Captulo 1

ALGUNAS LECCIONES DEL DESARROLLO COMPARADO DE ESCANDINAVIA Y AMRICA LATINA

Magnus Blomstrm y Patricio Meller

1. Introduccin

La prosperidad y los altos niveles de vida de que disfrutan hoy en da los pases escandinavos (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia) presenta un contraste total con la larga crisis econmica que viene aquejando a Amrica Latina desde los inicios de la dcada de 1980. Sin embargo, dicho contraste oculta el hecho de que Escandinavia se desarroll desde condiciones que no eran muy diferentes de las de Amrica Latina: an ms, hace slo un par de generaciones, Escandinavia mostraba muchas de las caractersticas tpicas del subdesarrollot En 1870, los pequeos pases nrdicos, ricos en recursos naturales, exhiban un ingreso per cpita que se contaba entre los ms bajos de los pases de la actual OECD2 (Maddison, 1982, p. 8). Con la sola excepcin de Dinamarca, Escandinavia era tan pobre que aun un crecimiento relativamente lento de la poblacin generaba serios problemas de ingreso: uno de los resultados de esa situacin fueron las masivas migraciones a Amrica del Norte. Por ejemplo, entre 1850 y 1930, 1.250.000 suecos emigraron a los Estados Unidos, mientras la poblacin sueca creca desde 3.500.000 personas en 1850 a 6 millones en 1930. La estructura econmica que presentaba Escandinavia a comienzos del siglo XX recuerda en muchos aspectos la de los pases menos desarrollados de hoy. La agricultura, que dominaba las economas en 1870, todava jugaba un papel importante en una poca tan reciente como la dcada de 1920. Por esa poca la proporcin de la fuerza de trabajo ocupada en el sector llegaba al 40% (Dinamarca) y 50% (Suecia) (ver Kuznets, 1971). La distribucin del ingreso era extremadamente sesgada antes de la revolucin industrial. Durante el siglo XVIII, por ejemplo, virtualmente toda la tierra danesa era de propiedad de unos pocos miles de familias nobles, que posean vastas haciendas cultivadas por inquilinosisiervos que pertenecan a la tierra. Aun
I Cuando el autor latinoamericano de este captulo vkik Exandmawa por prmxra ~7. \e le pregunt en qu poca crea que haha raudo lugar la historia (bwd en un ~ucc\<,real) que sirve de argumento a la pelcula Pelle, el Conquatador. Su cqetura tue que drha hdher ocurridu uno\ 200 aos atr\. en realidad, ocurri a fines del siglo pasado. OECD: Orgamzation for Economic Cooperafion and Developmcr~t.

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MAGNllS

BLOMSTROM

Y PATRICIO MELLER

al comenzar este siglo, slo cl 23% de las familias rurales de Finlandia posean tierras. En otras palabras, la situacin economica de Escandinavia, hace slo unas pocas generaciones, parece haber sido no muy diferente de la de muchos pases latinoamericanos en la misma poca. Las comparaciones detalladas acerca de la situacin de los pases escandinavos y latinoamericanos para el perodo previo a 1950 son difciles, debido a la carencia de datos comparables. Tampoco queremos intentarlas aqu. En lugar de eso, en los captulos siguientes se describirn algunos aspectos de la historia originaria del desarrollo de cada pas en s mismo. El propsito de este captulo es presentar algunos datos comparativos sobre la produccin, el ingreso, la poblacin y el comercio en el perodo posterior a 1950 para ocho pases, con el objeto de que esos datos sirvan como antecedente, o como marco de referencia para el estudio de las trayectorias nacionales. Se resumirn tambin las principales conclusiones de los ensayos por pas, agrupndolas en tomo a seis tpicos centrales relativos al desarrollo, a fin de ofrecer una perspectiva comparada y lo que, esperamos, sean algunas enseanzaspara el desarrollo. 2. Trayectorias de desarrollo despus de 1950 En 1950 el PGB (Producto Geogrfico Bruto) real per cpita en los pases escandinavos, con la excepcin de Finlandia, se acercaba a US$ 4.000, a precios internacionales de 1980 (ver Cuadro 1.1). Aunque en 1980 dos de los pases latinoamericanos (Chile y Uruguay) haban sobrepasado ese nivel, en 1985, despus de los procesos de ajuste estructural, ninguno de los pases latinoamericanos tena un PGB real per cpita superior a US$ 3.500. As, estas cifras parecen sugerir que en la actualidad, en trminos de niveles de ingreso, hay una brecha de ms de 30 aos entre los pases escandinavos y los latinoamericanos. Conviene mencionar que en 1950, Uruguay y Chile tenan niveles de PGB real per cpita similares a los de Finlandia, esto es, alrededor de US$ 2.700 (a precios internacionales de 1980). Treinta y cinco aos ms tarde el PGB real per cpita de Finlandia era 2,7 veces mayor que el de los dos pases latinoamericanos. El incremento anual del PGB real per cpita ha sido relativamente homogneo y estable entre los pases escandinavos desde 1950. Segn el Cuadro 1.2.. sus tasas de crecimiento anual han oscilado la mayor parte del tiempo dentro de un margen de 2 a 4%. Las tasas de crecimiento en Amrica Latina han tluctuado de ao a ao, y han sido muy diferentes entre pases. Uruguay y Chile, las dos economas de ms lento crecimiento, aumentaron su producto en menos de l%, al ao entre 1OSO y 1985. En contraste, Ecuador y Colombia

i\l GINAF I KCIONES

UEL UESARROLLO COMIARADO

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tuvieron tasas anuales de crecimiento mayores a 2,3% durante el mismo perodo.

Cmdro / / PGB PER CAPITA

Chik

< ofo,nh,u

fx urrdor

Lrrlguu~

Di,,omur<~r

Finfundru

NOiWgU

Suecra

1950 1960 1470 19x0 I985

2.536 2 932 3 6X7 4.271 3.486

I.IXX 1.344 1711 2.552 2 59Y

916 I 143 I 403 2.607 2 3x7

2.864 1271 3 453 4.502 3 462

4.241 5 440 7 716 9 59x 10 884

2 75x 4 073 6.186 x 193 9.232

3 802 5 001 7.104 , , UY4 12.623

3 980 5.149 7 401 8 863 9.904

(IM, 3 prmo\ i1Ctllille\l

C,<c,dro / 7. TASAS DE CRECIMIENTO ANI:AI. DEI. PGH REAL PtK CPITA (P0rCCntZljel

I Y50-60 1960~70 1980-85 IY7o-xo 1)50-x0 1950.85

I .s 2.3 -4.0 1.5 1.8 0.9

1.2 2.4 0.4 4.1

2.2 2.1 -1.7 6.4 3.5 2,x

1.3 0.5 -5.1 2.7 1.5 0.5

2.6 3.5 2.5 2.1 2.8 2.7

4.0 4.3 1.9 3.1 3.8 3.5

2.8 3.6 2.6 4.6 3.6 3.5

2.6 3.7 ::i 2.7 2.6

76
2.

Una diferencia ms interesante entre ambas regiones resalta al comparar la evolucin de los dos componentes de su PGB real per cpita. No es que el PGB creciera en forma muy diferente en las dos regiones. De hecho, con la excepcin de Uruguay. el PGB creci a tasas similares, o an mayores, en los pases latinoamericanos que en Escandinavia (ver Cuadro I .3). Entre 1950 y 1985 las tasas escandinavas de crecimiento anual del PGB estuvieron dentro del margen de 3.1 a 4,2%, como ocurri en Chile. Ecuador y Colombia consiguieron tasasde crecimiento econmico de 5,6 ~4.9%) respectivamente. Sin embargo, las diferencias son enormes en materia de crecimiento de la poblacin. Mientras las tasasde crecimiento anual de la poblacin en AmCrica Latina estaban dentro del margen de 2.0 a 2,8%. excluyendo a Uruguay, la poblacin escandinava creca en slo 0,5 a 0,7% al ao. El resultado de estas diferencias en el crecimiento de la poblacin SCpuede

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MACNLIS BLOMSTROM Y PATRICIO MELLER

ver en el Cuadro 1.4. En el transcurso de slo 35 anos la poblacin de Colombia y Ecuador aument en 150%. Durante el mismo tiempo, la poblacin escandinava aumento en menos de 25%. La poblacin de Ecuador, por ejemplo, era 23% menor que la de Dinamarca en 1950, pero un 70% mayor en 1985. Normalmente se piensa en el rpido crecimiento de la poblacin como un fenmeno propio de pases pobres. Conviene sealar que el crecimiento de la poblacin en Escandinavia no se ha acercado nunca a los niveles latinoamericanos, ni siquiera cuando los pases nrdicos eran pobres. Entre 1820 y 1913 la poblacin escandinava aument en algo menos que 1% al ao y, para el perodo 1820 a 1979, el crecimiento promedio anual vari entre 0,7 (Suecia) y 1,O% (Dinamarca) (Maddison, 1982, p. 49).
Cuadro / 3. TASAS DE CRECIMIENTO ANUAL DEL PGB REAL Y DE LA POBLACIN
(POPXNiJC)

PGB 1950-80 1950-85

Pohlarln

3.9 3.0 2,l 2.0

5.3 4.9 2.7 2.6

6.4 5.6 2,x 2.8

2.5 1.5 0,9 0.9

3.4 3,2 0.6 0.5

4.4 4.1 O,6 0.6

4.4

4-2

3.3 3.1 0.6 0.5

1950.80 1950.85

0.X 0.7

Fuenre: Summers y Herton (1988)

Cundro 1.4. POBLACIN (Mde~) Chile 1950 1960 1970 1980 1985 5.950 7.585 9.368 Il.104 12.074 Amrica Larrna Ecuador Columbro I 1.597 15 754 21.266 25.892 28.468 3.307 4.422 5.864 7.593 8 735 lhu,qm 2.194 2.538 2.908 2 908 3 013 Escandrnovia D~nomorra Finlandra 4.271 4.581 4.929 5.123 5.114 4.009 4.430 4.606 4.780 4 908 Nuruqa 3.265 3.581 3.877 4.091 4 153 Suecia 1014 7.480 8.043 8.310 8.350

Furnre: Summers y Heston (1988).

Lo probable es que el rpido crecimiento demogrfico en Amrica Latina haya orientado los ahorros hacia una dispersin en lugar de una profundizacin del capital, posiblemente con efectos negativos sobre el crecimiento econmico. A la manera de un experimento nos hemos planteado la siguiente pregunta hipottica: iCul habra sido el PGB per cpita de 1980 en estos cuatro pases latinoamericanos (es decir, antes del ajuste estructural), si estos pases hubiesen mantenido el mismo crecimiento del PGB, pero suponiendo un crecimiento demogrfico similar al de Escandinavia entre 1950 y 1980? El PGB per cpita en Chile se habra acercado entonces al nivel de Italia,

ALGUNAS LECCIONES DEL DESARROLLOCOMPARADO

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por encima del nivel de Espaa, mientras que los otros tres pases latinoamericanos habran tenido un ingreso per cpita ms alto que el de Portuga13. Esto significa que los cuatro pases latinoamericanos seran hoy da desarrollados. Aunque los pases latinoamericanos tienen, en general, mayor poblacin que los pases escandinavos, su nivel de exportaciones, absoluto y relativo. es considerablemente ms bajo. En 1985, las exportaciones per cpita de los pases latinoamericanos variaron desde US$ 200 (Colombia) hasta US$ 600 (Chile y Uruguay) (ver Cuadro 1.5.). En Escandinavia estuvieron entre US$ 4.000 (Finlandia) y US$ 8.000 (Noruega). De hecho, en 1950 los pases escandinavos exportaron ms, en trminos per cpita, que los pases latinoamericanos en 1985.

Cuadro / 5 EXPORTACIONES PER CPITA (US$ dlaresipersona a prccw\ constantes de IYXO)

1960 1970 1980 1Y8S

215 213 575 566

148 149 22s 219

142 136 389 440

209 266 524 587

I 636 2.X0X 4 242 5.26X

1.146 2.197 3.558 4 001

2.230 4 149 6.674 8 442

1.641 3.174 4.456 5.660

Fuente. Naciones Unidaa

La participacin de las exportaciones en el PGB ha sido tambin much ms alta en Escandinavia que en Amrica Latina (ver Cuadro 1.6.). Aunque a partir de la dcada de 1970 la participacin de las exportaciones en el PGB ha crecido rpidamente en los pases latinoamericanos, a mediados de la dcada de 1980 estaba todava en el rango de 14 a 30%. En Escandinavia, la participacin de las exportaciones en el PGB de 1985 estuvo en el rango de 30 a 37% (con la excepcin de Noruega, donde alcanz casi al 50%). De esto puede inferirse que el comercio internacional ha jugado un papel importante en el desarrollo escandinavo. El crecimiento econmico ha sido

El inprcao per cplta a precios mtemacionales de 1980 habria sudoel qwenre Itaha US 7.164 US% 6,642 Chk Espaa US$ 6.131 Ecuador US$ 4,988 Uruguay US$ 4,972 Colombia IJS 4.748 Portugal US% 3,733 Por cupuesto. estas cifras son slo hipottus. dado que la tnera de trabajo tambin ha contribu& al crecimutto del producto nuckx~al

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MAGNUS

BLOMsTK"M

Y PATRICIO

MELLER

Cuadro /.h PARTICIPACIN AmrrcaLatrna Colomhm t<r<dor 10.7 15.4 14.0 17.4 14.2 18.6 27.4 14.8 25.2 27.7

DE LAS EXPORTACIONES EN EL PUH

~POWCW~JC)

(hde 1950 1960 1970 1980 1985 12.6 13.8 15.0 22.x 29.1

Uru~uur 11.7 14.3 12,l 15,O 24,h

Escandinavia Dinurnurca Finlandia 26,9 32.3 27.9 32,7 37,s 19.0 22,s 26,0 zz,o 29.5

NXW&l 3932 42,l 41.8 47,3 48.3

Lwecin 21.9 22,s 24.1 29.8 35.3

Fuere. Naciones Unidas.

impulsado por las exportaciones, y stas han servido tanto como puerta de salida para el producto de los pases, como de va expedita a la importacin de bienes y servicios (incluida la tecnologa) que no podan producirse internamente.

3. Lecciones para el desarrollo

i,Cmo fue entonces que los pases escandinavos se desarrollaron en forma tan diferente a los de Amrica Latina? i,Y cuales son las principales lecciones que puede extraer Amrica Latina de estas experiencias de crecimiento? Ya hemos sugerido que el incremento de las exportaciones y una disminucin de la tasa de crecimiento de la poblacin latinoamericana podran ser algunos de los factores importantes para el futuro. Pero hay tambin otros factores importantes que parecen explicar en gran medida los divergentes caminos de desarrollo seguidos por ambas regiones. De los estudios por pas contenidos en este volumen hemos extrado los ms importantes, agrupndolos en seis reas. A. Agricultura
y reforma agruria

La transformacin de los pases escandinavos en sociedades modernas y prosperas incluy, en sus orgenes, procesos de reformas agrarias. La reforma danesa, la primera en Europa, comenz ya en 1788 y se prolong por un perodo de cerca de cien anos. En Noruega y Suecia empezaron a producirse cambios importantes en la agricultura hacia la dcada de 1850. En Finlandia no se introdujeron reformas agrarias hasta la dcada de 1920. Estos procesos redujeron, probablemente, el crecimiento econmico global por un cierto perodo, pero no hay duda de que fueron un prerrequisito perentorio para el posterior desarrollo del Estado benefactor. Las reformas agrarias de Escandinavia derivaron en la difusin de la propiedad privada de las granjas de tamao pequeo y mediano, lo que foment un uso ms eficiente e intensivo de la tierra. El ingreso adicional derivado de la modernizacin agrcola aument la propensin a invertir e innovar aun en mayor grado. Esto cre la base para los sectores de apoyo a la agricultura. En sus inicios, los fundamentos de la modernizacin agrcola

ALGUNAS LECCIONES DEL ESAKKOLL

CMIARAO

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escandinava, as como sus resultados, generaron enlaces crecientes con la produccin local de base artesanal. Gradualmente, sin embargo, los artesanos fueron sobrepasados por una industria en ascenso. Con las reformas agrarias, el ingreso tambin pas a ser distribuido ms equitativamente. Esto dio origen a un mercado interno para los bienes de consumo y puso uno de los cimientos para el proceso dc industrializacin escandinavo. En el caso dans parece que la mitad, y quizs tres cuartas partes del boom inicial de la industrializacin de la ltima parte del siglo pasado, deriv de algn modo del auge de la agricultura. En Amrica Latina, las reformas agrarias no sobrevinieron sino hasta las dcadas de 1960 1970; incluso hay pases donde an no se realizan. Prevaleci el sistema de las haciendas, con efectos negativos tanto sobre el incremento de la productividad en el sector agrcola como sobre la demanda interna. As, el perfil de una economa nacional consolidada internamente slo surgi muy lentamente: cuando comenz la poca de la sustitucin de importaciones, la falta de demanda interna se convirti pronto en un obstculo importante para las industrias. B. Edurarin Un segundo prerrequisito importante para el xito escandinavo fue indudablemente un alto nivel en la educacin. Los pases de la regin comenzaron a apoyar el desarrollo del sector educacional en una poca muy temprana. Por ejemplo, Dinamarca introdujo la escolaridad universal en 1814. Con la sola excepcin de Finlandia, a mediados del siglo XIX, el analfabetismo en los pases escandinavos estaba confinado a algo as como el 10% de la poblacin. Hacia fines del siglo pasado una enseanzaprimaria de alta calidad se haba hecho obligatoria en todos los pases, y el analfabetismo haba prcticamente desaparecido. Hay que comparar esta situacin con la de Amrica Latina, donde la tasa de analfabetismo hacia 1950 era la siguiente: Chile, lY,g%; Colombia, 37,7% y Ecuador, 44,3%:. La tasa de analfabetismo en Uruguay era de 9,5% en 1963, el ao ms cercano para el cual se dispone de cifras comparables. Otro factor que caracteriza al modelo escandinavo de educacin, y particularmente al de la educacin superior, es el fuerte nfasis cn la ciencia aplicada. La Universidad de Oslo, fundada en IX I 1, fue en sus orgenes un lugar para el estudio del derecho y las humanidades, pero hacia fines del siglo, las ciencias naturales empezaron a cobrar importancia: en 1897 se creo un instituto agrcola y en 1910 se estableci el Instituto de Tecnologa, modelado al estilo de las universidades politcnicas alemanas. En Suecia, en la dcada de 1870, comenz una rcoricntacin hacia una educacin ms utilitaria y aplicada y, ya a fines del siglo, los dos institutos tecnolgicos

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MAGNUS ElLOMSTROM Y PATRICIO ME!-LER

de! pas (Chalmers y el Instituto Rea! de Tecnologa) haban formado a tantos ingenieros civiles que muchos de ellos tuvieron que dirigirse a los Estados Unidos porque no podan encontrar trabajo en el mercado !oca16. La educacin de adultos es otra caracterstica nica del modelo escandinavo. El primer internado para adultos se estableci en Dinamarca en una poca tan temprana como 1844, y la experiencia se propag rpidamente a los otros pases nrdicos. Hoy en da la educacin de adultos es parte centra! en la poltica escandinava para el mercado labora!. Con los programas de capacitacin y educacin proporcionados por los gobiernos, la movilidad labora! ha crecido enormemente. Esto no slo ha contribuido a mantener bajo el desempleo (Escandinavia tiene una de las tasas de desempleo ms bajas de! mundo); tambin ha facilitado y estimulado los cambios estructurales. Se ha hecho ms fcil trasladar recursos de los sectores y firmas de baja productividad a otros de ms alta productividad. Entre los cuatro pases latinoamericanos incluidos en este estudio, es Uruguay el que ha tenido el sistema educativo ms avanzado. En trminos de analfabetismo, a fines de! siglo pasado Uruguay estaba al nivel europeo. Sin embargo, el nfasis de la educacin uruguaya se aparta mucho de! modelo escandinavo. Mientras los estudiantes de los pases nrdicos se especializaban en reas de matemticas y ciencias, los estudiantes uruguayos se dedicaban al estudio de! derecho y a discutir sobre literatura. La enseanzatcnica parece haber sido descuidada en toda Amrica Latina. A mediados de la dcada de 1950, y a pesar de la gravitacin de! cobre en su propia economa, los chilenos podan aprender ms sobre el cobre chileno en bibliotecas de! extranjero que en las nacionales. Para entonces tampoco exista en Chile ningn entrenamiento de ingenieros y tcnicos en este minera!. Por otra parte, la ensetianza tcnica que existe en Amrica Latina muestra grandes diferencias con la de Escandinavia. Un ingeniero escandinavo es generalmente un hombre practico que no slo tiene que dedicar mucho tiempo a los laboratorios durante su formacin; tambin tiene que participar directamente en la produccin despusque ha terminado sus estudios universitarios. Esto presenta un gran contraste con lo que se observa en Amrica Latina, donde ser ingeniero significa ser un terico, no una persona involucrada en asuntos prcticos que puedan derivar en la experiencia de ensuciarse las manos. Al parecer la educacin latinoamericana, particularmente la superior, ha sido en gran medida irrelevante para los requerimientos tecnolgicos de estos

ALOUNAS LECCIONES DEL DESARROL.LO COMPARA.

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pases. El nfasis en la educacin se ha concentrado en la elite, y las universidades han sido lugares donde se toca la lira mientras arde Roma. C. Recursos naturales e industrializacin La riqueza en recursos naturales es una de las caractersticas comunes a todos los pases que se estudian en este volumen, pero estos patrimonios han jugado papeles muy diferentes en las distintas economas. Mientras los pases escandinavos basaron su proceso de industrializacin y sus ventajas comparativas en el desarrollo de estos recursos, los pases latinoamericanos actuaron en forma diferente. Dinamarca y Suecia fueron los primeros pases en impulsar un proceso de industrializacin a partir de los recursos naturales. Dinamarca fue, en los comienzos de su historia moderna, un gran exportador de cereales. A mediados de la dcada de 1870, sin embargo, las exportaciones danesas de cereales fueron severamente afectadas por la aparicin, en el mercado mundial, de nuevos y ms eficientes exportadores de granos (en forma particular, los Estados Unidos). Enfrentada a esta situacin, Dinamarca empez a buscar nuevas ventajas comparativas.. y las encontr en la produccin ganadera y en el procesamiento local de carne y de productos lcteos. En otras palabras, de la agricultura emergi un sector de agroprocesamiento que hasta hoy da juega un papel importante en la economa danesa. La historia del xito sueco arraiga en el hierro y la madera. productos que el pas empez a exportar en grandes cantidades a comienzos de la dcada de 1870. A partir de entonces esas dos materias primas han sido la base del impresionante desarrollo exportador del pas: las materias primas se han refinado y perfeccionado, y son todava un rubro principal en las exportaciones del pas, pero su papel ms importante ha consistido en crear eslabonamientos hacia adelante y hacia atrs. Se necesitaban herramientas y mquinas en las explotaciones forestales y en los aserraderos. De la madera naci la industria de la pulpa y el papel; el hierro proporcion la base para las industrias suecas del acero y las mquinas-herramienta. Es importante recordar que la transformacin de los pases escandinavos en economas de procesamiento no tuvo lugar de un da para otro. Las industrias crecieron muy lentamente a partir de los recursos naturales y, en sus inicios. tenan tpicamente ms de produccin artesanal local que de fbricas modernas. Sin embargo, los continuos avances, perfeccionamientos y refinamientos de la produccin dieron lugar a la aparicin gradual de industrias modernas e internacionalmente competitivas. La ruta latinoamericana de industrializacin muestra un agudo contraste. Son pocas las industrias competitivas que, a partir de los recursos naturales, han prosperado en la regin. De hecho, incluso con anterioridad a los primeros escritos de Prebisch, los recursos naturales han sido considerados actividades poco confiables7. Por lo dems, cuando Amrica Latina decidi forzar la

industrializacicn por sustitucin de importaciones, los gobiernos no brindaron su apoyo a una industrializacin basadaen el aprovechamiento del patrimonio local. Mientras los pasesescandinavos iban llenando en forma lenta y gradual los casilleros vacos de sus tablas de insumo-producto, los pases latinoamericanos los llenaban todos al mismo tiempo; y, lo que es peor, itrataban de Henar los mismos casilleros que los Estados Unidos! De este modo, sbitamente ocurri que varias pequeaseconomas latinoamericanas presentaban una estructura de la produccin similar a la de los Estados Unidos. Por e,jemplo, Ecuador, con slo una fraccion del PGB de Los Estados Unidos, tema casi tantos productores de automviles durante la dcada de 1960 como el gran pas del Norte. D. Poltica comercid
e industriul

Antes de la Gran Depresin de la dcada de 1930, tanto las economas escandinavas como las latinoamericanas eran bastante abiertas. Desde ese momento siguieron caminos diferentes. Mientras los pases en Escandinavia mantenan su apertura y, como se ha discutido antes, utilizaban su sector exportador como motor del crecimiento, los pases latinoamericanos empezaban a sustituir sus importaciones y a cerrar sus economas. Como la poltica comercial escandinava no ha tenido una especificidad muy particular, excepto porque siempre ha sido muy abierta, y como los efectos negativos de la sustitucin de importaciones son bien conocidos, no se ahondar en estas cuestiones. En cambio, la discusin se centrar en algunas otras caractersticas de la poltica industrial escandinava que difieren notablemente de sus variantes latinoamericanas. Entre estas caractersticas se cuentan la estructura de incentivos. las polticas antitrust y las polticas que promueven los cambios estructurales. En Amrica Latina, los gobiernos usualmente han recurrido a laproscripcin para forzar a las firmas a actuar. Formas tpicas de manejar los problemas en Amrica Latina son: Ud. no puede hacer esto o Ud. debe hacer aquello. Esta manera de formular polticas ha sido mucho menos comn en Escandinavia. Los gobiernos de los pases nrdicos han confiado ms en los incentivos y en el apoyo en infraestructura. Por ejemplo, en Suecia, el gobierno ha suministrado muchos factores bsicos para el sector privado. Se han creado instituciones oficiales para el perfeccionamiento de las semillas y para divulgar el conocimiento de nuevas plantas y nuevos mtodos de cultivo entre los agricultores privados, y la enseanza libre ha acelerado, por supuesto, la difusin de la tecnologa y el crecimiento econmico. Otro ejemplo de incentivos gubernamentales para el sector privado est en el sistema de impuestos a las corporaciones. En la medida en que las firmas escandinavas reinvierten sus utilidades, la tributacin que deben pagar es muy ba,ja; sin embargo, si deciden distribuir sus utilidades entre

sus accionistas, la incidencia de los impuestos crece dramticamente, ya que los propietarios tienen que pagar su impuesto a la renta. Un sistema tributario como ste favorece y estimula la inversin y ha desempetiado un papel muy importante en el proceso escandinavo de industrializacion. Los gobiernos latinoamericanos, por su parte, carecen de la infraestructura necesaria para implementar y recaudar los impuestos personales a la renta. La carga impositiva recae, en consecuencia, en las firmas antes que en los individuos: una alta proporcion de la tributacin se recauda de las actividades del sector externo, particularmente de las firmas de tamao grande y mediano. En lo que atae a la poltica anritrust, nuevamente hay diferencias notables entre Amrica Latina y Escandinavia. Los latinoamericanos parecen tener fobia a lo que es grande; en consecuencia, han copiado la poltica antimonoplica norteamericana, sin considerar que esa poltica fue desarrollada para una economa grande, en la que puede alcanzarse la eficiencia productiva as como la asignacin eficiente mediante la competencia en los mercados internos de productos y factores. Tal como los pases latinoamericanos, los escandinavos son demasiado pequeos para sostener varias firmas de tamao eficiente, dado que las economas de escala son normalmente muy importantes. A causa precisamente del pequeo tamao de sus economas internas, los pasesescandinavos escogieron una estrategia por completo distinta: han apoyado siempre la creacin de grandes firmas, enfrentando los efectos potencialmente negativos del monopolio mediante la promocin del libre comercio. En otras palabras, la poltica industrial en Escandinavia ha incentivado la presencia de grandes firmas, capaces de sobrevivir en la competencia internacional. Otra caracterstica del modelo escandinavo de poltica industrial es su enfoque en la llamada racionalizacin estructural. Claramente, el crecimiento rpido no es slo el resultado de la creacin de nuevas capacidades, sino tambin de la destruccin de las antiguas. Este tipo de destruccin creativa ha sido facilitado por los programas de capacitacin y educacin de adultos. Los textiles y la construccin naval son ejemplos de industrias escandinavas que han experimentado una contraccin de este tipo. En Amrica Latina, la respuesta poltica normal frente a industrias en declinacin ha involucrado mayor proteccin y subsidios: rara vez desaparecenfirmas de tamao mediano y grande, aun si son ineficientes o estn radicadas en sectores sin ventajas comparativas, puesto que el cierre casi siempre involucra desempleo. En alguna medida, esta poltica es el resultado de la falta de un sistema de bienestar en Amrica Latina. Los beneficios por desempleo son raros, y no existen programas de readiestramiento para trabajadores que admitan comparacin con los de Escandinavia. E. Tecnologa y capital extranjeros Los pases pequeos tienen que apoyarse mucho ms en la comunidad internacional que los pases grandes, situacin que es especialmente cierta cuando se trata de la tecnologa. La tecnologa, o el conocimiento en general,

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puede adquirirse del exterior a travs de una variedad de canales. Hay personas que se trasladan de un pas a otro, y a travs del comercio hay bienes y servicios que cruzan las fronteras. Las firmas multinacionales establecen subsidiarias en el extranjero, pero tambin pueden transferir tecnologas mediante diversos modos alternativos, que incluyen licencias y concesiones. En Escandinavia la tecnologa extranjera ha jugado siempre un papel importante, pero los canales mediante los cuales se ha importado esta tccnologa han sido variados, segn los pases y las pocas. En los primeros das del proceso de industrializacin tuvo relevancia la importacin de oficios a travs de la inmigracin. Por ejemplo, Suecia import herreros de Blgica durante la creacin de la industria del hierro y, ms tarde, inmigrantes de Escocia y Alemania desempearon un papel crucial en el desarrollo de las industrias mineras y forestales. Lo mismo sucedi en Noruega: al crear su industria textil, los empresarios noruegos buscaron la ayuda de firmas textiles inglesas, adquiriendo no slo el equipamiento para la produccin, sino tambin tcnicas de produccin hastael ltimo detalle; llegaron incluso acontratar tcnicos ingleses como capataces, ingenieros y otros trabajadores calificados. El nico pas escandinavo que no import tecnologa en grado apreciable a travs de la inmigracin durante ese perodo fue Dinamarca. Esto no debe sorprender, dada la importancia de la agricultura y el procesamiento agrcola en la economa danesa: no haba necesidad de conocimiento extranjero para instalar nuevas industrias. Durante el siglo XX el principal canal de importacin de tecnologa en Escandinavia ha sido el comercio internacional. Al permitirse la libre importacin de la mayora de los bienes y servicios las firmas escandinavas han tenido acceso a la tecnologa ms reciente, lo que a su vez ha sido decisivo para susposibilidades de mantener su competitividad en los mercados mundiales. Las firmas extranjeras han tenido siempre un papel limitado en Escandinavia. En los primeros das, esto se debi simplemente a que no existan muchas firmas multinacionales. Otros canales de transmisin de tecnologa, distintos a la inversin extranjera, tuvieron mucho ms importancia en esa poca. Cuando las multinacionales ingresaron finalmente al escenario mundial en mayor escala, los pases escandinavos ya haban desarrollado sus propias multinacionales. Tambin los pases latinoamericanos han tenido acceso a la tecnologa extranjera, y la han recibido en una gran variedad de formas. Han existido importantes corrientes de inmigracin. Las firmas extranjeras han invertido mucho ms que en Escandinavia y, por lo menos hasta la dcada de 1950, la tecnologa extranjera poda entrar a esos pases a travs de la importacin de bienes y servicios. A pesar de todo, la tecnologa nunca ha ejercido en el desarrollo latinoamericano el mismo impacto que tuvo en Escandinavia. La pregunta es ipor qu? La llamada escuela de la convergencia, basada en la tesis de Gerschenkron (1952) sobre las ventajas del subdesarrollo, plantea que cuanto ms atrasado es un pas tanto mayor es la tasa de crecimiento de la productividad que

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puede lograr adquiriendo la tecnologa de naciones avanzadas. Nuestra comparacin de Escandinavia con Amrica Latina sugiere, sin embargo, que la materializacin del potencial de nivelacin de la productividad asociado al subdesarrollo depende fuertemente de otro conjunto de causas. En otras palabras, el subdesarrollo slo conlleva un potencial de rpido crecimiento y, para que este potencial se materialice, deben cumplirse ciertas condiciones. Obviamente, un pas no puede estar demasiado atrs de los lderes si pretende aprovechar el conocimiento de esos pases. Este ha sido claramente el caso de Colombia y Ecuador. Hasta hace poco, esos pases estaban relativamente subdesarrollados para poder aprovechar las posibilidades creadas por sus diferentes booms econmicos. En el caso de aquellos relativamente no tan rezagados, nuestro estudio subraya la importancia de la educacin para crear la capacidad de explotar con xito las tecnologas ya en aplicacin en los pases lderes. La fuerte inversin en el aprendizaje y el capital humano en Escandinavia no slo facilit el surgimiento de empresarios nacionales, capaces de absorber nuevas ideas del exterior, sino que tambin puso a disposicin de los empresarios una fuerza de trabajo educada y bien adiestrada. Esto no se ha observado en Amrica Latina. El captulo sobre Chile sugiere, por ejemplo, que si los gobiernos chilenos hubieran adoptado una posicin ms activa, estimulante de un desarrollo ms temprano del capital humano nacional y la capacidad empresarial, la economa chilena podra haber ganado mucho ms de lo que logr de la explotacin del salitre y del cobre por inversionistas extranjeros. La potencialidad de un pas para el crecimiento de la productividad est tambin muy fuertemente influida por las instituciones polticas, como veremos de inmediato. F. Aspectos sociopolticos y el papel del Estado Una caracterstica notable del modelo escandinavo de desarrollo es la relacin especial entre el papel del Estado y el del mercado. En una etapa temprana del desarrollo los gobiernos escandinavos asumieron el papel de proporcionar infraestructura, una administracin de alta calidad y servicios sociales, pero confiaron el desarrollo de los sectores productores de bienes a las empresas privadas y al mercado. Por otra parte, una fuerte tributacin a los ingresos personales y al consumo ha permitido proporcionar servicios pblicos gratuitos o muy baratos (salud, educacin, cultura, etc.) y una redistribucin del ingreso en gran escala (en magnitudes que oscilan entre 25 y 35% del PGB). Sin embargo, la industria, la agricultura, el comercio y la banca han permanecido casi enteramente en manos privadas. En sntesis, el Estado ha cumplido un importante papel redistributivo sin estar involucrado en el proceso productivo, y utilizando para ello el mecanismo tributario. Esto est en agudo contraste con la situacin de Amrica Latina, donde los gobiernos han participado mucho ms activamente en la esfera productiva. El caso ms extremo de nuestro grupo de pases latinoamericanos lo ofrece Chile. Despus de 1940, el gobierno chileno empez a asumir nuevas tareas

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en la economa. En los inicios, proporcion crditos al sector privado. Despus vino el Estado empresario seguido por el Estado programador, que defina el horizonte de largo plazo para el crecimiento econmico de Chile y especificaba la inversion futura. Finalmente, en los comienzos de la dcada de 1970, el Estado programador fue sustituido por el Estado planificador central, cuya tarea era preparar la sociedad socialista. Otra caracterstica escandinava es el consenso entre el trabajo organizado, el capital y el gobierno. Esto ha derivado en estabilidad poltica, la que ha sido muy importante para el desarrollo econmico. Vuelcos polticos dramticos, de los que hemos presenciado muchos en Amrica Latina, no han tenido lugar en Escandinavia despusde la dcada de 1920. En el intertanto, las relaciones entre el trabajo y el capital en Amrica Latina han tenido el carcter de un juego de suma-cero, que quizs ha sido forzado por una distribucin del Ingreso muy poco equitativa. Los cambios de gobierno -sea a travs de elecciones o de otros mecanismos- han generado usualmente dramticas fluctuaciones de poltica entre programas radicales de redistribucin del ingreso y violentos intentos de restauracin de anteriores polticas conservadoras orientadas a la mantencin del sfafu que. Estas fluctuaciones, a su vez, han creado desequilibrios tanto internos como externos, con lo que se ha retardado el crecimiento. Los Estados benefactores de Escandinavia son ampliamcntc conocidos, pero conviene sealar que ellos fueron establecidos en poca reciente, despus de que los pases haban llegado a ser relativamente prsperos. Hasta 1950 los sectores pblicos se mantenan todava por debajo del 25% del PGB en todos los pases escandinavos. En otras palabras, los gobiernos se dieron por satisfechos con los huevos de oro y se cuidaron de mantener vivas a las gallinas (al menos. hasta la dcada de 1970). Este no fue el caso del Estado benefactor desarrollado en Uruguay. All, el gobierno quiso quedarsetambin con la gallina. 4. Conclusiones Amrica Latina est experimentando en la actualidad una de las crisis ms profundas de su historia. La dcada de 1980 ha sido una dcada perdida, consumida por la lucha de la mayora de los pases con sus problemas macroeconmicos de corto plazo. Sin embargo, ya es el momento de empezar nuevamente a mirar hacia adelante, y de prestar mayor atencin a las cuestiones de largo plazo. Esto es as, porque la presente crisis no es slo una crisis de la deuda; es tambin una crisis del modelo latinoamericano tradicional de desarrollo. En general, los pases que han seguido otros modelos de desarrollo no han experimentado una crisis tan severa como la de Amrica Latina. El anlisis del desarrollo econmico escandinavo es muy relevante para Amrica Latina; por una parte existe similitud en cuanto a la dotacin de recursos naturales y, por otra, los pases escandinavos han logrado conciliar el logro de un alto standard de vida con una distribucin equitativa de

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ingresos, lo cual siempre ha sido un objetivo valrico importante en Amrica Latina. La experiencia escandinava ilustra opciones alternativas y cuestiona mitos muy arraigados en los pases latinoamericanos; ste es el contenido de los captulos siguientes. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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