ASPECTOS POLTICOS DEL PLENO EMPLEO [1]

Michal Kalecki
Parte I

Una mayora considerable de los economistas opina ahora que, aun
en un sistema capitalista, el empleo pleno puede alcanzarse
mediante un programa de gastos del gobierno, siempre que haya
planta suficiente para emplear toda la fuerza de trabajo existente y
siempre que puedan obtenerse dotaciones adecuadas de las materias
primas extranjeras necesarias a cambio de exportaciones.
Si el gobierno realiza inversin pblica (por ejemplo, si construye escuelas,
hospitales y carreteras) o subsidia el consumo masivo (mediante
asignaciones familiares, reduccin de la tributacin indirecta o subsidios
para mantener bajos los precios de los artculos de primera necesidad); si,
adems, este gasto se financia con prstamos y no con impuestos (que
podran afectar en forma adversa la inversin privada y el consumo), la
demanda efectiva de bienes y servicios puede aumentarse hasta un punto
en que se logre el pleno empleo. Tal gasto del gobierno aumenta el empleo,
hay que advertirlo, no slo en forma directa sino tambin indirecta, ya que
los mayores ingresos que genera se traducen en un aumento secundario de
la demanda de bienes de consumo y de inversin.
Podramos preguntarnos de dnde obtendr el pblico el dinero
para prestarle al gobierno si no reduce su inversin ni su consumo.
Para entender este proceso es conveniente imaginar por un
momento que el gobierno paga a sus proveedores en valores
gubernamentales. En general, los proveedores no retendrn estos valores
sino que los pondrn en circulacin al comprar otros bienes y servicios, y
as sucesivamente, hasta que finalmente estos valores lleguen a personas o
empresas que los conserven como activos que rinden intereses. En
cualquier periodo el aumento total de valores gubernamentales en
posesin (transitoria o final) de personas y empresas ser igual a los bienes
y servicios vendidos al gobierno. As, lo que la economa presta al gobierno
son bienes y servicios cuya produccin se financia con valores
gubernamentales. En realidad el gobierno no paga los servicios con valores
sino con dinero, pero al mismo tiempo emite valores y as retira el efectivo,
y esto equivale al proceso imaginario descrito antes.
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Pero qu ocurre si el pblico no desea absorber todo el incremento de
valores gubernamentales? Los ofrecer finalmente a los bancos para
obtener efectivo (billetes o depsitos) a cambio. Si los bancos aceptan estas
ofertas, la tasa de inters se mantendr. Si no, los precios de los valores
bajarn, lo que significa un aumento de la tasa de inters, y esto estimular
al pblico a poseer ms valores con relacin a los depsitos. Se sigue que la
tasa de inters depende de la poltica bancaria, en particular de la poltica
del banco central. Si esta poltica trata de mantener la tasa de inters a
cierto nivel, ello puede lograrse con facilidad, por grande que sea el
endeudamiento del gobierno. Tal era y es la posicin en esta guerra. A
pesar de dficit presupuestarios astronmicos, la tasa de inters no ha
aumentado desde principios de 1940.
Podra objetarse que el gasto gubernamental financiado con
prstamos causar inflacin. A ello puede responderse que la
demanda efectiva creada por el gobierno acta como cualquiera
otro aumento de la demanda. Si hay oferta abundante de mano de
obra, planta y materias primas, el aumento de la demanda se
satisface con un aumento de la produccin. Pero si se ha llegado al punto
de pleno empleo de los recursos y si la demanda efectiva contina
aumentando, los precios aumentarn para equilibrar la demanda y la
oferta de bienes y servicios (en el estado de empleo excesivo de recursos
que contemplamos ahora en la economa de guerra, un aumento
inflacionario de precios slo se ha evitado en la medida en que la demanda
efectiva de bienes de consumo ha sido reducida por el racionamiento y la
tributacin directa). Se sigue que si la intervencin gubernamental trata de
lograr el pleno empleo pero no llega a aumentar la demanda efectiva ms
all de la marca del pleno empleo, no hay por qu temer la inflacin. [2]

Parte II

La anterior es una presentacin muy burda e incompleta de la
doctrina econmica del pleno empleo. Pero me parece suficiente
para familiarizar al lector con la esencia de la doctrina y permitirle
seguir la discusin subsiguiente de los problemas polticos
implicados en la obtencin del pleno empleo.
Debemos advertir primero que si bien la mayora de los economistas
conviene ahora en que el empleo pleno puede lograrse mediante el gasto
gubernamental no ocurra as ni siquiera en el pasado reciente. Entre los
oponentes a esta doctrina se encontraban (y an se encuentran)
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prominentes sedicentes expertos econmicos estrechamente conectados
con la banca y la industria. Esto sugiere que hay un fondo poltico en la
oposicin a la doctrina del pleno empleo, a pesar de que los argumentos
utilizados sean econmicos. Ello no quiere decir que quienes los utilizan no
crean en su economa, por pobres que tales argumentos sean. Pero la
ignorancia obstinada suele ser una manifestacin de motivos polticos
subyacentes.
Sin embargo, hay indicaciones ms directas an de que una cuestin
poltica de primera clase se encuentra en juego aqu. En la gran depresin
de los aos treinta las grandes empresas se opusieron sistemticamente a
los experimentos tendientes a aumentar el empleo mediante el gasto
gubernamental en todos los pases, a excepcin de la Alemania Nazi. Esto
se vio claramente en los Estados Unidos (oposicin al Nuevo Trato), en
Francia (el experimento Blum) y tambin en Alemania antes de Hitler. No
es fcil la explicacin de esta actitud. Es claro que el aumento del producto
y el empleo no beneficia slo a los trabajadores, sino tambin a los
empresarios, porque sus ganancias aumentan. Y la poltica de empleo
pleno antes descrita no reduce las ganancias porque no implica ninguna
tributacin adicional. En la depresin los empresarios suspiran por un
auge, por qu no aceptan gustosos el auge artificial que el gobierno
puede ofrecerles? En este artculo trataremos de resolver este interrogante
difcil y fascinante.
Las razones de la oposicin de los lderes industriales al pleno empleo
obtenido mediante el gasto gubernamental pueden subdividirse en tres
categoras:
a. la resistencia a la interferencia gubernamental en el problema del
empleo como tal;
b. la resistencia a la direccin del gasto gubernamental (inversin
pblica y subsidio al consumo), y
c. resistencia a los cambios sociales y polticos resultantes del
mantenimiento del pleno empleo. Examinaremos en detalle cada una
de estas tres categoras de objeciones a la poltica expansionista del
gobierno.

Primero nos ocuparemos de la resistencia de los capitanes de la
industria a aceptar la intervencin gubernamental en la cuestin
del empleo. Las empresas observan con suspicacia toda
ampliacin de la actividad estatal, pero la creacin de empleo
mediante el gasto gubernamental tiene un aspecto especial que hace
particularmente intensa la oposicin. Bajo un sistema de laissez faire el
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nivel del empleo depende en gran medida del llamado estado de la
confianza. Si tal estado se deteriora la inversin privada declina, lo que se
traduce en una baja de la produccin y el empleo (directamente y a travs
del efecto secundario de la reduccin del ingreso sobre el consumo y la
inversin). Esto da a los capitalistas un poderoso control indirecto sobre la
poltica gubernamental; todo lo que pueda sacudir el estado de la
confianza debe evitarse cuidadosamente porque causara una crisis
econmica. Pero en cuanto el gobierno aprenda el truco de aumentar el
empleo mediante sus propias compras este poderoso instrumento de
control perder su eficacia. Por lo tanto, los dficit presupuestarios
necesarios para realizar la intervencin gubernamental deben considerarse
peligrosos. La funcin social de la doctrina del financiamiento sano es
hacer el nivel del empleo dependiente del estado de la confianza.
La resistencia de los lderes empresariales a una poltica de gasto
gubernamental se agudiza cuando consideran los objetos en que se
gastara el dinero: inversin pblica y subsidio al consumo masivo.
Los principios econmicos de la intervencin gubernamental
requieren que la inversin pblica se limite a objetos que no compitan con
el equipo de la empresa privada (por ejemplo, hospitales, escuelas,
carreteras etc.). De otro modo podra perjudicarse la rentabilidad de la
inversin privada y el efecto positivo de la inversin pblica sobre el
empleo podra ser contrarrestado por el efecto negativo de la declinacin
de la inversin privada. Esta concepcin les parece muy adecuada a los
empresarios. Pero el alcance de la inversin pblica de este tipo es ms
bien reducido y existe el peligro de que el gobierno, al seguir esta poltica,
se vea tentado eventualmente a nacionalizar el transporte o los servicios
pblicos para ganar una esfera nueva donde realizar su inversin. [3]
En consecuencia, es de esperarse que los lderes empresariales y sus
expertos se inclinen ms al subsidio del consumo masivo (mediante
asignaciones familiares, subsidios para mantener bajos los precios de los
artculos de primera necesidad, etctera), que a la inversin pblica;
porque al subsidiar el consumo el gobierno no estara iniciando ningn
tipo de empresa. Pero en la prctica no ocurre as. En verdad, el subsidio
al consumo masivo encuentra una oposicin mucho ms violenta de estos
expertos que la inversin pblica, porque aqu est en juego un principio
moral de la mayor importancia. Los principios fundamentales de la tica
capitalista requieren la mxima de ganars el pan con el sudor de tu
frente, a menos que tengas medios privados.
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Hemos considerado las razones polticas de la oposicin a la
poltica de creacin de empleos mediante el gasto gubernamental.
Pero aun si se superara esta oposicin como puede ocurrir bajo la
presin de las masas, el mantenimiento del empleo pleno
causara cambios sociales y polticos que daran nuevo mpetu a la
oposicin de los lderes empresariales. En verdad, bajo un rgimen de
pleno empleo permanente, el cese dejara de desempear su papel como
medida disciplinaria. La posicin social del jefe se minara y la seguridad
en s misma y la conciencia de clase de la clase trabajadora aumentara. Las
huelgas por aumentos de salarios y mejores condiciones de trabajo crearan
tensin poltica. Es cierto que las ganancias seran mayores bajo un
rgimen de pleno empleo que su promedio bajo el laissez faire, y aun el
aumento de salarios resultante del mayor poder de negociacin de los
trabajadores tender menos a reducir las ganancias que a aumentar los
precios, de modo que slo perjudicar los intereses de los rentistas. Pero
los dirigentes empresariales aprecian ms la disciplina en las fbricas y
la estabilidad poltica que los beneficios. Su instinto de clase les dice que
el pleno empleo duradero es poco conveniente desde su punto de vista y
que el desempleo forma parte integral del sistema capitalista normal.

Parte III

Una de las funciones importantes del fascismo, tipificado por el
sistema nazi, fue la eliminacin de las objeciones capitalistas al
pleno empleo.
La resistencia a la poltica de gasto gubernamental como tal se
supera bajo el fascismo por el hecho de que la maquinaria estatal se
encuentra bajo el control directo de una combinacin de las grandes
empresas y los arribistas fascistas. Se elimina la necesidad del mito de las
finanzas sanas, que serva para impedir que el gobierno contrarrestara
una crisis de confianza con el gasto. En una democracia no se sabe cmo
ser el prximo gobierno. Bajo el fascismo no hay gobierno prximo.
La resistencia al gasto gubernamental, en inversin pblica o en consumo,
se supera concentrando el gasto gubernamental en armamentos. Por
ltimo, la disciplina en las fbricas y la estabilidad poltica bajo el
pleno empleo se mantienen por el nuevo orden, que va desde la
supresin de los sindicatos hasta el campo de concentracin. La presin
poltica sustituye a la presin econmica del desempleo.
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El hecho de que los armamentos constituyan la columna vertebral
de la poltica del empleo pleno fascista tiene una influencia
profunda sobre su carcter econmico. Los armamentos en gran
escala son inseparables de la expansin de las fuerzas armadas y la
preparacin de planes para una guerra de conquista. Tambin inducen al
rearme competitivo de otros pases. Esto hace que el objetivo principal del
gasto se desplace gradualmente del pleno empleo a la obtencin del
mximo efecto del rearme. En consecuencia, el empleo se vuelve ms que
pleno; no slo queda abolido el desempleo sino que prevalece una aguda
escasez de mano de obra. Surgen cuellos de botella en todas las esferas y
esto debe afrontarse con la creacin de diversos controles. Tal economa
tiene muchas caractersticas de una economa planeada y en ocasiones se
compara, con cierta ignorancia, con el socialismo. Pero este tipo de
planeacin aparece necesariamente siempre que una economa se fija
cierta meta elevada de produccin en una esfera particular, cuando se
convierte en una economa de metas, entre las que la economa del
armamento es un caso especial. Una economa del armamento implica
en particular la reduccin del consumo en comparacin con lo que habra
podido ser bajo el pleno empleo.
El sistema fascista principia por la solucin del desempleo, se convierte en
una economa del armamento llena de escasez, y termina
inevitablemente en la guerra.
Parte IV

Cul ser el resultado prctico de la oposicin al pleno empleo
mediante el gasto gubernamental en una democracia capitalista?
Trataremos de contestar esta cuestin mediante el anlisis de las
razones de esta oposicin mencionadas en la segunda seccin.
Sostuvimos que es de esperarse la oposicin de los lderes de la industria
en tres planos:
a. la oposicin de principio al gasto gubernamental basado en un
dficit presupuestal;
b. la oposicin a la direccin de este gasto hacia la inversin pblica
que puede presagiar la intrusin del Estado en las nuevas esferas de
actividad econmica o el subsidio del consumo masivo, y
c. la oposicin al mantenimiento del pleno empleo y no slo la mera
prevencin de depresiones profundas y prolongadas.
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Ahora bien, debe reconocerse que la etapa en que los lderes
empresariales podan oponerse a cualquier clase de intervenciones
gubernamentales tendientes a aliviar una depresin es cosa del pasado.
Tres factores han contribuido a esto:
a. verdadero empleo pleno durante esta guerra;
b. el desarrollo de la doctrina econmica del pleno empleo y
c. en parte como resultado de estos dos factores, el lema nunca ms
desempleo est profundamente arraigado ahora en la conciencia de
las masas. Esta posicin se refleja en los pronunciamientos recientes
de los capitanes de industria y sus expertos. Se acepta la necesidad
de hacer algo en la depresin; pero la pelea contina, primero, en
cuanto a lo que debe hacerse en la depresin (es decir, cul debe
ser la direccin de la intervencin gubernamental) y segundo, en
cuanto tal cosa deba hacerse slo en la depresin (es decir, slo
para aliviar las depresiones y no para asegurar el pleno empleo
permanente).
En las discusiones actuales de estos problemas emerge una y otra
vez la concepcin de contrarrestar la depresin mediante el
estmulo a la inversin privada. Esto puede hacerse rebajando la
tasa de inters, disminuyendo el impuesto al ingreso o subsidiando
la inversin privada directamente en esta u otra forma. No es sorprendente
que tal programa resulte atractivo para las empresas. El empresario
sigue siendo el conducto de ejecucin de la intervencin. Si no siente
confianza en la situacin poltica no aceptar invertir. Y la intervencin no
involucra al gobierno en el juego de la inversin (pblica) ni en el
desperdicio de dinero que significa el subsidio al consumo.
Sin embargo, puede demostrarse que el estmulo a la inversin privada no
constituye un mtodo adecuado para la prevencin del desempleo masivo.
Deben considerarse aqu dos alternativas.
1. La tasa de inters o el impuesto al ingreso (o ambos) bajan
considerablemente en la depresin y aumentan en el auge. En este
caso disminuirn el periodo y la amplitud del ciclo econmico, pero
el empleo puede distar mucho del nivel pleno no slo en la
depresin sino aun en el auge, es decir, el desempleo medio puede
ser grande aun cuando sus fluctuaciones sern menos marcadas.
2. La tasa de inters o el impuesto al ingreso bajan en una depresin
pero no aumentan en el auge subsiguiente. En este caso el auge
durar ms pero debe terminar en una nueva depresin; por
supuesto, una reduccin de la tasa de inters o del impuesto al
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ingreso no elimina las fuerzas que generan fluctuaciones cclicas en
una economa capitalista. En la nueva depresin ser necesario
reducir de nuevo la tasa de inters o el impuesto al ingreso y as
sucesivamente. As, en un tiempo no muy remoto la tasa de inters
tendra que ser negativa y el impuesto al ingreso tendra que ser
sustituido por un subsidio al ingreso. Lo mismo ocurrira si se
intentara mantener el empleo pleno mediante el estmulo a la
inversin privada: la tasa de inters y el impuesto al ingreso tendran
que rebajarse continuamente. [4]
Adems de esta debilidad fundamental del ataque al desempleo mediante
el estmulo a la inversin privada hay una dificultad prctica. La reaccin
de los empresarios ante las medidas descritas es incierta. Si la depresin es
profunda pueden adoptar una visin pesimista del futuro y la disminucin
de la tasa de inters o del impuesto al ingreso puede tener entonces,
durante largo tiempo, poco o ningn efecto sobre la inversin y por ende
sobre el nivel de la produccin y el empleo.
Aun quienes invocan el estmulo a la inversin privada para
contrarrestar la depresin, con frecuencia no se limitan al mismo
sino que contemplan su asociacin con la inversin pblica. Parece
ahora que los lderes empresariales y sus expertos (por lo menos
una parte de ellos) tenderan a aceptar como un pis aller la inversin
pblica financiada con prstamos para aliviar las depresiones. Sin
embargo, parecen oponerse todava sistemticamente a la creacin de
empleo mediante el subsidio al consumo y al mantenimiento del pleno
empleo.
Este estado de cosas es sintomtico quiz del futuro rgimen econmico de
las democracias capitalistas. En la depresin, bajo la presin de las masas o
aun sin ella, la inversin pblica financiada con prstamos se realizar para
impedir el desempleo en gran escala. Pero si se intenta aplicar este mtodo
para mantener el alto nivel de empleo alcanzado en el auge subsiguiente,
es probable que surja una fuerte oposicin de los lderes empresariales.
Como hemos mencionado, el empleo pleno duradero no les agrada en
absoluto. Los trabajadores se saldran de control y los capitanes de la
industria estaran ansiosos de ensearles una leccin. Adems, el
aumento de precios en el auge es desventajoso para los pequeos y
grandes rentistas y los hace que se cansen del auge.
En esta situacin es probable la formacin de un bloque poderoso entre las
grandes empresas y los rentistas, y probablemente encontraran a ms de
un economista dispuesto a declarar que la situacin es manifiestamente
inconveniente. La presin de todas estas fuerzas, y en particular de las
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grandes empresas por regla general influyentes en algunos
departamentos gubernamentales, inducira con toda probabilidad al
gobierno a volver a la poltica ortodoxa de reduccin del dficit
presupuestal. Seguira una depresin donde la poltica del gasto
gubernamental volvera a resultar aconsejable.
Este patrn de un ciclo econmico poltico no es mera conjetura; algo
muy parecido ocurri en los Estados Unidos en 1937-1938. El rompimiento
del auge en la segunda mitad de 1937 se debi en realidad a la reduccin
drstica del dficit presupuestal. Por otra parte, en la aguda depresin
consiguiente el gobierno volvi pronto a una poltica de gasto.
El rgimen del ciclo econmico poltico sera un restablecimiento
artificial de la posicin existente en el capitalismo del siglo XIX. El empleo
pleno slo se lograra en la cspide del auge, pero los auges seran
relativamente moderados y breves.
Parte V

Podra conformarse un progresista con un rgimen del ciclo
econmico poltico como el descrito en la seccin anterior? Creo
que debe oponerse al mismo por dos razones:
a. porque no asegura un empleo pleno duradero;
b. porque la intervencin gubernamental se liga a la inversin
pblica y no abarca el subsidio al consumo.
Lo que las masas piden ahora no es el alivio de las depresiones sino su
abolicin total. Tampoco debe aplicarse la utilizacin ms plena de los
recursos resultante a inversin pblica, no necesaria, slo para
proporcionar trabajo. El programa de gasto gubernamental deber
dedicarse a la inversin pblica slo en la medida en que tal inversin se
necesite realmente. El resto del gasto gubernamental necesario para la
conservacin del empleo pleno deber utilizarse para subsidiar el consumo
(mediante asignaciones familiares, pensiones de vejez, disminucin de la
tributacin indirecta, subsidio a los precios de los artculos de primera
necesidad). Quienes se oponen a tal gasto gubernamental afirman que
entonces el gobierno no tendra que comprobar en qu gasta su dinero. La
respuesta es que la contrapartida de ese gasto ser el ms alto nivel de vida
de las masas. No es tal el propsito de toda actividad econmica?
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Por supuesto, el capitalismo de pleno empleo deber desarrollar
nuevas instituciones sociales y polticas que reflejen el mayor poder
de la clase trabajadora. Si el capitalismo puede ajustarse al empleo
pleno habr incorporado una reforma fundamental. De lo contrario
demostrar que es un sistema obsoleto que debe ser abandonado.
Pero es posible que la lucha por el pleno empleo conduzca al fascismo?
Es posible que el capitalismo se ajuste al pleno empleo en esta forma? Ello
parece sumamente improbable. El fascismo brot en Alemania en un
marco de enorme desempleo y se mantuvo en el poder logrando el pleno
empleo cuando la democracia capitalista no poda hacerlo. La lucha de las
faenas progresistas por el empleo pleno es al mismo tiempo una forma de
prevencin del retorno del fascismo.
_______________________
1. M. Kalecki, Political aspects of fulI employment, Political Quarterly, vol. 14,
1943, pp. 322-331.
2. Otro problema de carcter ms tcnico es el de la deuda nacional. Si se mantiene
el pleno empleo mediante el gasto gubernamental financiado con prstamos, la
deuda nacional aumentar continuamente. Sin embargo, tal cosa no implica
necesariamente perturbaciones de la produccin y el empleo si el inters de la
deuda se financia con un impuesto anual al capital. El ingreso corriente de
algunos capitalistas tras el pago del impuesto al capital ser menor y el de otras
capitalistas ser mayor que en el caso de que la deuda nacional no hubiese
aumentado, pero su ingreso total permanecer constante y su consumo total no
tender a cambiar en forma considerable. Adems, el incentivo a la inversin en
capital fijo no es afectado por un impuesto al capital porque ste se paga sobre
cualquier tipo de riqueza. Ya se tenga una cantidad en efectivo, en valores
gubernamentales, o se invierta en la construccin de una fbrica, se paga el
mismo impuesto al capital, de modo que la ventaja comparativa no se altera. Y si
la inversin se financia con prstamos, claramente no es afectada por un
impuesto al capital porque no significa un aumento de la riqueza del empresario
inversionista. As pues, ni el consumo ni la inversin de los capitalistas son
afectados por el aumento de la deuda nacional si el inters sobre la misma se
financia con un impuesto anual al capital.
3. Debe advertirse aqu que la inversin en una industria nacionalizada puede
contribuir a la solucin del problema del desempleo slo si se realiza segn
principios distintos de los empleados por la empresa privada. El gobierno debe
conformarse con una menor tasa neta de rendimiento que la empresa privada, o
bien debe sincronizar deliberadamente su inversin para mitigar las depresiones.
4. En un artculo que publicar Oxford Economic Papers se da una demostracin
rigurosa de esto.


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