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Actualidad Gubernamental N 36 - Octubre 2011
Sistema Nacional de
Presupuesto Pblico
rea
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Aspectos Conceptuales del Presupuesto
dentro del Sector Pblico Peruano
* Economista. Magster en Investigacin y Docencia Universitaria.
Doctor en Ciencias Financieras. Diplomado en Proyectos de
Inversin Pblica, Cooperacin Internacional para el Desarrollo y
Gestin Municipal. Exjefe del Gabinete de Asesores y Consultores
de la Asociacin de municipalidades del Per (AMPE). Actual-
mente se desempea como catedrtico de la Universidad ESAN
y de la Escuela Nacional de Control de la Contralora General
de la Repblica.
Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Caedo*
Ttulo : Aspectos Conceptuales del Presupuesto
dentro del Sector Pblico Peruano - Parte I
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 36 - Octubre
2011
Ficha Tcnica
1. El Presupuesto Pblico. Concepto e importancia
2. Alcances del Presupuesto Pblico
3. Tipologa del Presupuesto Pblico
Sumari o
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
P
a
r
te
I
1. El Presupuesto Pblico. Con-
cepto e importancia
El Presupuesto puede ser definido de
forma simple como una estimacin formal
de los ingresos y gastos para un perodo
dado, tanto dentro del contexto de las
operaciones de un organismo o entidad,
as como del contexto de todo un Estado.
En las organizaciones empresariales, los
presupuestos son instrumentos que se uti-
lizan para planear sus peculiares polticas
productivas, nancieras y comerciales.
Normalmente comprenden, adems
del presupuesto principal o presupuesto
maestro, una serie de presupuestos deta-
llados o accesorios referentes a las ventas,
produccin, caja, inversiones, etc.
El Presupuesto Nacional, Presupuesto de
la Repblica o simplemente Presupues-
to Pblico esencialmente es similar al
presupuesto de una empresa. Puede ser
denido como un documento mediante el
cual se materializa una serie sistematizada
de vaticinios con respecto a la ocurrencia
de determinados ingresos y gastos de todo
el sector pblico de un pas, en un perodo
dado que generalmente es un ao. Sin
embargo, la importancia del Presupuesto
Pblico es extraordinaria: constituye la
base del ordenamiento scal de un Es-
tado y es, al mismo tiempo, la garanta
para la ciudadana de lo que le irrogar
en trminos tributarios el nanciamiento
del Estado, teniendo como contrapartida
la realizacin de obras y la produccin y
prestacin de bienes y servicios pblicos.
A continuacin, consignamos dos deni-
ciones que nos permiten entender de una
manera ms completa y precisa el concep-
to e importancia del Presupuesto Pblico:
- El Presupuesto Pblico es un instru-
mento de programacin econmica,
social y nanciera que posibilita al
Estado el cumplimiento de sus fun-
ciones. Es el mecanismo a travs del
cual todos los organismos del Estado
asignan racionalmente los recursos
pblicos para alcanzar sus objetivos
1
.
- El Presupuesto constituye el instru-
mento de gestin del Estado que
permite a las entidades lograr sus
objetivos y metas contenidas en su
Plan Operativo Institucional (POI). Asi-
mismo, es la expresin cuanticada,
conjunta y sistemtica de los gastos a
atender durante el ao scal, por cada
una de las entidades que forman parte
del Sector Pblico y reeja los ingresos
que nancian dichos gastos
2
.
Tambin podemos sealar que el Presu-
puesto Pblico se puede conceptualizar y
determinar su importancia desde varios
1 Ministerio de Economa y Finanzas. Gua de Orientacin para
Presupuestar en los Gobiernos Locales. PRODES - USAID. Lima,
2007. Pg. 9.
2 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Ley N 28411.
Captulo III, El Presupuesto del Sector Pblico, Subcaptulo I, El
Presupuesto y su Contenido. Artculo 8 - 8.1.
puntos de vista. Aqu lo haremos conside-
rando al Presupuesto Pblico como instru-
mento de planicacin, como instrumento
de poltica scal, como instrumento de
gobierno, como instrumento de adminis-
tracin y como documento.
El Presupuesto como Instrumento de
Planicacin
- El Presupuesto Pblico es un instru-
mento que permite concretar la ejecu-
cin de los planes de corto, mediano y
largo plazo que tiene el Estado. En los
respectivos programas presupuestarios
se concretan las metas que se deben
cumplir en cada ejercicio, se racionali-
zan los costos, se asignan recursos para
la construccin de obras, produccin
de bienes y prestacin de servicios, as
como la realizacin de actividades de
regulacin del sector pblico.
El Presupuesto como Instrumento de
Poltica Fiscal
- El Presupuesto Pblico comprende
las reas relacionadas con el nivel y
la estructura de gastos, el nivel de
ingresos, la distribucin de la carga
impositiva y los efectos de los tributos
en el sistema econmico.
El Presupuesto como Instrumento de
Gobierno
- Gobernar implica fundamentalmente
la toma de decisiones sobre distintas
materias y aspectos que afectan de
manera directa o indirecta, transitoria
o permanentemente los diversos m-
bitos, sectores o actividades de un pas.
Por tanto, esencialmente la funcin de
gobernar comprende:
a) La adopcin de un plan de accin
del Estado para un perodo dado.
b) La formulacin de una poltica
global y polticas especcas para
llevar adelante dicho plan.
Informe Especial
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Actualidad Gubernamental N 36 - Octubre 2011
c) La direccin de las actividades
para la materializacin de tales
polticas y para el seguimiento y
evaluacin de su cumplimiento.
Considerando que la mayor parte de las
decisiones del Gobierno conducen a accio-
nes que se maniestan en el Presupuesto
Pblico, este constituye, obviamente, uno
de los instrumentos ms importantes y
apropiados para cumplir ecientemente
la funcin de gobierno.
El Presupuesto como Instrumento de
Administracin
- Una vez jado el programa de gobierno,
es imprescindible llevarlo a la prctica,
convertirlo en hechos, con lo cual se
entra en el campo de la administracin.
Normalmente cada dependencia
o institucin pblica lleva a cabo
una parte del conjunto de acciones
necesarias para lograr un objetivo
concreto. Para ello requiere conocer,
con la mayor precisin posible, la
naturaleza y cantidad del bien o ser-
vicio al cual contribuye con su labor.
Por otra parte, debe saber con qu
cantidad y calidad de recursos cuenta
y cules son los procedimientos que
tienen que emplearse en el proceso
de combinacin de insumos para la
produccin de bienes y servicios.
Si bien es posible que tengan una
idea precisa de lo que directamente
le corresponde realizar y de los res-
pectivos medios a utilizar, cada una
podr llegar a un mejor nivel de e-
cacia si, adems, sabe lo que tienen
que efectuar las otras dependencias
con las que debe completar su accin
para cumplir los objetivos bajo su
responsabilidad. Esto es, acceder a
una posicin ms clara y consciente
si conoce el conjunto de responsa-
bilidades de los dems organismos
pblicos, as estarn mejor diseadas
las medidas que deben adoptar y los
instrumentos que deben aplicarse
para una programacin y ejecucin
coherente y ecaces.
El presupuesto tiene que formularse
y expresarse en una forma tal que
permita a cada una de las personas
responsables del cumplimiento de los
objetivos concretos y del conjunto or-
gnico de acciones correspondientes,
encontrar en l una verdadera gua
de accin que elimine o minimice la
necesidad de decisiones improvisadas.
El Presupuesto como Documento
- Finalmente, esta conceptualizacin del
Presupuesto Pblico como un instru-
mento para diversos nes, debe com-
plementarse con el sealamiento de
sus caractersticas propias e intrnsecas.
Por lo tanto, es imprescindible que el
mismo est estructurado sobre la base
de una metodologa apropiada, a n
de permitir conocerlo e interpretarlo
por quienes deben aprobarlo y admi-
nistrarlo y difundirlo a la ciudadana.
2. Alcances del Presupuesto P-
blico
En consonancia con la conceptualizacin
del presupuesto pblico, se pueden pre-
cisar sus alcances:
- Alcance poltico
El arte de gobernar supone tomar deci-
siones sustentadas en polticas generales
y especcas para conducir la accin del
sector pblico, estas polticas pueden
ubicarse en dos planos: el primero tiene
que ver con la produccin de bienes
y servicios pblicos que le compete al
Estado, el segundo est relacionado con
la administracin presupuestaria; entre
los primera est la poltica econmica,
scal, sectorial, poltica presupuestaria,
de inversin pblica, de crdito pblico.
- Alcance administrativo
Despus de establecer el esquema poltico
del presupuesto, es necesario hacerlo
operativo, es decir expresarlo en acciones
y en los recursos necesarios para alcanzar
los objetivos de poltica planteados.
La administracin presupuestaria moder-
na, rebasa la simple toma de decisiones
conforme aparecen los eventos, por el
contrario, el administrador moderno
debe planear, dirigir, coordinar, informar-
se, supervisar, evaluar y presupuestar las
actividades a su cargo, de tal manera que
puede contar con todos los elementos
para justicar las decisiones.
- Alcance econmico y nanciero
El presupuesto, por medio de sus ele-
mentos bsicos: ingresos, gastos y nan-
ciamiento tiene efectos sobre el sistema
econmico nacional.
Los ingresos pblicos, especialmente los
provenientes de impuestos, contraen el po-
der adquisitivo y por tanto, la demanda de
los agentes econmicos; pero, por medio
de los gastos del presupuesto se cumple con
la funcin redistributiva, al canalizar dichos
recursos hacia la satisfaccin de las necesi-
dades de la poblacin ms necesitada.
Por otro lado, el sector pblico por su
tamao relativo, constituye el principal
movilizador de la produccin nacional al
incrementar la demanda. Asimismo, al
desarrollar proyectos de inversin genera
una importante acumulacin de bienes de
capital y estimula la inversin y la capacidad
productiva del sector privado.
Desde el punto de vista financiero, el
sector pblico moviliza un importante ujo
nanciero como contraparte de sus activi-
dades reales; esta corriente nanciera tiene
impacto en el balance nanciero y crediticio
del pas; por lo tanto, las dimensiones de
estas variables deben establecerse con
sumo cuidado para no alterar el equilibrio
de nanciamiento de la economa.
- Alcance jurdico
El Presupuesto Pblico tiene un alcance
jurdico porque al ser aprobado mediante
una norma legal establece los lmites de
las acciones que debe realizar la admi-
nistracin pblica para el cumplimiento
de las funciones que le corresponden.
Por otro lado, el presupuesto incluye
normas que regulan la administracin
de los recursos pblicos, as como se es-
tablecen los responsables por ese manejo
administrativo.
3. Tipologa del Presupuesto
Pblico
A continuacin, nos ocupamos de des-
cribir las caractersticas ms saltantes de
los principales tipos de presupuesto que
se suelen emplear dentro de la gestin
pblica, considerando para su tratamiento
su grado de antigedad: desde el ms
antiguo hasta el ms reciente tipo de
presupuesto que se emplea dentro de la
gestin pblica.
3.1. Presupuesto Tradicional
Son diversas las definiciones que se
tienen con respecto a la forma clsica o
tradicional del Presupuesto Pblico. Sin
embargo, para simplicar, se entiende
como presupuesto tradicional a la forma
de asignacin de los recursos pblicos
tomando en cuenta fundamentalmente
la adquisicin de los bienes y servicios,
segn su naturaleza o destino, sin ofrecer
la posibilidad de correlacionar tales bienes
o servicios con los objetivos o metas que
se pretenden alcanzar.
En la mayora de los casos el presupues-
to tradicional se presenta por partidas
presupuestarias en captulos asociados
a la estructura orgnica de la institucin
pblica considerada.
Dentro de las ventajas de este tipo de
presupuesto, se puede sealar que es sen-
cillo de aplicar y no requiere de personal
altamente calicado para hacerlo, por
cuanto se basa ms en la intuicin que en
la razn. Con respecto a sus limitaciones,
el presupuesto tradicional emplea una
metodologa de anlisis muy rudimen-
tario, exento de un proceso consciente y
racional de planicacin. Asimismo, no
permite denir las responsabilidades por
el logro de las polticas y objetivos insti-
tucionales. Tampoco contempla aspectos
fsicos sobre metas y recursos reales,
dicultando con ello el establecimiento
de indicadores de gestin.
Otra desventaja que ofrece el mtodo
tradicional es que los usuarios del do-
cumento presupuestario, no disponen
de la informacin suficiente que les
permitan observar cmo se destinan los
ingresos que se recaudan por los diversos
conceptos.
3.2. Presupuesto por Programas
El Presupuesto por Programas aparece
para dar respuesta a las contradicciones
implcitas en el Presupuesto Tradicional y
en especial para que el Estado y las insti-
tuciones que lo integran dispongan de un
instrumento programtico que vincule la
produccin de los bienes y servicios a al-
canzar con los objetivos y metas previstas
en los planes de desarrollo.
El Presupuesto por Programas constituye
una forma de reejar la problemtica de
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la produccin de bienes y prestacin de
servicios que realiza el sector pblico.
En trminos genricos se aplica a todo
proceso de combinacin de insumos que
origine productos.
El Presupuesto por Programas es una
forma de asignacin de los recursos p-
blicos por objetivos. Expresa en trminos
monetarios el proceso de produccin de
servicios y bienes que se realiza dentro del
espacio de una institucin, la cual se orga-
niza para satisfacer necesidades externas a
ella. En esta lnea, el principio que justica
la existencia de cualquier organizacin
debe ser la satisfaccin de necesidades
fuera de su espacio institucional.
Se basa en un enfoque que destaca el rol
productivo del sector pblico, permitien-
do reejar la problemtica de produccin
de bienes y servicios que realiza el sector
pblico.
Entre los conceptos centrales de la tcnica
destacamos las categoras programticas,
las cuales constituyen tipos de acciones
presupuestarias, que se diferencian entre
si por el tipo de producto que origina cada
una de ellas. Estas categoras pueden ser
programas, subprogramas, actividades,
proyectos y obras.
Este tipo de presupuesto permite mostrar,
adems del monto que se gasta, las accio-
nes que se realizan en el sector pblico y
los productos que se obtienen. A partir
de la formulacin de objetivos-nes, se
calculan los insumos-medios necesarios
para alcanzarlos. Aquellos objetivos deben
ser concretos, claramente identicables y
susceptibles de medicin. Una vez identi-
cados es posible determinar las acciones
necesarias para alcanzarlos. De esta forma
se calculan los recursos humanos, materia-
les y nancieros necesarios para el logro
de los objetivos globales.
El Presupuesto por Programas fue disea-
do para enfrentar al sector pblico ms
ecientemente con la incertidumbre y
a los eventos impredecibles. Por ello, la
planicacin es un ingrediente esencial de
este tipo de Presupuesto Pblico. En este
contexto, la planicacin tiene por objeto
la identicacin de los cursos de accin
ms adecuados para hacer posible tomar
mejores decisiones. Paralelamente a los
propsitos de largo plazo, el Presupuesto
por Programas propugna por una identi-
cacin y examen cuidadosos de las metas
y objetivos en cada rea importante de la
actividad gubernamental. Y eso constituye
una de sus mayores fortalezas.
Otro aporte fundamental que realiza este
tipo de presupuesto es intentar determinar
cmo, en qu y por qu debe gastarse,
adems de la mera consideracin del
monto total del gasto. Asimismo, la de-
nicin, de responsables para cada etapa
del proceso presupuestario, constituye
otro notable avance, en la medida que
permite identicar quin debe responder
y rendir cuentas por el grado de cumpli-
miento de las metas establecidas y los
desvos producidos, si los hubiere. Esta
responsabilidad no descansa simplemente
en una concepcin de tipo gendarme,
sino ms bien persigue un mayor grado
de compromiso e identicacin por parte
de ciertos funcionarios para alcanzar los
objetivos propuestos.
El Presupuesto por Programas pone
especial atencin a los objetos que han
de alcanzarse a travs de la ejecucin del
presupuesto y los costos totales que ello
implica.
Su estructura se basa en las actividades
que deben desarrollarse para alcanzar las
metas y cumplir los objetivos sealados en
los planes del mediano y largo plazo. Por
tanto, los diferentes organismos del sector
pblico adquieren la responsabilidad de
cumplir con las metas jadas para la satis-
faccin de las necesidades en la forma en
que se ha especicado en el presupuesto.
En la etapa de ejecucin del presupuesto
se delega esta responsabilidad a la uni-
dad ejecutora que ha tomado a su cargo
directo el cumplimiento de las metas con
los fondos asignados.
El hacer efectiva esta delegacin implica el
establecimiento de un sistema de control
de operaciones a travs de los mecanismos
de contabilidad e informes de progresos,
destinados a asegurar el cumplimiento de
la matea jada en el presupuesto.
Por consiguiente, el control de la ejecucin
en el presupuesto por programas tiene por
objetivo garantizar la produccin de bie-
nes o la prestacin de servicios en la forma
en que las instituciones responsables lo
han planeado. El sistema de informes -
nancieros y de avances fsicos se establece
para contar con informaciones peridicas
sobre el trabajo realizado y los gastos
incurridos a n de poder analizar y com-
parar el trabajo planeado con los gastos
previstos en el perodo correspondiente.
En este sistema, es fundamental formular
y ejecutar el presupuesto en funcin del
trabajo que ha de ejecutarse o de los ser-
vicios que se deban prestar para cumplir
las metas de los programas y encuadrarlos
al logro de los objetivos de los planes
de mediano y largo plazo. En trminos
generales, dicha clasicacin divide el
esfuerzo total de cada dependencia en
tres amplias categoras de programas,
actividades y proyectos. Estas categoras,
debidamente identicadas con las unida-
des de organizacin responsables por su
ejecucin, contribuyen a que dichas uni-
dades calculen sus necesidades nancieras
en funcin de las tareas o trabajos que han
de ejecutar y las nalidades que han de
cumplir y se constituyen en la estructura
bsica sobre la cual deben descansar los
sistemas de presupuesto, de contabilidad
y de tesorera.
En sntesis, el Presupuesto por Progra-
mas persigue superar los defectos del
Presupuesto Tradicional mediante la
formulacin y ejecucin del presupuesto
en funcin de los planes de trabajo y la
asignacin de recursos para el cumpli-
miento de las metas jadas en ellos. Al
preparar los programas de trabajo en
conformidad a las directivas de los pla-
nes globales de largo plazo como son los
planes de desarrollo econmico y social,
la organizacin administrativa acta en
funcin del cumplimiento de los objetivos
jados por la comunidad y se transforma
en instrumento de ejecucin y control de
los planes de los organismos estatales o
de desarrollo regional.
Asimismo, el Presupuesto por Programas
permite conocer los objetivos y las metas
que se quiere lograr, el costo y magnitud
de las actividades que se realizarn para
alcanzarlos y la unidad administrativa
responsable de la ejecucin de dichas
actividades.
3.3. Presupuesto Base Cero
Esta tcnica presupuestaria es de reciente
data. Comienza a utilizarse a partir de
1973 en algunas entidades federales del
Gobierno norteamericano
3
. Esta metodo-
loga pretende determinar si las acciones
que desarrollan los diferentes rganos que
conforman el Estado son ecientes. Si se
deben suprimir o reducir ciertas acciones
con el n de propiciar la atencin de
otras que se consideran ms prioritarias,
mejorando de esta manera la toma de
decisiones.
El Presupuesto Base Cero se dene como
un proceso operativo de planeamiento y
presupuestacin, que requiere que cada
directivo o gerente justique sus deman-
das presupuestarias desde cero, sin consi-
derar perodos anteriores. De esta forma,
debe siempre justicarse las causas por
la que se planea gastar una determinada
cantidad de dinero. Parte del supuesto de
que ningn gasto presupuestario posee un
derecho adquirido para subsistir en un
siguiente perodo, sino que debe probarse
su necesidad. Quienes tienen la obligacin
de realizar esta revisin anual son los pro-
pios responsables de su ejecucin.
Mediante el Presupuesto Base Cero, es
posible, en un contexto de restriccin
de recursos, jar prioridades en funcin
de objetivos sobre la base de un clculo
costo-benecio, de modo tal que sea po-
sible reducir el presupuesto sin afectar las
actividades prioritarias, reducir costos sin
afectar operaciones, o reasignar recursos
a aquellas actividades consideradas ms
rentables.
Para ello, es necesario identicar al interior
de los organismos las reas responsables
3 Ver al respecto: HINDLE, Tim. MANAGEMENT. Las 100 ideas
que hicieron historia. Editado por The Economist. Para la
edicin en espaol. Buenos Aires, 2008. Pg. 243.
Informe Especial
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Actualidad Gubernamental N 36 - Octubre 2011
de ejecucin de actividades que por su
naturaleza e importancia, contribuyen en
forma signicativa al logro de objetivos.
Estas reas se constituirn en reas de
asignacin de recursos que recibirn el
nombre de unidades de decisin. Estas
unidades de decisin son las que como
veremos a continuacin- formularn los
paquetes de decisin para las activida-
des de las cuales son responsables.
Los dos pasos siguientes y esenciales del
PBC son la creacin de los paquetes de
decisin y la calicacin de los mismos
en un orden de prioridad.
En principio, es necesario especicar qu
se entiende por paquete de decisin. Se
trata de un documento que identica
y describe una actividad especca de
manera que la gerencia pueda:
a) Evaluarla y clasicarla de acuerdo con
las dems actividades que compiten
por obtener recursos; y
b) Decidir si se aprueba o no.
Uno de los elementos claves de este
paso, es la identicacin y evaluacin
de diferentes alternativas para llevar a
cabo cada actividad. En este sentido, es
fundamental tener en cuenta dos posibi-
lidades: una que tome en consideracin
distintas formas para llevar a cabo la
misma funcin; y otra que plantee dife-
rentes niveles de esfuerzo para realizar la
misma funcin. En relacin con el primer
punto, es necesario efectuar un anlisis
que permita identicar diferentes formas
en que se puede realizar una actividad
despus del cual se selecciona la mejor
y se descartan las dems. Respecto del
segundo punto, se identican distintos
niveles de esfuerzo y los gastos necesarios
implicados por los mismos. En relacin
con esto, se debe establecer un nivel de
mnimo esfuerzo que garantice al menos,
el cumplimiento bsico del propsito de
la funcin. Y es necesario un paquete de
decisin por cada uno de los niveles de
esfuerzo establecidos.
En este punto, se suele armar que uno
de los buenos resultados del Presupuesto
Base Cero se debe a la identicacin de
distintos niveles de esfuerzo. Si solo se
identicara un paquete de decisin al nivel
del esfuerzo deseado, en muchas ocasiones
la limitacin de recursos y el deseo de
nanciar programas nuevos, causaran la
eliminacin total de algunas funciones.
Para estos casos en que la eliminacin
total no es deseable, es posible entonces
pensar en un nivel de esfuerzo inferior, que
implique una menor cantidad de recursos.
El segundo paso relevante es la clasi-
cacin de los paquetes de decisin. Para
realizar esta clasicacin, es necesario
efectuar un anlisis de costos y benecios
o de ser necesario, una evaluacin subjeti-
va. Esto permite decir cunto debe gastar-
se y en qu. En este paso la gerencia debe
ordenar los paquetes en orden decreciente
de benecio o importancia. Esto permite
evaluar los benecios que derivarn de
cada nivel de gasto, lo que facilitar la
determinacin de su aprobacin o no.
Una vez preparados los paquetes de deci-
sin y luego de su clasicacin en orden
de importancia, se decide cules sern los
paquetes que recibirn nanciamiento. Es
decir, se procede a la asignacin de recur-
sos, los que se volcarn a las actividades
ms importantes, nuevas o existentes. Para
la preparacin del presupuesto nal, se to-
man los paquetes de decisin aprobados,
se clasican de acuerdo con las unidades
presupuestarias correspondientes y al su-
mar los costos de paquete se obtiene un
presupuesto para cada unidad.
La operatoria completa implicada por
el Presupuesto Base Cero es compleja y
se realiza por medio de un conjunto de
formularios, que imprimen a la tcnica
un aspecto muy burocrtico, pero que en
realidad no es tal, ya que lo esencial no
son los formularios, sino la claricacin
de ideas que a travs de los mismos se
procura. La idea es adquirir conciencia
acerca de distintas alternativas en cuanto
a niveles de prestacin de servicio y costo.
En algunos casos tiene sentido elegir la
alternativa ms costosa; en otros no. Lo
importante es no dar por sentado un cier-
to nivel de prestacin de servicio, a partir
del cual se confecciona el presupuesto. En
muchos casos, el anlisis permite abrir lo
que inicialmente se consider un paquete
de decisin, para desglosar partes que
tienen una prioridad ms baja de la que
se dio al paquete en su totalidad.
En el mbito pblico con frecuencia se
realizan recortes presupuestarios que
nicamente atienden a reducir los gastos.
Un efecto tpico de este tipo de recortes
es que los responsables de determinadas
reas, para poder enfrentar y hacer viable
tal reduccin, suspenden el mantenimien-
to de entre otros ejemplos maquinarias
e infraestructura, lo que implica en el fu-
turo un gasto mucho mayor en inversin.
El problema central entonces al que hay
que dar respuesta en estos casos, no es
el de la reduccin de gastos, sino el de la
asignacin racional de recursos en funcin
de un conjunto de prioridades.
La tcnica de Presupuesto Base Cero
puede ser una de las respuestas a este
problema. Como ya mencionamos, se
basa fundamentalmente en la idea de
partir de cero en la confeccin de un
presupuesto, sin tomar el anterior como
punto de referencia. Cada unidad debe
justicar sus gastos como si recin ese
ao comenzara a funcionar y disear tres
escenarios de asignacin de recursos, con
las correspondientes metas para cada uno
de ellos.
Para resumir los aspectos positivos,
resaltamos la losofa fundamental del
Presupuesto Base Cero en funcin de sus
tres objetivos bsicos:
- Obliga a replantear en profundidad lo
que se est haciendo con el presupuesto
en vigencia, y a fundamentarlo con la
misma importancia con que se justicara
un requerimiento de mayores recursos;
- Provoca que los recortes sean selectivos
y no generalizables. Por ello la necesi-
dad de formular paquetes de decisin
debidamente priorizados, entre los que
se seleccionan aquellos no habrn de ser
desactivados. De esta forma, ante una
restriccin de recursos, o un anlisis costo-
benecio negativo, los recortes afectarn
determinados programas o actividades
los menos prioritarios y no a todos. Esto
tiene validez tambin en el sentido opues-
to: un incremento del presupuesto debe
tener una aplicacin clara, identicando
productos y resultados esperados, y no
diluirse en forma uniforme en un simple
aumento general.
- La priorizacin de programas y activi-
dades requiere la participacin de toda
la organizacin, especialmente los jefes
o responsables de programas, quienes
conocen en profundidad y detalle el curso
de las operaciones.
En relacin con las dificultades que
presenta el PBC, se destacan los temores
entre los propios funcionarios y agentes,
problemas administrativos y dicultades
en la formulacin de los paquetes en
decisin y en el proceso de clasicacin.
En este sentido, muchas veces los adminis-
tradores sienten aprensin ante cualquier
proceso que los obligue a tomar decisiones,
y en el caso del Presupuesto Base Cero son
obligados a identicar claramente cada
una de sus actividades, establecer costos y
niveles de rendimiento, al mismo tiempo
que clasicar y decidir entre un conjunto de
prioridades. Por su parte, la resistencia de
la organizacin tambin puede ejercer una
inuencia negativa. Ya mencionamos que
la tcnica demanda quizs cierto tiempo
por lo menos en sus inicios y una cierta
complicacin respecto de los formularios
requeridos. Otro factor que puede inuir
en el fracaso de este sistema, es la falta de
apoyo por parte de la alta gerencia.
Respecto de las dicultades para la for-
mulacin de los paquetes de decisin,
los principales problemas se relacionan
con la determinacin de las actividades o
funciones que requieren de la formulacin
de un paquete de decisin y la denicin
de un nivel mnimo de esfuerzo.
Por ltimo, en el proceso de clasicacin
puede no ser sencillo determinar a qu
nivel de la organizacin ser clasicado
cada uno de los paquetes y qu proce-
dimiento se utilizar para ello. Por otra
parte, el gran volumen de paquetes de
decisiones de las organizaciones de gran
tamao, puede convertirse en una carga
difcil de manejar para la alta gerencia.
Continuar en la siguiente edicin...