JUANJ.

LINZ: PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA
(UNA REVISIN CRTICA)*
SCOT T M A I NWA R I NG
M A T T H E W S. SHUGA RT
DESDE L OS AOS SESENTA, J uan J . Li nz ha sido uno de los especialistas
que ms ha contri bui do a nuestra comprensi n de la democracia, el
autoritarismo y el totalitarismo. Aunque muchos de sus trabajos han
tenido un impacto significativo, conviene destacar entre ellos su ensa-
yo "Democracia: presidencial o parlamentaria. Hace alguna diferen-
cia?" La tesis de este ensayo, escrito en 1985, es que el presidencialis-
mo es menos propi ci o que el parl amentari smo para sostener
reg menes democrti cos. Se convi rti en un clsico a pesar de su for-
mato novedoso, y ya ha generado un extenso debate entre pol ti cos y
acadmi cos acerca de los mri tos y (especialmente) las limitaciones
del gobierno presidencial.
En este art cul o se revisan y eval an cr ti camente los argumentos
de Li nz acerca de los riesgos del presidencialismo. Coincidimos en
gran medida con Li nz en que el presidencialismo, como se ejerce de
modo general, resulta menos adecuado que el parlamentarismo para
sostener gobi ernos democrti cos. Sin embargo, ponemos en duda
aqu varios aspectos de su argumento.
Coi nci di mos con Li nz en tres de las cuatro cr ti cas al presiden-
cialismo que l formul a, pero estamos en desacuerdo con una de
* Agradecemos a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a
este artculo.
653
654 SCOTT MA I NWA RI NG Y MA T T HE W S. SHUGART F/XXXI I I -4
ellas. Creemos que el presidencialismo est menos ori entado hacia
resultados del ti po "ganador ni co" que los sistemas parlamentarios
al estilo Westminster.
1
Creemos que el presidencialismo tiene cier-
tas ventajas que compensan parcialmente sus desventajas. Aqul l as
pueden ser aprovechadas al mxi mo a travs de una atenci n cuida-
dosa al proyecto i nsti tuci onal de los sistemas presidenciales; las pre-
sidencias con poderes legislativos dbi l es son preferibles.
El presidencialismo tambi n parece ser viable con partidos que
son por lo menos algo disciplinados, y resulta especialmente proble-
mti co con sistemas multipartidistas muy fragmentados, y con eleccio-
nes al congreso que concurren con ms frecuencia que las elecciones
presidenciales. Por l ti mo, planteamos que cambiar del presidencia-
lismo al parlamentarismo podr a exacerbar problemas de gobernabili-
dad en pa ses con partidos muy indisciplinados. Aunque Li nz tiene ra-
zn en deci r que el gobi erno parl amentari o es ms procl i ve a la
democracia estable que el gobi erno presidencial, esto depende de
qu tipo de parlamentarismo y de qu tipo de presidencialismo sean
puestos en prcti ca.
Antes de continuar, debemos definir los tipos de rgi men que dis-
cutiremos. Por presidencialismo entendemos un rgi men en el cual:
1) el presidente es siempre el titular del poder ejecutivo y es elegido
mediante el voto popul ar o, como ocurre en Estados Unidos, a travs
de un colegio electoral sin mayor autonom a esencial con respecto de
las preferencias populares, y 2) los periodos de gesti n para el presi-
dente y la asamblea son fijos.
Otro sistema de gobierno que merece comentarse aqu , pero que
es distinto del presidencialismo es aquel que suele llamarse "semipre-
sidencial". En este tipo de rgi men: 1) se elige al presidente mediante el
voto popular; 2) el presidente nombra un pri mer mi ni stro, qui en es
el jefe del gobierno; 3) el pri mer ministro y el gabinete dependen ni -
camente de la confianza de la asamblea, y 4) el presidente tiene pode-
res pol ti cos significativos, que suelen i ncl ui r el derecho de disolver el
parlamento.
1
Nosotros seguimos la definicin de Arend Lijphart para el estilo de democracia
Westminster (britnico). Lijphart analiza nueve rasgos de una democracia Westmins-
ter en Democracia: Pattems of Majoritarian and Consensus Government in TwerUy-One Coun
tries, New Haven, Yale University Press, 1984. Vanse en particular las pp. 1-20. Para
nuestros propsitos, los rasgos ms importantes son: 1) gabinetes de mayora mono-
partidista, 2) partidos disciplinados, 3) algo cercano a un sistema bipartidista en el ni-
vel legislativo, 4) distritos electorales uninominales de mayora relativa y 5) un gobier-
no parlamentario.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 655
Hay algunas diferencias radicales entre ambos tipos de rgi -
men. Pri mero, en una democracia presidencial, el presidente es el
j efe del gobi erno, mientras que en un sistema semipresidencial la
j efatura del ejecutivo est di vi di da, y formal mente el pri mer mi ni s-
tro es la cabeza del gobi erno. Segundo, el gobi erno presidencial se
elige por un peri odo fijo, mientras que e\ gobi erno semipresiden-
cial depende de la confianza conti nua de la asamblea. Adems, bajo
el presidencialismo puro, el presidente tiene la autori dad sobre el
gabinete, aunque algunas variantes del presidencialismo, i ncl uyen-
do el ms anti guo de este ti po de rgi men (Estados Uni dos), re-
qui eren que la asamblea confi rme las nominaciones para el gabine-
te que hace el presidente. En todos los reg menes presidenciales
puros, i ncl ui do el estadunidense, sl o el presidente puede destituir
a los miembros del gabinete.
Por otra parte, un rgi men no es semipresidencial si no se da el
caso de que ni camente la mayor a de la asamblea, ejerciendo su voto
de censura, pueda destituir a los gabinetes. Por tanto, bajo un presi-
dencialismo puro, el presidente tiene derecho a retener a los minis-
tros de su predi l ecci n independientemente de la composi ci n del
congreso, mientras que bajo el semipresidencialismo la mayor a parla-
mentaria es capaz de sostener gabinetes a su gusto, aun si el presiden-
te no est de acuerdo con las pol ti cas del gabinete.
L os RI ESGOS DEL PRESI DENCI AL I SMO: EL A RGUMENTO DE L I NZ
Li nz comienza su trabajo con la observaci n de que pocas democra-
cias estables tienen sistemas presidenciales de gobi erno. La esencia
del argumento es que "el desempeo hi stri co superior de las demo-
cracias parlamentarias no es ni nguna casualidad" (p. 52).
2
Se pueden
sacar de su ensayo cuatro grandes cuestiones relativas a los sistemas
presidenciales. Bajo el supuesto de que la mayor a de los lectores co-
?
Los nmeros de pgina en el texto se refieren n la versin abreviada del ensayo
de Linz, publicada como "The Perils of Presidentialism", Journal of Democracy, vol t,
nm. 1 (invierno de 1990), pp. 51-69. Para una versin ms amplia en castellano, vase
"Democracia: presidencialismo o parlamentarismo. Hace alguna diferencia?", en
scar Godoy Arcaya (ed.), Hacia una democracia moderna: la opcin parlamentaria, Santia-
go, Ediciones de la Universidad Catlica de Chile, 1990, pp. 41-108. La versin, definiti-
va del ensayo de Linz est fijada para aparecer en J uan J . Linz y Arturo Valenzuela
(eds.), The Crisis of Presidential Democracy: The Latn American Evidence, Baltimore, The
J ohns Hopkins University Press (en prensa).
656 SCOTT MAI NWARI NG Y MA TTHEW S. SHUGART FIXXXIII-4
nocen los argumentos de Li nz, analizaremos estos cuatro plantea-
mientos de manera escueta.
En pri mer lugar, en los sistemas presidenciales, tanto el presiden-
te como la asamblea tienen razones para considerarse y proyectarse
como l eg ti mos. Ambos poderes son electos popul armente, y el origen
y sobrevivencia de cada uno es independiente del otro.
3
Si la mayor a
de los legisladores favorece pol ti cas diferentes de las del presidente,
puede surgir un grave conflicto entre la asamblea y el ejecutivo. "No
hay ni ngn pri nci pi o democrti co que pueda resolver las disputas en-
tre el ejecutivo y la legislatura acerca de cul de los dos representa
realmente la vol untad del pueblo" (p. 63). Li nz argumenta que el par-
lamentarismo obvia ese problema porque el ejecutivo no es indepen-
diente de la asamblea. Si la mayor a de la asamblea favorece un cam-
bi o en la di recci n de la pol ti ca, puede rempl azar al gobi erno
mediante el ejercicio de su voto de censura.
En segundo trmi no, el peri odo fijo del mandato presidencial
presenta una rigidez que es menos favorable para la democracia que
la flexibilidad ofrecida por los sistemas parlamentarios, donde los go-
biernos no son electos para un periodo fijo, sino que dependen de la
confianza de la asamblea. Debido a que bajo el presidencialismo el
presidente no puede reforzar su autoridad, sea por medi o de un voto
de confianza o de la di sol uci n del parlamento para llamar a nuevas
elecciones, el liderazgo presidencial puede ser ms dbi l que aquel
ejercido por algunos primeros ministros.
Las constituciones presidenciales a menudo manifiestan "el anhe-
lo de un ejecutivo fuerte y estable, combinado con la sospecha latente
contra ese mismo poder presidencial" (p. 55). Adems, es muy difcil
remover a un presidente de su cargo, aun cuando sea incapaz y carez-
ca del apoyo de los legisladores y de otros actores pol ti cos destacados.
Dada su mayor capacidad de promover cambios en el gabinete y el go-
bierno, los sistemas parlamentarios ofrecen posibilidades mayores pa-
ra resolver los conflictos. Esta vlvula de seguridad puede favorecer la
estabilidad del rgi men.
As como el presidencialismo hace difcil deponer a un presiden-
te democrti camente elegido que ya no tiene apoyo, tambi n suele
i mposi bi l i tar la prol ongaci n del mandato de presidentes con popu-
laridad ms all de los l mi tes constitucionalmente fijados. Aunque
3
Para una elaboracin de este punto, vase Matthew S. Shugart y J ohn M. Carey,
Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 1992, cap. 2.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 657
tales previsiones no son inherentes al tipo de rgi men, la mayor a de
las constituciones de rgi men presidencial prohi ben a los presidentes
ejercer en periodos consecutivos. Los presidentes entonces tienen re-
lativamente poco tiempo para realizar sus proyectos, y el resultado de
el l o es que intentan lograr mucho en ese lapso. "Este sentido de ur-
gencia exagerado por parte del presidente puede incentivar pol ti cas
mal concebidas, intentos de i mpl ementaci n demasiado preci pi ta-
dos, furi a no merecida hacia la oposi ci n legal, y una mul ti tud de
otros males" (p. 66).
En tercer trmi no, L i nz aduce que el presi denci al i smo ti ene
una l gi ca de "ganador ni co" que no es favorable para la estabili-
dad democrti ca. En los sistemas parlamentarios, "comparti r el po-
der y formar coaliciones es muy comn, y los legisladores titulares
estn por consiguiente muy atentos a las demandas e intereses i n-
cluso de los partidos ms pequeos" (p. 56). En los sistemas presi-
denciales, la el ecci n popul ar di recta ti ende a hacerle pensar al
presidente que no necesita llevar a cabo el tedioso proceso de cons-
trui r coaliciones y hacer concesiones a la oposi ci n. Ms an, "el
pel i gro de las elecciones presidenciales del ti po suma-cero es mul ti -
pl i cado por la ri gi dez del peri odo fijo del mandato presi denci al .
Ganadores y perdedores estn claramente definidos por todo el pe-
ri odo del mandato presi denci al ... Los perdedores deben esperar al
menos cuatro o cinco aos sin acceso alguno al poder y el patronaz-
go del ejecutivo" (p. 56).
En cuarto lugar, Li nz argumenta que "el estilo presidencial de la
pol ti ca" es menos propi ci o para la democracia que el estilo parla-
mentari o de hacer pol ti ca. En contraste con los primeros ministros, a
los presidentes se les exige ser el jefe del Estado y del gobierno a la
vez,
4
y las exigencias de estas dos funciones pueden entrar en conflic-
to. El sentirse el representante de toda la naci n puede llevar al presi-
dente a una terri bl e i ntol eranci a con la oposi ci n. En los sistemas
presidenciales existentes, la ausencia de un monarca o de "un presi-
dente de la repbl i ca" que tenga poderes si mbl i cos o de moderador,
i mpi de que haya un poder de contenci n.
4
Esta funcin dual no es inherente al presidencialismo; podra haber un monar-
ca u otro tipo ceremonial de jefe de Estado, ms un jefe de gobierno popularmente
electo. Ha habido propuestas en Israel, Italia y Holanda para instituir la eleccin di-
recta del "primer ministro" (es decir, un presidente), aunque reteniendo el actual je-
fe de Estado ceremonial. Vase Shugart y Carey, op. cil, cap. 8.
658 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HE W S. SHUGART 7XXXI I I -4
EV A L UA CI N DE L OS RESULTADOS DEL PRESI DENCI AL I SMO
Linz tiene razn cuando afirma que la mayor a de las democracias
con ms larga duraci n en el mundo tienen sistemas parlamentarios.
Como l o muestra el cuadro 1, el presidencialismo hoy en d a est po-
bremente representado entre las democracias del mundo. Definimos
aqu la democracia estable slo con base en su anti gedad; ms espe-
c fi camente, por lo menos 25 aos de democracia i ni nterrumpi da.
De los 31 pases que han tenido democracia continua por lo me-
nos desde 1967 (es decir, durante 25 aos consecutivos), slo cua-
troCol ombi a, Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela tienen siste-
CUADRO 1
Democracias estables, 1967-1992
Sistemas parlamentarios
(24)
Sistemas presidenciales
(4)
Otros sistemas
(3)
Alemania (1949)
Australia (1900)
Austria (1945)
Barbados (1966)
Blgica (1831)
Botswana (1966)
Canad (1867)
Dinamarca (1855)
Holanda (1848)
I ndia (1952)
Irlanda (1921)
Islandia (1874)
Israel (1949)
Italia (1946)
J amaica (1962)
J apn (1946)
Liechteinstein (1918)
Luxemburgo (1868)
Malta (1964)
Noruega (1814)
Nueva Zelanda (1852)
Suecia (1866)
Reino Unido (1832)
Trinidad y Tobago (1962)
Colombia (1958)
Costa Rica (1949)
Estados Unidos (1788)
Venezuela (1958)
Finlandia (1906)
(semipresidencial)
Francia (1946)
(semipresidencial)
Suiza (1948)
(hbrido)
Nota: los aos entre parntesis se refieren al momento a partir del cual se han realizado elecciones
populares continuas.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 659
mas presidenciales. Veinticuatro democracias parlamentarias, dos de-
mocracias semipresidenciales y una de ti po h bri do han sobrevivido
por lo menos desde 1967.
5
Las pocas democracias presidenciales estables no son simplemen-
te producto de que se haya intentado establecer un reducido nmero
de ellas. En otro trabajo, Scott Mai nwari ng detect cincuenta demo-
cracias fallidas desde 1945. De stas, 19 fueron parlamentarias y 27
presidenciales (cuatro correspondieron a otros tipos). La tasa de "xi-
to", definida como el nmero de democracias estables dividida por la
sumatoria de stas ms el nmero de las democracias fracasadas, fue
mucho ms baja entre sistemas presidenciales (7 de 31, o sea 22.6%)
que entre sistemas parlamentarios (25 de 43, o sea, 58.1 por ci ento).
6
La lectura i ni ci al de esta i nformaci n apoya las conclusiones de
Li nz. Sin embargo, no est claro hasta qu grado el presidencialismo
per se es responsable de la baja tasa de xi to de las democracias presi-
denciales. Qui z el hecho ms inquietante que resulta del estudio de
la rel aci n entre el tipo de rgi men y la democracia exitosa sea que
casi todos los intentos por establecer la democracia presidencial han
teni do lugar en pases subdesarrollados. Estados Unidos es la ni ca e
i nequ voca excepci n, aunque Argenti na y el Uruguay en al gn mo-
mento clasificaron como bastante desarrollados. Debido a que el nivel
de vida es un factor sustancial que contribuye a la viabilidad de la de-
mocracia,
7
el grado de responsabilidad del presidencialismo en el fra-
caso de la democracia no es claro.
Sl o ocho pa ses del Tercer Mundo han mantenido democracias
continuas por lo menos durante 25 aos, hasta 1992. Cinco de ellas
son parlamentarias (Barbados, Botswana, I ndi a, J amaica, Tri ni dad y
Tobago), y tres son los pa ses sudamericanos ya previamente mencio-
nados. Otras cinco democracias tercermundistas duraron al menos 25
aos antes de fallar. De estos cinco casos, tres eran presidenciales: Chi-
le, las Filipinas y el Uruguay. Una, Sri Lanka, era parlamentaria, aun-
5
Si usramos el criterio ms estricto de Lijphart para definir una democracia es-
tablecida por mucho tiempo, por ejemplo en pases que han tenido democracia conti-
nua desde 1950, slo habra dos sistemas presidenciales (Estados Unidos y Costa Ri-
ca), comparados con 18 sistemas parlamentarios, dos sistemas semipresidenciales y
uno hbrido. A. Lijphart, op. cit.
6
S. Mainwaring, "Presidentialism, Multipartidism and Democracy: The Diffcult
Combination", por aparecer en Comparative Polical Studies (1993).
7
Este punto ha sido establecido por muchos analistas. Vase, por ejemplo, Ken
neth Bollen, "Political Democracy and The Timing of Development", American Soolo-
gicalRmiew, vol. 44, agosto de 1979, pp. 572-587.
660 SCOTT MA I NWA RI NG Y MA T T HEW S. SHUGART FI X X X I I I - 4
que una enmienda constitucional para transformarla en un sistema
h bri do fue adoptada en 1978, poco antes de que las elecciones fue-
ran suspendidas por varios aos. El l ti mo caso, el L bano, presentaba
un formato h bri do.
Los resultados del anlisis de la democracia en el Tercer Mundo,
resumidos en el cuadro 2, sugieren dos conclusiones: 1) el xi to mu-
cho mayor de la democracia parlamentaria depende parcialmente del
xi to tambi n mucho mayor de la democracia entre los pa ses indus-
trializados, ni nguno de los cuales tiene una consti tuci n de rgi men
presidencial,
8
con la excepci n de Estados Unidos, y 2) ni nguno de
los dos tipos principales de democracia han funcionado bi en en el
Tercer Mundo; tanto la democracia parlamentaria como la presiden-
cial han fallado la mayor parte del tiempo.
El mal desempeo del parlamentarismo en el Tercer Mundo pue-
de estar relacionado con el hecho de que ha sido implantado pri nci -
palmente dentro de pases asiticos y africanos, donde los obstcul os
sociales, econmi cos y culturales a la democracia han sido ms grandes
CUADRO 2
Democracia en pa ses menos desarrollados desde 1945 por tipo de rgi men
A. Democracias exitosas, 1945-1991
(fechas de elecciones fundacionales entre parntesis)
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales
Barbados (1966) Colombia (1958)
Botswana (1966) Costa Rica (1949)
I ndia (1952) Venezuela (1958)
J amaica (1962)
Trinidad y Tobago (1962)
B. Democracias que fallaron despus de por lo menos 25 aos
(periodos de gobierno democrtico entre parntesis)
Hbridos u otros
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenales tipos
Sri Lanka (1948-1978) Chile (1933-1973) Lbano (1943-1975)
Filipinas (1946-1972)
Uruguay (1942-1973)
8
La Quinta Repblica Francesa es semipresidencial.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 661
que en la mayor a de los pases latinoamericanos. La mayor parte de
las democracias parlamentarias que fracasaron correspondieron a na-
ciones del "Cuarto Mundo"; muchas hab an pasado inmediatamente
antes por luchas de independencia que las desestabilizaron, y varias
sufrieron profundas divisiones tni cas y tuvieron una identidad nacio-
nal poco desarrollada. No obstante, el mal desempeo del parlamen-
tarismo en el mundo subdesarrollado sirve para recordarnos que con-
di ci ones sociales y econmi cas adversas, as como compromi sos
limitados con la democracia por parte de las lites, crean graves di fi -
cultades al margen del tipo de rgi men.
Cual qui er concl usi n emp ri ca definitiva, acerca de la tenden-
cia al fracaso de un ti po o de otro, tendr a que apoyarse en estudios
de caso ms detallados sobre los ml ti pl es fracasos de la democra-
ci a en el Tercer Mundo, especialmente en varios de los sistemas
parlamentarios que no han sido estudiados desde la perspectiva del
anl i si s i nsti tuci onal . Como ha mostrado el trabajo de Li nz sobre la
qui ebra de los reg menes democrti cos,
9
el estudio de dichas quie-
bras exige poner atenci n en los muchos factores contingentes que
contri buyen al resultado de la crisis de los reg menes. Sin embargo,
Li nz ha construi do una propuesta convincente relativa a por qu el
presidencialismo al menos como es practicado en la mayor a de
los pa ses l ati noameri canos actuales no ha l ogrado poner sufi-
cientes obstcul os en el camino de una crisis que conduce hacia la
qui ebra.
U N A CR TI CA A L A RGUMENTO DE L I NZ
Estamos de acuerdo con el propsi to central de tres de las cuatro
cr ti cas de Li nz al presidencialismo. Coi nci di mos en que el asunto
de la l egi ti mi dad dual es probl emti co dentro de los sistemas presi-
denciales. En el ms simple de los sistemas parlamentarios, el eje-
cuti vo es seleccionado por y es responsable ante la asamblea, que
es la ni ca i nsti tuci n democrti camente l eg ti ma en el sistema po-
l ti co naci onal . Un ejecutivo de esta natural eza, a di ferenci a de
uno que provenga total o parci al mente de una presidencia elegida
popul armente, carece de una base i ndependi ente de l egi ti mi dad.
9
J uan J. Linz, The Breakdown of Democracies: Crisis, Breakdown and Reequilibraiion,
Baltimore, the J ohns Hopkins University Press, 1978. (Traduccin al espaol: La quie-
bra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial.)
662 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HEW S. SHUGART FIXXXIII-4
No obstante, en un grado mucho menor que en los sistemas presi-
denciales, tambi n hay conflicto en rel aci n a qui n detenta la legiti-
mi dad en los sistemas parlamentarios. A veces los conflictos surgen
entre las cmaras alta y baja de una legislatura bicameral al reclamar,
cada una para s el ejercicio del poder l eg ti mo. Si ambas cmaras tie-
nen el poder del voto de confianza sobre el gabinete, el resultado ms
probable cuando diferentes mayor as controlan las cmaras es un
gabinete de coal i ci n. En este caso, no hay legitimidad dual entre el
ejecutivo y la asamblea, sino entre las dos cmaras.
Un orden de esta especie podr a ser probl emti co si las dos c-
maras estuvieran controladas por partidos o bloques profundamen-
te contrapuestos,
10
aunque, en la mayor a de los sistemas, una u
otra cmara puede ser disuelta para i ntentar resolver el confl i cto.
En algunos sistemas parlamentarios, i ncl uyendo los de Canad, Al e-
mani a y J apn, la cmara alta tiene poderes significativos para legis-
lar, pero no puede emi ti r un voto de censura en contra del gobier-
no. Lo que hay entonces es una genui na l egi ti mi dad dual entre el
ejecutivo y (una parte de) la legislatura. Por lo tanto, la l egi ti mi dad
democrti ca dual no es exclusivamente un probl ema del presiden-
ci al i smo, aunque probabl emente sea ms acentuado en ste. Un
parl amento uni cameral evi tar a el potenci al de la l egi ti mi dad dual
bajo el parlamentarismo, pero as se sacri fi car an las ventajas del bi
cameralismo, especialmente para pa ses plurales, con un sistema fe-
deral o de gran tamao.
1 1
Adems la existencia de dos agentes del
el ectorado, cada uno dotado de diferentes pero cuidadosamente
definidas autoridades, puede ser una ventaja del presidencialismo,
como Shugart y Carey han argumentado. La clave es defi ni r los po-
deres y el mtodo de el ecci n de los poderes de gobi erno, de for-
ma tal que se mi ti gue el confl i cto entre ellos.
Tambi n coi nci di mos con Li nz en que la rigidez del presiden-
cialismo, debida al peri odo fijo del mandato, puede llegar a ser una
desventaja muy seria. Con el peri odo fijo, es muy difcil deshacerse
de presidentes i mpopul ares o ineptos sin que el sistema se qui ebre,
y en muchos pa ses resulta i mposi bl e (porque est constitucional-
mente prohi bi do) reelegir a un buen presidente. Sin embargo, no
hay razn para que un sistema presidencial tenga que prohi bi r la
reel ecci n. Disposiciones en contra de la reel ecci n fueron i ntro-
10
Vase A. Lijphart, op. cit., para un anlisis de dicha crisis constitucional en Aus-
tralia.
11
A. Lijphart, op. cit, cap. 6.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 663
ducidas pri nci pal mente para reduci r los incentivos que pudi era te-
ner el presidente para abusar del poder con el objeto de asegurar
su reel ecci n.
La prohi bi ci n de la reel ecci n i nmedi ata tambi n es atractiva
para aquellos ambiciosos interesados en ocupar el puesto pol ti co
ms alto de la naci n porque qui ta de la escena a un contri ncante
potenci al mente peligroso. En algunos pa ses, los pol ti cos regiona-
les o caciques favorecieron esta prohi bi ci n porque buscaban pro-
tegerse del potenci al de un presidente popul ar para uti l i zar una
campaa nacional por la reel ecci n en contra de los intereses fre-
cuentemente ms provinciales representados por el congreso. En
otros pa ses, las oposiciones democrti cas a las dictaduras "presi-
denciales" preexistentes han buscado cancelar la posi bi l i dad de un
nuevo presidente perpetuo. A pesar del potenci al para el abuso, la
reel ecci n puede ser permi ti da y creemos que deber a serlo en
aquellos pa ses donde hay instituciones confiables que salvaguarden
las elecciones de la mani pul aci n escandalosa por parte de los fun-
cionarios titulares.
Aun si se permi ti era la reel ecci n, quedar a la rigidez del man-
dato fi j o. El argumento acerca de la "fl exi bi l i dad" para remplazar
gabinetes en los sistemas parlamentarios tiene doble filo. En un sis-
tema parl amentari o, el parti do del pri mer mi ni stro puede sustituir
a su l der, o un grupo de la coal i ci n puede reti rar su apoyo y pro-
vocar un cambio de gobi erno, sin necesidad de recurri r al golpe de
Estado, recurso que podr a ser la ni ca manera de remover a un
presidente que carezca de apoyo. Estamos de acuerdo con Li nz en
que la inestabilidad del gabinete no necesariamente i mpl i ca la ines-
tabi l i dad del rgi men e incluso esto puede ofrecer una vlvula de
seguridad.
Sin embargo, las crisis en muchos de los sistemas parlamentarios fa-
llidos, incluyendo los de Somalia y Tailandia, han surgido precisamente
debido a la dificultad de sostener gabinetes viables. El presidencialismo
eleva el costo de remover a un titular del ejecutivo; los opositores o es-
peran el trmi no del periodo o respaldan un gobierno anti democrti -
co. Puede haber casos en que este elevado costo para cambiar un go-
bierno sea deseable, ya que podr a proporcionar mayor predictibilidad
y estabilidad al proceso de formaci n de polticas que el desmantela-
miento y reconstrucci n frecuente de los gabinetes que aflige a algunos
sistemas parlamentarios.
Teri camente, el problema de los periodos fijos podr a remediarse
sin adoptar el parlamentarismo al permi ti r bajo ciertas condiciones
664 SCOT T M A I N WA R I N G Y M A T T H E W S. SHUGA RT FIXXXIII-4
la convocatoria a elecciones anticipadas.
12
La esti pul aci n de elecciones
anticipadas representa una desvi aci n del presidencialismo puro, el
cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que un po-
der no pueda hacer renunciar al otro sin que l mismo tenga que pos-
tularse para la reel ecci n, el pri nci pi o de la separaci n de poderes esta-
r conservado ms que en cualquier otra variante del parlamentarismo.
No estamos de acuerdo con Li nz cuando dice que el presidencia-
lismo induce ms a una tendencia hacia la pol ti ca de "ganador ni -
co" que el parlamentarismo. Desde nuestro punto de vista, los siste-
mas parlamentarios no proporci onan mayor ventaja en este aspecto.
El grado en el cual las democracias promueven las reglas del j uego de
tipo "ganador ni co" depende tambi n del sistema partidario y del sis-
tema electoral. Los sistemas parlamentarios con partidos disciplinados
y un partido de mayor a ofrecen los menores controles sobre el poder
ejecutivo, y por ende promueven ms una tendencia de "ganador ni -
co" que los sistemas presidenciales.
13
En Gran Bretaa, por ejemplo, en las l ti mas dos dcadas, un parti-
do ha ganado frecuentemente una mayor a decisiva de asientos parla-
mentarios a pesar de haber obtenido mucho menos de 50% de los vo-
tos populares. A pesar de que le falta la mayor a de los votos populares,
el partido puede controlar por entero todo el poder ejecutivo y la legis-
latura por un prolongado periodo. E incluso puede usar estratgica-
mente su poder de di sol uci n para renovar su mandato por otros cinco
aos al llamar a una nueva el ecci n antes de que expire su periodo.
Debido a la presencia de partidos disciplinados, combinada con la
habilidad del pri mer mi ni stro para disolver el parlamento, en esencia
los sistemas Westminster no proporci onan control legislativo sobre el
pri mer mi ni stro. Los miembros del parlamento suelen apoyar las i ni -
ciativas pol ti cas y legislativas de su propi o parti do al margen de los
mri tos de cada una de las propuestas. Aqu , ms que en cualquier
otro sistema presidencial, hay un "ganador ni co".
Si un parti do tiene mayor a en el parlamento, es improbable que
un voto de censura prevalezca, pues existe poca o ni nguna oposi ci n
para controlar al gobierno. Debido a estas imperfecciones, el l der la-
12
Despus de dos golpes militares fallidos en 1992, los polticos venezolanos con-
sideraron seriamente un plan para permitir a los votantes remover al jefe del ejecutivo
mediante una eleccin de revocacin. Dicho poder existe en algunos estados de Esta-
dos Unidos.
1 3
Este punto ayuda a ilustrar uno de nuestros argumentos principales en este ar-
tculo, concretamente, el que los rasgos del sistema de partido son muy importantes
tanto para la democracia parlamentaria como para la democracia presidencial.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 665
borista bri tni co Nei l Ki nnock en 1991, durante la conferencia anual
de su parti do, propuso un cambio constitucional que exi g a parla-
mentos con periodos fijos. Otras reformas, incluyendo la representa-
ci n proporci onal y una cmara alta popul armente electa, son fre-
cuentemente discutidas de la misma manera como remedios para los
males del parlamentarismo en el Reino Uni do.
El presidencialismo est apoyado sobre un sistema de controles y
equilibrios. Dichos pesos y contrapesos podr an criticarse desde otras
perspectivas, pero suelen i nhi bi r las tendencias de "ganador ni co" que
Li nz adscribe al presidencialismo. Los controles y equilibrios fueron
creados precisamente para limitar la posibilidad de que el ganador se
lleve todo. Si un partido o coalicin pierde la presidencia, todava pue-
de controlar un nmero de votos decisivos dentro del congreso, situa-
ci n que en muchos pases permi ti r a limitar al presidente y bloquear
algunas de sus iniciativas.
Si los poderes legislativos propios del presidente son ni camente
negativos (el poder de veto, pero no el poder para decretar, ni el po-
der exclusivo para establecer la agenda), incluso un congreso contro-
lado por la oposi ci n pueder ser el pri mer actor en cuanto a legislar,
como ocurre en Estados Unidos. Controlar el congreso no es el pre-
mi o mayor y no suele permi ti r a un partido o a una coal i ci n dictar la
pol ti ca, pero s les permi te establecer parmetros dentro de los cua-
les se desarrollen dichas pol ti cas. Puede ser el gran premi o si la presi-
dencia tiene poderes legislativos relativamente dbi l es.
Adems, en comparaci n con los sistemas parlamentarios al estilo
Westminster, la mayor a de las democracias presidenciales ofrece mayo-
res posibilidades para di vi di r el gabinete entre varios partidos. Esta
prcti ca, la cual es esencialmente desconocida entre las democracias ti-
po Westminster, es comn en los sistemas presidenciales multipartidis-
tas. Para ser elegidos, los presidentes necesitan construir una amplia
coalicin interpartidaria, sea en la primera vuelta (si predomina un for-
mato de mayor a relativa) o en la segunda vuelta (si prevalece un for-
mato de dos vueltas con mayor a absoluta). Generalmente, los presiden-
tes asignan puestos en el gabinete a partidos diferentes del suyo para
atraer su apoyo; o despus de las elecciones, para recompensarlos por
dicho apoyo. Di vi di r el gabinete de esta manera es otra forma de dar a
los perdedores en la contienda presidencial una parte del poder.
As, contrari amente a lo que dice Li nz, algunos sistemas parla-
mentarios en particular, aquellos sistemas electorales con distritos
uni nomi nal es ti enen tendencias de "ganador ni co" ms fuertes
que los sistemas presidenciales. Es espec fi camente la combi naci n
666 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HEW S. SHUGART FI X X X I I I - 4
del parlamentarismo y un sistema electoral de di stri to uni nomi nal
con mayor a relativa la que produce estos resultados del tipo "ganador
ni co". En los sistemas presidenciales con sistemas electorales uni no-
minales y de mayor a relativa, el partido que no controla la presiden-
cia puede controlar el congreso, creando as una importante limita-
ci n al poder del ejecutivo.
Esto no quiere decir que el presidencialismo conduzca ms a
gobiernos de coal i ci n que los sistemas parlamentarios. De hecho,
como argumentaremos ms adelante, los mecanismos para cons-
trui r coaliciones interpartidarias en los sistemas presidenciales son
qui z ms frgi l es que en ios sistemas parl amentari os. Pero los
ejemplos de ms pura "democracia Westminster", como la l l ama
Li j phart, en los cuales hay "ganador ni co", son parlamentarios y
no democracias presidenciales.
L AS VENTAJ AS DE EOS SI STEMAS PRESI DENCI ALES
Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro crticas de Linz
al presidencialismo, admitimos que ha construido un argumento fuer-
te. Despus de todo, los sistemas parlamentarios proporci onar an ven-
tajas significativas sobre los sistemas presidenciales. Pero los sistemas
presidencial y semipresidencial presentan algunos elementos atracti-
vos que pueden ser aprovechados al mxi mo mediante una atenci n
cuidadosa al proyecto institucional.
La ventaja i ni ci al de un sistema presidencial se encuentra justa-
mente en aquella caracter sti ca que llev a Li nz a advertir en contra
de las legitimidades democrti cas duales. Si los poderes estn clara-
mente definidos y el mtodo de el ecci n l i mi ta la fragmentaci n del
sistema de partidos, puede ser beneficioso tener dos agentes del elec-
torado, en vez de uno solo. Hay dos modelos generales de control ciu-
dadano en el gobi erno democrti co representativo. En uno, que Po-
wel l
1 4
l l am de la responsabilidad gubernamental, los votantes deben
tener la oportuni dad de escoger entre dos gobiernos claramente iden-
tificables: el actual o la oposi ci n. En el otro, llamado de delegados re-
presentativos, los votantes deben recibir una ampl i a lista de opciones
partidarias para escoger, de tal manera que cada votante pueda en-
contrar un parti do que exprese sus preferencias pol ti cas generales. El
1 4
G. Bingham Powell J r., "Constitutional Design and Citizen Electoral Control",
Journal ofTheoretical Politics, vol. 1, 1989, pp. 107-130.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 667
parlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables;
el presidencialismo o el semipresidencialismo pueden admi ti r ambos
tipos de el ecci n.
El model o de parlamentarismo Westminster funciona muy bi en
con respecto a la responsabilidad gubernamental, en el supuesto de
que el gobierno y la oposi ci n estn claramente definidos: se vota para
retener a los conservadores o para desbancarlos y, as, tener un gobier-
no laborista. Sin embargo, dicho modelo funciona mal en cuanto a
proporci onar representaci n a las mi nor as: un simpatizante del nacio-
nalismo escocs o de los verdes tiene poca esperanza de que se elija a
los candidatos de su partido preferido y mucho menos de ver que su
parti do desempee alguna funci n como legislador, en el caso de que
logre ocupar algunos escaos. El problema de la excl usi n de grupos
mi nori tari os polticos, tni cos o religiosos, que acaban hostilizando ai
rgi men democrti co, es una de las razones de que varios de los siste-
mas al estilo Westminster en el Tercer Mundo (por ejemplo, Nigeria,
Paki stn, Sri Lanka) hayan fallado.
Otras formas de parlamentarismo funcionan muy bien en cuanto
a proporci onar delegados representativos, como por ejemplo I talia,
donde los votantes pueden escoger entre muchos partidos. Estos par-
tidos representan las posibles combinaciones de posturas pol ti cas so-
bre las varias dimensiones de los problemas en disputa, y muchos de
los partidos tienen una posibilidad razonable de participar en el gabi-
nete. I ncluso aquellos que no obtengan representaci n en el gabinete
pueden desempear una funci n significativa al proponer enmiendas
a la legislacin dentro de los comi ts activos y representativos o en el
pl eno del parlamento.
Sin embargo, ese model o de parlamentarismo no es el adecuado
para proporci onar a los votantes la responsabilidad gubernamental,
dado que muchos cambios ministeriales ocurren sin conexi n directa
con una el ecci n. Suele suceder que los mismos partidos entren y sal-
gan del gobierno sin que ni ngn cambio fundamental en la orienta-
ci n de las pol ti cas sea factible. La falta de un poder ejecutivo esta-
bl e, identificable y responsable es una de las razones de que dichos
reg menes hayan fallado en algunos pa ses del Tercer Mundo (por
ejemplo, Somalia, Sudn o Tailandia).
Por tanto, el parlamentarismo requiere de una opci n o un trmi -
no medio entre proporcionar la responsabilidad gubernamental y pro-
porcionar la diversidad de representaci n. Dado que el parlamento es
el ni co agente del electorado, no es factible proporcionar ambas for-
mas de control ciudadano mediante el proceso electoral. Agrguese un
668 SCOI T MAI NWARI NG Y MA T T HEW S. SHUGART 7XXXI I I -4
segundo representante, un presidente, y entonces ser posible ofrecer
ambos a los votantes. Una el ecci n presidencial, especialmente si el ti -
tular es elegible para la reel ecci n, puede ser estructurada de modo tal
que normalmente sera una contienda entre los que se identifican con
el gobierno y los que se identifican con la oposi ci n, y con votantes ca-
paces de tomar el mismo tipo de decisiones disponibles, tal como se da
en las elecciones parlamentarias al estilo Westminster.
La el ecci n de la asamblea puede fomentar la del egaci n represen-
tativa, al utilizarse la representaci n proporci onal para permi ti r a los
partidos menores tener un papel en dicha asamblea. La manera como
los diferentes resultados electorales se traducen en resultados polticos,
as como tambi n la capacidad de minimizar los riesgos de las legitimi-
dades duales, depende de los poderes de las dos instituciones y del gra-
do en que stas se controlen la una a la otra. Depende tambi n del tipo
del sistema de partidos y de su rel aci n con los poderes de cada rama.
Abordaremos estos puntos en el resto de nuestro anlisis.
L os TI POS DE PRESI DENCI AL I SMO:
EL A RGUMENTO EN FAVOR DE LAS PRESI DENCI AS DBI L ES
En su art cul o, Linz emplea categor as genri cas de sistemas presiden-
ciales y parlamentarios; por lo general, no distingue entre tipos de sis-
temas presidenciales y parlamentarios. Sin embargo, en los prrafos fi-
nales, Li nz argumenta que "esto no i mpl i ca que cualquier clase de
rgi men parlamentario funci onar a bien. En efecto, para completar el
anlisis uno necesi tar a reflexionar sobre el mejor tipo de constitu-
ci n parlamentaria y sus elementos institucionales especficos. Entre
stos se i ncl ui r a el puesto de pri mer mi ni stro, proyectado de tal for-
ma que combinara poder con responsabilidad, la cual a cambio re-
queri r a fuertes, y bien disciplinados, partidos pol ti cos" (p. 68).
Coincidimos en que es i mportante distinguir entre diferentes cla-
ses de reg menes parlamentarios, porque no todos los tipos de parla-
mentarismo funcionan igualmente bi en. Los sistemas parlamentarios
4
var an en la medida en que el parlamento y sus comisiones estn dis-
puestos a enmendar iniciativas remitidas por el gabinete, v tambi n
de acuerdo con la facilidad con que las mayor as puedan votar para
desplazar a dicho gabinete. Por tanto, como Li nz reconoce, la simple
oposi ci n entre presidencialismo y parlamentarismo, aunque til co-
mo un punto de partida, no es suficiente para evaluar los mri tos rela-
tivos de los diferentes modelos constitucionales.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 669
No sl o entre los sistemas parlamentarios son sustanciales las dife-
rencias en el tipo bsi co de rgi men. El presidencialismo tambi n
combi na una diversidad de sistemas de gobi erno, y las variaciones
dentro de l son importantes qui z ms que las del parlamentaris-
mo. Bajo ciertas condiciones, los riesgos del parlamentarismo pueden
ser atenuados, un punto que Li nz generalmente descuida. Es i mpor-
tante prestar atenci n a factores que atenen los problemas del presi-
dencialismo, porque puede ser pol ti camente ms factible modificar
sistemas presidenciales que cambiar un sistema parlamentario. En las
siguientes secciones analizaremos tres factores que ayudar an al presi-
dencialismo a funcionar mejor.
Se puede argumentar que los sistemas presidenciales funci onan
mej or si el presidente tiene poderes limitados. En un sistema presi-
dencial, debilitar la presidencia significa principalmente debilitar sus
poderes sobre legislacin, aunque la importancia de di smi nui r los po-
deres presidenciales con respecto a la formaci n del gabinete, al re-
querirse la confi rmaci n de las nominaciones por parte del Congreso,
no debe ser desestimada. En varios pa ses de Amri ca Latina, as co-
mo en Corea del Sur y las Filipinas, la tendencia ha sido dotar consti-
tucionalmente a los presidentes con grandes poderes legislativos.
A l comparar los poderes presidenciales en el aspecto legislativo,
examinamos seis reas de poderes legislativos. Para cada una de esas
reas, trazamos una escala que parte de cero (dbi l o ni ngn poder
presidencial) a cuatro (poderes presidenciales fuertes). El pri mero
es el paquete de procedi mi entos de veto y anul aci n: ti ene el presi-
dente poder de veto, y si es as, qu mayor a del congreso es necesa-
ri a para anularlo? Los presidentes tienen mayores poderes si su ca-
paci dad de veto no puede ser anulada; ti enen menos poder si no
ti enen veto o si un veto puede ser anulado por una mayor a relativa.
El segundo es el veto parcial, un arma formi dabl e en manos de algu-
nos presidentes, con la cual pueden rechazar partes de una ley en
vez de aceptarla o rechazarla por compl eto. Los presidentes tienen
mayores poderes si ejercen un veto parcial que no pueda ser anula-
do, y son ms dbi l es si no ti enen veto parcial. El tercero son los po-
deres de decreto, es decir, la autori dad de algunos presidentes para
emi ti r leyes al menos provi si onal mente sin consulta previa con
el congreso. Este poder es di sti nto de los decretos de naturaleza re-
gul atori a o administrativa, los cuales deben ajustarse a la l egi sl aci n
existente. Presidentes con grandes facultades para emi ti r decretos
son capaces de hacer leyes a pesar de la oposi ci n del congreso. En
cuarto lugar, estn los poderes otorgados a algunos presidentes para
670 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HEW S. SHUGART 7XXXI I I -4
ser los ni cos proponentes de la agenda en ciertas reas de pol ti cas
clave. En dichas reas, no se puede considerar l egi sl aci n alguna a
menos que sea propuesta pri mero por el presidente. I niciativas legis-
lativas exclusivamente presidenciales son ms poderosas si la asam-
blea no puede enmendarlas, sino sl o aceptarlas o rechazarlas tal y
como fueron presentadas. En qui nto lugar, est la pri mac a del pre-
sidente en el proceso presupuestario, al l i mi tar la capacidad del con-
greso para determinar ingresos o gastos. En un extremo del espec-
tro, el presidente prepara el presupuesto y el congreso no puede
enmendarl o. En el otro, la asamblea prepara el presupuesto o tiene
i rrestri cta autori dad consti tuci onal para enmendarl o. Por l ti mo,
unos cuantos presidentes pueden somentar propuestas legislativas
directamente a los votantes, con l o cual el uden por completo al con-
greso. Esta medida fortalece la capacidad de los presidentes al darles
un segundo recurso para obtener la aprobaci n de la l egi sl aci n.
Se ofrecen detalles sobre la calificacin de estas seis reas en la
parte superior del cuadro 3. Se suma el resultado de cada rea para
calcular el total por pa s, como se muestra para varios casos en la par-
te i nferi or del mismo cuadro.
Este mtodo de calificacin qui z pueda dejar de lado ciertas di -
mensiones constitucionales del poder ejecutivo, y pueda sobrestimar
la i mportanci a de algunas dimensiones y subestimar la de otras. Sin
embargo, una imperfecta pero bi en definida referencia cuantitativa es
preferible a clasificaciones impresionistas.
Estamos conscientes de que una comparaci n entre los poderes
constitucionales no proporci ona i nformaci n acerca de cun podero-
sos son en realidad ios presidentes en ciertas situaciones. El margen
que tienen los presidentes para dejar a un lado las normas constitu-
cionales y ampliar sus poderes, o para edificar su poder sin violar la
consti tuci n, vara considerablemente. Ms an, la rel aci n entre las
estipulaciones constitucionales y los poderes presidenciales reales de-
pende de la naturaleza de los partidos y del sistema parti dari o. En
Mxi co, por ejemplo, el presidente tiene una autori dad constitucio-
nal relativamente limitada. Pero dado su control sobre el PRI v los re-
presentantes legislativos, predomi nantemente priistas, el presidente
tiene grandes poderes de facto, v la legislatura ratifica virtualmente to-
das las iniciativas presidenciales.^A pesar de estas limitaciones, com-
Vase Luis J avier Garrido, "Die Crisis of Presidencialismo'', en Wayne A. Corne-
lius, J udith Gentleman y Peter H. Smith (eds.), Mexico's Alternative Political Futures, La
J olla" Center for US/Mexican Studies, UCSD, 1989, pp. 417-434.
OCT-Dic 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 671
parar los poderes constitucionales proporci ona i nformaci n til por-
que las normas constitucionales establecen un marco legal con el pro-
psi to de regular la acci n del ejecutivo y de la asamblea.
CUADRO 3
Poderes legislativos presidenciales
Veto/anulan del conjunto Anulan/veto pardales
4 Veto con ninguna anulacin
3 Veto con anulacin; se requiere
mayora ms de 2/3 del quorum
2 Veto con anulacin; se requiere 2/3
1 Veto con anulacin; se requiere
mayora absoluta de la asamblea
o mayora extraordinaria menor que 2/3
0 No veto; o el veto requiere slo
anulacin por mayora simple
4 No anulacin
3 Anulacin por mayora
extraordinaria
2 Anulacin por mayora
absoluta de toda la membresa
1 Anulacin por mayora sim-
ple del quorum
0 No veto parcial
Decreto
Introduccin exclusiva de le-
gislacin (reas de poltica
reservada)
4 Poderes reservados, ninguna rescisin
2 El presidente tiene autoridad temporal
para decretar con pocas restricciones
1 Autoridad limitada para emitir
decretos
0 Poderes de decreto slo en
cuanto delegado
4 No enmienda por la asamblea
2 Enmienda restringida por la
asamblea
1 Enmienda irrestricta por la
asamblea
0 Ningn poder exclusivo
Poderes presupuestarios Propuesta a referndum
4 No enmiendas al presupuesto
del presidente
3 La asamblea puede reducir
pero no incrementar rubros-
2 El presidente impone el lmite
superior sobre el gasto total,
dentro de la cual la asamblea
puede enmendar
1 La asamblea puede incrementar
gastos slo si designa nuevos ingresos
0 Irrestrictos poderes para la
asamblea
4 Irrestricto
2 Restringido
fl Ninguna autoridad presiden-
cial para proponer referndum
672 SCOT T M A I N WA R I N G Y M A T T H E W S. SHUGA RT FIXXXIII-4
CUADRO 3 (conclusin)
Veto'
Exclusividad Iniciativa Propuesta
Veto del Veto' en inidativas presu- de refe-
Pas conjunto pardal Decreto legislativas puestal rndum Total
Argentina 2 0 0 0 0 0 2
Bolivia 2 0 0 0 0 0 2
Brasil (1946) 2 3 0 1 1 0 7
Brasil (1988) 1 2 2 1 1 0 7
Chile (1925) 2 3 1 1 1 0 8
Chile (1970) 2 4 1 2 1 2 12
Chile (1989) 2 0 0 1 2 0 5
Colombia 1.5 2.5 2 1 1 0 8
(antes del991)
(gasto)
(2) (3)
(otros)
(1)
(2)
Colombia (1991) 1 2 1 0 1 0 5
Corea del Sur 2 0 1 0 3 0 6
Costa Rica 1 0 0 0 0 0 1
(presupuesto)
(0)
(otros)
(2)
Ecuador 1.5 1.5 1 0 0 2 6
(presupuesto)
(0) (0)
(otros)
(4) (4)
Estados Unidos 2 0 0 0 0 0 2
Filipinas 2 1.5 0 0 3 0 6.5
(gasto)
(2) (3)
(otros)
(2) (0)
Mxico 2 0 0 0 0 0 2
Repblica 2 0 0 0 0 0 2
Dominicana
Uruguay 1 1 0 2 2 0 6
Venezuela 0 0 0 0 0 0 0
Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, la habili-
dad del congreso para debatir, hacer componendas y ofrecer compro-
misos sobre cuestiones conflictivas que confronta la sociedad es suma-
mente limitada. En cambio, el presidente adquiere una importancia
legislativa enorme y tiene armas formidables con las cuales modera y
ajusta la l egi sl aci n para responder a sus intereses y l i mi tar la cons-
trucci n de consensos dentro de la asamblea. En este aspecto, proba-
blemente no sea casual que algunas de las quiebras ms conocidas en-
tre las democracias presidenciales se hayan dado en sistemas que
calificaron muy alto de acuerdo con el cuadro 3; por ejemplo, el rgi-
OCT- DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 673
men brasi l eo de 1946, el de Chile antes del golpe mi l i tar de 1973, y
el de las Filipinas. El rgi men colombiano (1958-1991) tambi n califi-
c muy alto; ten a un historial cuestionable como democracia estable
y sus poderes presidenciales fueron recientemente limitados.
En el otro extremo de la escala de poderes presidenciales encontra-
mos las tres democracias ms antiguas: Costa Rica, Estados Unidos y Ve-
nezuela, todas con resultados de dos o menos. Obviamente no existe
una correl aci n perfecta entre poderes presidenciales y democracia es-
table; dos pases que tienen niveles bajos (Argentina y Bolivia) han que-
brado frecuentemente, y dos con los niveles ms altos (Chile, 1932
1973, y Colombia, 1958-1991) sobrevivieron por un largo periodo. Sin
embargo, el hecho de que la mayor a de las democracias presidenciales
ms estables hayan tenido poderes presidenciales dbi l es es sugerente.
Cuando la presidencia es relativamente dbi l frente al congreso,
aquellas situaciones en las que el presidente carece de una mayor a
en l no tienen que representar necesariamente momentos de crisis,
e incluso pueden ser deseables. Ciertamente es conveniente que el
parti do del presidente sea un parti do i mportante porque, de lo con-
trari o, la probabi l i dad de un conflicto sin resol uci n entre el ejecuti-
vo y el legislativo se incrementa; las formas en que la compati bi l i dad
entre el presidente y la asamblea puede mejorarse sern discutidas
ms adelante. Pero si el parti do del presidente es grande, pero no
domi nante, entonces uno o ms de los partidos menores que ganen
asientos en el congreso pueden negociar con el presidente en el pro-
ceso legislativo y, por lo tanto, desempear una funci n significativa,
pero sin llegar a ser decisivos como frecuentemente lo son los parti -
dos menores dentro de los sistemas parlamentarios.
Si el rgi men es semipresidencial, los poderes del presidente res-
pecto de la formaci n del gobi erno son (por defi ni ci n) ms dbi l es
que en un sistema presidencial. T pi camente, tales presidentes no tie-
nen ni ngn poder o tienen un poder muy l i mi tado sob e la legis-
l aci n, al margen de los poderes que podr an ser cedidos para prop-
sitos especficos por el gabinete o el parlamento.
Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismo
es preferible al presidencialismo puro porque evita los riesgos de un
gabinete responsable exclusivamente ante el presidente, quien slo tie-
ne un pequeo bloque de simpatizantes confiables en la asamblea. Ba-
j o el semipresidencialismo, la mayor parte o todos los poderes del eje-
cutivo quedan en manos de un gabinete responsable exclusivamente
ante el parlamento cuando el presidente carece de una mayor a con-
fiable. El semipresidencialismo tambi n mantiene ventaja sobre el par-
674 SCOTT MA I NWA RI NG Y MA TTHEW S. SHUGART 7XXXI I I -4
lamentarismo puro en contextos multipartidistas en cuanto los votan-
tes tienen un agente, el presidente, que designa al partido o partidos
con los que se i ntentar formar un gobierno, y este agente puede se-
guir siendo responsable ante el electorado por las decisiones tomadas.
EL, PRESI DENCI AL I SMO Y L A DI SCI PL I NA DE PARTI DO
Linz argumenta correctamente al afirmar que los sistemas parlamen-
tarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros creemos
que cierto nivel de disciplina partidaria tambi n facilita el funciona-
miento de los sistemas presidenciales.
16
Los partidos en los sistemas
presidenciales no necesitan ser muy disciplinados, pero la excesiva i n-
disciplina hace ms difcil unas relaciones razonablemente estables
entre el gobierno, los partidos y la legislatura. Los presidentes deben
ser capaces de trabajar con las legislaturas, porque de lo contrario es-
tar an ms expuestos a enfrentar grandes dificultades para gobernar
eficientemente. Un m ni mo de disciplina partidaria ayuda a los presi-
dentes a lograr acuerdos estables con el congreso.
Donde la disciplina es en particular dbi l , los legisladores de un
mismo parti do pueden retractarse e i ncumpl i r un pacto negociado
por sus l deres partidarios. I ncluso, puede ser que los presidentes no
estn en condiciones de confiar ni siquiera en el apoyo de su propi o
partido. Bajo estas circunstancias los presidentes se ven forzados a des-
cansar sobre bases construidas ad hoc, y tienen que negociar cada ley
controvertida con los legisladores, uno por uno, en vez'de negociarlas
principalmente con sus l deres, quienes pueden ofrecer los votos de
sus partidos. sta es una si tuaci n difcil para los presidentes, y alienta
el uso extensivo del clientelismo y el patronazgo para asegurar el apo-
yo i ndi vi dual de los legisladores. Adems, puede tentar a los presiden-
1 6
Fred Riggs formula el argumento opuesto, afirmando que partidos indisciplina-
dos facilitan el funcionamiento de las democracias presidenciales. Vase su 'The Sur-
vival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices", International Political
Science Review, vol. 9 (1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumento en el supuesto de
que los partidos estadunidenses son indisciplinados, una presuncin que supuesta-
mente ayuda a explicar por qu el presidencialismo en Estados Unidos no resulta ms
pernicioso. Pero Riggs subestima el grado de disciplina de los partidos estadunidenses.
Vase D. Roderick Kieweit y Mathew D. McCubbins, The Logic of Delegation: Congressio-
nal Parties and the Appropiations Process, Chicago, The University of Chicago Press, 1991.
Las otras dos democracias presidenciales ms antiguas, adems de Estados Unidos
(Costa Rica v especialmente Venezuela), tienen partidos centralizados y disciplinados.
OCT- DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 675
tes a pasar por alto al congreso mediante medidas de constitucionali-
dad cuestionable, o a violar la consti tuci n, posiblemente con los mi l i -
tares como aliados.
Con partidos ms o menos disciplinados, los presidentes no nece-
sitan negociar con los legisladores individualmente. Ms bi en, pueden
negociar con los l deres de los partidos, reduci ndose as el nmero
de actores involucrados en las negociaciones y si mpl i fi cndose el pro-
ceso. Suelen contar con que los l deres partidarios garanti zarn los vo-
tos de la mayor a de sus legisladores, por lo que hay mayor previsibili-
dad en el proceso pol ti co.
Este argumento i mpl i ca un corol ari o obvio: cmo alentar una
mayor disciplina de los partidos en los pases donde hace falta? La dis-
ci pl i na de parti do depende de cmo se selecciona a los candidatos y
de qui nes controlan el orden de la lista electoral.
17
Si la organi zaci n
central del parti do controla la sel ecci n de candidatos, los legislado-
res tienen incentivos para seguir la l nea del mismo; de otra manera,
se arriesgan a perder su candidatura en la prxi ma ocasi n. Por otro
lado, donde prevalezcan las elecciones primarias, o donde la sel ecci n
de candidatos sea descentralizada, la organi zaci n central tendr me-
nos control sobre los legisladores.
En el mismo sentido, si el parti do (especialmente la organi zaci n
nacional del parti do) controla a qui en resulta electo, como ocurre en
un sistema de lista cerrada en elecciones proporcionales, los pol ti cos
tienen fuertes incentivos para seguir al l der partidario; de lo contra-
ri o, arriesgan su propi a ubi caci n en la lista del parti do. Por otro la-
do, donde los miembros se eligen gracias a sus propios recursos y es-
fuerzos, como en los sistemas donde los candidatos del mismo partido
tienen que competir entre s, los pol ti cos dependen menos de su par-
ti do. Bajo estas condiciones, es probable que la disciplina del partido
sea ms dbi l .
LOS SISTEMAS DE PARTI DO Y EL PRESI DENCI ALI SMO
Li nz advierte que los problemas del presidencialismo se mul ti pl i can
en naciones con profundas divisiones pol ti cas y numerosos partidos
pol ti cos (p. 52). Se podr a profundizar en este argumento: los riesgos
1 7
Lo inverso es tambin cierto; los polticos que optan por partidos indisciplina-
dos escogen mtodos de seleccin de candidatos y sistemas electorales de acuerdo con
sus preferencias.
676 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HEW S. SHUGART FIXXXIII-4
del presidencialismo afectan sobre todo a los pa ses con severos con-
flictos o numerosos partidos polticos. En los pa ses donde las diferen-
cias pol ti cas sean menos profundas y en donde el sistema de partido
no est particularmente fragmentado, se reduci rn los problemas del
presidencialismo. La mayor a de los pa ses con sistemas presidenciales
tienen profundas divisiones pol ti cas o muchos partidos; por lo tanto,
los argumentos de Li nz acerca de los problemas del presidencialismo
suelen ser pertinentes. Pero algunos sistemas presidenciales tienen di -
visiones menos arraigadas y menor fragmentaci n en su sistema parti-
dario. En estos casos, el presidencialismo con frecuencia funciona ra-
zonablemente bi en, como sugieren los de Estados Unidos, Costa Rica
o Venezuela. Este punto es importante porque indica que una manera
de aliviar las presiones sobre los sistemas presidenciales ser a tomar
medidas para l i mi tar la fragmentaci n del sistema partidario.
Una fragmentaci n significativa en el sistema partidario es un pro-
blema para el presidencialismo porque incrementa la probabilidad de
un conflicto insuperable entre la legislatura y el ejecutivo. Con una frag-
mentaci n significativa del sistema partidario, el partido del presidente
no tendr a nada que fuera cercano a una mayor a en el congreso, as
que se vera forzado a apoyarse en una coalicin. Por desgraciadlas coali-
ciones interpartidarias tienden a ser ms frgiles en los sistemas presi-
denciales, por dos razones.
18
En primer lugar, porque mientras en los sis-
temas parlamentarios las coaliciones de partidos se forman generalmente
despus de la el ecci n y obligan a los representantes a apoyar al gobier-
no, en ios sistemas presidenciales se forman con frecuencia antes de la
el ecci n y no obligan a los representantes a respaldar al gobierno. El po-
der ejecutivo no est integrado mediante arreglos poselectorales entre
partidos y no est dividido entre varios partidos corresponsables de go-
bernar, aunque miembros de algunos de ellos a menudo participan en
los gabinetes. Las coaliciones gobernantes en sistemas presidenciales
pueden ser muy diferentes de las coaliciones electorales, mientras que
en los sistemas parlamentarios la coalicin que tiene la responsabilidad
de formar el gobierno tambi n tiene la de gobernar.
Dada la separaci n de poderes, un acuerdo entre partidos puede
afectar sl o los asuntos del congreso, sin ni nguna i mpl i caci n para las
relaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pueden
apoyar al presidente durante la campaa electoral, pero este hecho
no garantiza el apoyo de los mismos una vez que se asuma el cargo.
1 8
Sobre este punto, vase A. Lijphart, "Presidentialism and Majoritarian Demo-
cracy: Theoretical Observations", en J . Linz y A. Valenzuela (eds.), op. cit.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 677
Aunque a menudo miembros de varios partidos participan en los ga-
binetes, los partidos no son responsables del gobierno. Partidos o le-
gisladores en lo i ndi vi dual pueden unirse a la oposi ci n sin provocar
l a ca da del gobierno, por lo que un presidente puede termi nar su
gesti n con escaso apoyo en el congreso.
En segundo lugar, en los sistemas presidenciales el compromi so
de ios legisladores, i ndi vi dual mente considerados, de apoyar un
acuerdo negociado por el liderazgo de su parti do es a menudo me-
nos seguro. La extensi n de un portafolios en el gabinete no i mpl i -
ca necesariamente apoyo parti dari o para el presidente, como suele
suceder en un sistema parl amentari o. El compromi so de los legisla-
dores individuales de votar por la l nea del parti do cambia mucho,
por las razones ya mencionadas, variando desde los parti dos con-
gresionales extremadamente cohesivos de Venezuela hasta los parti -
dos heterogneos e indisciplinados del Brasil. Como consecuencia,
el apoyo parti dari o para un gobi erno tampoco i mpl i ca necesaria-
mente el apoyo de congresistas en l o particular. En Brasil, por ejem-
pl o, la falta de di sci pl i na parti dari a significa que el legislador vote
como l quiere, un factor que refuerza la inestabilidad del apoyo
congresionai a la pol ti ca del gobi erno. En contraste, en muchos
sistemas parl amentari os los legisladores i ndi vi dual es estn ms o
menos comprometi dos a apoyar al gobi erno, a menos que sus parti -
dos decidan abandonar la alianza gubernamental . Los mi embros
del parlamento corren el riesgo de ti rar al gobi erno y perder sus es-
caos en nuevas elecciones si dejan de apoyarl o.
19
Las dificultades de construi r coaliciones i nterparti di stas esta-
bles hacen que la combi naci n de mul ti parti di smo fragmentado y
presidencialismo sea i gual mente probl emti ca, l o que ayuda a ex-
pl i car la carencia de democracias presidenciales mul ti parti dari as
de larga duraci n. Ecuador, que ha teni do una democracia y una
democraci a frgi l sl o desde 1979, es el rgi men presi denci al
mul ti parti di sta ms anti guo del mundo. Sl o un pa s con esta com-
bi naci n i nsti tuci onal , Chi l e, ha manteni do la democracia por l o
menos durante 25 aos consecutivos. Hubo otras 14 democracias
1 9
El punto clave aqu es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza
que lo sean en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al go-
bierno sirve como un incentivo para la disciplina de partido en los sistemas parlamen-
tarios, lo que est ausente en los sistemas presidenciales. Vase Len Epstein, "A com
parative Study of Canadian Parties", American Politkal Science Review, vol. 58 (1964), pp.
46-59.
678 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HE W S. SHUGART 7XXXI I I -4
presidenciales mul ti parti di stas antes de la presente ola de demo-
crati zaci n, pero ni nguna dur ms que el rgi men brasi l eo de
1946-1964.
Donde la fragmentaci n del sistema de partidos es limitada, la ne-
cesidad de coaliciones interpartidarias se reduce y los riesgos del pre-
sidencialismo suelen atenuarse. El presidente puede no gozar de una
mayor a en el congreso, pero su parti do est seguro de ser un partido
que control a una parte significativa de los escaos. Esta si tuaci n mi ti -
ga el probl ema de la competencia por la l egi ti mi dad, porque muchos
legisladores estn inclinados a apoyar al presidente. Surgen conflictos
entre la legislatura y el ejecutivo, pero tienden a ser menos graves que
cuando la avasalladora mayor a de legisladores es puesta en contra del
presidente.
Los problemas inherentes al peri odo fijo de gesti n tambi n se
mi ti gan por la f ragmentaci n l i mi tada del sistema de partidos. El
trmi no fijo del mandato es parti cul armente pernicioso cuando el
parti do del presidente est en clara mi nor a, y es difcil para l rea-
lizar su programa. En una si tuaci n de mi nor a clara, el fantasma
del i nmovi l i smo y la i ngobernabi l i dad est siempre presente. No es
una coi nci denci a que las democracias presidenciales ms antiguas y
mej or establecidas las de Estados Uni dos, Costa Rica y Venezue-
l a tengan sistemas parti dari os con dos o dos parti dos y medi o
efectivos.
20
Seis de las siete democracias presidenciales que han du-
rado al menos 25 aos (Uruguay, Col ombi a, y las Filipinas, j unto a
los tres casos ya mencionados) han teni do tres partidos efectivos;
Chi l e es la ni ca excepci n.
L AS REGL AS EL ECTORAL ES PARA EL PRESI DENCI AL I SMO
Y EL SEMI PRESI DENCI AL I SMO
Estos argumentos sugieren que, ceteris paribus, los sistemas presidencia-
les funcionan mejor con reglas electorales o secuencias que l i mi tan la
fragmentaci n del sistema de partidos y mejoran las perspectivas de
compati bi l i dad general entre el presidente y la mayor a de la asam-
blea. La fragmentaci n en el sistema de partidos puede ser reducida
por varias medidas, y es mej or evitar acciones draconianas que po-
2 0
Se calcula el nmero de partidos efectivos elevando al cuadrado la parte frac-
cional del voto (o de los escaos) de cada partido, haciendo la suma de todos los cua-
drados y dividiendo este nmero entre uno.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 679
dr an conduci r a la excl usi n de grupos pol ti camente importantes
que pudi eran poner en duda la l egi ti mi dad del sistema pol ti co.
21
Ya mencionamos que la separaci n de poderes permi te estruc-
turar la el ecci n presidencial de modo que garantice su responsabi-
l i dad, v la el ecci n de la asamblea de modo que propi ci e una repre-
sentaci n amplia. Pero cmo prevenir los problemas asociados con
el hecho de tener un presidente que goza sl o del apoyo de una
franca mi nor a, ya sea dentro del electorado, en la asamblea o en
ambos? Las reglas electorales producen un fuerte impacto en este
sentido. L a fragmentaci n del sistema de partidos puede limitarse,
i ncl uso con representaci n proporci onal , por cualquiera de estos
tres factores: 1) tener un formato para la el ecci n presidencial de
mayor a relativa en una sola vuelta; 2) tener elecciones presidencia-
les y legislativas al mismo ti empo, y 3) establecer una magni tud de
di stri to electoral relativamente baja, o un umbral de votaci n rel ati -
vamente alto.
El mtodo, cada vez ms comn, de segunda vuelta con mayor a
absoluta para la el ecci n presidencial tiene la importante ventaja de
evitar la el ecci n de un ejecutivo que gane una mayor a relativa estre-
cha, pero que fci l mente perder a ante otro candidato en una elec-
ci n frente a frente. La segunda vuelta con mayor a absoluta es atrac-
tiva porque requiere que el ganador obtenga el respaldo de ms de
50% de los votos. Sin embargo, el sistema de mayor a absoluta tam-
bi n alienta la fragmentaci n en el campo de los contendientes para
la presidencia y la asamblea.
Muchos candidatos entran en la pri mera vuelta con el objetivo
de lograr el segundo lugar y derrotar al candidato pri nci pal en la se-
gunda vuelta, o de "chantajear" a los dos candidatos principales y
hacer tratos entre la pri mera y la segunda vuelta. Un candidato co-
mo Al berto Fuj i mori en el Per, o Stanislav Tymi nski en Pol oni a,
puede salir de la nada y evitar una vi ctori a en la pri mera vuelta para
el candidato pri nci pal , e incluso venir desde atrs para ganar la se-
gunda vuelta. De acuerdo con los cl cul os de Shugart y Carey, en los
sistemas de segunda vuelta con mayor a absoluta, el eventual gana-
dor recibe un promedi o debajo de 40% del voto en la pri mera vuel-
ta, mientras que el contendi ente que termi na en segundo lugar reci-
be un promedi o de sl o 25 por ciento.
2 1
Sobre este punto, vase A. Valenzuela, "Origins and Characteristics of the Chi-
lean Party System: A Proposal for a Parliamentary Form of Government", Latin Ameri-
can Program, The Woodrow Wilson Center, Working Paper, num. 164 (May, 1985).
680 SCOTT MA I NWA RI NG Y MA T T HEW S. SHUGART FIXXXIII-4
Por otra parte, la regla de mayor a relativa en muchos casos alien-
ta sl o a dos contendientes "serios" por la presidencia. En los sistemas
de mayor a relativa, los promedios de los ganadores y de los que ter-
mi nan en segundo sitio son casi 50 y 35%, respectivamente.
22
Otros
mecanismos, adems del de mayor a relativa, pueden proteger contra
el caso i nsl i to, pero potencialmente peligroso, de que un ganador
obtenga menos de 40% del voto. Tales mecanismos incluyen el reque-
ri mi ento de un 40% del voto para el candidato pri nci pal o un margen
m ni mo entre los dos candidatos principales, en lugar de una mayor a
absoluta para evitar una segunda vuelta; o emplear un colegio electo-
ral en el cual los electores estn constitucionalmente obligados a esco-
ger uno de los dos candidatos ms favorecidos por el voto popular.
Qui z realizar elecciones legislativas j unto con las elecciones
presidenciales d lugar a que dos partidos grandes sean los ms i m-
portantes, i ncl uso si se ti ene un sistema el ectoral proporci onal ,
mientras que el presidente no se elige por mayor a absoluta.
23
La
el ecci n presidencial es tan i mportante que tiende a di vi di r a los vo-
tantes en dos bandos, y los votantes estn ms propensos a escoger
el mi smo parti do en elecciones legislativas que cuando las eleccio-
nes presidencial y legislativa no son si mul tneas.
Si se realizan las elecciones a la asamblea y las elecciones presiden-
ciales en momentos diferentes, la fragmentaci n del sistema partidario
de la asamblea tiende a ser mayor. Ejemplos de ello son el Brasil y Chi-
le, aunque en ambos pases, antes de sus respectivos golpes militares
(1964 y 1973), los presidentes fueron elegidos por mayor a relativa. En
estos casos, as como tambi n en los actuales reg menes de Argentina,
Brasil, Ecuador, El Salvador y Corea del Sur, se eligen las asambleas
con ms frecuencia que los presidentes, lo que i mpl i ca elecciones a
mediados del mandato presidencial.
A menudo, los presidentes tienen un apoyo legislativo sumamente
reduci do despus de las elecciones a mediados de su mandato. En al-
gunos casos, los sistemas de parti do para el congreso y la presidencia
son tan divergentes, que los presidentes sl o tienen una pequea mi -
2 2
Los pases cuyos datos estn esbozados aqu son, para la mayora relativa,
Brasil (1946-1960), Colombia, Repblica Dominicana, Nicaragua (slo 1990), Fili-
pinas (1946-1969) y Venezuela; para la mayora absoluta, los actuales reg menes de
Brasil, Chile, Ecuador, Francia, Per, Polonia y Portugal. Vase M. Shugart y J . Ca-
rey, op. cit., cap., 10.
2 3
Para los datos empricos sobre este punto, vase M. Shugart, "The Effects of the
Timing of Elections for the President and the Assembly", en Scott Mainwaring y Ma-
tthew Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America (en prensa).
OCT-Dic 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 681
nori a de legisladores. Advertimos, por tanto, que con presidencialis-
mo son preferibles las elecciones si mul tneas. Bajo el semipresiden-
cialismo, un rgi men puede funcionar muy bi en con elecciones no si-
mul tneas, dados sus poderes presidenciales ms dbi l es y el voto de
censura. Sin embargo, el presidencialismo con elecciones no simult-
neas propi ci a problemas, especialmente cuando estn presentes otros
incentivos a la fragmentaci n del sistema de partidos.
Si se elige el presidente de modo tal que maximice la posibilidad
de elecciones entre dos candidatos y una mayor a (o casi mayor a) pa-
ra el ganador, se puede elegir la asamblea de manera tal que se favo-
rezca la representaci n de la diversidad partidaria. Esto no significa
que el presidente deba tener slo un nmero pequeo de escaos en
la asamblea? No, en tanto que no es necesario que la fragmentaci n
excesiva resulte si se usa un sistema slo moderadamente proporcio-
nal , y en especial si la asamblea es elegida al mismo tiempo que el pre-
sidente (y el presidente, como ya se di scuti , no se elija por una segun-
da vuelta de mayor a absoluta). La representaci n proporcional puede
lograrse, permi ti endo la parti ci paci n de algunos partidos "terceros"
sin llegar a los extremos de pases como Israel, I talia, Polonia o Brasil.
CA MBI A R DE GOBI ERNO PRESI DENCI AL A U NO PARL AMENTARI O,
U N A ADVERTENCI A
Convencido de que los sistemas parlamentarios son ms propensos a
sostener una democracia estable, Li nz aboga i mpl ci tamente por el
cambio a ese tipo de gobierno. Nosotros somos menos optimistas a es-
te respecto, por lo que se refiere a pa ses con partidos indisciplinados.
Los partidos indisciplinados crean problemas en las democracias pre-
sidenciales, pero provocan problemas an ms graves en los sistemas
parlamentarios.
24
Hay el riesgo de que el cambio a gobiernos parla-
mentarios con partidos indisciplinados exacerbe, ms que aminore,
los problemas de gobernabilidad e inestabilidad, a menos que la legis-
l aci n electoral y la de los partidos fuera cambiada si mul tneamente
para promover una mayor disciplina.
2 4
Giovanni Sartori argumenta este punto en "Neither Presidentialism nor Parlia-
mentarism", en J . Linz y A. Valenzuela (eds.), The Crisis of Presidential Democracy. La ver-
sin en espaol de este artculo se puede consultar en scar Godoy Arcava (ed.), Cam-
bio de rgimen poltico, Santiago, Ediciones de la Universidad Catlica de Chile, 1992,
pp. 37-53.
682 SCOTT MAI NWARI NG Y MA T T HEW S. SHUGART i tf XXXI I I -4
En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza
continua de la asamblea. Donde los miembros de la asamblea actan
como agentes libres, desligados de v ncul os partidistas, las mayor as
gubernamentales que fueron cuidadosamente proyectadas en nego-
ciaciones poselectorales se desvanecen fci l mente. Libres para votar
como deseen, los legisladores individuales abandonan al gobi erno
cuando es pol ti camente conveniente hacerlo. Bajo estas condiciones,
es ms probable que tengan lugar cambios frecuentes en los gabine-
tes: el tal n de Aquiles clsico de los sistemas parlamentarios.
Se puede presentar un argumento en contra al decir que el presi-
dencialismo ha contribuido en algunos pases latinoamericanos a la de-
bilidad del sistema de partidos, de tal modo que cambiar a gobiernos
parlamentarios deber a fortalecer los partidos y eliminar, as, una de las
causas de la debilidad partidaria. Adems, los analistas podr an esperar
que el mecanismo del voto de confianza, por s mismo, promoviera la
disciplina partidaria, dado que permanecer en el cargo depender a jus-
tamente de dicha disciplina. No desestimamos dichas objeciones, pero
aun en el corto plazo, cambiar al sistema parlamentario sin efectuar
cambios paralelos para alentar ms disciplina partidaria podr a volverse
probl emti co. La Cuarta Repbl i ca Francesa mostr que el gobierno
parlamentario por s mismo no alienta necesariamente la formaci n de
partidos disciplinados. Tambi n mostr los riesgos de partidos indisci-
plinados en una democracia parlamentaria, incluso en el contexto de
una naci n industrial avanzada, en tanto que los gobiernos fueron de-
rribados con mucha frecuencia.
Por consiguiente, para i ntroduci r cualquier cambio hacia el gobier-
no parlamentario se tendr que proyectar cuidadosamente un conjunto
de instituciones que aumenten la probabilidad de que funcione bien.
Tanto en los sistemas presidenciales como en los sistemas parlamenta-
rios, la combi naci n de las instituciones es de importancia capital.
25
CONCL USI N
Nuestros argumentos no indican un desacuerdo radical con la contri-
buci n seminal de Linz al entendimiento de cmo el presidencialismo
2 5
Desde una perspectiva diferente, James W. Ceaser hace un argumento similar.
Vase su "I n Defense of Separation of Powers", en Robert A. Goldwin y Art Kaufman
(eds.), Separation of Powers: Does it Still Work}, Washington, D.C., American Enterprise
Institute, 1986, pp. 168-193.
OCT - DI C 93 PRESI DENCI ALI SMO Y DEMOCRACI A 683
afecta las posibilidades para la democracia. El presidencialismo, como
suele practicarse, es menos favorable a la democracia estable que el par-
lamentarismo. Sin embargo, creemos que Linz subesti m la importan-
cia de las diferencias entre los proyectos constitucionales e instituciona-
les dentro de la amplia categor a de los sistemas presidenciales, y al
hacerlo, sobresti m el grado en que el tipo del rgi men presidencialista
es inherentemente defectuoso, al margen de los arreglos constituciona-
les e institucionales. Los sistemas presidenciales pueden proyectarse pa-
ra funcionar ms efectivamente de lo que suelen hacerlo. Hemos argu-
mentado que dotar al presidente con un poder legislativo l i mi tado,
alentar la formaci n de partidos que son razonablemente disciplinados
en la legislatura y prevenir la excesiva fragmentaci n del sistema de par-
tidos, aumenta la viabilidad del presidencialismo. Li nz reconoce ciara-
mente que no servi r a cualquier clase de parlamentarismo; nosotros
afirmamos lo mismo sobre el presidencialismo.
Tambi n hemos propuesto que el presidencialismo, particular-
mente si est proyectado con cuidado, tiene algunas ventajas sobre el
parlamentarismo. Desde nuestra perspectiva, Li nz no considera sufi-
cientemente este punto. Adems, en un punto clave l a aducida na-
turaleza de " ga
n a d o r
ni co" del presidencialismo ponemos en duda
el argumento de Li nz. El i nters final de nuestros argumentos es el de
llamar la atenci n sobre las combinaciones de las instituciones y los
proyectos constitucionales, y sugerir que las ventajas del parlamenta-
rismo podr an ser menos claras de lo que afirma Li nz. Sin embargo,
compartimos claramente la opi ni n de que su innovador art cul o fue
una de las contribuciones acadmi cas ms importantes de la l ti ma
dcada, y que merece la mayor atenci n tanto de los acadmi cos co-
mo de quienes formul an las pol ti cas.
Traducci n de V CTOR A L A RCN OL GU N Y CHARL ES D. K ENNEY