Balance Politica

Hacia la insostenibilidad ambiental
Un balance de la poltica ambiental 2002 - 2006

Comit de Publicaciones
MvI Lovr Gu:irvvrz
Decana, Facultad de Administiacin
Pui DuvX FrvXorz
Secietaiia Geneial,
Facultad de Administiacin
ComI:I ov vusIItntIovs
Facultad de Administiacin
EviQur Curiiv Cuniors
Diiectoi
Cvios DXvii L. or Gurvv
Piofesoi titulai
MAuri RoovIourz Brcrvv
Piofesoi titulai
A Cvis:i GozXirz Lr
Diiectoia de Desaiiollo
Cvios Porno Vrivo
Piofesoi titulai
Luis E. Brvi C.
Diiectoi piogiama MBA
Piroo Siooo Crcno
Cooidinadoia administiativa
EoItI
Bogot, agosto de 2007
ISSN: 1794-0311
Couuvt:ou
Julio Mateus
DIsvo v DInounmntI
Felipe Valencia Vaudoui
Feinando Revelo Ch.
Fo:oounvIn
Feinando Revelo Ch.
ImvuvsI
Legis
Esta publicacin no compiomete la opinin de diiectivos
y piofesoies de la Facultad de Administiacin. Su piop-
sito es beneciai con los aigumentos que se piesentan en
estas conveisaciones a una audiencia ms amplia y ofie-
cei a sus lectoies un contexto mejoi paia su piopia intei-
pietacin de los iespectivos temas.
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Puvsv:ntI
Manuel Rodrguez Becerra
Hacia la Insostenibilidad Ambiental
Un balance de la poltica ambiental 2002-2006
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Dos hechos marcan la poltica ambiental adelanta-
da por el Gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez
en el perodo 2002-2006:
1. El debilitamiento de la primera autoridad am-
biental del pas y de las autoridades ambientales regio-
nales representadas respectivamente en el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en las
Corporaciones Autnomas Regionales, una situacin
que a su vez se expresa en un declive de la poltica
ambiental de Colombia.
2. El papel otorgado a lo ambiental en las polticas
de desarrollo caracterizado por sacricar la protec-
cin del medio ambiente a los objetivos del crecimien-
to econmico de corto plazo. Es una visin que, en
ltimas, gui la concepcin de algunas de las principa-
les polticas adelantas en el perodo.
Estos dos hechos alejan al pas de uno de los gran-
des objetivos que debe perseguir toda sociedad con-
tempornea: alcanzar la sostenibilidad ambiental lo
cual fundamentalmente signica vivir dentro de los l-
mites impuestos por el medio ambiente. Adems, po-
nen en riesgo los grandes potenciales del patrimonio
ambiental del pas para su desarrollo, patrimonio que,
no obstante el deterioro que registra, sigue siendo uno
de los ms ricos del planeta. Y, en ltimas, estn ale-
jando a Colombia del cumplimiento de los mandatos
constitucionales segn los cuales Todas las personas
tienen derecho a gozar de un ambiente sano (Art 79),
y el Estado planicar el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarro-
llo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitu-
cin (Art. 80).
MnuvI RoouIouvz Bvtvuun
Pvrsr:ci
Piofesoi titulai de la Facultad de Administiacin
Univeisidad de los Andes
Al evidenciar y relievar esta situacin el presente
artculo tiene como uno de sus principales nes sea-
lar el imperativo de detenerla y reversarla. Es un sea-
lamiento que tiene especial signicado si se toma en
cuenta que el Presidente Alvaro Uribe es el primer jefe
de estado re-elegido en forma inmediata.
En las cuatro secciones que conforman este artcu-
lo el lector encontrar
2
:
Un conjunto de evidencias que demuestran el
debilitamiento de la institucionalidad y la poltica am-
biental del pas registrada en el perodo 2002-2006
3
.
Un examen sobre la forma como se ha dado el
cambio de visin sobre las relaciones entre medio am-
biente y desarrollo y el impacto de ese cambio en las
polticas el cual se ilustra mediante el examen de dos
casos que han sido objeto de un gran debate nacional:
la ley de bosques y la apertura del pas al ingreso de los
desechos peligrosos.
Finalmente despus de presentar las conclu-
siones, incorporadas en la tercera seccin, y, a modo
de eplogo, se har una breve alusin al captulo so-
bre medio ambiente del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 que formalmente presenta una intencin
de cambio de rumbo de la poltica ambiental adelanta-
da en el perodo 2002-2006.
Antes de entrar en materia se deben hacer algu-
nas precisiones. Los planteamientos que aqu efec-
tu se basan en gran parte en los debates y anlisis
que hemos adelantado en el seno del Foro Nacional
Ambiental. En el FNA, conformado por la alianza de
ocho organizaciones, hemos realizado en este lapso de
tiempo veintitrs eventos, con la participacin de ms
de tres mil personas, cuyos resultados se han publi-
2
El presente artculo recoge las intervenciones efectuadas por su autor en las sesiones inaugurales del Congreso Nacional de Planeacin, Quimbaya, Quindo, 23-25
de noviembre de 2006, y del Tercer Congreso Nacional Ambiental, Bogot, D.C., 28-29 de noviembre de 2006. Constituye una versin modicada del artculo que fue
incorporado en las memorias del Tercer Congreso Nacional Ambiental (Rodrguez B., 2007). Algunos de sus planteamientos comenzaron a concebirse y construirse
para un artculo publicado en el libro que recoge las actividades de la GTZ en materia de proteccin ambiental durante cuarenta aos de labores en Colombia (Ro-
drguez B., 2006a)
3
Si bien el balance es en sntesis negativo, se observa como es natural, un conjunto de logros positivos entre los cuales se mencionan <el establecimiento de un siste-
ma meritocrtico para la designacin de los directores de las CAR (que en su puesta en prctica ha enfrentado muchos problemas) y la denicin de unas metas cu-
anticables para cada una de las corporaciones como mecanismo de rendicin pblica de cuentas. Adems, se han iniciado o continuado diversos programas como
son la incorporacin de nuevos incentivos tributarios; la reforestacin de las cuencas protectoras de los acueductos municipales (un programa creado en 1994 y de-
sarrollado desde entonces en forma ininterrumpida); el fortalecimiento de la Unidad de Parques Nacionales a partir de un programa de cooperacin tcnica holande-
sa iniciado en el gobierno anterior; la consolidacin del programa de mercados verdes; y el avance en el desarrollo de los mercados que se derivan del Mecanismo de
Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, a travs de la unidad especializada en la materia creada tambin en el gobierno anterior bajo los auspicios del Banco Mun-
dial. Asimismo, se encuentran iniciativas del ministerio que han sido objeto de agudas controversias entre defensores y detractores de las mismas. Esos son los casos,
por ejemplo, del papel de Minambiente en el proceso de la fumigaciones de los cultivos ilcitos, la concesin a empresas privadas de las operaciones tursticas de los
parques nacionales, la regulacin de las emisiones al aire, la reglamentacin de los cerros de Bogot, y el establecimiento de un sistema eciente para el otorgamiento
de licencias y permisos ambientales que muchos han sealado que no siempre estn siendo otorgadas con calidad> (Rodrguez B., 2006a).
4
Son miembros del Foro Nacional Ambiental: Fundacin Alejandro ngel Escobar, Fescol, Ecofondo, GTZ, Fundacin Natura, Fundacin Tropenbos, Facultad de
Administracin de la Universidad de los Andes y WWF. El autor de este artculo preside el Consejo Directivo del FNA.
5
El autor del presente artculo representa al sector ecolgico en el Consejo Nacional de Planeacin en el perodo 2002-2010.
cado en catorce documentos de poltica ampliamen-
te difundidos y en dos libros
4
. Los puntos de vista
aqu expresados tambin se basan en las diversas eva-
luaciones de la marcha del Plan Nacional de Desarro-
llo que hemos adelantado desde el Consejo Nacional
de Planeacin
5
.
ACTUALIDAD: Discusiones y Piopuestas
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Esta seccin se introduce con algunas considera-
ciones sobre la reforma efectuada al Ministerio del
Medio Ambiente al iniciarse el primer mandato del
presidente lvaro Uribe y se hace una evaluacin
general del la misma. En la segunda parte se traen
diversas evidencias para mostrar cmo se han debi-
litado el Minambiente, las Corporaciones Autno-
mas Regionales y la poltica nacional ambiental.
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1. La fusin de Minambien-
te y Mindesarrollo: un balance
negativo
La primera poltica de fon-
do en materia ambiental adopta-
da por el gobierno del Presidente
lvaro Uribe fue la creacin del
Ministerio del Ambiente, Vi-
vienda y Desarrollo Territorial,
una reforma que se anunci an-
tes de su posesin. En la prcti-
ca se adicionaron al Ministerio
del Medio Ambiente las funcio-
nes correspondientes al suminis-
tro de agua potable, saneamiento
bsico, vivienda y desarrollo te-
rritorial, antes bajo responsabili-
dad del Ministerio de Desarrollo,
que se elimin. Posteriormente,
en el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006 se estableci que es-
ta reforma, a similitud de otras ya
puestas en marcha en el momen-
to de la aprobacin del Plan cons-
titua una estrategia para hacer el
Estado ms fuerte, ecaz, ecien-
te y transparente (PR, 2003).
La iniciativa de esta reforma
no fue el fruto de una evaluacin
de los logros, fortalezas, debili-
dades y perspectivas del Minis-
terio del Medio Ambiente, nueve
aos despus de haber sido pues-
to en marcha a partir de la Ley 99 de 1993. Fue una iniciativa efectuada en
el calor de la campaa presidencial del doctor lvaro Uribe, quien ofre-
ci reducir el nmero de carteras ministeriales como estrategia para ha-
cer ms pequea la burocracia y disminuir el dcit scal. Una evidencia
de la improvisacin de la reforma fue el proceso mediante el cual se trat
de concretar el anuncio de campaa. Antes de posesionarse el presidente
se consideraron diversas alternativas de disminucin del nmero de Mi-
nisterios, incluyendo la fusin del Ministerio del Medio Ambiente al de
Agricultura. Finalmente se decidi conformarlo como hoy lo conocemos a
partir de un memorando que envi el exviceministro Eduardo Uribe a Ru-
dolf Hommes, entonces asesor del presidente electo. En el planteamiento
de Uribe no se recomend la fusin de Vivienda en Minambiente, pero -
nalmente se llev esta funcin a esta cartera puesto que al decir de Hom-
mes no caba en ninguna otra parte
6
.
Otra evidencia de la impro-
visacin de la reforma se expresa
en el hecho de que el Minambien-
te no tena prcticamente nin-
gn potencial para disminuir el
nmero de empleados, puesto
que desde su creacin haba si-
do concebido como una entidad
fundamentalmente tcnica con-
centrada en la formulacin de la
poltica y las regulaciones, y con
unas pocas competencias en ma-
teria de ejecucin que no requera
la creacin de una gran burocra-
cia. Adems, y a contrapelo de
la propuesta del presidente Uri-
be, algunos diagnsticos sobre el
Minambiente efectuados por los
gobiernos anteriores haban mos-
trado la necesidad de fortalecer
su planta de funcionarios con el
n de que cumpliera sus funcio-
nes a cabalidad
7
.
En un debate pblico convo-
cado por el Foro Nacional Am-
biental para examinar la reforma,
una vez el Gobierno expidi el
decreto correspondiente, se se-
al que no obstante sus orgenes
ella brindaba oportunidades para
fortalecer la gestin ambiental del
pas. Entre otras, se podra llevar
a cabo una gestin integrada del
recurso agua y una intervencin
ms fuerte en el proceso de orde-
namiento del territorio. Tambin
se sealaron amenazas: en pri-
mer trmino, la naturaleza mis-
ma de la cuestin de vivienda y
la urgencia de los gobiernos para
dar respuestas en la materia en el
corto plazo podra llevar al nue-
vo ministerio y su ministro a con-
centrar all la mayor parte de sus
energas en desmedro de la ges-
tin ambiental; en segundo tr-
mino, una inadecuada fusin de
los temas de agua potable y sa-
Antes de posesionarse el presidente se consideraron
diversas alternativas de disminucin del nmero de
ministerios, incluyendo la fusin del Ministerio del
Medio Ambiente al de Agricultura.
6
Conversacin personal con Rudolf Hommes, diciembre de 2002.
7
As, por ejemplo, en un estudio contratado por el ministerio en 1997 como base para su reestructuracin
se subray la necesidad de mejorar el capital humano del Minambiente. Para tal n se recomend aumen-
tar la planta del ministerio de trescientos a cuatrocientos empleados, as como tomar medidas para mejorar
la calidad de los tcnicos existentes (Booz y Hamilton, 1997, citado por Blackman, 2005.
neamiento bsico con los de gestin ambiental del agua podra conducir
a que el Minambiente acabara siendo juez y parte en materia de aprove-
chamiento del recurso (entre otras cosas, porque el ministerio podra con-
vertirse en el vocero de aquellos grupos dedicados a la explotacin de los
negocios de suministro de agua potable y de ofrecimiento de los servi-
cios de saneamiento bsico, teniendo al mismo tiempo las funciones de
otorgar las licencias y permisos para esas actividades y de defender el inte-
rs ambiental). En ltimas, se subray que a partir de la reforma efectuada
la direccin que tomara la gestin ambiental ya fuera de fortalecimien-
to o debilitamiento - dependera en gran parte de la forma como se imple-
mentara y de la prioridad que el Gobierno le diera al tema (Rodrguez B.,
2004).
Ao y medio despus de posesionado el presidente Uribe los ambien-
talistas y representantes de diversos sectores no gubernamentales, al ha-
cer un balance de su administracin sealaron que se estaba presentando
un signicativo retroceso en la poltica ambiental en comparacin con los
tres gobiernos anteriores, expresado particularmente en un deterioro del
MAVDT como autoridad ambiental (Santamara, 2003), un punto de vis-
ta que fue acogido y sintetizado en editorial del diario El Tiempo al nali-
zar el ao 2003.
Despus del primer mandato del presidente Uribe se
puede armar que el Ministerio de Vivienda, Ambiente
y Desarrollo Territorial presenta un balance negativo.
Despus del primer mandato del presidente Uribe se puede armar
que el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial presen-
ta un balance negativo. Precisamente un reciente estudio de Henry Man-
ce con el expresivo ttulo Te politics of sustainability: the rise and decline
of the colombian Ministry of Environment (2006a), concluye que la insti-
tucionalidad ambiental nacional representada en el MAVDT sufri un gra-
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Es un hecho el debilitamiento de la capacidad del MAVDT para representar el
inters ambiental frente a los diferentes stake holders tanto en los mbitos nacio-
nales como internacionales y que ha presentado diversas manifestaciones, entre
las cuales se subrayan:
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ve proceso de declive durante el
primer perodo del gobierno del
presidente Uribe, 2002-2006, si
se compara con lo sucedido en el
perodo 1993-2002. Observa que
a partir de la reforma ambien-
tal realizada durante el gobier-
no del presidente Csar Gaviria,
entre los gobiernos de los presi-
dentes Ernesto Samper y Andrs
Pastrana se adelant un proceso
de consolidacin de la institucio-
nalidad y de continuidad en la po-
ltica ambiental. Subraya que esa
consolidacin fue restringida co-
mo consecuencia de la vulnerabi-
lidad del Ministerio del Ambiente
a los cambios en lo poltico, sien-
do este tema una de las conclu-
siones ms relevantes de la tesis
de Mance. Segn sus propias pa-
labras:
Bajo los gobiernos de Sam-
per y Pastrana la vulnerabilidad
institucional del ministerio no se
manifest totalmente. Pero, ba-
jo el presidente Uribe, el cambio
ha sido innegable. Con su inter-
pretacin del contexto poltico se
ha explotado la vulnerabilidad del
ministerio para debilitarlo (Man-
ce, 2006b)
8
.
Precisamente la vulnerabili-
dad poltica del Minambiente fue
la que facilit tanto la ruptura por
parte del gobierno de Uribe de
aquel proceso de consolidacin
restringida (el declive), como la
reforma adelantada durante el go-
bierno del presidente Gaviria (el
detonante del ascenso)
9
.
El ministerio ha dejado paulatinamente de ser el
vocero del inters ambiental (Mance, 2006).
Bajo los gobiernos de Samper y Pastrana la
vulnerabilidad institucional del ministerio no se
manifest totalmente.
8
El trabajo de investigacin de R. Mance tiene un objetivo mucho ms amplio que el del presente artculo. Tomando las palabras del propio autor: <Tis thesis ex-
plores the relationship between politics and environmental institutions with reference to the Colombian Ministry of Environment. Its analysis begins with the bac-
kground to the Ministrys establishment in 1993 and continues through until the beginning of 2006, studying the repercussions of the Ministrys merger to form the
Ministry of Environment, Housing and Land Development. Its central question is how the Ministrys development has been aected by political change. From this,
three sub-themes emerge. On what political basis was the Ministry created? How, and why, have subsequent governments sought to (re)shape its structure, agenda
and capabilities? And, ultimately, what eects have these initiatives had on the Ministry? <.
9
Mance muestra en su estudio cmo la vulnerabilidad del Minambiente tambin se manifest durante las administraciones de los presidentes Samper y Pastrana en
diversos hechos contrarios a los propsitos fundamentales de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se cre. Por eso arma que durante estos dos perodos se registr
una consolidacin restringida del ministerio. Sin embargo, es contundente en sealar cmo durante el perodo de Uribe la vulnerabilidad del Minambiente facilit
que se tomaran un conjunto de medidas que a la postre lo llevaron a un sustantivo declive en contraste con los gobiernos anteriores.
2. Los principales hechos del debilitamiento del Minambiente, las
CAR y la poltica nacional ambiental
Los principales hechos que evidencian el debilitamiento del Minis-
terio del Medio Ambiente y la poltica nacional ambiental en el perodo
2002-2006 se sintetizan a continuacin. Algunos de ellos fueron identi-
cados por R. Mance. Otros son producto de la recoleccin de evidencias
por parte del autor durante el perodo que nos ocupa. Estas ltimas sim-
plemente refuerzan las presentadas por Mance, las cuales le permitieron
concluir que la fusin del ministerio y las decisiones subsecuentes del go-
bierno de Uribe sobre las polticas del MAVDT han debilitado su capaci-
dad de gestin ambiental El ministerio ha dejado paulatinamente de ser
el vocero del inters ambiental (Mance, 2006).
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(i) Conversin de la primera
autoridad ambiental nacional en
un viceministerio.
Como consecuencia de la
creacin del Ministerio del Am-
biente, Vivienda y Desarrollo Te-
rritorial (MAVDT), a partir del
anterior Ministerio del Medio
Ambiente y parte de las funciones
del antiguo Ministerio de Desa-
rrollo (agua potable, saneamiento
bsico, vivienda y ordenamiento
territorial), muchas de las funcio-
nes que antes estaban en cabeza
del ministro han pasado al vice-
ministro. Como se ha dicho co-
loquialmente, se pas de contar
con un ministerio del Medio Am-
biente a tener un Viceministerio.
En efecto, el papel del Ministro
se desdibuja como vocero del in-
ters ambiental. Diversos hechos
lo evidencian: las apariciones ms
frecuentes ante los medios de co-
municacin del ministro se re-
eren a la vivienda, saneamiento
bsico y agua potable, dado el de-
seo del presidente de mostrar re-
sultados en el corto plazo; la
delegacin del ministro en el vi-
ceministro, u otros niveles ms
bajos de la jerarqua, de la repre-
sentacin del pas en negociacio-
nes internacionales claves que en
la prctica signica una degrada-
cin de la representacin polti-
ca del pas en su poltica exterior
ambiental (por ejemplo: el vice-
ministro represent a la cartera
ambiental en la Cumbre de Jo-
hannesburgo, cuando la casi tota-
lidad de autoridades ambientales
nacionales estuvieron representa-
das por su ministro); la ausencia
del ministro en procesos dirigi-
dos a establecer y poner en mar-
cha polticas ambientales crticas
a nivel regional, en contraste con
lo sucedido en los anteriores go-
biernos (por ejemplo, durante la
administracin Pastrana el minis-
tro Mayr lider personalmente el
programa de planicacin eco-
rregional, trasladndose a dife-
rentes regiones del pas).
(ii) Prdida de liderazgo en el
manejo de asuntos crticos de la
poltica ambiental.
As se tipic en el proceso
de trmite de la Ley Forestal an-
te el Congreso de la Repblica, en
el cual el ministro de Agricultura
fue quien llev la principal voce-
Como se ha dicho coloquialmente, se pas de contar
con un Ministerio del Medio Ambiente a tener un
Viceministerio.
10
Presentacin de Ministerio de Agricultura en el Foro sobre pueblos, bosques y territorios en la regin del Pacco, celebrado en Buenaventura en enero de 2006.
11
Este proyecto se realizara a partir de las tierras que posee la Fuerza Area Colombiana en la base de Maranda, que asciende a ochenta mil hectreas, en las cuales
se plantaran pino caribea, caucho y palma africana. Se han dado diversas cifras sobre la meta nal de reforestacin, llegndose incluso a mencionar la cifra de cuatro
millones de hectreas (presentacin a un grupo de visitantes a Marandua entre los cuales se encontraba el autor de este artculo - por parte del ministro de agricul-
tura y del comandante de la base (junio de 2003). El Gobierno Nacional se encontraba a nales de 2006 adelantando gestiones con JP Morgan para obtener un crdito
de cien millones de dlares para reforestar cien mil hectreas. No se conoce ningn estudio de impacto ambiental sobre la transformacin de estos suelos de llanura
en bosques comerciales, ni ningn pronunciamiento del Minambiente.
ra del Gobierno y no, como era
de esperarse, la ministra del Am-
biente. Algo similar ocurri en el
caso de la Ley del Agua.
As mismo, el ministerio ha
permitido que se promuevan o
adelanten proyectos con alto im-
pacto ambiental manteniendo si-
lencio sobre su realizacin. As
ha ocurrido, por ejemplo, con
los casos de los proyectos pa-
ra la construccin de puertos en
Baha Mlaga y Tribug, dos lo-
calizaciones que siempre han si-
do consideradas como altamente
problemticas desde la perspec-
tiva ambiental, y de la acua va
Arqumedes en el Pacco (que
implica la ampliacin y unin de
los esteros para conformar una
Finalmente, el Minambiente se ha mantenido bsicamente al margen
del escandaloso proceso de invasin ilegal de territorios pertenecientes a
las comunidades negras e indgenas de la regin del bajo Atrato, en donde
se ubicaban ecosistemas boscosos que han sido talados, tambin en forma
ilegal, para dedicar sus suelos a la plantacin de palma de aceite. Se trata
de un acto criminal (tal como lo denunci la Defensora del Pueblo y pos-
teriormente lo reconoci el Minagricultura) que tiene a la vez graves con-
secuencias sociales y ambientales (DP, 2005). Minambiente ha incumplido
as al mandato que expresamente le conere la Ley 99 de 1993, de propen-
der por la conservacin y uso sostenible del Choc biogeogrco.
12
De conformidad a la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Ambiente otorga de manera privativa las licen-
cias ambientales para la construccin de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscien-
tos millones de metros cbicos (artculo 52, numeral 2). Aquellas que estn por debajo de este lmite son
competencia de las Corporaciones Autnomas Regionales. En el caso de El Cercado su capacidad est lige-
ramente por debajo de este lmite, una estrategia que el Gobierno utiliz para que el otorgamiento de la li-
cencia quedara en manos de Corpoguajira, con lo cual se evitaba el riesgo de que el asunto se convirtiese en
un asunto nacional. La represa tiene como objetivo central la creacin de un distrito de riego con benecio
para catorce mil hectreas. Existen rumores, no conrmados, de que estas tierras estn en una gran parte
vinculadas a grupos de paramilitares.
As mismo, el ministerio ha permitido que se promuevan
o adelanten proyectos con alto impacto ambiental
manteniendo silencio sobre su realizacin.
va que comunique a Buenaven-
tura con Tumaco)
10
, as como
con el megaproyecto de refores-
tacin comercial en la Orinoquia,
que reemplazara un paisaje natu-
ral de llanura por otro forestal
11
.
El ministerio ha guardado silen-
cio sobre estos proyectos de al-
to impacto, faltando as a una de
sus razones de ser. Es una situa-
cin que en ltimas conduce a la
creacin de hechos cumplidos en
favor de sus promotores.
El ministerio no intervino
tampoco en el proceso del otor-
gamiento de la licencia ambien-
tal de la represa de El Cercado, en
la parte alta del ro Rancheras. Su
no intervencin se justic sea-
lando que, de conformidad con la
ley, la capacidad de la represa no
la requera
12
. Pero tampoco exi-
gi a Corpoguajira que se hicie-
se un ordenamiento previo de la
cuenca de conformidad con la ley,
ms si se tiene en cuenta que tam-
bin se ha anunciado una gran
expansin de la actividad minera
del Cerrejn en la cuenca media.
En sntesis, se resisti a pronun-
ciarse sobre el ro Rancheras, que
atraviesa una regin desrtica y
cuyo caudal eventualmente se ve-
r comprometido por el fenme-
no del cambio climtico.
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DvsIII:nmIv:o
ov In tnvntIono
voII:Itn v :ItItn
ov mInmsIv:v
A lo largo de su existencia el Minambiente registr problemas en su ca-
pacidad tcnica y poltica
13
. Si embargo, durante el primer perodo del pre-
sidente Uribe esa capacidad se vio en balance drsticamente disminuida si
se compara con lo ocurrido en los perodos de Samper y Pastrana.
(i) Debilitamiento de la cpula del ministerio
La cpula del MAVDT qued dotada de un nmero sustantivamente
menor de funcionarios y expertos de planta especializados en lo ambiental
en comparacin con el anterior Ministerio del Medio Ambiente (adems
del hecho de que la cpula estaba especializada en los asuntos ambienta-
les - ministro, viceministro, secretario general, etc.-, esta contaba con cer-
ca de diez asesores tambin especializados). Tambin, durante el perodo
se present una excesiva rotacin de altos funcionarios; solo en los dos pri-
meros aos: dos ministras, dos viceministros del ambiente y tres directores
en cada una de las divisiones de Aguas, Ecosistemas, y Desarrollo Sosteni-
ble Sectorial (Mance, 2006). Estas circunstancias dicultaron sin duda la
puesta en marcha de la institucionalidad ambiental reformada en el seno
del nuevo MAVDT y le restaron capacidad para la orientacin de la polti-
ca del SINA y para la representacin e interlocucin pblica a alto nivel.
13
As, por ejemplo, en un estudio contratado por el ministerio en 1997 como base para su reestructura-
cin se subray la necesidad de mejorar el capital humano del Minambiente (Booz y Hamilton, 1997, cita-
do por Blackman, 2005).
El ministerio ha perdido tcnicos y funcionarios de alto
nivel profesional con larga experiencia y liderazgo en
el sector ambiental.
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(ii) Disminucin de la canti-
dad y calidad de los tcnicos.
Adems de que el nmero de
tcnicos en diversas reas ha si-
do reducido, el ministerio ha per-
dido expertos de alta calidad.
Estos fenmenos han sido espe-
cialmente graves en la Direccin
de Ecosistemas, un rea que en la
concepcin moderna de la ges-
tin ambiental, constituye el co-
razn para la formulacin de las
polticas y regulaciones para la
conservacin y buen uso de los
ecosistemas naturales e interveni-
dos por el hombre. As por ejem-
plo, en la actualidad la Direccin
de Ecosistemas cuenta con on-
ce tcnicos en comparacin con
treinta y cuatro que tena duran-
te el perodo 1998-2002)
14
. Es un
hecho que se ha expresado en la
prdida de capacidad para ofre-
cer gua y asistencia tcnica a las
instituciones del SINA, y en par-
ticular a las CAR, y en una po-
bre intervencin del ministerio
en el diseo y debate pblico de
sus propios proyectos, como se
expres en los casos correspon-
dientes a la Ley de Bosques y a
los proyectos de la Ley del Agua y
Pramos, (estos dos ltimos fue-
ron retirados o se hundieron en el
Congreso).
Ocinas vacias?
El ministerio ha perdido tc-
nicos y funcionarios de alto nivel
profesional con larga experiencia
y liderazgo en el sector ambien-
14
Informacin suministrada por ngela Andrade, enero de 2007. y la Direccin de ecosistemas, abril de 2007. En el 2005 la Direccin lleg a contar con solo cinco
tcnicos (informacin suministrada por su director, noviembre de 2005). A los tcnicos vinculados a la Direccin de Ecosistemas en el perodo 2002-2006 se sumaban
los de la Unidad Especial para la ejecucin de los crditos del Banco Mundial y del BID, una gran parte de los cuales se dedicaban a programas sobre ecosistemas. Es-
tos tcnicos de la Unidad Especial no fueron tampoco reemplazados.
15
Ese fue, el caso de Jimena Nieto, directora de relaciones internacionales (con una larga y fructfera trayectoria), y de ngela Andrade, la directora de ecosistemas
(que haba ejercido ese cargo desde el gobierno de Samper). Quien reemplaz a ngela. Andrade, Gonzalo Andrade, un eminente cientco de la conservacin, acab
tambin renunciando a la Direccin de Ecosistemas por su insatisfaccin con la situacin del ministerio y falta de apoyo a su gestin. La viceministra Carmen Tavera
tambin parece haberse retirado ante su insatisfaccin con lo que suceda en el ministerio.
16
Esos fueron los casos de Juan Carlos Riascos, director de Parques Nacionales entre 1998 y 2003, y de Francisco de Paula Gutirrez Bonilla, experto en fauna. Para-
djicamente, dos meses despus de retirado del ministerio este ltimo obtuvo el Premio Nacional de Ciencias de la Fundacin Alejandro ngel Escobar, el ms pres-
tigioso galardn de esta naturaleza.
tal. Algunos se retiraron como consecuencia de su insatisfaccin con las
nuevas polticas
15
. Otros fueron desvinculados por el mismo ministerio
porque aparentemente resultaban incmodos para la poltica que se esta-
ba adelantando . Esto ha signicado la prdida de la memoria institucional
que este tipo de miembros representa para cualquier organizacin. En con-
traste, el ministerio y la entidad que lo antecedi, el INDERENA, contaron
siempre con un grupo de personas con estas caractersticas.
En suma, el debilitamiento de la cpula de la autoridad ambiental na-
cional y la prdida de expertos de alto nivel se ha expresado en una prdida
de capacidad poltica y tcnica de la autoridad nacional ambiental, repre-
sentada en el MAVDT, en comparacin con la situacin que exista en el
Ministerio del Medio Ambiente con anterioridad a 2002. Es una situacin
que ha tenido una aguda expresin en el rea de ecosistemas, la cual debe
jugar un papel crucial en el MAVDT, pero que tambin se ha presentado
en otros campos como son la Direccin de Desarrollo Sectorial Sosteni-
ble y el rea de Anlisis Econmico. Gran parte de este debilitamiento po-
ltico y tcnico tuvo lugar durante la administracin de la ministra Cecilia
Rodrguez, pero se agrav en muchos casos durante la administracin de
su sucesora, Sandra Surez. Se excepta de este patrn al rea de Licen-
cias Ambientales, que la ltima ministra fortaleci con el n de que es-
tas se otorgaran con eciencia y no se sometiera a los interesados a largas
e inciertas espera
17
. Si bien este objetivo parece haberse cumplido, existen
muchos interrogantes sobre la calidad de las licencias otorgadas, ms si se
tiene en cuenta el debilitamiento de reas tcnicas tan
fundamentales como ecosistemas, desarrollo sectorial
sostenible y anlisis econmico.
(iii) Aumento de la captura regulatoria.
Como tal se entiende una indebida y excesiva in-
uencia sobre las autoridades ambientales en materia
de regulacin y del ejercicio de otras funciones en de-
trimento del inters general (Blackman, 2005). Como
ha sido subrayado, esta captura regulatoria es comn
a las organizaciones del sector pblico en Colombia y
ms acentuada que en la mayor parte de pases de la
regin (Sez, 2003, citado por Blackman, 2005, p.75).
En el caso de la autoridad ambiental nacional esta cap-
tura se ha ejercido durante el gobierno del presidente
Uribe, entre otros, a travs del Consejo Tcnico Ase-
sor, el cual est dominado por el sector privado. Pero
no obstante esa composicin, en el pasado se hizo un
positivo uso de este cuerpo asesor a partir de la forta-
leza tcnica del ministerio, situacin que le permiti
al presidente del Consejo defender y buscar consen-
sos en relacin con sus propuestas y aceptar aquellas
provenientes del sector productivo que parecieron
tcnicamente bien fundadas
18
. Pero al debilitarse esta
capacidad el ministerio acab quedando en la prcti-
ca en manos de las propuestas presentadas por el sec-
tor privado.
Adems, segn reciente investigacin, los conve-
nios voluntarios de produccin ms limpia que en el
momento de su lanzamiento en 1996 se mostraran tan
promisorios, estn sirviendo fundamentalmente para
legitimar y perpetuar el no cumplimiento de la nor-
matividad por parte de la industria (Blackman, 2005,
p.80)
El aumento de la captura regulatoria en los cuatro
ltimos aos se ha manifestado en los procedimientos
utilizados para la formulacin y aprobacin de la Ley
Forestal (con inclusin de los madereros y los ingenie-
ros forestales y exclusin de las comunidades propieta-
rias de los bosques y los ambientalistas) as como para
permitir el ingreso al pas de desechos txicos y peli-
grosos (una decisin que se tom en forma silenciosa
y sin ninguna consulta). Son dos casos que no tienen
quiz antecedentes en el desarrollo de la gestin am-
17 -
La ministra Surez siempre insisti en la eciencia del MAVDT como una de sus orientaciones fundamentales. La eciencia parece haberla logrado en el otorga-
miento de las licencias ambientales, pero como se arguye en este artculo, el balance general en trminos de ecacia y eciencia resulta negativo.
18
Esa fue la experiencia, por ejemplo, con la elaboracin del primer decreto reglamentario de las licencias ambientales durante el primer semestre de 1994 (Rodr-
guez, B., 1994).
19
Representantes de los gremios del sector forestal, de los centros de investigacin forestal, del Consejo Nacional de la Cadena Forestal, del sector energtico, de las
facultades de ingeniera forestal y de los ministerios de Agricultora y Comercio, el DNP y las CAR.
biental de los ltimos doce aos, como lo mostr el
debate aparecido en los medios de comunicacin a
que dieron lugar en el momento que se hizo clara su
inconveniencia para el pas (El Tiempo, 2005, 2006;
Semana, 2005). Casos similares parecen haber sido el
del licenciamiento para construir el puerto de Dibulla
(otorgada no obstante el concepto negativo que sobre
el particular present el Invemar) (Correa, P., 2006) y
la licencia para la construccin del puerto de Palermo
(no obstante las objeciones que sobre el particular ha
puesto la Secretara de la Convencin Ramsar por tra-
tarse de un rea limtrofe con un Humedal (Semana,
Nov., 2006).
Adems, los mismos sectores regulados han tenido
la inuencia requerida para disear nuevos mecanis-
mos de captura, tal como se expresa en el nuevo Con-
sejo Nacional de Desarrollo Forestal, que cuenta con
una desproporcionada participacin de entidades in-
teresadas fundamentalmente en la explotacin made-
rera:
19
mientras los sectores cientcos, tecnolgicos,
profesionales y gremiales especializados en el campo
de la conservacin de los bosques naturales estn au-
sentes del consejo, los mismos sectores cientco-tec-
nolgicos y gremiales especializados en la explotacin
y comercio de madera estn ampliamente representa-
dos (Mayr et al., 2006).
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DIsmIutI ov Ios uvtuusos
EtomItos nsIonoos nI MAVDT
vnun In ovs:I nmsIv:nI
A partir del 2003, a la creacin del MAVDT, la participacin de la inversin en la gestin ambiental ha disminui-
do en relacin con el total de los recursos asignados en el presupuesto general de la nacin a los tres sub-sectores
bajo su responsabilidad. En efecto, los recursos de inversin para el medio ambiente disminuyeron de un 22% en el
ao 2002 a un 15% en relacin con el presupuesto asignado al MAVDT para el 2006. Esto contrasta con el subsec-
tor de agua potable y saneamiento bsico cuyos recursos ascendieron del 28% al 45%, entre 2002 y 2006 Adems, la
participacin de vivienda, agua potable y medio ambiente en la asignacin total para inversin en el perodo 2002-
2006 ascendi al 48%, 34% y 17% respectivamente (Gmez, 2007). Esto simplemente demuestra la menor importan-
cia otorgada a lo ambiental en la nueva cartera y explica porqu el ministro de la misma le dedica tan poca atencin
al tema.
Ms preocupante an, en el perodo 2002-2006 los recursos para la inversin ambiental del presupuesto general
de la nacin alcanzaron el mnimo absoluto de asignacin desde 1993, cuando se cre el ministerio (Rudas, 2007).
Si bien durante la administracin del Presidente Andrs Pastrana el presupuesto descendi, este hecho lo justic
su gobierno como parte de las medidas tomadas para enfrentar la grave crisis econmica atravesada entonces por el
pas. En contraste, el deterioro del presupuesto de inversin para el medio ambiente durante el primer mandato del
Presidente Uribe se produjo no obstante el aumento del gasto pblico global registrado en el perodo.
En el nuevo Plan de Desarrollo se prev un aumento de los recursos de inversin para el perodo 2006-2010, sin
embargo estos slo llegarn a equivaler a menos de la mitad de los asignados (en valor constante) para el perodo
1995-1998, de conformidad al estudio realizado por el economista Guillermo Rudas para el Foro Nacional Ambien-
tal. Es decir , diez aos despus cuando el crecimiento de la poblacin y la economa ha generado nuevas presiones
sobre el medio ambiente, los recursos para la gestin ambiental se han disminuido en forma sustantiva, un hecho
que sin duda est teniendo graves consecuencias para nuestro medio natural.
20
As, por ejemplo, en el Instituto Alejandro von Humboldt, la funcin de establecer y manejar el Sistema Nacional de Informacin Ambiental, quiz la ms impor-
tante que ejerce, se nancia con recursos de cooperacin tcnica, segn lo anot con preocupacin una evaluacin realizada del AVHpor una comisin independien-
te (Rodrguez et al., 2003).
PIuoIon ov tnvntIono vnun ItIoIu
v Ins voII:Itns svt:ouInIvs:
In ovsnvnuItI ov In UIono AmsIv:nI
v vI DNP v vI ovtIIvv
ov o:uns uIonovs nmsIv:nIvs
Los hechos mencionados en los prrafos anteriores han tenido como
consecuencia que el Ministerio pierda capacidad para adelantar con sol-
vencia las diversas funciones que la Ley 99 previ para que interviniera
en la denicin de las polticas ambientales sectoriales con el n de ase-
gurar que en estas se incorporen en forma adecuada las consideraciones
ambientales. Pero, adems, la posibilidad de una gestin ambiental secto-
rial en Colombia se ha visto gravemente aminorada como consecuencia
de la prctica desaparicin de la Unidad de Poltica Ambiental del Depar-
tamento Nacional de Planeacin. En efecto, en los inicios del gobierno del
presidente lvaro Uribe la unidad desapareci. Hoy sus funciones son ade-
lantadas por un total de cuatro tcnicos, en contraste con la situacin ante-
rior, cuando contaba con veinticuatro tcnicos (doce de planta y doce por
contrato)
21
.
Adems, algunas unidades ambientales que se haban establecido en
entidades pblicas ya no existen (ej., Ministerio de Salud) o han sido debi-
litadas (ej: Invas, que cont en su momento con una de las unidades am-
bientales ms avanzadas en esta materia de Latinoamrica (Quintero y
Snchez, 1998)).
Por ltimo, en el Ministerio del Interior se debilit la dependencia res-
ponsable por las polticas de las minoras tnicas (representado en un
recorte sustancial de sus planta de funcionarios), y a su vez, en el Minam-
biente desapareci prcticamente la incipiente capacidad para ejercer las
competencias de ley en relacin con el Choc biogeogrco y la Amazo-
nia. Estos dos hechos vulneran el proceso de consolidacin de los derechos
culturales, polticos y territoriales de estas comunidades. Precisamente en
esos territorios se encuentra la mayor oferta ambiental del pas, y su futuro
est fuertemente ligado al fortalecimiento del gobierno propio de estas co-
munidades y a la creacin de condiciones favorables para que desarrollen
sus derechos y obligaciones, entre los cuales se encuentra la conservacin
y uso sostenible de los recursos naturales.
21
Cifra comunicada por J.C. Renzolli, director del rea Ambiental del DNP, diciembre de 2006.
22
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ExvvoItI ov voII:Itns
v IvoIsIntIovs nmsIv:nIvs
v ov:uImv:o
ov In tosvuvntI
v uso sos:vIsIv
ov uvtuusos nmsIv:nIvs
tuI:Itos vnun vI vu:uuo
ovI vnIs
Algunas de las evidencias ms salientes sobre el particular se
mencionan a continuacin.
(i) Declive de la participacin en la poltica ambiental glo-
bal
22
.
La no raticacin por parte de Colombia de la Convencin
de Estocolmo (sobre contaminantes orgnicos persistentes) y la
Convencin de Rotterdam (sobre el procedimiento de consen-
timiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas
y productos qumicos peligrosos objeto de comercio interna-
cional) constituye un indicador de hasta dnde ha llegado el
debilitamiento de la poltica exterior de Colombia en mate-
ria ambiental. Justamente en el perodo 2002-2006 pases co-
mo Argentina, Chile, Brasil, Mxico, Bolivia, Ecuador y Per las
raticaron, una situacin que seala la importancia de estos ins-
trumentos (RC, 2007; SC, 2007).
24
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25
En balance en el perodo 2002-2006 se cort de
forma abrupta la puesta en marcha y el seguimiento de
las polticas que se haban denido en el perodo 1994-
2002. Excepcionalmente se formul una nueva polti-
ca (ej: la Poltica para la gestin integral de residuos y
desechos peligrosos (MAVDT, 2005), o se generaron
procesos sistemticos para socializarlas o impulsar-
las en las regiones. La ministra Rodrguez simplemen-
te no las tom en cuenta. A su vez, la ministra Surez
arguy con frecuencia que su administracin se dis-
tingua por la gestin, en contraste con las administra-
ciones de los otros ministros, que se distinguan por
muchos planes y menos accin
26
. En una ocasin de-
clar: Debemos pasar de la legislacin a la accin, y
de la retrica, a la gestin. Tenemos un cdigo de re-
cursos naturales, unas polticas muy bien denidas y
una constitucin ambiental, pero al pas le ha faltado
25
Denominamos aqu polticas explcitas aquellas que se encuentran formuladas en documentos que han sido aprobados por una instancia gubernamental y que se
reeren al largo plazo. Esto, para diferenciarlas de muchas acciones gubernamentales en el campo ambiental que no se encuentran explcitamente denidas en docu-
mentos de esta naturaleza.
26
As lo manifest en el programa de televisin Cocinando con DArtagnan en diciembre 12 de 2005.
27
La gran excepcin es quiz la Unidad de Parques Nacionales que con el apoyo de la Embajada de Holanda continu avanzando en la denicin de instrumentos de
poltica.
gestin (El Tiempo, 2005b). En ltimas, la aproxima-
cin de la gestin fue la de jar unas metas cuanti-
tativas en unos pocos temas puntuales acordados con
la Presidencia de la Repblica, dejando por fuera gran
parte de las veinticuatro polticas ambientales men-
cionadas. Tambin se busc mejorar la eciencia de la
administracin del ministerio en particular en lo ati-
nente al otorgamiento de las licencias ambientales,
una meta que se logr; pero en los cuatro aos no so-
lamente el ministerio mantuvo silencio sobre muchos
proyectos controversiales sino que adems no neg el
otorgamiento de ninguna licencia referente a proyec-
tos de alto impacto, lo cual constituye un indicio que
permite establecer interrogantes en relacin con la ca-
lidad de las mismas.
En suma, las polticas explcitas dejaron de ser la
carta de navegacin para guiar al propio ministerio, las
CAR y otras entidades del SINA, as como de consti-
tuir un instrumento por excelencia para concertar o
socializar con diversos sectores de la poblacin medi-
das de largo plazo para enfrentar diversos problemas
ambientales
27
. Su abandono se podra explicar en par-
te por el declive de la capacidad del ministerio, y quiz
esta ruptura con las polticas de los gobiernos ante-
riores facilit que el MAVDT omitiera intervenir en
temas claves para la defensa del medio ambiente y re-
accionar en forma puntual ante las solicitudes de di-
versos actores econmicos.
(iii).Una ley forestal y un proyecto de ley de aguas
a contrapelo de los intereses ambientales y sociales.
La Ley General Forestal fue sancionada en abril de
2006 en medio de una gran controversia. Como se ar-
gir posteriormente, privilegia intereses econmicos
de corto plazo en detrimento del medio ambiente y de
grupos vulnerables de la poblacin. Una orientacin
similar presentaba el proyecto de la Ley de Aguas,
aprobado en primera vuelta por la Cmara de Repre-
sentantes, que nalmente el Gobierno retir.
La Ley General Forestal fue sancionada
en abril de 2006 en medio de una gran
controversia.
22
Se anota que en las negociaciones internacionales, y de acuerdo a la Ley 99 de 1993, participan tanto el Ministerio del Medio Ambiente como la Cancillera. Duran-
te el perodo 2002-2006 las ocinas internacionales de los dos ministerios se vieron limitadas para su participacin en las negociaciones internacionales en compara-
cin con los gobiernos anteriores como consecuencia de los recortes presupuestales a esas unidades (entrevistas con los directores de las respectivas unidades, 2004).
Adems, la delegacin de Colombia en las Naciones Unidas ha tenido una muy pobre participacin en el campo ambiental, ha alcanzado quiz su punto ms bajo
desde 1990 como consecuencia de no contar con expertos sobre la materia.
23
El ministro Juan Mayr presidi la etapa nal de la negociacin que condujo a la rma del Protocolo de Bioseguridad (1999-2000) as como la Comisin de Desarro-
llo Sostenible de las Naciones Unidas (2000-2001).
24
En contraste con lo ocurrido en Johannesburgo, en la Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) la participacin de Colombia tuvo
una alto perl e incidencia en el complejo proceso de negociaciones conducentes a la cumbre, y en la realizacin de la misma, como lo reconoci.
Adems, en el perodo 2002-
2006 el MAVDT ha tenido una
participacin en las negociaciones
internacionales mucho menos ac-
tiva que en el perodo 1993-2002.
As, por ejemplo, la poltica exte-
rior del gobierno anterior estuvo
caracterizada por una participa-
cin de alto perl liderada por el
ministro Juan Mayr
23
. Se excepta
el perodo durante el cual Juan
Pablo Bonilla ocup el Viceminis-
terio del Ambiente, en el cual l,
como experto en cambio climti-
co, lider una activa participacin
en las Conferencias de las Partes
de la Convencin de Cambio Cli-
mtico. Sin embargo, la ausencia
de las ministras Rodrguez Ru-
bio y Sandra Surez en escenarios
claves de negociacin (ej: Cum-
bre de Johannesburgo sobre desa-
rrollo sostenible), en los cuales la
mayor parte de pases estuvieron
representados por su ministros
de medio ambiente represen-
t una seal a nivel internacional
de la poca prioridad otorgada por
el gobierno de Uribe a la poltica
ambiental y eventualmente dis-
minuyeron la posicin negocia-
dora de Colombia
24
.
(ii).Declive en la implementa-
cin y seguimiento de las polti-
cas domsticas.
En el perodo 1994-2002 Mi-
nambiente formul, adems de
los captulos ambientales de los
planes de desarrollo, un conjun-
to de veinticuatro documentos de
poltica especcos que cubre un
amplio rango de temas: bosques, aire, poblacin, produccin ms limpia,
etc. (MMA, 1999; 2004). Son polticas explcitas
25
que establecen las orien-
taciones y prioridades en el largo plazo y en consecuencia fundamentales
para guiar no slo la accin del ministerio sino tambin de las diferentes
entidades del SINA y muy en particular de las CAR y de las entidades terri-
toriales. La importancia de estas polticas explcitas las determina el hecho
de que la implementacin de la mayor parte de acciones para la protec-
cin del medio ambiente conlleva perodos de tiempo de consideracin y
de que sus impactos slo se pueden apreciar en el largo plazo. Su formula-
cin se hizo a partir de complejos procesos de diseo tcnico y de negocia-
cin y concertacin con diversos actores de la actividad pblica y privada y
de la sociedad civil tanto a nivel nacional como regional, los cuales a su vez
conllevaron la inversin de sustantivos recursos econmicos. En muchos
casos no solo fueron materia de aprobacin del Consejo Nacional Ambien-
tal, sino adems objeto de documentos CONPES con el n de establecer
los mandatos a los diferentes ejecutores as como los recursos econmicos
para su implementacin. As ocurri con la Poltica de Bosques y poste-
riormente con el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (MMA, 2001), cu-
ya elaboracin tom cerca de tres aos, cruzando los gobiernos de Samper
y Pastrana. Casos similares fueron la Poltica de Zonas Costeras, el Plan de
Humedales, y la Poltica de Educacin Ambiental.
26
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27
Sobre este ltimo el FNA realiz un seminario y un taller, con parti-
cipacin de expertos nacionales e internacionales, como Miguel Solans,
de la CEPAL, quienes mostraron cmo favoreca fundamentalmente a las
multinacionales del agua en detrimento de los intereses de la nacin, de los
grupos ms vulnerables de la poblacin y de la proteccin ambiental del
recurso (FNA, 2005).
(iv) Apertura a la introduccin al pas de los desechos peligrosos
El establecimiento de una normatividad que permite el ingreso al pas
de desechos peligrosos, en contraste con la normatividad anterior que los
prohiba, es un tema que se ampla en seccin posterior.
(v).Una poltica permisiva en el licenciamiento ambiental de puertos.
Se ha establecido una poltica para la construccin de nuevos puer-
tos caracterizada por su aparente disposicin a ofrecer licencias en todas
aquellas localizaciones que el sector privado as se lo demande. Ella con-
trasta con la poltica predominante durante los doce aos anteriores que
estuvo orientada por la evaluacin ambiental de alternativas de ubicacin
de puertos con miras a minimizar sus impactos ecolgicos y sociales y, al
mismo tiempo, asegurar la capacidad portuaria requerida por el desarro-
llo econmico del pas y la internacionalizacin de la economa. Esa nueva
poltica se expresa en las licencias de los puertos de Dibuya y Palermo (Co-
rrea, 2005; Semana, 2005b), y la no actuacin del Minambiente sobre los
avances efectuados para la construccin de los puertos en Baha Mlaga y
Tribuga, a que se hizo mencin en seccin anterior.
(vi) El abandono de los instrumentos econmicos para la gestin del
agua.
As se manifest en las normatividades sobre tasa retributiva por con-
taminacin y tasas de agua. El primero fue en su momento materia de un
gran inters internacional por tratarse de uno de los pases en desarro-
llo pioneros en concebir y poner en marcha un instrumento de naturale-
za costo /efectiva, de cierta sosticacin, para combatir la contaminacin
(WB, 2000), instrumento que mostr resultados muy positivos en la dis-
28
A partir del segundo mandato del presidente Uribe se cre el Viceministerio de Aguas, quitndole al Viceministerio del Ambiente las funciones atinentes a agua po-
table y saneamiento bsico. Es una medida que quiz aleja an ms la posibilidad de una gestin integrada del agua.
minucin de la contaminacin h-
drica en diversos lugares del pas
(recurdese por ejemplo el corre-
dor industrial de Ro Negro, en
la jurisdiccin de Cornare) (Ro-
drguez, 2004). Las tasas retribu-
tivas encontraron dicultades en
su administracin, pero la reac-
cin del ministerio en vez de ser
proactiva con el n de resolverlas
y actualizar este instrumento, ha
sido relativamente pasiva, dejn-
dolo decaer.
As mismo, en los inicios del
nuevo ministerio se tom la de-
cisin de rebajar la tasa por uso
del agua, como medida claramen-
te dirigida a favorecer los secto-
res agrcola (en particular a los
grandes y medianos terratenien-
tes, que eran en la prctica uno de
los grupos que la deban pagar),
de acueductos y manufacturero.
El valor jado la hizo insignican-
te como instrumento que pueda
servir para racionalizar su uso.
(vii) Sin una poltica integrada
de aguas.
El MAVDT no ha materiali-
zado la oportunidad de adelantar
una poltica integrada de aguas a
pesar de contar con las funcio-
nes de poltica y regulacin tanto
para la gestin ambiental del re-
curso como para la prestacin de
los servicios de saneamiento bsi-
co y suministro de agua potable.
El ejercicio de estas dos ltimas
funciones, antes pertenecientes al
Ministerio de Desarrollo, se ejer-
ce como compartimentos estanco
frente a las reas ambientales del
ministerio.
Adems, la alta rotacin en la
direccin de aguas ha constitui-
do todo un impedimento para re-
orientar esta rea
28
.
(i) Las CAR: dos aos de incertidumbre.
Durante el primer ao y medio de gobierno del presidente Uribe las
CAR invirtieron parte de sus energas en oponerse al proyecto de ley de re-
forma de la Ley 99 de 1993, presentado por la ministra Cecilia Rodrguez.
El proyecto, al parecer de muchos, constitua un claro retroceso en la ins-
titucionalidad y la poltica ambiental y, en particular, un debilitamiento de
las corporaciones, a tal punto que todos los exministros del medio ambien-
te dirigieron una carta al Sr. presidente de la repblica sealndole su in-
conveniencia antes de que este fuera presentado al Congreso (Portafolio,
2003)
29
. Tras una gran controversia la ministra Sandra Surez, recin pose-
sionada, acord con la Comisin V de la Cmara dejar hundir el proyecto.
Una de las polticas del gobierno de Uribe durante su
primer mandato fue la de disminuir el tamao de las
organizaciones estatales.
PoII:Itns
ovsIII:noouns
ov Ins CAR
29
Firmada por todos los ex-ministros del Medio Ambiente (Manuel Rodrguez Becerra, Cecilia Lpez, Ed-
uardo Verano, Jos Vicente Mogolln y Juan Mayr), tres exviceministros (Eduardo Uribe Botero, Ernes-
to Guhl y Fabio Arjona) y dos exdirectores del Inderena, (Margarita Marino y Julio Carrizosa) (Portafolio,
2003). El presidente no respondi.
28
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29
Como ocurre en este tipo de
situaciones, la amenaza de es-
ta reforma cre zozobra entre las
CAR con el consecuente costo pa-
ra la gestin ambiental. Ms an
si se toma en cuenta que la pri-
mera intencin del presidente fue
la de cerrarlas
30
. Pero al mismo
tiempo es necesario reconocer
que la dura crtica del presiden-
te sobre las CAR, previamente y
durante el proceso de discusin
de este proyecto de reforma, las
ha obligado al auto examen y co-
rreccin de algunas de sus des-
viaciones, as no las reconocieran
plenamente en los debates pbli-
cos sobre el proyecto de reforma
(Rodrguez, B., 2004). Retirada la
reforma, el MAVDT ha adelanta-
do algunas iniciativas dirigidas a
hacer que las CAR efecten una
adecuada rendicin de cuentas.
(ii).Disminucin de la capaci-
dad de las CAR para cumplir con
las funciones de autoridad am-
biental.
Una de las polticas del go-
bierno de Uribe durante su pri-
mer mandato fue la de disminuir
el tamao de las organizaciones
estatales. De esto no se escapa-
ron las CAR, que vieron dismi-
nuidas sus plantas de personal.
En los dos consejos comunales
dedicados al examen de las CAR
el presidente elogi a aquellos di-
rectores que mostraron una sig-
nicativa reduccin del personal
de planta de su entidad y fustig
a los que a su parecer no cumplie-
ron adecuadamente con esa tarea.
Es una poltica que ha disminuido
la capacidad de las CAR para ade-
lantar sus funciones con solven-
cia (Canal, 2006). En este punto
hay que recordar que el ejercicio
de funciones de autoridad am-
biental - que son la casi totalidad de las asignadas a las CAR - requieren
fundamentalmente de tcnicos y funcionarios de planta. La reduccin del
personal adelantada se hizo sin hacer un estudio sobre la masa crtica de
planta que cada una de las CAR requiere para su funcionamiento.
Desafortunadamente, la falta de una adecuada comprensin por parte
del Gobierno Central de cul es el papel de las CAR ha llevado a evaluar-
las a partir del criterio segn el cual entre ms alta la razn presupuesto de
inversin a presupuesto de funcionamiento tanto ms ecientes y ecaces
son las CAR. Es un error de la Presidencia, los ministerios de Hacienda y
MAVDT y el DNP, que tambin ha hecho estragos en el Minambiente. No
parecen entender que el papel del Minambiente (en sus funciones de auto-
ridad ambiental) y las CAR se asemeja ms al de una Superintendencia que
al de las entidades ejecutoras de inversin del Estado.
(iii).Asignacin a las CAR de funciones conictivas.
El Ministerio llev a las corporaciones a que ejerzan funciones atinen-
tes a la construccin de infraestructuras para el saneamiento bsico y la
provisin de agua potable, lo que de acuerdo a la legislacin colombiana es
una responsabilidad de los municipios. Esto ha implicado que las CAR ha-
yan tenido que orientar parte de los recursos econmicos antes dedicados
a la gestin ambiental propiamente dicha, a estas actividades de servicios
pblicos. Adems del detrimento que ello puede signicar para la protec-
cin ambiental, esta reorientacin de las CAR a la construccin de obras de
infraestructura constituye un retroceso en relacin con la Ley 99 de 1993,
que busc especializarlas como autoridades ambientales regionales y qui-
tarles las responsabilidades en materia de construccin de infraestructura
que en el pasado haban tenido y que la experiencia haba demostrado ser
altamente inconvenientes. En efecto, el monto de los recursos envueltos en
la construccin de este tipo de infraestructuras y la posibilidad de ejercer
clientelismo poltico con su contratacin se convierten con frecuencia en
fuertes distractores para los grupos de direccin de estas corporaciones, en
perjuicio de las muchas veces impopular tarea de ejercer las funciones de
autoridad ambiental.
30
As lo dijo el presidente en su primer consejo comunal con las CAR.
En sntesis, las CAR comienzan a convertirse en entidades para el de-
sarrollo regional, en contrava de una de las visiones de la Ley 99 de 1993,
que busc especializar a estas entidades como autoridades ambientales pa-
ra evitar as los conictos que pueden derivarse del ejercicio en una misma
entidad de los roles de juez (como otorgadoras de las licencias ambientales
y permisos ambientales para el uso o afectacin del agua y otros recursos)
y parte (como prestadores de los servicios relacionados con el agua) que
haban acusado en la prctica esas entidades antes de la reforma de 1993
(Blackman et al., 2006b)
31
.
(iv) El debilitamiento de las CAR como factor agravante de sus pro-
blemas. Oportunidades para resolverlos.
Las anteriores polticas agudizaron las falencias y debilidades de las
CAR y su insercin en el SINA, las cuales han sido identicadas de tiem-
po atrs en diversos documentos (CGR informes anuales -; Canal, 2006;
Rodrguez, 2004). Pero simultneamente esos mismos informes han desta-
cado las fortalezas de las CAR, siendo los originados en el exterior los que
ms han enfatizado en que Colombia es uno de los pocos pases de Am-
rica Latina que cuenta con un sistema regional de autoridades ambientales
relativamente slido y que lo que debe buscar es consolidarlo a partir del
reconocimiento de sus fallas y virtudes.
ra atacarlos. As, por ejemplo, se
estableci un sistema meritocr-
tico para la eleccin de los direc-
tores (que encontr problemas
jurdicos y polticos en su imple-
mentacin)
32
, y un sistema de me-
tas e indicadores con referencia
a los planes de accin trianuales.
Son medidas que en su momen-
to se consideraron positivas pero
que requieren ser evaluadas. Sin
embargo, el ministerio no tom
ninguna medida para modicar
la eleccin de los representantes
de las ONG, las minoras tnicas
y el sector privado, en el consejo
directivo de las CAR, no obstan-
te las graves fallas que hoy se sabe
existen en el proceso. Este siste-
ma de representacin constituye
uno de los mecanismos por exce-
lencia para la participacin de la
sociedad civil en las CAR y debe-
ra, entre otras, generar un proce-
so de rendicin de cuentas. Pero
los sistemas de eleccin han lleva-
do en muchos casos a convertirlo
en un sistema ms del clientelis-
mo tradicional.
Adems, el presidente Uribe,
ya en el calor de su campaa para
el segundo mandato, ofreci a los
directores la presentacin de un
proyecto de ley para prolongar su
perodo en un ao. Fue un ofre-
cimiento que se puede interpretar
de naturaleza electoral-presiden-
cial, no obstante la justicacin
del gobierno en el sentido de que
su intencin era hacer coincidir
los perodos de los directores de
las CAR en sus cargos con los de
los gobernadores
33
. Finalmente,
este proyecto fue presentado pero
La insuciente coordinacin entre el MAVDT y las corporaciones y la
escasa accountability de estas organizaciones frente a la sociedad, son
dos de los mayores problemas que ha afrontado el Sistema Nacional Am-
biental desde su creacin. Despus de dos aos de tramitar la reforma de
las CAR, por fortuna archivada, la cual no afrontaba los mencionados pro-
blemas, el gobierno del presidente Uribe incorpor algunas medidas pa-
31
Como lo sealan Blackman et al., (2006b), no obstante, que la Ley 99 de 1993 ubica en las CAR fundamentalmente funciones de gestin ambiental, las autoriza para
la construccin de ciertos tipos de infraestructuras (con excepcin de las correspondientes a saneamiento bsico y provisin de agua potable, que por ley correspon-
den a los municipios). Este hecho abrira la puerta para que ejerzan la funcin dual de juez y parte en la realizacin de ese tipo de proyectos (ver discusin de Black-
man en las pginas 53-55 de su estudio).

32
Doce elecciones meritocrticas fueron declaradas invlidas por el Consejo de Estado.
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33
Precisamente la Ley 99 de 1993 previ un perodo de tres aos para el cargo de director de las CAR y su
no coincidencia con la eleccin de los gobernadores con el n de garantizar una mayor independencia de
aquellas con respecto a estos.
se hundi pasadas las elecciones
presidenciales. Eventualmente el
ofrecimiento debi servir en al-
go para poner a las CAR al ser-
vicio de la campaa electoral del
presidente; o en otras palabras,
el mismo presidente que duran-
te su primera campaa presiden-
cial haba criticado a las CAR por
estar politizadas, en su segunda
campaa habra contribuido a in-
crementar su politizacin.
El reciente Informe del Banco
Mundial sobre el estado de la ges-
tin ambiental en el pas ha hecho
un completo anlisis que merece
tanto de un amplio debate como
de una decidida accin del MA-
VDT para poner en marcha las
medidas que sean del caso para
fortalecer las CAR (WB, 2006).
En el informe se hace hincapi en
la necesidad del desarrollo de un
sistema para identicar priorida-
des y de un mecanismo para in-
crementar la accountability de
las CAR como pasos claves para
mejorar la efectividad y la ecien-
cia del SINA. Adems, se hace un
preocupante balance de las CAR
como autoridades ambientales:
La evidencia muestra que el
proceso de hacer cumplir la am-
plia gama de regulaciones am-
bientales en Colombia vara
marcadamente entre las CAR,
sectores, tamaos y tipos de em-
presas. Los factores que contri-
buyen a esta situacin incluyen
muchos de los problemas analiza-
dos a lo largo del informe: com-
portamientos que protegen los
intereses de los contaminadores,
bajos niveles de capacidad huma-
na y tcnica, pobres sistemas de
informacin, conanza en regu-
lacin voluntaria y regulaciones
amorfas (WB, 2006, p. 36,
las CAR comienzan a convertirse en entidades para el
desarrollo regional, en contrava de una de las visiones
de la Ley 99 de 1993.
Estos son solamente algunos de los problemas que deben resolverse ha-
cia el futuro en el caso de las CAR si se busca fortalecer el SINA. Pero para
el efecto es imperioso tambin fortalecer al Minambiente para que lide-
re ese proceso. Y ello no signica simplemente restaurarlo a niveles equi-
valentes al 2002 sino llevarlo mucho ms all toda vez que, como se puede
concluir del Informe del Banco Mundial, para entonces tampoco contaba
con las condiciones sucientes para liderar y coordinar a cabalidad el com-
plejo Sistema Nacional Ambiental.
III. Cambio de visin sobre el papel de lo ambiental en el desarrollo.
En esta seccin se muestra cmo ha habido un cambio de visin sobre
el papel que ocupa lo ambiental en el desarrollo, lo cual no solo se ree-
ja en documentos y en declaraciones de altos funcionarios del Estado, sino
tambin en las polticas y en el da a da de las acciones gubernamentales.
El presidente que durante su primera campaa
presidencial haba criticado a las CAR por estar
politizadas, en su segunda campaa habra
contribuido a incrementar su politizacin.
Ln VIsI CoIomsIn zo1:
sI vIsI nmsIv:nI
Quiz la Visin Colombia 2019 (DNP, 2005) sea el documento que
ms expresa con claridad el papel marginal que ocupan los temas del desa-
rrollo sostenible y la sostenibilidad ambiental en la concepcin del actual
gobierno. Veamos.
Visin Colombia 2019 constituye, como el presidente lvaro Uribe
lo arma, un instrumento para ordenar una discusin que lleve a los co-
lombianos a construir propuestas y plantear soluciones para el pas que
queremos en el segundo centenario. En la introduccin del documento se
establece:
Toda la visin del segundo centenario se erige sobre dos principios b-
sicos:
1. Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, susten-
tado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Aanzar un
modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportu-
nidades y con un Estado garante de la equidad social.
Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objeti-
vos:
Visin Colombia 2019 constituye, como el presidente lvaro Uribe lo arma, un
instrumento para ordenar una discusin que lleve a los colombianos a construir
propuestas y plantear soluciones para el pas que queremos en el segundo centenario
32
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Una economa que garantice
mayor nivel de bienestar; 2. Una
sociedad ms igualitaria y solida-
ria; 3. Una sociedad de ciudada-
nos libres y responsables; 4. Un
Estado eciente al servicio de los
ciudadanos.
No parece razonable, y resul-
ta preocupante, que el desarrollo
sostenible y la sostenibilidad am-
biental no se incorporen como
parte de los principios bsicos y
los grandes objetivos de la Visin
2019. Es un hecho incomprensi-
ble a la luz de la Constitucin de
1991, que establece que en Co-
lombia El Estado planicar el
manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garan-
tizar su desarrollo sostenible, su
conservacin, restauracin o sus-
titucin. Nuestra Constitucin
(que como norma suprema debe
orientar la visin del bicentena-
rio) incorpora el desarrollo soste-
nible como elemento estructural
del modelo de desarrollo tal como
se consagra en ms de cincuenta
artculos de la Carta. Adems, en
congruencia con este hecho, en
su artculo 339 establece que en
la parte general del Plan Nacio-
nal de Desarrollo se sealarn los
propsitos y objetivos nacionales
de largo plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la po-
ltica econmica, social y ambien-
tal que sern adoptadas por el
Gobierno.
La visin ambiental en el
Plan de Desarrollo 2002-2006.
El Consejo Nacional de Pla-
neacin subray el papel mar-
ginal que ocupaba el tema de la
sostenibilidad ambiental en el
Proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006, examina-
do en su conjunto:
El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 tuvo como
principal falencia la misma que ha sido anotada para
la Visin 2019.
El documento no asume en forma coherente lo que implica la sosteni-
bilidad ambiental y, por el contrario, con frecuencia lo ambiental aparece
como un asunto marginal de la gestin sectorial. En ltimas, este hecho ex-
presa una carencia de preocupacin estructural por el tema (CNP, 2003,
p.55).
Al analizar los textos de los planes nacionales de desarrollo de los presi-
dentes Samper y Pastrana es evidente el cambio que se dio entre estos y el
del presidente Uribe en lo concerniente a la importancia otorgada a lo am-
biental.
En sntesis, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 tuvo como prin-
cipal falencia la misma que ha sido anotada para la Visin 2019. Su con-
cepcin del lugar que ocupa la dimensin ambiental en el desarrollo no es
congruente con la incorporada en la Constitucin Nacional y constituye
un alejamiento de la visin que paulatinamente se vena construyendo des-
de la expedicin de la Constitucin de 1991 y de la aprobacin de la Ley 99
de 1993, de creacin del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Na-
cional Ambiental, durante los gobiernos de los Presidentes Csar Gaviria,
Ernesto Samper y Andrs Pastrana. No solo en el contenido sino tambin
en la forma el Plan de Desarrollo otorg una menor importancia a lo am-
biental: la seccin correspondiente hizo parte de un captulo ms general,
en contraste con los planes de desarrollo de los tres gobiernos menciona-
dos, los cuales le dedicaron un captulo especial.
El medio ambiente en los planes de desarrollo
de otros pases.
La menor importancia otorgada a lo ambiental en
el desarrollo en relacin con el papel otorgado al cre-
cimiento econmico y a las cuestiones sociales no sig-
nica que en todos lo pases se presente una situacin
como la descrita para Colombia. As, por ejemplo, en
el ao 2005 el Reino Unido adopt una estrategia pa-
ra el desarrollo sostenible denominada Securing our
Future, que como ha sido sealado, debe ser la gua
tanto del Tesoro como del Departamento del Ambien-
te, Alimentacin y Asuntos Rurales del Reino Unido
(Porrit, 2005). En su estrategia el gobierno del Reino
Unido establece cinco principios fundamentales que
deben guiar el desarrollo sostenible: vivir dentro de
los lmites del medio ambiente, asegurar la existencia
de una sociedad justa, alcanzar una economa sosteni-
ble, promover un buen gobierno y hacer un uso sabio
y responsable de la ciencia. Pero al mismo tiempo ja
una jerarqua entre estos cinco principios, al estable-
cer que los dos grandes objetivos de la sociedad bri-
tnica son los de vivir dentro de los lmites del medio
ambiente y alcanzar una sociedad justa, siendo los tres
medios para alcanzarlos una economa sostenible, un
buen gobierno y una ciencia sana (HMSO, 2005, pp.
16-17).
En el caso de Amrica Latina, Centroamrica so-
bresale en relacin con los propsitos y acciones de-
claradas referentes a la proteccin ambiental y el
desarrollo sostenible. La Alianza Centroamericana pa-
ra el Desarrollo Sostenible suscrita entre los pases de
la regin sigue teniendo diverso tipo de expresiones
en el Sistema de Integracin Centroamericano (ALI-
DES, 1994; SICA, 2006). Costa Rica, el pas lder de
esa regin en la materia, cuenta con un gran recono-
cimiento en el mbito global por su continuada e in-
novativa poltica ambiental, que en trminos prcticos
se reeja, entre otras, en el sustantivo incremento de
su cobertura forestal. En su Plan Nacional de Desarro-
llo 2002-2006 estableci la armona con el medio am-
biente como uno de sus cinco ejes bsicos, un hecho
coherente con sus planes de desarrollo anteriores (MI-
DEPLAN, 2006).
El discurso del Minambiente sobre la poltica
ambiental
En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 se
hace uso del lenguaje contemporneo correcto sobre
la proteccin ambiental: desarrollo sostenible, sosteni-
bilidad ambiental, manejo sostenible, conservacin y
uso sostenible, etc. Son trminos que las ministras del
medio ambiente y sus funcionarios utilizaron una y
otra vez para defender sus polticas. Pero los signica-
dos que se les han atribuido se alejan de las denicio-
nes y concepciones aportadas por la ciencia, nuestra
propia legislacin y los tratados internacionales rati-
cados por Colombia, tal como se ilustra en esta sec-
cin. Desafortunadamente estos trminos degradados
han acabado por ocultar ante la opinin pblica los
negativos cambios producidos en la poltica e institu-
cionalidad ambiental del pas.
El Ministerio del Medio Ambiente fue descali-
cando las crticas que se hicieron a sus diferentes po-
lticas (ej. a la Ley Forestal, al proyecto de la Ley de
Aguas) con un discurso construido a lo largo de los
cuatro aos. As, en el ltimo ao de gobierno la mi-
nistra Surez lleg a armar (El Espectador, 2005):
Hubo una poltica para el siglo XX y hay una po-
ltica para el siglo XXI. Nosotros estamos en la del si-
glo XXI. Desde la Cumbre de Ro y de Johannesburgo,
la agenda ambiental mundial es la agenda del desarro-
llo sostenible. Y en Colombia todava se piensa que la
agenda es la del Cdigo de Recursos Naturales de ha-
ce treinta aos.
Fue una armacin que repiti en diferentes ver-
siones. Pero ella no resiste mayor escrutinio. Basta
con recordar que la Constitucin Poltica de Colom-
bia (1991) consagra ms de cincuenta artculos sobre
medio ambiente y desarrollo sostenible. Basta tam-
bin con recordar que la Ley 99 de 1993, en su art-
culo 1, adopta la Declaracin de Ro de Janeiro sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, contentiva de los prin-
cipios que fundamentan las concepciones de desarro-
llo sostenible y de sostenibilidad ambiental. Necesario
tambin es subrayar que en el perodo 1992-2002 Co-
lombia ratic siete convenios globales
34
(de carcter
vinculante) que toman como sus principios orientado-
res gran parte de los principios del desarrollo soste-
nible. As mismo, conocemos hoy que las normas del
Cdigo de los Recursos Naturales Renovables y del
Medio Ambiente de 1974 son consistentes con aque-
llas contenidas en la Constitucin de 1991, la Ley 99
de 1993 y los convenios internacionales raticados por
34
Protocolo de Montreal, Convencin Marco sobre Cambio Climtico Protocolo de Kioto, Convencin de Biodiversidad, Protocolo de Bioseguridad o de Cartagena,
Convencin de Basilea, Convencin sobre Desertizacin.
34
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Colombia en lo referente a la concepcin de la sostenibilidad ambiental y el
desarrollo sostenible.
No obstante lo anterior, la ministra y sus funcionarios con frecuencia
desconocieron verbalmente los ms bsicos elementos constitutivos de las
concepciones sobre desarrollo sostenible y sostenibilidad ambiental, as
como las obligaciones adquiridas por Colombia en los acuerdos jurdica-
mente vinculantes. En alguna entrevista de radio la ministra Surez, inte-
rrogada sobre qu entenda por desarrollo sostenible, puntualiz:
El desarrollo sostenible es mitad conservacin y mitad produccin.
Pero no era un asunto simplemente de retrica. As, por ejemplo, en
el Comit Tcnico Asesor del Minambiente, los voceros de esta cartera al
hacer una sostenida defensa de la conveniencia del proyecto de Ley Fo-
restal llegaron a armar que no tena ningn sentido incorporar el enfo-
que ecosistmico como uno de los ejes conductores del mismo, tal como
lo proponan sus detractores. Segn los expertos del ministerio el concep-
to ecosistmico no tena ninguna relevancia para el manejo de los bosques,
una posicin contundentemente rechazada por el representante de la Uni-
versidad Nacional. Este ltimo seal cmo precisamente dicho concep-
to no solo hace parte integral de la Convencin de Biodiversidad raticada
por Colombia, sino que adems constituye el marco terico fundamental
para adelantar la investigacin en el Instituto de Ciencias Naturales de ese
centro universitario
35
. Durante ao y medio este enfoque estuvo por fuera
del proyecto; el Congreso, das antes de su aprobacin, acord incorporar
el trmino quiz como producto de la presin de los grupos de ambienta-
listas.
Acaso las posiciones de la ministra y sus colaboradores eran producto
de su desconocimiento de los antecedentes y la tradicin de la gestin am-
biental de Colombia? Por fortuna existe una amplia literatura sobre la his-
toria de la poltica ambiental en Colombia y en el mundo que nos permite
conocer cul ha sido la gnesis del lugar que ha ocupado lo ambiental en las
polticas de desarrollo (Rodrguez B., 1998). En ella encontramos el porqu
y cmo se consagr la concepcin de sostenibilidad ambiental en la Confe-
rencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, hace ms de treinta
aos. Desde entonces la sosteni-
bilidad ambiental, que es la razn
fundamental de la existencia del
Ministerio del Ambiente, tiene un
signicado contundente: se trata
de vivir dentro de los lmites im-
puestos por la naturaleza, hacien-
do la sostenibilidad referencia a
la capacidad de continuidad en el
futuro y en el largo plazo. Como
se ha dicho: Aquello que puede
prolongarse sobre una base inde-
nida es sostenible. Aquello que
no puede prolongarse indenida-
mente es insostenible. En ese sen-
tido la sostenibilidad es el objetivo
nal, o destino deseado, tanto pa-
ra la especie humana como pa-
ra cualquier otra especie (Porrit,
2005 p.21). La historia tambin
nos ensea porqu y cmo se
lanz la concepcin del desarro-
llo sostenible a nivel global en
1987; y cmo y en qu condicio-
nes estas dos concepciones, tan
ntimamente ligadas, se han ve-
nido incorporando en los acuer-
dos internacionales (vinculantes
y no vinculantes). As mismo, co-
nocemos bien la forma como las
concepciones de desarrollo sos-
tenible y sostenibilidad ambiental
se incorporaron en la legislacin
colombiana y la medida en que se
han logrado integrar en las polti-
cas de desarrollo del pas. Es del
caso recordar en este punto que
la exdirectora del Inderena, Mar-
garita Marino de Botero, fue uno
de los veinticuatro miembros de
la Comisin Brundtland, autora
del informe Nuestro Futuro Co-
mn (1997), que no solo consagr
el trmino de desarrollo sosteni-
ble al ms alto nivel poltico sino
que adems elabor su denicin
ms ampliamente aceptada
36
.
35
Informacin suministrada por el Profesor Gonzalo Andrade representante de las Universidades en el
Comit tcnico Asesor.
36
De acuerdo a la Comisin Brundtland, <Est en manos de la humanidad hacer que el desarrollo sea sos-
tenible, es decir, asegurar que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las fu-
turas generaciones para satisfacer las propias> (CMMAD, 1992, pp.29).

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Lns mv:ns ovI mIIvIo
v Ins voII:Itns ovI mIIs:vuIo
En defensa de sus polticas el ministerio arm, una y otra vez, que
ellas constituan un el desarrollo tanto de los objetivos del milenio como
de los acuerdos alcanzados en la Cumbre de Desarrollo Sostenible realiza-
da en Johannesburgo en 2002. As en documentos ociales sobre el parti-
cular se seala la necesidad de que Colombia priorice la erradicacin de la
pobreza y supedite, e incluso sacrique, la proteccin ambiental a este lti-
mo propsito (MAVDT, 2004). Es una justicacin que parte de una erra-
da concepcin del signicado e implicaciones para Colombia de estos dos
acuerdos y de una inadecuada lectura de lo ocurrido en las negociaciones
de los mismos.
Nadie duda de la enorme relevancia de las Metas del Milenio, las cuales
establecen la erradicacin de la pobreza como su eje articulador. La prio-
ridad que le otorga a este propsito se reeja en el hecho de jar metas e
indicadores cuantitativos con plazos precisos para su cumplimiento en las
reas del mejoramiento del ingreso, educacin, salud y vivienda para un
grupo amplio de la poblacin. En cuanto al medio ambiente las Metas del
Milenio establecen: <Garantizar la sostenibilidad ambiental,> para lo cual
se jan dos metas cuantitativas - reducir a la mitad el porcentaje de per-
sonas que carecen de acceso al agua potable y mejorar considerablemen-
te la vida de por lo menos cien millones de habitantes de tugurios para el
ao 2020 -, y se establece una meta cualitativa - incorporar los principios
de desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e in-
vertir la prdida de recursos del medio ambiente - . Como se observa las
dos metas cuantitativas sobre medio ambiente vinculan esta dimensin a
la erradicacin de la pobreza, asunto que naturalmente es altamente po-
sitivo. En relacin con lo ambiental encontramos una situacin similar en
los acuerdos alcanzados en Johannesburgo, que reitera algunas de las Me-
tas del Milenio antes mencionadas y deja la casi totalidad de los objetivos
ambientales en el mbito cualitativo
37
. En resumen, en los acuerdos del Mi-
lenio y de Johannesburgo no se establecen metas cuantitativas ni se jan
fechas para alcanzarlas en la mayor parte de temas fundamentales del me-
dio ambiente, lo cual en ltimas constituye una prdida de prioridad de los
mismos en la agenda internacional.
Nadie duda de la enorme relevancia de las Metas del
Milenio, las cuales establecen la erradicacin de la
pobreza como su eje articulador.
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El discurso del MAVDT se
basa en una inadecuada com-
prensin sobre lo que signica e
implica para el pas este retroce-
so de lo ambiental en el mbito de
los acuerdos globales en cuestin.
En efecto, es necesario enten-
der que en las negociaciones que
dieron lugar a ellos fue imposible
convenir metas signicativas so-
bre temas tan crticos e inaplaza-
bles como el cambio climtico, la
deforestacin, la deserticacin,
la proteccin de fuentes estrat-
gicas de agua, etc. Esta situacin
se explica a partir de las crecien-
tes diferencias que sobre el tema
ambiental se han venido dando
en la arena internacional en el l-
timo decenio, en particular entre
los pases en desarrollo ubicados
en la franja tropical y los pases
desarrollados. Y en ese contexto
es necesario recordar que EE.UU.
ha tenido una incidencia decisi-
va en evitar los consensos reque-
ridos en negociaciones crticas, lo
cual es una expresin de la polti-
ca ambiental del gobierno del pre-
sidente George Bush, considerada
como una de las ms retardata-
rias de que se tenga noticia en la
historia de los Estados Unidos
(Kennedy, 2004). La administra-
cin Bush no solo no ha ratica-
do el Protocolo de Kioto sino que
adems ha echado hacia atrs, o
intentado hacerlo, legislaciones
ambientales de los Estados Uni-
dos que otrora fueran modelos a
nivel internacional, tales como las
correspondientes al aire
38
, al agua
y a los bosques.
Cuntos pases han dudado
de que el tema del cambio climti-
co, que tan poco eco encontr en
las negociaciones de Nueva York
y Johannesburgo
39
, sea prioritario
37
Una excepcin la constituye la eliminacin de la pesca destructiva para el ao 2015.
38
As por ejemplo, en 2001 la administracin Bush interpret que la legislacin sobre el aire (Air Act) no
permita al Gobierno federal establecer regulaciones para reducir la emisin de CO2 de los automviles.
Esta decisin fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia por una alianza compuesta por once esta-
dos y un conjunto de ONG. La Corte Suprema fall en contra de la administracin Bush mediante una de
las sentencias ms signicativas en materia ambiental en su historia: <Es una victoria para un mundo cuyo
medio ambiente parece crecientemente amenazado por el cambio climtico Fue una severa leccin pa-
ra la administracin Bush y su aproximacin pasiva frente a la amenaza del calentamiento> (Te New York
Times, 2007).
39
Verbigracia, en Johannesburgo fue imposible acordar metas cuantitativas para reemplazar energa fsil
por energa renovable, ante la oposicin de los EE.UU.

a nivel global? Acaso los pases
megadiversos deben renunciar a
la prioridad de proteger la biodi-
versidad como consecuencia de
que este propsito no encontrara
un adecuado camino en esas dos
negociaciones?
40
Preguntas simi-
lares nos podramos hacer sobre
las principales amenazas ambien-
tales que enfrenta el planeta.
En sntesis, del hecho de que
lo ambiental haya perdido priori-
dad en el mbito de los dos acuer-
dos mencionados no se puede
concluir que este tema no siga te-
niendo prioridad para un pas co-
mo Colombia cuyo destino est
cional de Desarrollo, en el contex-
to de la nueva institucionalidad -,
se lleg a armar (MAVDT, 2004,
pp. 9):
Es innegable que existen pe-
ligros que pueden conducir al de-
bilitamiento de lo ambiental (en
el MAVDT), entendido desde una
opcin ntegra, que abarque: sos-
tenibilidad del patrimonio natural
(con oferta de servicios inclui-
da), regulacin de los procesos de
transformacin de la base natu-
ral incluyendo regulacin de todo
tipo de externalidades y poten-
ciacin de la dotacin natural (in-
cluyendo la biodiversidad) como
factor de crecimiento econmico
y de bienestar. Los peligros previs-
tos estn asociados a las diculta-
des coyunturales para arrancar
una nueva institucionalidad (MA-
VDT) que apenas se recompo-
ne e integra; adicionando a ello,
la enorme responsabilidad que le
ha conferido el gobierno del pre-
sidente Uribe a los sectores de vi-
vienda y agua potable frente a la
reactivacin econmica y social
(Programa Presidencia). En este
contexto, donde las urgencias co-
tidianas parecen ser agobiantes,
el reto consiste en ser capaces de
acuar un pensamiento equili-
brado, renovado y estratgico que
integre las reas de competencia
sealadas.
40
Como se sabe, EE.UU.no ratic la Convencin de Biodiversidad durante la administracin del residente
Clinton quien present un proyecto al efecto pero fue derrotado. Como era de esperarse, la administracin
Bush no ha hecho ningn esfuerzo en ese sentido.
41
Su preocupacin por el debilitamiento del Medio Ministerio del Ambiente la expres el Director de Me-
dio Ambiente para Amrica Latina en reunin que sostuviramos con l Juan Mayr y el autor de este art-
culo (Bogot, febrero de 2007).

Los peligros advertidos por los
tcnicos del MAVDT que pue-
den conducir a un debilitamiento
de lo ambiental se convirtieron a
la postre en la realidad de una po-
ltica que tuvo la nueva visin
como escenario de fondo.
Es necesario nalmente subra-
yar que la orientacin de la polti-
ca ambiental puesta en marcha
por el MAVDT (justicada a par-
tir de un discurso basado en las
Metas del Milenio y en el Plan de
Accin de Johannesburgo) fue en
parte acordada con el Banco Mun-
dial a travs del crdito sectorial.
En las condiciones establecidas
en el crdito se jaron como prio-
ridades las referentes a vivienda,
agua potable y saneamiento bsi-
co (las metas cuantitativas de los
objetivos del milenio que coinci-
den con las funciones del antiguo
Ministerio de Desarrollo), dando
un papel secundario a gran parte
de la gestin ambiental que vena
realizando el Minambiente en los
tres gobiernos anteriores. Se po-
dra adelantar la hiptesis de que
el Banco Mundial con su crdito
sectorial cre condiciones favo-
rables para el debilitamiento del
MAVDT y las CAR como autori-
dades ambientales. De otra forma
no se podra entender el hecho
de que el banco haya ofrecido
un programa de fortalecimiento
del MAVDT en el perodo 2002-
2006. Es un tema que necesita
ser esclarecido: Por qu se pro-
dujo ese fenmeno, que hoy tam-
bin lamenta el Banco Mundial
41
,
no obstante la gran cercana que
tuvo el Banco al MAVDT a travs
del crdito sectorial y su progra-
ma de fortalecimiento?
estrechamente vinculado a su ca-
pacidad para proteger los ricos
recursos ambientales con los que
an cuenta, entre los cuales las
aguas, los bosques y la biodiversi-
dad ocupan un lugar privilegiado.
Pero no fue esta ltima la vi-
sin adoptada por el Minam-
biente en el perodo 2002-2006.
Incluso en un documento del
mismo MAVDT titulado La nue-
va visin del desarrollo sostenible
y los retos institucionales - des-
pus de analizar las prioridades
del ministerio a partir de las Me-
tas del Milenio, el Plan de Accin
de Johannesburgo, y el Plan Na-
Nadie duda de la enorme relevancia de las Metas del
Milenio, las cuales establecen la erradicacin de la
pobreza como su eje articulador.
Se podra adelantar la hiptesis de que el Banco
Mundial con su crdito sectorial cre condiciones
favorables para el debilitamiento del MAVDT y las
CAR como autoridades ambientales.
40
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El cambio de visin del Go-
bierno sobre el papel de la dimen-
sin ambiental en el desarrollo
no es simplemente una cuestin
de discurso o de retrica. Ha te-
nido consecuencias muy ntidas
en los casos que hemos mencio-
nado a lo largo de este artculo,
como medio para ilustrar las ar-
maciones efectuadas, entre otros:
la nueva Ley Forestal, el proyec-
to de Ley de Aguas (retirado por
el Gobierno), las licencias a diver-
sos puertos y la apertura del pas
al ingreso de desechos txicos y
peligrosos.
En esta seccin nos ocupa-
remos de analizar los casos de la
Ley Forestal y de los residuos pe-
ligrosos con el n de evidenciar
cun lejos est hoy, el Minam-
biente de la visin subyacente a
los preceptos constitucionales y
a la visin que predomin en esa
cartera ministerial en el perodo
1990-2002.
La apertura del pas al in-
greso de los desechos peligro-
sos.
La Resolucin 0809 de mayo
10 de 2006, expedida por la mi-
nistra Sandra Surez, estableci
en su artculo nico: Derogar la
resolucin 189 del 15 de julio de
1994, por la cual se dictan regula-
ciones para introducir al territo-
rio nacional residuos peligrosos.
En efecto, la resolucin de 1994
prohibi el ingreso al pas de de-
sechos peligrosos correspondien-
tes a siete categoras - infecciosos,
combustibles, inamables, explo-
sivos, corrosivos, voltiles y reac-
tivos - y adems reglament la
prohibicin expresa que hace la
Constitucin (Art.81) de introdu-
cir al pas desechos radioactivos y
txicos. La resolucin deni qu
se entiende como desechos txi-
cos, estableci los criterios pa-
ra su clasicacin y determin en
forma taxativa las sustancias, ele-
mentos o compuestos que cone-
ren toxicidad a un residuo. Entre
estos ltimos se prohibi expre-
samente la introduccin al pas de
desechos que contienen plomo y
sus compuestos.
Siete semanas despus de la
derogatoria de la Resolucin 189
de 1994 el Ministerio del Medio
Ambiente autoriz a la empre-
sa Bateras Mac la importacin
de bateras usadas, contentivas
de compuestos de plomo (Reso-
lucin 1236, 29 de junio 2006).
Este ltimo fue un acto adminis-
trativo expedido por el Minam-
biente durante el ltimo da de la
ministra Sandra Surez en el ejer-
cicio de su cargo. En diferentes
artculos de prensa se seal la
eventual asociacin entre los dos
actos del ministerio, ms cuan-
do la Empresa Bateras Mac es de
propiedad de la familia de quien
fuera ministro de Energa durante
los tres ltimos aos de la prime-
ra administracin del presiden-
te lvaro Uribe. Muchas fueron
las columnas de prensa y edito-
riales: S quiso la ministra Su-
rez beneciar al ministro Meja?
Que se investigue, pues estas re-
soluciones de ltima hora, cuan-
do el funcionario saliente debe
estar solamente empacando, son
peligrosas y sospechosas (Lleras
de La Fuente, 2006). Si hubo o no
trco de inuencias es un asun-
to que seguramente nunca se co-
nocer, entre otras cosas porque
no se investig. Pero lo cierto es
que a travs de las decisiones de
la ministra saliente Colombia pa-
s sbitamente de contar con un
rgimen de prohibicin total al
ingreso de desechos peligrosos,
a un rgimen abierto, en el cual
se permite la posibilidad de in-
troducir dichos desechos al pas
mediante licencia previa del Mi-
nambiente. Este cambio de polti-
ca es el centro del inters de estas
lneas.
En medio de la controversia
suscitada, la ministra saliente ex-
plic que la resolucin de 1994 es-
taba tcitamente derogada puesto
que Colombia, en 1996, ratic
el Convenio de Basilea, median-
te el cual se regula el movimien-
to transfronterizo de los desechos
peligrosos y su eliminacin, y en
1998 expidi la Ley 253 que lo re-
glamenta. Esta ltima ley de 1998, segn la interpretacin de la ministra y
sus asesores, permite la entrada de desechos peligrosos, siempre y cuando
cumplan con ciertos requisitos. La derogatoria de la resolucin de 1994 ha-
bra sido simplemente, segn el ministerio, un acto redundante. Adems,
el ministerio deni unos lmites del contenido de elementos y componen-
tes a partir de los cuales algunos desechos que segn la resolucin de 1994
se consideraban como txicos (los cuales de conformidad a la Constitucin
no pueden entrar al pas) dejaron de serlo, incluyendo el plomo o el ele-
mento asociado al asunto de las Bateras Mac
42
.
Supongamos que la anterior interpretacin jurdica efectuada durante
la administracin de la ministra Surez sea la correcta
43
. El caso es que los
anteriores ministros - Cecilia Lpez, Jos Vicente Mogolln, Eduardo Ve-
rano y Juan Mayr - tuvieron la conviccin de que lo mejor para el pas era
mantener la prohibicin total de la introduccin de desechos peligrosos.
Como se anotara:
Todos los ministros de los anteriores gobiernos juzgaron que si bien
la Convencin de Basilea abre la posibilidad de ingresar al pas desechos
peligrosos,
44
sera altamente inconveniente hacerlo. Todos los ministros
42
En el caso de los desechos de plomo y sus compuestos se establecen unas concentraciones a partir de las cuales se consideran como txicos y por debajo de las cua-
les no lo son. Esta ltima norma hizo viable el otorgamiento del permiso de desechos de plomo a Bateras Mac, una posibilidad que bajo la resolucin de 1994 no era
posible.
43
Es una interpretacin jurdica del ministerio que slo parece haberse dado en el ltimo ao del mandato de la ministra Surez. En efecto, el Gobierno de Colom-
bia mantuvo depositada la Resolucin 189 de 1994 en la Secretara General de la Convencin de Basilea como una de las normas que regan el tema del transporte
transfronterizo de desechos peligrosos en Colombia hasta mediados de 2006. Este hecho implic, entre otras cosas, que la resolucin se mantuviera publicada en el
portal, o pgina web, de la Convencin, uno de los servicios de consulta ofrecidos por la Secretara para los interesados en introducir desechos peligrosos a cualquier
pas del mundo. Se subraya que Colombia siempre tuvo actualizada la normatividad sobre la materia depositada en la Secretara de la Convencin, como se consta-
ta en la misma pgina web, en la cual aparecan las normas expedidas entre 1994 y 2006 (la ley de raticacin de la Convencin de Basilea y la ley que la reglamen-
ta). En otras palabras, ante los ojos del mundo la prohibicin del ingreso de desechos peligrosos estuvo vigente entre 1994 y 2006, a partir de la informacin aportada
por el mismo ministerio.
44
En la Convencin de Basilea se establecen dos posibilidades: (i) que el pas acepte mediante permiso explcito el ingreso a su territorio de desechos peligrosos, siem-
pre y cuando se cumplan determinados procedimientos y condiciones para hacerlo; y (ii) que el pas establezca una prohibicin total o parcial al ingreso de esos de-
sechos. Segn la interpretacin de la ministra Surez el pas, mediante la ley que reglamenta la Convencin de Basilea, habra adoptado por la segunda alternativa. Es
del caso anotar que la Convencin de Basilea prev la posibilidad de que un pas acepte ingresar bajo determinadas condiciones desechos peligrosos a sus territorio
toda vez que muchos pases en particular los desarrollados -, cuentan con tecnologas para disponer en forma ambientalmente sana algunos de esos desechos, una
alternativa que constituye adems un buen negocio.
EI tnmsIo ov vIsI ov Io nmsIv:nI,
oos tnsos IIus:un:Ivos:
In Ivv ov sosquvs v In nvvu:uun ovI vnIs
nI Iouvso ov Ios ovsvtuos vvIIouosos
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consideraron que si Colombia no
cuenta hoy con los sistemas y tec-
nologas requeridos para dispo-
ner adecuadamente de la mayor
parte de los residuos peligrosos
que produce su propia industria,
mal estara abrir la puerta para
introducir los innumerables dese-
chos que, en particular, los pases
ms desarrollados buscan expor-
tar porque sus habitantes con-
sideran indeseable y peligroso
mantenerlos en su propio terri-
torio nacional. Si bien todos los
mencionados ministros toma-
ron en cuenta que en casos ex-
cepcionales el pas podra contar
con las tecnologas para dispo-
ner de algunos residuos peligro-
sos, ellos tambin juzgaron que
esos pocos casos no justicaban
de ninguna manera establecer un
rgimen abierto sometido a un
incierto proceso de aprobacio-
nes, en un mbito de decisiones
pblicas caracterizado por el alto
atraso cientco y tecnolgico, el
trco de inuencias y la corrup-
cin. Lo ms sabio era mantener
la decisin soberana de mantener
la prohibicin total (Rodrguez
B., 2006b).
Se subraya adems que ante
los ojos del mundo la poltica de
prohibicin de ingreso a Colom-
bia de desechos peligrosos estuvo
vigente entre 1994 y septiembre
de 2006 (ver nota de pi de pgina
43). Si esa fue la poltica, por qu
entonces la ministra Surez en el
momento en que se descubri la
derogacin tcita no plante ante
el pas la grave situacin que po-
dra acarrear el contar con un r-
gimen abierto de introduccin de
desechos peligrosos?, por qu no
tom las medidas legales para co-
rregir esta situacin que implica-
45
Conversacin con el ministro Juan Lozano en la cual participaron Eduardo Uribe, Jos Vicente Mogo-
lln, Eduardo Verano, Cecilia Lpez y Manuel Rodrguez Becerra (septiembre, 2006).
ba la ruptura de una poltica mantenida por los anteriores gobiernos? por
qu se limit a sacar una resolucin de derogatoria - aparentemente con
miras a raticar la derogacin tcita - para a los pocos das autorizar, por
primera vez, el ingreso al pas de un desecho txico a una empresa priva-
da?
Al calor de la controversia el nuevo ministro Juan Lozano fue solida-
rio con la ministra - quiz no tena otra alternativa - y reaccion expidien-
do una resolucin en la cual en ltimas se establece que se tomarn todas
las medidas requeridas para asegurar que en el pas no ingresen desechos
txicos. Para muchos, se trat simplemente de una resolucin cosmtica
con nes polticos, puesto que no aade nada nuevo a la normatividad to-
da vez que el ingreso de estos desechos est prohibido en la Constitucin.
Lozano ha manifestado que presentar un proyecto de ley mediante el cual
se denan aquellos desechos peligrosos de prohibido ingreso y aquellos
que podran ser susceptibles de serlo por contar el pas con la tecnologa
para disponerlos
45
. Esta alternativa de prohibicin parcial est contempla-
da en el Convenio de Basilea, y si es adecuadamente concebida el pas po-
dra superar la situacin irrazonable en que ha quedado situado. De alguna
manera se dara razn a quienes en su momento sealamos las graves con-
secuencias que podra tener para el pas la nueva poltica del ministerio.
A nales del ao 2005 el proyecto de la Ley General de Bosques fue
aprobado en la Comisin V y Plenaria del Senado. Hasta entonces la for-
mulacin y el trmite del proyecto haba sido un proceso adelantado en
forma cerrada, sin las debidas consultas con las comunidades indgenas y
negras y otras organizaciones de la sociedad civil, entre ellas las organi-
zaciones no gubernamentales. A partir de entonces, como se establece en
otro texto (Rodrguez B, 2006a):
Un amplio grupo de organizaciones ambientalistas y de organizacio-
nes de las comunidades negras e indgenas se expresaron en diversas for-
mas sobre la inconveniencia social y ambiental de la ley y sobre su eventual
inconstitucionalidad. Incluso la totalidad de exministros del Medio Am-
biente enviaron una comunicacin a la Presidencia de la Cmara en la cual
solicitaron se retirara del proyecto, que estaba a punto de surtir su lti-
ma vuelta, todo lo concerniente a los bosques naturales
47
. En dicha comu-
nicacin se anex un documento en el cual se arguye en forma detallada
las razones para hacer esa solicitud
48
. Quiz nunca antes en la historia
de la gestin ambiental del pas se haya presentado una ms unnime in-
satisfaccin y preocupacin sobre una norma ambiental que la ocurrido
con la Ley de Bosques, que adems encontraron eco en el principal dia-
rio del pas, que editorializ en tres ocasiones en contra de la ley (El Tiem-
po, 2005a).
La Ley Forestal fomenta la explotacin a gran escala de
la madera de los bosques naturales a travs de diversos
tipos de medidas.
46
Esta seccin sobre la Ley Forestal es un texto adaptado y adicionado del artculo Rodrguez, B., M. 2006,. Fortalecimiento y debilitamiento del Ministerio del Me-
dio Ambiente y la poltica ambiental colombiana: 1990-2006. CEREC y GTZ (Editores), en Triloga incompleta, medio ambiente, desarrollo y paz, Bogot, GTZ, Mi-
nambiente y Cooperacin a la Repblica de Colombia de la Repblica Federal Alemana.
47
Lpez, Cecilia; Mayr, Juan; Mogolln, Jos Vicente; Rodrguez, Manuel; Verano de la Rosa, Eduardo; Guhl, Ernesto; Uribe, Eduardo; Carrizosa, Julio y otros. sep-
tiembre 4, 2005, carta dirigida a Julio Eugenio Gallardo Archibold, presidente, de la Cmara de Representantes, y a los ponentes de la Ley General de Bosques, por los
exministros del Medio Ambiente y otros ciudadanos.
48
Rodrguez B., Manuel; Carrizosa Umaa, Julio; Mayr Maldonado, Juan, y otros,. Comentarios al texto denitivo para segundo debate al proyecto de Ley nmero
264 de 2004 -Cmara de representantes-, por medio de la cual se expide la Ley General Forestal (Gaceta del Congreso ao xiv, - no. 353, lunes 13 de junio de 2005).
El texto de estos comentarios se encuentra publicado en Policy Paper No.9, Foro Nacional Ambiental, 2005.
49
Pero se conoci que en el Comit Tcnico Asesor de Minambiente sus ms altos representantes, adems de hacer una sostenida defensa de la conveniencia del pro-
yecto, llegaron a armar que no tena ningn sentido incorporar el enfoque ecosistmico como uno de los ejes conductores de la Ley, tal como se propona en el men-
cionado documento. Segn los expertos del Ministerio aquel no tena ninguna relevancia para el manejo de los bosques, una posicin contundentemente rechazada
por el representante de la Universidad Nacional que seal como precisamente el enfoque ecosistmico, parte integral de la Convencin de Biodiversidad raticada
por Colombia, constitua una de las piedras angulares de la investigacin realizada en el Instituto de Recursos Naturales. El Congreso, en el ltimo momento, acor-
d incorporar el trmino.
A la resistencia de los voceros del MAVDT en el Comit Tcnico Asesor a incorporar el enfoque ecosistmico en el proyecto de ley forestal nos referimos anterior-
mente.
50
A la audiencia asistieron Jos Vicente Mogolln, Manuel Rodrguez Becerra y Eduardo Uribe. No asisti Juan Mayr, quien suscribi el documento, por encontrar-
se fuera de Bogot.
51
Mayr, Juan; Mogolln, Jos Vicente; Rodrguez, Manuel; Uribe, Eduardo, 2006. Asuntos esenciales para comunicar al seor presidente en relacin con la Ley Fores-
tal. El texto fue posteriormente publicado por el Foro Nacional Ambiental, Policy Paper 10.
Ni Minambiente ni Minagri-
cultura, que con frecuencia tu-
vo un papel ms protagnico que
aquel en el proceso de aprobacin
de la ley, respondieron por escrito
a las diversas crticas formuladas.
Y durante dos aos el MAVDT se
neg a incorporar el enfoque eco-
sistmico como uno de los prin-
cipios orientadores de la ley y
rearm una y otra vez el con-
cepto de vuelo forestal, a la pos-
tre objetado por el Presidente de
la Repblica
49
.
Cuatro ciudadanos presenta-
mos ante el presidente de la re-
pblica, doctor lvaro Uribe, un
documento que sintetiza algunas
de las posiciones expresadas por
diferentes grupos sociales en con-
tra de la ley y, en particular, aque-
llas presentadas en el mbito del
Foro Nacional Ambiental. El con-
tenido del documento se expu-
so al presidente en audiencia que
nos concediera el 12 de enero de
2006,
50
cuando ya la ley estaba a
su consideracin para ser sancio-
nada. En la introduccin al docu-
mento armamos:
51

EI vuovvt:o ov Lvv Fouvs:nI
v Ins os)vtIovs
vuvsIovtInIvs
(6
44
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El anlisis global del texto de la ley permite de-
ducir que las polticas forestales se centrarn princi-
palmente en el fomento de la extraccin y produccin
a gran escala de maderas de los bosques naturales de
Colombia. Lo anterior, ignorando que esos bosques
prestan importantes servicios ambientales, econmi-
cos, sociales y culturales tales como la conservacin
de la diversidad biolgica, la regulacin de las cuen-
cas hidrogrcas, la proteccin de los suelos, el con-
trol del cambio climtico, la recreacin y la provisin
de hbitat y bienes a numerosas comunidades indge-
nas, negras y campesinas, entre otros.
La Ley Forestal fomenta la explotacin a gran es-
cala de la madera de los bosques naturales a travs de
diversos tipos de medidas: a) crea una serie de incen-
tivos econmicos para promover la explotacin made-
rera en los bosques naturales de Colombia, b) remueve
una serie de talanqueras que la legislacin y la po-
ltica ambiental anteriores contenan y que sirvieron
para desincentivar la explotacin forestal en bosques
pblicos naturales, c) desincentiva la conservacin de
bosques naturales en predios privados y promueve su
explotacin comercial; d) reforma el arreglo de las ins-
tituciones pblicas responsables de la poltica de bos-
ques de tal manera que se privilegia la explotacin
maderera de los bosques naturales en detrimento de
su conservacin. Todo lo anterior, atenta contra la es-
52
En la audiencia misma el presidente formul once objeciones. Posteriormente, como consecuencia de un memorando que los mismos rmantes del documento en-
viamos al Gobierno, se incorporaron nueve objeciones adicionales.
tabilidad del patrimonio natural de los colombianos,
es contrario al propsito nacional de convertirnos en
un pas con alta sostenibilidad ecolgica, y en una so-
ciedad respetuosa de las realidades y preferencias de
los habitantes de los bosques naturales.
Como resultado de esta audiencia, a la cual asis-
tieron adems los ministros de Agricultura y del Am-
biente y otros funcionarios de las dos carteras y de
Palacio el presidente resolvi devolver la Ley al Con-
greso con veinte objeciones diecinueve de las cua-
les fueron aprobadas
52
. Fue una positiva respuesta del
presidente, quien una y otra vez arm en el curso de
la reunin que su propsito e inters en el caso de los
bosques era el de promover las plantaciones foresta-
les comerciales y proteger los bosques naturales. Jos
Obdulio Gaviria ha sintetizado el tono y las conclusio-
nes de la reunin que sostuvimos con el presidente en
una seccin de su reciente libro (2006) A Uribe lo que
es de Uribe. Veamos uno de sus apartes:
La sntesis de la poltica que (el presidente lva-
ro Uribe) quera impulsar era, primero, que tuviese
prioridad nacional e importancia estratgica la con-
servacin - sin condiciones, absoluta, sin esguinces-
de nuestros bosques naturales. Y, segundo, establecer,
por n, plantaciones forestales comerciales en suelos
con esa vocacin. El debate sobre la ley tuvo momen-
tos dramticos. Con un estilo provocador se dijo que
era una ley paramilitar y contraria a los intereses de
la humanidad. El presidente estaba convencido de que
la ley iba por el camino que l haba trazado desde la
campaa. Cuando supo de los cuestionamientos de
los ambientalistas, los cit a su despachoA los cinco
minutos haba pleno acuerdo entre las partes. Dado
que compartimos la misma losof a -dijo el Presiden-
te- corrijamos lo que haya quedado oscuro, sujeto a
interpretacin o que ponga en peligro nuestras selvas
y bosques (Gaviria, J.O., 2006)
El presidente, adems, seal que las otras correc-
ciones que fuesen necesarias con el n de hacer com-
patible la Ley Forestal con la visin planteada en el
curso de la reunin se incluiran en su reglamentacin.
Como es evidente la visin del presidente no coincide
con las posiciones de los ministros durante los debates
del proyecto en el Congreso, ni con el texto de la ley
aprobada. Algunos observadores comentaron que la
posicin adoptada por el presidente obedeci a las ne-
cesidades electorales del momen-
to. Esta no fue la impresin que
obtuvimos quienes estuvimos en
la reunin. Pero cualquiera que
sea el caso, la ley con objeciones
es mejor que sin ellas, aunque sea
necesario armar que contina
adoleciendo de graves falencias.
Pero no obstante la visin del
presidente, el ministerio produ-
jo un proyecto de reglamentacin
bajo la orientacin de la minis-
tra Surez que coloc en su p-
gina web a ttulo de consulta en
los cuales se rescataban parte de
los artculos que fueron materia
de las objeciones presidenciales y
que la desarrollaban como una ley
fundamentalmente maderera.
Cmo explicar esta situa-
cin?, acaso la captura regula-
toria del Ministerio del Medio
Ambiente por parte del sector
privado es tan fuerte que inclu-
so pasa por encima de la visin
presidencial sobre los bosques?
El caso es que el nuevo ministro
del Ambiente, Juan Lozano, y su
viceministra, Claudia Mora, han
anunciado que elaborarn unos
nuevos proyectos de decreto re-
glamentario, una posicin que ex-
presa su desacuerdo con los de la
anterior administracin.Cul vi-
sin predominar?
Como se ha sealado (Rodr-
guez B, 2006a):
si la visin reiterada por
el presidente lvaro Uribe en la
mencionada audiencia se llega-
ra a expresar durante su segun-
do mandato en la orientacin del
ministerio y sus polticas ambien-
tales, necesariamente implicara
un reversazo frente a lo ocurrido
en esa cartera durante su primer
mandato. Pero lo cierto es que la
visin hoy dominante en el Go-
bierno en general, y en el Minam-
biente en particular, coloca la conservacin y buen uso del medio ambiente
como un factor secundario frente a intereses econmicos de corto plazo.
As se reej en una ley tan fundamental para el pas como la ley forestal y
en las posiciones y actuacin del Minambiente en relacin con el proyecto
de Ley de Aguas, que como ha sido sealado podra ser lesivo para los inte-
reses del pas, la conservacin de este recurso, y el acceso a l por parte de
los grupos ms vulnerables de la poblacin. As se reej, tambin, en for-
ma por dems alarmante, en uno de los ltimos actos administrativos que
rmara la ministra Sandra Surez, mediante el cual deroga en su totalidad
la Resolucin nmero 0189 de 1994 por la cual se dictan regulaciones para
impedir la introduccin al territorio nacional de residuos peligrosos.
IV. CotIusIovs
En el perodo 2002-2006 se ha producido un decaimiento de la poltica
y la institucionalidad ambiental colombiana de tal naturaleza que conlleva
un alejamiento de la senda hacia la sostenibilidad ambiental, entendida es-
ta ltima como aquel estado en el cual se vive dentro de los lmites impues-
tos por el medio ambiente.
Es un hecho que, como se ha mostrado a lo largo de este escrito, se re-
vela tanto en las acciones del Gobierno como en la forma como ha ido evo-
lucionando el discurso ocial sobre la posicin que deber ocupar el medio
ambiente en el desarrollo.
Tambin se ha ilustrado la autoridad ambiental nacional, representada
en el MAVDT, se debilit en forma aguda en el mencionado cuatrienio en
contraste con lo ocurrido con el Minambiente en los tres gobiernos ante-
riores. La gravedad de las consecuencias del debilitamiento del ministerio
son obvias: se trata del ente rector de la poltica ambiental del pas. Ade-
ms, como se ha mostrado, las polticas del Gobierno Central han debili-
tado en alguna medida a las CAR, as su impacto haya sido amortiguado
parcialmente por el blindaje que les proporciona su autonoma administra-
tiva y nanciera.
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El discurso ocial sobre el tema en cuestin es un
aspecto que tiene gran importancia toda vez que ha-
cen explcitas las visiones o paradigmas predominan-
tes que en ltimas subyacen u orientan las polticas
pblicas sobre medio ambiente y desarrollo sosteni-
ble. Si bien es cierto que no todas las visiones en las
cuales se fundan las polticas pblicas se hacen expl-
citas, tambin es cierto que en el discurso ocial se
encuentran gran parte de las visiones que las orientan.
Durante el perodo 2002-2006 el lugar otorgado por
el discurso del gobierno del presidente Uribe al medio
ambiente en el desarrollo sufri una transformacin
sustantiva si se le compara con los gobiernos anterio-
res. Como se indic, la evidencia ms expresiva a este
respecto la encontramos en la Visin 2019, la cual en
sus dos principios orientadores y cuatro grandes obje-
tivos que propone para el desarrollo de Colombia en el
largo plazo excluye al medio ambiente y el desarrollo
sostenible (en efecto, en esos principios y metas ni si-
quiera se mencionan estos trminos). Esa ausencia se
manifest tambin en el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006, en donde el tema ambiental pas a ocupar
una pequea seccin del documento en contraste con
los planes anteriores, en los cuales ocupaba un lugar
ms central, con lo cual se acercaron ms al mandato
constitucional que establece que lo ambiental, conjun-
tamente con lo social y lo econmico, constituyen los
tres ejes sobre los cuales se debe construir el Plan Na-
cional de Desarrollo.
53
Se anota que en la versin del proyecto del plan que el Gobierno present a consideracin del Consejo Nacional de Planeacin el tema ambiental se incorporaba
conjuntamente con otros diez en un captulo denominado temas transversales. En el concepto rendido por el CNP (2007) se solicit al Gobierno que se desarrollara
un captulo especializado en el tema ambiental argumentando para el efecto los mandatos constitucionales y legales referentes al lugar que debe ocupar en el proceso
de planicacin nacional y territorial y, en general, en el desarrollo del pas. La profesora Eugenia Ponce de Len, de la Universidad Externado de Colombia, actu co-
mo secretaria tcnica para la elaboracin del concepto en materia ambiental.
A lo largo de estas pginas tambin se ha ilustra-
do como el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial continu utilizando los tr-
minos desarrollo sostenible, sostenibilidad ambiental,
manejo sostenible, etc., incluso para justicar muchas
polticas y acciones cuya orientacin y consecuencias
se alejan claramente de la esencia de estos trminos
tal como se entienden tanto en la legislacin colom-
biana como en los tratados internacionales raticados
por Colombia. Sorprendentemente, tanto la derogato-
ria de la resolucin que prohiba el ingreso al pas de
desechos peligrosos, como la Ley de Bosques, fueron
defendidas por la ministra de turno con el lenguaje de
la sostenibilidad, un hecho que, en ltimas, confunde
y deseduca a la ciudadana en materia del signicado
y razn de la proteccin ambiental. Las dos polticas
mencionadas se suman a muchas otras que evidencian
en forma contundente cmo durante el primer man-
dato del presidente Uribe se pusieron en diversas ac-
ciones que propician la insostenibilidad ambiental y
cuya justicacin ltima parece haber estado funda-
mentada en el propsito de favorecer intereses empre-
sariales de corto plazo.
V. EvIIooo
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In voII:Itn nmsIv:nI
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zoo6-zo1o
No obstante el rcord registrado en el perodo
2002-2006, el Gobierno ha presentado al Congreso
Nacional el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010,. Estado Comunitario: Desarrollo para To-
dos que en su contenido y su forma implica un cam-
bio muy positivo en relacin con el medio ambiente si
lo comparamos con el Plan de Desarrollo del primer
mandato del presidente Uribe (PR, 2007).
En primer trmino, al tema ambiental se dedica un
captulo especial titulado Una gestin ambiental y del
riesgo que promueva el desarrollo sostenible. Se trata
de un cambio signicativo en re-
lacin con el Plan 2002-2006, en
el cual el tema era materia de una
pequea seccin de un captu-
lo general. Sin duda especializar
un captulo en el tema ambien-
tal fue una positiva respuesta del
Gobierno a las recomendaciones
que sobre el particular efectua-
ra el Consejo Nacional de Planea-
cin (CNP, 2007)
53
.
En segundo trmino, el conte-
nido del plan es muy comprehen-
sivo y ambicioso y, a similitud de
lo ocurrido con la forma, el Go-
bierno Nacional acept diversas
recomendaciones que sobre el
mismo formulara el CNP. Es a tal
punto ambicioso que si nos ima-
ginsemos en el ao 2010 un es-
cenario caracterizado por el pleno
cumplimiento de esta propues-
ta, es decir en sus seis compo-
nentes y estrategias con todas las
implicaciones que ellos conllevan,
constataramos que la protec-
cin ambiental habra mejora-
do en forma sustantiva durante el
segundo mandato del presidente
lvaro Uribe.
Se trata acaso de un cambio
de rumbo? Nos est diciendo el
Plan 2006-2010 que lo ocurrido
con la poltica ambiental duran-
te el primer mandato del gobier-
no de Uribe no se ha erigido en
una tendencia inmodicable y
que podra tratarse de un asun-
to coyuntural? Lo cierto es que
la correccin del camino tomado
durante los ltimos cuatro aos
requerira una gran dosis de vo-
luntad poltica.
Es imperativo que el pas vuel-
va a contar con un Ministerio
del Medio Ambiente y un minis-
tro del Medio Ambiente. O en
otras palabras, resulta indispensa-
ble separar las funciones de vivienda del MAVDT para dejar a este como
un ente especializado en lo ambiental. Ya se ha probado sucientemente
lo inconveniente que result esta fusin. Habra que evaluar tambin si se
mantienen, o no, las funciones de agua potable y saneamiento bsico en el
ministerio, y en caso armativo jar una estructura adecuada para ejercer-
las sin detrimento de las que son propias de la autoridad ambiental.
En sntesis, se requiere fortalecer en forma sustantiva la autoridad am-
biental nacional, pues no es dable un cambio de rumbo de la poltica con la
debilidad que hoy acusa en relacin con su estructura, as como en relacin
con sus recursos humanos, tcnicos y nancieros.
Se requerira tambin restablecer en el Departamento Nacional de Pla-
neacin la desaparecida Unidad de Poltica Ambiental como instrumento
necesario para que conjuntamente con el MAVDT trabaje en la crucial ta-
rea de penetrar los diferentes sectores de la actividad econmica y social
con los principios y acciones orientadores de la sostenibilidad ambiental y
el desarrollo sostenible
54
.
Pero estas dos condiciones necesarias planteadas para el mbito nacio-
nal, combinadas con muchas otras, que incluyen un aumento presupuestal,
as como diversas medidas en los rdenes regional y local, no son sucien-
tes. Se requerira tambin como teln de fondo un cambio de visin sobre
el lugar que ocupa el medio ambiente en el desarrollo. Este ltimo es un
propsito que slo sera dable a partir de un intenso proceso de concerta-
cin pblica liderado por el alto Gobierno en el cual a partir de los manda-
tos constitucionales y legales sobre la proteccin ambiental y el desarrollo
sostenible se acuerden los planes, programas y estrategias requeridos para
dirigirnos hacia una sociedad que viva dentro de los lmites impuestos por
el medio ambiente.
54
En el concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 efec-
tu esta recomendacin. Aparentemente ha sido aceptada, de conformidad a la informacin de funciona-
rios del DNP.
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Compoitamiento y peispectivas
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Febieio de 2004
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Junio de 2003
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Mayo de 2004
Meicados nancieios inteinacionales
Maizo de 2004
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Octubie de 2004
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Cesai Gaviiia Tiujillo
Piesentacin del libio a caigo
de Feinando Cepeda Ulloa
Diciembie de 2004
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Junio de 2005
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Agosto de 2005
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Diciembie de 2005
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Febieio de 2006
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Abiil de 2006
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Agosto de 2006
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Septiembie de 2006
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Febieio de 2007

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Hacia la insostenibilidad ambiental

Un balance de la poltica ambiental 2002 - 2006

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