mnima en cuarenta y seis pesos con cincuenta centavos por kilogramo de
carga contaminante ( $ 46.50/kg) para el parmetro Demanda Bioqumica de
Oxgeno (DBO) y en diecinueve pesos con noventa centavos por kilogramo
de carga contaminante (19.90/kg ) para el parmetro de Slidos Suspendidos
Totales (SST).

Las Corporaciones Autnomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y los
Grandes centros Urbanos, en su calidad de autoridad ambiental, estn
constitucional y legalmente facultados para cobrar la Tasas Retributiva por
vertimientos puntuales en su jurisdiccin.

3.5 Decreto 3100 de 2003

El Plan Nacional de Desarrollo 2002 2006 Hacia un Estado Comunitario
contempla dentro de las metas ambientales la necesidad de revisar la
normatividad de la Tasa Retributiva con el objeto de aplicar el instrumento en
aquellas Corporaciones Autnomas Regionales donde no se ha aplicado y
corregir las deficiencias en aquellas donde ya se esta aplicando.

El CONPES 3177 del 15 de julio de 2002 dispone de una revisin de las
normas que permitan la aplicacin efectiva de las Tasas Retributivas, dadas
las falencias del Decreto 901, as como la pobre gestin de las
Corporaciones Autnomas Regionales para la ejecucin de este instrumento;
en consecuencia se expide el Decreto 3100.
52

52 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2003 2004. Contralora General de la Repblica. Pg. 21.
40
El Decreto 3100 del 30 de octubre de 2.003 deroga
53
el Decreto 901 de 1997
y reglamenta nuevamente las tasas retributivas por la utilizacin directa del
agua como receptora de vertimientos puntuales.

La nueva norma mantiene el espritu del instrumento econmico contenido
en el Decreto 901 de 1997; precisa algunas definiciones, e introduce
conceptos nuevos, como por ejemplo planes de ordenamiento del recurso
hdrico los cuales se convierten en un instrumento importante a la hora de
priorizar las cuencas objeto del cobro de la tasa
54
; modifica lo relacionado
con la periodicidad de los ajustes del factor regional en el sentido que las
autoridades ambientales competentes evaluaran cada ao lo relacionado con
el cumplimiento de la meta global de reduccin de la contaminacin de los
diferentes cuerpos de agua y no cada seis meses como lo estableca el
Decreto 901; precisa tambin la formula del factor regional (Fr) la cual no
haba sido contemplada por el Decreto anterior y con base en ello redisea la
formula para el cobro de la tasa retributiva.

A la luz del nuevo Decreto el factor regional empezar con un valor igual a
uno (1) el cual se ajustara anualmente a partir de finalizar el segundo ao y
se aplicar a los usuarios sujetos al pago de la tasa que no hayan cumplido
con la meta de reduccin de la contaminacin, de conformidad con la
siguiente formula:

53 Dejar sin efecto los artculos del Decreto 901 que le son contrarios y mantiene vigentes todos aquellos que no lo
son.
54 El Artculo 3 del Decreto 3100 dice asi Las Autoridades Ambientales Competentes cobraran la tasa Retributiva
por vertimientos puntuales en aquellas cuencas que se identifiquen como prioritarias por sus condiciones de
calidad, de acuerdo con los Planes de ordenamiento del recurso establecidos en el Decreto 1594 de 1984 o
aquellas normas que lo modifiquen o sustituyan.

41

Donde:

FR1 = Factor regional ajustado.
FR0 = Factor regional del ao inmediatamente anterior.
Cc = Total carga contaminante recibida por la cuenca, y vertida por los
sujetos pasivos de la tasa retributiva al cuerpo de agua o tramo en el ao
inmediatamente anterior expresada en Kg/ao; descontando la carga
contaminante vertida de los usuarios prestadores del servicio de
alcantarillado sujetos al pago de la tasa.
CcM = Meta global de carga contaminante para la cuenca, cuerpo de agua o
tramo expresada en Kg/ao; descontando la meta de reduccin de los
usuarios prestadores del servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa.
CcL = Total de carga contaminante vertida por los usuarios sujetos al pago
de la tasa al inicio del quinquenio expresada en Kg/ao; descontando la
carga contaminante al inicio del quinquenio de los usuarios prestadores del
servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa.

Para el calculo del monto mensual a cobrar por concepto de tasa retributiva
la Autoridad Ambiental competente iniciara cobrando la tarifa mnima de la
tasa y evaluar anualmente, a partir del segundo ao, el cumplimiento de la
meta global de reduccin de la carga contaminante del cuerpo de agua o
tramo, as como el cumplimiento de las metas individuales y sectoriales.

Al igual que en el Decreto 901, el monto que cada agente deba pagar por
concepto de la tasa retributiva depender de la carga contaminante que cada
Fr
1
= Fr
0
(Cc-CcM)
+
CcL-CcM
42
uno vierta a los cuerpos de agua y de la correspondiente meta de
descontaminacin.

Bajo el Decreto 3100 el monto a cobrar por concepto de tasa retributiva
estar determinado por la siguiente formula:

donde:
MP = Total Monto a Pagar
Ci = Carga contaminante de la sustancia i vertida durante el perodo de cobro
Tmi = Tarifa mnima del parmetro i
Fri = Factor regional del parmetro i aplicado al usuario. Si cumple con su
meta individual o sectorial es igual a 1; si incumple es calculado de acuerdo a
la formula del Fr (Factor regional).
n = Total de parmetros sujetos a cobro

El Factor Regional, bajo el nuevo Decreto, tiene en cuenta elementos que el
anterior decreto no contemplaba como la lnea base (niveles de
contaminacin en el momento t) y la meta regional de descontaminacin
(momento t+1) los cuales hacen un instrumento mas flexible que el anterior y
ajustado a las condiciones particulares de cada regin.

El Decreto 3100 establece tambin, en su artculo 6, una metodologa o
requerimientos previos al cobro de la tasa:

43
1. Documentar el estado de la cuenca, tramo o cuerpo de agua en trminos
de calidad.
2. Identificar los usuarios que realizan vertimientos en cada cuerpo de agua y
que estn sujetos al pago de la tasa. Para cada usuario deber conocer, ya
sea con mediciones, estimaciones presuntivas o bien mediante
autodeclaraciones, la concentracin de cada parmetro objeto de cobro de la
tasa y el caudal del efluente.
3. Determinar si los usuarios identificados en el numeral anterior, tienen o no
Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos.
4. Calcular la lnea base como el total de carga contaminante de cada
sustancia vertida al cuerpo de agua, durante un ao, por los usuarios sujetos
al pago de la tasa.
5. Establecer objetivos de calidad de los cuerpos de agua de acuerdo a su
uso conforme a los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico. Para el
primer quinquenio de cobro, en ausencia de los Planes de Ordenamiento del
Recurso, las Autoridades Ambientales Competentes podrn utilizar las
evaluaciones de calidad cualitativas o cuantitativas del recurso disponibles".

La metodologa busca generar, por Decreto, un hilo conductor mnimo para
que las diferentes autoridades ambientales implementen el instrumento
econmico en sus jurisdicciones y as buscar mayor homogeneidad en el
proceso.

El nuevo Decreto reconoce la posibilidad de recuperar, va tarifa, los costos
por concepto de tasas retributivas en que incurran las empresas o los
particulares que presten servicios de acueducto y alcantarillado. Segn el
Articulo 32 del Decreto 3100 La Comisin de Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico establecer las frmulas tarifaras que permitan a las
personas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios recuperar los
costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y
44
seguimiento de sus usuarios, teniendo en cuenta las polticas tarifaras
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

El Decreto 3100 precisa tambin que los recaudos de la tasa retributiva por
vertimientos hdricos se destinarn exclusivamente a proyectos de inversin
de descontaminacin hdrica y monitoreo de la calidad de las aguas, para lo
cual las Autoridades Ambientales Competentes debern realizar las
distribuciones en sus presupuestos de ingresos y gastos a las que haya lugar
para garantizar la destinacin especfica de la tasa
55
.

A partir de la expedicin de este Decreto, las Autoridades Ambientales
Competentes tendrn un plazo mximo de [1] ao para establecer nuevas
metas de reduccin de carga y para adoptar la nueva metodologa de cobro
expuesta en este Decreto en las cuencas donde se est cobrando la tasa
retributiva con la reglamentacin del Decreto 901 de 1997
56
.

El decreto 3100 no exime a los sujetos pasivos de las obligaciones
pecuniarias contradas bajo la tutela del decreto 901.

3.6 Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004.

El Decreto 3440 del 21 octubre de 2004 modifica el Decreto 3100 de 2003 en
algunos artculos y amplia el plazo a 2 aos, contados a partir del 30 de
octubre de 2004, para que las Autoridades Ambientales adopten la nueva
metodologa de cobro. Bajo el Decreto 3100 el plazo para adoptar la nueva
metodologa terminaba en octubre de 2004 y el Decreto 3440 lo amplia hasta
octubre de 2006.

55 Articulo 20. Decreto 3100.
45
Modifica el Articulo 3 del decreto 3100 de la siguiente manera: Las
Autoridades Ambientales Competentes cobrarn la tasa retributiva por los
vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el rea de su
jurisdiccin y no solo en aquellas cuencas que se identifiquen como
prioritarias por sus condiciones de calidad como lo establece el Decreto
3100.

Amplia la definicin de proyectos de inversin, en los cuales podr invertirse
los dineros recaudados por concepto de tasa retributiva, en el siguiente
sentido: Segn el Decreto 3100 proyectos de inversin Son todas aquellas
inversiones cuya finalidad sea mejorar la calidad fsico qumica y/o
bacteriolgica de los vertimientos o del recurso hdrico. Se incluyen
inversiones en interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de
aguas residuales, as como los estudios y diseos asociados a los
mismos
57
; bajo el nuevo Decreto estas inversiones tambin pueden
contemplar la elaboracin y ejecucin de los Planes de Ordenamiento del
Recurso Hdrico; la nueva definicin aade adems que se podr utilizar
hasta un 10% del recaudo de la tasa para la cofinanciar estudios y diseos
asociados a interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de
aguas residuales
58
.

Modifica el Artculo 6 del Decreto 3100 el cual condicionaba el cobro de la
tasa retributiva por vertimientos hdricos a Informacin previa como por
ejemplo documentar el estado de la cuenca e Identificar los usuarios; bajo la
tutela del Decreto 3440 esta informacin ya no debe ser previa al cobro de la
tasa sino previa al establecimiento de las metas de reduccin.

57 Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
46
Modifica el Articulo 18 del decreto 3100 el cual defina como sujetos pasivos
de la tasa a todos aquellos usuarios que realicen vertimientos puntuales y
generen consecuencia nocivas al ambiente; ahora la definicin se hace ms
genrica en el sentido que es sujeto pasivo de la tasa todo usuario que
realice vertimientos puntuales, sin condicionar a que el vertimiento sea
nocivo. El decreto 3440 al igual que los decretos 901 y 3100 precisa que
cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la Autoridad Ambiental
Competente cobrar la tasa nicamente a la entidad que presta dicho
servicio.

Modifica el Pargrafo 1 del Artculo 21 del decreto 3100 delegndole
funciones al Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
IDEAM- en el siguiente sentido Los usuarios prestadores del servicio de
alcantarillado y los municipios o distritos sujetos al pago de la tasa, podrn
hacer autodeclaraciones presuntivas de sus vertimientos. En lo que se refiere
a contaminacin de origen domstico, tomarn en cuenta para ello factores
de vertimiento percpita, para los contaminantes objeto de cobro. Estos
valores sern establecidos por el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y
Estudios Ambientales, Ideam
59
; en el anterior decreto estos valores eran
establecidos por el MAVDT.

Agrega adems a este pargrafo que mientras el IDEAM establece los
factores domsticos de vertimiento per cpita, las Autoridades Ambientales
Competentes podrn utilizar factores determinados a partir de
caracterizaciones realizadas con base en muestreos anteriores, o bien
utilizando caracterizaciones obtenidas para municipios de similares
condiciones socioeconmicas"
60
.

59 Decreto 3100. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
60 Ibd. Pg 8.
47
Modifica el Articulo 26 del decreto 3100 hacindolo mas flexible: el Decreto
3100 establece que Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarn las
tasas retributivas por la carga contaminante total vertida mensualmente
mediante factura expedida con la periodicidad que stas determinen, la cual
no podr ser mayor a un (1) ao
61
; mientras que el Decreto 3440 reza que
La tasa retributiva se causar mensualmente por la carga contaminante total
vertida, y la cobrar la Autoridad Ambiental Competente mediante factura,
cuenta de cobro, o cualquier otro documento de conformidad con las normas
tributarias y contables, con la periodicidad que esta determine"
62
.

El Decreto 3440 reduce el plazo, de 6 meses a 2 meses, para que los
usuarios presenten, ante la Autoridad Ambiental Competente, reclamos o
aclaraciones con relacin al cobro de la tasa retributiva. El reclamo o
aclaracin por parte del usuario sujeto al pago de la tasa, no lo exime de la
obligacin del pago correspondiente al perodo cobrado. Mientras se
resuelve el reclamo o aclaracin presentado por el usuario, el pago se har
con base en las cargas contaminantes promedio de los ltimos tres perodos
de facturacin.

El Decreto 3440 finaliza las modificaciones al Decreto 3100 estableciendo
que para evaluar la efectividad de las Tasas Retributivas en el marco de las
estrategias regionales de control de la contaminacin hdrica, las Autoridades
Ambientales Competentes debern recolectar, consolidar y analizar la
informacin relacionada con la aplicacin del instrumento econmico, de
conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.

61 Articulo 26. Decreto 3100 de 2003. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
62 Articulo 26. Decreto 3440 de 2004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
48
Con base en la informacin mencionada, las Autoridades Ambientales
Competentes debern remitir semestralmente, al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, un informe con los resultados de la
evaluacin cualitativa y cuantitativa respecto de la efectividad de la aplicacin
de la Tasa Retributiva en el rea de su jurisdiccin. Dichos informes debern
reportarse con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada ao, a ms
tardar dentro de los dos meses siguientes al vencimiento de las fechas
mencionadas.

En conclusin el Decreto 3440 se convierte en un intento ms por afinar el
funcionamiento del instrumento econmico Tasa Retributiva por vertimientos
Hdricos pero a la vez puede llevar a generar mayor incertidumbre entre los
sectores regulados.

Se debe anotar que la tasa retributiva consagrada por primera vez en el
Cdigo de los Recursos Naturales, actuaba sobre usuarios ambientales
dedicados a la realizacin de actividades lucrativas, dejando por fuera
grandes contaminadores y usuarios como los entes territoriales; es por esta
razn que la Ley 99 de 1993 modific el esquema del instrumento econmico
y estableci como sujetos pasivos al pago de la tasa a todos los usuarios de
los recursos naturales renovables, independientemente de que ejerzan
actividades lucrativas o no.

49
4. TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN
COLOMBIA

A partir del decreto 901 del 1 de Abril de 1997, a travs del cual se
reglamentan las tasa retributivas por vertimientos hdricos, el enfoque de
poltica ambiental en Colombia inicia un proceso de cambio. Transita de un
modelo costoso (comando y control), donde el regulador determina la
cantidad de contaminacin admitida por fuente y las tecnologas nicas a
usar, a un modelo ms libre (instrumentos econmicos) donde la
descontaminacin se basa en la racionalidad econmica de los agentes que
causan la contaminacin.

Las tasas retributiva colombiana se definen como " aquellas que cobra la
autoridad ambiental competente a las personas naturales o jurdicas, de
derecho publico o privado, por la utilizacin directa o indirecta del recurso
como receptor de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas,
originadas en actividades antrpicas o propiciadas por el hombre, actividades
econmicas o de servicios, sean o no lucrativas"
63
; operan bajo el principio
de el que contamina paga y consiste en un precio por kilogramo de
contaminante vertido (SST, DBO) que la autoridad ambiental cobra a los
agentes que causan la contaminacin.

4.1 Caractersticas de las tasas retributivas por vertimientos
puntuales en Colombia.
64

Las instituciones competentes para implementar y cobrar la Tasa
Retributiva por vertimientos Hdricos en Colombia son las
Corporaciones Autnomas Regionales, las Corporaciones para el

63 Decreto 3.100 de 2.003.
64 Decreto 3.100 de 2.003.
50
Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales de los Grandes
Centros Urbanos.
Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarn la tasa retributiva
por los vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el
rea de su jurisdiccin.
La Autoridad Ambiental concertara con la comunidad regional la meta
de descontaminacin para sus cuerpos de agua de conformidad con el
procedimiento establecido en el Artculo 9 del Decreto 3100.
Los contaminadores pagaran la tasa por el uso del recurso hdrico
como vertedero de desechos.
La comunidad regulada tiene total libertad para reducir la
contaminacin de cualquier forma.
La implementacin de la tasa se har de forma gradual as:
La Autoridad Ambiental Competente establecer cada cinco
aos, una meta global de reduccin de la carga contaminante
para cada cuerpo de agua o tramo del mismo.
Para cumplir con la meta global de descontaminacin la
Autoridad Ambiental Competente deber establecer metas
individuales de reduccin de carga contaminante para
entidades prestadoras de servicio de alcantarillado sujetas al
pago de la tasa y usuarios sujetos al pago de la tasa cuya
carga vertida sea mayor al 20% del total de carga que recibe el
cuerpo de agua.
Los parmetros objeto del cobro de la Tasa parten de una tarifa
mnima establecida por el Ministerio de Ambiente la cual se
actualizara anualmente de acuerdo al ndice de precios al
Consumidor IPC establecido por el DANE-
La Autoridad Ambiental Competente evaluar anualmente, la
relacin entre la contaminacin total de la cuenca, tramo o
cuerpo de agua y el nivel de la tarifa cobrada, y ajustar el
51
factor regional hasta lograr un nivel de tarifa regional que cause
la reduccin de la carga total contaminante hasta el nivel
preestablecido para la meta de la cuenca
65
.
Para efectos de establecer la meta individual de reduccin de la
carga contaminante, los usuarios prestadores del servicio de
alcantarillado sujetos al pago de la tasa debern presentar a la
Autoridad Ambiental competente un Plan de Saneamiento y
Manejo de Vertimientos el cual deber contener las actividades
e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y
tratamiento de los vertimientos. Dicho plan contendr la meta
de reduccin que se fijar con base en las actividades
contenidas en el mismo. El cumplimiento de la meta se
evaluar de acuerdo con el cumplimiento de los compromisos
establecidos en el Plan de Saneamiento y Manejo de
Vertimientos.
El factor regional empezar con un valor igual a uno (1) el cual
se ajustar anualmente a partir de finalizar el segundo ao y se
aplicar a los usuarios sujetos al pago de la tasa que no hayan
cumplido con la meta de reduccin
El incremento en el valor los parmetros objeto de la tasa es
claro y preestablecido por la Resolucin 0372 del 6 de mayo de
1998.
Al finalizar el quinquenio, si se alcanzo la meta, el factor
regional empezar en 1, de lo contrario iniciar con el valor con
que termin el quinquenio anterior. En todo caso, el valor del
factor regional no ser inferior a 1 y no superar el nivel de 5.5.
El monto a cobrar de cada usuario sujeto al pago de la tasa
depender de su carga contaminante vertida y de su
correspondiente meta sectorial o individual. Si se cumple con la

65 Articulo 11. Decreto 3100 de 2003.
52
meta respectiva, el factor regional aplicado al usuario ser igual
a 1
El instrumento genera una presin econmica que se incrementa en el
tiempo, presionando a la entidad regulada a informarse sobre la oferta
de servicios y tecnologa de descontaminacin disponibles en el
mercado.
La Tasa Retributiva presiona a la entidad regulada a priorizar la
descontaminacin y seleccionar la opcin menos costosa posible
La calidad ambiental deseada puede ser alcanzada al mnimo costo
para la comunidad regulada y para la economa.

4.2 Objetivos de la Tasa Retributiva.

La tasa retributiva por vertimientos hdricos en Colombia busca generar
reacciones directas en los agentes que causan la contaminacin, entre las
reacciones deseadas podemos encontrar:
66

Que se disminuya la contaminacin al menor costo.
Que se generen nuevos recursos para mejorar la gestin ambiental.
Que se encuentren soluciones de descontaminacin menos costosas
que pagar la tasa.
Que los municipios construyan plantas de tratamiento para sus aguas
residuales.
Que se mejore la parte tcnica del tratamiento de las aguas negras.
Que se utilicen nuevos mtodos para producir bienes y servicios que
causen menos vertimientos contaminantes.
Que se sustituyan las materias primas fuertemente liberadoras de
sustancias contaminantes por materias primes menos contaminantes.

66 BINDER, Klaus. Tasas retributivas por Contaminacin Hdrica en la Teora Econmica y su Aplicacin en
Alemania y Colombia. Bogota, 1998.

53
Que se sustituya la oferta y la produccin de aquellos bienes que
causan grandes vertimientos contaminantes por otros que reduzcan o
eliminen la contaminacin.
Que se instalen mtodos tcnicos adicionales que eviten o disminuyan
el vertimiento de sustancias nocivas al agua, sin que disminuya el
volumen de produccin.
Que surja un mercado de opciones tecnolgicas que permitan
disminuir la contaminacin.
Que se reciclen los productos residuales.

4.3 Procedimientos para la Implementacin de la Tasa.

Segn lo establecido por la Ley, la implementacin del programa de tasas
retributivas requiere el cumplimiento de las etapas que se incluyen en los Art.
3 del Decreto 3440 de 2004 y Art. 9 del Decreto 3100:
La Autoridad Ambiental Competente deber documentar el estado de
la cuenca, tramo o cuerpo de agua en trminos de calidad.
La autoridad ambiental identificara las fuentes que realizan
vertimientos en cada cuerpo de agua y que estn sujetas al pago de la
tasa. Para cada fuente debe conocerse, ya sea con mediciones,
estimaciones presuntivas o bien mediante autodeclaraciones, la
concentracin de cada sustancia contaminante objeto del cobro de la
67

Identificar los usuarios que realizan vertimientos en cada cuerpo de
agua y que estn sujetos al pago de la tasa. Para cada usuario deber
conocerse, la concentracin de cada parmetro objeto del cobro de la

67 Para la adecuada implementacin y posterior evaluacin del programa de tasas retributivas en Colombia es de
crucial importancia la elaboracin de un diagnostico del estado de los vertimientos contaminantes a los cuerpos de
agua en la jurisdiccin de cada una de las Corporaciones Autnomas Regionales y los Grandes Centros Urbanos.
54
Determinar si los usuarios identificados en el numeral anterior, tienen
o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos.
Calcular la lnea base como el total de carga contaminante de cada
sustancia vertida al cuerpo de agua, durante un ao, por los usuarios
sujetos al pago de la tasa.
Establecer los objetivos de calidad de los cuerpos de agua de acuerdo
a su uso conforme a los Planes de Ordenamiento del Recurso. En
ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso, para el primer
quinquenio de cobro a partir de la expedicin de este decreto, las
Autoridades Ambientales Competentes podrn establecer estos
objetivos con base en las valuaciones disponibles de calidad del
recurso hdrico.
Con base en la informacin anterior se calculara el total de carga
contaminante de cada sustancia vertida al cuerpo de agua por las
fuentes identificadas durante un ao y se establecen metas regionales
de descontaminacin.
Cuando la autoridad ambiental competente sea una Corporacin
Autnoma Regional o una Corporacin de Desarrollo Sostenible, la
informacin consignada en los anteriores literales ser presentada por
escrito por el director de la autoridad ambiental al Consejo Directivo
con el fin de que este determine, en su carcter de rgano
representativo de todos los sectores sociales, la meta regional de
descontaminacin.
El Concejo Directivo tendr 90 das calendario, a partir del momento
de la presentacin del la informacin, para definir las metas de
reduccin de la carga contaminante para cada sustancia objeto de
cobro de la tasa. Si el Consejo Directivo no define la meta en el plazo
estipulado, el director de la Corporacin proceder a establecerla,
dentro de los quince (15) das siguientes al vencimiento del plazo
anterior.
55
La Corporacin Autnoma Regional organizara el sistema de
facturacin, cobro y recaudo.

La determinacin de la meta regional de descontaminacin es fundamental
para el funcionamiento costo-efectivo de la tasa, "ya que sta refleja las
preferencias de la sociedad en trminos de calidad ambiental. Por ello, es
importante que esta meta sea concertada con todos los sectores
involucrados con el recurso hdrico, tanto los que causan los daos
relacionados con la contaminacin como aquellos que los sufren. De esta
forma, los costos y beneficios de la decisin, tanto econmicos como
ambientales y sociales, se introducen en la decisin sobre la meta regional.
As mismo, la meta de calidad establece un barmetro para evaluar la
efectividad y comportamiento del instrumento
68
.

El cumplimiento de cada una de estas etapas requiere de un tiempo
prudencial, que en algunos casos depender de las condiciones particulares
de cada una de las Corporaciones.

68 BINDER, Klaus. Ibd., p. 45.
56
5. EVALUACIN DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS POR
VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA

5.1 ANTECEDENTES

La principal critica que enfrenta el uso de instrumentos econmicos, como
alternativa de regulacin, esta relacionada con el (trial and error) ensayo y
error al cual deben ser sometidas las tasas o impuestos a fin de alcanzar los
objetivos de descontaminacin propuestos. El Decreto 901 de 1997
reglamenta el uso de las tasas retributivas por la utilizacin directos o
indirecta del agua como receptora de vertimientos puntuales; para ello
contempla una metodologa que involucra la definicin de una lnea base,
establecimiento de metas de descontaminacin y una formula para el cobro.
El decreto 3100, buscando dar soluciones a inconformidades que surgen
desde los sectores regulados, y, las mismas autoridades ambientales,
reglamenta nuevamente el uso de la tasa por vertimientos hdricos, para la
cual contempla una nueva formula y establece la necesidad de volver a
definir una lnea base y metas regionales de descontaminacin.

El Decreto 3100 no desconoce los esfuerzos y los resultados obtenidos hasta
la fecha con el uso de la Tasa Retributiva y en ese sentido busca que las
Autoridades Ambientales Regionales usen y mejoren la informacin existente
sobre la calidad de los cuerpos de agua, inventario de usuarios, experiencia
en la concertacin de metas, facturacin y recaudo.

En el ao 2.002 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
elabor un informe titulado Evaluacin Nacional del Programa de tasas
Retributivas por vertimientos Puntuales el cual busca mostrar los resultados
obtenidos en Colombia con la implementacin del Instrumento econmico
57
Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos como alternativa en el control
de la contaminacin.

Segn este informe, desarrollado sobre la jurisdiccin de las 32 Autoridades
Ambientales existentes, se concluye que:

Los diferentes niveles de compromiso administrativo y el inicio tardo
en la implementacin del programa de Tasas retributivas han llevado a
que existan diferencias importantes en los niveles de implementacin
del programa de Tasas Retributivas en las Diferentes Corporaciones
Autnomas Regionales.
Tabla N 1
Autoridad
Ambiental
Pre -
Implementacin
Implementacin Operacin Verificacin Recaudo Total C/100
CDMB 8,4 12,4 18,6 8,7 36,2 84,3 100
CORTOLIMA 6,9 16,9 12,1 6,7 40 82,6 98
DADIMA 4,9 16,5 10,4 4,2 40 76 90
CORPOCALDAS 9,7 20 20 10 12,6 72,3 86
CORNARE 8 17 15,5 8,7 21,2 70,4 84
CORMACARENA 4,9 15,6 11,5 6 31,4 69,4 82
CVC 10 17,6 15,5 10 15 68,1 81
CORPOURABA 5,3 18,8 13 8,7 21,2 67,1 80
AMVA 2,7 9,6 7,7 2 40 62 74
CAS 4,1 11,4 14,5 7,3 21,2 58,5 69
CODECHOCO 5,8 10,4 6,4 3,7 18,8 45,1 53
CRC 2,7 13,7 7,6 4 15 43 51
CORALINA 7,4 7,5 3,4 7,3 12,6 38,2 45
CVS 6,5 12,4 12,5 6 0 37,4 44
CARDIQUE 4,8 11,4 8,9 3,7 6,2 35 42
DAGMA 3,8 14,1 10,7 6,2 0 34,8 41
CORPONOR 3,8 9,6 6,6 1,7 12,6 34,3 41
CARDER 8,4 12,4 8 5,3 0 34,1 40
CORPOBOYACA 4,3 11,2 0,6 2,8 12,6 31,5 37
DAMA 7,7 10,5 8,3 4 0 30,5 36
CRQ 6,5 19,4 4,4 0 0 30,3 36
CORPAMAG 4,8 7,8 4,1 2 6,2 24,9 30
CAM 2 5,8 0,6 3,7 12,6 24,7 29
CRA 4,4 11,7 6,6 0 0 22,7 27
CORPOGUAJIRA 8,8 10,5 0 2,8 0 22,1 26
CORPOCHIVOR 4,5 10,9 3,9 2 0 21,3 25
CAR 4,2 8,6 0,8 2 0 15,6 19
CORPORINOQUIA 4,8 10,3 0 0 0 15,1 18
CARSUCRE 3,9 7,9 0 0 0 11,8 14
CORANTIOQUIA 3,8 5,4 0 0 0 9,2 11
CORPONARIO 4,2 1,7 0 0 0 5,9 7
CSB 2,8 0 0 0 0 2,8 3
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.002
Calificacin del Proceso de Implementacin de la Tasa Retributiva
2002

58
En aquellas corporaciones donde el programa de tasas retributivas se
ha implemento correctamente se han logrado importantes reducciones
de contaminacin
69
los vertimientos de DBO se han reducido en un
27%, han pasado de 117.000 toneladas a 85.000 tonelada vertidas
por semestre. Los SST han disminuido en un 45%, han pasado de
162.000 a 88.000 toneladas.
70
Segn el estudio, las Corporaciones
que al ao 2.002 han logrado un mayor nivel de desarrollo en la
implementacin del programa de tasas retributivas son: CVC,
CORNARE, CDMB, CORTOLIMA, CRC, DADIMA, AREA
METROPLITANA DEL VALLE DE ABURRA, CORALINA Y
CORPOURABA
71
.
En las Corporaciones donde se ha logrado implementar el instrumento
econmico regido por el principio de el que contamina paga se han
logrado recursos por un valor de 25 mil millones de pesos desde su
inicio, los cuales apalancan la gestin y la inversin ambiental.
Durante el mismo periodo, los aportes de la nacin al SINA han sido
solo de 32 mil millones y estn decreciendo. Sin embargo, el total
facturado por vertimientos ascenda a 73 mil millones de pesos
evidenciando un nivel de recaudo del 33%.
El costo administrativo por Kg. de descontaminacin reducido
disminuyo de 165 pesos con el sistema anterior a 35 pesos con el
programa de tasas, esto equivale a una reduccin del 79%.

69 La mayor parte de la deduccin se explica por mayores esfuerzos del sector industrial, mientras que en el sector
domestico se ha presentado un fuerte rezago en el cumplimiento de las metas de descontaminacin y en el pago de
las cuentas a las Autoridades Ambientales Regionales.
70 Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogota, 2.002. Pg. 7.
71 Un anlisis economtrico hecho por el MAVDT encontr que los niveles de vertimientos reaccionan de manera
significativa al cobro de la tasa. Los resultados del modelo basados en datos histricos indican que cuando la tasa
retributiva no se aplica, la probabilidad de que los agentes econmicos, en este caso empresas, reduzcan sus
emisiones disminuye drsticamente.

59
La tasa retributiva, ha resultado ser un programa eficiente en trminos
del gasto pblico. Adems de producir reducciones importantes en los
vertimientos y reducir la dependencia del sector sobre el presupuesto
nacional, el costo de operacin es relativamente bajo. Por cada cuatro
(4) pesos recaudados por el cobro a la contaminacin, las autoridades
ambientales solo ha gastado uno (1) en gestin72. Las Autoridades
Ambientales Regionales se han enfocado ms a la medicin de
vertimientos y monitoreo de la cuenca, y menos a la intervencin
regulatora en la empresa.
73

Finalmente el estudio muestra que existe un grupo de corporaciones
entre las que se encuentra la Corporacin Autnoma Regional de
Cundinamarca CAR, Autoridad Ambiental encargada de la jurisdiccin
de la cuenca media del Ro Bogota, que no han avanzado
significativamente en el programa de implementacin de la tasa; para
el ao 2002 y segn la metodologa propuesta por el MAVDT para la
implementacin del instrumento econmico bajo la tutela del Decreto
901, se observ, segn la Tabla N 1, que esta Corporacin ocup el
puesto numero 27 entre 32 Autoridades Ambinteles y que obtuvo una
calificacin de 15.6 puntos sobre un total de 100, puntuacin que
evalu el avance en las diferentes actividades contempladas las fases
de: Pre - implementacin, implementacin, operacin, verificacin y
recaudo.
El Departamento Nacional de Planeacin hace su propio anlisis de lo que
ha sido el uso del instrumento econmico e identifican algunas dificultades
en el proceso de implementacin de las tasas retributivas:
74

72 Ibid. , p. 12.
73 La Teora de Externalidades establece que si no hay una regulacin eficiente, el productor normal seguir
contaminando.
74 CONPES 3177. Republica de Colombia. Departamento Nacional de Planeacin. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial. Julio de 2.002.
60
Deficiencias en el proceso de concertacin para la fijacin de la meta
de reduccin de la contaminacin entre las AAR
75
y las ESP
76
.
Falta de articulacin entre el cobro y el impacto o efecto nocivo sobre
el recurso, teniendo en cuenta que como est actualmente diseado
dicho instrumento, la tarifa mnima es la misma para todos los
municipios sin importar su impacto real sobre el grado de
contaminacin del cuerpo hdrico.
Desarticulacin entre los Decretos 1594 de 1984 y 901 de 1997. De
conformidad con el primero, se fijan lmites de contaminacin en
trminos de porcentajes de reduccin de los vertimientos por tipo de
usuario. Actualmente, de acuerdo con el Decreto 901, el cobro de la
tasa debera realizarse con base en la carga mxima contenida dentro
de los lmites permisibles.
Inviabilidad de recuperar los costos de la tasa retributiva va tarifas,
debido a que aunque las Resoluciones de la CRA (nmero 09 de 1995
y 15 de 1996) prevean las tasas ambientales, la regulacin vigente no
permite una modificacin de los costos de referencia hasta tanto no se
haya alcanzado la tarifa meta (plazo que vence en diciembre 31 del
2005).
Indeterminacin jurdica sobre la posibilidad de trasladar el cobro de la
tasa retributiva a los usuarios del servicio de alcantarillado, as como
de hacerlo de manera estratificada.
Impacto socioeconmico sobre la tarifa de los servicios pblicos ya
que el traslado de la tasa retributiva a los usuarios, con factores
regionales elevados, conllevara a un incremento significativo en las
tarifas.

75 Autoridades Ambientales Regionales.
76 Empresas de servicios pblicos.
61
Falta de uniformidad en la destinacin de los recursos recaudados por
concepto de la tasa, teniendo en cuenta que son recursos propios de
las Corporaciones Autnomas Regionales.
Demanda del Decreto 901 de 1997 ante el Consejo de Estado.

Para este mismo periodo la Procuradura Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios concluye en un estudio titulado Evaluacin de los
Mecanismos Financieros de la Gestin Ambiental en Colombiana que,
efectivamente, en el pas existen desequilibrios en la capacidad institucional
que tienen las diferentes Autoridades Ambintales Regionales a la hora de
gestionar la implementacin del instrumento econmico Tasas Retributivas
por Vertimientos Hdricos; que en algunas Corporaciones Autnomas ha
existido negligencia administrativa para implementar el Decreto 901 de 1997,
que los problemas de orden pblico, la falta de personal calificado, carencia
de equipos tcnicos como laboratorios y bajos recursos de algunas
Autoridades Ambientales han dificultado el proceso de implementacin
77
.

5.2 Estado Actual

A 2007, la Oficina de Anlisis Econmico del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, cuenta con una base de datos alimentada
con informacin generada por las Corporaciones Autnomas Regionales y
las Autoridades Ambientales Urbanas, que permite hacer un anlisis
actualizado del Instrumento econmico Tasas Retributivas por vertimientos
hdricos en Colombia
78
.

77 Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. Evaluacin de los Mecanismos Financieros de la Gestin Ambiental
en Colombia. Procuradura General de la Nacin. 2.002.
78 Para dar cumplimiento al Articulo 8 del Decreto 3440 de 2004, las Autoridades Ambientales encargadas de
implementar el instrumento econmico debern reportar al MAVDT informacin relacionada con los resultados de la
evaluacin cualitativa y cuantitativa respecto de la efectividad de la aplicacin de la Tasa Retributiva en el rea de
su jurisdiccin.
62
El Decreto 3100 de 2003, que deroga el Decreto 901 de 1997, reglamenta el
uso de las tasas retributivas en Colombia y establece una nueva metodologa
para su implementacin.

El nuevo decreto, establece que la implementacin del instrumento
econmico es un proceso que debe hacerse por fases y de forma gradual;
por tal motivo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
como cabeza del sector encargada de generar los lineamientos que lleven a
una implementacin acertada del instrumento econmico, propuso los
siguientes pasos
79
:

FASE I: Lnea Base
Identificacin de las cuencas y/o cuerpos de agua
Identificacin de usuarios
Clculo de cargas puntuales de DBO5 y SST
Agrupacin de usuarios y cargas por cuencas y/o tramos

FASE II: Perfil de calidad de los cuerpos de agua
Inventario de la mejor informacin disponible
Programacin de muestreos necesarios
Desarrollo de los muestreos necesarios
Elaboracin de los mapas de calidad para cada cuerpo de agua
Elaboracin de lista de usos actuales y potenciales con los criterios de
calidad (Perfil vs normas o estndares nacionales e internacionales)
Validacin de la lista de objetivos y criterios de calidad
Notificacin de la lista de objetivos y Criterios de calidad para que
sean considerados por las ESP en los PSMV
80

79 Artculo 3. Decreto 3440 de 2004.
80 Planes de Saneamiento y manejo de vertimientos.
63
Notificacin de trminos y fechas para la elaboracin de los PSMV.

FASE III: Establecimiento Objetivos de Calidad
Evaluacin y validacin de modelos
81

Evaluacin de la informacin disponible relacionada con polticas y
planes.
Evaluacin de los planes y programas en desarrollo relacionadas con
alcantarillados, tratamiento y manejo de aguas residuales
Evaluacin de los Planes de Cumplimiento de las industrias y las
acciones propuestas para disminuir cargas de DBO Y SST en los
prximos 5 aos
Anlisis de sensibilidad ( escenarios de reduccin de cargas), segn
metodologa MESOCA
82

Aplicacin del modelo simplificado con informacin del perfil de calidad
y de la lnea base
Validacin de criterios, objetivos, metas e ndices de mejoramiento de
la calidad esperados.

FASE IV: Establecimiento de Metas de Reduccin
Elaboracin de lista de metas de reduccin que ms le conviene a
cada cuenca o tramo
Convocatoria al proceso de consulta
Fijacin de fechas para que las ESP, y dems actores sustenten las
propuestas de metas
Desarrollo del proceso de consulta

81 Las cuasimetas son la opcin metodolgica, propuesta por el Ministerio de Ambiente, cuando aun no se han
implementado modelos de simulacin de corrientes de agua.
82 Metodologa Simplificada para el establecimiento de objetivos de calidad. Esta metodologa relaciona los usos
actuales y potenciales del recurso hdrico y sus caractersticas de calidad (fsico-qumica y bacteriolgica),
planteando escenarios posibles en ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico (PORH) y en
condiciones de aprovechamiento de la mejor informacin disponible.
64
Preparacin de lista de metas de reduccin concertadas para
presentar al Consejo Directivo
Aprobacin de Metas por parte del Consejo

La aplicacin acertada de cada uno de los pasos que se establecen para el
proceso de implementacin de tasa retributiva debe llevar a una respuesta
positiva del instrumento econmico en trminos de reduccin de la
contaminacin.

5.2.1 Implementacin de la Tasa Retributiva

Al analizar la informacin contenida en la base de datos del MAVDT, para
determinar el estado de avance que cada una de las Autoridades
Ambientales Regionales han tenido en el proceso de implementacin de la
tasa retributiva por vertimientos hdricos, a partir del nuevo Decreto (ver tabla
2), se observa que despus de 4 aos de reglamentarse, el uso del
instrumento econmico, solo el 59% de las Autoridades Ambientales han
logrado definir una lnea base en trminos de identificacin de cuencas,
identificacin de usuarios y determinacin de cargas contaminantes para los
parmetros objeto de cobro (fase I).

El 71% de las 39 Autoridades Ambientales encargadas por Ley de
implementar el instrumento han logrado algn tipo de avance en la
elaboracin de los perfiles de calidad de los cuerpos de agua en su
jurisdiccin (fase II), pero solo el 10% reporta concluida esta actividad.

En el establecimiento de Objetivos de Calidad (fase III), el 38% de las
autoridades ambientales reportan avances en algunas de las actividades
contempladas para la fase, y solo el 15% de las 39 autoridades Ambientales
han logrado terminarla al 100%.
65
El punto crtico en el proceso de implementacin de la tasa retributiva se
encuentra en el establecimiento de las metas regionales de
descontaminacin (fase IV), solo el 12% de las Autoridades Ambientales han
logrado adelantar alguna tipo de actividad en este sentido, pero sin que
ninguna haya logrado finiquitar la fase al 100%.

La razn que explica el atraso de la fase IV esta asociada a que en este
punto es donde se concreta la verdadera voluntad, tanto de los sectores
regulados como de las autoridades ambientales, para descontaminar el
recurso hdrico. En esta etapa del proceso las Autoridades Ambientales
reportan frecuentes presiones de los sectores regulados, en particular de las
ESP, para que se fijen metas de descontaminacin bajas
83
.

Entre las Autoridades Ambientales que reportan terminada la definicin de la
lnea base (fase I) encontramos: AMVA, CORNARE, CAM, DAMAB, DAMA,
CVS, CORPOAMAZONIA, CORALINA, CRA, DAGMA, CVC, CARSUCRE,
CODECHOCO, CORPOCHIVOR, CORANTIOQUIA, CDMB,
CORPONARIO, CORPOGUAVIO, CORPOGUAJIRA, CAS,
CORPOCESAR, CRC y CORPOURABA.

El segundo grupo lo conforman aquella Autoridades Ambientales, que si bien
no han logrado terminar al 100% todas las actividades contempladas en la
fase I, reportan avances que oscilan entre el 25% y 75%, estas son:
CORTOLIMA, CARDIQUE, CORMACARENA, CORPAMAG,
CORPOCALDAS, CORPONOR, CRQ, EPA, CORPOBOYACA, representan
un 23% de las Autoridades Ambientales Regionales.

83 Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. Evaluacin de los Instrumentos Econmicos en la Poltica Ambiental
Colombiana. Procuradura General de la Nacin. 2.002.
66
Tabla N 2
Autoridad Ambiental FASE I: Lnea Base
FASE II: Perfil de
calidad de los
cuerpos de agua
FASE III:
Establecimiento
Objetivos de
Calidad
FASE IV:
Establecimiento de
Metas de Reduccin
AMVA 100% 100% 100% 83%
CORNARE 100% 88% 100% 50%
CAM 100% 100% 100% SFNA
DAMAB 100% 75% 100% 17%
DAMA 100% 63% 100% 17%
CVS 100% 75% 100% SFNA
CORPOAMAZONIA 100% 100% 57% SFNA
CORALINA 100% 100% SFNA 30%
CRA 100% 75% 29% SFNA
DAGMA 100% 63% 29% SFNA
CVC 100% 83% SFNA SFNA
CARSUCRE 100% 63% 14% SFNA
CODECHOCO 100% 75% SFNA SFNA
CORPOCHIVOR 100% 75% SFNA SFNA
CORANTIOQUIA 100% 63% SFNA SFNA
CDMB 100% 25% 29% SFNA
CORPONARIO 100% 38% 14% SFNA
CORPOGUAVIO 100% 50% SFNA SFNA
CORPOGUAJIRA 100% 38% SFNA SFNA
CORTOLIMA 75% 50% SFNA SFNA
CARDIQUE 75% 38% SFNA SFNA
CAS 100% 13% SFNA SFNA
CORMACARENA 75% 25% SFNA SFNA
CORPOCESAR 100% SFNA SFNA SFNA
CORPOURABA 100% 25% SFNA SFNA
CAR SFNA 50% 25% SFNA
CORPAMAG 25% 50% SFNA SFNA
CORPOCALDAS 50% 25% SFNA SFNA
CORPONOR 50% SFNA SFNA SFNA
CRQ 25% 25% SFNA SFNA
EPA 50% SFNA SFNA SFNA
CORPOBOYACA 25% SFNA 14% SFNA
CRC 100% SFNA 14% SFNA
CARDER SFNA SFNA SFNA SFNA
CDA SFNA SFNA SFNA SFNA
CORPOMOJANA SFNA SFNA SFNA SFNA
CORPORINOQUIA SFNA SFNA SFNA SFNA
CSB SFNA SFNA SFNA SFNA
DADMA SFNA SFNA SFNA SFNA
SFNA: Sin Finalizar Ninguna Actividad
ESTADO DE IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA DE TASAS RETRIBUTIVAS EN COLOMBIA
PERIODO 1.997 - 2.005
% DE AVANCE POR FASE DE IMPLEMENTACIN

El tercer grupo, conformado por las Autoridades Ambientales que en el 2005
an no haban logrado finalizar ninguna de las actividades contempladas
para la definicin de la lnea base son: CARDER, CDA, CORPOMOJANA,
CORPORINOQUIA, CSB y DADMA.

En la fase II, solo el 10% de las autoridades ambientales han logrado
terminar al 100% las actividades, estas son: AMVA, CAM,
CORPOAMAZONIA y CORALINA.

67
La fase III, establecimiento de objetivos de calidad, ha sido culminada por el
15% de la autoridades ambintateles: AMVA, CAM, CORNARE, DAMAB,
CVS y DAMA; el 23% de las autoridades han logrado algn tipo de avance
en las actividades de esta fase: CORPOAMAZONIA, CRA, DAGMA, CDMB,
CAR, CARSUCRE, CORPONARIO, CRC y CORPOBOYACA; y el 61% de
las Corporaciones Autnomas Regionales y Autoridades Ambinteles de los
grandes centros Urbanas no han logrado finalizar ninguna actividad
contemplada en el establecimiento de objetivos de calidad.

El anlisis permite resaltar que existen Corporaciones que han terminado la
fase III, sin haber completado actividades contempladas en fases anteriores,
por ejemplo CORNARE, DAMAB, CVS y DAMA, que reportan terminada la
fase III sin haber concluido actividades de la fase II. Determinar las razones
que explican este fenmeno requerira de un anlisis especfico para cada
uno de los casos.

El La fase IV, Establecimiento de Metas de Reduccin de contaminacin, del
proceso de implementacin del programa de tasas retributivas en Colombia, ,
no ha sido terminada por ninguna autoridad ambiental, solo el 12% de las
autoridades ambientales han logrado avanzar en alguna actividad de la fase:
AMVA, CORNARE, CORALINA, DAMAB y DAMA.


El objetivo principal del instrumento econmico Tasa Retributiva por
Vertimientos Hdricos es inducir a los agentes que causan la contaminacin
a reducir sus vertimientos a travs de una tarifa por kilogramo de
contaminante vertido sobre los parmetros SST (slidos suspendidos totales)
y DBO ( demanda bioqumica de oxigeno).

68
En Colombia se observa que a partir del uso de la Tasa Retribuiva por
vertimientos hdricos, reglamentada por el Decreto 901 de 1997, se han
generado reducciones de contaminacin en las jurisdicciones de aquellas
Corporaciones Autnomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas
donde se ha logrado un proceso de implementacin exitoso en trminos de
las metodologas propuestas por el MAVDT.

La tabla N 3 muestra cual ha sido el comportamiento de la contaminacin a
partir de la implementacin de las tasas retributivas por vertimientos hdricos.
Se observa que el 36% de las Autoridades Ambientales registran
disminuciones de contaminacin de los parmetros SST y DBO a partir de la
implementacin de la Tasa Retributiva.

Tabla N 3
Autoridad
Ambiental
DBO Kg/Ao I SST Kg/Ao I
DBO Kg/Ao
2005
SST Kg/Ao
2005
Variacin DBO Variacin SST
CVC 38.050.912 38.068.296 15.423.800 13.712.273 -59,47% -63,98%
CDMB 5.751.437 26.085.316 6.561.027 9.459.479 14,08% -63,74%
AMVA 75.817.568 72.046.948 49.164.709 30.960.904 -35,15% -57,03%
DAGMA 33.210.436 36.400.580 27.993.150 19.265.620 -15,71% -47,07%
CORNARE 6.392.400 6.637.300 4788986 3828351 -25,08% -42,32%
DAMA 75.026.000 80.413.000 85.482.000 57.777.000 13,94% -28,15%
CARDIQUE 19.076.810 19.892.310 17.725.460 14541180 -7,08% -26,90%
CORPOURABA 6.214.230 5.725.200 4483000 4639000 -27,86% -18,97%
DAMAB 31.451.157 28.958.452 43.815.548 25.420.156 39,31% -12,22%
CORPOCALDAS 11.206.954 11.531.825 12.148.403 10.149.017 8,40% -11,99%
CORALINA 774.738 906.591 737313,3344 802735,0256 -4,83% -11,46%
CAS 210.754.988 77.979.819 24.809.731 69.634.835 -88,23% -10,70%
DADMA 182.310 168.840 165.920 162.220 -8,99% -3,92%
CRC 7.427.467 6.617.149 7178834,333 6429417 -3,35% -2,84%
CORANTIOQUIA 3.103.920 4.396.685 3.084.141 4.474.932 -0,64% 1,78%
EPA 4.186.216 4.104.229 4.979.315 4.240.898 18,95% 3,33%
CODECHOCO 803.470 1.596.800 895.949 1.755.017 11,51% 9,91%
CORPOCHIVOR 920.906 864.164 969.904 954.100 5,32% 10,41%
CORPOAMAZONIA 1.047.554 1.340.354 1.515.942 1.535.821 44,71% 14,58%
CARSUCRE 1.605.206 1.374.068 1.309.062 1.577.849 -18,45% 14,83%
CAR 7.514.526 7.319.711 9.884.269 8.915.802 31,54% 21,81%
CORPOCESAR 2.858.092 4.490.130 3.508.508 5.503.550 22,76% 22,57%
CORPOBOYACA 11.343.834 7.897.540 13.045.405 9.795.945 15,00% 24,04%
CORPOGUAJIRA 1.434.470 1.816.000 1.455.585 2.318.340 1,47% 27,66%
CORPOMOJANA 1.011.048 1.243.764 1.403.000 1.613.000 38,77% 29,69%
CAM 8.248.000 6.928.000 10.253.094 9.490.769 24,31% 36,99%
CRA 3.519.421 3.280.210 5.681.687 4.618.841 61,44% 40,81%
CORTOLIMA 6.024.064 7.440.660 9.790.551 11.563.965 62,52% 55,42%
CORPONARIO 3.070.275 2.899.695 5.078.370 4.854.887 65,40% 67,43%
CORPAMAG 549.637 417.950 527.634 705.480 -4,00% 68,80%
CVS 2.507.192 3.692.960 4.532.316 6.651.086 80,77% 80,10%
CORPONOR 8.504.032 5.551.197 20.128.980 11.751.264 136,70% 111,69%
CARDER 7.766.000 6.794.000 19.626.000 16.418.000 152,72% 141,65%
CORMACARENA 408.000 486.000 6.997.000 8.034.000 1614,95% 1553,09%
CORPOGUAVIO NR NR NR NR NR NR
CDA NR NR NR NR NR NR
CORPORINOQUIA NR NR NR NR NR NR
CSB NR NR NR NR NR NR
CRQ NR NR NR NR NR NR
NIS: No Reportan Informacin Suficiente para el Anlisis
CAS: No se encuentran registros histricos desde 1998 hasta el 2003
LNEA BASE CARGAS ACTUALES VARIACIN DE CONTAMINACIN
TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HDRICOS EN COLOMBIA
COMPORTAMIENTO DE LOS PARMETROS DBO Y SST
1997-2005

69
Las Corporaciones Autnomas Regionales y los Autoridades de los Grandes
Centros Urbanos que a 2005 reportan disminuciones de contaminacin son:
CVC, CDMB, AMVA, DAGMA, CORNARE, DAMA, CARDIQUE,
CORPOURABA, DAMAB, CORPOCALDAS, CORALINA, CAS, DADMA y
CRC.

El estudio resalta que las Autoridades Ambientales que mayor nivel de
avance presentan el proceso de implementacin, segn las fases propuestas
por el MAVDT bajo los Decretos 901 y 3100, son las mismas que reportan
disminuciones en los niveles de contaminacin. Corporaciones como la CVC
y CDMB reportan disminuciones del 63% de SST, AMVA del 57% en este
mismo parmetro, DAGMA 47%, CORNARE del 42%, CORPOGUAVIO del
31%, DAMA del 28%, CARDIQUE del 26%, CORPOURABA del 18%,
DAMAB del 12%, CORPOCALDAS del 11%, CORALINA del 11%, CAS del
10%, DADMA del 4% y CRC del 2%.

Grafica N 4 Variacin de SST
Variacin de los SST por la implement acion de la Tasa Ret ribut iva 1997- 2005
0
10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
70.000.000
80.000.000
90.000.000
SST Kg/Ao I SST Kg/Ao 2005

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.

Para el parmetro DBO, las Autoridades ambientales que reportan
disminuciones en estos niveles son: CVC, AMVA, CORPOURABA,
CORNARE, CORPOGUAVIO, CARSUCRE, DAGMA, DADMA, CARDIQUE,
70
CORALINA, CORPAMAG, CRC y CORANTIOQUIA con disminuciones del
orden de 59,47%, 35,15%, 27,86%, 25,08%, 23,16%, 18,45%, 15,71%,
8,99%, 7,08%, 4,83%, 4,00%, 3,35% y 0,64% respectivamente.

Existen Autoridades Ambientales que reportan disminuciones en los niveles
de contaminacin, en sus jurisdicciones, de los parmetros SST y DBO de
forma homognea como es el caso de CVC quien reporta disminuciones de
SST en un 63.9% y DBO 59.4%, pero otras Corporaciones como la CDMB
reporta disminucin de SST en un 63.7% y un incremento de 14.08% de
DBO para el mismo periodo de anlisis; la explicacin a este tipo de casos se
encuentra en la estructura de desechos que manejan los diferentes tipos de
usuarios (Industriales, agrcolas, domsticos), existen usuarios que por su
vocacin econmica contaminen ms de un parmetro que de otra; otro
factor que incide en los resultados de los parmetros objeto de cobro por
concepto de tasa retributiva son los tipos de plantas de tratamiento de
residuos que utilizan las empresas, existirn algunas que garanticen ms la
descontaminacin de un parmetro que del otro.

Grafica N 5 Variacin de DBO
Variacin de la DBO por la implementacion de la Tasa Retributiva 1997-2005
0
10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
70.000.000
80.000.000
90.000.000
DBO Kg/Ao I DBO Kg/Ao 2005

71
Entre las razones que explican las disminuciones en la contaminacin que
reportan algunas autoridades ambientales en su jurisdiccin, para los dos
parmetros objeto de cobro de la tasa, se encuentra que en Colombia se han
venido incrementando el numero de plantas de tratamiento de aguas
residuales desde el ao 1997, fecha en la cual se expidi el Decreto
reglamentario de las tasas retributivas: para el ao 1997 solo el 5% de los
municipios tenan plantas de tratamiento de aguas residuales, para el ao
2002 el porcentaje haba subido al 21% y en el 2005 el reporte de
municipios con plantas de tratamiento era del 31% (ver Grafica N 6).

Grafica N 6 Evolucin del Uso de Plantas de Tratamiento 1997-2005
55
1086
237
1086
401
1086
0
200
400
600
800
1000
1200
1997 2002 2005
Evolucin del Sistema de Tratamiento
de Aguas Residuales 1997-2005
Plantas de
Tratamiento
Numero de
Municios


84

Un objetivo secundario del programa de tasas es la generacin de recursos
para financiar la gestin e investigacin ambiental. Las tasas o impuestos
estn orientados a desincentivar las actividades sujetas a su pago. En una

84 Los ingresos por concepto de Tasa Retributiva no deben ser considerados permanentes, pues los recursos
generados con este tipo de instrumentos debe tender a desaparecer en el mediano y largo plazo si el instrumento
tiene xito en su finalidad.
72
economa eficiente deben tributar ms aquellas actividades socialmente
indeseables y menos aquellas actividades deseables, para financiar la
operacin e inversin del Estado. Si el Estado puede financiar la gestin e
investigacin ambiental tasando una actividad socialmente indeseable como
los vertimientos de aguas contaminadas a los cuerpos de agua, permitir
reducir la tributacin sobre actividades que promuevan el bienestar de la
sociedad como salarios, ahorro y consumo
85
.

La aplicacin del principio el que contamina, paga ha generado, para el
periodo 1997 2005, recursos por un valor de $ 200.786.487.293, pero el
total facturado asciende a $321.939.965.573 (ver tabla N 4). A pesar que los
niveles de recaudo han mejorado al pasar de 33% en el 2.002
86
a 62.37% en
el 2.005 an siguen siendo bajos. Al mejorar los niveles de recaudo, las
Autoridades Ambientales presionaran a que las fuentes de contaminacin
reduzcan an ms sus vertimientos y obtendrn mayores recursos. Esto
permitir una gestin ms estable y aumentara los programas de inversin
en proyectos ambientales, como la promocin de la produccin ms limpia
87
,
los sistemas de gestin ambiental empresarial, y los sistemas de plantas de
tratamiento de los municipios
88
.

La tabla nmero 4 muestra las Autoridades Ambientales que han logrado
niveles de recaudo superiores al 50% del total facturado: DAMA, EPA,
CORPONARIO, AMVA, CDMB, CORPONOR, CVC, CORMACARENA,

85 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas
por Vertimientos Puntuales. BOGOT D.C., JULIO 2002. RESUMEN EJECUTIVO.
86 Ibd. Pg. 9
87 El concepto de produccin ms limpia busca reducir la cantidad de energa e insumos necesarios para producir
cada unidad de producto final, disminuyendo as los costos de produccin; en este orden de ideas la productividad y
la competitividad de los sectores productivos deben aumentar mientras los flujos de desechos y los costos de
descontaminacin.

88 Ibd. Pg. 9
73
CORTOLIMA, CORNARE, CARSUCRE, CORPOCALDAS, CARDER,
CORANTIOQUIA, CRQ, CRA y CAR.

Tabla N 4
Autoridad
Ambiental
Total Facturado
Total
Recaudado
% de
Recaudo
Total Inversin
% de
Inversin
CDMB 17.723.942.399 16.070.165.039 90,67% 16.315.165.000 101,52%
AMVA 29.602.771.407 28.132.829.979 95,03% 15.793.869.010 56,14%
DAGMA 52.119.235.291 13.064.518.111 25,07% 13.064.518.111 100,00%
DAMAB 16.516.517.143 5.522.031.718 33,43% 7.914.000.000 143,32%
CORNARE 11.625.232.272 7.699.180.645 66,23% 6.214.843.786 80,72%
CRC 8.684.921.685 3.860.900.241 44,46% 3.384.081.463 87,65%
CARDER 5.411.144.135 3.234.391.091 59,77% 3.094.256.675 95,67%
CRQ 3.918.704.106 2.271.734.992 57,97% 2.518.925.363 110,88%
CORPOBOYACA 8.794.853.008 3.979.781.019 45,25% 1.631.678.639 41,00%
CARDIQUE 9.552.123.317 3.089.777.046 32,35% 1.625.754.588 52,62%
CORPOURABA 7.047.908.627 2.426.687.368 34,43% 913.817.117 37,66%
EPA 1.259.965.106 1.259.965.106 100,00% 666.117.000 52,87%
CAR 3.471.731.723 1.822.869.906 52,51% 446.447.356 24,49%
CVS 3.353.033.588 1.501.224.600 44,77% 439.369.779 29,27%
CAS 16.724.977.024 5.954.687.231 35,60% 410.972.991 6,90%
CORPONOR 10.691.408.307 9.334.740.581 87,31% 220.130.543 2,36%
CORALINA 792.915.782 120.789.859 15,23% 80.350.423 66,52%
DAMA 38.170.537.746 39.787.263.948 104,24% 0 0,00%
CORPONARIO 1.179.662.183 1.165.285.864 98,78% 0 0,00%
CVC 33.954.949.183 28.767.563.827 84,72% 0 0,00%
CORMACARENA 1.381.321.745 1.169.667.578 84,68% 0 0,00%
CORTOLIMA 10.165.601.790 7.959.215.309 78,30% 0 0,00%
CARSUCRE 626.727.438 391.336.642 62,44% 0 0,00%
CORPOCALDAS 11.083.711.221 6.838.876.682 61,70% 0 0,00%
CORANTIOQUIA 1.518.652.855 902.669.179 59,44% 0 0,00%
CRA 1.788.198.643 984.403.603 55,05% 0 0,00%
CORPOCHIVOR 429.296.475 183.597.254 42,77% 0 0,00%
CORPOCESAR 2.168.132.271 843.000.000 38,88% 0 0,00%
CODECHOCO 1.117.737.071 430.366.659 38,50% 0 0,00%
CORPOGUAVIO 103.270.846 38.754.736 37,53% 0 0,00%
CORPAMAG 2.220.866.399 815.731.397 36,73% 0 0,00%
CORPOGUAJIRA 813.179.035 226.350.460 27,84% 0 0,00%
CAM 6.038.247.404 799.533.751 13,24% 0 0,00%
CORPOAMAZONIA 670.356.895 66.265.594 9,89% 0 0,00%
CORPORINOQUIA 234.003.174 19.029.505 8,13% 0 0,00%
CORPOMOJANA 670.890.177 51.237.083 7,64% 0 0,00%
CSB 313.238.102 63.690 0,02% 0 0,00%
CDA 0 0 0,00% 0 0,00%
DADMA 0 0 0,00% 0 0,00%
TOTAL 321.939.965.573 200.786.487.293 62,37% 74.734.297.844 37,22%
TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA
INFORMACIN DE FACTURACIN Y RECAUDO
1997-2005

A pesar que los niveles de recaudo por concepto de tasa retributiva han
mejorado en los ltimos aos, la capacidad institucional para invertir estos
dineros no ha sido la mejor; a diciembre de 2005 solo el 37.22% de los
recursos recaudados por concepto de tasa retributiva haban sido invertidos
en algn tipo de proyecto que mejoran la gestin ambiental.
74
La causa que explica la baja inversin de estos recurso se encuentra en que
las Autoridades Ambientales no cuentan con seguridad jurdica al momento
de hacer inversiones de largo plazo con cargo a estos recursos: el Decreto
901 de 1997 no contempl el tipo de inversiones que se pueden hacer con
estos recursos, simplemente define, en el capitulo dos (2), inversin en
sistemas de tratamiento de aguas residuales
89
; el Decreto 3100 de 2003
avanza en el tema y define proyectos de inversin en descontaminacin
hdrica en los mismos trminos del Decreto anterior pero agrega que las
inversiones pueden incluir interceptores, emisarios finales y sistemas de
tratamiento de aguas residuales, as como estudios y diseos asociados a
los mismos; el Decreto 3440 de 2.004 se mantiene en la definicin del
Decreto 3100 y agrega que las inversiones podrn incluir la elaboracin y
ejecucin de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico y contempla
adicionalmente que un 10% del recaudo de la tasa podr utilizarse para la
cofinanciacin de estudios y diseos asociados al montaje de interceptores,
emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas.

Las Autoridades Ambientales que reportan un mayor nivel de inversin de los
recursos obtenidos por concepto de Tasa Retributiva son: CDMB, AMVA,
DAGMA, DAMAB, CORNARE, CRC, CARDER, CRQ, CORPOBOYACA, CARDIQUE,
CORPOURABA, EPA, CAR, CVS, CAS, CORPONOR y CORALINA.

Aunque la tasa retributiva se concibi como un instrumento econmico que
busca inducir a los agentes que causan contaminacin a disminuir sus
vertimientos, en la prctica las autoridades ambientales le han dado carcter
de instrumento financiero, lo cual origina la necesidad de mantenerlas,
contrariando la teora que soporta el instrumento la cual dice que el recaudo
disminuye ante la disminucin de la contaminacin. En general, las tasas

89 Son todas aquellas inversiones cuya finalidad exclusiva sea mejorar la calidad fsico qumica y bacteriolgica de
los vertimientos o aguas servidas. Decreto 901 de 1997. MAVDT.
75
retributivas no se han orientado a prevenir la generacin de vertimientos,
sino ms bien a obtener recursos para tratarlos una vez producidos
90
.

En conclusin el uso del instrumento econmico en Colombia ha generado
disminuciones de la contaminacin en aquellas jurisdicciones de
Corporaciones Autnomas Regionales y Unidades Ambientales Urbanas
donde la implementacin de la tasa se ha hecho de forma adecuada, segn
los lineamientos establecidos por el MAVDT; de otra parte ha generado
recursos que permiten aumentar la gestin de las autoridades ambientales
en programas de recuperacin del recurso hdrico.

90 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 2006. Contralora General de la Republica. Pg. 48.

76
6. EVALUACIN DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS POR
VERTIMIENTOS HIDRICOS EN CUENCA MEDIA DEL RO
BOGOT.

El Ro Bogot nace a unos 3400 msnm en el Alto de la Calavera, Municipio
de Villapinzn al nororiente de Cundinamarca. Recorre cerca de 370 Kms. de
longitud en direccin suroccidente y desemboca en el ro Magdalena a una
altura de 280 msnm, en el Municipio de Girardot.

El ro Bogot es la principal fuente hdrica de la Sabana de Bogot y el
receptor de los aportes domsticos de los habitantes de Bogot y los
municipios de la Sabana. El 90% de la carga contaminante del ro llega a
travs de los ros Salitre o Juan Amarillo, Fucha y Tunjuelo. Un 30% de este
caudal proviene de la cuenca del Salitre, un 39% del Fucha y un 21% del
Tunjuelo, estando compuesto el 10% restante por los aportes combinados de
las subcuencas de Torca, Conejera, Jaboque, Tintal y Soacha.

La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca CAR, es por Ley, la
Autoridad Ambiental encargada de implementar el instrumento econmico,
Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos, en la cuenca media del Ro
Bogot, la cual inicia en el puente de la Virgen (Cota) hasta el Embalse del
Mua.

El Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, ejercer
funciones de Autoridad Ambiental en el Distrito Capital de Bogot, su
principal usuario lo constituye la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
77
Bogot que vierte sus aguas contaminadas a los Ros Salitre, Fucha y
Tunjuelo, los cuales a su ves las arrojan a la cuenca media del Ro Bogot.
91

RIO BOGOTA
EMBALSE
DEL
MUA
SOACHA
HUMEDAL
LA CONEJERA
HUMEDAL
JUAN
AMARILLO
R
IO

B
O
G
O
T
A
(
I
R
B
)
RIO SALITRE RIO FUCHA RIO TUNJUELO
ALICACHI
N
PLANTA DE TRATAMIENTO
DE AGUAS RESIDUALES
INFRAESTRUCTURA DE
PTAR CONSTRUIDA
INFRAESTRUCTURA DE
PTAR PROYECTADA
INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA
DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA
INTERCEPTOR PROYECTADO SISTEMA
DE ALCANTARILLADO BOGOTA
ESTACION ELEVADORA PONDAJE
HUMEDAL
JABOQUE
SALITRE
FASE I
S
A
L
I
T
R
E
F
U
C
H
A
T
U
N
J
U
E
L
O

B
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J
O
T
IN
T
A
L
N
O
R
T
E
TINTAL
SOACHA
SALITRE
FASE II
FUCHA
FASE I Y II
TUNJUELO
FASE I Y II
F
U
C
H
A

P
A
R
T
E

B
A
J
A
CONVENCIONES
DISTRITO
DE RIEGO
LA
RAMADA
LAGO LA FLORIDA
ENGATIVA - CORTIJO
RIO BOGOTA
EMBALSE
DEL
MUA
SOACHA
HUMEDAL
LA CONEJERA
HUMEDAL
JUAN
AMARILLO
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I
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RIO SALITRE RIO FUCHA RIO TUNJUELO
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N
PLANTA DE TRATAMIENTO
DE AGUAS RESIDUALES
INFRAESTRUCTURA DE
PTAR CONSTRUIDA
INFRAESTRUCTURA DE
PTAR PROYECTADA
INTERCEPTOR PROYECTADO SISTEMA
ESTACION ELEVADORA PONDAJE
HUMEDAL
JABOQUE
SALITRE
FASE I
S
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E
TINTAL
SOACHA
SALITRE
FASE II
FUCHA
FASE I Y II
TUNJUELO
FASE I Y II
F
U
C
H
A

P
A
R
T
E

B
A
J
A
CONVENCIONES
DISTRITO
DE RIEGO
LA
RAMADA
LAGO LA FLORIDA
ENGATIVA - CORTIJO

6.1 Antecedentes

Bajo la tutela del Decreto 901, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial elabor un estudio titulado Evaluacin Nacional al
Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales, en el cual
encontr que la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca no haba
avanzado significativamente en la implementacin del programa de tasas
Retributivas por Vertimientos Hdricos. La Tabla N 1, muestra que la CAR

91 Los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana fuere igual o superior a un milln de
habitantes (1.000.000) ejercern dentro del permetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones
Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Articulo 66. Ley 99 de 1993.
78
ocup el puesto nmero 27 entre 32 Autoridades Ambinteles y obtuvo una
calificacin de 15.6 puntos sobre un total de 100; esta evaluacin calific el
avance que la Corporacin haba tenido en las diferentes actividades
contempladas para poner en funcionamiento el sistema de Tasas
Retributivas (Pre - implementacin, implementacin, operacin, verificacin y
recaudo). En el estudio, que clasific a las autoridades Ambientales en tres
grupos de efectividad administrativa, la CAR fue ubicada en el ltimo grupo
(grupo 3) para las cuales se concluy que estas Autoridades solo han
realizado algunas iniciativas aisladas relacionadas con la implementacin y
han trabajado de manera inconsistente en el programa
92
, el estudio agrega
adems que Despus de cinco aos de haberse iniciado este programa de
control de la contaminacin hdrica, todava no han hecho el primer cobro de
la tasa por vertimientos
93
y finaliza diciendo que Es de gran preocupacin,
estn dejando de implementar un programa requerido por Ley, ignorando
una solucin al problema generalizado de la contaminacin en sus
jurisdicciones, y evitando el cobro de un flujo de rentas estipuladas por Ley
de la nacin
94
.

Para esta misma evaluacin el DAMA fue ubicado en el grupo dos, con una
calificacin de 36.2 y ocup el puesto nmero 20 de 32 Autoridades
Ambientales. Para este grupo de Autoridades Ambientales el estudio
reconoce que han intentado implementar el programa de tasas retributivas,
pero han seguido un proceso incompleto o inconsistente en su
implementacin y operacin
95
y concluye que Estas Autoridades
Ambientales han realizado un esfuerzo institucional serio que incluye la
actualizacin de los permisos de vertimientos, concertacin de metas con

92 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas
por Vertimientos Puntuales. BOGOT D.C., JULIO 2002. RESUMEN EJECUTIVO. Pg. 13.
93 Ibd., p. 13.
94 Ibd., p. 13.
95 Ibd., p. 13.
79
sectores que vierten carga contaminante y el levantamiento de la lnea base
de vertimientos. Sin embargo, se encontraron inconsistencias en su proceso
de operacin. Por ejemplo, tienen por lo menos un semestre donde no
registran el esfuerzo de cobro; no han producido informes semestrales
regularmente; existen vacos en la informacin sobre monitoreo de
vertimientos y calidad de los cuerpos de agua; o tienen baja eficiencia en el
recaudo de los cobros hechos a las fuentes.
96

6.2 Estado Actual

A partir de la expedicin del decreto 3100 de 2003 todas las autoridades
ambientales, incluyendo la CAR, deben continuar con el proceso de
implementacin de la Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos y en tal
sentido estn obligadas a reiniciar actividades tendientes a documentar el
estado de las cuencas en trminos de calidad, identificar los usuarios que
realizan vertimientos en el cuerpo de agua, determinar si los usuarios
identificados tienen o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos,
calcular la lnea base y establecer objetivos de calidad del cuerpo de agua; a
partir de all debern establecer concertadamente las metas regionales de
descontaminacin para lo cual se establece un procedimiento contemplado
en el Articulo 9 del Decreto 3100
97
. Una vez surtidos estos pasos la

96 Ibd., p. 13.
97 Un proceso de consulta y establecimiento de la meta de reduccin, el cual iniciar formalmente mediante un acto
administrativo que involucrar la duracin y el procedimiento de consulta; durante la consulta los usuarios sujetos al
pago de la tasa y la comunidad podrn presentar a la Autoridad Ambiental Competente propuestas de reduccin de
carga contaminante; la Autoridad Ambiental competente teniendo en cuenta el estado de deterioro del recurso, su
objetivo de calidad y las propuestas remitidas por los usuarios sujetos al pago de la tasa y la comunidad, elaborar
una propuesta de meta global de reduccin de carga contaminante y las metas individuales o sectoriales asociadas;
el Director de la Autoridad Ambiental Competente presentar al Consejo Directivo un informe con la propuesta
definitiva de meta global de reduccin de carga y las metas individuales o sectoriales asociadas. El informe deber
contener las propuestas recibidas en el proceso de consulta, la evaluacin de las mismas y las razones que
fundamentan la propuesta definitiva; el Consejo tendr 90 das calendario, a partir del momento de la presentacin
de la informacin, para definir las metas de reduccin de carga contaminante para cada sustancia objeto del cobro
80
Autoridad Ambiental, hacend uso de la formula consagrada en el articulo 16
del citado Decreto para el calculo del monto a cobrar por concepto de Tasa
retributiva, proceder a facturar y recaudar los dineros por este concepto.

6.2.1 Implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del Ro
Bogot.

Si bien la Corporacin Autnoma de Cundinamarca -CAR es la autoridad
encargada de la implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media
del Ro Bogota, se incluye en el anlisis al Departamento Administrativo del
Medio Ambiente DAMA ya que sus vertimientos se convierten en la carga
contaminante que mayor impacto tiene sobre la contaminacin total en la
cuenca media del Ro Bogot.

La Corporacin Autnoma de Cundinamarca y el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente, Aprovechando la experiencia ganada en
el proceso de implementacin anterior, han logrado a la fecha avanzar
significativamente en el desarrollo de las actividades que el Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial taz como ruta critica para lograr
un mejor resultado en el nuevo proceso de implementacin del instrumento
econmico Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos.

Segn la tabla N 5, a mayo de 2007 la CAR y el DAMA reportan un estado
de avance importante en la implementacin del instrumento econmico, en la
cuenca media del Ro Bogot, segn la metodologa propuesta por el
MAVDT: en la definicin de lnea base (FASE I) la CAR ha logrado concluir
las actividades relacionadas con la identificacin de la cuenca, identificacin
y agrupacin de usuarios; le falta concluir la actividad relacionada con el

de la tasa. Si el Consejo Directivo no define la meta en el plazo estipulado, el Director de la corporacin proceder a
establecerla, dentro de los quince (15) das siguientes al vencimiento del plazo anterior.

81
calculo de las cargas puntuales de DBO y SST; el DAMA por su parte reporta
todas las actividades de esta primera fase terminadas.

Las actividades relacionadas con las Fases II y III, definicin del perfil de
calidad y establecimiento de los objetivos de calidad para la cuenca media
del Ro Bogot han sido concluidas en su totalidad por la CAR, mientras que
al DAMA le falta concluir las actividades relacionadas con la programacin y
desarrollo de muestreos, y la elaboracin de los mapas de calidad.

Tabla N 5
FASE I: Lnea Base CAR DAMA
Finalizada Finalizada
En trmite En trmite
Finalizada En trmite
En trmite Finalizada
En trmite En trmite
En trmite En trmite
En trmite En trmite
En trmite En trmite
Sin Iniciar Sin Iniciar
2.4. Elaboracin de los mapas de calidad para cada cuerpo de agua
2.8. Notificacin de trminos y fechas para la elaboracin de los PSMV.
3.2. Evaluacin de la informacin disponible relacionada con polticas y planes
FASE II: Perfil de calidad de los cuerpos de agua
FASE III: Establecimiento Objetivos de Calidad
1.1. Identificacin de las cuencas y/o cuerpos de agua
1.2. Identificacin de usuarios
1.3. Calculo de cargas puntuales de DBO5 y SST
1.4. Agrupacin de usuarios y cargas por cuencas y/o tramos
2.1. Inventario de la mejor informacin disponible
2.2. Programacin de muestreos necesarios
2.3. Desarrollo de los muestreos necesarios
Fuente: CAR 2007
ESTADO DE IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA DE TASAS RETRIBUTIVAS
CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA CAR - DAMA 2003-2007
4.1. Elaboracin de lista de metas de reduccin que ms le conviene a la cuenca
4.3. Fijacin de fechas para que las ESP, y dems actores sustenten las propuestas de
metas
4.5. Preparacin de lista de metas de reduccin concertadas para presentar al Consejo
Directivo
4.2. Convocatoria al proceso de consulta
4.4. Desarrollo del proceso de consulta
4.6. Aprobacin de Metas por parte del Consejo
2.5. Elaboracin de lista de usos actuales y potenciales con los criterios de calidad (Perfil
vs normas o estndares nacionales e internacionales)
2.7. Notificacin de la lista de objetivos y Criterios de calidad para que sean considerados
por las ESP en los PSMV
3.1. Evaluacin y validacin de Modelos
3.3. Evaluacin de los planes y programas en desarrollo relacionadas con alcantarillados,
tratamiento y manejo de aguas residuales
3.4. Evaluacin de los Planes de Cumplimiento de las industrias y las acciones
propuestas para disminuir cargas de DBO Y SST en los prximos 5 aos
3.5. Anlisis de sensibilidad ( escenarios de reduccin de cargas)
3.6. Aplicacin del modelo simplificado con informacin del perfil de calidad y de la lnea
base
3.7. Validacin de criterios, objetivos, metas e ndices de mejoramiento de la calidad
esperados.
2.6.Validacin de la lista de objetivos y criterios de calidad
FASE IV: Establecimiento de Metas de Reduccin

82

La fase IV relacionada con el establecimiento de las metas de reduccin de
la contaminacin, tanto la CAR como el DAMA, an no han logrado
finalizarla; se debe resaltar que la concertacin de metas de
descontaminacin resulta ser el punto neurlgico de la implementacin del
programa de tasas retributivas ya que es donde converge el compromiso y la
voluntad de los sectores por un mejor ambiente.


El objetivo principal de la tasa retributiva por vertimientos hdricos en
Colombia es generar descontaminacin al menor costo para los sectores
regulados e inducir a comportamientos amigables con el medio ambiente.

Para evaluar el comportado de la contaminacin en la cuenca media del Ro
Bogot, se uso la informacin disponible en cuanto a cargas contaminantes,
de la CAR y el DAMA, desde el momento de implementacin del Decreto 901
de 1997.

La CAR comenz el proceso de implementacin del instrumento econmico
en 1997, pero solo hasta el 2002 inicio el proceso de facturacin. El atraso
en el proceso de facturacin tiene un impacto directo en los resultados que
puede arrojar el instrumento econmico como eficaz reductor de la
contaminacin ya que es por la va de la coercin econmica que la tasa
retributiva busca hacer que los agentes disminuyan sus vertimientos. Por su
parte el DAMA inici la implementacin en 1999 y ese mismo ao comenz
la facturacin. El principio de la Tasa Retributiva el que contamina paga
busca, a travs de un buen proceso de facturacin y recaudo, que los
agentes que causan contaminacin hagan un anlisis costo efectivo del pago
de la tasa y, dependiendo de la estructura de costos que manejen, elijan la
83
opcin que ms les convenga. Algunos consideraran que es mejor pagar la
tasa que descontaminar, otros invertirn en nuevas tecnologas que mejoren
procesos y as pagar menos tasa.

Los grficos 7 y 8 muestran como ha sido el comportamiento de la
contaminacin en la cuenca media del Ro Bogot a partir de la
implementacin del instrumento econmico en la CAR y el DAMA.

Se observa que en el periodo 2002 - 2005 la CAR reporta incrementos de la
contaminacin de DBO y SST en un 31.5% y 21.8% respectivamente, pero
para el periodo comprendido entre 2004 y 2005, fecha en la cual inician los
ajustes a propsito de la nueva metodologa contemplada por el Decreto
3100, la contaminacin de DBO disminuye en un 24% y de SST en un 26%.
Segn la CAR la razn que explica esta disminucin obedece ms a la
actualizacin de datos en trminos de vertimientos y usuarios que la
Corporacin hizo con motivo del requerimiento del nuevo Decreto que a la
incorporacin de nuevas tecnologas de descontaminacin.
98

Grafico N 7
Comport amient o de la Cont aminacin Jurisdiccin CAR
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
DBO Kg/ Ao SST Kg/ Ao
DBO Kg/ Ao 7.514.526 12.656.936 13.011.892 9.884.269
SST Kg/ Ao 7.319.711 11.850.010 12.074.464 8.915.802
2.002 2.003 2.004 2.005
Dect . 901 Dect . 3100

98 La CAR reporta 24 PTAR en su jurisdiccin, para las cuales debe disponer recursos en modalidad de
contrapartida para su funcionamiento y operacin.
84
El DAMA reporta para el periodo comprendido entre 1.999 y 2.005 un
incrementos de la contaminacin del parmetro DBO de 13.9% y disminucin
de 28.4% del parmetro SST; para el periodo 2004 - 2005 la contaminacin
aumento para los dos parmetros en 11.5% de DBO y 10% de SST.

Grafico N 8
Comport amient o de la Cont aminacin Jurisdiccin DAMA
0
50.000.000
100.000.000
DBO Kg/ Ao SST Kg/ Ao
DBO Kg/ Ao 75.026.000 76.041.000 44.178.000 55.920.000 74.840.000 76.626.00085.482.000
SST Kg/ Ao 80.413.000 81.656.000 52.999.000 50.440.00053.489.000 52.151.000 57.777.000
1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005
Dect . 901 Dect . 3100

A pesar que en el pas el nmero de plantas de tratamiento han aumentado
desde la reglamentacin del Decreto 901 de 1997, al pasar de 5% en 1997 a
31% en el 2005 de municipios con PTAR (Grafica N 6), los factores que
explican el comportamiento de la contaminacin en la cuenca media del Ro
Bogot estn ms asociados a procesos administrativos de actualizacin de
datos por parte de la autoridad ambiental, que a efectivas reducciones de las
cargas contaminantes motivadas por el instrumento econmico.

A partir de la expedicin del Decreto 3100 de 2004 tanto el DAMA como la
CAR inician un proceso de actualizacin de datos, que los lleva a determinar
que el nmero de usuarios que generan contaminacin es menor al que se
haba registrado en 1997, empresas de curtiembres y lcteos haban dejado
85
de operar en esta jurisdiccin (caso CAR), o que la contaminacin haba
aumentado a raz del crecimiento poblacional (caso DAMA)
99
.


Si bien el objetivo principal de la tasa retributiva es generar reducciones de
contaminacin al menor costo para la economa, los recursos econmicos
que genera sirven a las Corporaciones Autnomas Regionales y las
Autoridades Ambientales Urbanas para mejorar su gestin ambiental en la
descontaminacin del recurso hdrico.

La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca report, a 2005, un
total facturado de $3.471.731.723 de los cuales recaud $1.822.869.906, lo
que representa un 52%. El bajo nivel de facturacin y recaudo encuentra
explicacin en el hecho de ser un proceso administrativo nuevo para la
Corporacin el cual requiere afinar detalles para su buen funcionamiento
100
.
A medida que el tiempo avanza se observa que la facturacin aumenta al
pasar de $203 millones en el 2002 a 1.398 millones en el 2005, en los dos
primeros aos la facturacin fue baja debido a que solo se factur los dos
ltimos meses de cada vigencia; en el 2.005 la facturacin se normaliz y se
hizo por bimestre vencido.

99 En 1997, la CAR inicia el proceso de implementacin de las Tasas Retributivas determinando cargas
contaminantes a travs de monitoreos, inventarios de vertimientos que posea la Corporacin y la informacin
contenida en las autodeclaraciones que aportaron los usuarios. El DAMA se baso en: Para el sector domstico
parte de una carga presuntiva preestablecida que multiplicada por el consumo de agua percpita, el nmero
hogares y el porcentaje de cobertura del alcantarillado da como resultado la carga total domstica y los posibles
montos a pagar.

Para el sector industrial la carga se determin con base en muestreos realizados en distintos
momentos y que tuvieron en cuenta la concentracin de las sustancias objeto de cobro y el caudal medio de las
fuentes de agua.

Para los dems sectores se establece de la misma forma que para el industrial, partiendo de
registros histricos y cargas medias.
100 Informacin suministrada por la CAR.
86
Grafico N 9
CAR Fact uraccin - Recaudo - Inversi n 2.002- 2.005
0
1.000.000.000
2.000.000.000
Facturacin Recaudo Inversin
Facturacin 203.261.487 165.066.890 1.705.372.886 1.398.030.460
Recaudo 145.339.565 97.149.512 1.019.213.674 561.167.155
Inversin 29.209.804 65.725.929 115.020.000 236.491.623
2.002 2.003 2.004 2.005
CAR

Fuente: CAR 2007

En el grafico N 9 muestra un incremento promedio de la facturacin,
recaudo e inversin de 457%, 455% y 95.2% respectivamente. No obstante
lo anterior, al revisar el recaudo frente a la facturacin se observa que, en
los cuatro aos de cobro, el nivel de recaudo promedio fue de apenas el
57%. El bajo nivel de recaudo evidencia una autoridad ambiental dbil para
hacer cumplir la norma por la va jurdica.

Al analizar el comportamiento de la inversin con respecto al recaudo se
observa una inversin promedio de las dos autoridades ambientales que no
supera el 35%. La baja inversin de los recursos est asociada a la falta de
claridad jurdica que en un comienzo gener el Decreto 901 en cuanto al tipo
de inversiones que se podan hacer con estos recursos.

Se debe anotar que la Ley 99 de 1993 establece que Los municipios
distritos o reas metropolitanas asumirn ante las Corporaciones Autnomas
Regionales la obligacin de transferir el 50% del recaudo de las tasas
retributivas o compensatorias causadas dentro del permetro urbano y de
servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la
red de servicios pblicos y arrojados fuera de dicho permetro, segn el
87
grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el
vertimiento
101
. Frente a este tema la CAR reporta que el DAMA a la fecha
no ha transferido los dineros por este concepto.

Para el caso del DAMA el proceso de facturacin se inicio en 1999, pero que
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, su principal usuario, se
neg a cancelar estos dineros aduciendo falta de claridad jurdica en cuanto
al sujeto pasivo de la tasa; en tal sentido se pronuncio la corte constitucional
quien deja claro que las empresas prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado, son sujetos pasivos de la
obligacin tributaria, es decir, estn obligadas al pago de las tasas
retributivas por vertimientos hdricos
102
. Hoy el Decreto 3440 de 2003 en el
Articulo 32 establece que La Comisin de Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico establecer las frmulas tarifaras que permitan a las
personas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios recuperar los
costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y
seguimiento de sus usuarios
103

Grafico N 10
Facturacin - Recaudo DAMA
0
5.000.000.000
10.000.000.000
15.000.000.000
20.000.000.000
Facturacin Recaudo
Facturacin 3.226.364. 3.561.410.7 3.927.207. 4.855.979. 6.771.116.0 6.631.117.0 9.197.342.
Recaudo 17.187.688. 6.771.116.0 6.631.117.0 9.197.342.
1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005

Fuente: DAMA. 2007

101 Articulo 66. Ley 99 de 1993.
102 CONCEPTO 1200-E2-26096 DE 2004. Corte Constitucional.
103 Articulo 32. Decreto 3440 de 2003.
88
El grafico 10 muestra que el DAMA ha logrado importantes ingresos por
concepto de Tasa Retributiva los cuales ascienden a $38.170.537.746 en los
7 aos de vigencia del instrumento econmico. Al comparar la cifra facturada
de las dos Autoridades Ambientales encontramos que la facturacin de la
CAR representa apenas el 9.1% de lo facturado por el DAMA

Los anteriores datos demuestran que el Distrito Capital es el mayor usuario
de la cuenca media del Ro Bogot en trminos de cargas contaminantes
vertidas y en consecuencia el que mayor volumen de tasa paga por este
concepto.

La CAR, el DAMA, la AAAB han implementado un plan de inversiones para la
cuenca Media del Ro Bogot, el cual est dividido en 2 fases. La primera
fase que va desde el 2.004 hasta el 2.008 contempla dos inversiones
simultaneas una, que ser financiada a travs de tarifas, por valor de
468.130 millones de pesos en el interceptor Engativa Cortijo ($12.656
millones), interceptor Fucha Tunjuelo ($268.178 millones), Estacin
elevadora Tunjuelo ($80.847 millones) y dragado del Ro Bogota ($106.450
millones) y otra, que ser financiada por otras fuentes (30% Ley 715, 7.5%
del predial, tasas retributivas, etc.), por valor de 351.921 millones de pesos
en la ampliacin de la PTAR Salitre y estacin elevadora ($171.082 millones)
y la operacin de la PTAR Salitre y estaciones elevadoras Salitre y Tunjuelo
($179.839 millones)
104
.

La segunda fase, la cual considera un incremento el la tarifa del servicio de
acueducto y alcantarillado del 11% a partir del 2009, va desde el 2009 al
2020 y contempla inversiones por dos billones seiscientos cuarenta y cinco
mil millones de pesos ($2.645.000 millones) los cuales buscan ser
financiados as: 839.000 millones manteniendo las fuentes de financiacin de

104 EAAB. 2007.
89
la fase I (ley 715, predial, Tasas Retributivas) y $1.806.000 millones
financiados con ajuste a la tarifa
105
.

105 EAAB. 2007.
90
CONCLUSIONES

La informacin suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial - MAVDT sobre tasas retributivas por vertimientos
hdricos permite concluir que:

Despus de 4 aos de expendo el Decreto 3100 de 2003, que deroga
el Decreto 901 de 1997, solo el 59% de las Autoridades Ambientales
han logrado definir una lnea base en trminos de identificacin de
cuencas, identificacin de usuarios y determinacin de cargas
contaminantes para los parmetros SST (slidos suspendidos totales)
y DBO (demanda bioqumica de oxigeno) (fase I), el 10% han logrado
concluir la elaboracin de perfiles de calidad de los cuerpos de agua
(fase II) y 15% han establecido los objetivos de calidad de los cuerpos
de agua (fase III).
El punto crtico en el proceso de implementacin de la tasa retributiva
se encuentra en el establecimiento de las metas regionales de
descontaminacin (fase IV), solo el 12% de las Autoridades
Ambientales han logrado adelantar alguna tipo de actividad en este
sentido, pero sin que ninguna de ellas haya logrado finalizar la fase al
100%.
La razn que explica el atraso en la implementacin de la tasa
retributiva por vertimientos hdricos esta relacionada con la falta de
voluntad poltica de las autoridades ambientales para imponerlas y
cobrarlas. Ante la ausencia de una autoridad ambiental fuerte los
sectores regulados buscan imponer metas regionales de
descontaminacin bajas que impliquen el menor esfuerzo a la hora de
cumplir con los objetivos de calidad propuesto.
La evaluacin del instrumento econmico, muestra que cuando las
Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos se ha implementado
91
correctamente, sus resultados son positivos en materia de
descontaminacin. El estudio permite determinar que el 36% de las
Autoridades Ambientales registran disminuciones de contaminacin
promedio de 28% para el parmetros SST y de 23% para la DBO
La aplicacin del principio el que contamina, paga ha generado a
nivel nacional, para el periodo 1997 2005, recursos por un valor de
$ 200.786.487.293, aunque el total facturado asciende a
$321.939.965.573. A pesar que los niveles de recaudo de las
Autoridades Ambientales han mejorado al pasar de 33% en el 2.002 a
62.37% en el 2.005 an siguen siendo bajos. El mayor volumen de
recaudo permite una gestin ambiental eficiente que redunda en
mayores recursos de inversin para proyectos ambientales, como por
ejemplo promocin de produccin ms limpia, sistemas de gestin
ambiental empresarial y sistemas de tratamiento de aguas residuales
municipales.
Si bien la Corporacin Autnoma de Cundinamarca -CAR es la
autoridad encargada de la implementacin de la Tasa Retributiva en la
Cuenca Media del Ro Bogot, se incluye en el anlisis el
Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA ya que sus
vertimientos se convierten en la carga contaminante que mayor
impacto tiene sobre la contaminacin total en la cuenca media del Ro
Bogot, representan el 92% de la DBO y el 91% de SST.
A partir de la expedicin del decreto 3100 de 2003, la Corporacin
Autnoma Regional de Cundinamarca y el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente han logrado avanzar
significativamente en el proceso de implementacin de la tasa
retributiva por vertimientos hdricos, segn la metodologa establecida
por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, la cual
consta de 4 fases y 26 actividades, la CAR y el DAMA reportan
concluidas el 65% de las actividades.
92
La CAR ha concluido las actividades relacionadas con la identificacin
de la cuenca, identificacin y agrupacin de usuarios; le falta concluir
la actividad relacionada con el clculo de las cargas puntuales de
DBO y SST; el DAMA por su parte reporta todas las actividades de
esta primera fase terminadas
Las actividades relacionadas con las Fases II y III, definicin del perfil
de calidad y establecimiento de los objetivos de calidad para la cuenca
media del Ro Bogot han sido concluidas en su totalidad por la CAR,
mientras que al DAMA le falta concluir las actividades relacionadas
con la programacin y desarrollo de muestreos, y la elaboracin de los
mapas de calidad.
La fase IV relacionada con el establecimiento de metas regionales y
sectoriales de descontaminacin an no ha sido finalizada por estas
autoridades ambientales. El establecimiento de metas de
descontaminacin resulta ser el punto crtico en la implementacin de
la tasa retributiva por vertimientos hdricos ya que implica procesos de
concertacin entre las autoridades ambientales y los sectores
regulados.
El uso de la tasa retributiva por vertimientos hdricos en la cuenca
media del Ro Bogot inicia con la implementacin del decreto 901 de
1997 y contina bajo los lineamientos del Decreto 3100 de 2.003. En
el primer periodo (1997-2003) la Corporacin Autnoma Regional de
Cundinamarca no muestra resultados ambientales positivos, se
observa que la DBO aumento en un 68% mientras que los SST lo
hacen en un 61%; por su parte el DAMA reporta incrementos de
contaminacin de 0.25% para DBO y de 33.4% para SST. En este
periodo los resultados ambientales estn asociados al inicio tardo en
el proceso de implementacin de la tasa; el DAMA inicia en 1999 y la
CAR lo hace en el 2.002.
93
Para el periodo 2.003-2.005 la CAR reporta disminuciones en la
contaminacin del parmetro DBO en un 22% y del 24% para el
parmetro SST, mientras que el DAMA muestra aumentos en la
contaminacin de 14% en el parmetro DBO y de 8.02% en SST.
A pesar que en el pas el nmero de plantas de tratamiento han
aumentado desde la reglamentacin del Decreto 901 de 1997, al
pasar de 5% en 1997 a 31% en el 2005 de municipios con plantas de
tratamiento de aguas residuales, los factores que explican el
comportamiento de la contaminacin en la cuenca media del Ro
Bogot estn ms asociados a procesos administrativos de
actualizacin de datos por parte de la autoridad ambiental, que a
efectivas reducciones de las cargas contaminantes motivadas por las
tasas retributivas. Para el caso de la CAR la actualizacin de datos,
establecida por el Decreto 3100, en trminos de calidad de los
vertimientos e inventario de usuarios lleva a la Corporacin a
establecer que el nmero de usuarios y la cantidad de vertimientos
haba disminuido producto del cierre de algunas empresas como por
ejemplo curtiembres, lcteos, frigorficos, metalmecnica y pinturas
entre otras. En este sentido se puede establecer que la contaminacin
en la cuenca media del Ro Bogot, jurisdiccin CAR, disminuy por
decreto ms que por un resultado positivo del instrumento econmico
Tasa Retributiva.
El DAMA a diferencia de la CAR muestra, para el periodo 2003.-2005,
un incremento de la contaminacin en los parmetros DBO y SST del
14.2% y 8.02% respectivamente. Las razones que explican este
incremento estn tambin relacionadas con la actualizacin de datos
producto del requerimiento del nuevo decreto. A diferencia de la CAR
el DAMA encuentra que su principal usuario la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado de Bogot ha crecido en termino del nmero de
usuarios (principalmente domsticos e industriales), consumo de
94
agua per-cpita y porcentaje de cobertura del alcantarillado lo que
determina mayores cargas contaminantes y en consecuencia mayores
montos a pagar.
Al igual que a nivel nacional la aplicacin del principio el que
contamina paga, en la cuenca media del Ro Bogot, ha generado
importantes recursos que sirven para apalancar una mayor inversin
ambiental en la descontaminacin del recurso hdrico. La Corporacin
Autnoma Regional de Cundinamarca reporta, a 2005, un total
facturado de $3.471.731.723 de los cuales ha recaudado
$1.822.869.906, lo que representa un 52%. El bajo nivel de recaudo
encuentra explicacin en el hecho de ser un proceso administrativo
nuevo para la Corporacin el cual requiere ampliar y mejorar los
instrumentos de coercin jurdica que aseguren un buen
comportamiento de los recaudos.
Los primeros aos de facturacin y recaudo por concepto de Tasas
retributivas por Vertimientos Hdricos en la jurisdiccin del DAMA
estuvieron caracterizado por la negativa a pagar de su principal
usuario, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, quien
argument falta de claridad jurdica en cuanto al sujeto pasivo de la
tasa. En tal sentido se pronuncio la corte constitucional quien deja
claro que las empresas prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado, son sujetos pasivos de la
obligacin tributaria, es decir, estn obligadas al pago de las tasas
retributivas por vertimientos hdricos. Pero el Decreto 3440 de 2004
en el Articulo 32 establece que La Comisin de Regulacin de Agua
Potable y Saneamiento Bsico establecer las formulas tarifaras que
permitan a las personas prestadoras de los servicios pblicos
domiciliarios recuperar los costos por concepto de tasas retributivas y
los asociados con el monitoreo y seguimiento de sus usuarios
burlando as el principio del instrumento econmico que busca, a
95
travs del cobro por kilogramo de contaminante vertido, inducir a los
agentes que causan contaminacin a disminuir sus vertimientos. El
principio el que contamina paga no esta contemplado, en la teora
econmica, para ser aplicado a los usuarios de redes de acueducto y
alcantarillado ya que sus posibilidades de implementar tecnologas de
descontaminacin son mnimas, pero si lo hicieran resultara
altamente costoso para la empresa prestadora del servicio hacer
seguimiento particularizado a cada uno de los usuarios a fin de poder
facturar la tasa. En conclusin el esfuerzo de la teora economa por
disear un instrumento econmico que induzca en los agentes
comportamientos amigables con el medio ambiente queda reducido
por decreto a un simple instrumento tributario que lo nico que genera
es mayores costos a la economa.
Surtida la discusin jurdica en cuanto al sujeto pasivo de la tasa, el
DAMA reporta importantes ingresos por concepto de Tasa Retributiva
los cuales ascienden a $38.170.537.746 en los 7 aos de vigencia del
instrumento econmico. Al comparar la facturacin por concepto de
tasa retributiva de las dos Autoridades Ambientales encontramos que
la facturacin de la CAR representa apenas el 9.1% de lo facturado
por el DAMA, lo que confirma que la principal carga contaminante y en
consecuencia el mayor volumen de recursos se genera en la
jurisdiccin del DAMA.
La inversin de los recursos obtenidos por concepto de Tasa
Retributiva no supera el 24% para la CAR y el 22% para el DAMA. La
baja inversin de los recursos esta asociada a la falta de claridad
jurdica que en un comienzo gener el Decreto 901 en cuanto al tipo
de inversiones que se podan hacer con estos recursos.
La causa que explica la baja inversin de los recursos se encuentra
en que las Autoridades Ambientales no cuentan con seguridad
jurdica al momento de hacer inversiones de largo plazo con cargo a
96
estos dineros. El Decreto 901 de 1997, por ejemplo, no contempla que
tipo de inversiones se pueden hacer con cargo a estos recursos,
simplemente se limita a definir el termino inversin en sistemas de
tratamiento de aguas residuales; el Decreto 3100 de 2003 define
proyectos de inversin en descontaminacin hdrica en los mismos
trminos del Decreto anterior pero agrega que estas inversiones
pueden incluir interceptores, emisarios finales y sistemas de
tratamiento de aguas residuales, as como estudios y diseos
asociados a los mismos; el Decreto 3440 de 2.004 se mantiene en la
definicin del decreto anterior y agrega que las inversiones tambin
podrn incluir la elaboracin y ejecucin de los Planes de
Ordenamiento del Recurso Hdrico, contempla adems que un 10%
del recaudo de la tasa podr utilizarse para la cofinanciacin de
estudios y diseos asociados al montaje de interceptores, emisarios
finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas.
La CAR, el DAMA y la EAAB han implementado un plan de
inversiones para la cuenca Media del Ro Bogot el cual contempla la
ampliacin de las actuales plantas de tratamiento, construccin de
nuevas y operacin y mantenimiento de las mismas. Para financiar
estas obras se contempla incrementar la tarifa de servicio de
acueducto y alcantarillado y usar los ingresos tradicionales como son
Ley 715, predial y tasas retributivas.
La razn que explica la falta de homogeneidad, que muestran las
diferentes autoridades ambientales, en el proceso de implementacin
de las tasas retributiva por vertimientos hdricos se puede encontrar en
las diferencias presupuestales y jurisdiccionales (tamao del
territorio) que manejan las diferentes autoridades ambientales, la falta
de recurso humano y equipo tcnico (laboratorios) necesario para
implementacin del instrumento econmico, el inicio tardo del proceso
de implementacin de la tasa en algunas autoridades ambientales, la
97
falta de asesora por parte del MAVDT para continuar el proceso de
implementacin y seguimiento de la tasa retributiva, falta de voluntad
administrativa por parte de los Directores de las Autoridades
Ambientales para implementar y poner a funcionar el instrumento
econmico, a presin de los sectores por una regulacin que genere
el menor costos de descontaminacin posible en sus estructuras de
costos y a problemas de orden publico en algunas jurisdicciones de
Corporaciones que dificultan el proceso de implementacin.
La norma que reglamenta la tasa retributiva en Colombia ha cambiado
en un corto tiempo producto de las presiones de los sectores
regulados y en particular de las Empresas de Acueducto y
Alcantarillado, lo que demuestra la ausencia de una autoridad
ambiental consolidada y fuerte capaz de concebir y defender un
instrumento econmico robusto que genere descontaminacin en los
sectores regulados.
Las presiones de las empresas prestadoras del servicio de acueducto
y alcantarillado llevaron a que la tasa retributiva por vertimientos
hdricos tenga un impacto directo sobre el bolsillo de los colombianos
al transferir por va de tarifas los costos asociados a las mismas.
La ausencia de un programa fuerte de produccin limpia que oriente a
los sectores sobre las mejores alternativas de descontaminacin en
trminos de procesos y tecnologas a usar, termina convirtiendo la
tasa retributiva en un simple instrumento recaudador de recursos y en
consecuencia un elemento que encarece la operacin de las
empresas en Colombia.

98
RECOMENDACIONES

Las Corporaciones Autnomas Regionales y las Unidades
Ambientales Urbanas deben tener mayor asistencia por parte del
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el nuevo
proceso de implementacin de las tasas retributivas por vertimientos
hdricos a fin de lograr los mejores resultados del instrumento como
reductor de la contaminacin.

La responsabilidad de implementar la tasa retributiva por vertimientos
hdricos en la cuenca media del Ro Bogot debe centrarse en una
sola institucin a fin de orientar mejor los esfuerzos y obtener as los
mejores resultados.

La implementacin y los resultados del programa de tasas retributivas
en la cuenca media del Ro Bogot deben ser tan buenos que se
conviertan en el caso modelo a nivel nacional.

Las autoridades ambientales encargadas de implementar el programa
de tasas retributivas en la cuenca media del Ro Bogot deben
aprovechar las ventajas comparativas que ofrece tener la fuente
hdrica ms contaminada del pas y estar cerca del Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial para lograr la mejor
asesora en el tema y as mostrar los mejores resultados.

La norma que reglamenta las tasas retributivas por vertimientos debe
ser una norma estable y de largo plazo a fin de generar certidumbre
para los sectores regulados.

99
Se requiere un programa de produccin limpia fuerte y consolidado
que oriente a los sectores en cuanto a las mejores alternativas de
descontaminacin.

La destinacin de los recursos obtenidos por concepto de tasas
retributivas debe ser clara y orientada exclusivamente a la
recuperacin del recurso hdrico. Es recomendable que estos recursos
se inviertan en la ejecucin de los planes ms que en la elaboracin
de los mismos.

Las Autoridades Ambientales que a la fecha no han logrado
implementar y poner en funcionamiento el instrumento econmico
deben ser objeto de un programa especial de capacitacin y
orientacin por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.

Las Autoridades Ambientales Regionales debern reportar
anualmente al Ministerio de Ambiente los resultados de los monitoreos
realizados a las fuentes de agua a fin de determinar el
comportamiento de las cargas contaminantes de DBO y SST y as
tomar los correctivos necesarios.

100
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Ley 99 de 1.993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
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105
GLOSARIO DE TRMINOS

CUASIMETAS
Opcin metodolgica cuando no se han implementado modelos de
simulacin de corrientes de agua.

DBO
Demanda Bioqumica de Oxigeno

MAVDT
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

MESOCA
Metodologa Simplificada para el Establecimiento de Objetivos de calidad.

OD
Oxgeno Disuelto

PSMV
Plan de Saneamiento y manejo de Vertimientos

SST
Slidos Suspendidos Totales

CAM
Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena

CAR
Corporacin Autnama Regional de Cundinamarca

CARDER
Corporacin Autnoma Regional de Risaralda

CARDIQUE
Corporacin Autnoma Regional del Canal del Dique

CARSUCRE
Corporacin Autnoma Regional de Sucre

CAS
Corporacin Autnoma Regional de Santander

CDA
106
Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amaznico

CDMB
Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga

CODECHOCO
Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc

CORALINA
Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina

CORANTIOQUIA
Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia

CORMACARENA
Corporacin para el Desarrollo Sostenible del rea de Manejo Especial La
Macarena

CORNARE
Corporacin Autnoma Regional Ro Negro y Nare

CORPAMAG
Corporacin Autnoma Regional del Magdalena

CORPOAMAZONIA
Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia

CORPOBOYACA
Corporacin Autnoma Regional de Boyac

CORPOCALDAS
Corporacin Autnoma Regional de Caldas

CORPOCESAR
Corporacin Autnoma Regional del Cesar

CORPOCHIVOR
Corporacin Autnoma Regional de Chivor

CORPOGUAJIRA
Corporacin Autnoma Regional de la Guajira

CORPOGUAVIO
107
Corporacin Autnoma Regional del Guavio

CORPOMOJANA
Corporacin para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge

CORPONARIO
Corporacin Autnoma Regional de Nario

CORPONOR
Corporacin Autnoma Regional de la Frontera Nororiental

CORPORINOQUIA
Corporacin Autnoma Regional de la Orinoquia

CORPOURABA
Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Urab

CORTOLIMA
Corporacin Autnoma Regional del Tolima

CRA
Corporacin Autnoma Regional del Atlntico

CRC
Corporacin Autnoma Regional del Cauca

CRQ
Corporacin Autnoma Regional del Quindio

CSB
Corporacin Autnoma Regional del Sur de Bolivar

CVC
Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca

CVS
Corporacin de los Valles del Sin y San Jorge

AMVA
Are Metropolitana del Valle de Aburra

DAMA
Departamento Administrativo del Medio Amibente

DAGMA
108
Departamento Administrativo de Gestin del Medio Ambiente

DAMAB
Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla

EPA
Entidad Promotora del Medio Ambiente

DADMA
Departamento Administrativo del Medio Ambiente

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