Libro Cajina Castro Tibiletti

Control civil de las Fuerzas Armadas:
fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria
Control civil de las fuerzas armadas : fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria / Gustavo Fabin Castro ... [et.al.] ; coordinado por Roberto J. Cajina ; Gustavo Fabin Castro ; Luis Tibiletti. - 1a ed. - Buenos Aires : Ser en el 2000, 2009. E-Book. ISBN 978-987-21725-8-9 1. Polticas Pblicas. I. Castro, Gustavo Fabin II. Cajina, Roberto J., coord. III. Castro, Gustavo Fabin, coord. IV. Tibiletti, Luis, coord. CDD 320.6
Diseo de tapa e interior: Rubn Longas
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Indice
Introduccin Por Roberto J. Cajina, Gustavo Fabin Castro y Luis Tibiletti ................................................... 6 Captulo 1 Conceptos bsicos de seguridad y defensa Por Carlos Arroyo Borgen
- Consideraciones preliminares ................................................................................................ 15 * Estado, gobierno y nacin * El Estado Nacin - Seguridad y defensa nacional ................................................................................................. 19 * Seguridad * Defensa - Poltica de defensa .................................................................................................................... 24 - Relaciones cvico-militares y democracia.............................................................................. 27 - Diez propuestas sobre el control civil de las Fuerzas Armadas .........................................30 - Reexiones nales .....................................................................................................................32
Captulo 2 Aproximacin a la poltica de defensa en el marco histrico latinoamericano. Por Hctor Lus Saint Pierre
- La formacin de los Estados americanos y el papel de la fuerza en su gnesis .............. 36 - La situacin durante la Guerra Fra ........................................................................................37 - El escenario interno: los procesos de transicin a la democracia ...................................... 39 - El Escenario Internacional ....................................................................................................... 42 - La defensa en los pases Latinoamericanos .......................................................................... 45 - La estructura de seguridad interamericana, los viejos y nuevos conceptos e instituciones ........................................................................................................................... 50 - Las instituciones de seguridad hemisfrica heredadas de la Guerra Fra........................ 51 * La Junta Interamericana de Defensa (JID) * El Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR) - La emergencia de las nuevas instituciones de seguridad con el n de la Guerra Fra.......... 53 * La OEA y su Consejo de Seguridad Hemisfrica * Las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas como dnamo de la articulacin de la seguridad hemisfrica
Control civil de las Fuerzas Armadas: fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria Captulo 3 Las funciones parlamentarias en seguridad y defensa. Por Pablo Celi
- El Parlamento y la poltica de seguridad y defensa............................................................. 61 - El sistema poltico y el marco legal de las funciones parlamentarias en materia de seguridad y defensa ............................................................................................................ 63 - Divisin de poderes y especicidad de funciones ................................................................65 - El rol parlamentario en la construccin de marcos legales del sector .............................. 67 - El rol parlamentario en el control y la scalizacin del sector de la seguridad .............. 68 - El Parlamento y el proceso presupuestario de la seguridad y la defensa ........................ 72 - El Parlamento y la modernizacin de las Fuerzas Armadas en democracia ....................76 - Las comisiones parlamentarias de defensa ............................................................................81 - En sntesis. Actividades recomendadas para las diferentes funciones parlamentarias en materia de seguridad y defensa ................................................................................................................. 84
Captulo 4 La comisin de defensa en su relacin con otros actores. Por Flix Besio
- La necesidad de relacionarse con otros actores.................................................................... 87 - La relacin con el Poder Ejecutivo ......................................................................................... 88 - La relacin con las Fuerzas Armadas .................................................................................... 91 - La relacin con la sociedad: organizaciones no gubernamentales y medios de comunicacin ............................................................................................................................. 96 - La relacin con el propio Parlamento .................................................................................... 95 *El presupuesto de defensa: ejemplo de la necesidad de relacionamiento integral - En sntesis. Actividades recomendadas para el relacionamiento de la comisin de defensa con otros actores.......................................................................................................................................
Captulo 5 La asesora parlamentaria. Por Gustavo Fabin Castro

- La necesidad de contar con asesora .................................................................................... 101 - El asesor en relacin a la institucin parlamentaria en Argentina .................................. 102 * El asesor permanente * El asesor contratado o temporario - El asesor en relacin a quien asesora ................................................................................... 103 * El asesor de comisin * El asesor del legislador - Capacidades que debe desarrollar un asesor ..................................................................... 105 * Manejo de informacin * Capacidad de relacionarse con otros actores * Redaccin de informes * Redaccin de proyectos de ley * El procedimiento parlamentario - El asesor parlamentario en defensa: conocimientos ................................................111 * Conocer el sector * El presupuesto de defensa - En sntesis. Actividades recomendadas para el desarrollo de las capacidades y el conocimiento de los asesores.................................................................................................113 - Para profundizar en el tema ...................................................................................................114
Sobre los autores ...................................................................................................................... 115
Introduccin
Roberto J. Cajina Gustavo Fabin Castro Luis Tibiletti
La apropiada y transparente relacin entre el Parlamento y los distintos componentes de la defensa nacional es clave en el proceso de construccin de la institucionalidad democrtica en pases que, como los latinoamericanos, estn sometidos a emprendimientos de transicin del autoritarismo a la democracia. Como parte esencial de ese relacionamiento defensa-Legislatura es preciso subrayar la importancia que reviste el desempeo de las comisiones parlamentarias de defensa en general, y de los asesores de dichas comisiones en particular. Es por dicha razn que la RESDAL public en 2004 el libro Parlamento y Defensa en Amrica Latina. El papel de las Comisiones1, en el que se present una metodologa de anlisis de la labor parlamentaria de las comisiones de defensa, adems de analizarse los casos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay2. La inquietud generada por esta obra en los diferentes mbitos implicados en el rea, llev a pensar en el desarrollo de una nueva obra que esta vez estuviese dirigida a los integrantes mismos de las comisiones, sean los legisladores o sus asesores, conteniendo informacin conceptual y de coyuntura acerca de los temas de seguridad internacional y defensa, y de la vida diaria especca de las comisiones. Para eso hemos convocado a diferentes especialistas de la regin con experiencia en la materia, junto a los cuales hemos intentado brindar un completo panorama sobre la conceptualizacin de la defensa, la evolucin histrica de Amrica Latina en cuestiones de defensa, y los roles de los Parlamentos, sus comisiones y sus asesores en todo lo relativo a la defensa y seguridad internacional.
1. FOLLIETTI Gilda y TIBILETTI Luis, (editores). Parlamento y Defensa en Amrica Latina. El papel de las Comisiones. Vol. I: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2004. 2. Un nuevo volumen de la publicacin ser editado en 2008 con el anlisis de las comisiones de defensa de los pases de la regin andina.
Control civil de las Fuerzas Armadas: fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria
Una de las principales responsabilidades de las comisiones legislativas de defensa es ejercer adecuada y ecientemente el control parlamentario sobre el sector, cuya comprensin y anlisis precisa ser encuadrado en el contexto de los procesos de transicin poltica que la mayora de los pases latinoamericanos comenzaron a experimentar, en trminos generales, desde la segunda mitad de la dcada de los aos 80 del siglo pasado. Como parte esencial de esos procesos de transicin poltica, la mayora de los pases latinoamericanos entraron a su vez en concomitantes desarrollos de reconversin de la defensa, la transicin en la transicin, como apropiadamente la ha caracterizado Felipe Agero3. Pero de la misma forma en que no fueron iguales los procesos de liquidacin de los regmenes autoritarios en los distintos pases de la regin, ni sus resultados nales, la transicin poltica, la construccin democrtica y la reconversin de la defensa presentan notables diferencias que pendulan entre signicativos progresos en unos casos, estancamientos y notorios retrocesos en otros. Y a pesar de los avances logrados, esos procesos an estn en curso y su conclusin no puede preverse siquiera en el mediano plazo. Numerosos son los obstculos que deben ser superados y muchas veces es poca la voluntad poltica de las autoridades civiles legtimamente constituidas para enfrentarlos y superarlos. La comprensin y anlisis de la relacin defensa-Legislatura debe adems examinar el proceso de cambios del sector defensa en su conjunto, es decir, en todos y cada uno de sus componentes. Es preciso entonces considerar la transicin de todo el andamiaje de defensa de los viejos regmenes autoritarios hacia aqullos que reconocen, aceptan y responden efectivamente a las exigencias de la democracia. Se trata, por tanto, del proceso cualitativo y cuantitativo, dilatado y complejo, en el que necesariamente deben participar las instituciones militares y todas las instancias del poder civil relacionadas con el quehacer de la defensa nacional. Es desde esta perspectiva que la presente publicacin se focaliza en el Parlamento, en tanto entidad que representa la voluntad de la ciudadana, establece la base jurdica del sector defensa, y es puente entre el Ejecutivo y la ciudadana4. En la misma se consideran las funciones clsicas del Parlamento: ...la generacin de las normas comunes de aplicacin a toda la sociedad [y] el control sobre las acciones del Ejecutivo y las instituciones que de l dependen5, as como su participacin en los procesos de formulacin de
3. AGERO, Felipe. Militares, civiles y democracia. La Espaa postfranquista en perspectiva comparada. Alianza Editorial. Madrid, 1995. 4. DONADIO, Marcela. El papel del parlamento en la defensa nacional. En: Fuerzas Armadas y Sociedad. Ao 18, No 1-2. p. 145. 5. bidem. p. 146.
Roberto J. Cajina - Gustavo Fabin Castro - Luis Tibiletti / Introduccin
las polticas de seguridad y defensa y de conduccin poltica de la defensa, y de forma muy especial y extensa el papel que deben desempear los asesores de las comisiones parlamentarias de defensa, su perl y expertise profesional, que trasciende los lmites del conocimiento y dominio de las tcnicas para la redaccin de proyectos de ley, dictmenes, resoluciones e informes, as como los campos de sus competencias y responsabilidades institucionales. Implicando todo ello la necesidad de analizar y revisar los instrumentos legales a disposicin de los Parlamentos para que los asesores en materia de defensa puedan contribuir efectivamente al cumplimiento de las responsabilidades legislativas. Es importante destacar que en la literatura sobre las relaciones cvicomilitares, los cuerpos legislativos y con ellos las comisiones legislativas de defensa y sus asesores son sealados como uno de los instrumentos clave para el ejercicio de la conduccin poltica de los asuntos de defensa; sin embargo, paradjicamente se ha llegado a constatar que constituyen uno de los temas sobre el que poco se ha desarrollado tanto en los aspectos conceptuales como en los prcticos6. No puede ponerse en duda que la competencia institucional y la responsabilidad poltica de los Parlamentos en general, y de las comisiones de defensa y sus asesores en particular, trascienden el tradicional quehacer de legislar en tanto se extienden o deberan extenderse a su inherente funcin de control, pero tan o ms importante an a su participacin efectiva en los procesos de formulacin de las polticas de seguridad y defensa nacional y de conduccin poltica de la defensa, desarrollos que entraan la toma de decisiones en temas altamente sensibles y complejos como: doctrina y poltica de seguridad y defensa; misin y funcin militar; estructura y grado de completamiento; presupuesto y adquisiciones; inteligencia, educacin y carrera militar, lmites entre defensa nacional y seguridad ciudadana; operaciones de paz; ascensos en grados y nombramiento en cargos; slo para citar algunos de los ms relevantes. As, frente a la paradoja de los Parlamentos de ser instrumentos clave pero con escaso desarrollo conceptual y prctico, no se trata de una debilidad de los anlisis y ni de insolvencia de los estudiosos de las relaciones cvico-militares, sino ms bien de problemas histricos de desconocimiento y fallas en la comprensin global, generalmente por parte de las autoridades civiles legtimamente constituidas del los diferentes aspectos englobados bajo la conduccin poltica de la defensa, su importancia, su prctica, alcances y responsabilidades que implica.
6. RIAL, Juan, TIBILETTI, Luis y GARRETA, Jaime. Metodologa de evaluacin del funcionamiento de una comisin de defensa parlamentaria. PEITHO/SER 2000, Serie Papeles de Trabajo de RESDAL, agosto, 2003.
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Lo anterior, es sntoma de sociedades latinoamericanas azotadas por continuos gobiernos y golpes militares y donde muchas veces las elites dominantes de turno poco se preocuparon por los temas de seguridad y defensa, dejndolos siempre en manos de los uniformados, con quienes las negociaciones giraban en torno a garantizar la estabilidad institucional, o ceder a los golpes militares. En este sentido, debemos reconocer que el asunto de fondo a considerar no es cmo controlar a los militares, sino ms bien cmo conducir una de las reas ms sensibles de un Estado como es su defensa nacional 7. En trminos muy amplios, las comisiones legislativas pueden denirse como: ...grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de reas temticas y constituidos por una parte de los integrantes de una asamblea a los que sta delega parte de sus funciones con el n de promover mayor eciencia en el desempeo de los asuntos propios de la funcin legislativa8. La estructuracin y funcionamiento de estos grupos se fundamenta en el principio de divisin del trabajo, tericamente integrados por personas informadas sobre los temas de su competencia que cuentan con los recursos materiales y humanos (asesores y especialistas) adecuados y sucientes. En general, las leyes orgnicas y/o reglamentos internos de los Parlamentos facultan a los representantes a recabar de la administracin pblica datos, informes y/o documentos, y a scalizar la programacin y ejecucin del presupuesto; a interpelar a los ministros o secretarios de Estado y a otros funcionarios del gobierno central, organismos descentralizados, empresas estatales y cualquiera otra entidad en la que tenga inters el Estado, y stos deben contestar en sesin pblica a los cuestionamientos que se les hagan sobre asuntos referentes a la administracin pblica, salvo lo relacionado con actividades diplomticas o militares, en las que se juzgue necesaria la reserva y en cuyo caso se har en sesin secreta; as como a presentar iniciativas de ley, decretos, resoluciones y declaraciones; solicitar que ministros o viceministros de Estado, presidentes o directores de entes autnomos y gubernamentales rindan informes por escrito; comparezcan personalmente ante el pleno o las respectivas comisiones del Parlamento para a informar verbalmente, as como al ser interpelados. Los textos constitucionales y las leyes orgnicas y/o reglamentos de los Parlamentos latinoamericanos revelan que stos estn dotados de atribuciones bsicas y cuentan con las formalidades esenciales de un ordenamiento
7. bidem. 8. GARCA MONTERO, Mercedes y SNCHEZ LPEZ, Francisco. Las comisiones legislativas en Amrica Latina: una clasicacin institucional y emprica. WP No 212. Institut de Cinse Politiques i Socials. Barcelona, 2002. Disponible en: http://www.resdal.org.ar/docs-documentos2.html
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organizativo y procedimental para el ejercicio de su funcin legislativa y de control al Poder Ejecutivo y las instancias que de ste dependen. No obstante, la falta de evidencia documental y emprica sobre el ejercicio de su facultad scalizadora, as como de deniciones conceptuales, polticas y operativas expresamente formuladas y claramente explicitadas sobre su participacin en la formulacin de las polticas de seguridad y defensa nacional y en la conduccin poltica de la defensa, abre las puertas a la duda sobre su capacidad y voluntad poltica para ejercer esas potestades, condicin fundamental para la construccin de una nueva institucionalidad democrtica en Amrica Latina desde la perspectiva del quehacer parlamentario en el mbito de la defensa. Constitucional y reglamentariamente los Parlamentos estn facultados para aprobar el presupuesto general de sus respectivos pases que obviamente incluye el de defensa; sancionar o no la liquidacin del presupuesto de ingresos y egresos del ejercicio presupuestario del ao anterior; solicitar informes a los ministros de Estado, interpelarlos y recomendar su destitucin; nombrar comisiones especiales y de investigacin; y aprobar convenios y tratados internacionales que involucren la seguridad nacional, entre otras atribuciones. Pero la duda se acrecienta an ms si se considera, por ejemplo, que usualmente no existe en las atribuciones constitucionales ni en las normativas internas de los rganos legislativos indicios consistentes de una articulacin orgnica, estratgica, funcional y operativa entre las comisiones de defensa, relaciones exteriores, presupuesto, y seguridad pblica, a n de abordar adecuadamente la complejidad del sector defensa y desde los mbitos de su competencia ejercer inuencia sobre el Poder Ejecutivo9. El control o scalizacin real del sector, la participacin en la formulacin de las polticas de seguridad y defensa nacional y la conduccin poltica de la defensa demandan una estrecha y coordinada relacin poltica y funcional entre esas comisiones, de tal forma que compartiendo oportunamente la informacin necesaria puedan analizarla, discutirla y tomar decisiones sobre temas cruciales como: misin, organizacin, personal, operaciones, adquisiciones y nanciamiento de las fuerzas militares; servicio militar; operaciones de paz; ingreso de tropas extrajeras al territorio nacional y salida de tropas nacionales al extranjero; seguridad internacional; organizaciones, tratados y acuerdos internacionales, regionales y binacionales; y el vnculo operativo entre las fuerzas militares y policiales10. Se trata de temas que los asesores, incluso ms que los mismos parlamentarios, deben domi9. BORN, Hans, FLURI, Phillip y JHONSSON, Anders B (editores). Control Parlamentario del Sector de la Seguridad. Principios, mecanismos y prcticas. IPU/DCAF. Ginebra, 2003. p. 86. 10. bidem.
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nar para que stos, debidamente informados e ilustrados, puedan tomar las decisiones polticas ms adecuadas. Pero en Latinoamrica ha prevalecido un fuerte sistema presidencialista y una cultura de supremaca del Poder Ejecutivo sobre el sector defensa. Esto sin olvidar dos puntos importantes de anlisis: la raz histrica subyacente en la tradicin hispnica presidencialista y el poco control que los ejecutivos han podido ejercer sobre un sector dominado por los mismos militares que lo componen, los cuales repetidas veces han tomado por asalto a los poderes del Estado, y que con los retornos a la democracia han buscado retener al sector como coto de su propia incumbencia. En relacin al rol parlamentario es interesante resaltar la reciente publicacin los poderes de los jefes de gobierno de Gianfranco Pasquino11, en la cual se seala una tendencia europea de primaca y poder del Ejecutivo, en desmedro del rol parlamentario. As, se dobla el desafo para nuestra regin para que los Parlamentos no slo luzcan sino que en realidad no funcionen como apndices del Ejecutivo, como si se tratara de una institucin formal que por disposiciones constitucionales [est obligada] a realizar all la legitimacin de las propuestas presidenciales12. Los Parlamentos latinoamericanos aprueban el presupuesto de defensa como parte del presupuesto general en cada uno de sus pases, proceso en el que usualmente sus comisiones de defensa no tienen participacin directa y decisiva, ya que esa atribucin est reservada a las comisiones especcas de presupuesto. Y si los miembros de las comisiones de defensa acaso intervienen es a lo sumo en el debate que se desarrolla en el pleno para su aprobacin nal, cuando ya prcticamente todo est consumado. Pero ms grave an y ms lamentable todava es el hecho que prcticamente quienes integran las comisiones de defensa incluyendo sus asesores carecen de los conocimientos especializados en la materia y no estn debidamente informados sobre los temas de su competencia ni cuentan con los recursos materiales y humanos (asesores y especialistas) apropiados. El anlisis de las atribuciones constitucionales de los Parlamentos y de sus leyes orgnicas y/o reglamentos, evidencia la precariedad de los cuerpos legislativos, instituciones polticas democrticas clave en la regin, cuya funcin no puede ni debe limitarse al simple acto de legislar o dicho de forma franca a refrendar la voluntad del Ejecutivo. Sus competencias funcionales y sus responsabilidades polticas deben comprender el ejercicio activo y real del control democrtico efectivo de los Ministerios de Defensa y las instituciones militares, as como su participacin decisiva en el proceso
11. Pasquino, Gianfranco. Los poderes de los jefes de gobierno. Editorial Prometeo. Buenos Aires, 2008. 12. DONADIO, Marcela. Op. Cit. p. 145.
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de conduccin poltica de la defensa. Resulta innegable que en el fondo de esta precariedad subyace, como un pesado lastre y en trminos generales, el limitado sustento democrtico en la historia de nuestros pases, que al parecer la tercera ola de democratizacin huntingtoniana13 aun no ha logrado enmendar completamente. Todo parece indicar que los procesos de modernizacin que algunos Parlamentos latinoamericanos han experimentado en los ltimos aos, aun no han podido liberarlos de intrincadas burocratizaciones carentes de resultados tangibles de utilidad poltica en el mbito de la seguridad y la defensa en trminos de control y conduccin. Frente a esta realidad, el rol de los asesores de las comisiones parlamentarias de defensa en Amrica Latina enfrenta un serio desafo. Se trata de superar los actuales problemas y limitaciones que enfrentan para abordar los temas especcos de la defensa, en reas tan complejas y difciles como: misin y funcin militar; estructura y grado de completamiento; presupuesto y adquisiciones; Inteligencia, educacin y carrera militar, lmites entre defensa nacional y seguridad ciudadana; operaciones de paz; ascensos en grados y nombramiento en cargos; slo para citar algunos de los aspectos ms relevantes mbitos que los asesores de las comisiones de defensa estn obligados conocer y manejar con la destreza y expertise que un tema tan complejo como es la defensa demanda. En tales condiciones, el futuro del control parlamentario y de la conduccin poltica de la defensa, as como el de la apremiante necesidad de construir una nueva institucionalidad democrtica en Amrica Latina, es algo que debe continuar trabajndose, reconocindose que mucho se ha hecho, pero mucho ms queda por hacer en pos de fortalecer las instituciones democrticas. Es as que conamos que esta herramienta que la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (RESDAL) pone en manos de los asesores parlamentarios de las comisiones de defensa de los cuerpos legislativos de Amrica Latina, sea de la mayor utilidad y despierte el inters de estos funcionarios legislativos de primera lnea para potenciar, diversicar y desarrollar los mbitos de su competencia, sus capacidades profesionales y sus compromisos institucionales, de tal forma que puedan convertirse en actores clave, reconociendo sus responsabilidades en el desarrollo y avances de los procesos de transicin poltica y construccin de la institucionalidad democrtica desde el mbito de la defensa en Latinoamrica en general y cada uno de sus pases en particular.
13. HUNTINGTON, Samuel P. La tercera ola. La democratizacin a nales del siglo XX. Ediciones Paids, Mxico, 1994. pp. 30-36.
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En las siguientes pginas encontraremos, como ya adelantamos, un primer captulo, a cargo de Carlos Arroyo, en el cual se brinda una aproximacin a que entendemos por defensa y seguridad, y cual ha sido y es el desarrollo terico de la disciplina en nuestra regin durante los ltimos aos y deja indicada las nuevas formas de entender los asuntos estratgicos de la seguridad y defensa en los albores de este Siglo XXI, en tal sentido es particularmente recomendable de otros recientes trabajos sobre estos temas14; luego, en el captulo 2, Hctor Saint Pierre nos brinda una visin y un recorrido histrico de las relaciones cvico-militares, el rol de las Fuerzas Armadas durante las ltimas dcadas y un repaso por los principales instrumentos hemisfricos con los que se cuentan en la actualidad; Pablo Celi, en el captulo 3 ya profundizar en el rol de los Parlamentos en materia de defensa, sus atribuciones, los instrumentos que poseen, su funcin como control y scalizacin, su intervencin en la aprobacin del presupuesto y la organizacin de sus labores; siguiendo esta lnea en el captulo 4, Flix Besio habla de sobre el relacionamiento de las comisiones de defensa con los otros actores del rea: el Poder Ejecutivo, las Fuerzas Armadas, la sociedad civil y el mismo Parlamento; nalmente el ltimo captulo, a cargo de Gustavo Castro versa especcamente sobre la funcin del asesor parlamentario en materia de defensa, utilizando como base la experiencia argentina se desarrolla la importancia de la gura del asesor parlamentario, su posicionamiento dentro de la institucin parlamentaria, su perl profesional, las capacidades que debe poseer el mismo y su relacin con el legislador.
14. Se recomienda ver: ARTEAGA MARTN, Flix y FOJON LAGOA, Enrique. El planeamiento de la poltica de defensa y seguridad en Espaa. Instituto Universitario General Gutirrez Mellado. Madrid, 2007. POIRIER, Lucien y GR, Franois. La Rserve et lAttente. Lavenir des armes nuclaires franaises. ditions Economica. Paris, 2001. TIBILETTI, Lus Eduardo. Los Conceptos de Seguridad y Defensa en Amrica Latina. Trabajo presentado en la Reunin 2001 de la Latin American Studies Association (LASA). Washington DC, 2001.
Captulo 1
Conceptos bsicos de seguridad y defensa

Carlos Arroyo Borgen
Qu entendemos cuando hablamos de Estado Nacin? Qu es la seguridad? Qu es la defensa? Cul es el papel de las Fuerzas Armadas en el Estado Nacin? Existe un mtodo para un efectivo control civil de las Fuerzas Armadas?. Todas estas preguntas son centrales para quienes quieren trabajar en la temtica de defensa y constituyen motivo de debate permanente en todos los pases
Consideraciones preliminares Estado, gobierno, nacin

Como concepto, el Estado recoge la experiencia histrica asociada con el desaElementos constitutivos rrollo y la organizacin de la vida social, del Estado poltica, econmica y cultural de Europa Territorio occidental en los ltimos cuatrocientos Poblacin aos. Este trmino expresa y captura un Gobierno fenmeno universal, como es la tendencia de las sociedades del mundo a organizarse territorialmente, bajo la dominacin de un poder poltico que cuenta con la capacidad y el derecho para movilizar los medios de cohesin necesarios para mantener el orden. De esta observacin evidente, podemos entonces inferir los tres elementos que denen a un Estado: territorio, poblacin y gobierno. Los Estados son entidades poltico-legales con un gobierno soberano que ejerce autoridad suprema sobre una poblacin relativamente ja, que reside dentro de unas fronteras territoriales denidas y que no reconoce una autoridad superior dentro y fuera de ellas. Slo mediante una prdida absoluta o irremediable de uno de sus elementos constitutivos el Estado desaparece, pero para que esto no suceda ste ostenta el monopolio legtimo del uso de la fuerza.
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Dicho de otra forma, el Estado tiene como nalidad ltima asegurar su propia existencia y continuidad mediante la proteccin permanente de su integridad territorial, su independencia poltica y la seguridad de sus habitantes. Para ello, el Estado puede, en caso de ser necesario, recurrir al uso de la fuerza a travs de los instrumentos creados para tal n, Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad, a n de preservar sus elementos constitutivos. La seleccin del instrumento a utilizarse depender en gran medida de la cultura estratgica de cada pas (entendida como la relacin histrica con el uso de la fuerza para la solucin de conictos externos e internos) y de la coyuntura en trminos de apoyo societario a dicho uso junto a las fortalezas y debilidades del Estado. Tambin se debe considerar la naturaleza de la amenaza que se cierna sobre el Estado, para que independientemente de su origen externo o interno se la enfrente con los instrumentos adecuados. As por ejemplo si hay una amenaza externa sanitaria por una pandemia sern los instrumentos de la poltica sanitaria los que la deban enfrentar independientemente que todas las dems capacidades estatales, incluso las referidas al uso de la fuerza deban apoyar a las polticas que conducir el ministerio de salud. Este problema de la naturaleza de la amenaza y los instrumentos adecuados para enfrentarla muchas veces se olvida cuando se hace referencia a las misiones secundarias de las instituciones militares y/o policiales. Usualmente, existe una tendencia bastante generalizada a utilizar algunos trminos intercambiables entre s como sinnimos: Estado, gobierno, nacin y pas. An cuando con frec uencia utilizamos indistintamente estos trminos, no signican estrictamente lo mismo y para efectos de este trabajo es preciso diferenciarlos. Segn criterios tcnicos, el trmino Estado se reere al ente poltico-legal; gobierno, alude a la organizacin poltico-institucional; nacin, se reere al ente cultural o social; y pas implica una entidad geogrca. Como vemos, al denir Estado, gobierno, nacin y pas, la distincin no es meramente semntica, sino que reviste una importancia real para los estudiosos de las relaciones internaciones, el derecho y las ciencias polticas. Desde esta perspectiva y en inters de ampliar el marco conceptual, puede armarse que por gobierno ha de entenderse la existencia de una organizacin poltica capaz de establecer y mantener el orden interno y facultado para participar en las relaciones Caractersticas del Estado Nacin internacionales de forma independiente, y consAlta capacidad de regulacin social. tituye el centro desde el cual se ejerce el poder Integracin social y territorial de su espacio. poltico en una sociedad. Soberana. A diferencia del carcter
Carlos Arroyo Borgen / Conceptos bsicos de seguridad y defensa
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permanente del Estado, el gobierno es transitorio y su durabilidad depende del nivel de satisfaccin de la sociedad con su gestin y de la vigencia del periodo para el cual ha sido conformado. El concepto de nacin describe a una agrupacin de seres humanos que tienen y comparten una experiencia histrica comn a partir de los mismos valores, costumbres, tradiciones y caractersticas (idioma, raza, religin, cultura, entre otros), pero sobre todo unidos por un sentimiento comn de tener un mismo destino. Confundir al Estado con la nacin sera un error que llevara a errores aun ms graves, ya que histricamente han existido y existen Estados que comprenden varias naciones: la antigua Unin de Repblicas Socialistas Soviticas o Yugoslavia son prueba de ello. As como tambin encontramos naciones divididas en dos o ms Estados, siendo en su momento la Repblica Federal Alemana y la Repblica Democrtica Alemana uno de los ejemplos ms representativos.
El Estado Nacin
No obstante, la diferencia entre Estado y Nacin, ambos conceptos no son del todo excluyentes entre si y, por el contrario, su grado de compenetracin y complementariedad ha dado paso a un tercer concepto, el de Estado Nacin o Estado Nacional. Este concepto expresa el modelo de organizacin poltica surgido en Europa a partir del Siglo XVI y que se consolid entre nales del Siglo XIX e inicios del XX. La caracterstica fundamental de este tipo de Estado es su tendencia a organizar las demandas y aspiraciones de la poblacin que habita en su delimitacin territorial, dentro de un sentido de identidad colectiva fundamentado en una estructura comn de derechos y obligaciones. En este sentido, el concepto de Estado Nacin expresa el resultado de dicha tendencia; es decir, muestra la consolidacin de una sociedad nacional que comparte un conjunto de derechos y obligaciones ciudadanos, as como de una entidad que, en su estructura y funcionamiento, responde a esos derechos y obligaciones. Los rasgos distintivos del Estado Nacin son: su alta capacidad de regulacin social, la integracin social y territorial de su base espacial, y su soberana externa frente a cualquier otro actor. El sistema poltico internacional se concibe como un sistema de Estados Naciones yuxtapuestos y se distingue por la vigencia del principio de anarqua, puesto que no existe en l una instancia superior a las unidades (Estados Naciones) que lo componen, dotada de la capacidad coercitiva necesaria para prevenir el uso de la fuerza, o la amenaza de
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su uso, por parte de cualquiera de ellos con el n de someter o destruir a otro. Dado que, por denicin, el Estado posee el monopolio del uso legtimo de la fuerza dentro de su territorio, constituye entonces el actor fundamental dentro del sistema internacional. Y dado que bajo el imperio de la anarqua cada Estado slo puede contar con la certeza de sus propios recursos para garantizar su existencia como unidad poltica independiente, la seguridad y en particular la propia supervivencia constituyen la preocupacin central de todo Estado. Partiendo de esta premisa, el inters primario de cualquier Estado Nacin es garantizar su propia supervivencia poltica, lo cual implica, cuando menos, preservar el control institucional sobre su delimitacin territorial. Para ello debe disponer de los instrumentos institucionales necesarios para el logro de dicho inters y es ah donde aparecen las Fuerzas Armadas como una estructura permanente del Estado, a la cual se le confa la administracin y el ejercicio del uso de la fuerza para enfrentar, neutralizar y eliminar cualquier amenaza que ponga el peligro el inters primario del Estado Nacin. En resumen, el monopolio del uso legtimo de la violencia sigue estando bajo el control del Estado, por lo que en situaciones de conicto, las Fuerzas Armadas constituyen el ltimo recurso para que un pas pueda imponer su voluntad y defender sus intereses. Tradicionalmente las amenazas a la supervivencia del Estado Nacin han sido percibidas en lo esencial como amenazas militares externas, representadas por ejrcitos regulares de otros Estados. Por ende, los medios ms idneos para neutralizarlas han sido tambin los de carcter militar. Bajo esta lgica, aquellas amenazas surgidas al interior de las fronteras del Estado Nacin, vinculadas ms a la seguridad de sus habitantes y sus bienes, y representadas por actores de naturaleza no estatal, histricamente han sido del resorte de las Fuerzas de Seguridad. En otras palabras, no todas las amenazas a la seguridad son de carcter externo, y si lo son, quien las encarna no suele ser otro Estado, sino actores privados. Adems, no se trata precisamente de amenazas militares, ni ponen necesariamente en riesgo la integridad territorial del Estado. Por lo anterior, los medios militares no siempre son los ms ecaces para enfrentarlas. En consecuencia, algunos temas esenciales en materia de seguridad estn sujetos a debate, como por ejemplo: qu o quin debe ser protegido, de qu o de quin, y a travs de qu medios. Es importante recalcar que en la actualidad la ausencia aparente de enemigos visibles no invalida la existencia de las Fuerzas Armadas.
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Seguridad y defensa nacional
Seguridad
Hay dos conceptos que deben denirse a n de que sirvan como referencia de orientacin. El primero es el de seguridad, que puede aplicarse a todos, desde el individuo hasta la familia, el grupo, la sociedad y por supuesto, el Estado. Todo concepto de seguridad va asociado, en contraposicin, al concepto de riesgo, amenaza y conicto. La bsqueda de la seguridad es una aspiracin de todos, pero fundamentalmente es la bsqueda razonable de un punto de equilibrio dentro de la escala de prioridades entre la seguridad del Estado, la de la sociedad, la de la familia y la del individuo. Esta bsqueda no debe romper el punto de equilibrio, a n de evitar que, por buscar la seguridad del Estado, se sacrique la de la sociedad, la del individuo, o viceversa. El segundo es el de defensa, que va ntimamente vinculado a la seguridad. Este concepto est ms orientado a la consecucin de algunas de las acciones para mantener la seguridad y por ello, se ve ms asociado al elemento territorial como espacio fsico, a la poblacin como elemento social y a las instituciones como elemento estructural. Etimolgicamente, seguridad deviene de la acepcin latina securitas, que a su vez deriva del adjetivo securus, compuesto per se, y cura, es decir, cuidado o procuracin, sin temor. En este sentido, seguridad implica la certeza de que todo funciona coordinadamente en un determinado campo de la actividad humana, con plena capacidad para prevenir, responder, enfrentar y neutralizar con xito situaciones adversas, tales como carencias, vulnerabilidades, discrepancias, contradicciones, resistencias y presiones reales o potenciales. Es, por tanto, una condicin de relativa garanta ante determinadas amenazas o riesgos. En trminos generales y con relacin al Estado como actor principal de la sociedad internacional, la seguridad puede denirse como una condicin en donde existe una percepcin de ausencia relativa de peligros, riesgos o amenazas de origen exterior e interior en el logro de los intereses nacionales. Los intereses nacionales son los principios y aspiraciones esenciales para la existencia del Estado Nacin y, por tanto, el resultado de un amplio consenso social. Por ejemplo, en el caso de Nicaragua expresan sus deseos y necesidades ms importantes y se asocian directamente a la independencia, soberana, autodeterminacin, integridad territorial, la paz, la democracia, el Estado social de derecho y el desarrollo humano
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sostenible, manteniendo una Dependiendo del origen de permanencia en el tiempo1. la amenaza, la seguridad puede A lo largo de la segunda dividirse en: mitad del Siglo XX, el concepSeguridad externa. La ONU la dene to de seguridad y las diversas como la situacin en la cual los estados se categoras o enfoques que lo sienten libres de amenaza militar, presin denen se han modicado. La poltica o coercin econmica para seguir evolucin ms signicativa se libremente su propio camino de desarrollo2, expresa en la transicin concep- y se asocia a la posibilidad o existencia de tual de una seguridad centrada conictos bsicamente interestatales y a en el Estado y con preeminen- las Fuerzas Armadas como instrumento de cia de lo poltico y lo militar, a accin. una seguridad cuyo eje central Seguridad interna. Es la condicin es el ser humano seguridad que requiere asegurar los mecanismos para humana. Se habla entonces, prevenir, luchar y neutralizar las amenazas, de una seguridad que antepo- que generadas dentro del pas, atentan contra la vida y los bienes de los ciudadanos ne la dignidad, el respeto y los y el goce de sus libertades, derechos derechos del ser humano ante y garantas. Se vincula a los niveles de cualquier otro propsito. Sobre delincuencia comn, violencia urbana y rural; este principio, se entiende la se- siendo las fuerzas de seguridad las llamadas guridad desde una perspectiva a intervenir. multidimensional en funcin del individuo; atendiendo a los mbitos de la seguridad econmica, jurdica, poltica, alimentaria, en salud, ambiental, personal y de la comunidad, todas interrelacionadas y complementarias entre s. Las mayores amenazas a la seguridad hoy da van mucho ms all de las guerras de agresin entre Estados y provienen tanto de actores estatales como no estatales, afectando as la seguridad tanto de los Estados como de los seres humanos. Al respecto, se identican al menos seis dimensiones bsicas de la seguridad: militar, poltica, econmica, social, jurdica y de medio ambiente. La dimensin militar hace referencia tanto a los aspectos objetivos, como a las capacidades militares de los Estados, y a los aspectos subjetivos o perceptivos que stos tienen unos de otros. La dimensin poltica tiene que ver con la estabilidad del Estado, su sistema de gobierno y las bases internas de su legitimidad. La seguridad econmica est relacionada con la capacidad de acceder a los recursos, a las nanzas y a los mercados,
1 Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua. Capitulo I. Managua, 2005, p. 46. 2 Para un mayor desarrollo sobre los conceptos de seguridad y defensa vase: TIBILETTI, Luis. La relacin entre las Fuerzas Armadas y otras agencias de aplicacin de la ley. Presentado en REDES 2002. Brasilia, 2002.
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necesaria para mantener niDimensiones bsicas de la Seguridad veles aceptables de bienestar y de poder del Estado. La seDimensin militar. guridad social se reere a la capacidad de las sociedades Dimensin poltica. para hacer frente a las ameDimensin econmica. nazas y vulnerabilidades que afectan su cultura y su idenDimensin social. tidad como comunidad. La Dimensin jurdica. seguridad medioambiental se Dimensin medioambiental entiende como la capacidad para mantener y preservar las condiciones de nuestro entorno que permiten la vida de todos los seres del planeta, as como el uso racional y adecuado de los recursos naturales3. En consecuencia, el concepto de seguridad ha reorientado su atencin de una concepcin de seguridad de mbito restringido y particular, asociada a la seguridad del Estado y por ende a la conservacin de su soberana, independencia poltica e integridad territorial, a una denicin ms amplia e integral donde la persona humana es el eje transversal. As, en la dcada del ochenta y particularmente de los noventa, el debate sobre la seguridad internacional se ampli incorporando categoras tales como: seguridad global, seguridad democrtica y seguridad humana. En la actualidad, existen dos transformaciones bsicas en el papel del Estado que inciden de manera directa en el tema de la seguridad y en el papel de las Fuerzas Armadas: la introduccin del ciudadano como destinatario del orden internacional y la transformacin en cuanto a la naturaleza de las guerras y los conictos. La globalizacin ha hecho del orden internacional un concepto dinmico en donde los Estados ya no son el nico actor y destinatario, sino que deben promover los derechos de los ciudadanos, su bienestar y su libertad personal. Por otro lado, el orden internacional ya no se limita a la ausencia de guerras entre Estados. Las guerras tambin han cambiado radicalmente. En su gran mayora ya no son, ni sern, entre Estados. Los conictos contemporneos son intraestatales y sus causas tienen un carcter tnico, religioso o de lucha por la autodeterminacin, entre otros. En general, los cambios descritos tienden a reducir el papel de las Fuerzas Armadas como factor decisivo de la seguridad. Ello es as debido a la ampliacin del campo de las amenazas, que inutiliza en muchos casos la solucin militar por la dramtica reduccin del Estado como agente que amenaza a los de3 BARB, Esther. Relaciones Internacionales. Editorial Tecnos. Madrid, 1995.
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ms Estados y por el hecho de que muchas de las intervenciones previsibles sern ms complejas que las puramente militares, implicando dimensiones de polica y de construccin de la nacin (nation building).
Defensa
Por defensa ha de entenderse una de las polticas pblicas tendiente a garantizar la seguridad del Estado, a travs de la ejecucin de un conjunto de medidas y acciones destinadas a superar las amenazas y riesgos que requieran el empleo de las capacidades militares. La defensa nacional es la capacidad del Estado de proteger adecuadamente sus intereses nacionales contra las amenazas de origen externo o interno, en caso necesario mediante el uso de la fuerza armada. En la poca de la Guerra Fra, se dena per se a la defensa como toda accin o medida para alcanzar la seguridad, sin embargo con la multidimensionalidad de la seguridad hoy aceptada, aquella denicin resulta incompatible con el funcionamiento del Estado democrtico pues implicara una especie de tutela (como de hecho se daba en esa poca) del rea de defensa sobre el resto de las reas gubernamentales. La literatura especializada en asuntos estratgicos indica que la defensa tiene una condicin de externalidad en tanto se constituye en ella, como misin, la capacidad de construir y ejecutar respuestas especcas frente a amenazas externas que busquen vulnerar la supervivencia y viabilidad del Estado Nacin. Como tal, la defensa nacional se dene tambin como el marco en que se desarrollan las condiciones para resguardar los intereses nacionales y como un factor ms que contribuye a generar la condicin de seguridad de un pas. En este nivel, la defensa nacional pasa a ser un componente que vela por la seguridad externa, prev las amenazas y enfrenta los conictos interestatales a travs de la organizacin de los recursos e instituciones del Estado. El concepto de de La defensa es un bien pblico puro. fensa, al igual que el de Es un servicio que el Estado provee a la sociedad. seguridad, tambin ha No es un n en s mismo, sino un servicio. sufrido importantes modicaciones. En sntesis, la defensa constituye una de las reas estratgica de conduccin poltica del Estado, destinada a enfrentar las amenazas externas mediante acciones diplomticas, militares, econmicas e internas. Este concepto involucra al Estado y a la sociedad en su conjunto, y es concebido como un instrumento ecaz de disuasin, prevencin y respuesta para garantizar
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de modo permanente la soberana e independencia nacional y la integridad territorial4. Dicho de otra forma, en un Estado la defensa nacional es un esfuerzo integral de todos sus componentes encaminado a asegurar y preservar los intereses nacionales cuando para ello se requieran de las capacidades militares. Est interrelacionada con las dems polticas pblicas en el mismo sentido con que la poltica de educacin genera las bases para una buena insercin laboral de la poblacin, incidiendo por lo tanto en la poltica econmica y de trabajo. En la Guerra Fra Ideolgica se haba cado en que TODO era defensa (la copa de leche en la escuela que iba a permitir tener un buen soldado o el tractor con que el agricultor cosechaba) Esto produjo un enorme dao a las propias capacidades militares de los pases pues quien se ocupa de todo no es ecaz en nada. La defensa debe ser vista como un bien pblico puro, es decir, un servicio que slo el Estado es capaz de proveer a la sociedad. Por tanto, la defensa no es un n en s mismo, sino un servicio. Una de las principales complejidades en la planicacin de la seguridad es proveer o producir defensa de manera ecaz y eciente. Dicha complejidad se debe principalmente al hecho que la defensa es un bien pblico puro, por su naturaleza no excluible y no rival; es decir, que por una parte es deber del Estado proveer la defensa a todos los ciudadanos sin excepcin; y por otro, se trata de una obligacin indelegable. Adicionalmente, los compromisos del Estado en materia de seguridad internacional y la interdependencia sistmica global, propias de la situacin geopoltica actual, hacen que la defensa sea un bien pblico internacional. Por tanto, es una funcin primaria del Estado, el que debe coordinar y armonizar las mltiples actividades propias para producir el bien pblico denominado defensa. Las decisiones en cuanto a la defensa implican que la sociedad debe tratar de resolver los interrogantes bsicos acerca de cunto del gasto en defensa es suciente, cunto es necesario y cunto es posible. El concepto de costo de oportunidad es el que est implcito en la mayora de las decisiones en relacin al gasto en defensa. Por tanto, una forma de evaluar dicho gasto es compararlo con los bienes y servicios que una sociedad est dejando de producir por generar defensa. Sin embargo, este tipo de anlisis requiere ser complementado con una evaluacin de la necesidad, los objetivos y los benecios de la defensa para la sociedad, a n de poder determinar la pertinencia de su produccin.
4 Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua. Capitulo III. Managua, 2005. p. 77.
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La defensa puede ser analizada como funcin, como organizacin, como conjunto normativo, o como desafo econmico.
Funcin. Se reere al conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar un determinado bien; explica el quehacer de la defensa. Organizacin. Alude a la estructura de medios materiales y humanos que materializan la defensa y explica cmo se conforma el sistema de defensa. Conjunto normativo. Corresponde a las polticas, leyes, planes y reglamentos que apuntan a hacer armnico y coherente el accionar de la defensa, y explica la manera en que se materializa la defensa. Desafo econmico. Se reere a la relacin entre mltiples necesidades y recursos escasos, explica el cunto invertir en la defensa.
Fuente: VELA, Manolo y LAZO Aracely. Seguridad, Defensa y Poltica de Defensa: Alcances, Lmites y Relaciones. Cuadernos de Seguridad y Defensa 4. FLACSO Guatemala. Guatemala, 2003. p. 12.
Poltica de defensa
Para el liderazgo poltico civil, la formulacin de una poltica de defensa tradicionalmente ha representado un tema extico, hasta irrelevante y reservado. Esta realidad ha sido motivada, entre otros factores, por la errnea percepcin de que los temas de defensa son materia propia de los militares; un inters casi inexistente por parte de la sociedad civil de participar en el debate y la discusin de los aspectos relativos a la defensa; la prioridad excesiva que el liderazgo poltico ha concedido a la agenda econmica y social en detrimento de los asuntos de defensa; y la desconanza del estamento militar respecto a la inclusin de civiles en los procesos de toma de decisiones en materia de defensa. No obstante, las Premisas para una ecaz gobernabilidad demandas de moderdel sector defensa nizacin del Estado y consecuentemente de la Existencia de polticas pblicas debidamente gestin pblica, exigen explicitadas. la elaboracin de ins Capacidad de conduccin para implementarlas de trumentos que permitan manera ecaz, eciente y transparente. ordenar coherentemente las acciones del gobierno en todas aquellas reas que requieran de su intervencin, con la nalidad de facilitar la toma de mayores y mejores decisiones polticas y tcnicas en espacios de tiempo relativamente cortos, as como con el objetivo de disponer de un referente bsico para evaluar las metas
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alcanzadas y la efectividad de las mismas y medir sobre la base de criterios objetivos la eciencia del gasto pblico en un determinado sector. En sntesis, la modernidad gubernamental requiere, por un lado, de la existencia de polticas pblicas debidamente explicitadas y, por el otro, de una capacidad de conduccin para implementarlas de manera ecaz, eciente y transparente. De esta realidad no escapa el sector defensa. Entre sus deniciones, la poltica de defensa se concibe como el conjunto de criterios o principios sobre los que el Estado organiza y asegura la defensa nacional, con el objetivo de preservar su Poltica de defensa independencia y soberana nacional, y la integridad del territorio frente a amenazas Conjunto de criterios o principios reales o potenciales. sobre los que el Estado busca Una lnea metodolgica coherente indica organizar y asegurar la defensa que el estudio razonado de los diferentes nacional, con el objetivo de preescenarios de la defensa, tanto a nivel inservar su integridad territorial e independencia poltica frente a ternacional, hemisfrico, como subregional, amenazas reales o potenciales. constituye el punto de partida del proceso de elaboracin de la poltica de defensa nacional, pues del anlisis poltico-estratgico resultante se deriva la identicacin y enumeracin de los riesgos y amenazas que ponen en peligro la seguridad del Estado y sus intereses nacionales. Sobre la base de esta informacin previa, se determinan las estrategias de respuesta del Estado a esos riesgos y amenazas, en funcin de los recursos humanos, materiales y nancieros con que cuenta el pas. As, la poltica de defensa hace referencia a la forma en que el Estado estructura y organiza su defensa nacional basado en la percepcin de riesgos y amenazas, potenciales o reales a su seguridad y en atencin a una evaluacin minuciosa de todas las capacidades objetivas y sujetivas que conguran su poder nacional. En vista de que su conceptualizacin, aplicacin y resultado trasciende perodos, yendo ms all de la temporalidad de un gobierno, la poltica de defensa debe procurar alcanzar un grado alto de consenso entre todas las fuerzas polticas y con la sociedad, sin que ello pretenda negar la permanente existencia de diferentes concepciones ideolgicas igualmente valederas, para establecer diferentes polticas pblicas, tal como se ve en los pases centrales. En consecuencia, su formulacin pasa por lograr el mximo consenso de las fuerzas polticas, econmicas y sociales del pas, a n de asegurar una condicin de legitimidad bsica para su implementacin efectiva. Corresponde al Ministerio de Defensa la conduccin de un proceso participativo e incluyente que brinde la oportunidad a los diversos sectores de la sociedad de plantear sus observaciones, inquietudes y perspectivas en torno a la defensa nacional.
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Por otra parte, uno de los desafos que plantea la elaboracin y gestin de la poltica de defensa es establecer claramente denida su imprescindible articulacin con la poltica exterior, ya que ambas tienen por objeto el resguardo y preservacin de los ms altos intereses de la nacin, resultando por tanto en la complementariedad de sus decisiones y acciones. Asimismo, es imperativo enfatizar en la correspondencia necesaria entre la poltica de defensa y la poltica econmica, sobretodo si acotamos dos consideraciones importantes. En primer lugar, que para su ejecucin la poltica de defensa debe tener una traduccin presupuestaria, es decir que para producir el bien pblico puro defensa nacional, el gobierno requiere invertir una cantidad de recursos determinada; y en segundo, la poltica econmica que establece los recursos que el gobierno es capaz de poner a disposicin del sector defensa para generar ese bien pblico. Finalmente, de la poltica de defensa se desprende la poltica militar, la que es esencialmente tcnica y tiende a garantizar e incrementar la eciencia de la Fuerzas Armadas partiendo de su organizacin, funcionamiento, tradicin, doctrina y valores. Criterios elementales para el proceso de formulacin de la poltica de defensa
La poltica de defensa ser al igual que toda poltica pblica ms ecaz cuando ms apoyo tenga de todas las fuerzas polticas y sociales. Es necesario explicitar su proceso de elaboracin involucrando a los diversos actores del tejido social, que con su participacin legitiman el conjunto de responsabilidades y compromisos que se adoptan. La formulacin de la poltica de defensa se hace en tiempos de paz, cuando la tranquilidad y la ponderacin otorgan la posibilidad de desarrollar una visin estratgica y de largo plazo. La poltica de defensa y seguridad debe ser armnica y coherente con el desarrollo general del Estado. La tendencia a sobredimensionar estatal, institucional, presupuestaria o militarmente, generan inercias difciles de revertir y han producido experiencias en las que la prdida de legitimidad de la funcin defensa ha sido muy grave. Por esto debe tener un carcter realista, correspondiente con las posibilidades del pas y las caractersticas del entorno. Por orden conceptual e instrumental, lo primero que hay que encarar es la estructuracin del sistema de defensa, para que sobre ste se elabore una poltica de defensa nacional. La poltica de defensa nacional establecer una poltica que orientar, enmarcar y controlar el tipo de organizacin militar que necesita el pas. La defensa y la seguridad deben ser concebidas como parte de un conjunto coordinado de voluntad poltica y los escasos recursos econmicos disponibles. Junto al dispositivo militar otros recursos de poder no militar debern armonizarse en un todo coordinado y altamente eciente.
Fuente: ESCOBAR S. Santiago. La poltica de defensa como poltica de Estado. En: Nueva Sociedad, N 139, julio-agosto 1995. Buenos Aires, 1995. pp. 70-79.
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Relaciones cvico-militares y democracia

Desde la perspectiva de la defensa nacional, el control civil de las Fuerzas Armadas es un tema que ha preocupado recurrentemente a los estudiosos de las ciencias polticas. Platn sostena que la vida en sociedad requera de guardianes para defender al Estado de enemigos externos y hacer cumplir la ley. Para la segunda mitad del primer siglo de nuestra era, Juvenal5 se preguntaba: Quin vigilar a los vigilantes? A los guardianes se les daba el poder (saber) para ser salvadores y no destructores del Estado. En el campo militar, como asegura Herman Heller en su Teora del Estado6, ese despliegue unitario de accin fue posible gracias a una organizacin racional y planicada que provena de un centro de mando, simblicamente establecido en la gura del monarca o el jefe de estado. A mediados del siglo XX, Samuel Huntington present en su El soldado y el Estado7, un clsico controversial para la reexin acerca del control civil de los militares. A pesar de las numerosas crticas y de las nuevas teorizaciones, el texto de Huntington sigue siendo, a pesar de su carcter controversial, importante referente de este debate. l parte de una conjetura elemental: un gobierno democrtico debe arbitrar el control civil sobre los militares, y su tesis situ en la agenda poltica el control sobre quienes detentan el monopolio de la fuerza pblica. El concepto de democracia implica que los gobernantes son los representantes legtimos del pueblo y que es el pueblo quien tiene el poder supremo. Por consiguiente, ningn sector del Estado puede estar excluido de su control. Las decisiones en el mbito de la defensa afectan la vida de los habitantes y el destino de los recursos pblicos. Los civiles tienen una responsabilidad muy importante en este proceso, una responsabilidad que histricamente ha sido descuidada, al no preocuparse por la denicin de las polticas de defensa. En ocasiones, los civiles han pensado, y las Fuerzas Armadas ayudado a este pensamiento, que los asuntos de seguridad y defensa son slo para los uniformados y ellos son los encargados de determinar la organizacin, la poltica, los planes. Esto no debe ser as, ms an si se quiere que los militares sigan polticas conformes con los deseos de la sociedad. Si se pretende realizar un seguimiento de la evolucin democrtica de un pas, resulta indispensable analizar las relaciones civiles-militares, ya
5 Dcimo Junio Juvenal, poeta latino (60-140?), cuyas Stiras constituyen una aguda crtica contra los vicios de la Roma imperial. 6 HELLER, Herman (1934). Teora del Estado. Editorial Comares. Madrid, 2004. 7 HUNGTINTON, Samuel P. (1957). El Soldado y el Estado. Editorial Emece. Buenos Aires, 1995.
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que en dicha evolucin el proceso de creacin de instituciones y mecanismos democrticos de control juega un papel esencial. Como arma el ex Ministro de Defensa de Espaa, Narcis Serra I Serra son muchos los estudiosos de los procesos de transicin que otorgan una importancia decisiva al control militar en la explicacin de su xito o fracaso8. Adam Przeworski, arma que el marco institucional en el que se ejerce el control civil sobre las Fuerzas Armadas constituye el punto neurlgico para la consolidacin democrtica9. En el mismo sentido se expresa J. Samuel Valenzuela al referirse al perodo de consolidacin democrtica: Colocar a los militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condicin clave para facilitar la consolidacin democrtica. En la medida en que los gobiernos elegidos no tienen xito en sus intentos de subordinar a los militares, la autonoma militar resultante es contraria a la consolidacin de la democracia puesto que sera, en la concepcin indicada anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente fundamental del poder del Estado: la fuerza de las armas. En este caso, reducir la autonoma militar es un ingrediente indispensable para la consolidacin10. Una considerable simplicacin permitira denir la Transicin democrtica: periodo donde transicin democrtica como los militares dejan de intervenir en poltica. el perodo en que los miliConsolidacin democrtica: El poder tares dejan de intervenir en civil dene la poltica de seguridad y defensa y la poltica. Por su parte, la dirige a las Fuerzas Armadas. consolidacin democrtica se produce cuando el poder civil pasa a denir la poltica de seguridad y defensa y a dirigir efectivamente a las Fuerzas Armadas. Para referirse a la consolidacin democrtica, el control institucionalizado de las Fuerzas Armadas no es condicin suciente, puesto que tambin se da en regmenes autoritarios. No obstante, resulta una condicin necesaria. Sin control democrtico sobre las Fuerzas Armadas, es decir, sin relaciones democrticas entre civiles y militares, no hay verdadera democracia. La rendicin de cuentas de todas las administraciones y el cumplimiento de las directrices emanadas del gobierno, son un ejercicio cotidiano en una democracia estable. Un Estado de derecho admite, sin embargo, distintos niveles
8 SERRA I SERRA, Narcis. El Estado: Papel de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Notas sobre su control democrtico. pp. 6-7. Disponible en: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/seguridad/docs/ seg_docfuerzas/el%20estado-%20el%20papel%20de%20las%20aa.pdf 9 PRZEWORSKI, Adam. Democracia y mercado. Cambridge University Press. Cambridge, 1995. p. 49. 10 VALENZUELA, J. Samuel. Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion, Process, and Facilitating Conditions. En: MAINWARING Scott, ODONNELL, Guillermo y VALENZUELA, J. Samuel. Issues in Democratic Consolidation. University of Notre Dame Press. Paris, 1992. p. 87.
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de autonoma militar, lo que hace que el tema del control de las Fuerzas Armadas sea un aspecto permanente, an en las democracias consolidadas, porque en ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensin entre militares y civiles. Como se puede apreciar, el debate en torno a las relaciones entre civiles y militares ha evolucionando de forma paralela al proceso de desarrollo democrtico. Carlos Barrachina lo resume asegurando que Si en un primer momento los tericos se preocuparon por la intervencin de los militares en el mundo poltico, porque ello pona en peligro a unas incipientes democracias, y ms tarde se preocuparon por denir las caractersticas de una profesin que sometida al control civil no deba ser contradictoria con la democracia, en la actualidad se est empezando a cuestionar nalmente, en la lgica de lo que la ciencia de la administracin desarrolla para otras reas de poltica, el estudio de la gestin de la defensa, su administracin y sus polticas. Uno de los temas que se trabajan desde esta perspectiva es el sentido o el signicado de que profesionales con perles civiles se incorporen a trabajar en los ministerios de defensa, lo que est empezando a llegar con diferentes niveles de respuesta a los responsables de los ministerios de defensa11. No obstante, la realidad que se vive en muchos pases sugiere al menos dos obstculos ms o menos evidentes. Por el lado de la sociedad, hasta que una democracia est consolidada la sociedad no logra entender la importancia de organizar y normar todo de acuerdo con dicho proceso democrtico. En otras palabras, cuando el Estado no est cumpliendo con sus obligaciones, educacin y salud por ejemplo Cmo va a creer el ciudadano en la idea de que es esencial que las Fuerzas Armadas se enmarquen dentro del proceso democrtico? Normalmente no es una cuestin que tenga que ver slo con las Fuerzas Armadas sino que es fruto de la debilidad de las instituciones del Estado y de la actitud indiferente de los dirigentes y de la clase poltica en general. Del lado de los militares, se han logrado signicativos avances hacia la denicin de un concepto ms profesional de las Fuerzas Armadas, pero todava de manera muy lenta. Los militares tienden a considerarse una institucin con autonoma, intereses y roles propios dentro del marco institucional del Estado. Pero en las democracias estables, los uniformados son una parte ms de la administracin del Estado, como lo son los maestros o los mdicos. Por tanto, requiere tiempo y un programa progresivo de transformacin de la mentalidad militar, aceptando que son tiles cuando
11 BARRACHINA LISON, Carlos. La participacin de civiles en los ministerios de defensa. Trabajo presentado para el Seminario de Investigacin y Educacin en Estudios de Defensa y Seguridad (REDES). Santiago de Chile, 2003. pp. 2-3. Disponible en: http://www.ndu.edu/chds/redes2003/ Academic-Papers/2.Civil-Mil-Relations/3.Civilian-Roles-DefenseI/1.%20Barrachina-nal.doc
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formando parte de la administracin del Estado estn especializadas en asuntos de defensa y en el uso de la fuerza del propio Estado. Diferentes autores han denido la estructura de la defensa en un Estado de derecho. Resumiendo alguna de esas posiciones se reconoce, primero, que es preciso establecer una cadena de mando clara, que se inicia con el Presidente como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y que mediatiza sus mandatos a travs del Ministro de Defensa civil. Segundo, se destaca el rol del Parlamento en la determinacin de las misiones militares en supervisar la implementacin de las polticas de defensa, en la asignacin del presupuesto y en la aprobacin de leyes para el sector defensa. Tercero, elaborar una poltica de defensa que establezca el tamao de las Fuerzas Armadas, el presupuesto requerido por el sector y el equipamiento que requieren las fuerzas, entre otras. Y en cuarto, est la obligacin de difundir esta poltica pblica y de promover su conocimiento hacia el resto de la sociedad.
Diez propuestas sobre el control civil de las Fuerzas Armadas12

1. El nivel de control civil en un pas y momento dados no se mide a travs de la profesionalidad de sus Fuerzas Armadas, sino observando quin decide en materia de poltica militar y vericando tambin si estas decisiones se cumplen. El proceso de toma de decisiones y el nivel de ejecucin son los dos campos en los que se mide el control civil. 2. El instrumento bsico e imprescindible del control civil es el Ministerio de Defensa, que debe tener, mucha veces incorporndola desde las Fuerzas Armadas, capacidad de planeamiento, de direccin en temas de personal y de elaboracin y control presupuestarios. La inclusin progresiva de elementos civiles es necesaria para el funcionamiento ecaz del Ministerio. 3. Al frente del Ministerio de Defensa debe haber un Ministro civil. La experiencia ha mostrado que ministros militares han podido rendir en algunos casos un gran servicio en los perodos iniciales de transicin, pero el ministro debe ser civil si quiere dejarse claro que el gobierno decide y
12 SERRA I SERRA, Narcis. Op. Cit.
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dirige la poltica de defensa, es decir, si quiere estabilizarse una situacin de consolidacin democrtica. 4. El control civil de las Fuerzas Armadas es una tarea ms amplia que la que sugiere la literalidad de la expresin. A las dimensiones de vigilancia y contencin de los militares en el campo de actividades que les es propio, hay que aadir las de normalizacin de las relaciones entre civiles y militares en un contexto democrtico y las de direccin e impulso de su actuacin al servicio del pas. 5. El control civil de las Fuerzas Armadas es un proceso y no una situacin en la que, una vez alcanzada, no sea necesario seguir actuando por parte de las autoridades civiles. Como tal proceso debe adaptarse a la evolucin de las relaciones civiles-militares a medida que se asienta el funcionamiento de un rgimen democrtico. Tambin debe modicarse con las transformaciones de la sociedad, del contexto internacional y de la propia profesin militar. El control civil de los militares no es el conjunto de medidas y tcnicas que previenen de un golpe de estado. Ello sera utilizar este amplio concepto en una especca situacin de las relaciones cvico-militares. 6. El control civil no es cuestin limitada al Gobierno y las Fuerzas Armadas. La sociedad cuenta. La normalizacin democrtica de las relaciones civiles-militares exige un acuerdo a tres bandas en el que cada agente (la sociedad, el gobierno y los militares) tenga una relacin cmoda con los otros dos y un suciente nivel de conanza sobre su posible actuacin futura. Las relaciones de la sociedad con su gobierno son de gran trascendencia para determinar las posibilidades de control de los militares por parte de ese gobierno. Por ltimo, tambin se puede decir que las relaciones entre los tres agentes estn normalizadas en democracia cuando las Fuerzas Armadas tienen el mbito de autonoma decidido por el gobierno, mbito que es coherente con el papel que la sociedad quiere que las Fuerzas Armadas lleven a cabo. 7. El mayor problema que plantean algunas propuestas que deenden la autonoma militar no radica tanto en el hecho de que propongan un margen de autonoma para las Fuerzas Armadas, como s su deseo de querer aislar a los ejrcitos de la sociedad civil para mantener los valores marciales an cuando los de la sociedad estn evolucionando. Una gran diferencia de valores entre la sociedad y los militares es un factor de inestabilidad del sistema democrtico y tambin puede ser causa de
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inecacia de las propias fuerzas; difcilmente pueden realizarse con diligencia las misiones polivalentes que la sociedad exige de sus Fuerzas Armadas si no comparten los mismos valores. 8. El control civil debe implicar a los propios militares en la medida de lo posible. El autocontrol no es suciente como garanta, ni puede sustituir al control civil en la medida en que ste implica reservar las decisiones de poltica militar a las autoridades civiles. Sin embargo, la lealtad al poder democrtico establecido es un elemento clave del control de las Fuerzas Armadas en las democracias consolidadas. 9. Al ser el control civil un proceso, requiere una actuacin dinmica por parte del gobierno. ste debe llevar la iniciativa, tanto en la denicin de misiones como en los temas organizativos y los dems componentes de la poltica de defensa y militar. Si ello es necesario en situaciones de democracia consolidada, es imprescindible en procesos de consolidacin. 10. El control debe modicarse en la medida en que se ample la misin tradicional de defensa externa a otras de carcter interno o a las internacionales de mantenimiento de la paz. Las labores de ayuda en situacin de catstrofes o de colaboracin en la lucha contra el narcotrco, por citar dos ejemplos de la polivalencia actual, exigen cambios importantes en los patrones de actuacin de las Fuerzas Armadas y paralelamente, en los mtodos de control civil de las mismas.
Reexiones nales
Diferenciar los conceptos de seguridad y defensa en su sentido clsico, es decir, la seguridad como una condicin ha alcanzar y la defensa como un medio para lograrla, ya no parece representar un problema esencial para los tomadores de decisin y los estudiosos de la materia. Asimismo, se reconoce con claridad que ambos trminos tienen como sujeto de referencia original al Estado, actor que detenta el monopolio del uso de la fuerza en inters de garantizar su integridad territorial, su independencia poltica y la proteccin de su poblacin. No obstante, la evolucin del concepto de seguridad, particularmente en las dos ltimas dcadas, plantea nuevos retos en lo fundamental para los operadores polticos respecto a la denicin de doctrinas y planes de defensa. Al respecto, la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, adoptada por la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en octubre
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de 2003, ocializ la adopcin de un nuevo y vasto concepto de seguridad que ampla la denicin tradicional a partir de la incorporacin de nuevas amenazas, desafos y otras preocupaciones, que incluyen aspectos polticos, econmicos, sociales, de salud y ambientales. O sea, casi todos los problemas pueden ser considerados ahora una potencial amenaza a la seguridad. El tratamiento de una diversidad de temas bajo la ptica de la seguridad abre las puertas para la securitizacin de las agendas polticas, sociales, econmicas. De igual forma, la formulacin amplia y difusa del concepto de seguridad de la OEA tiende a diluir las lneas divisorias entre los conceptos de defensa nacional y seguridad pblica. La consecuencia prctica de este proceso es la alteracin de las funciones tradicionales de las fuerzas armadas para implicarlas en cuestiones de seguridad interior. Esta situacin podra fortalecer una tendencia hacia la militarizacin de la seguridad interna, lo que a su vez atentara contra los esfuerzos hasta ahora realizados por aanzar el principio de subordinacin de las fuerzas armadas a las instituciones civiles democrticamente constituidas. En ese sentido, el principal reto para la clase poltica pasa por disear polticas y estrategias de seguridad y defensa que guarden un adecuado equilibrio entre este nuevo concepto multidimensional de seguridad y los roles y misiones que en la prctica cumplen las fuerzas armadas y de seguridad, a n de evitar la securitizacin de problemas de orden poltico, socio-econmico o medioambiental y, peor an, la militarizacin como una respuesta para confrontarlos. En cuanto al tema de las relaciones cvico-militares, a pesar que en el continente americano se han logrado avances signicativos en lo referido a la creacin de Ministerios de Defensa, formacin de civiles en los temas de defensa y disminucin del carcter deliberativo de las fuerzas armadas en los asuntos polticos, todava falta mucho por hacer para alcanzar un verdadero control civil objetivo sobre el estamento militar. En otras palabras, es hora de pasar decididamente de la transicin democrtica a la consolidacin democrtica en el sector defensa. La existencia de instituciones funcionando correctamente, con procedimientos transparentes y de rendicin de cuentas es un indicio para evaluar la calidad de las democracias. Sobre el particular, no ha existido una inversin estatal suciente para contrarrestar la tradicin de autonoma militar que ha caracterizado a las sociedades del hemisferio, por lo que las autoridades polticas deben mostrar una mayor voluntad y un rme compromiso para disear y poner en prctica una serie de mecanismos que les permitan, no slo asumir con eciencia y efectividad la conduccin de la defensa, sino
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tambin vencer la natural resistencia de los cuerpos castrense hacia la supervisin y el liderazgo civil. Normalmente los sectores polticos han visto la subordinacin militar slo bajo ciertos parmetros simblicos o de carcter administrativo como el control de ascensos militares, nombramientos o rendicin de informes; dejando de lado aspectos mucho ms substantivos como dirigir la formulacin de las polticas y planes de defensa nacional, aprobar y supervisar el gasto militar y su ejecucin, controlar los servicios de inteligencia, decidir sobre el diseo, tamao y tipo de fuerzas, participar en el despliegue estratgico de fuerzas, entre otros. Tal vez sea hora que el liderazgo civil comience a apropiarse de estas facultades que le deben ser propias y entienda que para que exista un efectivo control civil sobre las fuerzas armadas, se necesita mucho ms que la autorregulacin militar.
Captulo 2
Aproximacin a la poltica de defensa en el marco histrico latinoamericano

Hctor Lus Saint-Pierre
Cul fue el papel de los Ejrcitos en la formacin de los Estados americanos? Qu papel jugaron las Fuerzas Armadas durante la Guerra Fra? Cmo se desarrollaron los procesos de transicin a la democracia y cual fue el papel de las fuerzas en ellos? Cmo est compuesta la arquitectura de seguridad hemisfrica en la actualidad?
La heterogeneidad de los actores que hacen parte del dilogo entre civiles y militares en la formulacin de la defensa nacional requiere una intermediacin sensible y sutil sin dejar de ser rme para facilitar la aproximacin de sectores que, en la historia de nuestra Amrica, no siempre estuvieron sintonizados. Esto explica que, no obstante ese dilogo est sujeto a peridicos avances y retrocesos, dependiendo de las situaciones nacionales e internacionales, el es necesario para los pases latinoamericanos que se decidan por un sistema democrtico republicano, donde la poltica de defensa resulte del debate de toda la sociedad organizada. La defensa no es un problema exclusivamente militar ni una cuestin especca de los militares. Como reconoce la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la defensa es una cuestin poltica que debe ser diseada por el consenso consiente de los parlamentarios de cada pas. Conciencia que debe reexionar sobre la historia de la construccin de los sistemas de La defensa La defensa es una cuestin poltica seguridad nacionales, subregionales que debe ser diseada por el consenso y hemisfricos. consiente de los parlamentarios de Esa historia, dado el poco espacada pas. cio de que disponemos, slo puede
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ser pintada aqu a grandes pinceladas y panormicamente. Resalto dos procesos que se articulan en los resultados que hoy constituyen la coyuntura actual. Ellos marcharon paralelos durante un periodo histrico diseando los escenarios interno e internacional que condicionaron la historia latinoamericana. Ellos fueron, internamente, los procesos de transiciones a la democracia e, internacionalmente, el pasaje de la bipolaridad de la guerra fra para la constitucin del nuevo orden internacional.
La formacin de los Estados americanos y el papel de la fuerza en su gnesis

Casi todos los pases latinoaNacimiento de los Estados mericanos tuvieron su bautismo nacionales y el Ejrcito nacional en las guerras de indeNo haba Estados nacionales; ni siquiera pendencia contra el dominio escomunidades polticamente articuladas, paol. Este primer acto nacional cuando los Ejrcitos patrios ya recorran el territorio para liberarlo de los espaoles. cont con la destacada participacin de los recin formados ejrcitos de patriotas y con un protagonismo poltico decisivo de los militares. En aquel momento, en que la metrpolis de las colonias sucumba ante el Ejrcito Republicano Francs, la estructura virreinal era desmontada por comerciantes vidos por realizar los negocios que con Espaa estaban trabados. Parafraseando el ttulo de la obra de Pirandello, podramos decir que en Amrica Latina, ms que naciones formado sus ejrcitos, lo que haba eran grupos de hombres armados en busca de sus naciones, deniendo tempranamente el perl poltico y la autonoma que ha caracterizado a las Fuerzas Armadas latinoamericanas hasta nuestros das. Es verdad que en aquel momento no exista una estructura institucional que justicase una nacin, pero despus de casi dos siglos se constata una situacin bastante similar: la institucionalizacin de los pases latinoamericanos an es frgil y, en muchos casos, sus hombres armados gozan de una autonoma que les permite intervenir injusticadamente en la escena poltica cuando les parezca oportuno. Esta autonoma e intervencionismo se facilita, en parte y es lo que aqu nos interesa-, por la falta de preparacin de la clase poltica en los asuntos de la defensa nacional y de las Fuerzas Armadas. Ese doble escenario, que interna y externamente condicionaron la historia reciente de Amrica Latina, est compuesto, por un lado, por el escenario poltico interno de los pases de la regin, caracterizados por procesos de transicin a la democracia, por los cuales las Fuerzas Armadas se retiraron (de
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formas, tiempos y condiciones variadas) de los gobiernos, dejando el trabajo de la reconstruccin de la democracia a los civiles, no sin antes dejar el terreno minado con prerrogativas e islas de autonoma para la corporacin. Por otro lado, por el escenario internacional que present, como lnea divisoria del proceso, el n de la guerra fra y la bipolaridad y el inicio de una nueva conguracin de las relaciones de fuerza que ordena el mundo poltico.
La situacin durante la Guerra Fra

Finalizada en 1945 la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) Segunda Guerra Mundial, se inaugur el perodo de La DSN se basa en dos conceptos: la Guerra Fra. La confron- Seguridad nacional: situacin en la cual los intereses vitales de una Nacin se encuentran tacin ideolgica entre las a cubierto de amenazas tanto internas como dos superpotencias Esexternas. tados Unidos y la Unin - Defensa nacional: conjunto de medidas que Sovitica impuso en el adopta el Estado para alcanzar la seguridad mbito latinoamericano integral de la Nacin. un enemigo externo, el Fuente: TIBILETTI, Lus Eduardo. Los Conceptos comunismo internacional, de Seguridad y Defensa en Amrica Latina. Trabajo presentado en la Reunin 2001 de la Latin American representado por los paStudies Association (LASA). Washington DC, 2001. ses del Pacto de Varsovia, y un enemigo interno,, representado por las vanguardias comunistas, que funcionaran como cabeceras de puente nacionales del enemigo externo. As, ese perodo histrico fue caracterizado para Amrica Latina, y desde el punto de vista estratgico, por una doble enemistad, la externa, con el bloque socialista, y la interna, con todos los ciudadanos que con sus reclamos debilitasen la posicin del Estado en su lucha contra el comunismo. La lucha contra estos enemigos se encar en el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN). La situacin poltico estratgica mundial se resuma en un enfrentamiento declarado y no realizado entre los dos bloques: el occidental y el oriental, o entre capitalismo y socialismo. Durante ese perodo de Guerra Fra, pree de guerras de liberacin, nacionales y revolucionarias, casi todos los conflictos calientes, nacionales o internacionales, que brotaron en el mundo fueron subsumidos analtica o militarmente por aquel enfrentamiento original. En realidad, la guerra fra tambin funcion como cortina de humo para ocultar las contenciones sociales internas a los dos bloques, como pretexto para re-
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primir reclamos sociales y pretensiones nacionales. En el bloque socialista justific las purgas polticas y las invasiones punitivas del ejrcito sovitico a los pases del Este europeo. En el bloque capitalista signific el intervencionismo directo del ejrcito norteamericano en varios pases y una epidemia de rupturas institucionales con la instalacin de dictaduras militares que eclips la actividad poltica democrtica de Amrica Latina durante dcadas, cuando no comandada, armada, financiada o estimulada, por lo menos consentida por la potencia hegemnica en esta parte del mundo, los Estados Unidos. Aquella tradicin histrica del nacimiento militar de las naciones americanas, ms las intervenciones golpistas que se sucedieron durante el Siglo XX, mantuvieron a los civiles extraos y alejados de la reflexin, el anlisis, la formulacin y la decisin sobre las polticas de defensa, tendencia que todava no ha sido revertida. Desde su inicio, las nacientes naciones latinoamericanas se fundaron sobre un pacto tcito entre los ejrcitos y las oligarquas nacionales. Por la letra no escrita de esos acuerdos, las oligarquas se comprometan a no discutir las cuestiones de defensa y presupuesto militar y, como contrapartida, los militares se mantendran alejados de las cuestiones polticas. Pero este convenio es reiteradamente roto durante el Siglo XX por las Fuerzas Armadas, que consideraban que las oligarquas y los civiles en el poder no tenan capacidad para administrar las cuestiones nacionales y mantener vivos los valores ticos de la nacionalidad. Este argumento de recuperacin nacional, de ordenar el pas sacndolo del caos en que los civiles lo haban dejado, sumado al triste xito en las guerras contra la subversin comunista en la que, bajo el manto comprensivo de la potencia hegemnica, secuestraron, torturaron y mataron a los que deban proteccin, aument la autoestima de los militares que comenzaron a sentirse prestigiados. Pero, por otro lado, se colocaron a desempear funciones y misiones que no eran especficas ni de las Fuerzas Armadas, ni de la defensa nacional. Con algunos interregnos, esa situacin se sucedi en los diferentes pases latinoamericanos, con mayor incidencia durante las dcadas del 60, 70 y 80, hasta el inicio de los procesos de transicin a la democracia y el retorno a la normalidad institucional.
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El escenario interno: los procesos de transicin a la democracia

Los procesos de transiMonopolio de la violencia cin a la democracia fueron aconteciendo en casi El monopolio legtimo de la violencia no pertenece a las Fuerzas Armadas ni se confunde toda Amrica Latina y concon ellas. sistieron en la retirada de El monopolio pertenece al Estado y es ejercido los militares del gobierno y por el gobierno en representacin de la sociedad. su sustitucin por parte de Las Fuerzas Armadas son el propio medio de civiles a travs de procesos la violencia. de representacin poltica. LasFuerzasArmadasrealizanreivindicaciones Tanto en su forma como en corporativas a travs del control y el ejercicio no la duracin e intensidad, legtimo del monopolio de la violencia esos procesos fueron negociados, pautados, tutelados o concedidos por los militares y en muchos casos, ni siquiera se lleg a una situacin de democracia institucional en sentido estricto. En algunos pases, por la denicin de sus textos constitucionales que tratan de la relacin entre el Estado y las Fuerzas Armadas, quizs nunca se llegue. Esto, porque en el inicio de las transiciones y como parte de la negociacin para conceder la apertura de los regmenes militares, se estipularon prerrogativas constitucionales que denan cuestiones (como por ejemplo, obediencia debida, ascensos al cargo de comando, ministro militar para el Ministerio de Defensa, presupuestos especiales, etctera) que disearon un archipilago de autonomas que dicultan e impiden el estricto control civil sobre las Fuerzas Armadas obstruyendo el camino a la democracia. En las relaciones con el Estado no deben participar los militares como fenmeno sociolgico, sino como Fuerzas Armadas -brazo institucional del Estado. No obstante, desde el punto de vista sociolgico lo que aconteci es que, por un lado, los militares se sintieron discriminados por la sociedad, por otro, quisieron conservar, como cualquier corporacin, sus prerrogativas institucionales. La diferencia es que esta corporacin es armada, lo que de suyo no es una diferencia trivial. En efecto, cualquier reivindicacin corporativa la ejercern a travs del control y el ejercicio ilegtimo del monopolio de la violencia que las propias Fuerzas Armadas constituyen, por tanto, usurpando ese monopolio. Al n y al cabo, el monopolio legtimo de la violencia no pertenece a las Fuerzas Armadas ni se confunde con ellas. Las Fuerzas Armadas son precisamente el propio medio de la violencia, pero el monopolio pertenece al Estado y es ejercido por el gobierno en represen-
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tacin de la sociedad, y ste lo har legtimamente, en la medida en que la sociedad lo consienta a travs del voto bajo la democracia representativa. Lo que aconteci, desde el punto de vista poltico institucional, y que debe ser acreditado a una falla de los civiles, es que la retirada de las Fuerzas Armadas del gobierno no fue acompaada por un avance de las fuerzas civiles sobre los espacios que quedaban vacos en los centros de decisin. En algunos pases, los militares imaginaron que la voracidad de los civiles por el poder los llevara mucho ms lejos de donde sus capacidades nalmente los llevaron. En su planicacin de la retirada, los fardados se prepararon para disputar ciertos centros neurlgicos de decisiones estratgicas para los cuales los civiles ni siquiera se postularon y hasta ignoraron el signicado de aquellos para el correcto funcionamiento de la democracia. Los polticos no slo no reclamaron aquellos centros que los militares queran controlar, sino que ni siquiera ocuparon los que quedaron vacos como seuelo, como tctica de distraccin, para que las fuerzas polticas los tomasen y no discutiesen los sectores que los militares no estaban dispuestos a perder. Tamaa fue la abulia civil que los militares tuvieron que reuir sobre el Estado, para hacerse cargo de aquellos puestos decisivos que haban abandonado y que los civiles no ocuparon. Puestos desde los cuales emanan las decisiones polticas necesarias para el diseo estratgico de la defensa y sin las cuales el rea se paralizara. Si los civiles no conseguan o no deseaban tomar esas decisiones, las Fuerzas Armadas no tendran otra alternativa ms que recuperar y ocupar esos lugares para decidir por los civiles. Esos procesos de transicin fueron dolorosos por sus idas y venidas, avances y retrocesos y por la dicultad para establecer un dilogo y negociar, no slo con los militares, sino tambin con los sectores civiles que, despus de tantos aos de gobiernos militares, estaban ausentes e ignorantes sobre el tema de la defensa y las Fuerzas Armadas, inclusive dentro del mundo acadmico. En muchos casos resultaba fcil iniciar el dilogo con los militares que, desgastados por el ejercicio del gobierno e intentando una retirada ordenada hacia los cuarteles, necesitaban una legitimacin social con su apertura al dilogo. Este, para ellos, constitua un medio para legitimarse ante los ojos de la nacin, como pueden ver estamos abiertos al dilogo, cuando en realidad no se trataba de un dilogo, sino de discursos pautados por los propios militares: O ellos hablaban y se discuta poco y nada, o los civiles hablaban y ellos no discutan. Con el silencio como nica interlocucin, el esperado dilogo acab siendo una yuxtaposicin de monlogos intraducibles. Inclusive, luego de establecidos los primeros gobiernos civiles, los militares continuaron manteniendo las prerrogativas conquistadas durante las dictaduras y los civiles continuaron retrados con relacin a las
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discusiones sobre los asuntos de la defensa, la seguridad y la relacin de mando y subordinacin que tiene que reinar entre civiles y militares en un sistema democrtico. Por otro lado, muchas veces las dicultades surgieron al tratar de incluir en el dilogo a las universidades. Por la historia golpista de Amrica Latina, los asuntos militares, inclusive los de defensa, que son estrictamente polticos y no militares, han sido vistos con extrema desconanza dentro del claustro universitario. Los pocos que se iniciaron en el estudio de estos temas fueron discriminados por sus colegas como reaccionarios o fascistoides, aumentando los prejuicios sobre estos temas y facilitando a los militares el ejercicio monoplico sobre los mismos. Ya en democracia, lenta y trabajosamente, algunos sectores polticos comenzaron a discutir y a participar en cuestiones de defensa. En esta etapa los medios de comunicacin tuvieron un papel destacado, al darle estatus pblico a cuestiones que los militares solan reservarse monoplicamente para si. A partir de all se generaron los dilogos civiles-militares que fueron consolidando paulatinamente una pequea masa crtica de estudiosos, acadmicos, periodistas y militares. Posteriormente, esta masa crtica lleg a sectores de polticos que, a partir de los debates dados, se fueron formando sobre ciertos temas relativos a la poltica de defensa y las Fuerzas Armadas. Temas que hasta ese momento, no eran de dominio pblico. Un aspecto destacable de este proceso fue la constitucin de una triangulacin entre la universidad, el sector poltico y las Fuerzas Armadas, institucionalizada en los llamados Encuentros Nacionales de Estudios Estratgicos, que en realidad fueron la primera experiencia de este tipo en el Cono Sur. Su importancia se debi a que estimularon el estudio de las cuestiones estratgicas y de defensa, tanto en la universidad como en los sectores pblicos, dando mayor visibilidad a la cuestin de las relaciones civiles-militares. En realidad, en la medida en que los temas de defensa y seguridad comenzaron a tornarse pblicos, stos se transformaron en materia vendible para los medios de comunicacin y por eso mismo en materia sensible para los polticos. Temas de la alzada poltica estaban siendo discutidos por diversos sectores sociales y repercutiendo en los medios de prensa y los polticos no podan perder ese espacio de gloria por omisin. Ese sera, pintado a grades pinceladas, el escenario interno en la mayor parte de los pases latinoamericanos. Con dcadas en que las sociedades fueron fuertemente golpeadas por sangrientas dictaduras, guerras civiles, revoluciones, intervencionismo militar norteamericano directo o por amenaza; alejadas de las decisiones nacionales por las oligarquas encaramadas en el poder; privadas de recuperar su historia por las negociaciones con
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sus tiranos e impedidas de soar su futuro enajenado por pesadas deudas externas contradas por los usurpadores del poder ciudadano; sufridas por prolongadas o trgicamente cortas transiciones a la democracia. As, las dictaduras dejaron a casi todos los pases latinoamericanos con economas deterioradas y dependientes, industrias desmanteladas, precarias instituciones, partidos polticos dbiles, inseguridad ciudadana y militares con relativa autonoma y muchas prerrogativas. As, la actualidad latinoamericana se nos aparece plena de reas de inestabilidad poltica, tambaleo institucional y un riesgo latente de caer en un efecto domin.
El escenario internacional
El escenario internaReestructuracin de las Fuerzas cional que enmarc estos Armadas procesos internos culmin El n de las dictaduras, el n de las llamadas guerras con el n de la Guerra Fra, sucias y la sustitucin de las hiptesis de conicto arquitectnicamente degener un dilema para las fuerzas: molida en 1989 aunque Cul sera su misin? ya poda ser previsto algn Cmo justicaran los presupuestos que tiempo antes, con la cada continuaban recibiendo? del muro de Berln. Junto con ese muro, se desmoron la conceptualizacin que haba denido la correlacin de las fuerzas mundiales y marcado las proyecciones estratgicas nacionales con los conceptos, hasta ese momento centrales, del enemigo externo e interno. Aquella doctrina postulaba al Pacto de Varsovia como el enemigo externo y a las vanguardias comunistas como el enemigo interno. En esta categora, los militares incluan tanto a abogados defensores de los derechos humanos o cuestiones laborales, como a la Iglesia comprometida con la Teologa de la Liberacin, los sindicatos combativos, entre otros. En realidad, cualquier movimiento social que discutiese el orden establecido por las Fuerzas Armadas durante la dictadura era considerado una amenaza a la seguridad nacional y como tal combatido. Con la cada del Muro de Berln y el n del comunismo, aquellas guras que representaban al enemigo externo e interno fueron, por lo menos en los discursos ociales, abandonadas. Pero an as, en muchos pases latinoamericanos no se consigui denir claramente la distincin entre lo interno y lo externo, dejando constitucionalmente, por ambigedad cuando no por omisin, la puerta abierta a intervenciones de las Fuerzas Armadas en los asuntos domsticos. Semejante equvoco dej indenida la oportunidad y
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el alcance de cualquier convocatoria a las Fuerzas Armadas para cumplir un papel que no estuviese claramente denido por la constitucin, como podra ser su empleo en cuestiones internas o en la sustitucin de cualquier otra estructura del Estado. Con la disolucin de aquel panorama claro y relativamente estable de la bipolaridad de fuerzas que dena tanto al enemigo externo como al interno, las Fuerzas Armadas comienzan a padecer lo que los especialistas acadmicos llamaron la crisis de identidad de los militares. Sin la denicin de un enemigo contra el cual prepararse para combatir y desacreditados por la condena a su participacin en la represin de la llamada guerra sucia, los militares entran en una crisis existencial. Para qu Fuerzas Armadas? sta era la pregunta nacional y la principal preocupacin de los militares, como si fuese necesaria la gura de un enemigo para formular la poltica de defensa nacional. Ese presupuesto errneo no consigue explicar cmo aquellos pases que no tienen enemigos denidos pueden contar con polticas de defensa y deliberaciones estratgicas. As, con la angustia de sentirse en la obligacin de probar la necesidad de su existencia ante los civiles, los militares comenzaron a buscar nuevos enemigos que les permitiesen encontrar una reestructuracin, un proyecto de defensa, misiones especicas y fundamentalmente, por detrs de todo esto, que justicase los presupuestos que continuaron recibiendo. sta era, en realidad, una preocupacin especca de los militares, pues para los acadmicos aquella pregunta era apenas el motivo para reexionar sobre las Fuerzas Armadas. En realidad, para stos siempre fue obvia, clara y constitucionalmente denida, la existencia de las Fuerzas Armadas como una institucin permanente del Estado, instrumento principal del monopolio legtimo de la violencia y en cuanto tal, subordinado estrictamente al poder poltico democrticamente constituido. Durante el perodo anterior a los procesos de transicin a la democracia, por ejemplo, en el caso de Brasil y Argentina, ambos pases se consideraban mutuamente, en los diseos estratgicos, como enemigos preferenciales. Brasil era el principal enemigo de la Argentina, as como sta lo era para Brasil. Es decir, las Fuerzas Armadas, particularmente las terrestres, intiles para contener al Pacto de Varsovia, eran justicadas en su desmesurado tamao con la postulacin del vecino enemigo. Las relaciones entre ambos pases durante ese perodo fueron pautadas por la desconanza y la bsqueda de la disuasin convencional. La relacin de fuerzas que caracteriz ese perodo en el Cono Sur y en casi toda la Amrica Latina fue la del balance de poder. Por otro lado, desde el punto de vista interno, el tamao de los Ejrcitos, insostenible ante la inexistencia de enemigos externos reales, era justicado
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a travs de la represin social ejercida en la guerra sucia. Los dispositivos estratgicos nacionales, localizando a los principales cuerpos de Ejrcito en la proximidad de los centros urbanos e industriales, en lugar de disponerlos en las fronteras, evidencian la prioridad del objetivo represor interno ms que el de la defensa de la integridad territorial. Junto a la democracia y con el presupuesto de la bsqueda de unidades de integracin, comenzaron a desmontarse las enemistades regionales y las fbulas del pas vecino como hiptesis principal de enemigo en la proyeccin estratgica. En la medida en que la enemistad fue sustituida por una progresiva construccin y posterior consolidacin de la conanza, la disuasin por el balance de poder fue siendo sustituida por la disuasin a travs de los mecanismos de transparencia, dejando preocupados a los fabricantes de armamento. Finalmente, ante la percepcin de la irreversibilidad de la interdependencia recproca, los ncleos de integracin econmica comenzaron a buscar la llamada cooperacin estratgica. Sin embargo, y a pesar de algunos replanteos para orientar las proyecciones estratgicas nacionales, en casi ningn pas se debati claramente con la sociedad o sus representantes polticos el sensible tema del redimensionamiento de las Fuerzas Armadas. No hubo discusiones pblicas sobre la poltica de defensa, la orientacin estratgica nacional, ni sobre el lugar en el mundo que los pases o regiones podran ocupar. An as, por lo menos y aunque de manera desordenada, se plantearon algunas preguntas con algunos sectores de la sociedad y la poltica: Qu Fuerzas Armadas seran adecuadas y ecaces para cumplir con los objetivos nacionales? Obviamente, esta pregunta fue como una gota de agua en el desierto, pues, sin objetivos nacionales, ni una poltica de defensa socialmente denida y polticamente formulada, cualquier proyecto de reestructuracin de las Fuerzas Armadas no pasara de ser una utopa, una quimera. Pensando la poltica de defensa las Pensar la defensa sociedades latinoamericanas pueden preguntarse: Qu defender? De qu Qu defender? defender? Cmo defender? Una vez De qu defender? que entre los pases regionales reina la Quin puede amenazar? conanza y la bsqueda de la cooperacin quin puede amenazarlos? Una Una gran potencia? gran potencia? La superpotencia hegeCmo defender? mnica en la regin? Si sa fuese la amenaza, los pases latinoamericanos con sus Ejrcitos convencionales, sean del tamao que fueren, parecen impotentes. La prueba de la ineciencia de ejrcitos convencionales contra grandes potencias qued claramente registrada
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en la primera Guerra del Golfo, que no fue la primera del nuevo orden, sino la ltima de las guerras clsicas. Ella mostr que ningn Estado Nacional podra resistir de manera convencional a la fuerza de la potencia que emergi como victoriosa y hegemnica de la guerra fra. En aquel momento, la guerra convencional y clsica mostr su insuciencia como medio para defender en ltima instancia los intereses nacionales frente a la voluntad de grandes potencias. Por eso, lo que debe preguntarse en los pases pequeos, o mejor dicho dbiles pues la fortaleza no depende del tamao-, es sobre las reales amenazas que se ciernen sobre ellos y sobre la forma ms eciente de defenderse de las mismas en las actuales circunstancias mundiales.
La defensa en los pases latinoamericanos

Lo que es susceptible de discusin y merece ser debatido entre las sociedades organizadas, los partidos polticos, los acadmicos y las Fuerzas Armadas, es cul es la capacidad deNecesidad de debate nacional fensiva adecuada que un Estado, Cul es la capacidad defensiva adecuada comprometido con la democracia que un Estado democrtico y pacco y la paz, necesita como garanta necesita para garantizar la seguridad de para la seguridad de sus ciudasus ciudadanos y su soberana nacional sin tornarse una amenaza para sus vecinos? danos, su soberana e independencia nacional y su integridad territorial, sin llegar a tornarse por ello una amenaza para sus vecinos. En funcin de la respuesta a esta pregunta, se puede discutir qu tipo de Fuerzas Armadas, con qu disposicin, dotadas de qu medios y con qu preparacin, se ajustaran ms ecazOrganizar la defensa mente a esa necesidad. Otros temas que merecen reexin en estos diAumentar la capacidad de reslogos nacionales y en sus deseables puesta ante una eventual agresin. extensiones subregionales, son las Disminuir las vulnerabilidades nuevas amenazas y las nociones y nacionales en todas las dimensiones. conceptos de defensa y de seguridad, tanto para cada uno de los pases como para los espacios subregionales. La seguridad hemisfrica queda excluida de estas consideraciones porque para stas el concepto hemisferio es geomtrica, geogrca, estratgica, poltica y culturalmente ambiguo, sino errneo. No obstante, se puede pensar y formular nuevos diseos subregionales para la seguridad cooperativa, nuevos modelos que permitan reestructurar la defensa de los pases, basados en objetivos de paz y seguridad en democracia, por medio de arquitecturas exibles.
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La vocacin de los pases de Amrica Latina es suscribirse a un mundo que tenga como uno de sus valores supremos la tolerancia con las diferentes posiciones ideolgicas, polticas, religiosas, doctrinarias; que busque incondicionalmente la resolucin pacca de las controversias; la transparencia de los procesos electorales y de la administracin de la cosa pblica; la obediencia a los pactos y tratados suscritos y raticados; la vigilancia sobre la legalidad de los procesos de la democracia representativa republicana como sistema de gobierno y de su mantenimiento; y nalmente luchar por permanecer soberanos en ese mundo de manera pacca. No es posible imaginar Carrera armamentista y balance de poder un pas democrtico sin Una carrera armamentista pondra en tolerancia, la cual debe coriesgo la democracia y economa latinoamericana. menzar con un sinceramienLa disuasin dada por el balance de poto entre todos los sectores der es perceptiva, subjetiva y tiende a la carrera sociales y especialmente en armamentista. nuestro continente, debido Mientras que en el mbito nuclear la dia sus antecedentes histrisuasin es absoluta, en el mbito convencional es cos, entre las Fuerzas Armarelativa. das y la sociedad. Sin una transparencia nacional que facilite un dilogo sincero entre los sectores que la componen, que posibilite que la poltica de defensa sea una poltica pblica, no se puede aspirar a lograr una transparencia internacional que permita pasar de la desconanza a la conanza mutua, de la disuasin por balance de poder a la cooperacin estratgica. Dada la situacin econmica apremiante en la que Amrica Latina se encuentra, con el creciente descrdito de la democracia como medio ecaz de resolucin de las demandas sociales, ningn pas puede darse el lujo de entrar en una carrera armamentista que coloque en riesgo su frgil economa y su dbil democracia, apenas por el objetivo estratgico de obtener una disuasin regional basada en el equilibrio de fuerzas. Como la tranquilidad que brinda la disuasin basada en el balance de poder es meInterdependencia recproca ramente perceptiva y por La seguridad es indivisible externamente. lo tanto subjetiva, siempre Las amenazas son compartidas regioexistir la posibilidad de nalmente. que un pas se sienta Diculta las maniobras militares para amenazado y contine in uenciar al poder. con la ascendente espiral En un sistema de cooperacin, es la armamentista. Al nal, la mejor garanta para la democracia. disuasin, que en el mbito
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nuclear es un concepto absoluto y fue el fundamento estratgico de la guerra fra, en el ambiente convencional, es un concepto meramente relativo. En un mundo globalizado, caracterizado por la interdependencia recproca de sus actores, para una regin como la latinoamericana, con una pobreza endmica, la propuesta del balance de poder es suicida. Lo que se impone, desde la sensatez estratgica, es la bsqueda de la seguridad cooperativa como objetivo para la defensa de nuestros pases. Esto no exige ninguna innovacin estratgica revolucionaria, apenas la adecuacin a los criterios denidos por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y publicados el 26 de agosto de 1985 en el documento Informe sobre los conceptos de seguridad. En este documento, que reconoce que la defensa es una poltica pblica y no una cuestin militar, se dene la seguridad como indivisible en un doble sentido. Por un lado, es indivisible internamente, en lo multifactico de los aspectos que concurren en la defensa, econmicos, sociales, polticos y militares, que no son los nicos ni siempre los ms ecaces. Organizar la defensa signica aumentar la capacidad de respuesta a una eventual agresin, pero tambin implica disminuir las vulnerabilidades nacionales. Un pueblo pobre, ignorante, sin servicios pblicos, enfermo, signica una grave vulnerabilidad para la defensa de un pas. Por eso, mejorar la disposicin defensiva de un pas tambin es disminuir sus vulnerabilidades, es decir, mejorar la educacin, la salud pblica, con una economa estable y con mejoras de salarios. Por otro, la seguridad es externamente indivisible. En un mundo caracterizado por la interdependencia recproca, las amenazas son compartidas y el peligro que acecha a nuestros vecinos nos amenaza. En muchos casos las amenazas requieren una respuesta coordinada entre varios pases que son simultneamente amenazados; en otros casos, una situacin que amenaza exclusivamente a un pas, puede generar una crisis que acabe desestabilizando a la regin como un todo. Como nunca, los pases de la regin dependen de sus vecinos, como nunca esperan de ellos el auxilio cooperativo en el caso que graves amenazas lo demande. Es importante que dentro de los criterios de la cooperacin regional tambin guren, como objeto de proteccin y defensa, valores como los derechos humanos, el medio ambiente y la biodiversidad, as como el sistema democrtico de gobierno, entendido, entre otras cosas, como la subordinacin incondicional de las Fuerzas Armadas al poder poltico constitucionalmente establecido y el pleno control civil sobre los asuntos de la defensa y la seguridad. La experiencia histrica reciente muestra cmo funcionan esos criterios en la interdependencia, por ejemplo, como fue el caso de Paraguay, donde un intento golpista para detener el proceso de democratizacin en
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curso fue frustrado por una rpida movilizacin y presin de los gobiernos que integran el MERCOSUR. Hoy la interdependencia de los pases diculta las aventuras golpistas y las maniobras militares para inuenciar al poder. Por eso, la interdependencia activa en sistemas de cooperacin es la mejor garanta para el mantenimiento de la democracia. La defensa que es posible diagramar para los pases latinoamericanos, dentro de las condiciones econmicas reinantes en la regin, es una seguridad cooperativa, defensiva y no-provocativa, sustentada en la democracia y la transparencia, con sensibilidad histrica y social para anticipar los conictos y que se esfuerce incansablemente por la resolucin pacca y negociada de los mismos. Los pases de la regin debern abandonar, por erradas, las teoras estratgicas que deenden la disuasin convencional, basadas en la teora realista, determinadas por la bsqueda sin trmino del balance de poder. Es posible alcanzar un estado regional disuasivo, pero no a travs del equilibrio blico de las potencias, sino basado en la teora constructivista, por medio de las pautas de construccin de la conanza mutua, disminuyendo las tensiones entre los pases, aumentado la transparencia de las polticas e intenciones nacionales para consolidar la conanza. El fundamento de esta disuasin es la transparencia, porque al exponer sin trabas la estructura defensiva o los medios de defensa al vecino, se torna prcticamente nula la posibilidad de iniciar una guerra con l, a menos que se renueve todo el material blico sin su conocimiento. Por ejemplo, medios navales de las Fuerzas Armadas Argentinas fueron reparados en astilleros de Ro de Janeiro. Esa es una muestra de conanza entre los vecinos del MERCOSUR: Si Argentina repara medios navales de guerra en la casa de su vecino, es porque decidi mantener relaciones cordiales con l y no espera de ste un ataque. Por su vez, con ese acto, disuade a Brasil con sus paccas intenciones en sus relaciones recprocas. Ya en el mbito de las especuDefensa Regional Activa (DRA) laciones o de los deseos polticos, La DRA implica cooperar en todos la seguridad cooperativa es un los mbitos de la defensa para todos los medio no slo para la disuasin, pases que la integran sino que a travs de la transparencia, la conanza mutua y la disuasin, se pueda alcanzar un objetivo mayor que es la idea de una Defensa Regional Activa (DRA), un sistema exible que pueda operar activa y anticipadamente con medios blicos e instituciones en comn y, llegado el caso, con los mismos hombres en toda la regin. La DRA signica cooperar regionalmente de manera interoperativa en todos los mbitos de la defensa para todos los pases que la integran. Por ejemplo, si un pas de la regin es amenazado, esa amenaza es percibida
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por todos los miembros de la DRA como una amenaza regional y se prepararn para neutralizarla. Cada pas no depende de la buena voluntad de su vecino para socorrerlo, sino del correcto funcionamiento de la institucin DRA a la cual pertenece. Los pases latinoamericanos, que estn sucumbiendo ante crisis econmicas, sociales, polticas e institucionales, sin la evidencia de algn enemigo visible en el horizonte inmediato, con la tendencia a transformar zonas contenciosas en zonas de conanza, de cooperacin y de paz, no pueden soportar aumentos en los gastos de defensa sin una poltica y un proyecto de defensa claro que lo justique. Ya es insoportable para estos pases la aprobacin de polticas y presupuestos para la defensa que no hayan sido discutidos nacionalmente. Si la sociedad entiende como necesarios determinados medios o presupuestos para contar con una defensa exible, de rpida movilizacin y eciente, ciertamente la sociedad sentir que sus impuestos son correctamente utilizados en aras del bien comn. Lo que una sociedad democrtica no puede tolerar es la falta de transparencia en los presupuestos. Los presupuestos de la defensa en la regin todava estn lejos de los estndares de transparencia, tanto en el mbito interno como en el internacional. Sin una transparencia interna, que coloque a todos los sectores sociales, civiles y militares en un dialogo franco y abierto para discutir los problemas nacionales, la democracia continuar frgil y sujeta a la voracidad aventurera de sectores golpistas, acostumbrados a moverse en las regiones oscuras del poder. Pero esa fragilidad interna tambin signica debilidad externa. Ningn pas que se sienta frgil internamente estar dispuesto a abrir un dilogo transparente con sus vecinos. Un dilogo internacional transparente slo puede establecerse entre naciones democrticas, que nada tengan que ocultar. Por eso, para defenderse desde sus condiciones econmicas, los pases latinoamericanos debern construir una transparencia entre civiles y militares que pueda proyectarse en una transparencia en sus relaciones con los pases circundantes. A travs de la aproximacin con sus vecinos, podrn llegar a una cooperacin en trminos de defensa con la consecuente economa de recursos y medios. La armona de las sociedades con sus Fuerzas Armadas plenamente subordinadas al poder poltico legtimamente constituido, ofrecer la coherencia y consistencia a esa transparencia internacional: la fortaleza de las relaciones internas fundamentando la comunidad internacional. Ese camino, se pauta con criterios de conanza mutua, primero internamente, entre los sectores sociales histricamente divorciados, para despus proyectarlos internacionalmente, transformando zonas de conicto en zonas de cooperacin y paz y, en cuanto tal, de economa de esfuerzo
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estratgico, hasta establecer convenios y regmenes de cooperacin que conduzcan nalmente a los sistemas de DRA. El camino para implementar sistemas de DRA es simple, pero por ser eminentemente poltico, no es fcil. La transparencia, que es la clave del desarrollo hacia la cooperacin, es fcil en el discurso, pero difcil en la, en la prctica, por el protagonismo que los militares an conservan en la poltica latinoamericana, como un escollo en el camino a una democracia an distante de estar denitivamente consolidada.
La estructura de seguridad interamericana: viejos y nuevos conceptos e instituciones

El sistema de DRA convivir continentalmente con estructuras y conceptos, algunos muy recientes, otros heredados de un mundo que ya no existe. De todos modos, su creacin es estimulada por el reconocimiento y formalizacin del carcter exible de la arquitectura de seguridad en el continente americano, declarado en la Conferencia Especial sobre Seguridad de las Amricas, realizada en Mxico en octubre de 2003, con el objetivo de redenir los conceptos y estructuras de la seguridad hemisfrica despus del n de la Guerra Fra y el auge de la globalizacin. La actual arquitectura hemisfrica, en la cual los pases latinoamericanos estn insertos, congrega instituciones y mecanismos de seguridad de diferente naturaleza. stos se extienden desde los que presentan un carcter colectivo hasta los cooperativos y de alcance diversicado, desde los hemisfricos hasta los bilaterales y los regionales, ofreciendo un sistema de seguridad complejo, tanto en su naturaleza como en su alcance. De esa manera, la seguridad hemisfrica asocia concomitantemente el resultado de deliberaciones actuales con residuos de periodos anteriores. Por un lado, se incorporan nuevos rganos instituidos y activos procesos adecuados al nuevo orden internacional, mientras por otro lado se mantienen viejos mecanismos e instituciones que resistieron al n de la bipolaridad y que ya no responden ni a las necesidades estratgicas ni a los peligros actuales que amenazan la seguridad del continente. Las discusiones y proposiciones relativas a la reestructuracin de la arquitectura de seguridad hemisfrica y de la defensa del continente americano estn lejos de concluir y se puede decir que apenas comenzaron. No obstante, el reconocimiento de la necesidad de una estructura tan diversa en su conformacin y principalmente la conciencia de que es urgente enfrentar la revisin y modernizacin de la vieja estructura de seguridad y
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sus instituciones para adecuarlas a las realidades hemisfricas (regionales, subregionales y bilaterales), muestra el compromiso de los pases con el impostergable tratamiento de estas cuestiones. Entre los elementos que componen y condicionan la exibilidad de la arquitectura de seguridad continental, se encuentra, en primer lugar, el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) y la Junta Interamericana de Defensa (JID) como residuos del periodo de la guerra fra que, a pesar de integrar la arquitectura de seguridad hemisfrica, merecen revisin y reformulacin, pues ya no responden a las demandas actuales del sistema interamericano y su insercin institucional en la OEA es precaria y discutida. Por otro lado, merecen reexin la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSH) de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas como instituciones representativas del nuevo cuadro resultante de la redenicin de los conceptos de seguridad.
Las instituciones de seguridad hemisfrica heredadas de la Guerra Fra

Una buena parte de los componentes de la arquitectura del sistema de seguridad de las Amricas corresponde a instituciones y mecanismos que resistieron al n de la guerra fra, como el TIAR, la JID y el Colegio Interamericano de Defensa (CID). Fueron creados en correspondencia con las preocupaciones por la amenaza germnica de un posible ataque al continente, en plena II Guerra Mundial y, despus del trmino de sta, a un periodo de enfrentamiento ideolgico y poltico entre los dos grandes bloques que polarizaron las relaciones de fuerza. As, sus orgenes se remontan a la preocupacin conferida a la defensa hemisfrica frente a una amenaza externa, hoy inexistente, lo que determin el establecimiento de compromisos colectivos de reaccin.
La Junta Interamericana de Defensa (JID)

Una de las primeras instituciones interamericanas de defensa hemisfrica que antecede y prepara otras, como el TIAR, e inclusive a la propia OEA, surgi con la creacin de la JID, cuyo origen se remonta a la decisin de la III Reunin de Consulta de los Ministros de las Relaciones Exteriores (Ro de Janeiro, 1942) de formar una comisin de tcnicos militares para estudiar y recomendar las medidas necesarias para la defensa del continente. La JID es una organizacin militar internacional integrada por representantes militares designados por cada uno de sus 27 miembros, de un
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total de 34 Estados miembros de la OEA. Apuntando a establecerse como un modelo singular para el fortalecimiento de la cooperacin militar multilateral y la ampliacin e intensicacin de las relaciones civiles-militares, la JID colabora para la deteccin de problemas y la formulacin de soluciones a los desafos comunes en el rea de la defensa y la seguridad, adems de promover la cooperacin en materia de seguridad hemisfrica. Como un organismo interamericano independiente e intergubernamental, la JID siempre ha estado en una situacin extraa: es parte de la OEA y a la vez no. Ya en 1950, el Consejo de la OEA, decidi que la JID no era un organismo especializado, pero al mismo tiempo, e independientemente de su autonoma tcnica, su presupuesto siempre fue proporcionado por la OEA y los Estados Unidos de Amrica. Esta extraa relacin entre la OEA y la JID, ha sido eje de debate en los ltimos aos con el objeto de denir la relacin jurdica e institucional entre ambas, con el n de lograr lineamientos en pos de modicar la estructura de la JID, sus instrumentos bsicos y claricar su condicin frente a la OEA. Siempre esto bajo el principio de supervisin civil y la conformacin democrtica de sus autoridades. En 2005, la Comisin de Seguridad Hemisfrica, bajo mandato delegado del Consejo Permanente, cre un Grupo de Trabajo encargado de la Conclusin del Anlisis de la Relacin Jurdico-Institucional entre la OEA y la JID. Se realizaron 15 reuniones durante casi seis meses hasta arribar a un consenso nal en febrero de 2006, cuando se aprob el proyecto de Estatuto de la JID. Finalmente, un mes ms tarde se convoc a travs del Consejo Permanente a una Asamblea General Extraordinaria que aprob la incorporacin de la JID como institucin de la OEA, as como el nuevo Estatuto de la Junta. Los otros dos cambios signicativos de la reforma fueron que, segn el nuevo Estatuto, el entonces Presidente de la JID, un Ocial de Estados Unidos, pas que ocup dicho cargo que desde la fundacin de la Junta hace 64 aos, sera el ltimo ocial de dicho pas en el cargo, terminando as con la tradicin de que la presidencia del organismo recaa siempre sobre un militar representante del pas sede de la JID (Estados Unidos de Amrica). El actual Presidente de la JID es oriundo de Brasil. El segundo cambio de importancia fue que el Presidente debe tener el mismo perl que el sealado para un Jefe de Delegacin, dando as el paso para que no slo los Jefes de Delegacin, sino el Presidente y Vicepresidente de la Junta sean funcionarios civiles, adems de otros cargos internos de la JID, respondiendo con esto, a las tendencias respecto de la conduccin poltica de la defensa.
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El Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR)

En 1945, ao en que termin la II Guerra Mundial, durante la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, realizada en Chapultepec, Mxico, los Estados americanos delimitaron el sistema de defensa colectiva interamericano al aprobar la resolucin Asistencia Reciproca y Solidaridad Americana, conocida como Acta de Chapultepec, por la cual se dispuso que cualquier ataque a un Estado americano por cualquier otro Estado, sera considerado un acto de agresin a todos los dems. Dos aos despus, en 1947, el proceso de sistematizacin jurdica del modelo de defensa colectivo fue nalizado con la rma del TIAR, que estableci la obligatoriedad de asistencia mutua y defensa comn entre los pases americanos. Entretanto, el hecho que este instrumento nunca haya sido implementado cuestiona, adems de su adecuacin a la realidad actual, la ecacia y aplicabilidad prctica del mismo, lo que qued evidenciado por ocasin de la Guerra de las Malvinas y los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. De esa manera, la preocupacin por la seguridad hemisfrica, acentuada por el contexto de una guerra mundial en curso, ms la amenaza extracontinental, llev a Washington a diagramar un esfuerzo que culminara con la institucionalizacin de un instrumento de defensa colectiva hemisfrica, inclusive anterior a la creacin de la OEA, que ocurrira un ao despus, en la IX Conferencia Internacional Americana, en Bogota, Colombia. Puede notarse que si en Amrica Latina la formacin de los ejrcitos antecedi la constitucin de algunos Estados, irnicamente en el mbito hemisfrico tambin la JID y el TIAR antecedieron la creacin del instrumento poltico que tericamente debera comandar a la estrategia.
La emergencia de las nuevas instituciones de seguridad con el n de la Guerra Fra

Con el n de la Guerra Fra, la disolucin de la confrontacin ideolgica y el desmontaje de la bipolaridad de fuerzas, aor una serie de amenazas y desafos que aqul enfrentamiento haba mantenido sofocados, tanto a nivel mundial como americano. La aparicin de estas nuevas realidades en el terreno de la seguridad puso en evidencia la inecacia e inadecuacin de las estructuras e instituciones que durante la guerra fra constituan la arquitectura de defensa del continente. Esa inadecuacin incentiv la bsqueda de instrumentos capaces de enfrentar los desafos que la transnacionalizacin de las amenazas y la interdependencia de los actores estatales ahora proponan al hemisferio.
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La OEA y su Consejo de Seguridad Hemisfrica

En 1991, la Asamblea General de la OEA, por medio de la Resolucin AG/RES. 1123 (XXI-O/91), recomend que el Consejo Permanente reuniese un Grupo de Trabajo para estudiar y formular recomendaciones referentes a la seguridad hemisfrica, orientadas principalmente a promover la cooperacin en este mbito. As, en 1992 se cre una Comisin Especial, encargada de continuar la tarea de formular una agenda para la cooperacin en materia de seguridad en la regin. Finalmente, en 1995, la resolucin AG/RES. 1353 (XXV-O/95) de la OEA, convirti a sta en una instancia de carcter permanente: la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSH). Desde entonces, la CSH asumi el papel de foro institucional de la seguridad en las Amricas, tornndose en uno de los principales referentes del tema de la regin. Esta Comisin viene promoviendo el dilogo entre los Estados americanos sobre las medidas de fortalecimiento de la conanza; la declaracin del continente como zona libre de minas terrestres antipersonales; las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeos Estados insulares; el apoyo al programa de remocin de minas en Centroamrica; el proyecto de un programa de educacin para la paz en el hemisferio; la transparencia en las adquisiciones de armas convencionales; y la consolidacin del rgimen establecido por el Tratado de Tlatelolco, para la Proscripcin de Armas Nucleares en Amrica Latina y el Caribe).
Las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas como dnamo de la articulacin de la seguridad hemisfrica
La percepcin y la denicin de una agenda de temas prioritarios para la seguridad no ocurren solamente en el mbito de la CSH de la OEA. Por el contrario, la participacin de las reuniones de cpula en este proceso es creciente, especialmente de las cpulas ministeriales (Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas), en las cuales la temtica de la defensa obtuvo un espacio propio y ampliado a partir de 1995. Este nuevo mecanismo ha dado una nueva y enrgica dinmica a la discusin de los temas de seguridad y defensa del continente que debera estimular a los legisladores latinoamericanos, especialmente los dedicados a la defensa y la seguridad internacional, a promover reuniones anlogas con sus homnimos del continente. En la I Conferencia de Ministros de Defensa (CMDA) realizada en Williamsburg, Estados Unidos, del 24 al 26 de julio de 1995, los Ministros de
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Defensa de 34 pases del hemisferio concordaron en adoptar seis principios, conocidos desde entonces como Principios de Williamsburg1, que generaron una verdadera reformulacin conceptual de la seguridad y la defensa. Tales principios denen la seguridad como multidimensional y compleja; delimitan la separacin entre seguridad interna y la externa; remarcan la necesidad de un mayor dialogo entre civiles y militares para implementar la transparencia y funcionalidad de los mecanismos de seguridad y defensa; rearman el compromiso de los pases en bregar por la solucin pacca de las controversias. Tambin se aborda la necesidad de redenir las nuevas amenazas y las formas de responder a las mismas. La II Conferencia aconteci en San Carlos de Bariloche (Argentina), del 7 al 9 de octubre de 1996 con la presencia de los representantes de 31 pases. En ella, los Principios de Williamsburg fueron reiterados y se incorporaron los siguientes puntos: necesidad de consolidar las medidas de conanza mutua; profundizar la cooperacin interamericana para el mantenimiento de la paz con la preservacin de la soberana de los Estados; y aumentar la participacin de las naciones americanas en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. En la Declaracin de Bariloche tambin se acord que la funcin bsica de las Fuerzas Armadas contina siendo la defensa de la soberana nacional2, o sea que sera mantenida la separacin entre seguridad interna y seguridad externa, ms propiamente, defensa. Entre los resultados obtenidos en Bariloche se puede destacar la decisin de crear un centro de estudios sobre la defensa hemisfrica. La creacin de ese centro habra sido consecuencia de las indagaciones de los ministros de defensa durante la conferencia anterior, en la cual los ministros expresaron su preocupacin por la falta de especialistas civiles en materia de defensa y seguridad. Hecho que ellos consideraron el principal obstculo para que los civiles pudiesen ejercer un control efectivo sobre las Fuerzas Armadas. As fue que en 1997 se fund el Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa (CHDS, por sus siglas en ingls) con el objetivo de formar y entrenar lderes civiles para que ocupen en el futuro cargos dentro de los ministerios y de las comisiones legislativas especializadas en defensa de los pases de la regin. Posteriormente este centro fue asumiendo su sonomia actual, como brazo poltico del Departamento de Estado norteamericano para Latinoamrica, sem cualquier relacin con las CMDA.
1 Primera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Williamsburg, 1995. Disponible en: http: //www.resdal.org.ar/Archivo/d00001b8.htm 2 Segunda Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. San Carlos de Bariloche, 1996. Disponible en: http://www.resdal.org.ar/Archivo/d00001b7.htm
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La III Conferencia fue realizada del 29 de noviembre al 3 de diciembre de 1998, en Cartagena de Indias, Colombia. Los resultados de esta reunin no mostraron ningn progreso importante. Los Ministros de Defensa presentes se limitaron a raticar los compromisos asumidos en las dos Conferencias anteriores3. En octubre de 2000, la ciudad de Manaus, Brasil, fue sede de la IV Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. En el mismo perodo, el Ministro de Defensa de Estados Unidos de Amrica, estaba en Costa Rica deniendo el lanzamiento del Plan Colombia, asegurando una contribucin nanciera para el xito del mismo. Estados Unidos de Amrica no perdi la oportunidad para solicitar el apoyo de la regin para su implementacin. No obstante este acontecimiento, la Declaracin de Manaus no hizo ninguna referencia ni a la situacin colombiana, ni al Plan Colombia, ni tampoco al apoyo solicitado. Por el contrario, la declaracin expres que el principal objetivo de la reunin era promover el entendimiento mutuo y el intercambio de ideas en el mbito de la defensa y seguridad. Los ministros concordaron en que los asuntos de mayor relevancia para los Estados americanos eran la seguridad hemisfrica, las medidas de conanza mutua, la cooperacin regional para la defensa y el desarrollo, la democracia y el papel de las Fuerzas Armadas4. Otro de los puntos relevantes de la Declaracin de Manaus fue el reconocimiento de que las diferentes realidades subregionales no constituyen un impedimento para la cooperacin e intercambio, pero deben ser respetadas y consideradas al momento de formular la concepcin de un sistema de seguridad equilibrado, que reconozca los contextos estratgicos peculiares de cada una de las tres Amricas y el Caribe. Partiendo del presupuesto de que la seguridad y la defensa de cada pas son responsabilidad de la sociedad como un todo y no solamente de los militares, los ministros reforzaron la recomendacin de que es imprescindible la formacin de civiles en asuntos de defensa junto con la integracin entre civiles y militares. La CMDA se reuni nuevamente para la V Conferencia en Santiago de Chile, en noviembre de 2002. En sta se renov el compromiso de adhesin a la democracia y sus instituciones como elementos esenciales de la seguridad hemisfrica, marcando la importancia de la subordinacin constitucional de las Fuerzas Armadas a las autoridades civiles legalmente constituidas. Esta Conferencia fue la primera realizada despus de los atentados terroristas
3 Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Cartagena de Indias, 1998. Disponible en: http://www.resdal.org.ar/Archivo/d00001b6.htm 4 Cuarta Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Manaus, 2000. Disponible en http:// www.resdal.org.ar/Archivo/d00001b4.htm
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del 11 de septiembre de 2001 en los Estados unidos. Razn por la cual, los pases realizaron un enrgico repudio a toda forma de terrorismo por medio de un esfuerzo especial para incrementar la cooperacin internacional en diversos niveles, desde el global hasta el bilateral5. No obstante la presin de los Estados Unidos para la aprobacin del Plan Colombia, los ministros apenas manifestaron su apoyo a la poblacin, al gobierno y a la Poltica de Seguridad Democrtica colombiana6, que prev el fortalecimiento de las instituciones, la proteccin de la poblacin y su infraestructura. De acuerdo con la Declaracin de Santiago, las actividades terroristas y otras formas de crimen transnacional organizado colocan en riesgo la plena vigencia del Estado de derecho, la soberana y la democracia en Colombia. Un punto importante de esta Declaracin fue el reconocimiento del carcter exible de la nueva arquitectura de seguridad, la cual segn la propia declaracin, permitira un nivel creciente de estabilidad y gobernabilidad en el mbito de la seguridad y defensa regional. Los ministros reunidos decidieron recomendar que las reexiones sobre la exibilidad de la nueva estructura de seguridad, as como la posibilidad de renovar las bases de las instituciones de seguridad del sistema interamericano, fuesen consideradas por la Conferencia Especial sobre Seguridad que se realizara en el 2003 en Mxico. Al tratar el rediseo de la arquitectura de seguridad regional como respuesta a las nuevas conguraciones del sistema internacional, los ministros admitieron la necesidad de nuevas estructuras y mecanismos, as como tambin la necesidad de revitalizar los ya existentes. Se buscaba proteger el sistema democrtico y la construccin de un renovado esquema de seguridad colectiva que tomase en cuenta las caractersticas y particularidades de cada subregin del hemisferio. Coherente con este aspecto, el documento tambin reconoce la importancia para la seguridad hemisfrica de los acuerdos subregionales en materia de seguridad y defensa. La VI CMDA fue realizada en Quito, Ecuador, en noviembre de 2004. Uno de los ejes temticos de esta reunin, como no poda dejar de ser, fue la nueva arquitectura de seguridad hemisfrica7. No obstante, ninguna resolucin signicativa fue acrecentada al tema, ya que la Conferencia Especial de Seguridad (Octubre de 2003 en Mxico) haba reconocido un nuevo con5 Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Santiago de chile, 2002. Disponible en http: //www.resdal.org.ar/Archivo/d0000196.htm 6 PRESIDENCIA DE LA REPBLICA Y MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. Bogot, 2003. Disponible en: http://alpha.mindefensa.gov.co/ dayTemplates/images/seguridad_democratica.pdf 7 Sexta Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Quito, 2004. Disponible en: http:// www.resdal.org.ar/experiencias/main-vi-conf-min.html
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cepto de seguridad para la regin inspirado en el enfoque multidimensional (que incluye nuevas amenazas, preocupaciones y desafos a la seguridad) y formalizado el carcter exible de la nueva arquitectura de seguridad. De ese modo, la Declaracin de Quito retom varios puntos anteriormente discutidos y enfatiz el combate, la prevencin y la eliminacin de todas las formas de terrorismo y crimen organizado. Adems, fueron admitidas y abordadas las preocupaciones sociales y econmicas como integrantes del enfoque multidimensional de la seguridad. Se destac que las diferencias sociales y econmicas son endmicas de la regin y que la reduccin de las mismas es un compromiso de todos los pases. De acuerdo con la declaracin de Quito, la seguridad se fortalece en la medida en que se refuerza su dimensin humana, especialmente por medio de la promocin del desenvolvimiento econmico y social. Finalmente, coherentes con la posicin formulada en la reunin de Santiago, los ministros reiteraron su apoyo al gobierno de Colombia en sus esfuerzos contra el terrorismo, reconociendo dichos esfuerzos como una contribucin a la seguridad regional. Finalmente, la VII Conferencia tuvo lugar en la ciudad de Managua, Nicaragua, en octubre de 2006. A travs de la Declaracin de Managua8, los ministros sealaron como los principales puntos la necesidad de fortalecer y modernizar las instituciones relacionadas con la seguridad y defensa, implementando y dando continuidad a los programas y acciones de cooperacin y educacin en este mbito; una enrgica condena a toda forma de terrorismo, crimen organizado transnacional, incluyendo narcotrco, corrupcin, trata de personas, lavado de activos y la necesidad de enfrentarlos de manera cooperativa e integral; la importancia de la participacin activa en Operaciones de Paz, resaltando el trabajo de los pases que integran la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH); apoyo a las misiones humanitarias de las Fuerzas Armadas en situaciones de desastres naturales, y promocin del intercambio de experiencias adquiridas para ampliar las capacidades subregionales de respuestas ante tales situaciones.
Consideraciones nales
Hoy Amrica Latina parece encarrilada en las vas de la democracia. Se avanz mucho en la ampliacin social del debate sobre la defensa y cada vez son mas los partidos polticos que, conscientes de su importancia, incorpo8 Sptima Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Managua, 2006. Disponible en: http: //www.resdal.org.ar/experiencias/vii-decla-managua.pdf
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ran el tema a sus plataformas polticas. No obstante ello, persisten dicultades regionales y nacionales que fragiliza el andar de los pases por esas vas. Inclusive, en el rea de la defensa, existen obstculos para la creacin de sistemas subregionales de seguridad ecientes y ecazmente adecuados a la eminencia de nuevas amenazas y a las verdaderas necesidades regionalmente diferenciadas de la defensa. Desde un punto de vista ms general, la regin contina padeciendo de una dependencia que parece congnita a las formaciones nacionales y que, adems de dicultar los desarrollos nacionales, se reeja en el sistema de seguridad hemisfrico. La poltica unilateralista de la potencia hegemnica en la regin no apenas obstruye la funcionalidad de las instancias multilaterales, sino que, con la insistencia en imponer su propia agenda de seguridad, posterga la realizacin, cuando no la formulacin, de los intereses de las otras naciones. Desde inicio de los aos 90, ante la disolucin del conicto bipolar, la potencia hegemnica decidi adecuar el sistema de seguridad hemisfrico a las (sus) nuevas amenazas. Su propuesta para la regin consista -interpretando drsticamente- en que las Fuerzas Armadas nacionales se adecuasen al combate al narcotrco, al delito organizado, al terrorismo, a los desastres naturales, a las maras; en pocas palabras, a las cuestiones relativas a la seguridad pblica o interior, lo que signicaba transformar las Fuerzas Armadas nacionales en fuerzas policiales. Por su vez, la defensa externa del continente quedara a cargo de las Fuerzas Armadas norteamericanas. Como en ninguna otra oportunidad son oportuna la lacnica frase de Carl Schmitt el protego ergo obligo es el cogito ergo sum del Estado en este caso aplicado a las relaciones internacionales y agravada, porque en la regin, no obstante no haya experiencia histrica de la aludida proteccin, la obligacin siempre fue notoria. As, el principio de Seguridad Cooperativa para el hemisferio, que parecera apuntar a una relacin horizontal por la cual los pases mas necesitados podran beneciarse de la ayuda de los mas fuertes, en realidad es meramente funcional a los intereses de la potencia hegemnica, que tiene condiciones de imponer la agenda con los temas de su inters a buena parte del continente. En este sentido, el unilateralmente adoptado principio de defensa preventiva formulado por la administracin norteamericana, puede ser considerado la amenaza que efectiva el chantaje. Las estructuras de seguridad hemisfrica y regionales, no obstante hayan pasado por un reciente proceso de modernizacin, no alcanzan a estar a la altura de los desafos regionales. La permanencia del TIAR despus de haber mostrado en la Guerra de Malvinas su absoluta inutilidad, contina siendo el nico tratado de alcance hemisfrico para la defensa. Peor que su
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necrla permanencia es la falta de bsqueda de alternativas. El camino normal, que seria la consecucin de acuerdos bilaterales y/o subregionales para la construccin de nuevas arquitecturas exibles, que permitan el comprometimiento inmediato y adecuado de la fuerza para enfrentar las amenazas inmediatas, resulta abortado por la accin unilateral de la potencia hegemnica. Del punto de vista de las realidades nacionales, an se constata una omisin generalizada por las cuestiones de la defensa. Si esta omisin es comprensible por parte de sociedades, preocupadas por cuestiones ms apremiantes, es incomprensible por parte de la academia e injusticada por parte de la clase poltica. A pesar de notarse un claro avance de los estudios y debates de los temas de la defensa con la creacin de centros de investigacin y carreras acadmicas, an se siente la falta de formacin de asesores y cuadros especializados, tanto para discutir estos temas, cuanto para formular y deliberar sobre los mismos. La situacin de los polticos con relacin a la defensa vara mucho de pas para pas. Pero en todo los casos, dista todava de los padrones necesarios para enfrentar con autonoma los desafos deliberantes de los parlamentares y los niveles de decisin del ejecutivo que permitan viabilizar concepciones estratgicas ecientes y adecuadas a las condiciones de cada pas, atentas a los intereses nacionales y sintonizadas con la interdependencia recproca creciente. Las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas constituyen hoy un foro importante para el debate hemisfrico de todas estas cuestiones relativas a la defensa nacional. No obstante, en ellas quedan maniestamente claras las diferencias conceptuales que persisten entre los pases y que no permiten los acuerdos de fondo necesarios para conformar nuevos diseos en el rea de la defensa hemisfrica. Quizs un foro semejante, pero por parte de las comisiones de defensa de los parlamentos latinoamericanos, pudiese allanar ese camino para lograr los acuerdos subregionales en el rea de defensa necesarios para la articulacin de mecanismos de seguridad ecientes, como los mencionados DRA.
Captulo 3 Las funciones parlamentarias en seguridad y defensa

Pablo Celi
Cules son las atribuciones que tiene el Parlamento en materia de seguridad y defensa? Cules los instrumentos para la scalizacin y control parlamentario del sector? Cmo pueden los legisladores intervenir en el ciclo presupuestario? Fuerzas Armadas en democracia: Qu puede hacer el Parlamento? Cmo se organiza el trabajo parlamentario?
El Parlamento y la poltica de seguridad y defensa

Las polticas de seguridad y de defensa establecen la orientacin de las acciones de gobierno y determinan los medios, mecanismos e instituciones para concretar esa seguridad, a partir de los principios constitucionales del Estado. La implementacin de la poltica de seguridad involucra a diversas instancias del Estado, por lo que es necesario abordar en forma integral sus funciones y roles en relacin con los diversos componentes y aspectos de la seguridad; las atribuciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial sobre el desempeo del sector defensa y las competencias especcas de las Fuerzas Armadas, el Ministerio de Defensa, la Polica, los Servicios de Inteligencia y otros cuerpos especializados. Sin interferir en las responsabilidades del Poder Ejecutivo, el rol del Parlamento tiene que ver con las diversas fases de elaboracin de la poltica de seguridad y defensa nacional, desde el debate de contenidos, hasta su implementacin, seguimiento, control y evaluacin de sus resultados y efectos1.
1. Varias perspectivas de la relacin de los parlamentos y la seguridad pueden verse en: FOLLIETTI Gilda y TIBILETTI Luis, (editores). Parlamento y Defensa en Amrica Latina. El papel de las Comisiones. Vol. I: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2004.
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La importancia de la intervencin del Parlamento tiene que ver ante todo con su responsabilidad poltica en la representacin de los intereses de los diversos sectores sociales, que deben considerarse en la formulacin y desarrollo de la poltica de seguridad en forma democrtica y transparente, en cuanto esta poltica afecta la vida, valores y bienestar de la poblacin y no solamente la situacin de las Fuerzas Armadas, la Polica y otros cuerpos especializados de seguridad. La denicin del concepto de seguridad compromete decisiones polticas sobre el sector de la seguridad y sus actuaciones, estableciendo su proyeccin estratgica, que afecta la seguridad interna y externa del Estado y la sociedad, y al mismo tiempo supone un impacto nanciero en el presupuesto estatal y sobre los contribuyentes. La poltica de seguridad tiene relacin tambin con los derechos sociales y polticos, y con las libertades ciudadanas, es decir, con la calidad de la democracia. El enfoque de la seguridad adoptado, determina la orientacin de la doctrina y la institucionalidad militar, en cuanto las cuestiones fundamentales de la poltica de seguridad ataen a la determinacin de los tipos de amenazas y factores de riesgos, a los que obedece una determinada concepcin y sistema de seguridad y defensa, y a los intereses, valores e instituciones asegurados, en qu magnitud y bajo qu formas, el tipo de operaciones y la naturaleza de las fuerzas que las ejecutan, los medios y qu sectores involucrados en los diversos niveles de seguridad. El Parlamento debe desempear un rol importante en la fase de toma de decisiones, en la denicin y construccin de una poltica de seguridad, que debe ser sometida a debate y decisin del Parlamento. En las distintas fases es necesario establecer las atribuciones y los mecanismos parlamentarios correspondientes: procedimientos de interpelacin, investigaciones, comisiones especializadas, convocatorias a instancias y autoridades del sector. El Parlamento debe legislar sobre el proceso de desarrollo, toma de decisiones, implementacin y evaluacin de la poltica de seguridad, deniendo sus funciones en cada una de las fases. Tambin debe cuidar de la legitimidad de la poltica y de su transparencia, para lo cual debe garantizarse el carcter pblico de los debates y resoluciones. El Legislativo puede jugar un rol fundamental en coyunturas crticas que requieren de la aprobacin parlamentaria de los actos de gobierno, como la participacin en operaciones militares internacionales, el envo de tropas al exterior y la declaracin del Estado de emergencia, entre los ms relevantes. La responsabilidad del Parlamento con respecto a la seguridad no se reduce a las deniciones polticas y presupuestarias; sus
Pablo Celi / Las funciones parlamentarias en seguridad y defensa
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funciones se extienden a la fase de implementacin mediante acciones de scalizacin y auditora, con las que tienen tambin relacin las dems instituciones de control del Estado. As mismo deber cuidar de los necesarios vnculos entre los conceptos de seguridad y los presupuestos con las doctrinas militares y policiales, los planes de defensa y los sistemas operativos. La accin parlamentaria es esencial respecto de las relaciones entre la poltica de seguridad nacional y las normas internacionales, el impacto de la poltica de seguridad y defensa del pas en la estabilidad regional o subregional, y su correspondencia con el derecho internacional humanitario y los derechos humanos. Las deniciones polticas en esta materia, no slo se basan en las percepciones y prioridades de seguridad nacional, sino que se encuentran determinadas por diversos factores, internos y externos, y se desarrolla dentro del marco de situaciones y acuerdos internacionales, vecinales, subregionales o regionales. Los tratados internacionales constituyen un condicionante fundamental de las polticas de seguridad y defensa nacional, desde los grandes tratados marco que denen principios generales del convivir interestatal, como la Carta de Naciones Unidas, hasta los tratados especcos, de ndole bilateral o multilateral, que regulan materias particulares de relacionamiento interestatal. En la actualidad existen diversos tratados multilaterales orientados al fortalecimiento de la seguridad regional e internacional y a mejorar la cooperacin interestatal: tratados de seguridad, medidas de fomento de la conanza y solucin pacca de controversias, acuerdos regionales de cooperacin militar y asistencia en defensa, derechos humanos y derecho internacional humanitario, regulaciones sobre conictos armados, regmenes sobre armamentos.
El sistema poltico y el marco legal de las funciones parlamentarias en materia de seguridad y defensa
El desarrollo de nuevas propuestas, acordes con el marco democrtico acerca de los roles y funciones parlamentarias, tiene que ver con la necesidad de establecer parmetros legales para el tratamiento de los problemas de seguridad y defensa, para la denicin e implementacin de las polticas del sector y para el funcionamiento y control de sus instituciones. En regmenes presidencialistas, como los latinoamericanos, el Ejecutivo ha normado al sector defensa, sujeto a su ordenamiento administrativo, como una funcin subordinada al Presidente de la Repblica, que tiene
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entre sus atribuciones la de ser el Comandante en Jefe o Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas. Las iniciativas legales han partido de la funcin ejecutiva del Estado, y en la mayor parte de casos, del propio sector de la defensa, muchas veces como mecanismo de autorregulacin y gestin institucional marcadamente autnoma respecto de las otras instancias del Estado. Generalmente el Parlamento se ha reducido a conocer estas iniciativas legales, debatirlas y aprobar sus textos en el marco amplio de la normativa general y constitucional vigente. La iniciativa parlamentaria ha sido muy dbil para regular el funcionamiento del sector mediante la generacin de una normativa sistemtica desde el sector legislativo, y donde las leyes existen, vigilar y estimular su vigencia efectiva y plena implementacin. En la actualidad est an muy rezagada la accin parlamentaria para armonizar la normativa del sector defensa y las instituciones de seguridad, con los nuevos enfoques sobre seguridad, de ah que en la mayor parte de pases se mantenga una brecha entre las deniciones polticas, donde se encuentran los mayores desarrollos conceptuales y normativos que rige la actividad del sector defensa. Mediante la discusin parlamentaria se incorpora la percepcin y demandas sociales sobre la orientacin, el funcionamiento de la seguridad y defensa nacional y las acciones efectivas de las fuerzas militares y policiales. Los parlamentarios deben acoger los temas prioritarios en el inters nacional, a n de que se reejen en las polticas y en la normativa legal que ra sobre el sector. Los roles y responsabilidades del Parlamento frente a la seguridad y defensa, se establecen desde su relacin con los otros poderes, Ejecutivo y Judicial, y dems instituciones del Estado, bajo el principio de responsabilidad compartida y atribuciones funcionales especcas. Si bien el Legislativo y el Ejecutivo tienen diferentes funciones en la poltica y en la actividad de seguridad y defensa, comparten la responsabilidad poltica y legal sobre el funcionamiento del sector. La interrelacin e interaccin entre los poderes del Estado sobre la orientaciones, normativa y actividades del sector seguridad y defensa, y su administracin como bien pblico, arman una adecuada cooperacin entre el elemento civil y el militar, precautelando el respeto y armona entre las dimensiones polticas y las instancias operativas, a n de que la poltica de seguridad responda a una visin multidimensional y guarde correspondencia con los intereses sociales.
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Divisin de poderes y especicidad de funciones

Los tres poderes del Estado Ejecutivo, Legislativo y Judicial tienen funciones especcas y cumplen roles particulares en la denicin, ejercicio e institucionalizacin de la poltica de seguridad y defensa nacional. Estas funciones dependen de las caractersticas y tradiciones de los sistemas polticos, que pueden diferir de un pas a otro, por lo cual no existe un modelo universal, aunque s referentes comunes a las democracias representativas. Las funciones de los tres poderes del Estado en relacin con el sector de la defensa varan de un pas a otro, sin embargo, es un criterio comn el que stas deben basarse en la responsabilidad compartida, el rendimiento de cuentas y el control democrtico, que garantice lmites y equilibrios que eviten la arbitrariedad en el manejo de la seguridad. Este principio de corresponsabilidad poltica no obsta para que los roles especcos y las funciones particulares de cada instancia deban encontrarse claramente demarcadas, a n de evitar superposicin y choques de atribuciones, teniendo en cuenta el carcter especializado y profesional de las actividades en esta rea y el tipo institucional de los cuerpos encargados de los servicios de seguridad y defensa. En trminos generales puede asegurarse que la responsabilidad poltica, legal e institucional se distribuye teniendo en cuenta que el Poder Ejecutivo (Jefes de Estado y de Gobierno), tiene la responsabilidad poltica y el control del gobierno y administracin del sector, establece su planicacin presupuestaria y determina las prioridades; el Legislativo ejerce la scalizacin parlamentaria, aprueba sus normativas, estableciendo las leyes y reglamentos que rigen sus facultades y funcionamiento, aprueba su presupuesto y scaliza su actividad; mientras el Poder Judicial juzga las infracciones a las normas, leyes y reglamentos y sanciona los delitos que pudieran cometerse. En algunos sistemas polticos se considera tambin la intervencin con facultades de control y scalizacin del Defensor del Pueblo (Ombudsman) y de los organismos de control del Estado (Fiscala y Contralora). A n de describir la relacin de los distintos poderes, con la estructura, funciones y actividades del sector defensa, podran acogerse las siguientes atribuciones, que suelen ser comunes a varios ordenamientos constitucionales en Amrica Latina2.
2. Una visin de conjunto de las funciones y atribuciones en los diversos pases es posible encontrar en: Atlas Comparativo de la Seguridad y la Defensa en Amrica Latina. RESDAL. Disponible en: http: //www.resdal.org/atlas/main-atlas.html
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Atribuciones de los poderes del Estado en materia de seguridad y defensa

Poder Ejecutivo
Sobre estructura institucional y administracin del sector El Presidente ejerce funciones de Comandante en Jefe de Fuerzas Armadas, designa al Comandante general y alto mando de Fuerzas Armadas, Policiales y de Seguridad.
Poder Legislativo
En algunos pases, con mayor desarrollo parlamentario, el Legislativo tiene la atribucin de designar al Comandante general y alto mando de Fuerzas Armadas, Policiales y de Seguridad y aprobar las designaciones ms importantes, casi siempre sobre la base de una propuesta del Ejecutivo. El Parlamento aprueba el concepto de seguridad y sus deniciones polticas fundamentales. Aprueba el presupuesto, sobre la base de la propuesta presupuestaria del Ejecutivo, raticndola o reformndola.
Poder Judicial
Juzga la legalidad de las actividades del Sector y sanciona infracciones y delitos. En algunos pases, el Tribunal Constitucional conoce y dictamina sobre conictos de legalidad y vigila la seguridad jurdica institucional.
Sobre poltica de seguridad y defensa: Presupuesto
El Presidente dene el concepto y la poltica de seguridad. El Presidente, sobre la base de una la propuesta de requerimiento presupuestario del sector defensa, dene el presupuesto y lo enva al Parlamento para su aprobacin. El Ejecutivo formula iniciativas de ley y normativas para el Sector y las enva al Parlamento para su aprobacin y elevacin a la categora de ley. Establece proyectos de adquisicin de armamento. El Ejecutivo resuelve el envo de tropas al extranjero, generalmente con aprobacin parlamentaria, y su distribucin en el territorio nacional, y decide y controla acciones militares y de polica.
En algunos pases el Poder Judicial puede jar leyes y determinar la normativa para el sector. Sanciona infracciones y delitos presupuestarios
Marco legal
Adopta leyes y determina la normativa para el sector.
Juzga sobre la ilegalidad de accionesoprocedimientos. En algunos casos, el Tribunal Constitucional interpreta la constitucionalidad de leyes. Juzga la legalidad de las acciones y violaciones legales. Juzga la legalidad de acciones militares y de polica.
Adquisiciones de defensa Acciones de seguridad y defensa
Debate y aprueba proyectos de adquisicin de armamento. El Parlamento desempea un rol fundamental relacin a la declaracin y el levantamiento del Estado de emergencia o del Estado de guerra. En algunos pases aprueba el envo de tropas y scaliza acciones militares y de polica. Autoriza y aprueba la celebracin de tratados internacionales.
Tratados internacionales
El Ejecutivo negocia y celebra tratados internacionales en materia de seguridad y defensa, sujetos a la aprobacin del Parlamento y, en algunos casos, necesariamente con su autorizacin previa.
En algunos casos puede pronunciarse sobre violaciones y conictos legales, generalmente post accin parlamentaria o a su pedido.
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El rol parlamentario en la construccin de marcos legales del sector

Una de las principales La generacin de marcos legales funciones del Poder LegisContar con informacin de la realidad internalativo es la produccin del cional, regional, nacional. cuerpo de leyes que reguTrabajar en la bsqueda de consenso interlan la vida social. En el rea partidario. Conocer las opiniones de los sectores intede la seguridad y la defenresados: Universidades centros de estudios, ONG, sa tambin posee esta funFuerzas Armadas, Poder Ejecutivo. cin. Uno de los aspectos a Implementar mecanismos de participacin destacar en esta funcin se de los diferentes sectores. vincula a la posibilidad con la que cuentan los legisladores para tener iniciativa de ley. Aquellos casos en los que se carece de esta posibilidad, su trabajo queda constreido a esperar que el Poder Ejecutivo les remita una propuesta y analizarla. Ms all de la complejidad en la produccin de un andamiaje legal en lo referente a la tcnica parlamentaria, es decir las cuestiones formales de redactar un proyecto de ley, lo cual nos remite a la necesidad de la asesora parlamentaria, tambin esta tarea comporta un paso previo que tiene que ver con identicar las necesidades que esa norma va a cubrir. Muy importante en el rea de la seguridad y la defensa es tener presente los cambios que en trminos de concepto y entorno se han producido en la materia a nivel global y regional. El n de la guerra fra, el ambiente de cooperacin entre los pases de la regin y los procesos de transicin y consolidacin de la democracia han operado un cambio sustancial que desafa a los legisladores a producir nuevos marcos legales acordes con la nueva realidad. Entonces, el legislador deber estar al corriente sobre lo que sucede en el marco internacional, regional, subregional y nacional para pensar las materias sobre las cuales es necesario legislar como por ejemplo: educacin militar, los tipos de carrera, el establecimiento de un marco legal claro para la defensa, misiones de las Fuerzas Armadas, y presupuesto entre otros. Uno de los aspectos fundamentales que atae a la produccin de marcos legales se relaciona con la efectiva aplicacin de las normas, ya que ninguna ley ser cumplida si no goza de legitimidad. Es decir, si aquellos que deben cumplirla no la perciben como justa. La tarea de contribuir a dotar de legitimidad a una ley comienza antes de la misma sancin de la norma, durante su concepcin, mediante la incorporacin al proceso de diferentes puntos de vista, la discusin y las conclusiones consensuadas. Las comisiones especializadas suelen ser un mbito privilegiado para la generacin de consensos interpartidarios. Pero adems, la generacin de
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consensos comporta una tarea de acercamiento a los distintos sectores de la sociedad relacionados con la materia sobre la que se quiere legislar, que en el caso de seguridad y defensa corresponden a las Fuerzas Armadas, las universidades, centros de estudios especializados, organizaciones de la sociedad civil y el Poder Ejecutivo. Los legisladores pueden empaparse de los puntos de vista de los diferentes sectores mediante la realizacin de visitas, participacin de actividades de las organizaciones acadmicas, realizacin de entrevistas y generacin de mecanismos de participacin como las audiencias pblicas.
El rol parlamentario en el control y la scalizacin del sector de la seguridad

No existen principios universales para la scalizacin parlamentaria, ms an cuando ha sido un supuesto que la seguridad y la defensa sean consideradas como asuntos de exclusiva soberana nacional. Las relaciones entre las diversas instancias del Estado con relacin a las polticas y su ejecucin y la accin de los parlamentos se guan por algunos supuestos sociales y polticos, y principios generales comunes referidos al buen gobierno y el imperio de la ley en el funcionamiento de todos los sectores, incluido el de seguridad y defensa3. En tal virtud, el Parlamento sustenta su funcin scalizadora y de control, en la formulacin y ejercicio de polticas explcitas y pblicas; la existencia de una estructura y funcionarios acordes a una cultura de gestin de un bien pblico; la vigencia y respeto de sistemas legales, la transparencia de los procesos y acciones; y el rendimiento de cuentas. Partiendo del hecho que al ser el Estado la nica instancia de la sociedad que detenta el monopolio legtimo de la fuerza, los organismos que se ocupan de la aplicacin de esta prerrogativa necesariamente deben responder ante las autoridades democrticas legtimamente constituidas y estar sujetos a la rendicin de cuentas de sus actuaciones ante la sociedad. En funcin de la necesaria seguridad jurdica que debe imperar en Estados democrticos, no solamente debe tener vigencia el control jurdico institucional, sino que ste se hace extensivo a los funcionarios y al personal del sector seguridad, que es responsable en forma individual ante los tribunales de justicia, en el plano civil y penal, por comportamientos ilegales o violaciones de las leyes nacionales e internacionales. La ecacia de la scaliza3. BORN, Hans, FLURI, Phillip y JHONSSON, Anders B (editores). Control Parlamentario del Sector de la Seguridad. Principios, mecanismos y prcticas. IPU/DCAF. Ginebra, 2003.
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cin parlamentaria del sector seguridad depende del poder del Parlamento en correspondencia con el Ejecutivo, las Fuerzas Armadas y dems Fuerzas de Seguridad, relacionado con su capacidad para scalizar la implementacin de polticas, leyes, decisiones y presupuesto. Las atribuciones parlamentarias en materia de poltica de seguridad y defensa se extienden desde el concepto de poltica de seguridad hasta el control y supervisin de la administracin del sector, la estructura de las fuerzas, la estrategia y doctrina militar, el personal y las designaciones militares de mayor rango. Ante todo estn las capacidades constitucionales y legales, entre las que se establece la responsabilidad del Poder Ejecutivo ante el Parlamento sobre las actuaciones de las Fuerzas de Seguridad. Esos poderes parlamentarios pueden ser an ms fortalecidos a travs de legislacin y reglamentos especcos y otros mecanismos como: interpelacin a los miembros del Ejecutivo; comparecencia de autoridades militares; convocatoria a expertos civiles; investigaciones parlamentarias; control del presupuesto al nivel de programas, proyectos y partidas y la revisin y modicacin de asignaciones; control sobre el despliegue militar en el exterior y la visita a las tropas en misin; vigilancia de las compras y los contratos sobre equipos, armamento y servicios en seguridad y defensa. Una ecaz scalizacin requiere implementar los recursos y conocimientos especializados atendiendo factores de oportunidad, pertinencia, nivel de conocimientos especializados e informacin disponibles. El Parlamento debe estar informado sobre los asuntos nacionales e internacionales relacionados Mecanismos parlamentarios de control con temas militares y de y scalizacin seguridad, no slo por los Los debates parlamentarios sobre temas de canales del gobierno, sino seguridad permiten recabar informacin y formular tambin a travs de organicriterios y conocer el alineamiento de los diversos zaciones no ociales, como sectores polticos. universidades y centros de Las interpelaciones e interrogatorios parlamentarios permiten obtener informacin precisa y investigacin. Esto permite actualizada sobre la poltica de defensa y seguridad, relativizar la dependenayudan a controlar la implementacin de las leyes cia de las instancias que relacionadas con la seguridad y atraen la atencin pblica sobre los temas de defensa y seguridad, purequieren ser scalizadas, diendo inuir en la orientacin de la agenda poltica el Gobierno y las Fuerzas del gobierno. Armadas, y las restriccioAdicionalmente, las actividades del sector nes de informacin por pueden ser evaluadas, tambin, mediante investigalas reservas del sector. Ms ciones parlamentarias especiales que generalmente culminan en la publicacin de informes pblicos. all del alcance de la base legal de la scalizacin
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parlamentaria, es necesario que el Parlamento cuente con los recursos y conocimientos sucientes para enfrentar ecazmente el tema y que adems est presente la voluntad poltica el asumir los mecanismos a su disposicin. La scalizacin y el control parlamentarios disponen, entre los mecanismos que pueden ser muy ecaces aplicados al sector de la seguridad, de los debates, las interpelaciones y las investigaciones parlamentarias. La scalizacin parlamentaria del sector seguridad y defensa, dadas las caractersticas y prcticas imperantes en el mismo, enfrenta algunas limitaciones, que tienen diverso grado de superacin en las experiencias nacionales. Est en primer lugar el tratamiento de las reservas de seguridad nacional y dems leyes de condencialidad, cuya extrema aplicacin puede limitar la transparencia y obstaculizar la scalizacin y el control del sector, ms an si viene vinculada con la insuciencia o ausencia de leyes sobre libertad de informacin. Este fenmeno es particularmente crtico en pases con sistemas polticos frgiles, centralizadamente presidencialistas, y en pases que enfrentan conictos que afectan la estabilidad poltica y social. De otro lado, en cuanto el Parlamento debe asumir el control de un tipo de actividades, hechos y componentes en materia de armamentos, sistemas de defensa y operaciones militares, ser necesario que ste cuente con el conocimiento tcnico, la experticia y los mecanismos para acceder a la informacin especializada de la que depende un real conocimiento del sector. En ocasiones, los mandatos legislativos limitados y la imposibilidad de acceder a recursos tcnicos restringen la capacidad de ejercicio de esta funcin. El Parlamento debe desarrollar sus funciones de control y supervisin de las actividades de la defensa, contando con potestades no slo aprobatorias de las propuestas provenientes del Ejecutivo sino tambin de iniciativa parlamentaria, para la estructuracin y scalizacin del sector y la determinacin del marco legal que lo rige, sin que ello implique enfrentamiento ni obstruccin de los roles y funciones especcas de las Fuerzas Armadas. El Parlamento no slo deber tener acceso a la informacin sino que est llamado a garantizar el carcter pblico de la misPara superar las limitaciones para el control y la scalizacin ma. La condencialidad Condencialidad excesiva: legislar sobre el no debe ser convertida en acceso que los legisladores deben tener a la inforun dispositivo de autogomacin y sobre clasicacin explcita y normada. bierno del sector defensa, Necesidad de conocimientos tcnicos: contar por lo cual el carcter con asesoras, cooperacin institucional, acceder a reservado de asuntos de informacin a travs de canales del gobierno, universidades, organizaciones de la sociedad civil, centros seguridad no puede ser ilide estudios. mitado, y deber estar su-
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jeto a una clasicacin explcita y normada en el contenido, procedimientos y niveles de acceso y responsabilidad, con determinacin de temporalidad de la reserva. El desarrollo de las capacidades parlamentarias est muy relacionado con el estado de la cooperacin internacional en el rea de seguridad, que constituye una veedura y un aval de la transparencia y legitimidad democrtica de la poltica de seguridad de un pas, de ah la importancia de que el Parlamento mantenga un seguimiento de los factores internacionales que gravitan sobre la orientacin y desempeo del sector. Ley de Inteligencia Nacional de Argentina
El acceso a la informacin comprendida por las actividades de inteligencia nacional, ser autorizado en cada caso por el Presidente de la Nacin o a quien ste delegue dicha facultad. La clasicacin condencial sobre las actividades, el personal, la documentacin y los bancos de datos se mantiene aun cuando el conocimiento de los mismos sea requerido por la Comisin Bicameral de Fiscalizacin de los Organismos y Actividades de Inteligencia del Congreso de la Nacin. (Art. 16) Los integrantes de la Comisin Bicameral de Fiscalizacin de los Organismos y Actividades de Inteligencia y el personal afectado a la misma, que por su funcin o en forma circunstancial accedan al conocimiento de informacin de Inteligencia, deben guardar el ms estricto secreto y condencialidad, siendo pasibles de sanciones penales graves en caso de violar este principio. (Art. 17) Los organismos pertenecientes al Sistema de Inteligencia Nacional son supervisados por la Comisin Bicameral de Fiscalizacin de los Organismos y Actividades de Inteligencia del Congreso de la Nacin, con el n de scalizar que su funcionamiento se ajuste a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, vericando la estricta observancia y respeto de las garantas individuales consagradas en la Constitucin Nacional, as como tambin a los lineamientos estratgicos y objetivos generales de la Poltica de Inteligencia Nacional. La Comisin Bicameral tiene amplias facultades para controlar e investigar de ocio. A su requerimiento, los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional deben suministrar la informacin o documentacin que la Comisin solicite. (Art. 32)
Fuente: Ley 25.520, de Inteligencia Nacional de la Repblica Argentina. 03/12/2001. Disponible en: http://www.resdal.org.ar/Archivo/d0000172.htm
La scalizacin democrtica requiere de una amplia cooperacin institucional, para la cual es necesario desarrollar lneas de intercambio, informacin y comunicacin entre el Parlamento y el sector seguridad y defensa, con sus niveles de direccin poltica y con los mandos militares y policiales, a n de evitar el aislamiento y el aparecimiento de recelos propios de conductas corporativistas.
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El Parlamento y el proceso presupuestario de la seguridad y la defensa

En la mayora de pases los Parlamentos tienen como funcin fundamental aprobar los presupuestos del Estado, en su magnitud, estructura y distribucin, lo que incluye atribuciones sobre los aspectos presupuestarios de la seguridad y la defensa nacional. El problema radica en las reales posibilidades polticas e institucionales para ejercer una resolucin y control ecaz sobre los presupuestos militares, lo que Pautas para una presupuestacin moderna que deben ser tenidas en cuenta en la accin parlamentaria
La autorizacin previa de todos los ingresos y gastos, que el Ejecutivo debe informar en forma integral y oportuna al Parlamento. La presentacin integrada y unicada de todos los gastos e ingresos. El presupuesto relativo a los diferentes aspectos de la seguridad y la defensa, debe ser completo e integral, incluyendo los presupuestos parciales de todos componentes del sector. La presupuestacin debe garantizar la correspondencia entre las polticas, los planes y programas, las acciones y los resultados del desempeo. En la formulacin del presupuesto deben estar claros los objetivos, medios y resultados evaluables. Debe establecerse una secuencia de periodicidad regular para la presentacin del presupuesto y su aprobacin, y adems un cronograma de ejecucin vericable. Se debe contar con una descripcin clara, precisa, exhaustiva y especca de la estructura del presupuesto y de los gastos por partidas presupuestarias. Debe constatarse la naturaleza legal de los ingresos, gastos y actividades presupuestadas. La presupuestacin debe ser pblica, con acceso para el conjunto de los ciudadanos.
tiene relacin con los medios con El presupuesto los que cuentan los Parlamentos El presupuesto nacional no es slo un para ejercer una real inuencia en mecanismo tcnico para registrar ingresos la asignacin de recursos sobre un y gastos, sino una herramienta de planisector con supremaca del Poder cacin y gestin en la que se materializa la ejecucin de polticas y los objetivos Ejecutivo, a cuyo albedro se deja, de Estado en relacin con las actividades en muchos casos, la iniciativa presupuestadas. de presupuestacin y gestin de los recursos de seguridad y defensa nacional. Frente a esta tradicin, es fundamental que los Parlamentos comprendan y asuman el alcance del presupuesto como instrumento de
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scalizacin y reforma del sector defensa, en correspondencia con las nuevas deniciones de seguridad y a las demandas sociales sobre el sector4. En las deniciones y en el ejercicio presupuesEl Parlamento y el presupuesto tario se plasman en forma Vigilar la preparacin y propuesta del efectiva los principios de Ejecutivo: vericacin del cumplimiento de las normas y procedimientos. control democrtico: transEstudiar y debatir el contenido del preparencia, responsabilidad, supuesto: conocer el proyecto de ley, normar buen gobierno y rendicin legalmente los diferentes niveles de condende cuentas y la vigencia cialidad. de los marcos legales norIncorporar perspectivas y alternativas dumativos para la actividad rante el debate. del sector de seguridad Determinar si el gobierno administra coy defensa. El Parlamento rrectamente los fondos: observar y evaluar la ejecucin, ejecutar procedimientos de auditora debe seguir atentamente cuantitativa y cualitativa. el proceso presupuestario Analizar las asignaciones extra-presupuesen seguridad y defensa en tarias. todas su fases: debe vigilar la preparacin y propuesta de la proforma presupuestaria presentada por el Ejecutivo; estudiar y debatir el contenido del presupuesto, su orientacin y conveniencia, hasta su aprobacin parlamentaria; observar y evaluar la ejecucin presupuestaria, revisando y scalizando el gasto; y ejecutar los procedimientos de auditoria y rendicin de cuentas para determinar la debida utilizacin de los recursos asignados. Adicionalmente, el Parlamento debe analizar y autorizar o no las asignaciones extrapresupuestarias, y evaluar peridicamente todo el proceso de gestin presupuestaria, a n de precautelar la eciencia y transparencia. En el debate parlamentario sobre el presupuesto es posible incorporar perspectivas y propuestas alternativas, teniendo en consideracin que al convertir el presupuesto en ley su determinacin constituye una de las formas ms efectivas de inuir en la poltica de gobierno sobre el sector. Es necesario que el Parlamento asegure las condiciones de una presupuestacin apropiada para el sector seguridad y defensa que posibilite el control y la scalizacin, mediante un marco constitucional y legal riguroso y junto a una interaccin con la sociedad civil. En la presupuestacin debe imperar el principio de optimizacin en el uso de los recursos, stos deben
4. Una amplia panormica de los aspectos presupuestarios puede encontrarse en: DONADIO, Marcela (coordinadora). El presupuesto de defensa en Amrica Latina. La importancia de la transparencia y herramientas para el monitoreo independiente. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2004.
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cumplir con los objetivos de la poltica de seguridad y defensa con el menor gasto. Para ello juega un rol fundamental la determinacin de un sistema de planicacin, programacin y presupuestacin. La planicacin sistmica permite un seguimiento continuo y la medicin del desempeo del conjunto del sector de la seguridad y la defensa. Este sistema busca integrar la planicacin con las deniciones y percepciones de seguridad, haciendo que corresponda a los intereses nacionales denidos para el sector, los mismos que deben reejarse en las tareas, misiones y estructura de las Fuerzas Armadas. Los programas deben desarrollarse a partir de las deniciones e imperativos de seguridad establecidos, mediante la identicacin de los objetivos a cumplir, relacionndolos con los recursos nancieros factibles, mediante una adecuada asignacin de prioridades para la distribucin eciente de los mismos. El Parlamento debe vigilar el cumplimiento de una rigurosa disciplina presupuestaria que garantice que el Ejecutivo y el sector seguridad y defensa cumplan con la normativa legal y se ajusten a los principios y la estructura presupuestaria denida. Un manejo presupuestario transparente mejora la rendicin de cuentas ante la sociedad y el Parlamento, armando la conanza pblica en la gestin del sector defensa. El proceso presupuestario es un campo en el que es posible consolidar la interaccin del Parlamento con la sociedad civil, que puede aportar con la veedura social y la asistencia de expertos en planicacin presupuestaria y nanciera para el proceso de scalizacin, seguimiento y evaluacin, y es fuente de capacitacin y acceso a conocimientos especializados por parte de los legisladores y sus equipos de apoyo. La transparencia en el presupuesto de defensa permite a los parlamentarios desempear su rol scalizador de manera ms eciente y eleva la conanza de la sociedad civil en el sector de la seguridad. La falta de transparencia en la presupuestacin de defensa est relacionada con concepciones presupuestarias obsoletas, que suelen acompaar al dcit en las deniciones de polticas de seguridad y generan un ambiente proclive a la burocratizacin y el corporativismo en nombre de la condencialidad y el secreto militar. Los Parlamentos deben identicar y abordar estas debilidades sistmicas, puesto que en los aspectos presupuestarios es donde mayor trascendencia tiene la transparencia y rendicin de cuentas, a n de garantizar que la toma de decisiones sea compatible con los intereses sociales y los objetivos de las polticas pblicas. Adems tienen, como responsabilidad fundamental que determinar si el gobierno administra correctamente los fondos pblicos; la naturaleza estratgica de los asuntos del sector seguridad y defensa no puede ser un bice para el control sobre funciones estatales, sino que ste
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debe ser normado mediante leyes especiales adecuadas a las caractersticas del sector. As mismo tienen que garantizar un equilibrio entre la necesidad de mantener la condencialidad de la informacin en circunstancias especiales, que deben ser rigurosamente determinadas, y el carcter pblico de la estructura y distribucin presupuestaria de recursos nacionales, para lo cual es necesario que se norme legalmente los diferentes niveles de condencialidad de la seguridad. Los gastos relacionados con los niveles de condencialidad militar deben ser conocidos por instancias scalizadoras
Metodologa estandarizada para medicin de gastos de defensa

Un aspecto fundamental del proceso presupuestario de seguridad y defensa tiene que ver, en el ltimo periodo, con la estandarizacin de los sistemas de medicin de gastos en defensa, como una de las medidas de conanza mutua entre Estados. A partir de las experiencias desarrolladas por CEPAL, se ha venido buscando una metodologa que permita comparar los gastos en defensa de los diversos Estados, mediante la identicacin concordada de la estructura de sus presupuestos y los rubros fundamentales de medicin y comparacin de sus respectivas inversiones en defensa: adquisiciones de armamento y material blico, gastos de personal, operaciones, mantenimiento, etctera. Sin embargo, el establecimiento de una metodologa estandarizada comn presenta ciertas dicultades: Diversidad de concepciones de seguridad y defensa de los pases, que determinan diferencias en la asignacin de funciones, tareas y misiones, con variadas estructuras institucionales y una heterogeneidad de procedimientos, terminologa, categoras de gasto y mecanismos de asignacin de recursos. Diferencias entre las fuentes y series de datos ingresados al gasto militar. Diversos criterios para la desagregacin de gastos de funcionamiento, operacin, adquisiciones, construcciones, investigacin y desarrollo. Heterogeneidad de los sistemas de cuentas nacionales. Por esto, en su denicin, este instrumento ha sido visto como una medida de fomento de la conanza y no como un mtodo para la planicacin y reduccin de los gastos en defensa, puesto que se mantiene una concepcin de soberana estatal en la materia. El inters de los Parlamentos por el desarrollo de este tipo de medidas de cooperacin y conanza mutua entre los Estados, es fundamental para su extensin y aplicacin efectiva, permitiendo armar la observacin institucional y social de la defensa como bien pblico y estimulando el surgimiento de condiciones para una seguridad cooperativa a nivel bilateral y multilateral.
1. Hasta hoy la bsqueda de una estandarizacin se ha dado a nivel bilateral. En la actualidad se ha desarrollado una metodologa comn entre Argentina y Chile y se encuentran en proceso de desarrollo otras entre Chile y Per, y Per y Ecuador.
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especializadas, con pleno acceso a los documentos reservados, mediante procedimientos establecidos en la legislacin nacional sobre reserva y condencialidad en seguridad y defensa. El control parlamentario del sector seguridad en el ciclo presupuestario debe atender a la vericacin del cumplimiento de las normas y procedimientos en todas sus fases: preparacin, aprobacin, ejecucin y auditora del presupuesto. La scalizacin incluye necesariamente la auditora cuantitativa y cualitativa, de cifras y desempeo, en relacin con la ejecucin de los presupuestos en los diversos planes y programas. Una accin parlamentaria ecaz para garantizar una presupuestacin de seguridad transparente debe ocuparse de exigir que el presupuesto se estructure segn los principios modernos descritos y constatar que las instituciones del sector seguridad ejecuten mtodos de planicacin nanciera y presupuestacin susceptibles de evaluacin y control.
Parlamento y modernizacin de las Fuerzas Armadas en democracia

Las transformaciones en las dimensiones y alcances de la seguridad y la defensa que vienen desarrollndose desde el n de la guerra fra, se proyectan sobre las responsabilidades, funciones, misiones y tareas de las Fuerzas Armadas, con relacin Misiones de las Fuerzas Armadas a los nuevos enfoques multidimensionales de la Tradicionales: proteccin de la soberana, la integridad territorial, garanta de la seguridad de la cooperacin interestatal sociedad y el Estado. en la materia. El tipo de Participacin en Misiones de Paz. funciones y los modos de Asistencia en situaciones de desastres natuinteraccin de las Fuerzas rales: asistencia humanitaria. Armadas con las diversas Otras misiones: instancias del poder pblico, vara de acuerdo con el Fuerza auxiliar de seguridad para el mantenimiento del orden interno. marco legal nacional y las concepciones de seguridad Asistencia a la autoridad civil en la garanta del rgimen constitucional y la aplicacin de la ley. y defensa de cada Estado. Funciones sociales: integracin social (servicio miEn forma general, las litar), actividades educativas, sanitarias y medicina Fuerzas Armadas contipreventiva, apoyo a la administracin civil en zonas nan siendo una estructura remotas. fundamental para el Estado Actividades empresariales Nacin. Son muy pocos los
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pases del mundo que carecen de Fuerzas Armadas5. El desarrollo de este sector contina considerndose como un parmetro del potencial y la proyeccin estratgica de los Estados. Para los Estados modernos, las funciones de las Fuerzas Armadas estn referidas fundamentalmente a la defensa nacional, en relacin con la proteccin de la soberana, la integridad territorial y garanta de seguridad a la Lneas fundamentales de la refuncionalizacin de las Fuerzas Armadas
La reforma del Sector Defensa, en la mayora de pases, ha puesto en discusin la refuncionalizacin de las Fuerzas Armadas en condiciones democrticas, que incluye como lneas fundamentales: La democratizacin de las Fuerzas Armadas con relacin al reforzamiento de la subordinacin institucional y el rendimiento de cuentas ante las instancias legtimas del poder civil: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El ajuste de la proporcin de los recursos destinados al Sector Defensa con las demandas presupuestarias de otros sectores de la sociedad y con las reas de prioridad estatal en funcin del desarrollo econmico y social. Adaptacin a los nuevos contextos de seguridad en cuanto a sus dimensiones, presupuestos, estructura operativa y sistemas de formacin y capacitacin profesional. Correspondencia con el nuevo entorno de seguridad y con las nuevas amenazas a la seguridad y su preparacin para nuevos tipos de misiones. Tendencia a la internacionalizacin, entendida como la disposicin a operaciones no circunscritas al territorio nacional. Accionar conjuntamente con fuerzas de otros pases en el marco de misiones de paz, sobre una base bilateral o multilateral; asistir en desastres y misiones humanitarias; lo cual incide en la interoperatividad de los sistemas de informacin, equipos, operaciones, mando y control. Implementar misiones destinadas a consolidar la paz internacional, mediante la alerta temprana, la solucin pacca de controversias y la atencin a la desestabilizacin de regiones impactadas por desequilibrios econmicos, fracturas sociales o crisis polticas, en apoyo a la seguridad humana y proteccin a la poblacin civil en las zonas en conicto. Desarrollar capacidades para la asistencia en situaciones de desastre naturales o producto de la accin humana. Aqu las Fuerzas Armadas pueden colaborar con actividades de socorro a las vctimas, mantenimiento de la ley y el orden, suministro alimentos, medicamentos y otros recursos, garantizando las lneas de comunicacin y transporte.
5. Entre los pases que no tienen Fuerzas Armadas estn los pequeos estados insulares del Pacco Sur: Nauru, Maldivas, Kiribati, Samoa, Islas Salomn, Tuvalu, Palau y Vanuatu; algunos del Caribe: San Vicente y Granadinas, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, Dominica, Granada y Hait; algunos centroamericanos: Costa Rica y Panam. En otras regiones: Islandia, Mauricio, Timor Oriental, Somalia, Andorra, San Marino. La mayor parte de estos pases tienen algn tipo de fuerza pblica: gendarmera, polica o guardias nacionales.
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sociedad y el Estado. La mayora de las Fuerzas Armadas continan desempeando este tipo de funciones tradicionales. Sin embargo, bajo diversas formas, tambin tienen relacin con una proyeccin de fuerza auxiliar de seguridad para el mantenimiento del orden interno, e incluso, en algunos pases, con la asistencia a la autoridad civil en la garanta del rgimen constitucional y la aplicacin de la ley. En coyunturas crticas, han funcionado como actores polticos directos, sobretodo durante el perodo de dictaduras militares y, en democracias institucionalmente dbiles como factor de recambio y legitimacin de gobiernos durante crisis polticas y cadas presidenciales. En algunos pases existe un conjunto de funciones sociales del elemento militar, en relacin a la integracin de sectores de diverso origen social y tnico mediante el reclutamiento de conscriptos para el servicio militar; o las actividades educativas o de salud y medicina preventiva en comunidades alejadas de los centros de desarrollo y el apoyo a la administracin civil en zonas remotas. Hay casos de pases en los que las Fuerzas Armadas llevan a cabo diversas actividades empresariales, no slo referidas a la industria militar, sino dentro de algunas ramas de la industria, la agricultura, el comercio, los servicios e incluso el sector bancario. Sobre este aspecto se ha desarrollado una intensa polmica sin que existan criterios unicados. Por otro lado, la asistencia al poder civil en la El Parlamento y las misiones de las Fuerzas Armadas garanta del orden constitucional y la vigilancia del cumplimiento de la ley, es una funcin en la que se han posicionado las Fuerzas Armadas de algunos pases latinoamericanos, sin que exista un pleno consenso sobre su pertinencia. Las objeciones a esta funcin tan amplia consideran que conduce inevitablemente a la politizacin de las Fuerzas Armadas, y que su intervencin provisoria no resuelve las causas estructurales
Marcos legales que regulen las misiones de las Fuerzas Armadas: conocer y evaluar los nuevos contextos de seguridad. Evaluar el presupuesto de defensa en virtud de dotar a las Fuerzas Armadas de los medios para cumplir su funcin. Legislar sobre mecanismos de rendicin de cuentas ante el poder civil (auditoras). Resolver y controlar las circunstancias, condiciones y lmites de actuacin de las Fuerzas Armadas en acciones internas, a n de evitar distorsiones funcionales, operativas y doctrinarias. Monitorear el respeto de los derechos humanos en dichas acciones y legislar sobre la jurisdiccin competente en casos de violaciones a los derechos humanos. Asistir al poder civil en la garanta del orden constitucional, monitoreando que no se produzca la politizacin de las Fuerzas Armadas.
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polticas y sociales de los conictos, sino que por el contrario, debilita la accin poltica y la consolidacin de canales institucionales para la resolucin de las crisis, siendo perjudicial incluso para el control y la scalizacin civil del sector seguridad y defensa. La intervencin de las Fuerzas Armadas en situaciones de seguridad interna, incluido el combate a la delincuencia y el narcotrco, corre el riesgo de inducir a severas distorsiones funcionales, operativas e incluso doctrinarias en el elemento militar y provoca rivalidades funcionales con las policas. Este tipo de actuacin conlleva desajustes en los mecanismos de accin de las Fuerzas Armadas que estn entrenadas para acciones militares y no para las tareas de polica de control del orden pblico, con lo cual se promueve una militarizacin de las fuerzas policiales y una policializacin de las Fuerzas Armadas, volviendo confusos sus lmites y marcos institucionales y distorsionando su funciones y misiones especcas. Por esto, en la mayor parte de casos, este tipo de intervencin es considerada auxiliar y extraordinaria en situaciones que puedan amenazar la seguridad nacional, o en situaciones de defensa nacional. En los casos de intervencin de Fuerzas Armadas en acciones de seguridad interna o apoyo al cumplimiento de la ley, el Parlamento debe resolver y controlar las circunstancias, condiciones y lmites de su actuacin, as como los tipos de mecanismos, acciones y unidades utilizadas. De igual forma es funcin del Parlamento establecer el tipo de instituciones autorizadas a tomar la decisin de convocar a las Fuerzas Armadas y la jurisdiccin competente en caso de incumplimiento de la ley o violacin de los derechos humanos, polticos y sociales, que pudiesen tener lugar en estas circunstancias. Es necesario que la accin parlamentaria precise y fomente el desarrollo de los medios institucionales para el funcionamiento de la seguridad y la defensa en condiciones democrticas, a partir del reconocimiento de la interdependencia y cooperacin entre los sectores civil y militar y la complementariedad de sus roles, sobre la base de la institucionalizacin de las funciones de seguridad y defensa en el sistema poltico. El redimensionamiento institucional implica aspectos polticos, institucionales y funcionales y la conguracin de un marco legal que regule la organizacin y administracin del sector de la defensa. La institucionalidad militar debe encontrarse integrada en el funcionamiento democrtico, los marcos legales, el respeto de los derechos civiles y polticos y el reconocimiento y sujecin a los intereses sociales. Las formas de estructuracin del sector defensa y las funciones institucionales que permiten la decisin y el control democrticos de sus polticas
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y acciones, guardan profunda relacin con los poderes parlamentarios para determinar los objetivos, recursos y mecanismos institucionales para la organizacin y funcionamiento de la defensa y su relacin con las dimensiones diversas de la seguridad. El rol parlamentario en este aspecto es trascendental en cuanto previene tendencias autoritarias en el sector defensa, permite establecer los parmetros legales para su organizacin y funcionamiento, orienta a que la poltica de defensa responda a prioridades sociales y a derechos ciudadanos y que su nanciamiento no afecte el desarrollo y la sostenibilidad de la economa. La accin parlamentaria deber atender los fundamentos legales de los sistemas de seguridad y defensa para su funcionamiento y garantizar su concordancia con los derechos humanos, sociales, econmicos, civiles y polticos, precautelando la transparencia del Sector, el acceso a la informacin, el rendimiento de cuentas, la veedura ciudadana y la integracin cvico-militar. El ejercicio del control parlamentario sobre la seguridad y la defensa debe consolidar su institucionalizacin democrtica mediante recursos legales y medidas de gestin, administracin y direccin. En este nivel la accin parlamentaria se orientar fundamentalmente a vigilar y evaluar el funcionamiento del sector militar, en correspondencia con las leyes y reglamentos militares y su adecuacin a las deniciones y poltica de seguridad y defensa. Es particularmente importante la apreciacin constante de la correspondencia entre las funciones y misiones de las Fuerzas Armadas con las necesidades reales de la seguridad y defensa, a n de controlar la hipertroa y burocratizacin del sector o sus insuciencias estructurales, y adicionalmente evitar que el desempeo de funciones no especcamente militares afecte su capacidad funcional y operativa para el ejercicio de sus funciones primarias de defensa del territorio y la soberana nacional. En el proceso de reforma del sector seguridad y defensa, el Parlamento, a travs de las comisiones especializadas, deber conocer la naturaleza y alcance de las reformas previstas y correspondencia con los marcos constitucionales y legales vigentes. Para esta perspectiva es fundamental la interaccin del Parlamento con las dems instancias del Estado y con las instituciones de la sociedad civil en el proceso de democratizacin de la seguridad y la defensa, en pos de una seguridad que proteja los intereses nacionales en la direccin y estructuracin democrtica de las Fuerzas Armadas. Una visin amplia de la seguridad y la defensa vincula la reforma institucional con la perspectiva de una consolidacin sistmica de la democracia y la conguracin de regmenes interestatales cooperativos, basados en la
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prevencin de conictos, la solucin pacca de controversias y el fomento de medidas de conanza mutua entre los Estados, como paradigmas de su responsabilidad internacional.
Las comisiones parlamentarias de defensa
La existencia de comisiones Comisiones parlamentarias parlamentarias radica en una lgica de divisin del trabajo Grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de reas que tiene por objetivo brindar temticas y constituidos por una parte de un mayor dinamismo a la actilos integrantes de una asamblea, a los que vidad parlamentaria. Adems, sta delega parte de sus funciones con el n de promover mayor eciencia en el esta distribucin de trabajo que desempeo de los asuntos propios de la se realiza mediante el tratafuncin legislativa1. miento de las diferentes temticas en comisiones especcas, GARCA MONTERO, Mercedes y SNCHEZ LPEZ, Francisco. Las comisiones permite mayor profundizacin legislativas en Amrica Latina: una clasicacin en los temas de referencia. Los institucional y emprica. WP No 212. Institut de Cinse Politiques i Socials. Barcelona, 2002. reglamentos de cada uno de los Disponible en: http://www.resdal.org.ar/docsParlamentos suele tener estipudocumentos2.html lada la existencia de este tipo de comisiones, la cantidad de legisladores que las integrarn, el tiempo de permanencia de los mismos, las materias de competencia y dems aspectos organizacionales. En general, al ingresar un proyecto de ley a la institucin parlamentaria, ste es remitido a la comisin de su competencia para su discusin y dictamen. Para el caso particular de la defensa, en Amrica Latina existen Parlamentos que estipulan la existencia de una comisin exclusiva dedicada a esta temtica y tambin hay comisiones que tratan un conjunto de materias, entre ellas las cuestiones de seguridad y defensa. Este ltimo caso contribuye a debilitar su trascendencia y proyeccin institucional en el seno del Parlamento y las relaciones con el sector defensa.
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Comisiones legislativas dedicadas a la defensa nacional

Argentina Diputados: Defensa Nacional Senado: Defensa Nacional Diputados: Defensa y Fuerzas Armadas Senado: Gobierno, Defensa, Polica Nacional y Lucha contra el Trco Ilcito de Drogas Diputados: Relaciones Exteriores y Defensa Nacional Senado: Relaciones Exteriores y Defensa Nacional Diputados: Defensa Nacional Senado: Defensa Nacional Diputados: Segunda (trata diversas temticas, entre ellas defensa nacional) Senado: Segunda (trata diversas temticas, entre ellas defensa nacional) Asuntos Internacionales y Defensa Nacional
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
El Salvador Defensa Nacional Guatemala Defensa Nacional Honduras Mxico Defensa Nacional Diputados: Defensa Nacional Senado: Defensa Nacional
Nicaragua Paz, Defensa, Gobernacin y Derechos Humanos. Paraguay Diputados: Defensa Nacional, Seguridad y Orden Interno Senado: Asuntos Internacionales y Defensa Nacional Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas Diputados: Defensa Nacional Senado: Defensa Nacional
Per
Uruguay
Venezuela Defensa y Seguridad

Fuente: DONADIO, Marcela y TIBILETTI, Paz (directoras). Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina: edicin 2007. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2007.
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Siguiendo esta lgica de divisin del trabajo, puede ser til la creacin de subcomisiones. En aquellas instituciones parlamentarias que carecen de una comisin especca, la creacin de una subcomisin de defensa contribuye a que efectivamente exista un grupo de legisladores dedicados a la problemtica. Los Parlamentos que ya poseen una comisin dedicada a la defensa pueden generar instancias de mayor especializacin a travs de subcomisiones de legislacin en seguridad, institucionalidad militar, presupuestos de defensa, adquisiciones militares, industria militar, comercio de armamento, administracin de la defensa, relaciones cvico-militares, entre otras. Pautas para el mejor funcionamiento de las comisiones
Fomentar el incremento de los perodos de permanencia de los legisladores en las comisiones. Reducir la cantidad de comisiones de las que forma parte un legislador o atribuir niveles de prioridad para su actuacin en las diferentes comisiones. Crear subcomisiones o grupos de trabajo para el tratamiento de temas especcos. Contar con asesora especializada y permanente.
Son entonces estas comisiones, por inters y/o formacin en la temtica de sus integrantes, las encargadas de ejercer en primera instancia las facultades que en materia de seguridad y defensa posee la institucin legislativa. Aun cuando corresponden al pleno las decisiones denitivas, esta modalidad de divisin del trabajo convierte a las comisiones de defensa en un campo de generacin de consenso ya que en general los reglamentos estipulan que su conformacin debe ser proporcional con la representacin partidaria en el Parlamento. La diversidad partidaria presente en las comisiones adems garantiza una representacin de los diversos intereses sectoriales de la sociedad que contribuye al acercamiento de la comisin y del Parlamento en general con la sociedad civil produciendo instancias de legitimacin y fortalecimiento institucional. En algunos casos, los cortos perodos de permanencia de los legisladores en las comisiones van en contra de la potencialidad de especializacin que la misma podra proveerle. Esta potencialidad tambin est limitada para aquellos legisladores cuyos reglamentos estipulan su pertenencia a varias comisiones. En tanto instancias especializadas y las comisiones deben contar con los recursos humanos necesarios que aporten su conocimiento a n de alcanzar el objetivo de la expertise. En este sentido es fundamental que los legisladores que forman parte de estas comisiones cuenten con asesores con conocimientos especcos en materia de defensa.
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En sntesis
Actividades recomendadas para las diferentes funciones parlamentarias en materia de seguridad y defensa.
Adopcin de leyes y normativa del sector

Trabajar en la bsqueda de consenso interpartidario. Conocer las opiniones de los sectores interesados: Universidades, centros de estudios, ONG, Fuerzas Armadas, Poder Ejecutivo, implementando mecanismos de participacin de los diferentes sectores. Contar con informacin de la realidad internacional, regional, nacional.
Control y scalizacin
Implementar instrumentos de control y scalizacin (legislacin, reglamentos y mecanismos): interpelacin, comparecencia, convocatoria de expertos civiles, investigaciones parlamentarias, control del presupuesto, control sobre el despliegue militar, vigilancia sobre compras y contratos, debates parlamentarios. Estar informado sobre asuntos nacionales e internacionales Voluntad de utilizar los instrumentos de control y scalizacin. Iniciativa parlamentaria para estructuracin y scalizacin y regulacin legal del sector. Superar la condencialidad excesiva: generar mecanismos de acceso de los parlamentarios a la informacin, legislar para una clasicacin explcita y normada. Necesidad de conocimiento tcnico: contar con asesores expertos, cooperacin institucional, informarse a travs de canales del gobierno, universidades, centros de estudios, organizaciones de la sociedad civil.
Participacin parlamentaria en el proceso presupuestario

Vigilar la preparacin y propuesta del Ejecutivo. Estudiar y debatir el contenido del presupuesto. Incorporar perspectivas y alternativas durante el debate. Observar y evaluar la ejecucin. Ejecutar procedimientos de auditora. Analizar las asignaciones extrapresupuestarias.
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Participacin parlamentaria en la modernizacin de las Fuerzas Armadas en democracia

Generar marcos legales que regulen las misiones de las Fuerzas Armadas. Conocer y evaluar los nuevos contextos de seguridad. Evaluar el presupuesto de defensa en virtud de dotar a las Fuerzas Armadas de los medios para cumplir su funcin. Legislar sobre mecanismos de rendicin de cuentas ante el poder civil (auditoras). Resolver y controlar las circunstancias, condiciones y lmites de actuacin de las Fuerzas Armadas en seguridad interna, a n de evitar distorsiones doctrinarias, funcionales y operativas. Monitorear el respeto de los derechos humanos en dichas acciones y legislar sobre la jurisdiccin competente en casos de violaciones a los derechos humanos. Asistencia al poder civil en la garanta del orden constitucional: monitorear que no se produzca la politizacin de las Fuerzas Armadas.
Participacin en comisiones especializadas

Fomentar el incremento de los perodos de permanencia de los legisladores en las comisiones. Reducir la cantidad de comisiones de las que forma parte un legislador o atribuir niveles de prioridad para su actuacin en las diferentes comisiones. Crear subcomisiones o grupos de trabajo para el tratamiento de temas especcos. Contar con asesora especializada.
Captulo 4 La comisin de defensa en su relacin con otros actores

Flix Besio
Por qu es necesario que la comisin de defensa se relacione con otros actores? Con qu otros actores debe relacionarse la comisin? Cmo debe ser el relacionamiento con cada uno de esos actores? Cules son las lneas en las que la comisin debe desarrollarse para lograr una mayor eciencia institucional?
La necesidad de relacionarse con otros actores

La relacin entre la comisin de defensa del Parlamento y otros actores, no es un n en s mismo. Se trata de uno de los caminos que posee un sistema poltico para colaborar con el logro de una eciente conduccin poltica de la defensa nacional. Para ello, el Legislativo debe tener la capacidad de articularse con los otros actores parte del sector defensa, en una suerte de participacin en tanto responsabilidad compartida. En trminos generales, al Poder Legislativo le corresponde aprobar las leyes anuales de presupuesto de gastos y recursos del Estado, proponer, debatir y aprobar la legislacin que rige la vida diaria de la sociedad, as como estudiar y discutir en profundidad las iniciativas del Poder Ejecutivo en virtud de corroborar su pertinencia y aplicabilidad. De esta forma, el Parlamento respalda la conduccin poltica de la defensa, en Actores con los que debe relacionarse relacin con cada curso la comisin de defensa de accin tomado o a ser Poder Ejecutivo tomado. El respaldo parlaFuerzas Armadas mentario plasmado en las Sociedad civil decisiones en la materia y Propio Poder Legislativo la responsabilidad poltica
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compartida en lo relativo a la conduccin poltica de la defensa, brinda una cohesin institucional fundamental. As, existe la necesidad de un relacionamiento uido entre el Poder Legislativo y aquellas autoridades y mandos militares que gestionan el cumplimiento de los diferentes proyectos. Lo que se busca es que exista la posibilidad institucional de que la comisin de defensa reciba de mano de los reales planicadores, responsables y cabeza de organizacin, aquella informacin que necesita para un desempeo eciente en tanto organismo de control, debate y formulacin poltica. Asimismo, la comisin de defensa debe relacionarse con diferentes actores de la sociedad civil, en procura de opiniones y puntos de vista diferentes desde los cuales ver tambin la realidad tan compleja y cambiante para representarlos adecuadamente. En ese sentido, la comisin necesita generar en el resto del Parlamento el sentimiento y la percepcin de la importancia del tema y de la necesidad de encararlo desde el punto de vista poltico, con responsabilidad y dedicacin.
La relacin con el Poder Ejecutivo

En interrelacin cooperativa con el Ejecutivo, el Poder Legislativo debe tener la capacidad de brindar orientacin a la conduccin poltica de la defensa, en una suerte de participacin en tanto responsabilidad compartida. Esto ocurre cuando el Legislativo debate las iniciativas del Ejecutivo, genera sus propios proyectos, participa permanentemente en la orientacin y en el control de todas las instituciones relacionadas con la defensa nacional. En denitiva, podemos decir que cuando coopera con el Poder Ejecutivo y colabora en la generacin de polticas scalizando as la conduccin poltica de la defensa, la est legitimando como tal. En la necesaria relacin entre ambos poderes del Para la relacin con el Poder Ejecutivo Estado, la comisin de deConocimiento de la temtica. fensa puede ociar de inFuncionamiento eciente. terfase, aunque se trata de una interfase peculiar ya que pertenece, en s misma, a uno de los nodos que se pretende relacionar y articular. Para estar en condiciones de relacionarse con el Poder Ejecutivo, la comisin, debe tener un ncleo duro de conocimientos y experiencias sobre organizacin militar, la legislacin del sector defensa, doctrina de empleo de las Fuerzas Armadas, y todo aquello vinculado con el desempeo de este
Flix Besio / La comisin de defensa en su relacin con otros actores
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sector. Y adems, debe tener un funcionamiento eciente en lo referido a los procesos de substanciacin de los anlisis, debates y acuerdos, as como tambin en lo que se reere a las iniciativas propias relacionadas con los problemas parlamentarios de la defensa nacional. La importancia del funcionamiento eciente de las comisiones de defensa es sustancial para que la conduccin poltica de la defensa sea participativa, dinmica y legitimada ante el soberano, o sea ante la ciudadana. Para ser un interlocutor vlido y un igual institucional, la comisin de defensa debe mostrar solvencia tcnica sobre la materia, debiendo desarrollar la capacidad de sustentar por s misma sus argumentos. En este sentido, es fundamental la preparacin de los legisladores y asesores que vayan a participar en las comisiones de defensa. No obstante, la temtica es tan compleja que requiere que el legislador, aunque haya sido capacitado, cuente con asesoramiento tcnico permanente. Sin dejar de reconocer que en ciertas realidades normativas de algunos de nuestros pases los asuntos de la defensa son materia e iniciativa privativa del Ejecutivo, el Legislativo debe buscar y lograr los espacios de control, de inuencia hacia el Poder Ejecutivo y los espacios de generacin de polticas, con su consecuente repercusin en la conduccin poltica de la defensa. As y en el mbito prctico, las deniciones de las estructuras orgnicas de las instituciones relacionadas con la defensa nacional, las deniciones en los ascensos del personal militar, las designaciones del personal para ocupar los cargos de importancia estratgica dentro de la estructura del Ministerio de Defensa, el anlisis y control de la ejecucin del presupuesto del sector, las funciones de control parlamentario en sus capacidades de investigacin (los pedidos de informes e interpelaciones, sean stos para legislar como tambin para cumplir con su capacidad propia de control), todo ello se va transformando en uno de los ejes bsicos en los que se sostiene la conduccin poltica democrtica de la defensa. El Poder Legislativo, a travs de la comisin de defensa, podr actuar partiendo de un conocimiento real del funcionamiento del sector defensa si percibe de primera mano y visualiza la situacin y limitaciones de las instituciones vinculadas con la defensa nacional para el cumplimiento de sus cometidos y de la poltica de defensa. Segn Guillermo Pacheco La conduccin poltica de la defensa constituye en su esencia la ejecucin de la facultad de gobierno que compete a la autoridad administrativa, en la consecucin de los asuntos pblicos, aplicada al sector defensa y a la funcin respectiva1. En este sentido, la institucin por excelencia del
1 PACHECO GAITN, Guillermo. Los Ministerios de Defensa en la agenda de la modernizacin del Estado. En: DONADIO, Marcela y TIBILETTI, Paz (directoras). Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina: edicin 2007. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2007. p. 85.
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Poder Ejecutivo con la que la comisin deber rela- Para la relacin con las Fuerzas Armadas cionarse es el Ministerio Procurar informacin de los niveles pertinentes. de Defensa, ya que Los Realizar reuniones con autoridades Ministerios de Defensa militares. son las instituciones enInvitar a los militares al Poder Legislativo cargadas de la conduccin superior de la defensa y de Visitar las unidades militares. ejecutar la poltica pblica Solicitar explicaciones a los militares. respectiva2. Pero nada de esto se puede lograr si las instituciones vinculadas con la defensa nacional: incluyendo el Ministerio de Defensa, el Parlamento y sus comisiones de defensa, se mantienen cada una en su castillo, aisladas por un foso de desconocimiento. La interaccin y cooperacin se impone, incluso de una manera formal como informal, en una modalidad de constante relacin dinmica, interactiva y sistmica. As, los contactos, reuniones programadas, no programadas e incluso sorpresivas por situaciones graves o urgentes en funcin de la importancia del tema, deben ser la tnica de esa interaccin. Todo este tipo de actividades no debe ser considerado una situacin generadora de conictos, sino que se tratara de otro tipo de actividad de cooperacin entre el Ministerio de Defensa y el Parlamento. Si ste, a travs de la comisin de defensa, logra percibir de primera mano y visualiza la situacin y limitaciones de las instituciones vinculadas con la defensa nacional para el cumplimiento de sus cometidos, podr posicionarse de manera rpida y directa en la coyuntura real de la situacin. Tomando como ejemplo el presupuesto de defensa, desde donde se sustentan las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas, si los fosos que rodean los castillos institucionales, no son sorteados a travs de rmes y acordados puentes interinstitucionales, el Ministerio de Defensa puede terminar deniendo roles y funciones que no se corresponden con la poltica denida por el Parlamento; y ste puede terminar deniendo una poltica de defensa muy buena, pero inalcanzable desde el punto de vista tcnico operativo, o innecesaria desde la perspectiva de las necesidades percibidas por la ciudadana. La defensa nacional, adems de ser concebida como poltica pblica y su producto como un bien pblico, tambin debe ser considerada como un sistema, cuyos elementos estn en estrecha interrelacin y con un amplio e ineludible nivel de responsabilidad compartida.
2
Op. cit. p. 85.
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La relacin con las Fuerzas Armadas

La comisin de defensa tiene la necesidad de conocer de primera mano la situacin de las instituciones militares tanto en una coyuntura dada, como en su estructura ms permanente y de La apertura de la defensa larga duracin. Debe relacionarse al debate pblico con las Fuerzas Armadas, maneSi el tema de defensa en general y el tema jndose la posibilidad de ese remilitar en particular normalmente ha sido lacionamiento institucional sea en un asunto de los militares, si el Poder Leforma directa en diferentes modos. gislativo normalmente ha estado lejos del tema, entonces el tema militar ha estado Esta relacin es necesaria tanto an ms lejos de la propia sociedad civil en al nivel de las mximas autoridasu conjunto. des militares, como al nivel opeEl involucramiento de la sociedad civil rativo los que procuran, con su en estos temas, da el necesario nivel de accionar, el cumplimiento del proaceptacin, legitimidad y de opinin pblica favorable a los cometidos, frente a las yecto militar que les compete. Es deniciones polticas del sector. que muchas veces la informacin Un ejemplo, es la cuestin de los gastos de lograda a travs de la cadena de defensa. En las circunstancias actuales, mando puede que se vaya ltranfrente a una sociedad reexiva y cada vez ms participativa, no sera suciente ni do y distorsionando, no necesariaeciente denir un presupuesto nacional mente por mala intencin sino que, sin una participacin ciudadana, travs de siendo la realidad tan compleja, al canales institucionales. pretender sistematizarla las propias instituciones la van simplicando, desconectndola de diferentes factores, dimensiones y variables que tambin hacen a la denicin y substanciacin del problema. De esta manera pueden existirn niveles subordinados, que no necesariamente integran el alto mando de una fuerza, pero que s conocen un tema con mayor profundidad que los niveles superiores. Sin dejar de lado las jerarquas militares y sus atribuciones, la comisin de defensa debe procurarse la informacin de los diversos niveles que realmente la manejan con conocimiento y eciencia, sin que ello tenga que traducirse en la generacin de un sentimiento de incomodidad por parte de las jerarquas militares. As, las reuniones con autoridades militares, las visitas, tanto de miembros de las fuerzas al Parlamento como de legisladores a las unidades militares, y las correspondientes explicaciones por parte de los propios integrantes de las Fuerzas Armadas sobre las capacidades tcnicas de los diferentes sistemas que funcionan en la rbita de su institucin y de las carencias que padecen, deben ser la tnica para un eciente funcionamiento institucional de la comisin. Para ello, desde esta perspectiva se impone la existencia de una ocina de relacionamiento, con una direccin ejercida por
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personal militar que articule y coordine todo este tipo de actividades y necesidades institucionales entre la comisin y la institucin armada. Es decir, que ayude a construir los puentes para pasar por los fosos que rodean los castillos ya mencionados. Pero este vnculo comisin de defensa institucin militar a travs de una eventual ocina de relacionamiento, tambin podra llevar a pensar que tal vez las Fuerzas Armadas pudiesen llegar a constituir como una suerte de lobby para articular demandas frente al Parlamento. Obviamente que esto no es lo que se busca. Lo que se pretende es tan slo ver la manera de crear una suerte de interfase, un sistema interactivo y dinmico que haga que los diferentes niveles de planicacin y los que desarrollan a diario las tareas de defensa dentro de las instituciones militares, sean los que interacten con el Parlamento a travs de la comisin de defensa, sin necesariamente estar vulnerando los principios de jerarqua. De hecho, sera conveniente y necesario que las jerarquas militares y ministeriales tuviesen conocimiento y participaran en todas estas instancias de relacionamiento con la comisin de defensa. As, adems de las interacciones con el propio Ministerio de Defensa, la interaccin con las Fuerzas Armadas llevar al Parlamento a un conocimiento cabal de las capacidades reales para el cumplimiento de las polticas que se pretenden delinear. En denitiva, esa interaccin contribuye a una denicin sobre el tipo de defensa que el pas quiere y necesita, el tipo de defensa que es capaz de sostener econmicamente, y la organizacin, Parlamento e Internet
El Parlamento Virtual Peruano (PVP) ofrece informacin, servicios y participacin a travs de cuatro reas: Infrmese. Presenta la legislacin nacional desde 1904 hasta la fecha, los proyectos de ley y toda la informacin de la documentacin que produce el Parlamento. Opine. Se brinda al ciudadano la posibilidad de opinar sobre los distintos proyectos. Se dispone de un formulario en el que se identica el ciudadano, el proyecto referido, las observaciones y la propuesta alternativa. Debata. Presenta dos foros: los que tratan temas propuestos por el Legislativo y los que tratan con temas propuestos por los ciudadanos. Solicite. A travs de la presentacin de una solicitud, el ciudadano puede acceder a la informacin que requiera.
Fuente: LEIVA, Luciano. Nuevas modalidades de representacin y participacin democrtica posibilitada por la informtica y las telecomunicaciones. En: CAETANO Gerardo y PERINA, Rubn. Informtica, Internet y Poltica. CLAEH-UPD/OEA, Impresora Editorial; Montevideo, 2003. Disponible en: http://www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/oea_claeh/oea_claeh_ internet.pdf
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despliegue y doctrina de las instituciones militares, necesarias para ese tipo de defensa.
La relacin con la sociedad: organizaciones no gubernamentales y medios de comunicacin

En la actualidad la ciudadana, en funcin de las percepciones de sus necesidades, de su realidad y gracias a los avances de las comunicaciones, encuentra objetivos, problemas e intereses compartidos y compartibles. Vemos que la ciudadana se vuelve participativa y reexiva, procurando generar transformaciones sociales no slo a travs de la poltica, sino travs de ella misma, incidiendo en las instituciones polticas. Las nuevas facilidades para acceder a la informacin ha trado como resultado el hecho que las burocracias que antes administraban exclusivamente la informacin usualmente organizaciones jerrquicas fuesen perdiendo poder al perder la exclusividad sobre el manejo de la propia informacin. As es que las presiones de la propia opinin pblica sobre los actores polticos van en aumento da a da. Las organizaciones de la sociedad civil, frente a las facilidades de las comunicaciones, han adquirido una fuerza sin precedentes. Con relacin a lo que hemos venido desarrollando, debe indicarse que la esencia misma de la institucin parlamentaria genera la necesidad del vnculo con la sociedad civil. Alejados de la ciudadana, los legisladores no pueden empaparse de sus pareceres y necesidades, y por lo tanto no pueden representarlos adecuadamente. En tal sentido, la sociedad civil y los medios de difusin pueden jugar un rol informal signicativo en la scalizacin de la formulacin e implementacin de la poltica de defensa. La sociedad civil, junto a los medios de comunicacin, puede cooperar, al tiempo que stos contribuyen a reforzar las acciones democrticas desde la informacin y la generacin de opinin ciudadana. Las diferentes instituciones acadmicas, tanto pblicas como privadas, las instituciones sociales donde se nuclan y relacionan los militares retirados, las instituciones vinculadas con la proteccin a los derechos humanos y todas aquellas instituciones que perciben que tiene algo que decir respecto a la defensa, se deben constituir en nodos dentro de la conguracin de un escenario o red de articulacin de debate e intercambio dinmico. Es de este escenario de donde la comisin de defensa debe nutrirse para, desde esa diversidad, lograr la participacin activa y el compromiso de todos, trabajando bajo
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la clave del dilogo, donde todas las opiniones son escuchadas, argumentadas y debatidas. De todo ese conjunto de interacciones, seguramente puedan surgir consecuencias positivas. Por un lado, la sociedad civil se siente escuchada. En este sentido y ms all que sus conceptos primen en las deniciones de polticas y que sus reclamos se satisfagan en su totalidad, al tenerse la oportunidad de debatir y poder expresarse en su posicin, e incluso al tenerse la oportunidad de escuchar los argumentos de los dems actores en un eventual mbito mltiple proporcionado por una comisin de defensa que escuche y debata, ineludiblemente esto dar una gran legitimidad al funcionamiento y actuaciones para sta. Asimismo, la propia comisin tambin se va nutriendo de opiniones diversas sobre la temtica que la ocupa, lo cual redundar en un plus en el cumplimiento de sus funciones poltico-institucionales. En suma, esta modalidad de interaccin entre las instituciones polticas y la sociedad civil tambin le brinda a sta la posibilidad y las herramientas para que pueda ejercer ecientemente el derecho de contralor sobre el funcionamiento y la actividad poltica de la defensa nacional. Resumiendo, en un continuo y dinmico accionar Para la relacin con el propio Parlamento la comisin de defensa debe mantener informada Generar la percepcin sobre la importancia del tema. a la ciudadana respecto a los diferentes temas que Fomentar la participacin parlamentaria en la conduccin y control de la poltica de defensa. tratan. En el mundo de hoy, Interactuar con otras comisiones (Comisin la legitimidad que pueda de Relaciones Exteriores, Comisin de Presupuesto brindar la ciudadana a y en Parlamentos bicamerales con la otra Comisin las instituciones polticas de defensa). vendr si esa ciudadana comparte sus valores y est informada de las marchas y contramarchas en las deniciones polticas. Pero tambin debe reconocerse que esto no es un asunto fcil. En un sistema de prioridades ciudadanas donde el tema de la defensa tradicionalmente ha sido manejado por la burocracia militar y, en el mejor de los casos, por una pequea elite poltica civil, es difcil que el mismo sea instalado socialmente, como parte de la agenda pblica. Pero por ser difcil, no quita que sea absolutamente necesario ponerlo sobre la mesa y comunicarlo a la ciudadana. As, los medios de comunicacin se tornan en una herramienta de importancia para la comisin parlamentaria de defensa. sta los necesita y debe articulares con ellos para difundir, publicitar y transparentar su accionar, as como los medios se alimentan de la comisin al ser provistos de infor-
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macin el y actualizada, sabiendo que cuentan con un actor parlamentario a quien recurrir cuando necesiten informacin.
La relacin con el propio Parlamento

El tema del relacionamiento tamb i n deb e referirse a la comisin de defensa con su propia instituci n de pertenencia , es decir con el Parla mento. Adems de su relacin con el Ejecutivo , con las F uerzas Armadas y con la sociedad civil, g enerando capacidad t cnica, le g itimidad y los espacios institucionales para deb atir e influir en los temas relativos a la conduccin poltica de la defensa, de ig ual manera la comisin de defensa tamb i n necesita g enerar en el resto del Parlamento el senti miento y la percepcin de la importancia del tema y de la necesidad de encararlo desde el punto de vista poltico, con much a responsab ilidad y dedicacin . Este tipo de accionar no har otra cosa ms que mostrar que la poltica de defensa es una poltica que se articula con el conjunto de polticas nacionales que hacen a la conduccin de un pas y, adems y en denitiva, que la misma se interrelaciona con el Estado Nacin como un todo. Por tanto, la comisin de defensa tambin debe ser la institucin que procure establecer un liderazgo que se plasme en un verdadero llamado a la accin parlamentaria en este sentido, buscando incluso un mejor relacionamiento, si es que existe alguno en la actualidad, con las comisiones de relaciones exteriores, presupuesto y con las dems comisiones en general, incluyndose aqu las otras comisiones de defensa para los casos que exista ms de una cmara parlamentaria. La realidad indica que al momento de elegir y designar las comisiones que los legisladores van a integrar, la comisin de defensa no es de las ms populares y solicitadas. Lgicamente, si bien desde un punto de vista estratgico la defensa es de suma importancia para pervivencia del Estado Nacin, tenemos que reconocer que no es un tema destacado en la agenda pblica. sto se traduce en cierto desinters por parte de los miembros del Parlamento, en relacin con los asuntos de la defensa. Sin embargo, s existen algunos legisladores que se interesan en la misma normalmente los integrantes de las comisiones de defensa , y es a ellos a los que les corresponde la tarea, no fcil por cierto, de lograr el inters, la atencin de sus pares legisladores, para tratar, debatir y difundir en los plenarios los temas de la defensa.
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El presupuesto de defensa: ejemplo de necesidad de relacionamiento integral

Finalmente, como un ejemplo de la necesidad de relacionamiento participativo del Parlamento, adquiere especial importancia el proceso de elaboracin y aprobacin del presupuesto de defensa. En s mismo y como en todos los mbitos de la poltica, el presupuesto se constituye en una de las herramientas ms importantes para que el Legislativo pueda ejercer las funciones que le son inherentes en el desarrollo de polticas, tanto en escenarios nacionales como internacionales en los sistemas democrticos. Facultades Constitucionales del Parlamento en relacin al control
Pas Se requiere Puede legislar Puede acusar Puede juzgar Participa en Puede su aprobacin en relacin de a ociales de funcionarios? la eleccin de introducir para el las Fuerzas las Fuerzas funcionarios modicaciones nombramiento Armadas? Armadas? de instituciones en el de ociales de control presupuesto superiores de externo? nacional? las Fuerzas Armadas? S S NO S NO NO NO NO S S NO S NO NO S NO S S NO S S S S S S S S NO S NO S S NO NO NO NO S NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO S S S S S S NO N/R N/R S NO S S S S NO S S S S S S S S S S S S S S S N/R S S S S S S S S S S S S S S S S
Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Per R.Dominicana Uruguay Venezuela
Fuente: DONADIO, Marcela y TIBILETTI, Paz (directoras). Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina: edicin 2007. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2007. p. 64. Disponible en: http: //www.resdal.org.ar/libros/Archivo/atlas-libro07.htm
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Desde un punto de vista general, constitucionalmente es competencia del Parlamento su debate y aprobacin sobre la base del proyecto de ley de presupuesto remitido por el Poder Ejecutivo, que es derivado al ingresar al Parlamento a la comisin de presupuesto. Aqu, los legisladores de la comisin de defensa, si quieren tener una participacin activa en materia presupuestaria, deben ser capaces de relacionarse en los cuatro niveles. Primero, con el Poder Ejecutivo, especialmente con el Ministerio de Defensa que es quien eleva al ministerio encargado de elaborar el proyecto de ley de presupuesto la propuesta de presupuesto del sector defensa. Segundo, con las Fuerzas Armadas ya que la mayor parte del presupuesto de defensa est destinada a ellas y son quienes en la prctica visualizan las necesidades del sector. Tercero, con la ciudadana, organizaciones civiles, universidades y centros de estudios, para obtener diversas y variadas visiones sobre las necesidades y prioridades que se visualizan en defensa. Y cuarto, con los actores parlamentarios que son referentes en materia de presupuesto y con quienes se debe trabajar en conjunto para la aprobacin consensuada de la ley de presupuesto en lo que al sector defensa corresponde. Si bien en algunos trabajos sobre presupuesto de defensa3, se hace referencia a la importancia de denir y manejar el quin gasta, el en qu se gasta y el cmo se nancia lo gastado, siendo el presupuesto la llave de la poltica y en relacin con la conduccin poltica de la defensa, pensamos que lo ms relevante sera el para qu se gasta, es decir, no solamente que se cumplan criterios de transparencia y eciencia administrativa, sino que se pondere realmente el cometido del gasto, su eciencia y efectividad, y cules son los objetivos estratgicos del pas para los cuales se hace el gasto. Nos estamos reriendo aqu a cules son sus objetivos estratgicos y su relacin con los objetivos nacionales, con los objetivos de defensa y con la poltica de defensa misma. Este tipo de elaboracin, debate y scalizacin de una poltica, por parte del Parlamento, lleva a la elaboracin de un presupuesto con un cierto nivel de clasicacin funcional y denicin de proyectos, relacionados siempre con objetivos polticos en general y de defensa en particular.
Conclusiones
La comisin de defensa Parlamentaria debe abrirse a la institucionalidad nacional, para cumplir ecientemente con su labor dentro del Parlamento de
3 Por ejemplo nos estamos reriendo a: DONADIO, Marcela (coordinadora). El presupuesto de defensa en Amrica Latina. La importancia de la transparencia y herramientas para el monitoreo independiente. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2004.
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un pas. Para ello, su interrelacin con el Poder Ejecutivo, especialmente con el Ministerio de Defensa, con las Fuerzas Armadas, con la sociedad civil y con el resto del Parlamento, se nos muestra como una necesidad ineludible. En lo referido al Poder Ejecutivo, a la comisin de defensa y al Parlamento mismo, debern cooperar articuladamente, analizando y, eventualmente, modicando los marcos legales que propone el Ministerio de Defensa en su poltica de defensa. En otros casos debern controlar la ejecucin de la misma, a travs de llamados a sala, cuestionamientos e interpelaciones ministeriales o de funcionarios de alto nivel, tanto del Ministerio de Defensa como de las Fuerzas Armadas. Para todo eso, deber contar con la posibilidad de informacin veraz del estado de situacin, tanto estructural como coyuntural, de las instituciones militares y las capacidades de las mismas para el cumplimiento de su misin. Esta informacin, debe ser recibida en tiempo y forma, obtenida tanto de las autoridades ministeriales, como tambin de los directores de los proyectos correspondientes nanciados por el presupuesto nacional e, incluso, a travs de una eventual ocina de enlace parlamentario con las Fuerzas Armadas, ocina necesaria para apoyar las actividades legislativas y de coordinacin interinstitucional. Esta situacin le brinda a la comisin de defensa un nivel de legitimidad tal que le permite articularse con el resto del Parlamento, generando el inters a travs de las diferentes facetas que tiene la defensa nacional, en tanto bien pblico. Todo este interrelacionamiento eciente debe apoyarse en una poltica comunicacional que, reconociendo al ciudadano y sus percepciones, lo valore y considere en tanto generador de inquietudes y propuestas tambin en materia de defensa nacional. Para ello la comisin de defensa debe producir informacin de inters relativa a su funcionamiento y canalizarla a travs de los medios de difusin masiva, incluyendo internet, hacia la sociedad toda, recibiendo y analizando los feedbacks correspondientes. Pero la comisin de defensa, en tanto institucin poltica, no puede desempearse responsablemente en una temtica tan compleja como la defensa nacional, si no tiene las capacidades para ello. Por tanto la misma, necesariamente, deber tener conocimientos especializados sobre defensa en general y sobre empleo de las Fuerzas Armadas en particular. Con ello, deber proyectar su estatura poltico institucional para ser considerada por el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas como un interlocutor vlido, un igual institucional y, a la vez, como un interlocutor necesario. En denitiva, deber mostrar legitimidad poltica, la que deviene del conocimiento de la temtica de defensa, la temtica militar y sus particularidades. La defensa nacional constituye una parte de la poltica nacional en general
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y de la visin estratgica de un pas para el logro de sus objetivos nacionales. Una comisin de defensa que funcione ecientemente, constituye una institucin de generacin de polticas y de instrumentos de control sobre la conduccin poltica de la defensa nacional. Por ende, un funcionamiento armnico y articulado de todas estas instituciones polticas, coadyuva a la tan necesaria eciencia en el desempeo de un gobierno democrtico. Como contrapartida, una disfuncin sistemtica de esas instituciones seguir llevando a la ineciencia en materia de deniciones y de conduccin poltica de la defensa nacional, as como tambin a la frustracin gubernamental al no percibir ni poder satisfacer las necesidades que en materia de defensa tiene la ciudadana de un pas. Si las necesidades de la ciudadana no se satisfacen, la legitimidad de las instituciones polticas se ponen en cuestin, y los ciudadanos terminarn buscando procedimientos, mbitos y lderes tal vez por fuera del sistema poltico , a travs de los cuales s se puedan sentir representados.
En sntesis
Actividades recomendadas para las diferentes funciones parlamentarias en materia de seguridad y defensa. Relacionamiento con la sociedad civil
Establecer relaciones con diferentes actores de la sociedad civil en procura de diversas opiniones y puntos de vista. Fortalecer los mecanismos de comunicacin a travs de la Internet: acceso a la informacin legislativa, buzones de consulta, foros, conferencias virtuales, entre otros. Trabajar junto a los medios de comunicacin viabilizando a travs de ellos la difusin de las tareas de la comisin en un marco de transparencia institucional y transformarse en un referente comunicacional en el rea de defensa.
Relacionamiento con las Fuerzas Armadas

Realizar reuniones con autoridades militares. Visitas de miembros de las fuerzas al Parlamento, como de los legisladores a las unidades militares. Establecer una ocina de relacionamiento de las Fuerzas Armadas dentro del Parlamento, con una direccin ejercida por personal militar, que articule, coordine y satisfaga las necesidades institucionales entre la comisin de defensa y la institucin armada.
Relacionamiento con el Poder Ejecutivo

Buscar y lograr espacios de control e inuencia hacia el sector defensa del Poder Ejecutivo. Organizar reuniones programadas, no programadas e incluso, sorpresivas en funcin de la importancia del tema a tratar.
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Relacionamiento con el propio Parlamento

Generar en el resto del Parlamento el sentimiento y la percepcin de la importancia de la defensa. Transformarse en una comisin lder, buscando fomentar y mejorar los mecanismos de trabajo con las comisiones de relaciones exteriores, presupuesto, seguridad ciudadana y las dems comisiones en general. Y, para los casos que exista ms de una cmara parlamentaria, con su comisin homnima en el Senado.
Relacionamiento con la elaboracin y aprobacin del Presupuesto

Establecer mecanismos de consulta con el Ministerio de Defensa al momento que ste trabaje en la elaboracin del anteproyecto de presupuesto del sector. Establecer mecanismos de consulta con las Fuerzas Armadas ya que la mayor parte del presupuesto de defensa est destinada a ellas y son quienes en la prctica visualizan las necesidades del sector. Abrir canales de dilogo con la sociedad civil: organizaciones civiles, centros de estudios y universidades. Crear mecanismos de trabajo conjunto con la comisin de presupuesto para trabajar en el anlisis, debate y aprobacin consensuada de la ley de presupuesto en lo que al sector defensa corresponde.
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Captulo 5 La asesora parlamentaria

Gustavo Fabin Castro
Por qu es importante la existencia del asesor parlamentario? Qu lugar ocupa el asesor dentro de la institucin parlamentaria? Cul es el perl que debe desarrollar un asesor? Cmo es la relacin asesor-legislador? Qu conocimientos debe tener un asesor parlamentario en defensa?
La necesidad de contar con asesora parlamentaria en defensa

El espectro de temticas abordadas por el Parlamento es muy amplio dado que los representantes son los responsables de crear y actualizar el marco legal que regula la totalidad de actividades que se desarrollan en el seno de la sociedad. La organizacin en comisiones especializadas responde a esta necesidad y la divisin del trabajo se torna primordial para poder lograr un tratamiento profundo de los diferentes temas y agilizar su tratamiento. La amplitud no slo est dada por la cantidad de temticas sobre las que entiende el Parlamento. Una temtica, en este caso la defensa nacional, tiene mltiples derivaciones y el legislador ha de estar en condiciones de atenderlas a todas. Es, en este sentido, que el legislador se vale de especialistas los asesores para que puedan brindarle su consejo, ilustrarlo con su parecer para que pueda llevar a cabo su tarea. Esta misin, obliga al asesor a desarrollar un perl harto completo, ya que, adems de conocer su propio trabajo, debe estar bien empapado del pensamiento y modo de trabajo del legislador para poder brindarle el asesoramiento necesario. En los prrafos siguientes, utilizando el anlisis del caso argentino, buscaremos desarrollar los diferentes aspectos que abarcan a la funcin y la misin del asesor parlamentario en materia de defensa, sin dejar de reconocer la existencia de diferentes modelos de asesora en los dems pases de Amrica Latina.
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El asesor en relacin a la institucin parlamentaria en Argentina

Existen dos clases de asesores segn la modalidad en la que son contratados. Algunos asesores parlamentarios forman parte de la planta estable de cuerpo legislativo, al que llamaremos genricamente asesor permanente. Otros asesores son contratados directamente por el legislador, que podran denominarse asesores contratados o temporarios. Asesoramiento institucionalizado: el modelo norteamericano
El Congressional Research Service (CRS), organismo que depende de la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos, funciona como rgano asesor del Congreso. Consta de una divisin de defensa nacional la cual asesora en polticas pblicas relativas a su rea especca a travs de especialistas que son consultados por la Cmara de Representantes y el Senado. Entregan informacin y anlisis sobre asuntos de inters y realizan investigaciones especcas. Sus investigaciones, que pueden ser solicitadas condencialmente por los parlamentarios, generalmente responden al siguiente esquema metodolgico bsico: Denicin del problema o tema a investigar. Evolucin de los antecedentes que lo convierten en un tema que justica la investigacin. Causas del problema. Leyes y normas que se relacionan con el tema. Soluciones alternativas.
Fuente: BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE: Asesora Parlamentaria en Argentina, Espaa, Gran Bretaa y Los Estados Unidos. Serie Estudios, No.164. Santiago de Chile, agosto 1997. Disponible en: http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/ nro164.html
Ambas modalidades de contratacin reportan ventajas y desventajas, que tienen impacto sobre la relacin asesor-legislador y por consiguiente en el desempeo del asesor.
El asesor permanente
Por lo general esta tipologa se encuentra pautada en forma detallada y precisa en algn estatuto, norma o reglamento que regula los requisitos, derechos, obligaciones y dems disposiciones relativas al personal del Parlamento, en el que se incluye a la gura del asesor. Los asesores que forman parte de la planta permanente suelen tener pautada una carrera administrativa que les brinda un marco temporal propicio para planicar el perfeccionamiento de sus capacidades. Pueden tener un destino jo, como por ejemplo prestar funciones en una
Gustavo Fabin Castro / La asesora parlamentaria
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determinada comisin u rgano administrativo de la Cmara, o pueden estar a disponibilidad de los legisladores para ocupar los cargos donde y cuando sean requeridos. La estabilidad en la funcin de asesor les brinda un conocimiento prctico del funcionamiento legislativo pero la posibilidad de una elevada rotacin atenta contra la acumulacin del saber especializado en una materia especca. Uno de los desafos ms importantes de este tipo de asesor es ganarse la conanza del legislador debido a que este ltimo suele conar en los asesores contratados por l mismo.
El asesor contratado o temporario

Estos son asesores contratados por un legislador y por dicha razn su desempeo se encuentra enmarcado Tipos de asesores segn dentro del perodo de mandato de la modalidad contractual quien lo contrata. Dado que el asePermanente: forma parte de la plansor contratado o temporario es conta estable de la institucin parlamentaria. vocado segn el exclusivo criterio Contratado o temporario: es contradel legislador, es natural que se getado por el legislador. nere un vnculo de lealtad personal y poltica. De este modo, el asesor es depositario de la conanza del legislador, manejando informacin sensible, su agenda y las relaciones institucionales. La contrapartida a esta situacin se presenta con la incertidumbre que se genera sobre el futuro laboral del asesor, que eventualmente funciona como un desincentivo a dedicar tiempo en mejorar su capacitacin para el mejor desempeo de sus funciones.
El asesor en relacin a quien asesora

Existen diferentes asesores parlamentarios en virtud del sujeto al que prestan servicio y segn la modalidad contractual en la que se desenvuelven. Respecto al sujeto, pueden asesorar a una autoridad de Cmara, un bloque partidario, una comisin especiaTipos de asesores segn a quien lizada, o a un legislador. Debido a asesoran que esta publicacin est dirigida Autoridades de Cmara al asesor parlamentario en defenBloque partidario sa, es pertinente hacer hincapi en Comisin los asesores de comisin y de los Legislador legisladores miembros de sta.
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El asesor de comisin
A diferencia de lo que sucede con la tipologa segn la modalidad contractual, no existen deniciones formales sobre las funciones que debe desempear un asesor de comisin, siendo ste un punto muy poco explorado acadmicamente. Al nal de este captulo se utilizar una de las pocas deniciones existentes, que hace referencia a la Cmara de Diputados de Argentina y seala que A cargo de los Asesores de Comisin se encuentra en la prctica todo el quehacer de la misma, que excede el mbito meramente burocrtico. Son habitualmente los redactores de los informes que acompaan a los proyectos, en los dictmenes que sobre los mismos emite la Comisin, y que suscribe el Presidente. Por otra parte, colaboran activamente con ste habitualmente miembro informante en los proyectos dictaminados por la Comisin y que corresponden al bloque poltico que integra en la preparacin de los informes mediante los cuales son denidos los proyectos en el recinto1. Dependencias parlamentarias que brindan informacin en Argentina
En la Cmara de Diputados de Argentina, dentro de una de sus dependencias denominada Secretaria Parlamentaria existe la Direccin de Informacin Parlamentaria. La Direccin, centro de informacin y asesoramiento de la Cmara, tiene el objetivo de centralizar la informacin dispersa y colaborar con los legisladores, las comisiones y los bloques parlamentarios en el cumplimiento de sus funciones. Cuenta con personal profesional en su mayora proveniente de disciplinas sociales y posee una base informatizada con documentos parlamentarios, legislacin, datos cuantitativos, informacin poltica y documentacin periodstica. Los que se suministran fundamentalmente a travs de un servicio de atencin de consultas, elaboracin de trabajos especiales y asesoramiento profesional. Dentro de la Direccin se encuentra la Subdireccin de Estudios e Investigaciones, encargada de planicar, coordinar y controlar la realizacin de estudios e investigaciones que se soliciten o programen, sobre los asuntos de competencia del Parlamento, as como brinda asesoramiento profesional especializado a los usuarios de los servicios de la Direccin de Informacin Parlamentaria. Especcamente, en materia de defensa, la subdireccin cuenta con un departamento especializado en Estudios Internacionales y Defensa, que asesora y realiza los estudios e investigaciones que se soliciten o programen en el rea y presta asesoramiento profesional especializado en asuntos de carcter internacional y de defensa.
Fuente: Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. En: http://www1.hcdn.gov.ar/ dependencias/dip/NPag/aorganizacion.htm
1. TIBILETTI, Luis y UGARTE, Jos Manuel. El Rol de las Comisiones de defensa parlamentarias como mbito de interaccin cvico militar. Ideas para incrementar y fortalecer dicho rol. En: Hacia una nueva relacin. El papel de las Fuerzas Armadas en un gobierno democrtico. National Democratic Institute for International Aairs. Washington, 1990.
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Este asesor, si bien reporta en denitiva a un legislador autoridad mxima de la comisin lo hace exclusivamente en actividades circunscritas a la materia de competencia de la misma. Desarrollando as una expertise en la temtica de la comisin en la que se desempea.
El asesor del legislador

El cargo de asesor de un legislador tampoco tiene denido con precisin su alcance y rgimen de trabajo. Por lo general, este tipo de asesor suele ser polifactico en su quehacer, desarrollando tareas tan diversas como administrar las relaciones pblicas del legislador, manejar su relacin con la prensa, participar en negociaciones polticas y representarlo en las comisiones donde el legislador participe. Este asesor debe tener un conocimiento en las materias de las comisiones de las que es miembro el legislador, sin embargo el realizar otras tareas de gestin como las mencionadas, le restringen la posibilidad de profundizarlo.
Capacidades que debe desarrollar un asesor parlamentario
Manejo de informacin
La informacin es un insumo Tipos de informacin que necesita indispensable para cualquier perel asesor sona que brinde asesoramiento. Histrico de la legislacin nacional. Las recomendaciones que realice Legislacin comparada. deben estar basadas en un coCmo estn manejando ese tema nocimiento objetivo del tema en en otras instituciones del Estado. cuestin, al que slo es posible Informacin dura y anlisis. acceder a partir de la formacin e informacin pertinente. Cuando el asesor tiene identicado el tema especco sobre el que va a trabajar, requiere para su tarea tres tipos de informacin: el histrico de la legislacin nacional, la legislacin de otros pases sobre el tema y lo que estn haciendo otras instituciones del Estado en ese sentido en el caso de la defensa se trata del Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas. El histrico de la legislacin nacional facilita al asesor informacin sobre qu es lo que se ha legislado hasta el momento sobre el tema especco que
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est trabajando. Esto sirve para no encarar proyectos sobre cuestiones ya legisladas y para no contradecir las normas vigentes. El acceso a este tipo de informacin no implica grandes complicaciones, en general los parlamentos cuentan con una dependencia que la provee e incluso los Websites institucionales suelen tener un link a la legislacin nacional. La legislacin comparada es otra fuente de informacin que emana de las experiencias desarrolladas en otros pases. Lo ideal no es la copia de modelos forneos, los cuales no siempre se adaptan a las circunstancias polticas y culturales nacionales, pero s es til como un insumo para la generacin de alternativas de accin, con la ventaja de conocer los resultados de su aplicacin, ante una cuestin determinada. En algunos casos, las mismas dependencias que proveen el histrico de la legislacin nacional, pueden brindar informacin sobre otros pases. Aunque tambin puede ser provechoso obtenerla a travs de contactos que ayuden a contextualizar el texto de la ley. Esto requiere la generacin de contactos internacionales que podran llegar a producirse a travs de visitas e invitaciones de delegaciones extranjeras, la realizacin de seminarios y otras actividades que generen un espacio de encuentro entre colegas de diferentes pases. El conocimiento de cmo se est tratando un tema especco en otras dependencias del Estado, no slo contribuye a la accin coherente entre todos los poderes del Estado sino que adems permite ir formndose una idea sobre la aceptacin que tendr la propuesta que se est trabajando. El acceso a esta informacin depende de la capacidad del asesor para generar contactos clave en las diferentes dependencias estatales. En el siguiente apartado se profundizar esta capacidad que debe ser desarrollada por el asesor. Otras fuentes de informacin que pueden ser muy tiles para el asesor son las organizaciones de la sociedad civil ONG, fundaciones, centros de estudio, institutos de investigacin, universidades que enfoquen su trabajo en el rea de inters del asesor. Ya sea porque han recopilado y sistematizado informacin dura acerca del sector, o porque adems realizan informes, papeles de trabajo, investigaciones con anlisis de la situacin de la temtica particular, todo desde las diversas concepciones que cada una de ellas pueda poseer. Los recursos informticos disponibles hoy en da ayudan considerablemente en la tarea de recopilacin y almacenamiento de informacin, si es que se poseen las habilidades necesarias para utilizarlos ecazmente. A travs de la asistencia a cursos de computacin el asesor puede perfeccionarse en el uso de las herramientas informticas que, si bien no son fundamentales para el desarrollo mismo de su tarea, pueden contribuir a facilitarla y hacer ms efectivo el trabajo del asesor.
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Capacidad de relacionarse con otros actores

Necesariamente el asesor Actores con los que debe deber interactuar con otros acrelacionarse el asesor tores dentro de la institucin Otros asesores. parlamentaria, con otros asesores Personal administrativo y el personal administrativo y de la Legislatura. fuera de la misma con las Fuerzas Armadas, el Poder Ejecutivo y Fuerzas Armadas. la sociedad civil. La produccin Poder Ejecutivo. legislativa siempre requerir de una retroalimentacin con otros Sociedad civil. asesores, tanto de legisladores del mismo partido como de otros. El intercambio de opiniones entre los asesores que participan de la comisin ya sea porque pertenecen a ella o porque se encuentran representando a un legislador miembro debera ser una de las herramientas fundamentales para enriquecer el funcionamiento de la comisin. Para fomentar este necesario intercambio, es conveniente que exista una obligatoriedad de realizar reuniones de asesores, debiendo existir para ello un espacio fsico asignado2. Al mismo tiempo, ese intercambio entre los asesores es la primera aproximacin a la concrecin de acuerdos interpartidarios a nivel tcnico; sin olvidar, por supuesto, que esos primeros acuerdos son evaluados en el terreno poltico. El personal administrativo es uno de los actores clave en el funcionamiento parlamentario. Si bien no puede decirse que el cien por ciento sea personal de planta permanente, muchos de ellos s lo son. Por lo tanto son quienes han desarrollado a travs de la experiencia prctica un conocimiento acabado del funcionamiento interno de la institucin. Estas tareas administrativas son indispensables para el funcionamiento y la continuidad de la comisin. Sin ellas, la recepcin y registro de los expedientes, envos de las citaciones a los legisladores para las reuniones de comisin, mecanografa de los dictmenes, redaccin y diligenciamiento de las notas de trmite interno y de aquellas dirigidas por la comisin a otros organismos, control de los libros, etc.3, no se realizaran y difcilmente podra funcionar la comisin. Esto implica que el asesor debe interactuar de forma permanente con el personal administrati2. TIBILETTI, Luis y UGARTE, Jos Manuel. El Rol de las Comisiones de defensa parlamentarias como mbito de interaccin cvico militar. Ideas para incrementar y fortalecer dicho rol. En: Hacia una nueva relacin. El papel de las Fuerzas Armadas en un gobierno democrtico. National Democratic Institute for International Aairs. Washington, 1990. 3. TIBILETTI, Luis y UGARTE, Jos Manuel. Op.Cit.
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vo, entablando y manteniendo relaciones interpersonales favorables. Las Fuerzas Armadas son un actor clave en la poltica de defensa. Muchas de las potenciales leyes del sector defensa estn dirigidas a reglar su funcionamiento o accionar. La relacin con la institucin armada, para conocer su parecer, tambin es un elemento esencial para el consenso. En este sentido, es necesario explotar al mximo la presencia de ociales de enlace de cada una de las fuerzas con destino en el Parlamento, ya que son una fuente de informacin y contacto con la institucin permanentemente disponible. Otra de las actividades a profundizar en el contacto con las Fuerzas Armadas es la participacin del asesor en visitas a sus unidades, la charla directa con ociales y subociales de diferente rango. El asesor tambin debe desarrollar una capacidad de comunicacin con el Poder Ejecutivo debido a que el trabajo conjunto de ambos poderes es indispensable para llevar a cabo una poltica coherente. Si bien suelen estar estipulados a travs de la Constitucin Nacional, como por ejemplo la obligatoriedad de los ministros a comparecer ante el Parlamento en caso de que este lo requiera, es necesario, adems, que existan canales frecuentes para la comunicacin entre ambos poderes. En algunos pases ciertos ministerios tienen una ocina de enlace parlamentario que genera un espacio propicio para la interaccin entre los dos poderes. El legislador es el representante de la ciudadana, y debe estar empapado de sus expectativas. El asesor debe desarrollar una capacidad de relacionamiento con la sociedad civil para que le ayude al legislador a ejercer dicha representacin. Las circunstancias actuales indican que sta es una de las tareas ms difciles porque cada vez es mayor la sensacin de existencia de una brecha entre los ciudadanos y sus representantes. Sin embargo existe una tendencia a producir legislacin que prevea la participacin ciudadana en el proceso de construccin de las leyes. La capacidad de relacionarse con otros actores tambin puede constituir una fuente de informacin en s misma. La clave est en sistematizar estos contactos a travs de una base de datos centralizada donde quede asentado el nombre, cargo, institucin, medio de contacto y una referencia al tema para el cual ese contacto realizado puede ser til de consultar.
Redaccin de informes
El informe debe servir al legislador para que pueda ilustrarse adecuadamente sobre una temtica o circunstancia con todas las aristas que la misma tiene, para que de manera rpida pueda estar en tema. Ningn informe es
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til si simplemente es una recopiClaves para la redaccin lacin de informacin. Redactar de un informe informes implica la capacidad de Informacin precisa y sinttica. procesar y analizar la informaAnlisis objetivo. cin y plasmar en el informe los Alternativas coherentes con el proyecto poltico del legislador. diversos puntos sobresalientes de la temtica o situacin sobre la Oportuno. que se est informando de manera objetiva al legislador. En general, los legisladores esperan que su asesor, adems de ilustrarlo con su conocimiento, pueda brindarle recomendaciones y posibles cursos de accin. Para poder llevar adelante esta tarea, el asesor deber estar al corriente del proyecto poltico del legislador, el que slo debe ser utilizado como generador de alternativas tcnicas coherentes con el mbito poltico. El asesor no puede comprometer al legislador, l mismo es quien conoce el momento apropiado para comprometer su opinin. El informe adems debe ser oportuno. El tiempo y momento son factores fundamentales, lo que nos vuelve sobre el tema del manejo de la informacin. Ningn asesor podr redactar un informe en el tiempo requerido si para el mismo necesita informacin cuya bsqueda le consume mayores esfuerzos que la redaccin misma del informe.
Redaccin de proyectos de ley

La incorrecta redaccin de una Claves para la redaccin de un ley genera inconvenientes para su proyecto de ley interpretacin y aplicacin. Este Construcciones gramaticales es un contratiempo fcilmente apropiadas. salvable si desde el mismo naciSintaxis adecuada. miento de la ley, en forma de proTrminos correctos y yecto, posee una redaccin clara, precisos. no contradictoria y completa. Esto pone en evidencia la necesidad de asesoramiento tcnico en el manejo correcto del idioma con construcciones gramaticales apropiadas y con una sintaxis adecuada, as como con la utilizacin de trminos correctos y precisos que expresen en forma dedigna la voluntad legislativa. Para ello, sera conveniente que el Parlamento contara con un cuerpo permanente de expertos lingistas que revisen los proyectos, a n de evitar posteriores necesidades de interpretacin sobre la letra y el espritu de la
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ley sancionada. Ante la ausencia de este tipo de recurso, es el mismo asesor quien debe realizar este control y tendr por lo tanto que profundizar el conocimiento necesario del idioma para redactar adecuadamente los proyectos. Pero an cuando existiese este organismo, el asesor no puede carecer totalmente de este conocimiento porque ocasionara demoras innecesarias al remitir a esta ocina documentos que requieren una correccin masiva.
El procedimiento parlamentario
El asesor debe tener un conoConocimiento del procedimiento cimiento claro sobre el funcionaparlamentario miento interno del Parlamento. Es necesario que conozca cul Reglamentacin interna. es circuito del trmite parlamenProcedimientos y personas claves. tario: los tipos de proyectos, las formalidades en cuanto a su presentacin y modo de redaccin, cmo es el ingreso y giro de los proyectos, cmo y dnde se lleva registro de los proyectos tratados, dnde se publican y en qu lapso y condiciones caducan. El asesor no puede desconocer el reglamento interno del Parlamento en el que est desarrollando sus funciones ya que ste especica cules son las facultades de las autoridades, cmo se conforman las comisiones, cul es la Capacitacin en el procedimiento parlamentario
El Centro de Capacitacin Superior del Honorable Senado de la Nacin Argentina brinda cursos de capacitacin para empleados legislativos tales como: Curso de Redaccin de textos administrativos Centro de Capacitacin Superior y Direccin de Informtica - Cursos de informtica. Introduccin al Conocimiento Parlamentario Curso de Redaccin de Textos Administrativos Jornada de Actualizacin en Gestin de Cuerpos Deliberativos El Poder Legislativo en la Constitucin Nacional y la Instrumentacin del Derecho al Trabajo Seminario Creacin de Normas en los rganos de Representacin Poltica
Fuente: Website del Honorable Senado de la Nacin Argentina, http://www.senado.gov.ar/ web/cecap/cuerpo1.php Cursos similares son dictados en la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin Argentina.
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competencia de las comisiones, cmo se desarrollan las sesiones, etctera. Adems de lo estipulado reglamentariamente, el asesor debe estar familiarizado con el funcionamiento de la institucin parlamentaria. Un ejemplo de esto est representado por el personal administrativo, que en el desarrollo de sus funciones reglamentarias a travs de los aos ha adquirido considerable experiencia y de un conocimiento acumulado.
El asesor parlamentario en defensa: conocimientos

Los Parlamentos de los pases latinoamericanos desarrollan el tratamiento de los temas a travs de comisiones especializadas. Entonces, cuando se hace referencia a asesores parlamentarios en defensa, generalmente se alude a asesores de la comisin de defensa, o denominacin similar segn el pas, o a asesores personales de los legisladores que integran dicha comisin.
Conocer el sector
Est sobreentendido que el Temas claves de defensa que debe asesor parlamentario en defenconocer el asesor sa debe poseer conocimientos de defensa Cmo asesorar soDenicin de defensa adoptada. Leyes marco. bre una temtica desconocida? Actores principales del Se debe tender a que el asesor sistema de defensa. posea un manejo de ciertas temticas formales tales como qu denicin de defensa ha adoptado su pas, cul es la legislacin marco del sector y cules los actores principales del sistema de defensa de su pas. Estos son conocimientos bsicos y que sirven como marco de referencia elemental. No obstante, es preciso que los asesores tengan un conocimiento ms profundo de la defensa. Teniendo en cuenta la casi inexistencia de asesores expertos en materia de defensa, se vuelve indispensable que los asesores desarrollen su capacidad intelectual en torno a la problemtica de la defensa como una realidad del quehacer nacional y que a la vez adquieran herramientas tericas sobre el tema.
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Conocimientos complementarios sobre defensa

Marco legal del sector defensa, tratados internacionales rmados por el pas en materia de defensa, y sistema de Justicia Militar. Composicin del presupuesto del sector. Deniciones constitucionales y legales sobre qu es defensa y seguridad. Facultades parlamentarias en materia de defensa y Fuerzas Armadas. Organizacin del sistema de defensa nacional. Principales actores y funciones de cada uno de ellos. Sistema educativo: militar y civil en temas de defensa. Composicin y misin de las Fuerzas Armadas. Papel del Parlamento en la participacin del pas en misiones de paz.
El presupuesto de defensa
El control parlamentario es un Claves para el anlisis presupuestario instrumento fundamental para el funcionamiento democrtico de la Reconocer el presupuesto como administracin estatal. Las constiexpresin de la poltica del sector. Identicar Quin gasta? En tuciones latinoamericanas brindan qu se gasta? Para qu se gasta? De a los Parlamentos una herramiendnde provienen los recursos que se ta crucial para la tarea de control: gastan? Conocer las etapas del ciclo la aprobacin del proyecto de presupuestario. presupuesto. Los procedimientos administrativos impiden que esta herramienta sea utilizada correctamente ya que el tiempo que el Parlamento tiene para evaluar la ley de presupuesto suele ser escaso en relacin con su complejidad, los proyectos suelen se analizados en las comisiones de presupuesto, pero muchas veces los parlamento carecen de recursos humanos especializados en el anlisis presupuestario. El presupuesto debe ser la expresin de la poltica pblica del Sector, y es la comisin de defensa la que debera estar en condiciones de evaluarlo. Difcilmente la comisin de presupuesto puede hacerlo porque su especializacin no est puesta en la defensa, pero la comisin de defensa tampoco podr hacerlo si no cuenta con asesores formados en el anlisis presupuestario. El presupuesto est presentado a travs de clasicaciones que facilitan la lectura del mismo4.
4. Para conocer las clasicaciones utilizadas en cada uno de los pases de la regin, vase el Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina publicado por la RESDAL, disponible en: http: //www.resdal.org.ar/atlas/atlas-presupuesto.html
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En sntesis
Actividades recomendadas para las diferentes funciones parlamentarias en materia de seguridad y defensa. Manejo de informacin
Identicar la informacin necesaria: marco legal nacional, instrumentos internacionales, reglamentos, revistas especializadas, trabajos acadmicos, investigaciones. Identicar fuentes de informacin: servicio de informacin de la institucin parlamentaria, pginas Web, organizaciones de la sociedad civil, contactos internacionales. Sistematizar y almacenar la informacin: utilizacin ptima de los recursos informticos. Asistir a cursos de capacitacin en informtica
Capacidad de relacionarse con otros actores

Realizar reuniones con otros asesores. Identicar los actores clave con quien debe interactuar. Sistematizar la informacin de los contactos. Desarrollar habilidades en el mbito de las relaciones interpersonales.
Redaccin de informes
Recopilar informacin. Analizar informacin. Redactar informes que contengan informacin precisa y elaborada con recomendaciones coherentes con el proyecto poltico del legislador. Optimizar el tiempo.
Redaccin de proyectos de ley

Conocimiento de la tcnica de redaccin de proyectos de ley. Capacitarse en el uso correcto del idioma.
El procedimiento parlamentario
Conocer el procedimiento parlamentario: reglamentos y normativas internas. Realizacin de cursos de capacitacin brindados por la institucin parlamentaria.
Conocimientos de defensa
Conocer la informacin bsica acerca del sector: normativa y conceptual. Suscribirse a revistas especializadas. Consultar bibliografa especializada. Realizar cursos de especializacin.
Conocimientos sobre presupuesto de defensa

Conocer la forma en que se presenta el presupuesto nacional. Conocer las etapas del ciclo presupuestario. Capacitarse en el anlisis presupuestario.
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Para profundizar en el tema

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE: Asesora Parlamentaria en Argentina, Espaa, Gran Bretaa y Los Estados Unidos. Serie Estudios, N 164. Santiago de Chile, agosto 1997. Disponible en: http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/nro164.html BORN, Hans, FLUIR, Phillip y JHONSSON, Anders B (editores). Control Parlamentario del Sector de la Seguridad. Principios, mecanismos y prcticas. IPU/DCAF. Ginebra, 2003. CAETANO, Gerardo y PERINA, Rubn (Coordinadores). Informtica, Internet y Poltica. CLAEH-UPD/OEA. Montevideo, 2003. Disponible en: http://www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/oea_claeh/oea_ claeh_internet.pdf DONADIO, Marcela y TIBILETTI, Paz (directoras). Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina: edicin 2007. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2007. Disponible en: http://www.resdal.org.ar/libros/Archivo/ atlas-libro07.htm FOLLIETTI Gilda y TIBILETTI Luis, (editores). Parlamento y Defensa en Amrica Latina. El papel de las Comisiones. Vol. I: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. RESDAL/SER en el 2000. Buenos Aires, 2004. GARCA MONTERO, Mercedes y SNCHEZ LPEZ, Francisco. Las comisiones legislativas en Amrica Latina: una clasicacin institucional y emprica. WP No 212. Institut de Cinse Politiques i Socials. Barcelona, 2002. Disponible en: http://www.resdal.org.ar/docs-documentos2.html.
ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS. Parlamento y Democracia: Las Asesoras Legislativas en Amrica Latina. Programa de Asesora Legislativa de la Corporacin 2000 y UPD-OEA. Santiago de Chile, 1998. TIBILETTI, Luis y UGARTE, Jos Manuel. El Rol de las Comisiones de defensa parlamentarias como mbito de interaccin cvico militar. Ideas para incrementar y fortalecer dicho rol. En: Hacia una nueva relacin. El papel de las Fuerzas Armadas en un gobierno democrtico. National Democratic Institute for International Aairs. Washington, 1990.
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Sobre los autores:
Carlos Arroyo Borgen: Nicaragense. Licenciado en Diplomacia y Relaciones Internacionales y Maestrado en Relaciones Internacionales, Integracin Regional y Cooperacin. Actualmente, es Investigador Asociado del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP). Tambin se desempe como Director General de Polticas de Defensa y Asesor de la Direccin Superior del Ministerio de Defensa de la Repblica de Nicaragua, as como Coordinador de Postgrados y Maestras en Relaciones Internacionales de la Universidad Centroamericana, UCA. Flix Besio: Uruguayo. Especialista en Seguridad y Defensa Nacional. Se ha desempeado como docente e investigador en el Centro de Altos Estudios Nacionales, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional de Uruguay, es asesor del rea poltica de la Escuela de Comando y Estado Mayor Areo y particip en el Debate Nacional de Defensa, llevado adelante durante el ao 2006, integrando su Consejo Asesor. Roberto J. Cajina: Nicaragense. Consultor Civil en Seguridad y Defensa. Miembro de la Junta Directiva de la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (RESDAL). Gustavo Fabin Castro: Argentino. Lic. en Relaciones Internacionales. Candidato a Master en Relaciones Internacionales de la Universidade Estadual Paulista, becado por la FAPESP. Investigador de RESDAL. Coordinador del Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina y del proyecto sobre Justicia Militar, ambos de RESDAL. Editor responsable del Newsletter de RESDAL. Se ha desempeado como asesor de las Comisiones de Seguridad Interior y de Relaciones Exteriores de la Honorable Cmara de Diputados. Pablo Celi: Ecuatoriano. Doctor en Filosofa, Doctor en Ciencias Internacionales, Socilogo y Politlogo. Director Nacional de la Fundacin Ecuatoriana de Relaciones Internacionales y Estratgicas (FERIS). Profesor de la Universidad Central del Ecuador, del Instituto Nacional de Guerra del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y de las Academias de Guerra de la Fuerza Terrestre y Area del Ecuador. Se ha desempeado como Asesor de la Presidencia de la Repblica, del Congreso Nacional y del Ministerio de Defensa del Ecuador. Es miembro de la Junta directiva de RESDAL. Hctor Lus Saint-Pierre: Brasilero. Graduado en Filosofa. Maestrado en Lgica, Epistemologa y Filosofa de la Ciencia y Doctorado en Filosofa Poltica. Es Profesor Adjunto de graduacin y posgraduacin del curso de Historia y Relaciones Internacionales de la UNESP; y Profesor Adjunto del posgrado de Relaciones Internacionales del Programa Interinstitucional San Tiago Dantas, donde coordina el rea de Paz, Defensa y Seguridad Internacional. Fund, y coordina, el Grupo de Estudios de Seguridad y Defensa (GEDES), y dirige el Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA), ambos en la UNESP. Es investigador del Consejo Nacional de Investigaciones (CNPq) de Brasil y desempea como asesor de varias organizaciones cientcas tanto en Brasil como en el exterior. Es miembro de la Junta directiva de RESDAL. Luis Tibiletti: Argentino. Asesor de las Comisiones de Defensa de la Honorable Cmara de Diputados (1987-1990 / 2002-2004) y del Senado de la Nacin (1990-2001). Se ha desempeado en la Secretara de Seguridad Interior (Ministerio del Interior) como Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Interior y como Secretario de Seguridad Interior (2004-2007). Socio fundador y actual Presidente de SER en el 2000. Profesor en la Escuela de Defensa Nacional en la Ctedra de Defensa Nacional.

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Control civil de las Fuerzas Armadas:

fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria

Diseo de tapa e interior: Rubn Longas

Captulo 5 La asesora parlamentaria. Por Gustavo Fabin Castro

Sobre los autores ...................................................................................................................... 115

Control civil de las Fuerzas Armadas: fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria

Roberto J. Cajina - Gustavo Fabin Castro - Luis Tibiletti / Introduccin

Control civil de las Fuerzas Armadas: fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria

Roberto J. Cajina - Gustavo Fabin Castro - Luis Tibiletti / Introduccin

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4 Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua. Capitulo III. Managua, 2005. p. 77.

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Diez propuestas sobre el control civil de las Fuerzas Armadas12

12 SERRA I SERRA, Narcis. Op. Cit.

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