Ley Contrataciones en Amertica Latina

la transparencia en la lev de contrataciones
del lstado
1he transparencv in state procurement law
ANA TERESA RE VI LLA VERGARA
*
Resumen: A partir de 1he Olobal Competitiveness Report 2O1O-2O11, se
presenta la situacin del Per a nivel internacional en cuatro indicadores re-
lacionados al manejo de fondos pblicos: desviacin de fondos pblicos, pa-
,os irre,ulares v sobornos, favoritismo en las decisiones de los funcionarios del
,obierno, v despilfarro del ,asto pblico. Se compara al Per con lspaa v los
pases ms ,randes de Amrica latina, v se observa que est en un nivel inter-
medio, aunque por encima de la mavora de los pases de Amrica latina. 1am-
bin se identifican los principales aspectos que contribuven a la transparencia
en las compras pblicas, ello a partir de la lev de Contrataciones aprobada por
el decreto le,islativo 1O17: la existencia del Re,istro Nacional de Proveedores,
limitar la participacin como proveedores del lstado hasta doce meses despus
de haber ejercido el car,o a los altos funcionarios del lstado, a sus parientes
cercanos v a los altos funcionarios de los ,obiernos re,ionales v locales en el
,obierno re,ional o local en el que fueron autoridad, la obli,atoriedad de que
toda entidad pblica cuente con un Plan Anual de Contrataciones, el Sistema
llectrnico de Contrataciones del lstado v la prohibicin del fraccionamiento.
Se mencionan tambin otros aspectos de la normativa que no facilitaran la
transparencia, entre los cuales est no re,istrar informacin por parte de las
entidades pblicas por los bienes v servicios adquiridos v obras ejecutadas por
debajo de 3 unidades impositivas tributarias (Ul1) -que en 2O11 equivalen
a S/. 1O oOO-, v se toma en cuenta, adems, que estos son aproximadamente
cien mil procesos.
3DODEUDV FODYH Corrupcin - transparencia - fondos pblicos - vi,ilancia so-
cial - Sistema llectrnico de Contrataciones del lstado - Plan Anual de Con-
trataciones - Re,istro Nacional de Proveedores -1ribunal de Contrataciones
del lstado
Abstract: Since 1he Olobal Competitiveness Report 2O1O-2O11" the ,lobal
situation of Peru is based on four indicators related to the mana,ement of public
funds: deviation of public funds, irre,ular pavments and bribes, favoritism in de-
cisions of ,overnment officials, and wasteful public spendin,. Comparin, Peru
to Spain and the lar,est countries in latin America, it was observed that Peru is
at an intermediate level, but above most latin American countries.
Based on the Procurement law approved bv the le,islative Decree 1O17, the
main aspects that contribute to transparencv in public procurement can be
* Es abogada y egresada de la Maestra en Derecho Constitucional de la PUCP. Asimismo, se
desempea como docente en esa misma casa de estudios y es expositora acreditada, con gran
experiencia en el sector pblico, del Organismo de Contrataciones del Estado (OSCE). Ha sido
viceministra de Promocin del Empleo y de la Micro y Pequea Empresa, asesora de la Presidencia
de CONSUCODE, jefa del proyecto Transparencia en las Adquisiciones Estatales, entre otros.
Actualmente integrante de la Oficina de Control de la Magistratura como representante de las
facultades de derecho de las cinco universidades privadas mas antiguas.
N 66, 2011
pp. 195-221
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Derecho PUCP, N 66, 2011 / ISSN 0251-3420
identified: the existence of the National Re,istrv of Suppliers, limitin, partici-
pation as State providers until 12 months after havin, served State officials,
their close relatives, and senior officials from re,ional and local ,overnments
in the Re,ional or local Oovernment in which thev were authoritv, the re-
quirement that everv public entitv has an Annual Procurement Plan, an State
Procurement electronic svstem and fractionation prohibition. 1his article also
mentions other le,al aspects that could obstruct transparencv such as not
re,isterin, the information from public entities for ,oods and services pur-
chased under 3 l1U (S/. 1O.oOO), takin, into account that these processes are
approximatelv 1OO.OOO.
.H\ ZRUGV Corruption - transparencv - public funds - social monitorin, -
state procurement electronic svstem - annual procurement plan- national
re,ister of suppliers - state procurement tribunal
CONTENIDO: INTRODUCCIN. I. EL PER EN COMPARACIN CON
OTROS PASES DEL MUNDO. II. LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO.
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
I NT R ODUCC I N
la inexistencia de un buen sistema de vi,ilancia en el uso de los re-
cursos pblicos coadvuva a la creacin de ambientes propicios para la
corrupcin. la lev de Contrataciones del lstado ha introducido im-
portantes mecanismos que permiten una adecuada supervisin, pero en
otros casos los cambios producidos no favorecen la transparencia en las
adquisiciones del lstado.
la construccin de un sistema de contrataciones en nuestro pas ha per-
mitido empezar a sentar las bases para facilitar el control social v reducir
parcialmente la corrupcin v orientacin de los procesos de seleccin
por parte de funcionarios del lstado encar,ados de las compras pblicas.
lste es un camino en el que hav mucho por hacer. lo avanzado hasta el
momento, sin embar,o, permite observar v vi,ilar mejor los procesos de
seleccin de las entidades pblicas. Si bien puede darse el caso de autori-
dades que buscan la forma de favorecer" con contratos del lstado a fa-
miliares, ami,os, alle,ados o empresas que financiaron su campaa, esto
puede ser, hov en da, mejor fiscalizado v monitoreado por la ciudadana,
el periodismo de investi,acin v la Contralora Oeneral de la Repblica.
ln el el cuarto informe cuatrimestral de marzo de 2O11
1
, que aprob la
Comisin lspecial Multipartidaria Permanente encar,ada del control,
el se,uimiento v la evaluacin del Plan Nacional de lucha contra la
1 En <http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/informes.nsf/nformesPorComisionEspecial
/449CFC9835F6BF300525784F005D43B7/$FLE/ATTLHH3.pdf>.
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Corrupcin del Con,reso de la Repblica, se seala que existen un total
de 1 365 procesos judiciales por presunta corrupcin, reportados por la
contralora. lstos procesos involucran a 76 5o1 funcionarios, de los cua-
les 21o son funcionarios del ,obierno central, 13 o37 de los ,obiernos
re,ionales, v 62 526 de los ,obiernos locales. lstas cifras evidencian que
hav un serio problema de corrupcin especialmente con los funcionarios
de los ,obiernos re,ionales v locales. Si tomamos en cuenta el proceso
de descentralizacin en el que se han transferido funciones v recursos a
los ,obiernos re,ionales v locales, vemos que el tema es especialmente
relevante.
I . E L P E R E N COMPAR AC I N CON OT R OS PA S E S
DE L MUNDO
ll informe elaborado por el World lconomic lorum, denominado
1he Olobal Competitiveness Report 2O1O-2O11
2
, nos permite evaluar
la situacin en la que se encuentra el Per v compararla con otros
(139) pases del mundo. Consideramos de suma importancia esta
herramienta, pues permite identificar el ,rado de avance o retroceso del
Per, as como compararlo con los dems. lste informe cuenta con doce
indicadores bsicos: destacan los de institucionalidad
3
, infraestructura,
ambiente macroeconmico, salud v educacin primaria e innovacin.
Dentro del indicador bsico referido a la institucionalidad, encontramos
los si,uientes:
- desviacin de fondos pblicos (1.O3. Diversion of public funds"),
- pa,os irre,ulares o sobornos (1.O5 lrre,ular pavments and
bribes"),
- favoritismo en las decisiones de los funcionarios del ,obierno
(1.O7 lavoritism in decisions of ,overnment officials"), v
- despilfarro del ,asto pblico (1.Oo Wastefulness of ,overnment
spendin,").
Considero relevante presentar la ubicacin del Per en cada uno de
ellos, v compararlo a su vez con otros pases de latinoamrica v lspaa.
I.1. Desviacin de fondos pblicos
4
lrente a la pre,unta de icun comn es la distraccin de fondos pbli-
cos a empresas, individuos, o ,rupos debido a la corrupcin en nuestro
pas', considerando a 1 como muv comn", v 7 como nunca sucede",
2 En <http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2010-11.pdf>.
3 El nombre del indicador es institutions.
4 SCHWAB, Klaus. World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2010 2011, p. 368.
En <http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2010-11.pdf)>.
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el pas que mejor est considerado es Nueva zelandia, con un puntaje
6,6. Per aparece en el nmero o6 del UDQNLQJ de un total de 139 pases,
con un puntaje de 3,1.
Haciendo una comparacin con otros pases de Amrica latina, como
se puede observar de la tabla que se presenta a continuacin, vemos que
Per est por debajo de Uru,uav Chile v Costa Rica, aunque por encima
de Mxico, Colombia, Brasil, Ar,entina, lcuador, Venezuela v Para,uav.
Orden Pas Puntaje
1 Nueva zelanda 6,6
3O Uru,uav 5,1
35 Chile 1,6
19 Costa Rica 1,1
5O lspaa 1,O
S6 Per 3,1
9o Mxico 2,o
1O6 Colombia 2,6
119 Bolivia 2,3
121 Brasil 2,3
123 Ar,entina 2,6
135 lcuador 2,O
137 Venezuela 1,9
13o Para,uav 1,9
I.2. Pagos irregulares y sobornos
5
lste indicador representa el promedio de las si,uientes pre,untas de
opinin:
iln su pas, cun comn es para las firmas hacer pa,os adicionales o
sobornos vinculados con':
importaciones v exportaciones,
utilidades pblicas,
pa,o del impuesto anual,
concesin de contraltos pblicos v licencias,
obtencin de decisiones judiciales favorables.
5 bd., p. 370.
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la respuesta a cada pre,unta est entre los ran,os de 1 (muv comn) a
7 (nunca ocurre).
Aqu tambin observamos que el pas mejor considerado es Nueva ze-
landia, con un puntaje de 6,6. Per se encuentra en el nivel medio: est
en el puesto 66 de 139 pases, con un puntaje de 1,1, por debajo de
Chile, Uru,uav, lspaa v Costa Rica:
Orden Pas Puntaje
1 Nueva zelanda 6,6
21 Chile 5,7
32 Uru,uav 5,1
39 lspaa 5,O
52 Costa Rica 1,6
66 Per 4,1
71 Brasil 1,O
71 ll Salvador 3,9
9O Colombia 3,6
91 Mxico 3,6
1O3 lcuador 3,3
115 Ar,entina 3,1
12O Bolivia 2,9
129 Venezuela 2,7
131 Para,uav 2,7
I.3. Favoritismo en las decisiones de los funcionarios del
gobierno
6
lste indicador se encuentra ms vinculado al tema de las compras ,u-
bernamentales. la pre,unta que se formul aqu estaba relacionada a
icun extendido est dentro de nuestro pas las autoridades muestren
favoritismo con firmas bien conectadas e individuos, cuando deciden
sobre polticas v contratos pblicos' la referencia es 1 ~ siempre mues-
tran favoritismo v 7 ~ nunca muestran favoritismo.
6 bd., p. 372.
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Se puede observar que el pas que mejor est es Suecia, con un puntaje
de 6,O, Per se encuentra en una ubicacin intermedia, en el puesto 73
de 139 pases, con un puntaje de 2,9, nuevamente por debajo de Chile,
Uru,uav, Costa Rica v lspaa:
Orden Pas Puntaje
1 Suecia 6,O
21 Chile 11,3
21 Uru,uav 1,1
39 Costa Rica 3,6
57 lspaa 3,2
73 Per 2,9
71 Brasil 2,9
o3 Mxico 2,o
112 lcuador 2,6
11o Colombia 2,5
12o Bolivia 2,3
133 Para,uav 2,2
135 Venezuela 2,O
137 Ar,entina 1,9
129 Venezuela 2,7
131 Para,uav 2,7
lste es un tema sobre el que nos queda todava mucho por recorrer. A
pesar de que hemos desarrollado un sistema de compras ,ubernamen-
tales, se presentan situaciones en las que las autoridades del lstado no
asumen un rol de independencia e imparcialidad, como debiera ser.
I.4. Despilfarro del gasto pblico
7
ln relacin con el empleo del ,asto pblico, este indicador deja al Per
en una muv buena ubicacin. Aqu fi,ura como el se,undo pas latino-
americano, despus de Chile. Si bien han existido importantes denun-
cias en contra de ,obiernos locales por ejecutar al,unas obras de poca o
nin,una utilidad, no constituve la mavora.
7 bd., p. 373.
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lrente a la pre,unta icmo considera usted el ,asto pblico en su pas',
tomando como 1 ~ sumamente derrochador v 7 ~ sumamente eficien-
te en el suministro de bienes necesarios v servicios, Per est en el nme-
ro 3o del UDQNLQJ de 139 pases, con un puntaje de 3,o. ll pas que mejor
est es Sin,apur, con un puntaje de 6,1.
Orden Pas Puntaje
1 Sin,apur 6,1
26 Chile 1,2
3S Per 3,S
16 Costa Rica 3,6
o1 Mxico 3,1
o7 Colombia 3,O
97 Uru,uav 2,o
1O1 lspaa 2,7
1O7 Bolivia 2,6
127 Para,uav 2,2
133 lcuador 2,1
131 Ar,entina 2,1
136 Brasil 1,o
137 Venezuela 1,7
Al parecer, los distintos sistemas de control de ,asto impuestos en los l-
timos aos en nuestro pas por el Ministerio de lconoma v linanzas han
dado un buen resultado. Un factor adicional que ha contribuido a esta
situacin puede ser la ,eneracin de un sistema de compras pblicas en
el pas, que ha permitido disponer de mejores precios en bienes, servicios
v obras adquiridas por entidades del sector pblico.
I I . L E Y DE CONT R ATAC I ONE S DE L E S TADO
ll sistema de contrataciones que se ha venido impulsando en el pas
durante los ltimos aos intenta ordenar el tema de las adquisiciones
para ,arantizar imparcialidad, transparencia v publicidad de los proce-
sos de seleccin para adquirir bienes, servicios u obras
o
. Si bien en esto
8 El artculo 4 de la Ley de Contrataciones (decreto legislativo 1017) recoge los principios de promocin
del desarrollo humano, moralidad, libre concurrencia y competencia, imparcialidad, razonabilidad,
eficiencia, publicidad, transparencia, economa, vigencia tecnolgica, equidad y sostenibilidad
ambiental.
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no existe un nivel de consenso, pues hav quienes consideran que estas
medidas van en contra de la eficiencia v eficacia en la ,estin adminis-
trativa pblica al priorizar unos principios antes que otros v no tomar en
cuenta aspectos importantes de la realidad del mercado peruano"
9
, es
importante identificar qu normas de contrataciones favorecen efecti-
vamente a la transparencia en los procesos de seleccin que realizan las
lntidades del sector pblico v cules no.
II.1. Aspectos que ayudan a la transparencia
ln el sistema de contrataciones peruano, hemos identificado al,unos
aspectos que consideramos de especial relevancia v que avudan a la
transparencia. lntre ellos estn la existencia de un Re,istro Nacional de
Proveedores, las limitaciones que se han sealado para ser contratista,
la creacin v la obli,atoriedad del Plan Anual de Contrataciones del ls-
tado, la creacin del Sistema llectrnico de Contrataciones del lstado
(SlACl), v la prohibicin del fraccionamiento.
II.1.1. Registro Nacional de Proveedores
la existencia de un Re,istro Nacional de Proveedores en el cual deben
inscribirse todas las personas naturales o jurdicas que desean participar
como proveedores del lstado constituve una importante herramienta
para la transparencia. ldentificar quin o quines son proveedores de las
entidades pblicas permite hacer un mejor monitoreo sobre los provee-
dores, a fin de disponer de informacin de con quin se est contratando
realmente -dado que no permite la suplantacin de identidad- v, en
caso de incumplimiento por parte de los proveedores, posibilita aplicar
las sanciones correspondientes.
las entidades pblicas carecan de informacin cierta del proveedor al
que le adquiran bienes, servicios u obras. lsta situacin se ha supera-
do ,racias a la existencia del re,istro. ln el caso de que un proveedor
presente informacin inexacta o documentacin falsa, la lev (artculo
9) seala que se declara nula su inscripcin en el re,istro. los proveedo-
res solo podrn solicitar su reinscripcin en el referido re,istro lue,o de
transcurridos dos aos desde que qued administrativamente firme la
resolucin que declar la nulidad.
Una prctica comn en el interior de las entidades pblicas era tener
un re,istro interno de los proveedores con los cuales trabajaban. lsto
,eneraba muchos vnculos entre los proveedores v los responsables de
las oficinas de lo,stica v abastecimiento. Por ello, la lev de Contrata-
ciones ha dispuesto expresamente la prohibicin de llevar un re,istro
de proveedores a las entidades. De esta forma, se busca ,arantizar el
9 Tomamos como referencia las ideas del ingeniero Luis de la Flor, de la OSCE.
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principio de libre concurrencia v competencia consa,rado en el artculo
1 de la lev de Contrataciones del lstado. la idea de este principio es
fomentar de manera ms amplia, objetiva e imparcial la concurrencia, la
pluralidad v la participacin de postores.
la implementacin del Re,istro Nacional de Proveedores constituve
entonces un elemento de apovo para las entidades pblicas en la toma
de decisiones de adquisiciones v contrataciones. lacilita la identifica-
cin v la validacin de proveedores v simplifica la presentacin de docu-
mentos por parte de ellos.
II.1.2. Impedimento para ser contratista
tro elemento que suscita cierto nivel de discrepancia es el impedimen-
to de participar como postores v/o contratista hasta doce meses despus
de haber dejado el car,o a autoridades v funcionarios de alto nivel. lsta
norma se promul, como respuesta al abuso que se produjo en nuestro
pas, por parte de quienes se aprovechaban de su situacin privile,iada
en un alto car,o pblico para beneficiarse directa o indirectamente
1O
.
los funcionarios de alto nivel que se encuentran bajo esta prohibicin
son el Presidente v los Vicepresidentes de la Repblica, los Con,re-
sistas, los Ministros v Viceministros, los Vocales de la Corte Suprema
de Justicia, los titulares v los miembros del r,ano cole,iado de los r-
,anismos Constitucionales Autnomos". lsta prohibicin se extiende
tambin al cnvu,e, conviviente o los parientes hasta el cuarto ,rado
de consan,uinidad v se,undo de afinidad".
lsta norma se emiti con la idea de prote,er tambin de situaciones de
favoritismo a parientes cercanos entre los funcionarios de los ,obier-
nos locales v re,ionales. la lev prohbe que a nivel re,ional participen
como postores o contratistas -hasta doce meses despus de haber deja-
do el car,o- presidentes, vicepresidentes v consejeros de los ,obiernos
re,ionales, v, en el mbito de su jurisdiccin, los vocales de las cortes
superiores de justicia, los alcaldes v re,idores, as como sus cnvu,es,
convivientes o los parientes hasta el cuarto ,rado de consan,uinidad v
se,undo de afinidad.
lstn impedidos de ser proveedores del lstado, adems las personas ju-
rdicas v a las personas jurdicas sin fines de lucro:
,) ln el mbito v tiempo establecidos para las personas sealadas en los
literales precedentes, las personas jurdicas en las que aquellas ten,an
o havan tenido una participacin superior al cinco por ciento (5') del
10 Este fue el caso de un ex ministro de Economa, quien tena una empresa que se benefici con
importantes procesos de seleccin mientras ejerca el cargo.
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capital o patrimonio social, dentro de los doce (12) meses anteriores a
la convocatoria.
h) ln el mbito v tiempo establecidos para las personas sealadas en los
literales precedentes, las personas jurdicas sin fines de lucro en las que
aquellas participen o havan participado como asociados o miembros de
sus consejos directivos, dentro de los doce (12) meses anteriores a la
convocatoria.
ll objetivo de esta norma es limpiar el proceso de seleccin de todo
inters que pueda interferir con los propios de la entidad para solicitar
la adquisicin de un bien o servicio, o la ejecucin de una obra a una
persona natural o jurdica independiente de todo vnculo familiar o de
autoridad.
Sin embar,o, a pesar de lo dispuesto en la lev de Contrataciones v en
su re,lamento, al parecer se han producido situaciones que han evadi-
do estos impedimentos. As, en los considerandos del DS.O16-2O11-ll
publicado recientemente
11
se ha observado que los proveedores que se
encuentran impedidos para contratar con el estado vienen utilizando
diversos mecanismos con el objeto de eludir dicha condicin, por lo que
es necesario establecer nuevos impedimentos", por lo cual se ha adicio-
nado como impedimento, para ser participante, postor v/o contratista, a
las personas naturales o jurdicas a travs de las cuales una autoridad,
funcionario pblico, empleado de confianza, servidor pblico o provee-
dor pretenda eludir su condicin de impedido valindose de cualquier
modalidad de reor,anizacin societaria v/o la utilizacin de testaferros
para participar en un proceso de seleccin"
12
.
II.1.3. Plan Anual de Contrataciones del Estado
la obli,atoriedad de contar con un Plan Anual de Contrataciones
(PAC), adems de ser una excelente herramienta de planificacin, es cla-
ve para la transparencia v permite hacer un control ciudadano. ll PAC
debe ser aprobado por el titular de la entidad
13
. ln l deben consi,narse
todos los bienes, servicios v obras que se requerirn durante el ao fis-
cal, as como los montos estimados v los tipos de procesos de seleccin
previstos, con independencia del r,imen que las re,ule, o su fuente de
financiamiento
11
. lste debe ser publicado en el Sistema llectrnico de
Contrataciones del lstado (SlACl)
15
.
11 Viernes 25 de marzo de 2011.
12 Artculo 2, en virtud del cual se modifica el artculo 237 del reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado.
13 Al ser el titular de la entidad el responsable de la aprobacin del PAC, se garantiza que este tiene
conocimiento de todos los bienes, servicios y obras que se van a convocar durante el ejercicio
presupuestal, por lo que se lo responsabiliza de las decisiones referidas a estos campos.
14 Artculo 8 de la Ley de Contrataciones del Estado (decreto legislativo 1017).
15 En <http://www.seace.gob.pe>.
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la introduccin del PAC caus mucho revuelo en el interior de las enti-
dades del sector pblico, a pesar de que se realiz en forma ,radual. ln
un primer momento, la elaboracin del plan anual de contrataciones fue
voluntaria v se presentaba de manera fsica. ls aqu cuando el Consejo
Superior de Contrataciones v Adquisiciones del lstado (CNSUCDl),
hov r,anismo Supervisor de las Contrataciones del lstado (SCl), rea-
liz un proceso de difusin masiva sobre la necesidad de su elaboracin,
acompaado de un permanente proceso de capacitacin v monitoreo de
entidades para asesorarlas en su elaboracin. ln un se,undo momento,
v va con la implementacin del SlACl, se dispuso su obli,atoriedad.
Para impulsar su obli,atoriedad, se estableci la nulidad de oficio, la
convocatoria v/o realizacin de cualquier licitacin pblica, concurso
pblico, adjudicacin directa pblica o selectiva v adjudicacin de me-
nor cuanta (pro,ramable) que hava sido efectuada sin la aprobacin de
PAC correspondiente al ao fiscal en curso o que no hava sido pro,rama-
da e incluida en dicho PAC (artculo 3, directiva OO5-2OO9-SCl/CD).
Hov en da, prcticamente todas las entidades pblicas (ms de 2 6OO)
cumplen con la obli,acin de publicar el Plan Anual de Contrataciones
en el Sistema llectrnico de Contrataciones del lstado, lo que eviden-
temente constituve un avance importante en la planificacin que reali-
zan las entidades v en la transparencia de la ,estin.
Desde la creacin del PAC, el nmero de planes re,istrados en
CNSUCDl -en un primer momento- v posteriormente inscritos en
el SlACl ha venido en aumento ao a ao:
Ao
Nmero de planes anuales
inscritos en 26&(
2OO2 3o7
2OO3 oO5
2OO1 9o7
2OO5 1592
2OO6 1911
2OO7 231o
2OOo 2531
2OO9 25o5
2O1O 26O3
2O11 2192
*
luente: llaboracin propia sobre datos del SlACl.
* Al 10 de mayo de 2011.
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Como podemos observar, al inicio fueron muv pocas las entidades que
publicaron sus planes anuales de contrataciones, pero una vez que esto
fue obli,atorio, v ,racias a la difusin realizada, podemos afirmar que
prcticamente el universo de los funcionarios de las oficinas de admi-
nistracin o lo,stica de las entidades saben que deben elaborar el PAC e
incluir en l los procesos de seleccin.
la publicacin en el PAC
16
permite que los ciudadanos podamos observar
qu bienes, obras o servicios que estn pro,ramando adquirir o contra-
tar los ministerios, los ,obiernos locales v los ,obiernos re,ionales, v de
qu tipo de proceso se trata. Si es una menor cuanta, una adjudicacin
directa selectiva o pblica, un concurso pblico o una licitacin pblica,
cunto est pro,ramando ,astar tentativamente la entidad en la adqui-
sicin de dicho bien o servicio o en la construccin de la obra, para
cundo est pro,ramando la entidad su convocatoria v con qu fuente
de financiamiento cuenta
17
.
ll 2O1O se re,istraron ms de 11O mil procesos de seleccin en los planes
anuales de contrataciones de las entidades del sector pblico:
Nmero de procesos de seleccin registrados en los planes anuales de
contrataciones de las entidades del sector pblico
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2004 331 1o 719 o5O 6 O3O 3O6 2 13O 11 229 1 365 3 1o2 44 145
2005 1 2o1 16 979 1 oo7 1O 2o1 531 7 111 1 oO7 31 915 1Oo 105 269
2006 1 526 59 711 2 923 11 757 56O 9 oo1 5 922 13 535 O 135 S21
2007 1 537 71 O11 5 152 16 1o1 561 11 266 9o 15 o69 O 154 70S
200S 1 711 91 37o 7 972 1o 131 563 15 337 2 1o6 5o 251 O 19S S34
2009 O 67 6O5 o o51 17 735 O O 39 959 O O 134 150
2010 O 57 OO9 5 713 11 25o O O 33 261 O O 110 274
2011 O 29 911 2 267 9 13o O O 21 71o O O 63 067
luente: llaboracin propia sobre datos del SlACl al 1O de mavo de 2O11.
16 En <http://www.seace.gob.pe/Default.asp?_pageid_=20&_contentid_=79>.
17 Como mnimo, el Plan Anual de Contrataciones debe contar con el siguiente contenido: el objeto de
la contratacin, la descripcin de los bienes, servicios u obras a contratar y el correspondiente cdigo
asignado en el catalogo, el valor estimado de la contratacin, el tipo de proceso que corresponde al
objeto y su valor estimado as como la modalidad de seleccin, la fuente de financiamiento, el tipo
de moneda, los niveles de centralizacin o desconcentracin de la facultad de contratar, y la fecha
prevista de la convocatoria (artculo 7 del reglamento de la Ley de Contrataciones, decreto supremo
184-2008-EF).
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la obli,atoriedad de re,istrar el plan anual por parte de las entidades p-
blicas fue lo que produjo un salto en el nmero de procesos re,istrados,
entre un ao (2OO1) v otro (2OO5).
1ambin se puede observar el crecimiento sustancial del nmero total
de procesos de seleccin realizado por las aproximadamente 2 7OO en-
tidades del estado. Dicho aumento alcanza su pico en 2OOo v decae en
2OO9. lsto se debe a que, en febrero de aquel ao, entr en vi,encia el
decreto le,islativo 1O17, que dispone que se encuentran al mar,en de
la lev de Contrataciones del lstado los procesos menores a 3 Ul1 v el
decreto le,islativo 1O57 en virtud del cual se re,ula el r,imen especial
de contratacin administrativa de servicios v se modifican los contratos
de servicios no personales que tenan suscritas muchas personas que tra-
bajaban en la administracin pblica
1o
.
ll valor estimado de los procesos de seleccin que fi,uran en los planes
anuales de contrataciones de las entidades del sector pblico estuvo el
ao pasado en cerca de 16 mil millones de soles (ver tabla de p,ina
si,uiente).
Debido a la publicacin de los procesos de seleccin en el PAC, por ejem-
plo, sabemos que para este ao 2O11:
- ll Con,reso de la Repblica ha re,istrado que va a utilizar
S/. 26 7O2 oO2 para la adquisicin de bienes, servicios v obras.
1iene pro,ramada una licitacin pblica por la suma de
S/. 1 275 755 para la adquisicin de cartuchos de tinta, tner
para impresora v CD RM. Asimismo, para el mes de a,osto, se
ha pro,ramado la adquisicin de 13O medallas para los nuevos
con,resistas, a un valor estimado de S/. 11O O1O (lo que equivale
a ms de mil soles por medalla), una licitacin pblica para la ad-
quisicin de papel bond por S/. 729 oO6, un software de interco-
nectividad de plataformas (solucin de inte,racin de sistemas)
por S/. o55 OOO, entre otros
19
.
- la sede central del ,obierno re,ional de Ancash, de un monto
total de su plan anual de S/. 221 215 621 11
2O
, tiene pro,ramada
18 La cuarta disposicin complementaria final seala que Las entidades comprendidas en la presente
norma quedan prohibidas en lo sucesivo de suscribir o prorrogar contratos de servicios no personales
o de cualquier modalidad contractual para la prestacin de servicios no autnomos. Las partes estan
facultadas para sustituirlos antes de su vencimiento, por contratos celebrados con arreglo a la
presente norma.
19 En <http://www.seace.gob.pe/Default.asp?scriptdo=PKU_PROCESOS_PLAN_ANUAL.doview&ag_
eue_codigo=6&ag_anho=2011&ag_codigo=1&_CALFCADOR_=PORTLET.1.103.0.20.79&_
REGOND_=1&_PORTLETD_=103&_ORDERD_=0&_PAGED_=20&_CONTENTD_=79&_
USERD_=&_PRVLEGED_=1>.
20 En <http://www.seace.gob.pe/Default.asp?_CALFCADOR_=PORTLET.1.103.0.20.79&_
REGOND_=1&_PORTLETD_=103&_PRVLEGED_=1&_ORDERD_=0&_PAGED_=20&_
CONTENTD_=79&_USERD_=%3C%21--USERD--%3E&_EVENTNAME_=&_OBJECTFRE_=&_
OBJECTEVENT_=&scriptdo=PKU_PLAN_ANUAL.doview&ag_anho=2011&ag_desc=gobierno+regi
onal+de+ancash>.
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la ejecucin de 199 procesos de eleccin entre los que encon-
tramos la ejecucin de importantes obras de infraestructura
21
.
- lcharate, del valle de la Convencin, departamento del Cus-
co, al ser rico en vacimientos de hidrocarburos, es el distri-
to con mavor canon minero. De un presupuesto ascendente a
S/. 19 162 69o,Oo, se puede observar que las autoridades del ,o-
bierno local, en lu,ar de realizar procesos de seleccin para la
ejecucin de las obras, han decidido hacerlas ellos mismos. As,
entre los procesos de seleccin, podemos observar que para el
mes de febrero tena pro,ramada una subasta inversa electrni-
ca para adquirir petrleo D-2 v ,asolina de o1 v de 9O octanos
por un monto ascendente a S/. 2 O17 613 para varias obras", la
realizacin de un concurso pblico por un monto ascendente a
S/. 15O OOO para el servicio de alquiler de volquete 15 metros
cbicos que servira durante la obra de mejoramiento v cons-
truccin de la carretera Miraflores-Manto Real, la contratacin
del servicio de un tractor oru,a de 22O caballos de fuerza por un
monto estimado de S/. 192 OOO, la contratacin del servicio de
car,ador frontal de 16O-195 caballos de fuerza por un monto de
S/. 1OO OOO, la adquisicin de cemento Portland para la obra de
mejoramiento v construccin la carretera Miraflores-Manto Real
por un monto estimado de S/. 151 OOO, entre otros.
De esta informacin se deduce que la municipalidad est optando por
realizar ella directamente las obras, lo cual implica alquilar los servicios
diversos v los insumos que para ello se requieran. lllo, en nuestra opi-
nin, no es lo ms apropiado, por la desnaturalizacin de funciones que
se produce v porque, en trminos ,enerales, las obras cuestan v tardan
ms. Muchos ,obiernos locales, sin embar,o, si,uen esta modalidad de
administracin directa" para ejecutar obras con la intencin de dar tra-
bajo a la poblacin de la localidad.
II.1.4. Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
lste sistema ha sido fundamental para permitir el acceso a todos los
ciudadanos de la vi,ilancia sobre los procesos de contratacin pblica en
21 Entre ellas, pueden citarse el mejoramiento de la capacidad resolutiva de los servicios del puesto
de salud (Jimbe) del distrito de Caceres del Per (Santa, Ancash), por un valor estimado de
S/. 2 501 595,25; la construccin y el mejoramiento de la infraestructura educativa del nstituto Superior
Tecnolgico Eleazar Guzman Barrn (Huaraz, Ancash), por un monto estimado de S/. 4 337 211,85;
la reconstruccin y el equipamiento de la institucin educativa pblica Santa nes (distrito de Yungay,
Ancash), por un monto estimado de S/. 11 203 387,80; el mejoramiento y la ampliacin del sistema
de riego Ruricocha (distrito de Acochaca, provincia de Asuncin en la regin Ancash), por un monto
estimado de S/. 5 135 355,58; el mejoramiento del sistema de irrigacin Mishacocha-Cashan-Allma
(provincia de Huaraz, Ancash), por un monto estimado de S/. 4 726 293,62. En <http://www.seace.
gob.pe/Default.asp?scriptdo=PKU_PROCESOS_PLAN_ANUAL.doview&ag_eue_codigo=33&ag_
anho=2011&ag_codigo=1&ag_desc_proc=%&av_proc_name=&ag_currenpage=1&_CALFC
ADOR_=PORTLET.1.103.0.20.79&_REGOND_=1&_PORTLETD_=103&_ORDERD_=0&_
PAGED_=20&_CONTENTD_=79&_USERD_=&_PRVLEGED_=1>.
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nuestro pas. ll SlACl es el sistema electrnico que permite el intercambio
de informacin v difusin sobre las contrataciones del lstado, as como la
realizacin de transacciones electrnicas"
22
. ls desarrollado, administrado
v operado por el r,anismo Supervisor de la Contrataciones del lstado
23
.
las entidades que se encuentran comprendidas
21
dentro de los alcances de
la lev de Contrataciones estn obli,adas a re,istrar en el SlACl todos los
actos realizados en cada proceso de seleccin que convoque, los contratos
suscritos v su ejecucin, bajo responsabilidad. las entidades que estn ex-
ceptuadas de re,istrar informacin en el SlACl estn obli,adas a remitir a la
Contralora Oeneral de la Repblica una relacin de todas las convocatorias
realizadas en dicho perodo, con la documentacin que permita apreciar su
resultado, dentro de los quince das si,uientes al cierre de cada trimestre
25
:
la obli,atoriedad de publicidad en el SlACl incluve a las contrataciones
que realicen las entidades cualquiera fuese el r,imen le,al o fuente
de financiamiento al que se sujete la contratacin estatal. la informa-
cin que se re,istra en el SlACl debe ser idntica a aquella que se tiene
como documento final para la realizacin de cualquier acto va sea en el
proceso de seleccin contrato o su ejecucin, bajo responsabilidad del
funcionario que hubiese solicitado la activacin del Certificado SlACl v
de aqul que hubiera re,istrado la informacin
26
.
ln este sistema electrnico se consi,nan, adems de los Planes Anuales
de Contrataciones, las bases, la absolucin de consultas, la absolucin
de observaciones a ellas, los pronunciamientos que hubiesen, las bases
inte,radas, el cuadro comparativo v/o las actas en virtud de las cuales
se otor,a la buena pro al postor ,anador, la resolucin de los recursos
de apelacin, v la resolucin de recursos de revisin -si los hubiese-.
Antes de la existencia del SlACl, los nicos que accedan a las bases de
un proceso de seleccin eran los postores", ello limitaba enormemente
la participacin de posibles postores que no se enteraron del proceso.
Hov en da, al ser un sistema de acceso pblico, permite fiscalizar e iden-
tificar posibles actos de corrupcin o inconducta funcional. Han sido
22 Artculo 67, decreto legislativo 1017.
23 Artculo 68 del decreto legislativo 1017.
24 Estas son (a) el gobierno nacional, sus dependencias y reparticiones; (b) los gobiernos regionales,
sus dependencias y reparticiones; (c) los gobiernos locales, sus dependencias y reparticiones; (d)
los organismos constitucionales autnomos; (e) las universidades pblicas; (f) las sociedades de
beneficencia y las juntas de participacin social; (g) las fuerzas armadas y la Polica Nacional del
Per; (h) los fondos de salud, de vivienda, de bienestar y demas de naturaleza analoga de las fuerzas
armadas y de la Polica Nacional del Per; (i) las empresas del Estado de Derecho pblico o privado,
ya sean de propiedad del gobierno nacional, regional o local, y las empresas mixtas bajo control
societario del Estado; y (j) los proyectos, programas, fondos, rganos desconcentrados, organismos
pblicos del Poder Ejecutivo, instituciones y demas unidades organicas, funcionales, ejecutoras y/o
operativas de los poderes del Estado, as como los organismos a los que alude la Constitucin
Poltica del Per y los demas que sean creados y reconocidos por el ordenamiento jurdico nacional.
25 Artculo 45. Ley de contrataciones del Estado (decreto legislativo 1017).
26 R. 424-2010-OSCE-PRE, numeral V-E (aprueban directiva 008-2010/OSCE-CD, que establece
disposiciones aplicables al registro de informacin de los procesos de seleccin y otros actos en el
Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado [SEACE]).
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muchos los casos en los que los periodistas de investi,acin han identi-
ficado procesos diri,idos" o a un postor beneficiado, de un momento a
otro, con muchos procesos.
la lev obli,a a las entidades pblicas a utilizar el SlACl sin perjuicio
de la utilizacin de otros re,menes especiales de contratacin estatal,
se,n se establezca en el Re,lamento" (artculo 6o).
Seala adems que ll Re,lamento establecer los criterios de incor-
poracin ,radual de las lntidades al Sistema llectrnico de Contrata-
ciones del lstado (SlACl), considerando la infraestructura v condicio-
nes tecnol,icas que stas posean o los medios disponibles para estos
efectos" (artculo 6o). ln el SlACl aparece el re,istro de la cantidad de
procesos convocados desde 2OO5 a la fecha.
ln lo que se refiere a los montos de los procesos convocados, pode-
mos observar que ha ido en permanente aumento: su pico se re,istra en
2OO9, ao en el que ,obierno dict una serie de medidas para impulsar el
,asto pblico a fin de que esto redunde en la economa del pas.
ll ao 2O1O re,istra menos convocatorias informadas tambin por el au-
mento a 3 Ul1 de los procesos que estn fuera de la lev de Contrataciones.
Comparando la informacin re,istrada por las entidades del sector p-
blico sobre el valor estimado de los procesos de seleccin en los planes
anuales de contrataciones con los montos de las convocatorias informa-
das, tenemos lo si,uiente:
Valor estimado de los procesos de
seleccin en los planes anuales de
contrataciones de las entidades del
sector pblico
Convocatorias informadas
por tipo de entidad /
Montos convocados
*
2OO1 13 16O o69 611 **
2OO5 16 763 11O 952 12 115 o25 723
2OO6 27 221 3o6 o75 1o 61o o62 916
2OO7 2o O9o 111 991 1o 939 5O6 19o
2OOo 5o 233 522 696 11 o51 o76 62o
2OO9 5o 137 623 5O9 55 139 O57 o23
2O1O 15 799 125 o77 1O 661 51O 15o
2O11
***
29 317 161 99o 13 172 O12 163
* lstas cifras corresponden a los procesos convocados, no a los que fueron adjudicados.
** No se re,istran datos.
*** al 1O de mavo de 2O11.
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Se observa una importante diferencia entre lo sealado en el plan anual
v lo efectivamente convocado. las cifras entre lo pro,ramado v real-
mente convocado se acercan mucho ms en 2OO9. las diferencias que
se observan en 2O11 obedecen a que los procesos todava no han sido
convocados.
ll SlACl es una herramienta de muchsima utilidad. Considero que ha
sido uno de los ms ,randes aciertos para uniformizar procesos, trans-
parentar los procesos de contrataciones, promover la participacin de
pluralidad de postores v permitir la vi,ilancia social.
II.1.5. La prohibicin del fraccionamiento
ls clave para evitar la distorsin de los tipos procesos de seleccin. las
entidades deben planificar la adquisicin de bienes, servicios v obras por
lo menos para un ao
27
. lsta planificacin permite reducir el nmero
de procesos de contratacin, pero sobre todo permite reducir costos por
volumen, lo que favorece a la economa de la propia entidad.
la lev de Contrataciones del lstado prohbe expresamente el fraccio-
namiento:
Artculo 19.- Prohibicin de fraccionamiento
Queda prohibido fraccionar la contratacin de bienes, de servicios v la
ejecucin de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selec-
cin que corresponda, se,n la necesidad anual. No se considera frac-
cionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes
posibles en funcin a la naturaleza del objeto de la contratacin o para
propiciar la participacin de las pequeas v micro empresas en aquellos
sectores econmicos donde exista oferta competitiva.
Por fraccionar" se entiende la adquisicin de los mismos bienes en ms
de una oportunidad durante un mismo ejercicio fiscal. ln esta fi,ura
tambin se puede caer con la adquisicin de servicios u obras que se
dividen" para modificar el tipo de proceso de seleccin al que le co-
rrespondera el nte,ro del bien, servicio u obra que requiere la entidad.
los tipos del proceso de seleccin son menor cuanta, adjudicacin di-
recta selectiva, adjudicacin directa pblica, concurso pblico, v lici-
tacin pblica. ls importante identificar el valor referencial del bien,
servicio u obra, a fin de estimar correctamente el tipo de proceso de
seleccin a se,uir.
la lev de presupuesto establece anualmente los valores para cada
proceso. Para el ao fiscal 2O11, ha fijado los si,uientes valores:
27 La contratacin de bienes o servicios de caracter permanente, cuya provisin se requiera de manera
continua o peridica, se realizara por periodos no menores a un ao (artculo 20 del reglamento).
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Tipo de proceso Bienes Servicios Obras
licitacin pblica >~ 1OO OOO >~ 1 oOO OOO
Concurso pblico ~ 1OO OOO
Adjudicacin directa Pblica < de 1OO OOO < de 1OO OOO < de 1 oOO OOO
> de 2OO OOO > de 2OO OOO > de 9OO OOO
Selectiva <~ de 2OO OOO <~ de 2OO OOO <~ de 9OO OOO
>~ de 1O OOO >~ de 1O OOO >~ de 1oO OOO
Menor cuanta < de 1O OOO < de 1O OOO < de 1oO OOO
> de 1O oOO > de 1O oOO > de 1O oOO
Con la prohibicin del fraccionamiento de los procesos de seleccin, se
busca que los bienes, servicios u obras que requiere una entidad sean ad-
quiridos conforme lo disponen las normas de contrataciones para todos
los procesos de esa misma enver,adura. ll r,ano encar,ado de las con-
trataciones en cada entidad est obli,ado de ,arantizar el cumplimiento
de estas disposiciones.
II.2. Aspectos que no ayudan a la transparencia
II.2.1. Est fuera de los alcances de la Ley de Contrataciones la adquisicin
de bienes servicios u obras que estn por debajo de 3 Unidades
Impositivas Tributarias
la lev de Contrataciones del lstado aprobada mediante el decreto
le,islativo 1O17 trajo como una de sus novedades el aumentar de 1 a
3 Ul1 la adquisicin de bienes, servicios v obras que se encuentran al
mar,en de la lev de Contrataciones del lstado. Hov en da ello equivale
a S/. 1O oOO
2o
.
lsto fue muv bien recibido por los funcionarios pblicos, pues les otor,a
un mavor nivel de discrecionalidad en la toma de decisiones al flexibili-
zar la norma, lo cual les permite a las entidades ejecutar de una manera
rpida, ,il v directa:
|.] hasta antes de la vi,encia de la lCl, los contratos administrativos
que oscilaban entre montos mavores a una (1) Ul1 v menores a tres (3)
Ul1s |sic]. Si,nificaban un porcentaje importante dentro del conjunto
de las contrataciones que realiza el lstado, de tal manera, que ahora
en adelante, existir un ,ran nmero de convocatorias que no sern
28 Artculo3 inc.3.3 [] la presente norma no es de aplicacin para: [] h) Las contrataciones cuyos
montos, sean iguales o inferiores a tres (3) Unidades mpositivas Tributarias, vigentes al momento de
la transaccin; salvo que se trate de bienes y servicios incluidos en el Catalogo de Convenios Marco.
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publicadas en el SlACl, ori,inando con ello que diversos postores no pue-
dan acceder a dichas convocatorias, lo cual al no ,enerarse competencia,
las entidades no obtendrn los mejores precios del mercado sobre un bien,
simplemente porque dichos precios no resultan competitivos
29
.
Va a depender de los funcionarios encar,ados de las adquisiciones el
promover la diversidad de proveedores. ls muv importante que se difun-
da el resultado de estas decisiones, pues, al no hacerlo, no se transparen-
ta la ,estin ni permite la vi,ilancia ciudadana.
Como podemos observar, las adjudicaciones de menor cuanta (AMC)
se han reducido de 231 O21 en 2OOo a 7o 25O (33,1' menos) en 2OO9
v a 57 O23 (21' menos) en 2O1O. Son ms de 17O OOO procesos que es-
capan a la lev de contrataciones, dentro de los cuales estn los contratos
Contratos Administrativos de Servicios, que se estiman en 7O OOO. lsto
no se condice con el principio de libre concurrencia v competencia a
que hace referencia el artculo 1, inciso c, de la lev, que seala: ln los
procesos de contrataciones se incluirn re,ulaciones o tratamientos que
fomenten la ms amplia, objetiva, e imparcial concurrencia, pluralidad v
participacin de postores".
Al haber eliminado de la aplicacin de la lev a esos procesos v al no
publicarse la decisin de los funcionarios, se establecen vnculos con
un ,rupo selecto de proveedores v ello limita la participacin de otros.
Si bien puede ser una medida que facilita la ,estin, sera conveniente
evaluar los mecanismos de publicidad de estas operaciones para impul-
sar una mavor participacin de proveedores e impulsar la transparencia.
II.2.2. Las entidades y no el OSCE se pronuncian respecto de los
cuestionamientos formulados a las bases que no fueron acogidos
por el Comit Especial, siempre que el valor referencial del proceso
sea inferior a 300 UIT
las bases constituven la parte ms importante del proceso de seleccin.
lstas son aprobadas por el titular de la entidad o por el funcionario a
quien le havan dele,ado dicha facultad. lllas deben contener los meca-
nismos que fomenten la mavor concurrencia v participacin de postores
en funcin a:
- el objeto del proceso v la obtencin de la propuesta tcnica v
econmica ms favorable,
- el detalle de las caractersticas tcnicas de los bienes, servicios u
obras a contratar,
29 CORDOVA SCHAEFER, Jess. La nueva ley de contratacion del Estado. Lima: Ediciones Caballero
Bustamante, 2009, pp. 38-39.
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- el lu,ar de entre,a, elaboracin o construccin, as como el plazo
de ejecucin, se,n el caso,
- las ,arantas,
- los plazos v mecanismos de publicidad, la definicin del sistema
v/o modalidad a se,uir,
- el mtodo de evaluacin v calificacin de propuestas,
- la proforma de contrato, el valor referencial, los mecanismos que
ase,uren la confidencialidad de las propuestas, v
- el crono,rama del proceso de seleccin
3O
.
ll crono,rama de las bases debe establecer un plazo para la presentacin
de consultas v observaciones a su contenido, as como otro plazo para
su absolucin.
Mediante las consultas, se formulan pedidos de aclaracin a las disposi-
ciones de las bases, v a travs de las observaciones los postores pueden
cuestionarlas en lo relativo al incumplimiento de las condiciones mni-
mas o de cualquier disposicin en materia de contrataciones del lstado
u otras normas complementarias o conexas que ten,an relacin con el
proceso de seleccin.
la absolucin de las consultas v observaciones deben ser absueltas por
el Comit lspecial mediante un plie,o por escrito, debidamente funda-
mentado v sustentado, sea que las acoja, lo ha,a parcialmente o no lo
ha,a. ll plie,o deber contener la identificacin de cada participante
que las formul, las consultas presentadas v la respuesta para cada una
de ellas. Deber ser notificado a travs del SlACl v a los correos electr-
nicos de los participantes, de ser el caso (re,lamento, artculo 51). 1anto
las respuestas a las consultas como las observaciones a las bases que se
aco,ieron se consideran como parte inte,rante de ellas
31
.
Si al,uno de los postores no est de acuerdo con la respuesta del Comit
lspecial, la anterior lev de Contrataciones sealaba que se poda apelar
esta decisin al CNSUCDl
32
, no lo vea la misma entidad, sino que se
derivaba a un or,anismo externo.
32 El anterior reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (decreto supremo 084-2004-
PCM), como su modificatoria (decreto supremo 107-2007-EF), sealaban que: Artculo 116.-
Elevacin de observaciones al CONSUCODE. Los observantes tienen la opcin de solicitar quelas
Bases y los actuados del proceso sean elevados al CONSUCODE dentro de los tres (3) das habiles
siguientes al vencimiento del termino para absolverlas. Dicha opcin no solo se originara cuando
las observaciones formuladas no sean acogidas por el Comite Especial, sino, ademas, cuando el
mismo observante considere que el acogimiento declarado por el Comite Especial continua siendo
contrario a lo dispuesto por el artculo 25 de la Ley, cualquier otra disposicin de la normativa sobre
contrataciones y adquisiciones del Estado u otras normas complementarias o conexas que tengan
relacin con el proceso de seleccin (subrayado nuestro).
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la lev vi,ente ha otor,ado esta facultad al WLWXODU GH OD HQWLGDG HQ ~OWLPD
LQVWDQFLD, siempre que el valor referencial del proceso de seleccin sea
i,ual o menor a 3OO Ul1
33
:
Artculo 2o.- |.]
ln caso que el Comit lspecial no aco,iera las observaciones formula-
das por los participantes, stos podrn solicitar que las Bases v los actua-
dos del proceso sean elevados al r,anismo Supervisor de las Contrata-
ciones del lstado - SCl, siempre que el Valor Referencial del proceso
de seleccin sea i,ual o mavor a trescientas (3OO) Unidades lmpositivas
1ributarias (Ul1).
Si el Valor Referencial es menor al monto sealado en el prrafo prece-
dente, las observaciones sern absueltas por el 1itular de la lntidad en
ltima instancia.
ll procedimiento v plazo para tramitar las consultas v observaciones se
fijar en el Re,lamento.
Al restarle al SCl la facultad de pronunciarse en todos los casos que los
postores observan las bases, se limita su actuacin para aquellos en los
que el valor referencial es i,ual o mavor a 3OO Ul1. lllo ha ,enerado un
,iro de 1oO ,rados con relacin al rol que vena desempeando como
unificador de criterios, con una consecuente dispersin de respuestas
por las entidades. Como seala Martnez zamora:
|.] no es difcil adivinar que pro,resivamente veremos una proli-
feracin de requisitos particulares, exi,encias desproporcionadas o
excluventes v, en ,eneral, una acelerada diferenciacin adversa de las
bases que aprueben las entidades, que sern las nicas encar,adas de
resolver las controversias en la formulacin de las bases en todos los
procesos que alcancen hasta las 3OO Ul1. Resulta dudoso, en este sen-
tido, que el control disuasivo que ejerca la sola posibilidad de elevar
las bases al CNSUCDl pueda ser suplida con controles posteriores
o denuncias, sin una presencia definida como etapa del proceso de
seleccin. Se rompe con ello el sueo de criterios de interpretacin
uniformes v requisitos homo,neos, aspecto que no podr ser cumpli-
do por el mtodo de control ex post que ahora caracteriza el r,imen
de contratacin pblica
31
.
Dado que cada entidad va a resolver se,n su propio criterio, se
pueden lle,ar a ,enerar respuestas contradictorias ante los mismos
problemas. los proveedores tendrn una multiplicidad de criterios
de interpretacin, pues solo lle,arn al SCl las observaciones que se
planteen en un nmero reducido de procesos de seleccin. lsta norma
33 Para el 2011, equivale a S/. 1 080 000.
34 MARTNEZ ZAMORA, Marco Antonio. Quo vadis OSCE? La reforma a ciegas del nuevo regimen de
contratacin estatal. Revista Jurdica del Peru, tomo 96, febrero 2009, pp. 27-28.
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ha reducido sustancialmente la actuacin del SCl respecto de los
cuestionamientos formulados a las bases que no fueron aco,idos por
el Comit lspecial.
II.2.3. Las entidades resuelven en nica y ltima instancia administrativa
los recursos que se interpongan, derivados de los procesos de
seleccin siempre que el valor referencial de los mismos no supere
las 600 UIT
Con la nueva lev de contrataciones, se ha reducido tambin sustancial-
mente la competencia del 1ribunal de Contrataciones del lstado para
resolver las discrepancias que surjan entre la entidad v los participantes
o postores en un proceso de seleccin. Mediante el recurso de apelacin,
se pueden impu,nar los actos dictados desde la convocatoria de un pro-
ceso de seleccin hasta antes de la celebracin del contrato. ll recurso
de apelacin slo podr interponerse lue,o de otor,ada la buena pro.
lsta norma ,enera dos situaciones. Primero, le otor,a a la misma la en-
tidad la facultad de resolver la mavora de los casos en los que se pro-
duzcan impu,naciones. Con esta situacin pueden re,istrarse entidades
que no acten con la imparcialidad requerida. De otro lado, se produce
una ,ran diversidad de respuestas, al,unas de ellas contradictorias, por
parte de las ms de 2 7OO entidades en los casos que se interpon,an re-
cursos de apelacin. lsta nueva lev (artculo 53) seala que el recurso
de apelacin ser conocido v resuelto por el 1itular de la lntidad siem-
pre v cuando el valor referencial del proceso no supere las seiscientas
(6OO) Unidades lmpositivas 1ributarias (Ul1). ln caso el valor referen-
cial del proceso de seleccin sea superior a dicho monto, los recursos de
apelacin sern conocidos v resueltos por el 1ribunal de Contrataciones
del lstado".
lntonces, solo los casos en los que el proceso de seleccin ten,a un
valor referencial i,ual o mavor a 6OO Ul1 -es decir, el equivalente a
2 16O OOO soles durante 2O11- son vistos por el 1ribunal de Contrata-
ciones del lstado
35
.
los actos impu,nables dentro de un proceso de seleccin son:
- los dictados por el Comit lspecial o el r,ano encar,ado de
las contrataciones, se,n corresponda, durante el desarrollo del
proceso de seleccin,
- los expedidos lue,o de haberse otor,ado la buena pro v hasta
antes de la celebracin del contrato,
35 Cuando la apelacin se haya interpuesto ante el Tribunal de Contrataciones del Estado, el titular de
la entidad esta obligado a remitir el expediente correspondiente dentro del plazo maximo de tres das
desde que esta ha sido requerida. El incumplimiento de dicha obligacin por parte de la entidad sera
comunicado a la Contralora General de la Repblica.
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- los emitidos por el titular de la entidad que afecten la continuacin
del proceso de seleccin, distintos de aquellos que resuelven
recursos de apelacin, tales como nulidad de oficio, cancelacin
u otros
36
.
lste recurso solo puede interponerse lue,o de otor,ada la buena pro.
Con la nueva lev se aument tambin la ,aranta que se exi,e para la
interposicin del recurso de apelacin. Se subi de 1' a 3' del valor
referencial del proceso de seleccin o del tem que se decida impu,nar.
ln cualquier caso, la norma afirma que la ,aranta no podr ser menor
al 5O' de 1 Ul1. la ,aranta debe otor,arse en favor del SCl v de la
entidad, cuando corresponda.
ln opinin de Crdova Schaefer: la intencin de este dispositivo
fue la de reducir los incentivos de interposicin de recursos impu,-
nativos maliciosos o temerarios, pero tambin desalienta al postor
que compite le,timamente, mientras que la lntidad tiene el incen-
tivo de ne,ar dichos recursos en vista que se queda con el depsito
de la ,aranta"
37
.
la decisin de esta norma de limitar la actuacin del 1ribunal de Con-
trataciones del lstado, as como la de trasladar esta competencia a las
propias entidades que son las que llevan los procesos de seleccin, no
avuda a la transparencia. No se va a producir una unidad de criterio
para resolver controversias similares v, al ser la misma entidad la que
resuelve, corre el ries,o de perder imparcialidad frente a lo resuelto por
el Comit lspecial.
I I I . CONC L US I ONE S Y R E COME NDAC I ONE S
1. Al encontrarse en una situacin intermedia en comparacin con los
otros pases del mundo en relacin con los indicadores de desviacin
de fondos pblicos", pa,os irre,ulares v sobornos", despilfarro del
,asto pblico" v favoritismo en las decisiones de los funcionarios
del ,obierno", el Per est mejor ubicado que muchos de los pases
latinoamericanos. Se encuentra, sin embar,o, por debajo de Chile,
Uru,uav, lspaa v Costa Rica, lo que evidencia que en este aspecto
hav todava mucho por hacer.
2. Oracias a la obli,atoriedad de la inscripcin de los planes anuales de
contratacin, al Sistema llectrnico de Contrataciones del lstado,
al Re,istro Nacional de Proveedores v a la existencia de normas que
referidas a la prohibicin de ser contratistas a los parientes de altos
funcionarios v la prohibicin del fraccionamiento, el lstado peruano
36 Artculo 105, decreto supremo 184-2008-EF (reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado).
37 CORDOVA SCHAEFER, Jess. Ob. cit., p. 188.
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cuenta con importantes herramientas que permiten a cualquier ciu-
dadano monitorear v fiscalizar el uso de los recursos pblicos.
3. No obstante, al,unas modificaciones recientes, orientadas a otor,ar
mavor discrecionalidad a los funcionarios sobre los recursos pblicos,
afectan la transparencia. Al dejar al mar,en de la lev de Contrataciones
aquellas adquisiciones que estn por debajo de 3 Ul1 (S/. 1O oOO), se
han reducido en ms de 1OO mil los procesos re,istrados en el SlACl.
Queda pendiente una modificacin normativa que al menos obli,ue
la inscripcin en el SlACl del producto adquirido, el monto pa,ado
por la entidad, la oportunidad en que se realiz el pa,o v el proveedor
beneficiado.
1. ls importante evaluar la decisin de trasladar a las entidades v no al
SCl las observaciones a las bases v los recursos de impu,nacin por
nuevos requisitos que al,unas entidades puedan establecer de mane-
ra arbitraria, as como la eliminacin de criterios de interpretacin
uniformes.

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