Plan Completo

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
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COMISIN DE ALTO NIVEL
ANTICORRUPCIN
Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012 - 2016
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN) Coordinacin General de la CAN Vasco Nez de Balboa N 636 Lima - Per Telfonos: (511) 255-7792 (511) 255-7786 Internet: http://can.pcm.gob.pe/ Diseo, diagramacin e impresin: RS Servicios Grficos S. A. C. Jr. Chancay 360, Of. 101 - Lima Primera edicin: Lima, Per, enero de 2013. 1000 ejemplares. Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 201304004 El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 ha sido aprobado por el Gobierno del Per mediante Decreto Supremo N 119-2012-PCM, en base a la propuesta formulada por la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN) como resultado de un trabajo participativo, entre diversos actores del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial. Auspiciado por: Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ) La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin agradece el apoyo del Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado de la Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ en el Per, quien hizo posible la presente publicacin.
NDICE
Presentacin Introduccin CAPTULO I: PERSPECTIVAS DE APROXIMACIN Y CONSIDERACIONES METODOLGICAS SOBRE LA CORRUPCIN 1. El contexto de la construccin de planes e iniciativas anticorrupcin en el Per. 2. Consideraciones sobre las definiciones del fenmeno de la corrupcin: gran corrupcin y pequea corrupcin. 3. Sobre la diferencia entre los enfoques de prevencin y los enfoques de combate de la corrupcin. 4. Sobre la funcin de indicadores de percepcin de la corrupcin y otras formas de medicin del fenmeno. 9 13
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5. Consideraciones sobre el estudio de la corrupcin y sobre las medidas para la lucha contra este fenmeno. CAPTULO II: EL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN 2008 - 2011: UN DIAGNSTICO SOBRE SUS OBJETIVOS Y ACCIONES 1. El proceso de elaboracin y los objetivos del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20082011 2. Un diagnstico sobre el cumplimiento del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20082011 Objetivo 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin articulado Objetivo 2: Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin Objetivo 3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin Objetivo 4: Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupcin
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Objetivo 5: Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin Objetivo 6: Lograr el compromiso de la sociedad en la participacin y fiscalizacin activa en la lucha contra la corrupcin Objetivo 7: Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcin 3. Conclusiones sobre el cumplimiento de los objetivos, estrategias y acciones, del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 CAPTULO III: EL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN 2012 - 2016: OBJETIVOS, ESTRATEGIAS, ACCIONES 1. Una definicin operativa de la corrupcin y el enfoque de trabajo del Plan 2012-2016 2. El mbito de aplicacin temporal e institucional (2012-2016) 3. Visin y Objetivos del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016
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Objetivo 1: Articulacin y coordinacin interinstitucional para la lucha contra la corrupcin Objetivo 2: Prevencin eficaz de la corrupcin Objetivo 3: Investigacin y sancin oportuna y eficaz de la corrupcin en el mbito administrativo y judicial Objetivo 4: Promocin y articulacin de la participacin activa de la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupcin Objetivo 5: Posicionamiento del Per en espacios internacionales de lucha contra la corrupcin 4. Indicadores, metas, responsables y mecanismo de seguimiento Consideraciones Finales Referencias Anexos Participantes Decreto Supremo N 119-2012-PCM
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PRESENTACIN
La corrupcin es un mal endmico que afecta gravemente la legitimidad de las instituciones, distorsiona el sistema econmico y constituye un factor de desintegracin social. Estas consecuencias nefastas que produce la corrupcin han generado que sea preocupacin constante de los Estados la formulacin, adopcin e implementacin de medidas encaminadas a prevenir y combatir dicho fenmeno. En esa lnea, el actual gobierno, consciente de las repercusiones negativas que supone la corrupcin para el desarrollo econmico y social de nuestro pas, viene trabajando firmemente en el restablecimiento del principio de la tica pblica; combatiendo la corrupcin y el despilfarro del dinero del Estado. Para ello, en concordancia con lo establecido en la vigsimo cuarta y vigsimo sexta poltica del Acuerdo Nacional, se ha considerado importante la elaboracin de un Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin que delimite el camino que debemos transitar para alcanzar dicho fin.
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN) Coordinacin General de la CAN Vasco Nez de Balboa N 636 Lima - Per Telfonos: (511) 255-7792 (511) 255-7786 Internet: http://can.pcm.gob.pe/ Diseo, diagramacin e impresin: RS Servicios Grficos S. A. C. Jr. Chancay 360, Of. 101 - Lima Primera edicin: Lima, Per, enero de 2013. 1000 ejemplares. Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 201304004 El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 ha sido aprobado por el Gobierno del Per mediante Decreto Supremo N 119-2012-PCM, en base a la propuesta formulada por la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN) como resultado de un trabajo participativo, entre diversos actores del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial. Auspiciado por: Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ) La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin agradece el apoyo del Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado de la Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ en el Per, quien hizo posible la presente publicacin.
para llevar al terreno de la ejecucin lo establecido en el Plan y as mostrar avances tangibles en la lucha contra la corrupcin. Definitivamente, luchar contra la corrupcin no es una opcin sino un deber de todos los peruanos. Dr. Juan Jimnez F. Mayor Presidente del Consejo de Ministros Presidente de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
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INTRODUCCIN
La corrupcin es un fenmeno que afecta la gobernabilidad, la confianza en las instituciones y los derechos de las personas. Pero la corrupcin no es un fenmeno unitario ni unidireccional, no se concentra en un solo sector econmico, en una sola institucin, y no se explica por un solo factor. Por el contrario, la corrupcin tiene diferentes formas y aparece de manera diversa en el escenario social, poltico y econmico de nuestro pas. Desde la afectacin en el acceso a servicios que las diversas prcticas de pequea corrupcin generan en la vida cotidiana de las instituciones de educacin, salud o justicia, hasta los grandes desvos de fondos pblicos que la gran corrupcin ha producido en los ltimos aos: es claro que la corrupcin afecta a la economa del pas y a la economa domstica de los ciudadanos, pero tambin afecta derechos, acceso a servicios, afecta la gobernabilidad y la confianza en el Estado y en sus funcionarios. As, la corrupcin es definida para los fines del Plan como el uso indebido del poder para la obtencin de un beneficio irregular, de carcter econmico o no econmico, a travs de la violacin
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de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona. Se trata de una definicin abierta que permite entender el carcter multidireccional del fenmeno y su complejidad. Este documento presenta el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, y representa el esfuerzo de coordinacin de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin y las instituciones del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial que se han comprometido en la lucha frontal contra este fenmeno y que plantea como visin de la lucha contra la corrupcin un pas libre de corrupcin con una administracin pblica eficiente, honesta e inclusiva y una ciudadana donde impere una cultura de valores ticos. Esta visin marca el objetivo general del Plan: un Estado transparente que promueve la probidad en el actuar pblico y privado; y garantiza la prevencin, investigacin, control y sancin efectiva de la corrupcin en todos los niveles. El Plan se divide en tres captulos. El primero est dedicado a construir un enfoque general sobre el fenmeno de la corrupcin, enfoque que luego aparece de manera transversal en los objetivos y en las acciones del Plan 2012-2016. As, este captulo muestra el marco institucional y legal en el mbito de la lucha anticorrupcin que se construy a partir del 2000, una discusin sobre las definiciones clsicas del concepto corrupcin, los enfoques sobre la pequea y gran corrupcin, los enfoques de combate y prevencin y las consideraciones
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sobre las maneras de medir la corrupcin y el impacto de las medidas anticorrupcin. El segundo captulo muestra un diagnstico general del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, describe el contexto de creacin del Plan, sus objetivos, sus estrategias y un balance del cumplimiento de cada una de estas. El tercer captulo se concentra en el Plan 2012-2016 que, sobre los hallazgos de los resultados del Plan anterior y sobre los enfoques planteados en el primer captulo, contiene 5 objetivos, 15 estrategias y 55 acciones generales. As, los objetivos que plantea el Plan 2012-2016 son: 1) Articulacin y coordinacin interinstitucional para la lucha contra la corrupcin; 2) Prevencin eficaz de la corrupcin; 3) Investigacin y sancin oportuna y eficaz de la corrupcin en el mbito administrativo y judicial; 4) Promocin y articulacin de la participacin activa de la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupcin; 5) Posicionamiento del Per en espacios internacionales de lucha contra la corrupcin. Las estrategias y las acciones generales que ellas implican, deben entenderse en el marco que los objetivos del Plan trazan. Sin embargo, es importante entender que el Plan debe desenvolverse en planes sectoriales u otros instrumentos de gestin que lleven a terreno operativo estos objetivos, dando cuenta de la particularidad de la situacin de los sectores, pero en coordinacin y coherencia con las lneas matrices del Plan. As, la labor
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de la CAN aparece como la gran articuladora y cumple la misin de organizar estas medidas en funcin de la coherencia del Plan Nacional. La construccin de este Plan y el desenvolvimiento de sus objetivos, estrategias y acciones significan un punto de anclaje en el marco institucional del Per en la lucha contra la corrupcin, pero solo con el compromiso de las instituciones del Estado, de la sociedad civil, del sector privado, de la ciudadana en general y del esfuerzo conjunto ser posible plasmar estos objetivos en resultados concretos para pensar y tener un pas ms justo y ms inclusivo.
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CAPTULO I CAPITULO
Perspectivas Perspectivasde de Aproximacin Aproximaciny y Consideraciones Consideraciones Metodolgicas Metodolgicassobre sobre la Corrupcin Corrupcin
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CAPTULO I
PERSPECTIVAS DE APROXIMACIN Y CONSIDERACIONES METODOLGICAS SOBRE LA CORRUPCIN

1. El contexto de la construccin de planes e iniciativas anticorrupcin en el Per El 14 de Setiembre del ao 2000 fue una fecha significativa en la historia del Per: los acontecimientos de aquel da precipitaron la cada del gobierno de Alberto Fujimori y pusieron al descubierto una red de corrupcin al ms alto nivel. Se trat de la difusin a nivel nacional de material secreto, grabado en video, en el cual apareca el entonces Asesor de la Alta Direccin del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), y el congresista electo por el partido Per Posible, Luis Alberto Kouri Bumachar, negociando el traspaso de este ltimo, por la suma de quince mil dlares americanos, a las filas del oficialismo. El efecto de la difusin de este material fue devastador, pues termin por
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socavar los ya precarios fundamentos de legitimidad que tena el rgimen. A los pocos das de ser difundida la cinta, Fujimori convoc a elecciones, desactiv el SIN y renunci desde Brunei (La Repblica, 2012a; El Comercio, 2000b): (...) La ciudadana vio, y supo, ya sin lugar a dudas, lo que para entonces era un secreto a voces: la corrupcin generalizada del rgimen [...] A diferencia de La Cantuta, que era un caso de violacin brutal de DDHH, lo que visionamos el 14 de setiembre fue un delito de corrupcin, que atentaba contra el pacto fundacional del rgimen. (Degregori, 2000: 374-375) En dicho contexto, la aparicin de aquella y las subsiguientes grabaciones desde el SIN ratificaron la existencia de una vasta y compleja red de corrupcin, que se organizaba desde aquel centro de inteligencia, y se extenda a travs de todos los niveles e instituciones de gobierno (Rodrguez Alegre, 2007). Representantes del Congreso de la Repblica, miembros del Poder Judicial, del Jurado Nacional de Elecciones, de las Fuerzas Armadas y Policiales, jefes de medios de comunicacin, estuvieron coludidos o fueron cmplices (Cameron y Maxwell, 2002; Degregori, 2000). En ese sentido, una vez instalado el Gobierno de Transicin, se dio inicio a una trayectoria de mecanismos institucionales, legislativos y penales dirigidos a prevenir, controlar y, eventualmente, sancionar todas las formas de corrupcin.
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En ese contexto nace la primera iniciativa dirigida a combatir de modo expreso la corrupcin dentro del aparato estatal. Nos referimos a la creacin, durante el gobierno de transicin, del Programa Nacional Anticorrupcin (Resolucin Suprema 160-2001-JUS) y, coextensivamente, la creacin del Grupo de Trabajo Iniciativa Nacional Anticorrupcin (INA), cuyo principal objetivo fue la elaboracin de un diagnstico de la situacin de la corrupcin en el pas y el consiguiente diseo de polticas pblicas para enfrentar este problema. Como resultado de este trabajo se public el documento Un Per sin corrupcin: condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupcin, que defini los requisitos y lineamientos centrales para la elaboracin del Plan Nacional Anticorrupcin; a saber: a) la institucionalizacin de la lucha contra la corrupcin; b) el fomento de la transparencia y el rendimiento de cuentas; c) la promocin de la tica pblica; y, d) el impulso de la vigilancia ciudadana (INA, 2001). Si bien hubo un amplio consenso alrededor de las recomendaciones formuladas por la INA, corresponde entonces preguntarse Cules fueron las principales polticas anticorrupcin a partir de entonces? Qu leyes y resoluciones se emitieron dirigidas al control de este delito? Qu instituciones y organismos pblicos se instituyeron con ese objetivo? En suma, cmo cambi el Estado en lo que respecta a su ingeniera institucional y normativa en materia de lucha anticorrupcin?
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En el mbito preventivo, los esfuerzos anticorrupcin han descansado, principalmente, en 4 pilares: el Sistema Nacional de Control, en la modernizacin de la gestin pblica y simplificacin administrativa, en la reforma del empleo pblico y en el Rgimen de Contrataciones. En el caso del Sistema Nacional de Control, la Contralora General de la Repblica se focaliz en la creacin progresiva de un corpus jurdico que ha significado avances en la legislacin peruana. Sobresalen desde el seno de esta institucin: la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado (Ley 28716, 2006); internamente, la constitucin de un Grupo de Inteligencia Anticorrupcin (Res. 203-2003-CG) y su posterior conversin en la Gerencia de Prevencin de la Corrupcin, la Gua Tcnica de Probidad Administrativa (Res. 373-2006-CG); la Resolucin sobre rendicin de cuenta de los titulares de las entidades (Res. 372-2007-CG); la Gua para la Implementacin del Sistema de Control Interno de las entidades del Estado (Res. 458-2008-CG); y el Reglamento de los rganos de Control Institucional (Res. 459-2008-CG). Por otra parte, es pertinente referirnos a un primer grupo de normas caracterizadas por la prescripcin de conductas y comportamientos ticamente plausibles. Posiblemente la ms importante es la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su reglamento (Ley 27815, 2002; Decreto Supremo 033-2005-PCM), que determina los principios, fines, deberes y prohibiciones ticas para el ejercicio de la funcin pblica.
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En la misma lnea versa la Ley Marco del Empleo Pblico, que seala la responsabilidad civil, penal y administrativa del funcionario pblico ante el incumplimiento de las normas legales y administrativas a las que se debe su servicio a la nacin (Ley 26991, 2000; Ley 28024, 2003); la Ley que regula la publicacin de la Declaracin Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores pblicos del Estado (Ley 27942, 2003), til para la prevencin de enriquecimientos ilcitos y desbalances patrimoniales de los servidores pblicos. Finalmente, la reglamentacin de la Ley de Nepotismo, que prohbe y establece sanciones administrativas a quienes contraten o nombren dentro de la administracin pblica a familiares dentro del cuarto grado de parentesco, segundo de afinidad y por razn de matrimonio (Decreto Supremo 021-2000-PCM). Otro aspecto importante es la promocin de la transparencia como mecanismo de prevencin de la corrupcin. Con dicha finalidad y para combatir la cultura del secreto en el Estado, se emiti la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, y su reglamento (Ley 27806, 2002; Decreto Supremo 043-2003PCM; Decreto Supremo 072-2003-PCM). En el mbito de las contrataciones pblicas, y en el marco de la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial, se emiti una nueva Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo 1017, 2008) y su reglamento (Decreto Supremo 184 -2008 EF, 2009). Esta norma, que deja sin efecto la Ley 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, regula los distintos procedimientos
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de contratacin pblica, desde los actos preparatorios hasta la etapa de ejecucin contractual y crea el OSCE en reemplazo del CONSUCODE. En materia penal, si bien el conjunto de actos de corrupcin que involucra a funcionarios pblicos estn tipificados en el artculo 376-A Delito de abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios y en las secciones II, III y IV del Captulo II del Ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo Penal, se han expedido dispositivos legales que han complementado las normas ya existentes. En efecto, es pertinente referirse a la Ley de Colaboracin Eficaz (Ley 27379, 2000), la Ley de creacin de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) (Ley 27693, 2002). En materia de disposiciones administrativas, sobresalen resoluciones concretamente dirigidas a la creacin de fiscalas provinciales y salas superiores especializadas en lucha anticorrupcin (024-2001-CT-PJ; 047-2001-P-CSJL; 088-2001-PCSJL; 059-2001-P-CJL-PJ; 129-2003-CE-PJ; 024-2004-CE-PJ; 041-2005-CE-PJ). Desde el Ministerio Pblico es evidente tambin un incremento sustantivo en la legislacin y sus mecanismos de control. Sobresale por ejemplo la ley que faculta a la Fiscala de la Nacin a designar un equipo de fiscales anticorrupcin (Ley 27380, 2000); paralelamente tambin se emitieron desde esta oficina resoluciones de ampliacin de creacin de fiscalas anticorrupcin a nivel provincial y distrital, y referidas a la
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ampliacin de facultades y competencias de las mismas (Res. 020-2000-MP-FN; Res. 053-2000-MP-FN; Res. 141-2000-MPFN; Res. 9888-2002-MP-FN; Res. 1707-2003-MP-FN; Res. 774-2005-MP-FN). Igualmente, fue de suma importancia la normativa que delimit funcionalmente a la Procuradura Pblica Ad-Hoc para casos de corrupcin (Resolucin Suprema 240-2000-JUS; Resolucin Suprema 241-2000-JUS). Esta ampliacin de las fiscalas, juzgados y procuraduras correspondi a un esfuerzo por constituir descentralizadamente un Subsistema Nacional Anticorrupcin (Ley 27380, 2000). Siguiendo esa misma lgica, la Polica Nacional del Per (PNP) cre la Direccin de Polica contra la Corrupcin, unidad cuya funcin es prestar apoyo tcnico-profesional para el control, fiscalizacin e investigacin en diversos organismos del Estado (RM. 100-2001-IN/PNP). As tambin, ya en un contexto de descentralizacin poltica, se dispuso la creacin de una Procuradura Pblica Regional, dirigida a representar la defensa de los intereses del Estado a nivel subnacional. Estas reformas normativas e institucionales estuvieron
acompaadas de iniciativas (comisiones, consejos, oficinas) focalizadas en materia anticorrupcin. En efecto, a partir de la INA, desde el Poder Ejecutivo ha sido constante la creacin de iniciativas anticorrupcin siguiendo parcialmente la recomendacin referida a la institucionalizacin de la lucha
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anticorrupcin1. As, una vez concluido el Gobierno de Transicin, se cre el 18 de noviembre del 2001 la La Comisin Nacional de Lucha Contra la Corrupcin y la Promocin de la tica y la Transparencia en la Gestin Pblica y en la Sociedad (Decreto Supremo 120-2001-PCM, modificado por el Decreto Supremo 047-2003-PCM y Decreto Supremo 035-2005-PCM). Esta Comisin estaba presidida por un representante del Presidente de la Repblica al cual se le denomin el Zar Anticorrupcin y se le asign (a dicha Comisin) funciones de denuncia ante el Ministerio Pblico [de] aquellas conductas que comprendan actos de corrupcin cometidos por personas naturales o jurdicas que involucren fondos pblicos2. Posteriormente, por medio de los Decretos Supremos 082-2005PCM y 002-2006-JUS, se integr a la estructura orgnica del Ministerio de Justicia y se modific su denominacin a Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA). La duracin de dicho consejo, no obstante, fue breve; mediante el Decreto Supremo 085-2007PCM del 19 de octubre de 2007, qued desactivado y se dispuso la creacin de la Oficina Nacional Anticorrupcin (ONA). Esta nueva entidad tuvo el encargo de desarrollar investigaciones preliminares para detectar patrones de actos y prcticas de corrupcin y, a partir de ellos, promover la implementacin
1 2 La recomendacin formulada por la INA precisaba la creacin de una institucin autnoma cuyo titular fuera elegido por votacin calificada de las dos terceras partes de los miembros del Congreso de la Repblica y que gozara de autonoma poltica y administrativa. Inciso c) del artculo 3 del Decreto Supremo 120-2001-PCM.
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de polticas pblicas que permitan consolidar una tica adecuada para la funcin pblica. Consustancial a sus funciones principales fue el encargo de elaborar un nuevo Plan Nacional de Prevencin y Lucha Contra la Corrupcin. Sin embargo, la creacin de la ONA fue criticada desde diversos sectores de la opinin pblica, y desde el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica en particular por la superposicin de funciones. Ello precipit la renuncia de sus miembros y por medio de Decreto Supremo 057-2008-PCM del 15 de agosto de 2008 qued oficializada su desactivacin. Luego de dos aos de ausencia de una oficina que haga seguimiento a las polticas de Estado anticorrupcin, fue creada, por Decreto Supremo 016-2010-PCM, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin. Se trata esta vez de un espacio de coordinacin entre el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, los organismos autnomos, representantes de los gobiernos subnacionales, gremios empresariales y la sociedad civil; todos aunados en el esfuerzo de proponer polticas y acciones a mediano y largo plazo para prevenir y sancionar la corrupcin. El principal objetivo de esta comisin es hacer seguimiento y actualizar el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, dirigida a la concrecin de acciones especficas con el fin de erradicar la corrupcin en el pas. En resumen, se trata de una dcada que gener -a travs de la reaccin coyuntural a la situacin poltica- una serie de elementos normativos y una lnea institucional para luchar contra la
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corrupcin. Es evidente, sin embargo, que muchas de estas iniciativas tuvieron poca coordinacin, lo que ha generado cierto desorden en el tema. Pero cmo se plante la lucha contra la corrupcin?, qu es lo que se entiende por corrupcin?
2. Consideraciones sobre las definiciones del fenmeno de la corrupcin: gran corrupcin y pequea corrupcin La literatura sobre corrupcin se organiza alrededor de tres grandes ejes: desde la economa, el estudio de las determinantes econmicas de la corrupcin y sus consecuencias sistmicas; desde las ciencias de la administracin pblica en conjuncin con estudios microeconmicos, la construccin de modelos (teora de principal agente) para el estudio de las estructuras de oportunidades e incentivos de la corrupcin; y desde las ciencias jurdicas, el estudio sobre implementacin de polticas de prevencin y fiscalizacin de la corrupcin. El campo de estudios macroeconmicos ha producido investigacin dirigida sustancialmente a cuantificar la corrupcin, aislar los factores subyacentes a su alta o baja incidencia, determinar las consecuencias sobre el funcionamiento de los sistemas de gobierno y proveer soluciones a nivel de reformas e ingeniera institucional (Rose Ackerman, 2001). En la misma lnea, los estudios macroeconmicos han intentado controlar una variable corrupcin, para el diseo de mejores polticas
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pblicas y la prediccin de factores de riesgo en inversiones por parte del sector privado (Banco Mundial, 2012; Anwar, 2007; Azfar, 2007; Kaufmann y otros, 2006). En un intento por acercar ambas miradas, la literatura se ha venido concentrando en las formas de medir y controlar la penetracin econmica (incentivos de empresas y entidades financieras) en las estructuras estatales (Kauffman y otros, 2006; Charap, 1999; Tanzi, 1998). Desde ese punto de vista, el Banco Mundial ha sostenido que la corrupcin es un fenmeno medible, estadsticamente aprehensible en funcin de la cantidad de dinero desviado producto del abuso de un puesto pblico (Banco Mundial, 2012). El control de la variable corrupcin se ha orientado tambin al estudio de agentes individuales, por ejemplo, funcionarios que son inducidos a actos de corrupcin por los superiores, una firma o cargo pblico (James, 1969). En las teoras de la eleccin racional y del principal agente se construyen modelos sobre la base de la existencia de un individuo (el principal) que induce a un agente (un funcionario pblico, por ejemplo) a actuar en beneficio de aquel. Quizs el modelo ms conocido sea el popularizado por Gary Becker, en el cual un funcionario pblico, en tanto agente racional, acepta incentivos por parte de un principal si y solo si el clculo de las ganancias esperadas supera el clculo de posibles riesgos de detencin y castigo (Becker, 1968). A partir de este modelo, la corrupcin es pasible de mitigacin: i) reduciendo el nmero de transacciones sobre las cuales se dispone una gran discrecionalidad por parte de los
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agentes; ii) reduciendo el espectro de posibles ganancias; iii) incrementando el nmero de controles; y iv) incrementando la severidad de los mecanismos punitivos (Anwar, 2007; Acconcia DAmato & Martina, 2003). Posicin anloga prepondera en los enfoques administrativistas. Primero, segn la escuela de la Nueva Gestin Pblica la corrupcin es un fenmeno relativo al mal funcionamiento de las estructuras de gobierno; concretamente, es producto de un desfase entre las metas de gobierno, las capacidades de la burocracia administrativa y, en segundo lugar, la cultura organizacional afn a esta (caracterizada por el afn de lucro y ganancia). As por ejemplo, segn Klitgaard, la corrupcin al interior de las estructuras de gobierno sera un problema de motivos y oportunidades: los motivos estn en relacin a bajos salarios y ausencia de incentivos (para una gestin limpia); las oportunidades refieren al abanico de posibilidades para el ejercicio de un poder discrecional y libre de control. La ecuacin es la siguiente: corrupcin= monopolio del poder + discrecionalidad rendicin de cuentas (Klitgaard, 1988). Desde estos enfoques, las conclusiones coinciden en la necesidad de cambios en la gestin, mayores regulaciones y reformas contractuales dirigidas a crear una funcionalidad orientada hacia el logro de resultados. Bajo esa lgica, los funcionarios mantendrn sus cargos en funcin de si cumplen con sus obligaciones contractuales (Anwar, 2006; Shah, 2005, 1999). Avances en los estudios neoinstitucionales se han centrado por
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ello en este tipo de reformas y en la reduccin de los costos y nmero de transacciones a realizar en la prestacin de servicios (Von Maravic, 2003; Lambsdorff, 1999). Las conclusiones de los estudios econmicos (sean estos macro o micro) muestran una disposicin analgica a las conclusiones de varios estudios administrativistas: ambos enfoques demuestran un vnculo entre mayores niveles de corrupcin y un inadecuado funcionamiento de las estructuras gubernamentales y empresariales: La corrupcin es un sntoma de que algo no ha funcionado bien en la gestin del Estado. Las instituciones diseadas para gobernar la interrelacin entre los ciudadanos y el Estado se utilizan, en vez de ello, para el enriquecimiento personal y para proporcionar beneficios a los corruptos (Rose Ackerman, 2001: 11). Similar diagnstico presentan algunos estudios desde la escuela neoinstitucionalista, en los que se correlaciona la incidencia del fenmeno en economas emergentes con el hecho concreto de estructuras de gobierno precariamente institucionalizadas (Acemoglu, 2004). En la misma lnea versan estudios que correlacionan altos niveles de corrupcin con bajos niveles de inversin pblica (Mauro, 1998; 1995). Y desde las ciencias polticas se viene estudiando el aumento de la corrupcin en relacin con la expansin de los aparatos burocrticos inexorable a las polticas de descentralizacin; varios autores coinciden en afirmar que no solo se descentraliza el gobierno, sino tambin las formas de corrupcin, a la vez que disminuye la eficacia de los mecanismos de control intragubernamental (Gardner, 2002;
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Ahlin, 2001; Shleifer & Vishny, 1993). En suma, bajo estas disposiciones tericas se ha privilegiado la formulacin de respuestas normativas, a nivel de ingeniera poltica, es decir, resolver el problema de la corrupcin y minimizar su impacto (negativo) en las economas nacionales y sistemas polticos (Mdard, 2000; Charap, 1999, Wademan, 1997). Las ciencias jurdicas han seguido una lnea de anlisis semejante a los estudios econmicos y administrativistas. En el terreno del derecho son tres las perspectivas de anlisis: i) el estudio de las deficiencias penolgicas, esto es, falencias sistmicas que permiten que ocurra un acto de corrupcin o que este quede impune; ii) los modos en que se deben implementar y reglamentar las leyes anticorrupcin; y, iii) el intento de explicar las conductas en funcin a ambiciones personales, un juego de intereses que es preciso controlar a travs de mecanismos punitivos. Estas asumen como premisas deductivas fundamentales los cdigos y tipificaciones, y restringen as el anlisis a los comportamientos penados (Montoya Vivanco, 2000; Berdugo y otros, 1999). Por ejemplo, la discusin constitucionalista y penalista ha girado en torno a pensar no solo penas disuasivas, sino tambin incentivos para alentar comportamientos probos. Se ha tendido as a privilegiar reformas del Estado bajo la idea que una mejora en la eficiencia del aparato institucional tiene como resultado la disminucin de los riesgos de corrupcin. El smil jurdico con la pretensin econmica de aislar la variable corrupcin es evidente: se trata de controlar la variable corrupcin ya sea para fines
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de predictibilidad en el destino de las inversiones, o bien para la construccin de ms y mejores leyes anticorrupcin. En este espacio [el de las disciplinas jurdicas] el estudio se ha realizado fundamentalmente en intento de construir polticas anticorrupcin. As como en el terreno econmico se parte de un modo deductivo, las premisas se encuentran en los cdigos penales y es desde estos que se estudia lo corrupto, sin entrar en el terreno prctico, y agrupndose en entrever las falencias del sistema legal para condenar, procesar o permitir que se lleven a cabo actos corruptos. (Mujica, 2011: 32). La literatura sobre corrupcin desde las ciencias sociales no es de la ms abundante. La mayora de investigaciones se ha dirigido a comprender la figura del clientelismo (Gelnner, 1997 citado por Mujica, 2011), y tambin la estructuracin de redes familiares en estructuras criminales afines al modelo mafia (Hobsbawn, 2000; Gambetta, 1993 citados por Mujica, 2011). La va de comprensin fenomnica de algunos estudios asume una disposicin semejante a las centradas en un agente principal; como indica Mujica sobre estas miradas: [] la corrupcin funcionara bajo una lgica de clientelas, en donde un patrn determina las posibilidades y servicios frente a un cliente (o un conjunto de clientes), esto en lgicas estables de manutencin de dicho vnculo asimtrico y de subordinacin (Mujica, 2011: 30-31). Una revisin panormica del terreno de investigacin en
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ciencias sociales permite constatar que hay avances importantes desde perspectivas etnogrficas, las cuales permiten pensar el fenmeno de la corrupcin como un fenmeno activo, indisociable de las prcticas sociales en la vida cotidiana de los sujetos (Mujica, 2011; Medard, 2000; Gupta, 2000). Sin embargo, son escasos los estudios que han intentado construir una conceptualizacin de la corrupcin distinta de la economa, el derecho o la gestin administrativa. En ese sentido, es posible constatar que estas disciplinas, aunque obedecen a premisas y objetivos diferentes, convergen a la hora de conceptualizar el fenmeno corrupcin. La definicin ms recurrente afirma que la corrupcin consiste en la la mala utilizacin de un bien pblico en beneficio privado (Zegarra, 1999; Eigen, 2004); y, equivalentemente, segn Tanzi: [la corrupcin] es el abuso de un cargo pblico en beneficio privado (Tanzi, 1998:4). Estas definiciones, aunque con variaciones semnticas y matices (por ejemplo, ya sea un nfasis en el desvo de bienes materiales y/o simblicos en beneficio propio, o simplemente en el abuso de poder de cargo), recorre la literatura sobre el tema; en efecto, el campo de estudios muestra la existencia de un tejido conceptual comn y una aceptacin unvoca de la corrupcin y su vinculacin al abuso del poder en funcin del inters privado. Estas conceptualizaciones se organizan desde la academia y se desplazan en el terreno de las agencias internacionales de cooperacin, los organismos, convenciones y tratados internacionales.
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En efecto, gran parte de la literatura desde los organismos internacionales se centraliza tambin alrededor de una definicin de corrupcin en tanto abuso de un cargo pblico en beneficio de un inters privado o anlogas variaciones semnticas (OECD, 2009; Anwar, 2007; Dye, 2007 UNODC, 2004). Sin embargo, es una constatacin que esta definicin, plausible en trminos de acuerdos y convenciones internacionales, es un problema para la investigacin centrada en corrupcin en empresas y organizaciones no gubernamentales, y no es siempre traducible en indicadores para la elaboracin de mecanismos de fiscalizacin y control jurdico. As, por ejemplo, las definiciones jurdicas que se basan en las tcnicas de comisin de delito definen un espectro de posibilidades de actos de corrupcin (prevaricato, cohecho, extorsin, etc.); sin embargo, operacionalmente, la legislacin internacional utiliza estndares que, a menudo, exceden la legislacin penal de varios pases (OECD, 2009; Norad, 2007). A partir del reconocimiento de este problema, los organismos internacionales y la literatura acadmica han invertido esfuerzos en la creacin de tipologas y estndares cada vez ms universalizables a las realidades sociales, siempre diversas y contingentes. En tal sentido, uno de los documentos de referencia ms importante es el UnitedNationsHandbookonPractical-AnticorruptionMeasuresfo rProcecutors and Investigators, que contiene una tipologa de actos de corrupcin y prescripciones sobre formas de medicin, organizacin de evidencia y mecanismos de judicializacin de casos de corrupcin.
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i)
Gran Corrupcin y Pequea Corrupcin. La Gran Corrupcin describe una forma de corrupcin que suele invadir o producirse en altas esferas de los gobiernos, implicando consecuentemente grandes abusos de poder, violacin sistemtica de la legalidad, inestabilidad econmica y desconfianza en la institucionalidad formal del gobierno. En ocasiones suele referirse a esta forma de corrupcin como la captura del Estado, toda vez que suele implicar intereses externos direccionando el sistema poltico a fines privados. En trminos analticos, la Gran Corrupcin se distingue de la Pequea Corrupcin o corrupcin administrativa. Esta involucra el intercambio de pequeas sumas de dinero a cambio de favores, y aunque localmente situada en puntos especficos de la estructura de gobierno, suele conllevar considerables prdidas y, de volverse endmica, grandes desfalcos del erario pblico. Sin estar disociadas, la diferencia principal entre ambas no reside en su magnitud o escala, sino en los actores implicados: la primera involucra actores del pice estratgico de la estructura de gobierno; mientras, la segunda, suele involucrar personal administrativo y funcionarios de mediano y bajo rango (Anwar, 2006; UNODC, 2004).
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ii)
Corrupcin activa y corrupcin pasiva. En las discusiones terminolgicas sobre el fenmeno corrupcin es usual diferenciar entre corrupcin activa y pasiva. La primera engloba todos aquellos actos de corrupcin en los que se ofrece un pago (la figura del soborno), mientras la segunda agrupa todos aquellos casos en las cuales un funcionario exige o requiere la entrega de alguna forma de pago. Ambas son modalidades que pueden dar inicio a un acto de corrupcin. En ese sentido, es necesario que las estrategias anticorrupcin cubran, bajo la nomenclatura de corrupcin activa o corrupcin pasiva, tanto aquellos casos en los que el ofrecimiento o requerimiento de pago tuvo respuesta afirmativa, como aquellos otros en los que se obtuvo una respuesta negativa (Anwar, 2006; UNODC, 2004).
iii) Soborno. El soborno, o coima, es un acto de corrupcin en el que se otorga o recibe una ddiva a cambio de un favor u omisin de las obligaciones a las que est sujeta el cargo. Esta es la forma ms comn y extendida de corrupcin. Esta dadiva puede adoptar formas diversas: dinero en efectivo, acciones en una compaa, favores sexuales o la promesa de un futuro mejor (Anwar, 2006; UNODC, 2004).
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iv)
Fraude y Malversacin. Ambas formas de corrupcin implican la sustraccin y apropiacin -total o parcial- de un bien sea este pblico o privado- por parte del personal encargado de su administracin. As por ejemplo, malversacin supone el robo total o parcial del bien administrado. Mientras que fraude implica el uso de informacin falsa o engaosa para as inducir a un propietario o administrador la entrega, involuntaria, del total o parte del bien a su cargo (Anwar, 2006; UNODC, 2004).
v) Extorsin. A diferencia de un soborno, que siempre asume la figura de incentivos o ddivas, una extorsin consiste siempre en la aplicacin de alguna forma de coercin para inducir as la cooperacin del agente (Anwar, 2006; UNODC, 2004). Qu es lo relevante de estas discusiones y acuerdos? Que la corrupcin no es un fenmeno unitario, ni homogneo (Mujica, 2011; 2009) y, por lo tanto, no puede ser abarcado por medidas unvocas y unidireccionales. Lo primero a destacar de las definiciones es que la lucha contra la gran corrupcin es diferente de aquella que se establece frente a la pequea corrupcin. La primera requiere enfoques de combate de equipos especializados, la segunda requiere enfoques preventivos
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(Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). Esto se debe a que la gran corrupcin tiende a concentrarse en altas esferas de la administracin, moviliza grandes recursos econmicos o decisiones de alto nivel en la jerarqua estatal y, por lo tanto, tiende a implicar sumas desviadas muy altas (las que tienden a pasar por el sistema financiero) generando enriquecimientos ilcitos. Esta, la gran corrupcin, genera la desconfianza en las autoridades centrales, pervierte el funcionamiento del aparato estatal y desva los recursos. La pequea corrupcin, en cambio, se concentra en las esferas locales de la administracin pblica, en el acceso a servicios, en la relacin con los ciudadanos. Tiende a movilizar pequeos montos de recursos econmicos u otros bienes, y se ubica en el escenario procedimental de atencin al ciudadano (Mujica, 2011; 2009). No obstante, hay que llamar la atencin a este tipo de corrupcin pues mina de manera progresiva las bases de la legitimidad de las autoridades y genera una sensacin generalizada de corrupcin en el Estado. Esta forma de la corrupcin extendida y constante, difcilmente puede ser abordada con enfoques de combate, pues implicara una inversin considerable en miles de acciones cotidianas, sin embargo, los enfoques preventivos s pueden evitar los elementos que la provocan o la permiten.
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3. Sobre la diferencia entre los enfoques de prevencin y los enfoques de combate de la corrupcin La lucha contra la corrupcin implica por lo menos dos enfoques complementarios: uno concentrado en el combate frente a los actos de corrupcin realizados, otro concentrado en acciones preventivas de los posibles actos de corrupcin que se puedan cometer. Cul es la diferencia entre estos enfoques y a qu tipo de actos de corrupcin se refieren? (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). Es evidente, como vimos en las secciones anteriores, que la corrupcin no implica una forma unvoca, sino prcticas diversas y muchas veces dispersas en el escenario local. Qu implica el combate contra la corrupcin? Implica: i) la investigacin de los casos de corrupcin, ii) la determinacin del dao y el cobro de la reparacin civil producida por el acto de corrupcin, iii) existencia de equipos especializados para el seguimiento de los casos (equipos de peritos, equipos de inteligencia e inteligencia financiera, abogados especializados, etctera), iv) un marco normativo para que estos delitos estn tipificados, para que existan los instrumentos para la deteccin, persecucin y sancin, y marcos normativos para compartir informacin y elaborar estrategias conjuntas(Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012).
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El enfoque de combate contra la corrupcin tiende a concentrarse sobre la gran corrupcin (lo que no quiere decir que no haya enfoques preventivos respecto de la gran corrupcin o enfoques de combate respecto de la pequea corrupcin); se trata de concentraciones de enfoques, sin exclusin de medidas combinadas, por las siguientes razones: i) El costo, tiempo y personal que requiere una investigacin de un acto de corrupcin. Ello implica un entrenamiento especializado y, por lo tanto, un personal especial que no es abundante y funciona como unidades de lite. Estos procesos difcilmente pueden ser replicados por cada caso de pequea corrupcin de la vida cotidiana (no porque no sean casos importantes) sino por el tiempo, costo y recursos que ello implica. ii) Los actos de gran corrupcin tienden a dejar huellas en los registros financieros (pues implican por lo general la movilizacin de grandes recursos econmicos e intereses en juego). Ello significa que el rastro dejado permite el seguimiento a travs de los procedimientos de inteligencia aplicada e inteligencia financiera y el uso de las vas de informacin regular (informacin bancaria, de registros pblicos, de enriquecimiento en general, migraciones,
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aduanas, etctera). Ello permite que las labores de investigacin y deteccin de las unidades especializadas puedan llevarse a cabo. En cambio, en los actos de pequea corrupcin, debido al tipo de actores y montos en juego, difcilmente se deja un rastro en el sistema financiero o en las vas regulares de informacin. Cmo combatir e investigar actos que se producen por pocas cantidades de dinero, en transacciones rpidas y sin huella en los registros de informacin? La pequea corrupcin es parte de la vida cotidiana de las personas y de las instituciones. Sus consecuencias son diversas y nefastas, no solamente en trminos de la confianza en las instituciones locales (Transparencia, 2011), en el impacto a la economa domstica (Yamada, 2011, determina que en promedio el 5,11% de los ingresos de una familia de escasos recursos econmicos se destina para el pago de coimas) o en la calidad de los servicios (Defensora del Pueblo, 2010), sino que, adems, son la principal causa del aumento de percepciones sobre la incidencia de la corrupcin. En efecto, los ciudadanos miden y construyen sus percepciones sustancialmente respecto a aquello que experimentan y que se asume como un elemento constante. La pregunta que surge al respecto es si es posible establecer estrategias de combate respecto a estos fenmenos, y la respuesta es s, sin embargo, el costo que ello implica es muy alto, el personal entrenado es escaso y los actos de pequea
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corrupcin son muchos: detectar, investigar y sancionar a cada uno de los actores que han participado de un acto de corrupcin es una tarea muy grande (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). Pero, adems, como indicamos antes, es difcil utilizar las estrategias de investigacin especializada y litigio en casos de pequea corrupcin. De esta manera, como ya se ha sealado es el enfoque preventivo el que tiende a concentrarse sobre esta parcela del fenmeno. En efecto, son las miradas preventivas y las formas de accountability las que parecen tener mejor y mayor efecto sobre la pequea corrupcin, debido a que: i) La pequea corrupcin est ms asociada a actos individuales, a carencias y desigualdades econmicas y sociales, a desigualdades de acceso a los servicios y a la precariedad de estos, que a redes complejas o sistemas organizados de corrupcin. Ello hace que sean mecanismos que existen ms por la ineficiencia del sistema, de los escasos o precarios mecanismos de control o por la ineficiencia de la burocracia y el servicio pblico, que por la organizacin intencional de patrones organizados para el enriquecimiento ilcito. Por lo tanto, las formas de accountability tienden a permitir una intervencin con cierta eficacia.
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ii)
Del mismo modo, el control de estas prcticas implica tanto un cuidado efectivo con los procedimientos, el resguardo de los riesgos de corrupcin a travs del accountability vertical, horizontal y societal, como la formacin en tica pblica, transparencia y valores ciudadanos. Se trata de formas de relaciones sociales a travs de prctica de control, y no tanto el combate de acciones individuales que no modifican por s mismas un sistema.
As, es posible pensar en una forma heurstica un esquema simple de concentracin de las iniciativas segn los tipos de corrupcin y los enfoques que se tienen sobre estas. La Tabla 1 sintetiza estas ideas y permite mostrar la tendencia de concentracin de enfoques y medidas (sin que estas sean exhaustivas ni excluyentes). Es importante entender que la concentracin de enfoques en tipos de corrupcin funciona como elementos complementarios de una estrategia ms amplia:
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Tabla 1 Los tipos de corrupcin y el impacto de las medidas

Enfoques e impactos / tipos de corrupcin Gran corrupcin A travs de unidades de investigacin especializadas (fiscales, procuradores, contralores, inteligencia, inteligencia financiera, etctera) y herramientas aplicadas de investigacin penal, pericia legal, administrativa y financiera. A travs de la adecuacin y precisin de los tipos penales al fenmeno concreto, y la adopcin de normativa recomendada por las convenciones y tratados internacionales. Pequea corrupcin A travs de rganos de control interno, a travs de la deteccin de casos tipo (y tipologas especficas) en la vida cotidiana de las instituciones y su difusin como parte de la prevencin general. A travs del corte de los flujos de procedimientos que permiten actos de corrupcin; en la produccin de mecanismos de accountability vertical, horizontal y societal; y, en la garanta de mayor transparencia y la promocin de valores mediante campaas de difusin. A travs de encuestas de percepcin, ndice de quejas y denuncias y los ndices de riesgo de corrupcin de las instituciones locales. Mejora de las percepciones de los ciudadanos, mejora la confianza en las instituciones locales.
Combate
Prevencin
Medicin y registro
A travs del registro de investigaciones, el sistema de informacin de las unidades de combate, y los ndices de riesgo de corrupcin de las instituciones. Eficiencia institucional, confianza en las instituciones, recuperaciones, cobro de reparaciones civiles.
Impacto central
Fuente: Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012.
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Cmo diferenciar las medidas y qu informacin permite saber cul es la situacin de la gran corrupcin o la pequea corrupcin? Uno de los problemas relevantes reside en que no se ha diferenciado las estrategias sobre estos fenmenos, y tampoco los mecanismos de medicin; as, no siempre hay indicadores claros para separar estos elementos. Hay una concentracin en la medicin de percepciones que es importante, pero que no es siempre suficiente para entender la situacin del fenmeno. De ah radica la importancia de entender la funcin de los indicadores de percepcin respecto de los tipos de corrupcin (pequea y gran corrupcin) y respecto de los enfoques de accin (prevencin y combate).
4. Sobre la funcin de indicadores de percepcin de la corrupcin y otras formas de medicin del fenmeno La corrupcin es un fenmeno de la vida social. Su disposicin activa la muestra en las prcticas cotidianas dentro de la formalidad estatal y su ingeniera institucional (Mujica, 2009). Pero este fenmeno implica un conjunto de prcticas construidas para no dejar huella. La corrupcin es un fenmeno de difcil acceso y, por tanto, epidemiolgicamente complejo de medir en sus alcances e incidencia. La investigacin aplicada se ha centrado no tanto en medir la corrupcin, per se, sino en construir registros de percepciones sobre la corrupcin (Kauffmann, 2005; Lambsdorff, 2004). Si bien los ndices de percepcin de
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corrupcin han contribuido a visibilizar la problemtica en varios pases, y a la formacin de un movimiento global dirigido a eliminar todas las formas de corrupcin (Galtung, 2005), existe actualmente un problema eminentemente metodolgico de consecuencias polticas3: Hasta qu punto hay correlato entre las percepciones en cierto sentido, la representacin social del fenmeno- y la prctica concreta de la corrupcin? (Olken, 2005); Cules son las consecuencias de legislar el problema sin tener certeza de los niveles realmente existentes? (Olken, 2005; Galtung, 2005; Beaumont y otros, 1998). Una de las crticas ms importantes al mtodo de registro y seguimiento subjetivo de la corrupcin ha apuntado a que esta sustancialmente gira en torno a la petty corruption, mas no sobre la grand corruption; por tanto, muchos pases que figuran como escasamente corruptos, en realidad es por sus bajos niveles de corrupcin administrativa, mas no por sus niveles (en gran parte, desconocidos) de corrupcin al ms alto nivel (Olken, 2005; Galtung, 2005; Beaumont y otros, 1998). Otra crtica apunta a que, dado que la subjetividad social se constituye a partir de la experiencia cultural del fenmeno delictivo, y de sobremanera a partir del registro testimonial de ciudadanos exteriores a la estructura estatal, el efecto de las reformas institucionales y
3 Al respecto, no pocos pases han adoptado como metas de sus planes de lucha contra la corrupcin, el liderar la lista de pases percibidos como escasamente corruptos; otros tantos dejan de percibir ingentes ingresos y sufren desvos generalizados de inversiones a raz de figurar en el ranking de los pases con ms altos niveles de corrupcin. (Galtung, 2006; Gupta, 2000)
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de los mecanismos de control institucional implementados dentro del aparato estatal, efectos que se disponen sobre el funcionamiento administrativo, no sera a priori perceptible a travs de los mecanismos de medicin empleados en los estudios de percepciones(Olken, 2005; Galtung, 2005; Beaumont y otros, 1998). Sin embargo, sobre todo en pases en vas de desarrollo como el Per, en los cuales el fenmeno parece concentrarse en casos de petty corruption4, que implican la existencia de una vasta red informal al interior de la estructura estatal (Mujica, 2009; Huber, 2008, Poole, 2006), que implica un constante desplazamiento y movilizacin de influencias administrativas y, correlativamente, un know how ciudadano de cmo vincularse efectivamente y utilizar apropiadamente los cdigos (Huber, 2008), la medicin y seguimiento de la corrupcin en funcin a la percepcin social de la misma es indispensable e ineludible. Por ello en este apartado hemos sintetizado los principales estudios, a nivel internacional y nacional, que dan cuenta de la situacin y magnitud aproximada del fenmeno en el Per. El ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC) de Transparencia Internacional es un indicador global, de base perceptiva, sobre magnitud y alcance del fenmeno de la corrupcin.
4 De acuerdo a la informacin recopilada por la Procuradura Anticorrupcin, del total de casos que dicha Procuradura investiga, el 63.8% est referido a casos de pequea corrupcin. (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012: 7)
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Construido a partir de un procesamiento de datos compuestos, proporcionados por instituciones especializadas de cada pas, se mide el alcance general de la corrupcin en razn a las percepciones ciudadanas de frecuencia y magnitud de sobornos al interior del sector pblico. La estandarizacin de esta data ha permitido (desde 1995) una importante clasificacin por pases. Los resultados se organizan en una escala que va del 0 al 10, donde 0 equivale a altamente corrupto y 10 equivale a poco o nada corrupto. La publicacin ms reciente (2011) de este organismo internacional ubica al Per en la posicin 80 (de un total de 183 pases), con un puntaje de 3.4. Un seguimiento de la evolucin temporal de la percepcin de corrupcin en el Per, marca que esta ha variado poco, fluctuando alrededor del mismo puntaje por lo menos en los ltimos seis aos de publicaciones. Considerando el puntaje actual, el pas se ubica actualmente en la escena mundial en el segundo quintil ms bajo. Ahora bien, como indica la Tabla 2, considerando solamente pases del continente americano y el Caribe, el Per se ubica en la posicin nmero 14 de un total de 28 pases (debe sealarse, sin embargo, que otros dos pases comparten el mismo puntaje: Colombia y El Salvador), esto es, por encima del promedio regional. Segn el Plan Bicentenario, el Per tiene como meta al 2021 ocupar en este ndice el primer lugar de los pases menos corruptos a nivel latinoamericano.
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Tabla 2 Comparativo ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC) entre pases de la regin

Pas Canad Barbados Bahamas Chile Estados Unidos Santa Lucia Uruguay San Vicente Puerto Rico Dominica Costa Rica Cuba Brasil Colombia Salvador Per Jamaica Panam Trinidad y Tobago Argentina Mxico Posicin IPC Amrica 1 2 3 4 5 6 6 8 9 10 11 12 13 14 14 14 17 17 19 20 20 Puntaje 8.7 7.8 7.3 7.2 7.1 7 7 5.8 5.6 5.2 4.8 4.2 3.8 3.4 3.4 3.4 3.3 3.3 3.2 3 3
50
Surinam Bolivia Ecuador Guatemala Repblica Dominicana Honduras Guyana Nicaragua Paraguay Venezuela Hait
20 23 24 24 26 28 28 28 30 31 32
3 2.8 2.7 2.7 2.6 2.6 2.5 2.5 2.2 1.9 1.8
Fuente: Transparencia Internacional, elaboracin propia.
Otro instrumento de medicin de la percepcin es el barmetro sobre corrupcin global de Transparencia Internacional, el cual se elabora sobre la base de encuestas a ms de 100 mil personas en 100 pases. El barmetro de corrupcin mide frecuencia de casos (por ejemplo, sobornos) y la percepcin sobre los esfuerzos invertidos por los gobiernos en la lucha anticorrupcin y cun efectivos han sido estos. En el Barmetro del 2010, en Per, la mayora de encuestados considera que los esfuerzos invertidos han sido Inefectivos, mientras solo un 8% juzga que los esfuerzos del gobierno han sido efectivos. Luego, en la misma lnea, es interesante verificar que es una constante en todos los pases que las percepciones de corrupcin estn centralizadas en instituciones que, paradjicamente, se ocupan de combatirla, y el Per no es la excepcin conforme el cuadro siguiente.
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Grfico 1 Percepcin de la corrupcin por sector en el Per

5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0
cia ud i
4.4
4.3
4.2
3.9 3.4 3.1 2.9 2.9 2.7
2.4
y. ..
ica
or es
co
lP er
ON G
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Co n
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Po l
Fuente: Transparencia Internacional. Elaboracin propia.
El Banco Mundial presenta desde 1996 su ndice global de gobernanza. Son seis dimensiones las que componen el diagnstico realizado por este organismo internacional: participacin popular y rendicin de cuentas, estabilidad poltica y ausencia de violencia, efectividad del gobierno, calidad del marco normativo, el imperio de la ley y control de la corrupcin. Este ltimo, al igual que el de Transparencia Internacional, es tambin un indicador compuesto, de base perceptiva, y elaborado a partir de encuestas realizadas a empresas, ciudadanos y expertos de instituciones especializadas por cada pas. En tal sentido, el indicador control de corrupcin representa percepciones que miden
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ed
io
sd
Co m
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sy
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Ig
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sia
as
la extensin del uso del poder pblico en beneficio privado, e incluye tanto grand corruption como petty corruption, entre otras formas afines al fenmeno de la corrupcin. La escala de medicin va de -2.5 (dbil control de la corrupcin) a 2.5 (alto control de la corrupcin). En el ltimo informe de esta entidad (2012), el Per obtiene un puntaje de -0.20. A lo largo de la dcada pasada, la puntuacin del pas se mantuvo estable, en un rango de entre -0,49 y -0,10 Cul es la posicin relativa del pas actualmente respecto de los otros que integran el listado? Segn el clculo en percentiles, el Per se encuentra en el rango 50-75 del total de pases en el Mundo, es decir, por encima del promedio mundial. A nivel sudamericano, ocupa el cuarto lugar (de un total de 10 pases).
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Grfico 2 ndice Control de la Corrupcin

Chile Uruguay
Brasil Per
Colombia
Argentina Bolivia Paraguay Ecuador
Venezuela
Chile Uruguay Brasil Per Colombia
1.57 1.28 0.17 -0.2 -0.31
Argentina Bolivia Paraguay Ecuador Venezuela
-0.39 -0.46 -0.73 -0.82 -1.22
Fuente: Banco Mundial, elaboracin Propia. Escala: +2.5 = percepcin de baja corrupcin; -2.5 = percepcin de alta corrupcin.
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Por ltimo, una fuente de datos importantes es el Latinobarmetro, corporacin que realiza estudios cualitativos sobre imagen y niveles de satisfaccin con las instituciones democrticas en los pases de Amrica Latina. As, segn las encuestas del ao 2011 presentadas en el ltimo informe de dicha institucin, para los peruanos entre los ms importantes problemas sobresalen: la delincuencia (20%), en segundo lugar el desempleo (19%), en tercer lugar los problemas econmicos (13%), la pobreza (17%) y la corrupcin (8%) (Latinobarmetro, 2012). En todos ellos salvo la delincuencia, indica la fuente- el Per se halla por encima del promedio latinoamericano. As, por ejemplo, en la misma lnea, un 43% de los encuestados juzg estar de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmacin No es bueno para la democracia que las personas se salten el procedimiento regular para hacer trmites. En la misma lnea, un 15% estuvo de acuerdo con la afirmacin [es aceptable] Pagar coima a un funcionario pblico si esta es la nica manera de obtener las cosas; lo cual coloca al pas por debajo del promedio regional, de un 24% que afirm estar de acuerdo con dicha afirmacin (Latinobarmetro, 2012). El latinobarmetro tiene una virtud heurstica importante; a diferencia de las otras fuentes consultadas (si bien ellas presentan indicadores ms concretos y cuantitativamente procesados), aquel presenta informacin sobre corrupcin que permite no solo su comparacin sino tambin su correlacin agregada con el indicador confianza en las instituciones (Latinobarmetro, 2012). As, no es casualidad que, en paralelo a este y otros problemas, en la subjetividad social de los peruanos la confianza
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en sus instituciones sea escasa. Existe continuidad en ello, lo cual est marcado por esa tendencia, que es posible relacionar con la incidencia de conflictos sociales, el descontento generalizado de varios gremios y sindicados pblicos, etctera. A nivel nacional han sido consistentes los esfuerzos dirigidos a construir un registro de percepciones ciudadanas sobre el problema de la corrupcin. Son tres las fuentes de informacin ms importantes: Las encuestas nacionales de corrupcin llevadas a cabo por Protica; las encuestas nacionales sobre corrupcin llevadas a cabo por la ONG Ciudadanos al da; y, la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) a cargo del INEI. A continuacin presentamos una breve sntesis de los principales resultados. Grfico 3 Porcentaje de encuestados que consideran a la corrupcin como el principal problema del pas
60 50 40 29% 30 20 10 0 2002 2003 2004 2006 2008 2010 2012 25% 26% 30% 37% 51% 47%
Fuente: Protica. Elaboracin propia.
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Segn la VII Encuesta Nacional sobre percepciones de corrupcin en el Per elaborada por Ipsos Apoyo por encargo de Protica-5, la corrupcin es actualmente la segunda preocupacin ms importante, luego de seguridad ciudadana. En efecto, hoy en da el 61% de los encuestados considera como principal problema la inseguridad ciudadana; mientras el 47% de encuestados considera la corrupcin como el principal problema. Esto marca un descenso al segundo lugar, respecto del ao 2010, en el que el 51% de los encuestados identific aquella como el principal problema nacional. Como muestra con nitidez el grfico anterior, es el primer descenso luego de una trayectoria in crescendo; en correlato con un aumento de la inseguridad y su cobertura meditica. Ahora, en la misma lnea de Transparencia Internacional, este estudio establece un ranking respecto a las instituciones en donde se percibiran mayores niveles de corrupcin6. Al respecto, si bien estos ndices de percepcin de corrupcin no diferencian entre lo que puede ser un problema real de corrupcin frente a lo que puede ser un problema de gestin (ej: demora), s reflejaran un descontento de la ciudadana respecto del servicio que brindan dichas entidades.
5 6 Metodologa aplicada sobre la base de 5,914 encuestas a hombres y mujeres de todos los niveles socioeconmicos de las principales ciudades de todos los departamentos del pas. Segn la Encuesta, aparece el Poder Judicial (56%) como la institucin donde se perciben mayores niveles de corrupcin, seguido de la Polica Nacional del Per (52%), el Congreso de la Repblica (47%), los Partidos Polticos (27%), las Municipalidades (24%), los Gobiernos Regionales (20%), la Fiscala de la Nacin (16%), el Gobierno Central (9%), el Sector educativo (9%) y el Sector defensa (9%).
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Por otra parte, es interesante notar que en la encuesta del 2012, el 15% manifiesta haber recibido solicitudes de sobornos, 9% de los cuales asegura haber accedido. El ao 2010 el porcentaje en este campo fue de 8% y 4%, respectivamente. Esta informacin contrasta con el crecimiento de la poblacin que rechaza de una manera definida (tajante) los actos de corrupcin. As, en el 2010 la poblacin que rechazaba la corrupcin era en promedio de 20%, en tanto en el 2012 aument a 30%. Una lectura conjunta de ambos datos puede llevarnos a aseverar que la mayor intolerancia a la corrupcin lleva a una mayor denuncia. Es pertinente trazar una conexin y establecer una lnea de continuidad con el estudio de Ciudadanos al Da del ao 2010. Este estuvo dirigido, sobre la base de 15,500 encuestas en 158 entidades pblicas de todo el pas, a estudiar la propensin ciudadana a recibir solicitudes de soborno y de denuncia. Segn los resultados publicados en el boletn de dicho ao, slo el 3% de ciudadanos declar que alguna vez un funcionario o empleado pblico solicit regalos, propinas, sobornos y/o coimas para favorecer al concurrente en tramites o gestiones de su inters. Similarmente, los datos que proporciona anualmente la Encuesta Nacional de Hogares (INEI, 2012), construida a partir de una muestra de 26,456 viviendas a nivel nacional del mbito rural y urbano, ratifican que la corrupcin es el segundo principal problema del pas; el 25.7% lo reconoci as; por delante incluso de la falta de empleo (22.0%) y la inseguridad ciudadana
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(21.6%). El anlisis del registro nacional e internacional sobre percepciones permite colegir que este es un problema presente en la cotidianeidad, un problema que manifiesta estabilidad. Todo lo anterior permite dos reflexiones relevantes: i) que la informacin construida respecto de las percepciones es importante, pero mide sustancialmente la sensacin de los ciudadanos respecto de aquella parte del fenmeno de la corrupcin que toca directamente su vida cotidiana (normalmente asociada a la pequea corrupcin petty corruption-) y difcilmente permite dar cuenta de acciones concentradas en el combate a la gran corrupcin (medidas normativas, creacin de instituciones o unidades especializadas) que no tiene correlato con estas formas de la corrupcin. ii) Por lo tanto, permiten una medicin importante respecto de la sensacin ciudadana respecto al impacto de medidas asociadas al combate de la corrupcin en la esfera cotidiana del sujeto y al impacto de estas medidas en los procedimientos concretos, en la administracin de bajo nivel. Ahora bien, resulta pertinente analizar el impacto de dichas mediciones en las medidas que se toman en la lucha contra la corrupcin. Sin duda, la medicin de percepciones es una herramienta importante y necesaria, pero no mide el impacto de todas las medidas y acciones realizadas y puede no revelar de manera objetiva y justa los avances en una
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determinada institucin y pas7. En ese sentido, fenmenos como la corrupcin, pero tambin fenmenos como el robo y el hurto, las violaciones sexuales, la violencia domstica y otros, implican cifras considerables de subregistro (porque no se denuncian, porque no se registran o porque hay pocos estudios de estimacin de la cifra oscura). Qu elementos se pueden tomar en cuenta entonces para elaborar mediciones racionales y coherentes respecto de las medidas que se disponen? Qu informacin se puede medir para complementar de manera objetiva la informacin basada en percepciones? Por un lado, es necesario dar cuenta de las fuentes existentes disponibles: i) Los registros de bases de datos de la Procuradura Anticorrupcin, las bases de datos del Ministerio Pblico, del Poder Judicial y de la Contralora General de la Repblica, adems del registro de las comisiones de procesos disciplinarios de las instituciones y sus mecanismos de denuncia, son una fuente de informacin importante para estudiar los tipos de actos de corrupcin y medir su incidencia. Los registros de las encuestas de percepcin y sensibilidad respecto a la corrupcin permiten establecer comparaciones de la transformacin
ii)
En el ao 1999, caracterizado por altos niveles de corrupcin, Per registr su mejor ubicacin en el ndice de Percepciones de Corrupcin (Corruption Perceptions Index). En efecto, de una evaluacin de 99 pases, Per registr un CPI de 4.5 ubicndose en el puesto 40 a nivel mundial y en el puesto 5 a nivel regional.
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de las percepciones y del impacto de medidas preventivas locales o de lucha contra la gran corrupcin que han sido publicitadas a travs de medios de difusin masiva. Ello marca un elemento: que estas encuestas miden el impacto en la percepcin, y esta se dispone ante la experiencia cotidiana y ante la informacin difundida por los medios (por lo que las campaas de difusin de logros y acciones exitosas son de mucha importancia). iii) Los ndices de riesgo de corrupcin institucionales estn destinados a medir la efectividad de las normas, de la actualidad y adecuacin de la normativa interna para la prevencin de la corrupcin y la eficiencia de la ingeniera. Qu es lo importante: que estas mediciones deben ser estudiadas en funcin de las medidas asociadas a su impacto y no como elementos abiertos frente a cualquier tipo de accin. As, las medidas de prevencin construidas a travs de la mejora de la legislacin especializada difcilmente impactarn en
las percepciones de los ciudadanos. Del mismo modo, la efectividad y aumento del cobro de reparaciones civiles producto de actos de corrupcin probablemente no repercuta en los ndices de riesgo. Es importante entender la adecuacin de las acciones, objetivos y estrategias anticorrupcin asociadas a otros modos de medicin.
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5. Consideraciones sobre el estudio de la corrupcin y sobre las medidas para la lucha contra este fenmeno Los elementos que se han discutido en este captulo permiten algunas consideraciones que sirven como elementos metodolgicos y conceptuales para pensar la estructura de los planes anticorrupcin y sus elementos tericos de fondo. Estas consideraciones implican cuatro asuntos metodolgicos relevantes (1, 2, 3, y 4) y cuatro consideraciones sobre las acciones (5, 6, 7 y 8): 1. Diferenciar lo macro de lo micro. La construccin de un plan anticorrupcin requiere dar cuenta de la diferencia entre los tipos de corrupcin, pues no todas las medidas afectan a todos los tipos y sus formas particulares. Si no se tiene en cuenta esta diferencia general entre la gran corrupcin y la pequea corrupcin (y la especificidad de prcticas ms precisas dentro de esta generalidad) las medidas dispuestas pueden perder fuerza y precisin. 2. Diferenciar el combate de la prevencin. Muchas veces se asume que la lucha contra la corrupcin implica solo una mirada de combate o sancin de la corrupcin o se piensa que los enfoques represivos deben abarcar todos los tipos de corrupcin. Diferenciar las medidas de combate de las medidas de prevencin (que son complementarias) permiten dar cuenta del objetivo de las acciones y
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de los resultados que se pueden esperar de estas. Del mismo modo, es importante entender que las miradas de combate tienden a tener poco impacto en los actos de pequea corrupcin y que las miradas preventivas tienden a ser ms tiles en este campo; viceversa, los enfoques de prevencin tienen dificultades para evitar actos de gran corrupcin, pero los enfoques de combate permiten una lucha eficiente en este campo. 3. Comprender las funciones de las herramientas de medicin de la corrupcin disponibles y sus lmites. Si bien las mediciones de percepcin son importantes, estas tienden a concentrarse en medir el impacto de cierto tipo de acciones (preventivas) y para ciertos tipos de actos de corrupcin (pequea corrupcin), sin hacer diferencia frente a lo que pueden ser problemas de gestin. Es importante ampliar el abanico de fuentes de informacin y determinar qu acciones impactan en estas. 4. Entender la relacin entre las acciones anticorrupcin y el impacto en las herramientas de medicin disponibles. Es necesario diferenciar los resultados de las mediciones y sus variables y asociarlas a las acciones y medidas que les correspondan. As, si bien se puede tener como objetivo mejorar las percepciones, se debe tener en cuenta qu medidas y acciones impactan de manera clara y concreta en este indicador de medicin y no establecer
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asociaciones no racionales entre acciones e impacto en la herramienta de medicin. 5. La produccin de un Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin es una herramienta general. Un plan nacional para luchar contra la corrupcin debe tener un enfoque general y estratgico marcado por la necesidad de generar cambios institucionales y normativos que consoliden la necesaria articulacin entre las entidades destinadas a combatir la corrupcin. En ese sentido, un plan debe tener un enfoque concentrado en la mayor parte de sus objetivos y estrategias en la gran corrupcin y en un enfoque de prevencin y combate, el cual deber traducirse en planes operativos u otros instrumentos de gestin que tomen en cuenta las principales vulnerabilidades o riesgos, las necesidades y consideraciones metodolgicas en cada sector del Estado. Para la realizacin de dicha tarea se requiere una centralizada coordinacin y asistencia tcnica a efectos de guardar coherencia entre dichos instrumentos y el Plan Nacional Anticorrupcin. 6. Los enfoques de prevencin y combate, as como la concentracin en la gran y pequea corrupcin deben tomarse en cuenta en el desarrollo de los planes operativos sectoriales de lucha contra la corrupcin u otros instrumentos de gestin. Se trata de enfoques
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complementarios que permiten la adecuacin de medidas concretas al esquema conceptual y la agenda central que propone el Plan Nacional, ello implica tomar en cuenta la especializacin y concentracin de cada uno de los sectores en tipos de corrupcin especficas y en medidas especializadas. 7. Es importante establecer el diagnstico de los tipos de actos de corrupcin de cada sector. Esta tarea permitir dar cuenta de los tipos de actos y la construccin de inventarios y tipologas, sobre las cuales se pueden construir mecanismos especficos de combate y prevencin y la concentracin en la gran corrupcin o en la pequea corrupcin. 8. Es necesario construir indicadores del impacto de las acciones y estrategias, adems de las unidades de medida de la realizacin de las mismas. As, es importante que se determinen metodologas comunes, e indicadores de impacto registrables, medibles y comparables (cuantitativos y cualitativos) que permitan no solamente hacer un inventario de acciones, sino una evaluacin de su impacto en las percepciones, en la erradicacin de tipos de actos de corrupcin o en la reduccin del riesgo de corrupcin en las instituciones del Estado.
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CAPTULO CAPITULOII I
El Plan Nacional Perspectivas de de Lucha Contra la Aproximacin y Corrupcin 2008-2011: Consideraciones un Diagnstico Metodolgicas sobre sobre sus Objetivos la Corrupcin y Acciones
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CAPTULO II
EL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN 2008 2011: UN DIAGNSTICO SOBRE SUS OBJETIVOS Y ACCIONES
1. El proceso de elaboracin y los objetivos del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 se elabor en dos etapas. En la primera (iniciada el 2006), el Ministerio de Justicia prepar un proyecto atendiendo al mandato del Decreto Supremo 004-2006-JUS1; pero este no fue aprobado por el gobierno de Alejandro Toledo. El gobierno
1 Mediante este Decreto Supremo, publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de enero del 2006, se cre un Grupo de Trabajo encargado de la elaboracin de la propuesta del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, otorgndosele un plazo de 60 das. Dicho grupo estuvo conformado por representantes del Ministerio de Justicia, Consejo Nacional Anticorrupcin que sustituy a la Comisin Nacional de Lucha contra la Corrupcin y Promocin de la tica y Transparencia en la Gestin Pblica y en la Sociedad-, Presidencia del Consejo de Ministros, Polica Nacional del Per, Ministerio de Educacin, Poder Judicial, Ministerio Pblico y organizaciones de la sociedad civil; siendo su Secretara Tcnica el mencionado Consejo.
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siguiente, presidido por Alan Garca, se encarg de realizar un nuevo anlisis y revisin del Plan2, y en el segundo trimestre del 2007, el proyecto fue puesto a consideracin del Consejo de Ministros, que a su vez condicion su aprobacin a la revisin de los sectores responsables. La segunda etapa se inici en el 2008 con la elaboracin de un nuevo proyecto, en cumplimiento de lo anunciado por el Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon (quien se desempe en el cargo entre el 14 de octubre del 2008 y el 11 de julio del 2009), en su presentacin ante el Congreso de la Repblica3. Este seal que se contara con un Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin en un plazo no mayor de 45 das. En esta etapa el proyecto primigenio elaborado por el Ministerio de Justicia, fue sometido a un proceso de consulta abierta. Como resultado de ese proceso se recibieron 32 aportes (22 de ciudadanos y 10 de entidades pblicas, organizaciones de la sociedad civil, sector empresarial, polticos y de la cooperacin
2 En esta revisin se recibieron nuevos aportes de instituciones como la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Poder Judicial, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio del Interior, el Ministerio de la Produccin, el Ministerio de Agricultura, la Fiscala de la Nacin, la Defensora del Pueblo, la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos, el Congreso de la Repblica, el Instituto Nacional Penitenciario, la Contralora General de la Repblica, la Agencia Peru ana de Cooperacin Internacional; as como Gremios Profesionales, por ejemplo, el Colegio de Abogados de Lima, el Colegio de Contadores, el Colegio de Notarios, los Gremios Empresariales como Confiep, APEMIPE, entre otros, elaborndose un proyecto denominado Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y la tica Ciudadana. El artculo 130 de la Constitucin Poltica establece Dentro de los treinta das de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso en compaa de los dems ministros, para exponer y debatir la poltica general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestin ().
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tcnica internacional). Los aportes fueron considerados en el texto final del proyecto, cuyos ltimos cambios se debatieron en el Foro del Acuerdo Nacional. Finalmente, luego de esas actividades de validacin, el 23 de diciembre del 2008, en una ceremonia realizada en la Presidencia del Consejo de Ministros se present4 el documento (Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011), que contena 7 objetivos especficos: 1. Promover el fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin articulado. 2. Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin. 3. Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin. 4. Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupcin. 5. Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin. 6. Lograr el compromiso de la sociedad para que participe de manera activa en la lucha contra la corrupcin.
El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 nicamente fue presentado pblicamente, mas no se aprob mediante norma.
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7. Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcin. Estos objetivos fueron desarrollados en 19 estrategias que a su vez contenan 41 acciones, 135 medidas de desempeo, y 162 metas. Este Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin deba ser ejecutado hasta fines del ao 2011, por lo que el cumplimiento de sus metas se organiz de la siguiente manera: i) 115 metas en el ao 2009, ii) 36 metas en el ao 2010, y iii) 11 en el ao 2011. Posteriormente, en mayo del ao 2010, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin decidira priorizar 5 de las 19 estrategias del plan (CAN: Acuerdo 005-2010). Cmo se llev a cabo el cumplimiento de estos objetivos y estrategias? Qu mecanismos se utilizaron para dar seguimiento y evaluar el nivel de cumplimiento del Plan? Para lograr esto se cre un Grupo de Trabajo Multisectorial5 que present el 24 de agosto del 2009, el Primer Informe Semestral de Avances del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin (como resultado del trabajo de seguimiento a la implementacin del Plan). Poste5 Creado por Resolucin Ministerial 044-2009-PCM (29 de enero del 2009) e integrado por un representante designado por la Secretara General de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidi, y por un representante titular y otro suplente de cada uno de los Ministerios. Este grupo tena entre sus funciones: coordinar la implementacin de los objetivos, acciones, medidas de desempeo y metas de competencia sectorial para la ejecucin efectiva del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin; supervisar la aplicacin de las polticas pblicas sectoriales en materia de Lucha contra la Corrupcin; disear y aplicar los indicadores de gestin que permitan medir los avances en la Lucha contra la Corrupcin y Transparencia en el mbito sectorial; coordinar y presentar las iniciativas legislativas que correspondan, en el marco de la implementacin de las acciones del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, con la finalidad de prevenir y/o sancionar los actos de corrupcin en la administracin pblica.
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riormente, desde enero del 2010 hasta diciembre del 2011, los Ministerios remitieron reportes sobre el cumplimiento del Plan (acumulando 90 informes correspondientes a 17 ministerios)6. Por otro lado, con la finalidad de monitorear el cumplimiento del Plan, el Pleno del Congreso de la Repblica aprob por unanimidad la Mocin de Orden del Da 8445 (mocin presentada el 24 de septiembre y aprobada el 7 de octubre del 2009), disponiendo la conformacin de una Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control, seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin. Mientras estuvo activa, esta comisin emiti cuatro informes (en marzo del 2010; en julio del 2010; en noviembre del 2010; y en marzo del 2011). Finalmente, a travs del Decreto Supremo 016-2010-PCM del 28 de enero del 2010, se cre la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), establecindose que las labores del Grupo de Trabajo Multisectorial, y en especial la de supervisin del cumplimiento del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, deban ser asumidas por esta entidad. Sin embargo, el Grupo de Trabajo logr fusionarse a la CAN solamente un ao despus (a pocos meses de que culmine la gestin de gobierno 2006-2011).
El contenido de cada uno de los informes pueden verse en: http://can.pcm.gob.pe/index. php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=29
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2. Un diagnstico sobre el cumplimiento del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 Para la construccin del diagnstico del Plan se han utilizado los informes de seguimiento referidos en el acpite anterior, as como informacin recopilada por parte de la Coordinacin General de la CAN. Al respecto, se debe precisar que dicha informacin corresponde principalmente- a informes oficiales de entidades del Estado e instituciones internacionales que dan cuenta de acciones y avances en materia de lucha anticorrupcin implementadas por distintas instituciones en el marco de sus funciones. Asimismo, es importante relevar que dicha informacin comprende el perodo de diciembre del 2008 a septiembre del 2012.7 Este diagnstico no analiza el cumplimiento del Plan en funcin asus medidas de desempeo y metas debido a que el monitoreo y evaluacin del Plan se bas esencialmente en la recepcin de reportes que no incluyeron informacin completa y, en algunos casos, relevante. Esta limitacin metodolgica, ha llevado a la necesidad de recopilar de otras fuentes las acciones ms importantes en cada uno de los objetivos planteados. As, esta
Si bien el perodo de vigencia del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 culmin en diciembre del 2011, la Coordinacin General de la CAN consider pertinente dar cuenta de todas las acciones realizadas hasta la culminacin del proceso de elaboracin del nuevo Plan 2012-2016. Ello con la finalidad de brindar informacin ms actualizada respecto de los esfuerzos que en materia anticorrupcin se han desarrollado en nuestro pas.
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seccin muestra de manera condensada las principales acciones en cada una de las estrategias planteadas, organizadas segn sus objetivos correspondientes. OBJETIVO 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin articulado
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Estrategia 1.1
Fortalecer un Sistema Nacional Coordinado de Lucha contra la Corrupcin
Acciones Observaciones Creada por Decreto Supremo 016-2010PCM, del 28 deenerode2010. Proyecto de Ley 117-PJ-2011, mediante el 1. Creacin de la Comisin cual se busca elevar a rango de ley la norma de Alto Nivel Anticorrupde creacin de la CAN y, de esa manera, concin (CAN). solidar su institucionalidad. Dicho proyecto de ley cuenta con dictamen favorable de la Comisin de Fiscalizacin y Contralora del Congreso de la Repblica. 2. Creacin del Grupo de Trabajo Multisectorial de Coordinacin para el combate contra el crimen organizado y la corrupcin. Creado mediante Decreto Supremo 0102012-PCM del 17 de febrero del 2012, con la finalidad de articular el trabajo de las Procuraduras Especializadas en los delitos asociados al crimen organizado (narcotrfico, trata de personas, lavado de activos, terrorismo, corrupcin y contrabando).
El Per aprob mediante Resolucin Ministerial 085-2012-PCM del 9 de abril del 2012 el Plan de Accin para su incorporacin a 3. Creacin del Grupo de la Sociedad de Gobierno Abierto. La finaliTrabajo para la incorporadad es establecer compromisos en materia cin del Per a la Sociedad de transparencia y acceso a la informacin de Gobierno Abierto. pblica, integridad pblica, participacin ciudadana, gobierno electrnico y mejoras en los servicios pblicos. 4. Creacin del Grupo de Trabajo de Lucha contra la Corrupcin en el Sector Pblico. Este grupo fue creado en diciembre del 2011 a partir del impulso de un grupo de congresistas de la Comisin de Fiscalizacin y Contralora del Congreso de la Repblica.
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La Estrategia 1.1. se refiere a la creacin de espacios de coordinacin que integren el esfuerzo de las instituciones del Estado con competencias funcionales en el mbito de la lucha contra la corrupcin, as como de organizaciones de la sociedad civil comprometidas con el tema. As, la creacin de la CAN responde a esta estrategia, al ser un espacio integrado por el Poder Ejecutivo, Poder Judicial, organismos constitucionalmente autnomos, Gobiernos Regionales y Locales, la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas - Confiep, la secretara ejecutiva del Acuerdo Nacional y la Direccin Ejecutiva del Consejo Nacional para la tica Pblica - Protica. La CAN tiene por mandato articular, coordinar y planificar las acciones que en materia anticorrupcin, realizan las instituciones pblicas, respetando las competencias y atribuciones establecidas por ley (Defensora del Pueblo, 2008: 12). Su papel es fomentar la cooperacin institucional, la estandarizacin de procesos y la adopcin de acciones conjuntas. Si bien la CAN constituye la accin ms representativa en este mbito, otras instancias ms temticas y especficas de coordinacin interinstitucional han sido creadas (los Grupos de Trabajos contra el crimen organizado, para la Sociedad de Gobierno Abierto, y para la lucha contra la corrupcin en el Sector Pblico) en forma simultnea y la CAN - a travs de su Coordinacin General - participa activamente en todas.
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Estrategia 1.2 Coordinar y realizar el seguimiento de las polticas de carcter multisectorial, regional y local en la lucha contra la corrupcin
Acciones Observaciones Creado mediante Ordenanza Regional 202 -2011/ GRP-CR del 2 de marzo de 2011. Integrado por el presidente Regional, consejeros regionales, titulares o jefes de las instituciones pblicas del mbito regional y representantes de la sociedad civil regional (Cmara de Comercio, colegios profesionales, entre otros).
1. Creacin del Sistema Regional de Lucha contra la Corrupcin en la Regin Piura.
Creada mediante Ordenanza Regional 011-2012-CG-Apurmac/CR del 5 de junio 2. Creacin de la Comisin del 2012. Integrada por representantes del Regional Anticorrupcin en Gobierno Regional, Poder Judicial, Ministerio la Regin Apurmac. Pblico, Municipalidad Provincial de Abancay, Universidad Nacional Micaela Bastidas de Apurmac y representantes de la sociedad civil regional. 3. Creacin de la Comisin de tica, Transparencia e Integridad Institucional (CETII) de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Creada mediante Resolucin de Alcalda 462 del 22 de diciembre del 2011. Integrada por representantes de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, PCM, Protica, Asociacin Civil Transparencia, un gremio del Sector Empresarial y un gremio de Trabajadores.
Constituidas en Lambayeque, La Libertad, 4. Redes Anticorrupcin -reAbancay, Cusco, Arequipa y Ayacucho. Esta gionales- promovidas por la ltima red se ha consolidado y se denomina Defensora del Pueblo. Mesa de Trabajo Anticorrupcin de Ayacucho. Integrada por representantes de organiza5. Creacin de la Red Nacional ciones sociales, periodistas y estudiantes Anticorrupcin de Protica. universitarios. Busca desarrollar iniciativas locales contra la corrupcin.
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Suscrita por el Ministerio Pblico y la Contra6. Alianza Estratgica para lora General de la Repblica, para coordinar institucionalizar la lucha con- y unir esfuerzos en las acciones de preventra la corrupcin. cin, deteccin, investigacin y sancin de los actos de corrupcin. Suscrito por el Poder Judicial, Ministerio Pblico y Contralora General de la Repblica, 7. Convenio Marco Tripartito para promover y desarrollar una accin intede Cooperacin Interinstiturinstitucional articulada en materia de precional. vencin, investigacin y sancin de actos de corrupcin. 8. Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional para la interoperabilidad en el Sistema de Administracin de Justicia (SAJ). Suscrito por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Poder Judicial, Ministerio Pblico, CNM, Tribunal Constitucional, AMAG y MININTER; para facilitar el intercambio de informacin entre las instituciones firmantes.
En el perodo 2008-2011 se crearon espacios oficiales de coordinacin a nivel regional y local, los cuales estn conformados por las principales autoridades de ese mbito de gobierno, cuya labor se enmarca en la lucha contra la corrupcin. Del mismo modo, la Defensora del Pueblo ha hecho lo propio promoviendo la constitucin de Redes Anticorrupcin, conformadas por funcionarios pblicos y representantes de la sociedad civil del mbito regional. De modo complementario, la sociedad civil ha coincidido en este mismo esfuerzo, a travs de la conformacin de redes de lucha contra la corrupcin a nivel nacional. Estas redes cuentan con el concurso de representantes de organizaciones sociales, periodistas y estudiantes universitarios del mbito regional, y su
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finalidad es promover la transparencia y la rendicin de cuentas en la gestin pblica. De otro lado, el inters que han tenido las instituciones de realizar un trabajo coordinado y articulado tambin se ha visto expresado en la celebracin de diversos convenios, principalmente, para el intercambio de informacin y la armonizacin de normas y procedimientos (como las que han promovido y llevado a cabo las instituciones del Sistema de Justicia).
OBJETIVO 2: Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin
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Estrategia 2.1 Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la informacin, promocin de la tica y transparencia en la administracin pblica
Acciones Observaciones Acceso a la informacin pblica Mediante esta norma se regul el envo anual de reportes institucionales sobre la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin, a fin de que la PCM elabore su informe anual ante el Congreso de la Repblica. El Informe anual 2011 report 86,512 solicitudes de informacin. Fueron atendidas, 81,915 y no atendidas 4,597. Ejemplos: Defensora del Pueblo, Ministerio de Salud, Biblioteca Nacional del Per, Municipalidad Metropolitana de Lima, municipalidades distritales de Comas y San Isidro y gobiernos regionales de Cusco y Junn (Defensora del Pueblo, 2009: 85; Minsa, 2011). Estableci la obligatoriedad para todas las entidades de emitir un reporte mensual donde figuren las principales acciones preventivas y sanciones efectuadas en el mbito administrativo por casos de corrupcin.
1. Resolucin Ministerial 301-2009PCM, que aprueba la Directiva 0032009-PCM/SG Lineamientos para el reporte de solicitudes de acceso a la informacin a ser remitidos a la Presidencia del Consejo de Ministros
2. En algunas instituciones se aprobaron directivas internas para la atencin de solicitudes de informacin. Algunas incluyeron sistemas informticos de atencin en lnea.
3. Resolucin Ministerial 051-2009PCM que aprueba la Directiva 0022009-PCM/SGP Gua para la elaboracin del informe mensual de avances en la aplicacin de medidas contra la corrupcin y para la resolucin de denuncias 4. Organizacin de la I (2011) y II (2012) Feria Metropolitana sobre acceso a la informacin pblica, por iniciativa de la Municipalidad Metropolitana de Lima (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2012).
Cont con la participacin de la PCM, Defensora del Pueblo, Archivo General de la Nacin, Universidad Coherente, Suma Ciudadana, Lima Cmo Vamos, Protica, Consejo de la Prensa Peruana y la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GIZ).
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Acciones
Observaciones Portales de transparencia
5. Decreto Supremo 063-2010-PCM que aprueba la implementacin del Portal de Transparencia Estndar PTE en las entidades de la Administracin Pblica. 6. Resolucin Ministerial 200-2010PCM que aprueba la Directiva 0012010-PCM/SGP Lineamientos para la implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las entidades de la Administracin Pblica*
Norma aprobada con el objetivo que las instituciones del Estado cuenten con un formato nico para la creacin y desarrollo de sus respectivos PTE. Norma de desarrollo que establece criterios tcnicos para la implementacin de los PTE.
Rectora en transparencia y acceso a la informacin pblica 7. Presentacin del Proyecto de Ley 1072/2011-CR, que propone declarar de inters la creacin del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Informacin-INTI. Se tratara de un Organismo Tcnico Especializado, creado con la finalidad de centralizar las funciones normativas, sancionadoras, de control y supervisin en materia de transparencia y acceso a la informacin.
tica Pblica 8. Resolucin Ministerial 050-2009PCM que aprueba la Directiva 0012009-PCM/SGP Lineamientos para la promocin del Cdigo de tica de la Funcin Pblica en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo. Complementa la Ley 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica que establece un conjunto de principios, deberes y prohibiciones aplicable a todos los empleados pblicos de la administracin del Estado.
Rendicin de cuentas 9. Acciones de control en el marco de la Directiva 04-2007-CG/GDES Rendicin de Cuentas de los Titulares aprobada por Resolucin de Contralora 332-2007-CG.
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Mecanismo de rendicin de cuentas para una mejor fiscalizacin de los rganos de control.
Esta resolucin ha sido modificada recientemente por la Resolucin Ministerial 203-2012PCM, del 11 de agosto del 2012, que incorpora el Registro de Visitas en Lnea al PTE.
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La estrategia 2.1 organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) acceso a la informacin pblica; ii) portales de transparencia; iii) rectora en transparencia y acceso a la informacin pblica; iv) tica pblica; y v) rendicin de cuentas. En cada uno de estos temas se han registrado avances importantes y la construccin de iniciativas diversas: i) Acceso a la informacin pblica.- La Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, tiene ms de 10 aos de vigencia. Sin embargo, es recin el 30 de enero del 2009 que la PCM public una directiva para verificar la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin pblica. Este seguimiento se encuentra a cargo de la Secretara de Coordinacin de la PCM, dependencia responsable de elaborar un informe anual sobre la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin pblica por parte de todas las instituciones del Estado8. Antes y despus de aprobada la directiva, los informes anuales (PCM, 2011) de seguimiento han descrito con regularidad las principales causas por las cuales las entidades del Estado no cumplan con atender los pedidos de informacin presentados por la ciudadana (Entre las causas ms recurrentes, se encuentran la inexistencia de la informacin, la no atencin por las reas administrativas requeridas y la falta de pago de tasas).
De 1988 entidades obligadas a informar sobre las solicitudes de acceso a la informacin, slo 620 han cumplido. Las faltantes se concentran en las municipalidades distritales, municipalidades provinciales, gobiernos regionales y universidades.
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En la misma lnea, a travs de reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y el trabajo realizado por la Secretara de Gestin Pblica de la PCM9, se han establecido algunas causas que impiden el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la informacin pblica: el desconocimiento de la ley por parte de los servidores pblicos10, la falta de apoyo y constante rotacin de quienes en algn momento asumen la responsabilidad de aplicarla en cada entidad, la falta de mecanismos de seguridad y conservacin de documentos, la ausencia de archivos organizados, los cobros indebidos (distintos a los costos de reproduccin de documentos), la aplicacin indebida de las excepciones previstas en la ley para la entrega de informacin y la ausencia en la ley de un rgimen sancionador eficaz, entre otros. Este escenario da cuenta de una agenda pendiente en trminos de mejora del marco normativo existente, as como la importancia de crear mecanismos de control y seguimiento eficaz de las solicitudes de acceso a la informacin pblica. Ello implica, por ejemplo, la necesidad de optimizar los reportes de modo que generen indicadores claros sobre lo que se ha logrado y lo que est an por desarrollar en la Ley, para que el Congreso de la Repblica, en el marco de sus facultades, proponga las
9 La Secretara de Gestin Pblica para identificar las causas que impiden el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica ha realizado diversas reuniones de trabajo en las cuales han participado entidades pblicas y la sociedad civil. 10 Por ejemplo, se confunden las solicitudes de acceso a la informacin presentadas como expresin del derecho fundamental, con aquellas solicitudes de los congresistas en ejercicio de sus funciones parlamentarias o de los regidores en ejercicio de sus funciones de fiscalizacin, as como las solicitudes de informacin que se verifican entre entidades del estado en el marco de deber de cooperacin interinstitucional.
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soluciones normativas pertinentes11. Al respecto, la Secretara de Gestin Pblica ha constituido un grupo de trabajo en diciembre del 2011 conformado por entidades pblicas y organizaciones de la sociedad civil a fin de revisar la normatividad y elaborar una propuesta de modificacin normativa. De igual modo, la necesidad de revisin normativa es aplicable a las polticas de transparencia sobre lucha contra la corrupcin. Medidas como la establecida en la Directiva 002-2009-PCM/ SGP (que regula la difusin mensual de acciones preventivas y sancionadoras en el mbito administrativo por actos de corrupcin), no han sido efectivas ni han generado indicadores claros que permitan evaluar su impacto (por lo que es importante una modificacin). ii) Portales de Transparencia.- En materia de portales de transparencia, adems de la implementacin del PTE en las entidades de la Administracin Pblica, es importante destacar una permanente accin de supervisin respecto de su cumplimiento. En el mbito de los gobiernos regionales y municipalidades provinciales, resaltan los reportes trimestrales de la Defensora del Pueblo; y en el mbito del gobierno central la evaluacin regular de la Secretara de Gestin Pblica de la PCM. En ambos casos, se observan avances diferenciados en los procesos de implementa11 Como indica la Defensora del Pueblo, los informes anuales no han constituido herramientas adecuadas para revertir situaciones de vulneracin del derecho de acceso a la informacin pblica (Defensora del Pueblo, 2011: 87).
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cin del PTE12: en los gobiernos regionales el desarrollo es mayor que en los municipios provinciales13; y en el gobierno central, la evaluacin de los 19 ministerios da cuenta de significativas mejoras con relacin a los niveles de cumplimiento registrados en el ltimo trimestre de 201114. Este tipo de supervisin no se da a nivel de las municipalidades distritales, sin embargo, segn la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), un nmero significativo de gobiernos locales del mbito rural no cuenta con las posibilidades tecnolgicas y/o presupuestales para la implementacin de dichos portales. En definitiva, a partir de la supervisin efectuada por la Defensora del Pueblo se concluye que los gobiernos regionales y las municipalidades requieren de un procedimiento interno que les permita mantener debidamente actualizados sus PTE (Defensora del Pueblo, 2011a: 38). Por su parte, la Secretara de Gestin Pblica ha iniciado en el 2011 un proceso de evaluacin a efectos de plantear una propuesta de modificacin normativa que ayude a superar algunas dificultades identificadas, por ejemplo, la limitada informacin que estos difunden o el no
12 Con relacin a la implementacin del PTE, la Municipalidad Provincial de Huamanga mantiene implementado su PTE en un 100%, seguido de la Municipalidad Metropolitana de Lima con un 91%. A nivel de los gobiernos regionales, Huancavelica, San Martn y Tacna comparten la primera ubicacin con un nivel de cumplimiento de 97%. (Defensora del Pueblo, 2011a) 13 Segn la Defensora del Pueblo (2011a), el 66% de los gobiernos regionales y 51% de las municipalidades provinciales de capitales de departamento han implementado sus PTE. 14 En efecto, en la supervisin de los PTE de los Ministerios efectuada en el ltimo trimestre del 2011 se advirti que ninguno de los 19 Ministerios alcanz el 100% de nivel de cumplimiento. Para el primer trimestre del 2012 se verific que 5 de ellos alcanzaron el 100%, mientras que en el segundo trimestre se verific que 9 ministerios alcanzaron el 100%.
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uso de lenguaje amigable que garantice su accesibilidad a la diversidad de los ciudadanos. iii) Rectora en transparencia y acceso a la informacin pblica.Actualmente la rectora en los temas de transparencia y acceso a la informacin la tiene la Secretara de Gestin Pblica de la PCM, que tiene como funcin formular, coordinar, supervisar y evaluar las polticas de acceso a la informacin pblica y transparencia. Sin embargo, otras dependencias de la administracin pblica asumen funciones complementarias como la Secretara de Coordinacin de la PCM con respecto a los informes anuales sobre atencin de las solicitudes de acceso a la informacin, y la Autoridad Nacional de Proteccin de Datos Personales, creada tras la promulgacin de la Ley de Proteccin de Datos Personales, que se encarga de supervisar, fiscalizar y controlar el cumplimiento de la normatividad en materia del tratamiento de los datos personales y de detectar infracciones a la misma. Frente a esta situacin, en el Plan de Accin de Gobierno Abierto aprobado por Resolucin Ministerial 085-2012-PCM (abril del 2012), se consider como un compromiso del Estado peruano evaluar la creacin de una institucin autnoma y especializada en esta materia. En esa misma lnea, a travs del Proyecto de Ley 1072/2011-CR impulsado por el Congresista de la Repblica, Luis Ibrico, se propone declarar de inters la creacin de una autoridad central que ejerza rectora en el tema.
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iv) tica Pblica.- Desde el 2008, se han aprobado normas de complemento a la Ley27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, disponiendo actividades para la promocin de la tica pblica, as como incentivos para los empleados pblicos del Poder Ejecutivo que cumplan con esta Ley. Sobre la base de este marco, algunas entidades han adoptado herramientas orientadas al fortalecimiento de las cualidades ticas del empleado pblico, por ejemplo, campaas de promocin de la tica pblica (PCM, 2009: 15), normas internas que regulan la proteccin, incentivos y estmulos para los funcionarios y servidores que cumplen con el Cdigo de tica de la Funcin Pblica15, cdigos de tica institucionales16, comisiones de tica17, o planes de promocin, difusin y prctica del Cdigo de tica de la Funcin Pblica18.No obstante estos avances, es necesaria una mayor difusin y conocimiento de la normatividad sobre tica pblica, mecanismos de sancin efectivos frente a su incumplimiento y mayores incentivos para lograr cambios en el comportamiento de las personas que prestan servicios al Estado (Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, 2009: 19).
15 Ver Resolucin de Acuerdo de Directorio 015-2009-APN/DIR del 27 de abril del 2009 de la Autoridad Portuaria Nacional y la Resolucin Ministerial 187- 2010-SERNANP, del 6 de octubre del 2010, del Servicio Natural de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). 16 Resolucin 378-2009-TR del 28 de diciembre del 2009, que aprueba el Cdigo de tica del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. 17 La Municipalidad Metropolitana de Lima mediante Resolucin de Alcalda 462 del 22 de diciembre del 2011 constituy la Comisin de tica, Transparencia e Integridad Institucional (CETII). 18 Por ejemplo, la Resolucin Ministerial 0153-2012-AG que aprueba el Plan de Promocin, Difusin y Prctica del Cdigo de tica de la Funcin Pblica del Ministerio de Agricultura-2012.
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v) Rendicin de cuentas.- La regulacin de la rendicin de cuentas en Per est orientada a generar informes para el procesamiento de la entidad de control, mas no como una herramienta de rendicin de cuentas hacia la ciudadana. Este ltimo aspecto requiere desarrollarse definiendo contenidos, periodicidad, formato, publicidad, plataformas de comunicacin, entre otros. Estrategia 2.2 Simplificacin administrativa como estrategia para la lucha contra la corrupcin
Acciones 1. Resolucin Ministerial 228-2010PCM que aprueba el Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2010-2014. Observaciones Plan aprobado dentro del marco de la poltica nacional de simplificacin administrativa.
Dentro de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2010-2014, cabe destacar dos acciones en particular: i) difundir la informacin contenida en el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) y ii) disear lineamientos para la adecuada difusin de informacin sobre procedimientos y servicios administrativos. Si bien este esfuerzo resulta importante en aras de la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos (menos costo, menos tiempo), debe complementarse con acciones dirigidas a la reduccin de riesgos de corrupcin, que surgen de la conducta de los funcionarios
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pblicos o son propiciados por la falta de transparencia en el gestin. As por ejemplo, un procedimiento administrativo injustificadamente complejo puede generar riesgos de corrupcin al posibilitar el pago de coimas o sobornos para agilizarlo. En ese sentido, es importante disear una estrategia especfica para identificar y evaluar los riesgos de corrupcin. Estrategia 2.3 Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la prevencin de la corrupcin
Acciones Observaciones Sistema de recursos humanos 1. Resolucin de Presidencia Ejecutiva 079-2009-ANSC-PE, que aprueba el Plan de Mediano Plazo con un horizonte de cinco aos (2010-2014). 2. Perfiles de competencia para cargos pblicos desarrollados por Servir 3. Construccin del Registro Nacional de Personas del Servicio Civil (RNSC). Norma que orienta la implementacin progresiva de funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir. Servir fue creado por Decreto Legislativo 1023 y es responsable de la poltica de recursos humanos en la administracin pblica peruana. Servir ha desarrollado perfiles para Gerentes de Recursos Humanos y 5 perfiles de puestos tipo en el SNIP*. Se ha iniciado el proceso de construccin de un sistema que permitir conocer el nmero de personas que prestan servicios al Estado, su historia laboral, calificaciones, entre otros aspectos, que garantizarn mayor transparencia en las contrataciones de personal**.
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Conflictos de inters e incompatibilidades 4. Proyecto de Ley 1268/2011-CR Ley que Regula la Declaracin Jurada de Intereses de Personas que prestan servicios al Estado. Proyecto que obliga a las personas que prestan servicios al Estado, a declarar informacin sobre sus actividades y relaciones de parentesco, en previsin a que estas puedan generar conflictos de intereses en el ejercicio de sus funciones. El proyecto tambin prev deberes de registro de la informacin, de control posterior y sanciones frente al incumplimiento de la norma.
5. Proyecto de Ley Busca crear un nuevo marco legal en materia de 1269/2011, Ley para la gestin de intereses. Gestin de Intereses en la Administracin Pblica. Declaraciones juradas de bienes y rentas 6. Proyecto 96/2011-CG. de Ley Propuesto por la Contralora General de la Repblica el 24 de agosto de 2011, con la finalidad de mejorar el marco normativo existente.
Se trata del responsable de Oficina de Programacin de Inversiones (OPI), responsable de la Unidad de Formuladores (UF), Coordinador de Asistencia Tcnica (AT), evaluador y formulador. ** Segn la informacin de Servir hacia fines del 2010 se contaba con informacin correspondiente a ms de 600 mil servidores pblicos de los tres niveles de gobierno. (SERVIR, 2010: 14).
Esta estrategia, concentrada en los recursos humanos, organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) sistema de recursos humanos; ii) conflictos de inters e incompatibilidades; iii) preservacin y uso adecuado de los recursos asignados; y iv) declaraciones juradas de bienes y rentas.
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i) Sistema de recursos humanos.- El sistema administrativo de recursos humanos es uno de los ms importantes en la administracin pblica, y su mejora y modernizacin contribuye a contar -de acuerdo a la terminologa usada por la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin- con sistemas de convocatoria, contratacin, retencin, promocin y jubilacin de empleados pblicos basados en principios de eficiencia y transparencia y en criterios objetivos como el mrito, la equidad y la aptitud; herramientas y condiciones importantes para la lucha contra la corrupcin. La entidad responsable de la poltica de recursos humanos en la administracin pblica peruana es SERVIR, y la implementacin progresiva de sus funciones se ejecuta conforme a su Plan de Mediano Plazo (2010-2014) aprobado en diciembre de 2009 (SERVIR, 2009: 38-39). Como parte de sus funciones, Servir trabaja en la implementacin de las propuestas normativas relacionadas con el servicio civil. Con la aprobacin de estas propuestas en el Congreso de la Repblica, los espacios para la comisin de actos de corrupcin en la gestin de los recursos humanos se reduciran. As, se supone que no existiran problemas en la asignacin de remuneraciones, los procesos de seleccin y promocin de personal seran predecibles. Entre los aos 2006 y 2011 ello no fue posible por la no aprobacin y archivo de las
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propuestas normativas presentadas19. De otro lado, sobre la base de sus propios diagnsticos, Servir desarrolla perfiles por competencia con la finalidad de hacer elegibles a profesionales de determinadas caractersticas que estn en condiciones de dar un valor agregado a la gestin. La utilidad de los perfiles trasciende el mbito de los diagnsticos, pues representa una herramienta de gestin importante que puede ser aplicada para los procesos de seleccin de personal (SERVIR, 2009: 3 y 15). El Reporte 2010 de Global Integrity indica que es comn que muchas posiciones en diferentes niveles de gobierno sean asignadas a personas provenientes del partido que gan las elecciones (Global Integrity, 2010: 82). Frente a este escenario el Segundo Informe del Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin recomienda la observancia de los Manuales de Organizacin y Funciones al momento de contratar personal en las entidades pblicas. ii) Conflictos de inters e incompatibilidades.- La Constitucin Poltica prev supuestos en que los intereses particulares podran entrar en conflicto con los intereses del Estado20. Existen diver19 En el periodo parlamentario2006-2011, fueron archivadas dos propuestas del Poder Ejecutivo, en observancia de la Ley Marco de Empleo Pblico: 1) Ley de Funcionarios Pblicos, Empleados de Confianza y Directivos, y 2) Ley de tica, Incompatibilidades y Responsabilidades. Asimismo, en el mismo periodo, el gobierno de turno no aprob un anteproyecto de Decreto Supremo que propona la creacin de una Central de Riesgos de Funcionarios y Servidores (CENTRIFUS) a partir del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despidos (PCM, 2012a). 20 Ver artculo40 que prohbe el desempeo de ms de un empleo o cargo pblico a la vez; y el artculo 126 establece que los ministros (funcionarios pblicos) no pueden ejercer actividad lucrativa, ni intervenir en la direccin o gestin de empresas ni asociaciones privadas.
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sas leyes21 que se han ocupado del tema, establecindose una normativa dispersa. Esta dispersin de normas lleva a dificultades para su observancia y cumplimiento, pero adems requiere ser adecuada para mejorar su efectividad: ampliar supuestos de incompatibilidad a casos de uniones de hecho o estableciendo nuevos grados de parentesco y afinidad22, por ejemplo23. En ese sentido, a fin de dar solucin a la problemtica descrita, el 14 de junio del 2012 se present el Proyecto de Ley 1268/2011CR Ley que Regula la Declaracin Jurada de Intereses de Personas que prestan servicios al Estado que dispone la entrega obligatoria de declaraciones juradas por parte de quienes prestan servicios al Estado, incluyendo precisiones sobre la informacin a proporcionar, mecanismos de fiscalizacin posterior a cargo de la Contralora General de la Repblica, y mecanismos de sancin por incumplimiento de la Ley.
21 Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; Ley 27588, Ley de incompatibilidades y responsabilidades del Personal del Empleo Pblico; Ley 28175, Ley Marco de Empleo Pblico, Ley 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Ley 26771, Ley que establece la prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y contratacin y Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. 22 En ese sentido, el Comit de Expertos del mecanismo de Seguimiento de Implementacin de la Convencin Interamericana de Lucha contra la Corrupcin ha recomendado al Per Realizar evaluacin de la utilizacin y efectividad de las normas de conducta para prevenir conflictos de intereses y de los mecanismos para su cumplimiento existentes en Per, como instrumentos para prevenir la corrupcin y, como resultado de dicha evaluacin, considerar la adopcin de medidas para promover, facilitar y consolidar o asegurar la efectividad de los mismos con dicho fin. 23 Al referirse al Congreso de la Repblica, el informe de Global Integrity (2010), seala que el rgimen de incompatibilidades de los legisladores no menciona ninguna restriccin sobre el empleo en el sector privado despus de dejar el gobierno. Del mismo modo, con respecto al Poder Judicial, seala que el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades para los miembros del Poder Judicial no menciona ninguna restriccin sobre el empleo del sector privado despus de dejar el gobierno.
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Otro problema en materia de incompatibilidades es la Ley 28204, Ley de Gestin de Intereses en la Administracin Pblica, pues esta no ha resultado eficaz por deficiencias en sus mecanismos de control y fiscalizacin24, adems de resultar excesivamente engorroso el procedimiento de registro. Ante esta situacin se ha presentado el Proyecto de Ley 1269/2011, Ley para la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica. Con esta propuesta y la anterior se busca contar con un marco legal fortalecido y evitar un clima proclive a los actos de corrupcin. Finalmente, se advierte falta de precisin en la legislacin sobre el otorgamiento de regalos y ddivas en la administracin pblica considerando los aspectos culturales que tal acto involucra25. iii) Preservacin y uso adecuado de los recursos asignados.- Si bien se trabaj una propuesta para reglamentar el uso eficiente de los bienes pblicos -como vehculos e inmuebles-, que prev imponer sanciones a quienes usen indebidamente dichos bienes (PCM, 2009: 51), an no existe tal normatividad, lo cual genera espacios para la imprecisin y, ciertamente, vulneracin a normas ticas en uso de aquellos.
24 Segn el artculo 21 de la Ley, la sancin ante su transgresin es aplicable por la mxima autoridad competente de la entidad; y, en segunda instancia, por un Tribunal Administrativo Especial, que por sus integrantes (un representante del Presidente de la Repblica, del Presidente del Congreso y de la Corte Suprema) nunca se ha constituido. 25 El informe de Global Integrity menciona que la percepcin frecuente es que los miembros del Poder Ejecutivo reciban regalos y hospitalidad a cambio de informacin importante o para facilitar procedimientos administrativos o polticos especialmente en los relacionados a los procesos de contrataciones. Refiere la existencia de restricciones para la efectividad de las normas que regulan los regalos y hospitalidad. Existiendo muchas reuniones entre los grupos de inters y los legisladores con el fin de ponerse de acuerdo sobre diferentes decisiones, no existiendo un registro pblico de esas reuniones.
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iv) Declaraciones juradas de bienes y rentas.- Desde el ao 2001 el Per cuenta con la Ley 27482 Ley que regula la publicacin de la declaracin jurada de ingresos y de bienes y rentas de los funcionarios y servidores del Estado en la que se precisan aspectos como un listado de los obligados, su contenido, la oportunidad para su presentacin, la autoridad responsable de registrar y archivar las declaraciones juradas, entre otros aspectos. Actualmente existe un proyecto de ley de la Contralora General de la Repblica, presentado en agosto del 2011, pendiente de aprobacin, que intenta mejorar el marco normativo existente y las herramientas destinadas a su fiscalizacin26. Entre otras medidas, destaca la posibilidad del levantamiento de algunas reservas de informacin (bancaria, tributaria y datos de carcter personal) previa autorizacin expresa del propio obligado en su declaracin jurada. Cabe agregar que en un estudio sobre el sistema de declaraciones juradas, elaborado por la CAN con el apoyo del Banco Mundial, tambin se establece la necesidad de hacer ajustes a la normatividad y a los mecanismos de recojo y verificacin de informacin a fin de perfeccionarlos y mejorar su operatividad. (Ver anexo 1).
26 Sobre la presentacin de declaraciones juradas, busca ampliar el tipo de funcionarios obligados a declarar, ampliar el contenido de la declaracin, fijar plazos anuales para actualizar la informacin declarada y posibilitar al rgano contralor cumplir con su obligacin legal de conducir el proceso de presentacin y publicacin de la declaracin jurada y su correspondiente fiscalizacin.
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Estrategia 2.4 Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para prevenir la corrupcin
Acciones Observaciones Profesionalizacin del personal 1. Decreto Legislativo 1017 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento. Establece requisitos mnimos para los Encargados de Contrataciones de la Entidad (OEC), sean profesionales y/o tcnicos certificados. Desarrollado por Servir en coordinacin con el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Su objetivo fue medir las brechas de conocimientos y orientar las estrategias de capacitacin a las necesidades que se identifiquen*. Busca contribuir con que las compras pblicas sean eficaces y eficientes y que la poblacin goce de sus beneficios y que las entidades cumplan con sus objetivos institucionales de manera ms rpida, y que, adems, las mismas puedan ejecutar obras con mayor prontitud y menor riesgo de error.
2. Proceso de medicin de competencias de las personas al servicio del OEC.
3. Resolucin 159-2011-OSCE/ PRE, aprob la Directiva 0012011-OSCE/CD Procedimiento para la certificacin de los funcionarios y servidores que laboran en el rgano encargado de las contrataciones de la Entidad.
* Como resultado de este proceso: i) Se han identificado siete funciones bsicas del ciclo de contrataciones, las que permitirn en el futuro el diseo de perfiles por competencias, contenidos mnimos de cursos de capacitacin, as como identificacin de una tipologa de oficinas de contrataciones del sector pblico. ii) En cuanto a los resultados, los responsables y operadores de contrataciones respondieron correctamente 18 de las 30 preguntas en promedio, siendo los del nivel nacional los que mejores resultados han obtenido. Las brechas de conocimiento ms amplias las tienen los responsables en temas normativos y los operadores en la funcin de irregularidades en el contrato. iii) Existe evidencia de que la capacitacin puede estar relacionada de manera positiva con los resultados obtenidos, por lo que resulta necesario fortalecer los espacios de capacitacin a partir de la identificacin de estas brechas de conocimientos. (SERVIR, 2010a)
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Estrategia 2.4 Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para prevenir la corrupcin
Rgimen de sanciones 4. Decreto Legislativo 1017 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Establece una tipologa de 11 infracciones, sobre la cual el Tribunal de Contrataciones, segn la gravedad, podr imponer sanciones de inhabilitacin temporal y definitiva. Hace ms severo el rgimen de sanciones cuando se presenta documentacin falsa o informacin inexacta. Observaciones
5. Ley 29873Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017. Acciones
Expansin del Seace en los tres niveles de gobierno 6. Decreto Legislativo 1017 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Establece la obligacin de todas las entidades del Estado de usar el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado (Seace).
Veeduras cvicas e institucionales 7. Resolucin de Contralora 119-2012-CG que modifica la Directiva 002-2009-CG/CA Ejercicio del Control Preventivo por la Contralora General de la Repblica - CGR y los rganos de Control Institucional OCI.
Se incorpora al Sistema de Veeduras los Procesos de Seleccin y Contratos del Estado.
Bases de procesos licitatorios y catlogo de precios de productos estandarizados 8. Decreto Legislativo 1017 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Establece informacin que obligatoriamente deben contener las bases de todo proceso de seleccin.
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9. Resolucin 293-2012-OSCE/ PRE que aprueba la Directiva 018-2012-OSCE/CD Disposiciones sobre el Contenido de las Bases Estandarizadas que las Entidades del Estado deben utilizar en los procesos de seleccin que convoquen. 10. Suscripcin de Acuerdos de Convenio Marco** para la provisin de bienes y servicios al Estado, va catlogo de precios de productos estandarizados.
Conforme lo dispuesto por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece disposiciones sobre el contenido de las Bases estandarizadas que las entidades del Estado utilizarn obligatoriamente en los procesos de seleccin que convoquen para la contratacin de bienes, servicios, obras, consultoras y suministros.
A la fecha se han suscrito convenios marco para provisin de tiles de escritorio para el sector pblico; y con las empresas LC Busre y Peruvian Airlines, para la emisin de Boletos Electrnicos para el Transporte Areo Nacional de Pasajeros.
** El convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a los proveedores con los que las entidades debern contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a travs del Catalogo Electrnico de Convenio Marco.
Esta estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) profesionalizacin del personal; ii) rgimen de sanciones; iii) expansin del Seace en los tres niveles de gobierno; iv) veeduras cvicas e institucionales; y v) bases de procesos licitatorios y catlogo de precios de productos estandarizados. Algunas consideraciones sobre estos: i) Profesionalizacin del personal.- Desde el ao 2009, se han aprobado varias normas dirigidas a exigir mayor grado de capacitacin a las personas encargadas de contrataciones de la entidad (OEC), las cuales deben cumplir requisitos mnimos para ejercer la funcin. Los programas de capacitacin son diseados sobre la base del nivel de conocimiento de los involucrados
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y las necesidades propias de su labor. Segn la base de datos que maneja el OSCE, al mes de julio del 2012, existen 1159 profesionales y tcnicos con dicha certificacin. iii) Rgimen de Sanciones.- El Decreto Legislativo 1017, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sus modificatorias y normas reglamentarias han mejorado el rgimen sancionador, a travs de la definicin de tipologas y la imposicin de sanciones ms severas. Por ejemplo, para la infraccin de presentacin de documentacin falsa o informacin inexacta ahora la inhabilitacin temporal ser no menor de tres aos ni mayor de cinco y, en caso de reincidencia, la inhabilitacin ser definitiva. Antes la inhabilitacin temporal era no menor de un ao ni mayor de tres. El aumento de las sanciones ante la infraccin citada resulta positivo, pues del anlisis de las resoluciones emitidas desde enero a octubre del 2012 (aproximadamente 1, 000) por parte del Tribunal de Contrataciones, se aprecia que la infraccin ms recurrente es la presentacin de documentacin falsa o informacin inexacta por parte de los participantes, postores y contratistas (57.6%), seguida por la resolucin de contrato por culpa del contratista (30.5%) y la no suscripcin de contrato injustificadamente (7.9%) iii) Expansin del Seace en los tres niveles de gobierno.-.Si bien la plataforma del Seace constituye un esfuerzo del Estado peruano
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para facilitar la vigilancia ciudadana y de ese modo prevenir la corrupcin y reducir las ineficiencias estatales, el contexto actual demanda la necesidad de implementar una plataforma de bsqueda de informacin que represente una mayor accesibilidad en materia de contrataciones pblicas, tanto para los empleados pblicos como para los ciudadanos. iv) Veeduras cvicas e institucionales.- La Veedura Ciudadana es un mecanismo de participacin social a travs del cual representantes de instituciones de la sociedad civil se agrupan con el fin de hacer seguimiento al cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones de las entidades pblicas. En efecto, de acuerdo a Protica, la vigilancia es una forma de participacin ciudadana que permite colaborar con la gestin de las instituciones pblicas en tanto coadyuva en la deteccin temprana de errores en su subsanacin, as como en el caso que las irregularidades ya se hayan cometido, la vigilancia facilita su oportuna identificacin. (Protica, 2011: 7). Si bien el artculo 2 inciso 5) y 31 de la Constitucin Poltica reconocen la vigilancia ciudadana y a nivel de la Contralora General se han registrado avances en torno a la veedura que ejerce este rgano de control, es importante fomentar la vigilancia ciudadana a travs de pautas claras en el mbito de las contrataciones pblicas.
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Un trabajo interesante al respecto lo constituye lo realizado por Protica a travs del documento denominado Vigilancia ciudadana de Contrataciones y Obras Pblicas Gua para los vigilantes que contiene los pasos que deben seguir los ciudadanos para realizar actividades de seguimiento o vigilancia a procesos de contratacin pblica. (Protica, 2011: 45 al 54). v) Bases de procesos licitatorios y catlogo de precios de productos estandarizados.- El artculo 26 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado determina la informacin que obligatoriamente deben contener las Bases de todo proceso de seleccin. Sin embargo, como aporte principal prev que el OSCE apruebe Bases Estandarizadas para su uso obligatorio en todas las entidades, las que servirn para facilitar el monitoreo y procesamiento de las contrataciones (As lo precisa el artculo 38 del Reglamento de la Ley). A partir de esta disposicin, el OSCE aprob una directiva especfica en la materia, con lo cual, a la fecha, las entidades del sector pblico, a nivel nacional, regional y local, deben usar las citadas bases. Con relacin al catlogo de precios de productos estandarizados, es importante sealar que el 21 de febrero de 2011, 117 proveedores suscribieron Acuerdos de Convenio Marco para proveer tiles de escritorio al sector pblico. El 28 del mismo mes se dio inicio a la puesta en operacin del Catlogo
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Electrnico27, cuya vigencia se estableci por un ao. Segn el Reporte Anual de Operaciones en el Catlogo Electrnico del Convenio Marco de tiles de Escritorio (OSCE, 2012a), del 28 de febrero de 2011 al 28 de febrero de 2012, el volumen de las contrataciones asciende a S/. 100,994, 454 (Ver anexo 2). Asimismo, desde el 21 de mayo del 2012 existen Acuerdos de Convenio Marco con las empresas LC Busre y Peruvian Airlines. Estos acuerdos permiten a las entidades del Estado acceder a un mecanismo adicional para la compra de pasajes areos va web directamente con las lneas areas que operan en el pas. Cabe resaltar que las contrataciones pblicas son el mbito que representan mayores gastos para el Estado. En efecto, segn el reporte del Seace, en el 2011, los gastos por contrataciones en los tres niveles de gobierno, incluidas las empresas bajo el mbito de Petroper, ascendi a S/. 26, 160.52 y sin Petroper a S/.23, 257.64; siendo el nivel que realizo mayor gastos el gobierno nacional, seguido de los gobiernos regionales y locales. (Ver anexo 3).
27 El catalogo electrnico es una herramienta electrnica de gestin de compras utilizada por entidades pblicas (compradores) y proveedores adjudicatarios del proceso de seleccin que diera su origen (vendedores) que posibilita a las entidades gestionar la contratacin de productos de manera virtual, para luego ser atendidas por los proveedores adjudicatarios
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Estrategia 2.5 Desarrollar fortalezas de los rganos de control y supervisin

Acciones Observaciones Contralora General de la Repblica Norma que dispuso la incorporacin progresiva a la Contralora General de la Repblica de las plazas y presupuestos de los OCI a partir del 2011*. En una primera fase se incorpora a los jefes de los OCI y la segunda incorpora a personal auditor, especialista y administrativo que presta servicios en los OCI. De cara a fortalecer las labores de control y supervisin de la Contralora General de la Repblica, en diciembre del 2010, se le otorg facultades sancionadoras por responsabilidad administrativa funcional para infracciones graves y muy graves.
1. Ley 29555, publicada el 13 de julio del 2010.
2. Asignacin de facultades sancionadoras a la Contralora General de la Repblica, a travs de la Ley 29622 (diciembre 2010) y su reglamento (Decreto Supremo 023-2011-PCM, marzo 2011). Acciones
Observaciones Contralora General de la Repblica
3. Resoluciones de Contralora 058-2009-CG y 1732009-CG. 4. Resolucin de Contralora 458-2008-CG de octubre del 2008.
Modifican la Resolucin de Contralora 063-2007CG que aprob el Reglamento de las Sociedades de Auditora. Una norma previa a ambas fue la Resolucin 460-2008-CG. Gua para la Implementacin de las Normas de Control Interno en las entidades pblicas.
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Ministerio de Educacin y Ministerio del Interior 5. Decreto Supremo 0062012-ED, que aprueba el nuevo ROF del Ministerio de Educacin. 6. Implementacin de lnea de consejera y atencin de denuncias por casos de corrupcin cometidos por efectivos policiales. Crea la Oficina General de tica Pblica y Transparencia, de la cual dependen dos Oficinas, la de Promocin de la tica y la de Control y Seguimiento. La lnea de consejera se implement en el Ministerio del Interior en el marco del Programa Umbral. Su objetivo fue no slo brindar orientacin, sino tambin promover la denuncia ciudadana.
* Esta ley tiene como antecedente la Dcimo Tercera Disposicin Final de la Ley 29465, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010, que establece la conformacin de una comisin encargada de elaborar y proponer instrumentos y disposiciones que se requieran para incorporar progresivamente las plazas y el presupuesto de los rganos de control institucional a la Contralora General de la Repblica.
La estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) Contralora General de la Repblica; ii) Ministerio de Educacin Y Ministerio del Interior. i) Contralora General de la Repblica.- Luchar contra la corrupcin requiere una plataforma jurdica de control, que debe tener sus cimientos en la imparcialidad, y principalmente en la autonoma e independencia. Esos son los principios, contemplados en la Carta Magna de la auditora gubernamental, que la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) ha recogido en la Declaracin de Lima sobre las Lneas Bsicas de la Fiscalizacin, aprobada en Lima (Per) en 1977, en el IX Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.
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En ese sentido, con la finalidad de consolidar la autonoma e independencia de la Contralora General de la Repblica, se aprob la Ley 29555, publicada el 13 de julio del 2010. La norma otorga un carcter integral (vinculacin funcional, administrativa y laboral) de los jefes y personal de los OCI hacia la Contralora General de la Repblica, a diferencia de la situacin anterior, en que el financiamiento de las actividades que otorgaba la entidad a los OCI poda despertar dudas respecto de su actuacin imparcial, independiente y objetiva. En la actualidad, se ha logrado incorporar a la Contralora General de la Repblica doscientos dos (202) jefes de los OCI, as como cuarenta (40) auditores (Oficio1237-2012-CG/SGE del 7 de septiembre del 2012) (Ver anexo 4). Asimismo, cabe sealar que, actualmente, la Contralora General de la Repblica, conforme a la Ley 29622 (7 de diciembre del 2010) y su reglamento (Decreto supremo 023-2011-PCM, 17 de marzo del 2011) tiene atribuciones para imponer sanciones por responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema, con la excepcin de las autoridades elegidas por votacin popular, los titulares de los organismos constitucionalmente autnomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa de antejuicio poltico. Otro aspecto importante del Sistema Nacional de Control son las sociedades de auditora, que segn el artculo 20 de la Ley
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27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, son personas jurdicas calificadas e independientes en la realizacin de labores de control posterior externo. Estas son contratadas por la Contralora General. Dentro de este marco, desde el 2007, la Contralora General de la Repblica, ha reglamentado la participacin de estas Sociedades de Auditora, estableciendo parmetros cada vez ms rigurosos para su contratacin. Las dos ltimas modificaciones se produjeron en el ao 2009. Actualmente el proceso de contratacin incluso contempla el uso de medios electrnicos. Finalmente, con la finalidad de impulsar la implementacin del Control Interno en las entidades pblicas, en el marco de la Ley 28716, la Contralora General de la Repblica emiti la Resolucin de Contralora 458-2008-CG de octubre del 2008 que aprueba la Gua de Implementacin de las Normas de Control Interno en las entidades pblicas. Si bien han habido avances en su implementacin, por ejemplo, los Comits de Control Interno, elaboracin de diagnsticos con identificacin de los procesos de mayor riesgo a la corrupcin y planes de accin de control, an queda pendiente asegurar la efectiva implementacin de estas herramientas en todas las entidades pblicas. ii) Ministerio de Educacin y Ministerio del Interior.- Con relacin a la consolidacin de los rganos de supervisin del Ministerio de Educacin, cabe destacar la creacin de la Oficina General de tica Pblica y Transparencia (en marzo de 2012) como parte del nuevo
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ROF del Sector. De esta dependen dos oficinas, la de Promocin de la tica y la de Control y Seguimiento. Esta ltima encargada de recibir, analizar y derivar a la instancia correspondiente las denuncias de los ciudadanos y tambin de orientarlos en los procedimientos a seguir para la presentacin y resolucin de sus sanciones (Artculo 75 del ROF del Ministerio de Educacin). Esta nueva estructura sustituye el sistema anterior, al excluir del ROF a la Superintendencia Nacional de Servicios Educativos, cuyo responsable nunca fue designado, y asume las funciones de la Comisin de Atencin de Denuncias y Reclamos (CADER) a nivel nacional (Cuarta Disposicin Complementaria y Final del ROF del Ministerio de Educacin). Con relacin al Ministerio del Interior, en el marco del Programa Umbral, con el objetivo de fomentar la denuncia de los actos de corrupcin cometidos por los efectivos policiales, as como brindar orientaciones claras a la ciudadana sobre qu hacer frente a estos actos de corrupcin, se estableci una lnea de consejera telefnica. No obstante, cabe precisar que dicha lnea actualmente no brinda el referido servicio.
OBJETIVO3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin
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Estrategia 3.1 Fortalecer y modernizar el sistema de administracin de justicia

Acciones Observaciones Monitoreo de Expedientes 1. Resolucin Administrativa 170-2011-P-PJ y Manual de Funciones del SIJ Supremo. Dispone el funcionamiento del Sistema Informtico Judicial denominado SIJ Supremo en las Salas Penales Permanente y Transitoria, Sala Penal Especial y Vocala de Instruccin de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica.
Fortalecimiento de OCMAS y ODICMAS (actualmente ODECMAS) 2. Resolucin Administrativa 129-2009-CE-PJ, que aprueba el nuevo ROF de la OCMA. Este ROF crea la Unidad de Visitas y Prevencin as como la Unidad de Investigacin y Anticorrupcin.
Actos sospechosos de Corrupcin y Lavado de Activos 3. Decreto Legislativo 1106, Ley de lucha eficaz contra el Lavado de Activos y otros delitos relacionados a la minera ilegal y crimen organizado. 4. Creacin de la Unidad de Anlisis Financiero de la Procuradura Especializada en Delitos de Corrupcin. Esta norma reconoce la autonoma del delito de Lavado de Activos, el valor probatorio de los informes de la Unidad de Inteligencia Financiera de la SBS y crea el Registro de Casas de Cambio, Empeo y Prstamos. Creada como unidad de apoyo a las labores del equipo de litigio.
Causales en la Ley de Prdida de Dominio Con esta norma, el proceso de prdida de dominio se aplicar cuando se trate de objetos, instrumentos, efectos o ganancias, entre otros, relacionados con los siguientes delitos: concusin, peculado, cohecho, trfico de influencias, enriquecimiento ilcito y acciones que generen efectos o ganancias ilegales en agravio del Estado. En setiembre de 2012, se aprueba el reglamento del Decreto Legislativo 1104.
5. Decreto Legislativo 1104, que modifica la legislacin sobre prdida de dominio.
6. Decreto Supremo 0932012-PCM
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Distribucin porcentual del Fondo de Prdida de Dominio (FONPED) 7. Decreto Supremo 0042012-JUS. Modifica el Decreto Supremo 009-2010-JUS, establecindose porcentajes para la distribucin del dinero cobrado por el Estado, por concepto de reparacin civil.
Ley de la Carrera Fiscal 8. Aprobacin por el pleno del Congreso, del proyecto de Ley de la Carrera Fiscal La autgrafa de ley fue observada el 24 de junio del 2011
Consejo Nacional de la Magistratura 9. Alianza Estratgica suscrita entre el CNM y la Contralora General de la Repblica. 10. Convenio de Cooperacin Interinstitucional suscrito por el CNM y la SBS (UIF-Per). Con el objeto de promover y desarrollar acciones conjuntas que contribuyan a la lucha contra la corrupcin, al fortalecimiento del control de la gestin pblica, a la probidad administrativa y a la mejora de la administracin de justicia. Con el propsito de detectar posibles operaciones sospechas presuntamente vinculadas a actos de corrupcin u otros delitos, en el marco de los procesos de ratificacin de magistrados. Observaciones
Acciones
Capacitacin de los Operadores de Justicia 11. Resolucin de Jefatura 092-2009-J-OCMA/PJ, de abril de 2009, se determinan los mecanismos para el funcionamiento de las Mesas de Trabajo por la Transparencia Judicial en las ODECMAs. 12. Los Mdulos Pedaggicos de Socio Drama, como parte de acciones de control preventivo de la OCMA a nivel nacional, en las 31 Cortes Superiores de Justicia del pas. Estas mesas fueron implementadas en todos los Distritos Judiciales del pas, llevndose a cabo Los Dilogos de la OCMA promoviendo la Transparencia Judicial, en el marco del Programa Umbral Anticorrupcin, que la OCMA ha implementado a nivel nacional. Consiste en la representacin o escenificacin breve y dinmica de alguna situacin del mbito judicial con el objetivo de que los magistrados y trabajadores judiciales identifiquen y mejoren su conducta tica de servicio y de trabajo.
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13. Suscripcin del Pacto tico Judicial de Lucha contra la Corrupcin. 14. Programas de capacitacin organizados por el Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial del Per.
Como parte de talleres organizados por OCMA.
Sobre diversas materias, como Nuevo Cdigo Procesal Penal, corrupcin, transparencia y tica judicial. (Ver anexo 5). Principalmente dirigidos a procuradores pblicos y defensores de oficio. Estos programas abordan diversos temas, como derecho penal, Nuevo Cdigo Procesal Penal, criminalidad organizada, medidas cautelares, investigacin y prueba en delitos de lavado de activos, corrupcin, entre otros. A partir de diversas iniciativas, entre ellas las correspondientes al Programa Umbral Anticorrupcin. El personal de la PNP a nivel nacional, ha recibido numerosas capacitaciones en temas diversos como: tica y transparencia, corrupcin, liderazgo, rgimen disciplinario, entre otros. (Ver anexo 6) Mdulos de capacitacin sobre corrupcin en el marco del Nuevo Cdigo Procesal Penal.
15. Programas de capacitacin organizados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
16. Programas de capacitacin del Ministerio del Interior.
17. Programas de capacitacin de la Academia de la Magistratura.
La estrategia se concentra en la administracin de justicia y organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) monitoreo de expedientes; ii) fortalecimiento de OCMAS y ODECMAS; iii) actos sospechosos de corrupcin y lavado de activos; iv) causales en la Ley de Prdida de Dominio; v) distribucin porcentual del Fondo de Prdida de Dominio (Fondep); vi) Ley de la Carrera Fiscal; vii) Consejo Nacional de la Magistratura; y viii) Capacitacin de los operadores de justicia.
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i) Monitoreo de Expedientes.- Este Sistema Informtico slo funciona a nivel de la Corte Suprema y permite una distribucin equitativa y aleatoria de los expedientes provenientes de las Cortes Superiores de Justicia de la Repblica, y los que conoce de manera directa. La designacin de los jueces ponentes se efecta utilizando un software especialmente diseado que impide su manipulacin. El sistema integra pautas para el orden de vista de las causas, teniendo en cuenta los plazos de prescripcin, detencin y otros parmetros. ii) Fortalecimiento de OCMAS y ODECMAS.- Desde la vigencia del nuevo ROF de la OCMA, en abril de 2009, se modifica la denominacin de las ODICMAS por las Oficinas Desconcentradas de Control de la Magistratura (ODECMAS) as como su estructura orgnica, que como se sabe son los rganos competentes en cada Corte Superior. El principal aporte en trminos de trasparencia y lucha contra la corrupcin de este nuevo ROF, es la creacin de la Unidad de Visitas y Prevencin, y la Unidad de Investigacin y Anticorrupcin. iii) Actos sospechosos de Corrupcin y Lavado de Activos.- Destaca la aprobacin, en abril de 2011, del Decreto Legislativo 1106 Ley de lucha eficaz contra el Lavado de Activos y otros delitos relacionados a la minera ilegal y crimen organizado. Esta norma busca fortalecer el marco legal en materia de lucha contra la corrupcin y se complementa con otras medidas como el Convenio especfico de cooperacin interinstitucional suscrito entre el Ministerio Pblico, el Poder Judicial y la Contralora
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General de la Repblica, as como la recin creada Unidad de Anlisis Financiero al interior de la Procuradura Pblica Especializada en Delitos de Corrupcin. iv) Causales en la Ley de Prdida de Dominio.- Mediante el Decreto Legislativo 1104, de abril de 2012, se modific la legislacin sobre prdida de dominio. Esta norma busca fortalecer el marco legal en materia de lucha contra la corrupcin, ya que incluye varias modalidades de este delito como causal para iniciar proceso de prdida de dominio. An cuando no se mencionen expresamente todos los delitos contra la administracin pblica, su incorporacin puede deducirse del supuesto general que incluye la norma, referido a acciones que generen efectos o ganancias ilegales en agravio del Estado. v) Distribucin porcentual del Fondo de Prdida de Dominio (FONPED).- La asignacin de un porcentaje no menor al 25% del monto sealado en el certificado de consignacin, donde consta el pago de reparaciones civiles abonado por las personas condenadas por actos de corrupcin, constituye un mecanismo efectivo para garantizar el accionar del Procurador Pblico Especializado en Delitos de Corrupcin. Tambin constituye un incentivo para el mejor desempeo de esta unidad de litigio. vi) Ley de la Carrera Fiscal.- La propuesta de ley contiene una serie de disposiciones para el ingreso y la permanencia en el cargo de magistrados del Ministerio Pblico. Entre otras medidas, establece que estn impedidos de postular al cargo de fiscal
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(en cualquier nivel) mientras ejerzan la funcin pblica, el Jefe de Estado, los vicepresidentes de la Repblica, congresistas, alcaldes, regidores autoridades regionales y los ministros de Estado, entre otros funcionarios. vii) Consejo Nacional de la Magistratura.- El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un organismo constitucionalmente autnomo que se encarga de la seleccin y nombramiento, evaluacin y ratificacin de los jueces y fiscales del pas. A su vez ejerce las funciones disciplinarias que le seala la Constitucin. Como resultado de este trabajo entre enero y octubre del 2011 el CNM ha nombrado un total de 370 jueces y fiscales, de los cuales 68 corresponden al Poder Judicial y 302 al Ministerio Pblico (Consejo Nacional de la Magistratura, 2011: 24). Para el mejor desarrollo de sus funciones de evaluacin, ha suscrito convenios de cooperacin con la Contralora General de la Repblica y la Unidad de Anlisis Financiero de la SBS. viii) Capacitacin de los operadores de justicia.- Las distintas entidades vinculadas a la administracin de justicia han realizado actividades destinadas a fortalecer las capacidades de los operadores del sistema de justicia en el mbito de la lucha contra la corrupcin. Es as que el Poder Judicial, a travs de la OCMA y el Centro de Investigaciones Judiciales; el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; el Ministerio del Interior y la Academia de la Magistratura, han venido desarrollando numerosos programas de capacitacin, abordando diversas aristas de la gran temtica anticorrupcin, adaptadas a sus respectivos marcos de competencia.
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Estrategia 3.2 Mejorar la transparencia en la administracin de justicia

Acciones Observaciones El 2010, el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), consider a la pgina Web del Poder Judicial como la cuarta mejor en Latinoamrica. Asimismo, en el 2011, el Proyecto del Poder Judicial Consulta de los Expedientes en lnea, fue premiado como la mejor Buena Prctica sobre transparencia dentro del Estado peruano (premio otorgado por la ONG Ciudadanos al Da y diversas instituciones pblicas y privadas). No solo se encarga de la distribucin aleatoria de los expedientes judiciales; tambin permite al ciudadano consultar el estado de expedientes a travs de Internet. La actual plataforma web del Poder Judicial permite acceder a las decisiones ms importantes emitidas por la Judicatura Nacional a partir de un catlogo de opciones con propiedades sencillas y funcionales. Dichas mejoras se dividen en dos plataformas denominadas: Corte Suprema* y Corte Superior**. A partir de esta resolucin, el CNM pone a disposicin de la ciudadana un Reporte Trimestral que da cuenta de los principales resultados del trabajo que realiza. El reporte incluye datos estadsticos.
1. Pgina web del Poder Judicial y proyecto de consulta de expedientes en lnea.
2. Sistema Informtico Judicial denominado SIJ Supremo.
3. Jurisprudencia sistematizada.
4. Resolucin 061-2011-PCNM, del 19 de mayo del 2011. 5. Fortalecimiento del Registro de Procesados y Sentenciados por delitos de corrupcin y creacin e implementacin de los Registros de deudores de reparaciones civiles, y de prfugos por delitos de corrupcin en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
En el primer semestre del 2012, con la finalidad de fortalecer la transparencia en el mbito de la administracin de justicia, se actualiz y public el Registro de Sentenciados y Procesados. Asimismo, en abril del 2012, se cre el Registro de deudores (Resolucin Ministerial 0116-2012-JUS) y el de Prfugos.
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El Poder Judicial, en el marco de las estrategias de Aseguramiento de la transparencia en el quehacer jurisdiccional y administrativo y Dinmica de Acercamiento al Usuario descritas en el Plan de Gobierno 2011-2012, concordado con el Plan de Desarrollo Institucional 2009-2018, ha logrado grandes avances en materia de transparencia. Tales avances, expresados en herramientas informticas, como la pgina web institucional y sistema de distribucin y consultas de expedientes, han merecido importantes reconocimientos nacionales e internacionales. No obstante, un problema importante en materia de transparencia en la administracin de justicia, que se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es la dificultad que tienen los ciudadanos para acceder a las sentencias y/o piezas procesales en el marco de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Como se seala en el diagnstico de la Secretara de Gestin Pblica de la PCM, an prima el criterio segn el cual la informacin de carcter jurisdiccional no forma parte del mbito de
* A nivel de Corte Suprema, encontramos el servicio denominado Jurisprudencia Vinculante, donde se ubican los Plenos Casatorios en materia civil, as como las Sentencias Plenarias, Acuerdos Plenarios y Precedentes Vinculantes en materia penal. Del mismo modo, tenemos a las Casaciones publicadas en el Diario Oficial El Peruano, a partir del ao 2008, as como las Casaciones emitidas bajo el Nuevo Cdigo Procesal Penal a partir del ao 2007. Apreciamos tambin a las denominadas Resoluciones Relevantes, que consisten en sentencias emitidas por las Salas Supremas. ** En la plataforma de Cortes Superiores, encontramos dos servicios: el primero denominado Resoluciones Sistematizadas, emitidas por los rganos Jurisdiccionales de cada Corte Superior. El segundo, denominado Publicacin de Resoluciones, permite acceder a las resoluciones publicadas por cada Corte Superior a partir del ao 2011.
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aplicacin del derecho de acceso a la informacin pblica. Es ms, segn el propio Cdigo Procesal Civil, la Ley Orgnica del Poder Judicial y el Cdigo de Procedimientos Penales, a esta informacin slo pueden acceder las partes del proceso, sus abogados o apoderados (lo que se conoce en doctrina como publicidad interna o intra procesal, esto es, referida a las partes). El panorama descrito exige, por tanto, evaluar la normativa a fin de garantizar o contribuir con la vigencia del derecho de acceso a la informacin pblica en su vertiente de acceso a la informacin extra procesal o externa. De otra parte, cabe resaltar que aun cuando no se visibiliza una accin puntual en el marco de esta estrategia, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ha realizado grandes esfuerzos en la labor de transparentar informacin registrada en la Procuradura Anticorrupcin sobre los procesados y sentenciados por delitos de corrupcin, los prfugos y los deudores por los mismos delitos. Ello ha permitido, adems, contar con informacin valiosa para sensibilizar a la ciudadana en el rechazo absoluto a la corrupcin.
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Estrategia 3.3 Implementar y optimizar los rganos de control del sistema judicial que fortalezcan la lucha contra la corrupcin
Acciones 1. Ley 29277, Ley de Carrera Judicial del 7 de noviembre de 2008. Observaciones Prev la facultad del rgano disciplinario de solicitar al Juez, el levantamiento del secreto bancario y de las comunicaciones.
Tanto el nuevo ROF de la OCMA, aprobado por Resolucin Administrativa 129-2009-CE-PJ, como la vigente Ley de Carrera Judicial, han fortalecido la actuacin de este rgano de control disciplinario. En el primer caso, se han mejorado los procedimientos de investigacin y sancin. En el segundo, se ha contemplado expresamente la facultad de solicitar el levantamiento del secreto bancario y de las comunicaciones de los investigados. En este ltimo caso, el Colegio de Abogados del Callao, cuestion que esta medida por considerarla inconstitucional. No obstante, el Tribunal Constitucional desestimo dicho extremo de la demanda28.
28 STC0019-2009-PI/TC, sentencia del 21 de marzo del 2011, recada en la accin de inconstitucionalidad planteada por el Ilustre Colegio de Abogados del Callao contra diversos artculos de la Ley de Carrera Judicial, FJ N 57.
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Estrategia 3.4
Establecer un marco jurdico y eficaz en la lucha contra la corrupcin
Acciones Observaciones
Implementacin del Cdigo Procesal Penal (CPP-2004) 1. Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Cumplimiento de metas al 2009. 2. Ley 29648, del 1 de enero del 2011. Al 2009, el CPP-2004 deba implementarse en Lambayeque, Piura y Tumbes. Esta meta fue cumplida en su totalidad y a la fecha el cdigo se ha implementado en 22 distritos judiciales del pas. Dispuso que el CPP-2004 entre en vigencia en todo el territorio nacional desde el 2011, nicamente en el caso de delitos de corrupcin de funcionarios.
Casos complejos de corrupcin 3. Resolucin Administrativa 136-2012-CE-PJ de 13 julio del 2012. Establece la competencia de la Sala Penal Nacional para el conocimiento de casos complejos de corrupcin precisando parmetros para identificar los casos de esta naturaleza*. Dispone la conversin de la 1ra. Fiscala Superior Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios de Lima, en la Fiscala Superior Nacional Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios, y la 1ra. Fiscala Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios de Lima, en la Fiscala Supraprovincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupcin de Funcionarios.
4. Resolucin de la Fiscala de la Nacin 1833-2012-MPFN, de 19 de julio del 2012.
Testigos, Peritos, Agraviados o Colaboradores 5. Decreto Supremo 003-2010JUS, aprueba el Reglamento del Programa Integral de Proteccin a Testigos, Peritos, Agraviados o Colaboradores que intervengan en un proceso penal. Establece la estructura y competencias funcionales y administrativas de la Unidad Central de Proteccin que depende de la Fiscala de la Nacin.
* Deber tratarse de hechos que generen repercusin social y el proceso sea complejo conforme a la ley procesal. Los hechos deben involucrar los siguientes delitos: Colusin Agravada, Peculado Doloso, Cohecho Pasivo Propio, Soborno Internacional Pasivo, Cohecho Pasivo Impropio, Cohecho Pasivo Especifico, Cohecho Activo Transnacional, Cohecho Activo Especifico, Trfico de Influencias e Enriquecimiento ilcito.
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Imprescriptibilidad de los delitos de Corrupcin 6. Proyectos de Ley 00079/2011-CR, 134/2011CR, 150/2011-CR y 151/2011-CR, en debate. Acciones Proponen la modificacin del artculo 41 de la Constitucin a fin de establecer la imprescriptibilidad de todo acto de corrupcin. Observaciones Soborno transnacional 7. Ley 29316, del 14 de enero del 2009. Incorpor en nuestra legislacin penal, el delito de Cohecho Activo Transnacional a travs del artculo 397-A del Cdigo Penal**. Incorpor a nuestra legislacin el tipo penal del Cohecho Pasivo Internacional mediante el artculo 393-A del Cdigo Penal***. Proteccin al denunciante Tiene por objeto proteger y otorgar beneficios a los funcionarios y servidores pblicos o a cualquier ciudadano que denuncie en forma sustentada la realizacin de hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en cualquier entidad pblica y que puedan ser investigados o sancionados administrativamente. Aprueba el reglamento de la Ley de Proteccin al Denunciante, para garantizar su efectiva aplicacin.
8. Ley 29703, del el 10 de junio del 2011.
9. Ley 29542 Ley de Proteccin al Denunciante, del 22 de junio del 2010.
10. Decreto Supremo 0382011-PCM, del 25 de abril del 2011
Pago de reparaciones civiles 11. Decreto Supremo 0032012-JUS, del 23 de enero de 2012. Para el caso de personas condenadas por actos de corrupcin, se condiciona la concesin de los beneficios de redencin de la pena por el trabajo o estudio, al pago previo del integro de la reparacin civil.
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La estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) implementacin del Cdigo Procesal Penal (CPP-2004); ii) estadsticas sobre casos de corrupcin; iii) casos complejos de corrupcin; iv) testigos, peritos, agraviados o colaboradores; v) imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin; vi) soborno transnacional; vii) proteccin al denunciante; y viii) pago de reparaciones civiles de condenados por actos de corrupcin. i) Implementacin del Cdigo Procesal Penal (CPP-2004).Actualmente el CPP-2004 se encuentra vigente en 22 distritos judiciales del pas (Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Puno, Cuso, Madre de Dios, Ica Caete, Cajamarca, Amazonas, San Martn, Ancash, Santa, Pasco, Hunuco, Ucayali y Loreto), lo que ha sido posible gracias al esfuerzo del Poder Judicial y el Ministerio Pblico a travs de la aprobacin de diversas medidas administrativas que facilitaron
** Artculo 397-A.- El que, bajo cualquier modalidad, ofrezca, otorgue o prometa directa o indirectamente a un funcionario o servidor pblico de otro estado o funcionario de organismo internacional pblico donativo, promesa, ventaja o beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona, para que dicho servidor o funcionario pblico realice u omita actos propios de su cargo o empleo, en violacin de sus obligaciones o sin faltar a su obligacin para obtener o retener un negocio u otra ventaja indebida en la realizacin de actividades econmicas o comerciales internacionales, ser reprimido con pena privativa de la libertad no menor de cinco aos ni mayor de ocho aos. *** Artculo 393-A.- El funcionario o servidor pblico de otro Estado o funcionario de organismo internacional pblico que acepta, recibe o solicita, directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en el ejercicio de sus funciones oficiales, en violacin de sus obligaciones, o las acepta como consecuencia de haber faltado a ellas, para obtener o retener un negocio u otra ventaja indebida, en la realizacin de actividades econmicas internacionales, ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho aos.
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su implementacin (Ver anexo 7). A partir de la Ley2964829, slo en el caso de delitos de corrupcin de funcionarios, el CPP-2004 est vigente en todo el territorio nacional. ii) Estadsticas sobre casos de corrupcin.- No obstante existir informacin ms detallada sobre el tema (Ver anexo 8), cabe mencionar que en el periodo 2008-2011 se ha registrado el ingreso de 19,218 denuncias al Ministerio Pblico por actos de corrupcin. En el 2010 se registr el mayor nmero de ingreso de denuncias con 5,308 en total (27.62%). El ao de menor ingreso de denuncias fue el 2011 con 4,010 lo que representa el 20.87%. Durante el mismo periodo, el delito ms denunciado fue el de Peculado seguido del delito de Colusin. Con relacin a los casos judicializados por corrupcin y que han llegado a la Corte Suprema de Justicia de la Repblica (va recurso de nulidad o recurso de casacin) se cuenta con informacin estadstica del 2009 al mes de agosto del 2012. En este periodo se ha registrado 1,777 ingresos de expedientes a la Corte Suprema de Justicia por corrupcin, y es el ao 2010 el que registra mayores ingresos con 809 en total (45.53%). Del total de dichos ingresos, 1,735 corresponden a Recursos de Nulidad y 42 a Recursos de Casacin. Sobre este mismo universo de casos, se registra que 1,356 ya han sido resueltos por la Corte Suprema. Ahora bien, en cuanto al tipo de delito por corrupcin
29 Esta ley estableci el siguiente calendario: 1) El 15 de enero de 2011 en el distrito judicial de Lima; 2)El 1 de abril en los distritos de Lima Norte, Sur y Callao; y, 3) El 1 de junio de 2011 para los dems distritos judiciales.
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judicializado, se aprecia que, del total de causas ingresadas, mayor incidencia registr del delito de Peculado (993 casos) seguido del delito de Colusin (323 casos). De otro lado, segn informacin del Registro Nacional de condenas, en el periodo del 2007 al 2012, se aprecia que a nivel nacional el total de condenas inscritas por delitos de corrupcin asciende a 5,130, siendo el delito por el cual se ha impuesto ms condenas el de Peculado (62.11%), seguido por el delito de Colusin (11.56%). Las estadsticas, arrojan como un indicador transversal que los delitos de corrupcin que registran mayor incidencia al momento de la denuncia, durante el proceso penal y al momento de recibir sentencia condenatoria, son (1) el delito de Peculado y (2) el delito de Colusin. En cuanto al cobro de reparaciones civiles, la Procuradura Pblica Especializada en Delitos de Corrupcin, sobre la base de lo reportado por la Unidad de Anlisis Financiero, seal que durante los aos 2008 al 2011 se registr irregularidad en cuanto a los montos de cobro. En efecto, en el 2008 y 2009 a travs de esta Procuradura solo se cobr por ao S/. 100.00, lo que aumento en el 2010 y 2011 a S/ 103.939 y S/. 291.323 respectivamente, mientras que a travs de la ex Procuradura Ad Hoc Fujimori Montesinos en el 2008 se cobr S/. 1.287.361, en el 2009 S/. 878.009, en el 2010 S/ 3. 081.751, para volver a bajar en
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el 2011 a S/. 1.047.671 (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012: 17). Al mes de julio de 2012 la deuda por reparaciones civiles a favor del Estado era de S/. 1,066,012,186 lo que representa ms de mil millones de nuevos soles no pagados. Aunque es importante indicar que en este ao se ha registrado un aumento en el cobro de reparaciones civiles de cerca del 100%, en comparacin con el ao 2011. Esta situacin evidencia: i) la ausencia de unidades especializadas de cobro de reparaciones civiles y medidas especficas para cumplir esta funcin; ii) que los picos de cobro se deben a grandes casos y no a la sumatoria de casos pequeos o casos medianos. iii) que no hay rastro de una estrategia ni concentracin o especializacin en este tema (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). iii) Casos complejos de corrupcin.- Con la finalidad de atender con especial atencin los casos complejos de corrupcin, se ha extendido la competencia de la Sala Penal Nacional para el conocimiento de estos delitos. Asimismo, se han reasignado competencias en el Ministerio Pblico, para que determinadas Fiscalas Superiores y provinciales especializadas en delitos de corrupcin de Lima, asuman la misma competencia nacional. A estas nuevas instancias nacionales se les ha asignado competencia para los delitos contra la Administracin Pblica cometidos por funcionarios pblicos, atendiendo a su gravedad y complejidad, y cuando sus efectos tengan repercusin nacional o superen el mbito de un Distrito Judicial. Asimismo, dichas instancias conocen delitos derivados de las acciones de control
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llevadas a cabo por la Contralora General de la Repblica y delitos cometidos por organizaciones criminales. Sobre el particular, y teniendo en cuenta que estas medidas se encuentran en implementacin, cabe indicar que a nivel del Poder Judicial resulta importante aprovechar la experiencia de los equipos a cargo de las Salas Especializadas Anticorrupcin que han venido conociendo los casos complejos de corrupcin, con la finalidad de garantizar una atencin eficaz de los mismos. iv) Testigos, peritos, agraviados o colaboradores.- En cumplimiento del artculo 252 del CPP-2004, en febrero de 2010, se aprueba el Reglamento del Programa Integral de Proteccin a Testigos, Peritos, Agraviados o Colaboradores que intervengan en un proceso penal (este artculo establece la necesidad de reglamentar el ttulo referido a las medidas de proteccin y de crear un Programa de Proteccin de agraviados, vctimas, testigos y colaboradores). Este reglamento establece la estructura y competencias funcionales y administrativas de la Unidad Central de Proteccin, dependencia que cuenta con unidades distritales y reas de apoyo (reas de apoyo: 1) Seguridad y Proteccin, 2) Anlisis de Riesgo y Seguimiento y 3) de Asistencia) para el mejor desarrollo de sus funciones. El mismo reglamento, establece la Unidad Especial de Investigacin, Comprobacin y ProteccinUECIP de la Polica Nacional del Per, dependencia que trabaja bajo la conduccin del fiscal que tiene a cargo la investigacin, en coordinacin con la Unidad Central o Distrital de proteccin.
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Segn informacin estadstica del Ministerio Pblico de enero a marzo de 2012 la Unidad Central de Proteccin y Asistencia a Vctimas, Testigos y Colaboradores habra atendido un total de 7,400 usuarios, de los cuales, nicamente, 7 habran sido derivados por las Fiscalas Anticorrupcin. v) Imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin.- El artculo 41 de la Constitucin Poltica de 1993 duplica el plazo de prescripcin para los funcionarios y servidores pblicos que cometen delitos contra del patrimonio del Estado. Sin embargo, los actos de corrupcin no slo afectan el patrimonio, sino tambin el orden moral y la justicia(as lo reconoce la Convencin Interamericana de Lucha contra la Corrupcin, suscrita por el Per). Actualmente, los cuatro proyectos de ley que proponen la modificacin a este artculo para incorporar la imprescriptibilidad de todo acto de corrupcin se encuentran en el Congreso de la Repblica. Estos proyectos, luego de recibir opinin favorable de la Comisin de Constitucin y Reglamento, fueron debatidos en el Pleno de la representacin nacional y luego derivados para su revisin a la Comisin de Justicia y Derechos Humanos. Hasta la fecha de cierre de este documento, no se haba resuelto una reconsideracin contra la decisin de derivar los proyectos a la Comisin de Justicia y Derechos Humanos, y sta ltima tampoco haba emitido dictamen. vi) Soborno transnacional.- El Per incorpor como tipos penales los delitos de cohecho activo transnacional y cohecho
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pasivo internacional. El primero, desde 2009, en el marco de implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial, suscrito entre Per y Estados Unidos; y el segundo, desde el 2011. vii) Proteccin al denunciante.- Con la Ley 29542 Ley de Proteccin al Denunciante, se intentan crear las condiciones de seguridad adecuadas e incentivos para la denuncia de actos de corrupcin en el Estado. La entidad competente para recibir y evaluar las denuncias presentadas contra los funcionarios pblicos es la Contralora General de la Repblica, la que se encargar de disponer las medidas de proteccin30 y beneficios que se pueden otorgar a los denunciantes independientemente del rgimen laboral en el cual se encuentren, a fin de que no sean objeto de represalias. Si como consecuencia de la denuncia, la Contralora General de la Repblica concluye que existen indicios de la comisin de algn hecho delictivo, dar cuenta al Ministerio Pblico a efectos de que inicie la investigacin fiscal correspondiente. En ese caso el denunciante puede acogerse a los beneficios establecidos en la Ley 27378, Ley de Colaboracin Eficaz. viii) Pago de reparaciones civiles de condenados por actos de corrupcin.- A partir de la promulgacin del Decreto Supremo 003-2012-JUS, los condenados por actos de corrupcin slo
30 Una de las medidas que se adopta es la reserva de identidad del denunciante para lo cual se le otorgar un cdigo de identificacin y tambin la prohibicin de que sea cesado, despedido o removido a causa de su denuncia.
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pueden acceder a los beneficios de redencin de la pena por trabajo o estudio, una vez que hayan pagado el ntegro de las reparaciones civiles que adeuden al Estado. Esta norma contribuye a reducir los marcos de impunidad generados por el vaco legal en la materia y al mismo tiempo incentiva el pago de deudas a favor del Estado.
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OBJETIVO 4: Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupcin Estrategia 4.1 Desarrollar una cultura de tica y de promocin de denuncias en el sector empresarial
Acciones Observaciones Tal accin surge de la propia Confiep, en su calidad de miembro pleno de la CAN. Los Cdigos de Conducta fueron publicados en la pgina web de los agremiados. Tambin fueron recogidos en la publicacin Cdigos de Conducta de los gremios asociados a la Confiep*. El pacto constituye un compromiso tico destinado a que las empresas de todos los pases acojan como parte de sus estrategias y operaciones, principios de conducta y accin en materia de derechos humanos, normas laborales, medio ambiente y lucha contra la corrupcin.
1. Confiep propicia entre sus agremiados, la adopcin de Cdigos de tica.
2. Confiep asume desde 2005 la secretara tcnica del Pacto Mundial de las Naciones Unidas.
3. Apoyo de la Confiep para la elaboracin y difu- Esta encuesta fue desarrollada por Protica ensin de la Encuesta Nacio- tre los aos 2010 y 2012. nal sobre la Corrupcin.
Esta publicacin fue presentada a los miembros de la CAN Anticorrupcin durante su sexta sesin, llevada a cabo en el mes noviembre del 2010.
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En esta estrategia, las acciones desarrolladas por la Confiep resultan destacadas. Asimismo, puede mencionarse que son ms de 90 empresas peruanas las que han suscrito al Pacto de las Naciones Unidas y reportan anualmente sus avances (Confiep, 2012). Estrategia 4.2. Establecer medidas que promuevan prcticas para prevenir la corrupcin en el mbito empresarial
Acciones 1. Participacin del Per en la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI)*.
*
Observaciones Esta participacin ha significado para el Per, recibir una certificacin internacional de reconocimiento, siendo el primer pas de Amrica en obtenerla.
En el Per participan de esta iniciativa 51 empresas tanto del sector minero como petrolero y gasfero.
La participacin del Per en la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas EITI, constituye una de las medidas ms importantes de prevencin de la corrupcin, que ha contado con la participacin del sector empresarial. La Iniciativa EITI es una alianza entre gobiernos, empresas y redes de sociedad civil para transparentar todas las cuentas, pblicas y privadas, del sector extractivo ante la ciudadana. Se hace pblica, entonces, la informacin referida a los pagos que hacen las empresas extractivas al Estado, as como los ingresos recibidos de este ltimo como consecuencia de dichos pagos.
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OBJETIVO 5: Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin Estrategia 5.1 Velar por la independencia de los medios de comunicacin y fortalecer su rol de difusin de valores ticos
Acciones 1. Durante el ao 2009 y 2010 se resolvieron 10 quejas interpuestas por agrupaciones sociales sobre algunos programas de televisin. Observaciones Estas resoluciones forman parte de procedimientos abiertos con la finalidad de cautelar el cumplimiento de los principios del Cdigo de tica de la Sociedad Nacional de Radio y Televisin (SNRT)*. Protica, a travs de la Red Anticorrupcin, en la cual participan periodistas de todas las regiones del pas, ha implementado un programa de televisin que difunde casos de corrupcin. Por su parte, el Instituto de Prensa y Sociedad Ipys, viene impulsando la denuncia e investigacin de la corrupcin a travs del concurso Mejor Investigacin Periodstica de un Caso de Corrupcin. Entre las entidades que han cumplido con esta obligacin, se encuentran el Ministerio de Energa y Minas, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
2. Espacios de fortalecimiento de valores ticos en los medios de comunicacin.
3. Slo algunas entidades del gobierno nacional y regional han cumplido con publicar sus contratos de publicidad, en virtud de la Ley 28874.
*
Los principios que incluye este Cdigo son los siguientes: a) La defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad. b) la libertad de expresin, de pensamiento y de opinin. c) el respeto al pluralismo informativo, poltico, religioso, social y cultural. d) la defensa del orden jurdico democrtico, de los derechos humanos fundamentales y de las libertades consagradas en los tratados internacionales y en la Constitucin Poltica del Per. e) la libertad de informacin veraz e imparcial. f ) el fomento de la educacin, cultura y moral de la nacin. g) la proteccin y formacin integral de los nios y adolescentes, as como el respeto de la institucin familiar. h) la promocin de los valores y la identidad nacional. i) la responsabilidad social de los medios de comunicacin. j) el respeto al honor, la buena reputacin y la intimidad personal y familiar. k) el respeto al derecho de rectificacin.
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La ciudadana, para participar en la lucha contra la corrupcin, requiere estar informada y en ese sentido los medios de comunicacin desempean un rol importante. Pero adems la participacin de dichos medios resulta esencial en la promocin de la cultura de valores y la integridad como herramientas eficaces para prevenir la corrupcin. En ese sentido, es importante indicar que no todas las entidades del gobierno central y gobiernos regionales, cumplen con la publicacin de los contratos de publicidad que suscriben, de acuerdo a lo establecido en la Ley 28874. (Ver anexo 9) Una iniciativa importante a destacar es el trabajo que viene realizando Protica a travs de su red anticorrupcin en la cual participan periodistas de las distintas regiones del pas. Ello contribuye de manera decidida a su empoderamiento en la investigacin y denuncia de casos de corrupcin, lo cual incentiva la promocin de valores ticos en los medios de comunicacin en los que laboran. Un ejemplo tangible de este esfuerzo impulsado por Protica es la produccin y emisin del programa Poder ciudadano a cargo de periodistas experimentados el cual est dedicado a difundir casos de corrupcin en todas las regiones del Per. En la misma lnea, se debe relevar el esfuerzo constante del Instituto de Prensa y Sociedad (Ipys), el cual desde el ao 2001 viene desarrollando el concurso a nivel regional Mejor Investigacin Periodstica de un Caso de Corrupcin. Dicha
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iniciativa, cuenta, adems con el apoyo de Transparencia Internacional y Open Society Institute (OSI). OBJETIVO 6: Lograr el compromiso de la sociedad en la participacin y fiscalizacin activa en la lucha contra la corrupcin
Acciones 1. Mdulos relacionados a la educacin en valores desarrollados por el Ministerio de Educacin. 2. Decreto Regional 001-2012/GRP-PR Reglamento de Ordenanza Regional que crea las veeduras ciudadanas en el mbito jurisdiccional del Gobierno Regional Piura. 3. Suscripcin del Pacto Nacin, por parte de representantes de diversos partidos polticos, en julio del 2010. 4. Proyecto Voto Informado, ejecutado en el marco del Proceso Electoral llevado a cabo en el 2011. Observaciones Estos mdulos requieren ser potenciados y extendidos a los institutos, universidades colegios profesionales y a toda la sociedad.
Constituye una buena experiencia de promocin de la participacin que requiere ser potenciada.
Establece el compromiso de promocin de medidas especficas para luchar contra la corrupcin. A travs del cual el Jurado Nacional de Elecciones inform a los electores, va pgina web, sobre las hojas de vida y planes de gobierno de los candidatos a la Presidencia de la Repblica. Tambin sobre los partidos polticos, sus miembros y la lista de candidatos al Congreso y el Parlamento Andino. En el marco de las elecciones generales de 2011, cont con la participacin del 98% de los movimientos regionales inscritos y el 82% de partidos polticos.
5. Suscripcin del Pacto tico Electoral en todas las regiones del Per.
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Toda poltica de lucha contra la corrupcin requiere contar con una sociedad civil que sea capaz de ejercer labores de participacin, control y vigilancia de la administracin pblica. No obstante, para que esto ocurra es necesario dar lugar a un marco normativo e institucional que ordene y genere espacios de interaccin entre la ciudadana y la sociedad civil. Esto ha requerido la adopcin de un enfoque de polticas pblicas que no burocratice una agenda de acciones a la sociedad civil -la que por su propia naturaleza tiene un desarrollo distinto y diferente al de la administracin pblica-, sino que facilite y promueva la organizacin y la participacin de la ciudadana. La Constitucin Poltica en su artculo 31 reconoce como derecho ciudadano participar en los asuntos pblicos mediante mecanismos como la remocin y revocacin de autoridades, y la demanda de rendicin de cuentas. Esta disposicin ha sido desarrollada a travs de la Ley 26300 Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, as como otras normas que reconocen y regulan diversos mecanismos que posibilitan la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la corrupcin. Al respecto, el Primer Informe del Mecanismo de Seguimiento de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, al referirse a los mecanismos de participacin ciudadana, seala que, sobre la base de la informacin que tuvo a su disposicin, estos resultan pertinentes para la promocin de los propsitos de la Convencin (MESISIC, 2004: 33). Sin embargo, tomando en cuenta los informes de la Defensora
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del Pueblo (Defensora del Pueblo, 2003: 490-491) existe la necesidad de hacer reformas concretas a las normas que regulan los derechos de participacin. En el Sexto Informe Anual del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica 2002-2003, se seala que, considerando la vigencia de la Ley 26300 Ley de Participacin y Control Ciudadano, se hace necesaria su reforma, modificando aspectos ya regulados e incorporando nuevos procedimientos. En esa lnea, el mismo informe considera necesario modificar el procedimiento de revocatoria de alcaldes o regidores vinculndolo con la demanda de rendicin de cuentas que podra establecerse como un requisito previo. Tambin considera importante precisar el nmero total de votantes necesarios para que proceda la revocatoria, de tal manera que se corrija la actual interpretacin que la hace prcticamente inviable en los poblados con un alto ndice de migrantes. Asimismo, el Informe Defensorial seala la necesidad de regular el derecho de reunin a fin de armonizar su ejercicio con otros derechos fundamentales, tales como la libertad de trnsito, las garantas para la seguridad personal y patrimonial, entre otros. En el mismo sentido, el Informe de la Iniciativa Nacional Anticorrupcin Por un Per Sin Corrupcin (INA, 2001: 51) expresa que se constata que el marco legal sobre participacin ciudadana no slo es escaso, sino que haba sido elaborado de forma tan complicada que en la prctica hizo imposible su
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aplicacin. Por ello, propone, entre otras medidas, incluir a los Congresistas de la Repblica en los mecanismos de revocatoria, reglamentar el derecho de remocin de autoridades y revisar los requisitos y procedimientos para la presentacin de demandas de rendicin de cuentas, esto ltimo para establecer criterios flexibles que no impidan el ejercicio de este derecho. Atendiendo a dichos antecedentes y considerando la antigedad de la Ley de Participacin y Control Ciudadano, cabe la realizacin de un estudio o evaluacin oficial que permita extraer conclusiones y aportes para mejorar el marco normativo e institucional sobre la materia. Ya en el plano de las polticas pblicas se constata que desde el Estado no se cuenta con una poltica especfica y articulada orientada a promover la participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin. Por ello, teniendo en cuenta que la tarea educativa es permanente, desde la administracin pblica se debe promover la construccin de una cultura de valores que surja o tenga como centro a las instituciones de formacin educativa. Actualmente, el Ministerio de Educacin ya ha emprendido esta tarea. Por otro lado, desde la administracin pblica se requiere potenciar el uso de los mecanismos de participacin ciudadana a travs de la provisin de informacin y la educacin ciudadana; por ejemplo, a travs de campaas activas que promuevan el uso de los procedimientos de acceso a la informacin, transparencia, vigilancia ciudadana, entre otros, con un lenguaje amigable y con un enfoque intercultural.
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Existen buenas experiencias de promocin de la participacin que requieren ser potenciadas, como las audiencias pblicas o los presupuestos participativos que se encuentran concentradas sobre todo en los niveles local y regional. Por ello, es importante la construccin de una lnea de base especfica que constate si el ejercicio de estos mecanismos ha fortalecido la participacin ciudadana y la legitimidad de las instituciones que las desarrollan. La experiencia del Gobierno Regional de Piura, a travs de la creacin de veeduras ciudadanas es un buen referente para este anlisis. En lo concerniente a la construccin de una alianza poltico social contra la corrupcin, destaca el Pacto Nacin, suscrito por representantes de diversos partidos polticos. Es preciso resaltar, la suscripcin del Pacto tico Electoral en todas las regiones del Per, as como la implementacin del proyecto Voto Informado, que facilit datos de inters en el marco de las elecciones generales de 2011. Este ltimo proyecto tuvo difusin masiva a travs de medios de comunicacin y otros eventos a nivel nacional. OBJETIVO 7: Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcin
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Estrategia 7.1
Aplicacin de los acuerdos internacionales suscritos en materia de lucha contra la corrupcin a la legislacin nacional
Acciones Observaciones Tipificacin de delitos 1. Incorporacin a la legislacin nacional de los delitos de cohecho activo transnacional (artculo 397A del Cdigo Penal) y cohecho pasivo internacional (artculo 393-A del Cdigo Penal)
Esta accin tambin ha sido incluida en la Estrategia 3.4. (Objetivo 3), en lo que respecta al Soborno Transnacional.
2. Proyecto de Ley 1131/2011-CR, presentado en mayo de 2012.
Busca tipificar los Delitos contra la Administracin Pblica de conformidad con las Convenciones Internacionales de lucha contra la corrupcin*.
Ratificacin de Tratados 3. Suscripcin de Alianzas para la promocin de la transparencia y la lucha contra la corrupcin. An cuando no se trata de ratificacin de tratados, vale la pena mencionar la incorporacin del Per, a la Alianza para el Gobierno Abierto y la Alianza del Pacfico. Por ejemplo, el Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos detalla un conjunto de obligaciones a ser consideradas a fin de garantizar la transparencia en las transacciones comerciales entre ambos pases.
4. Suscripcin de tratados de libre comercio, en tanto incluyen clusulas expresas en materia de lucha contra la corrupcin.
Entre los citados tipos penales se encuentran: Abuso de autoridad (artculo 376), Abuso de autoridad, condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios (artculo 376-A), Omisin, rehusamiento o demora en actos funcionales (artculo 377), Colusin (artculo 384), Peculado (artculo 387), Malversacin (artculo 389), Cohecho pasivo propio (artculo 393), Cohecho pasivo transnacional (artculo 393-A), Cohecho pasivo impropio (artculo 394), Cohecho pasivo especfico (artculo 395), Cohecho activo genrico (artculo 397), Cohecho activo transnacional (artculo 397-A), Cohecho activo especfico (artculo 398), Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo (artculo 399), Trfico de influencias (artculo 400) y Enriquecimiento ilcito (artculo 401). Asimismo, incorpora el artculo 388-A uso indebido de informacin privilegiada.
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Como resultado de la ratificacin y/o aprobacin de diversos instrumentos internacionales vinculados a la lucha contra la corrupcin antes de la dacin del Plan Nacional Anticorrupcin 2008-2011, el Per ha participado -y contina participando activamente- en diferentes espacios internacionales vinculados a la lucha contra la corrupcin. (Ver anexo 10). Esta estrategia organiza sus acciones a partir de dos temas i) tipificacin de delitos; y ii) ratificacin de tratados. i) Tipificacin de delitos.- Aun cuando se presentan avances en la adaptacin de tipos penales conforme al marco normativo internacional en materia de lucha anticorrupcin, an existe una agenda pendiente en la materia. Por lo pronto, el Proyecto de Ley 1131/2011-CR, que propone el perfeccionamiento de determinados tipos penales, se encuentra en la Comisin de Justicia y Derechos Humanos pendiente de dictamen. ii) Ratificacin de Tratados.- Dentro de este mbito es importante sealar que desde el mes de junio del 2011, el Per tiene la condicin de observador en el Grupo de Trabajo de Cohecho en Transacciones Comerciales Internaciones de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OECD. En ese contexto, Per ha presentado su solicitud de adhesin a la Convencin de la OECD para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales y para ser miembro pleno del mencionado grupo. El Ministerio de Relaciones
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Exteriores y la Coordinacin General de la CAN vienen realizando acciones orientadas a lograr este objetivo. Otro espacio internacional importante es la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) impulsada por los Estados Unidos de Amrica y el Brasil (que si bien no supone la ratificacin de un tratado, nos obliga a determinados compromisos como pas). El ao 2012 el Per se incorpor a dicha alianza con el objetivo y compromiso de promover la transparencia y la lucha contra la corrupcin (Para tal fin se aprob la Resolucin Ministerial 85-2012-PCM del 9 de abril del 2012, que establece el Plan de Accin del Per para su incorporacin en esta Alianza). En esa misma lnea, existe la Alianza del Pacifico, que es un acuerdo suscrito durante la IV Cumbre Presidencial realizada el 6 de junio de 2012 en Paranal, Antofagasta (Chile). El acuerdo fue suscrito por Colombia, Chile, Mxico y Per, como Estados miembros, y por Panam y Costa Rica en calidad de Estados observadores. Este acuerdo tiene dentro de sus componentes varios aspectos relacionados a la lucha contra la corrupcin.
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Estrategia 7.2 Promover el fortalecimiento de la reciprocidad y cooperacin judicial entre pases

Acciones Observaciones
Organizacin Interamericana de Instituciones de Contratacin Pblica 1. Apoyo del Per para la creacin de la Organizacin Interamericana Hasta la fecha, no se ha concretado la de Instituciones de Contratacin P- creacin de esta organizacin. blica (OIICP). Cooperacin judicial internacional 2. Nuevo Cdigo Procesal Penal (CPP-2004). Captulo VII vigente desde 2007. Ha considerado un amplio catlogo de medidas para posibilitar la cooperacin y asistencia entre estados para la prevencin, deteccin, investigacin y sancin de los actos de corrupcin.
La estrategia organiza sus acciones a partir de los siguientes temas i) organizacin Interamericana de Instituciones de Contratacin Pblica; ii) cooperacin judicial internacional; y iii) recuperacin de activos. i) Organizacin Interamericana de Instituciones de Contratacin Pblica.- La iniciativa de creacin de la Organizacin Interamericana de Instituciones de Contratacin Pblica (OIICP), antes llamada Organizacin Interamericana de Instituciones de Compras Gubernamentales (OIICG) (el cambio de denominacin obedece a que el concepto de Contratacin
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Pblica implica un sentido ms amplio e inclusivo que el de Compras Gubernamentales), es un proyecto de integracin regional que busca promover la unin de todos los pases del continente americano a travs de sus entidades de contrataciones. Estas ltimas pueden operar a nivel estadual o provincial para el caso de las repblicas federativas, siendo una de sus principales metas contribuir de manera directa a mejorar la transparencia, la efectiva participacin ciudadana y el acceso imparcial y oportuno a la informacin pblica. El Per, durante la ejecucin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, ha promovido la creacin de esta organizacin, a travs de su participacin en distintos foros. Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados, hasta la fecha no se ha concretado su creacin. ii) Cooperacin judicial internacional.-El CPP-2004 es un instrumento legal de reciente vigencia y an no existen evaluaciones o reportes oficiales sobre su eficacia en el tema. Sin embargo, en el marco del Mecanismo de Revisin de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin, recientemente se ha realizado una evaluacin cuyos resultados sern presentados en el ltimo trimestre del presente ao. A partir del CPP-2004 la Autoridad Central en este tipo de trmites es el Ministerio Pblico, a travs de la Unidad de Cooperacin Judicial Internacional (esta unidad es la responsable de centralizar las consultas, coordinaciones y habilitar el trmite nacional e internacional de una peticin activa o pasiva para nuestro pas).
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Cabe precisar que de acuerdo al ordenamiento procesal penal, la asistencia judicial internacional, as como el trmite de solicitudes de extradicin31, se rige por los tratados suscritos por el Per, y en su defecto, por el Principio de Reciprocidad y la legislacin interna, en un marco de respeto de los derechos humanos. Asimismo, el Per es suscriptor de importantes instrumentos jurdicos internacionales que permiten ejercer acciones de asistencia y cooperacin judicial, destacndose la Convencin Interamericana de Asistencia Mutua en Materia Penal. El Per ha suscrito diversos tratados internacionales bilaterales para la asistencia mutua y para facilitar la extradicin de personas procesadas por delitos de corrupcin, as como el traslado de condenados y personas sentenciadas. (Ver Anexo 11) Finalmente, cabe sealar que existen otros importantes mecanismos para la cooperacin judicial internacional, como la Red de Ministros de Justicia (REMJA) auspiciada por el Departamento de Cooperacin Jurdica de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y sustentada en el denominado Documento de Washington (OAS, 2008). iii) Recuperacin de activos.- El CPP-2004 en su artculo 511 considera la posibilidad de utilizar mecanismos de cooperacin
31 Con relacin a los procedimientos de Extradicin, la Constitucin Poltica en su artculo 37 expresa que La extradicin slo se concede por el Poder Ejecutivo previo informe de la Corte Suprema, en cumplimiento de la ley y de los tratados, y segn el principio de reciprocidad (). Esta disposicin constitucional ha sido desarrollada en el Nuevo Cdigo Procesal Penal estableciendo un conjunto de reglas y procedimientos sobre el particular.
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judicial internacional incluyendo mecanismos como el bloqueo de cuentas, la confiscacin de bienes, entre otros, para lograr la recuperacin de activos. As, por ejemplo, la Unidad de Anlisis Financiero de la Procuradura Pblica Especializada en Delitos de Corrupcin, adems del cobro de las reparaciones civiles, se ocupa de impulsar la repatriacin de activos generados por actos de corrupcin. Segn la informacin reportada por esta unidad, desde el 2001 al mes de septiembre del 2012, el dinero repatriado asciende a US$ 185,160,18432. No obstante los avances registrados, resulta importante fortalecer la participacin del pas en iniciativas internacionales de cooperacin judicial promovidas por organizaciones de cooperacin multilateral como la iniciativa StAR (Stolen Asset Recovery) impulsada por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Delincuencia y el Delito y el Banco Mundial33.
32 A esta cantidad debern sumarse US$ 80,000 repatriados de Panam y posiblemente, antes de finalizar el ao, aproximadamente US$ 15 millones de Luxemburgo. 33 El propsito principal de StAR es reducir las barreras existentes que dificultan la recuperacin de activos, y adems ayudar a prevenir su robo y ocultacin apoyando los esfuerzos de pases que buscan recuperar capitales pblicos que se encuentran ocultos en el extranjero; trabajando conjuntamente con los pases receptores de dichos activos y con aquellos que han sido vctimas de este delito; con centros financieros y con pases en vas de desarrollo (Stolen Asset Recovery, 2007).
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3. Conclusiones sobre el cumplimiento de los objetivos, estrategias y acciones del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 Objetivo 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin articulado 1. Luego de casi tres aos de funcionamiento, la CAN Anticorrupcin requiere ser consolidada en sus funciones y extender su accin a los espacios regionales. Ello teniendo en consideracin el artculo 6 de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin. Por ello, resulta importante la aprobacin del Proyecto de Ley que eleva a rango de ley la norma de creacin de la CAN. 2. Las iniciativas de coordinacin encaminadas a lograr una investigacin y sancin efectiva de la corrupcin entre ellas la celebracin de convenios de cooperacin interinstitucional entre entidades vinculadas a la lucha contra la corrupcin, requieren ser reforzadas y complementadas con medidas que faciliten el intercambio de informacin, para la elaboracin y anlisis de data cuantitativa que sea til a las labores de investigacin, juzgamiento y sancin de actos de corrupcin.
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3.
Es imprescindible un sistema de indicadores que mida los riesgos de corrupcin, lo que permitir monitorear peridicamente las medidas de prevencin de la corrupcin que adopten las entidades pblicas, as como adoptar las medidas necesarias para reducir las vulnerabilidades institucional frente a este tipo de delito.
Objetivo 2: Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica 4. Pese a los avances registrados en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, resulta necesario revisar y mejorar el marco normativo que le es aplicable, a fin de garantizar la entrega oportuna de la informacin solicitada, la publicidad de la informacin y la imposicin de sanciones frente al incumplimiento de la ley. Este marco normativo debe ser complementado con directivas o normas internas que, atendiendo a las expectativas del ciudadano comn, faciliten los mecanismos formales de acceso a la informacin y hagan ms amigable y accesible las herramientas de uso virtual, como el Portal de Transparencia Estndar - PTE, teniendo en cuenta la particular realidad de los gobiernos locales.
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5.
La regulacin vigente sobre entrega de reportes anuales relacionados a solicitudes de acceso a la informacin presentadas por las diversas entidades del Estado no permite contar con indicadores claros para determinar los niveles de incumplimiento en la atencin de solicitudes de acceso a la informacin pblica ni para disear propuestas de solucin destinadas a superar sus limitaciones y problemas de aplicacin. Estas normas y las herramientas que hacen parte de ellas requieren ser mejoradas.
6.
El marco institucional en cuanto a la rectora en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica requiere ser evaluado, teniendo en cuenta la coexistencia de distintas entidades con competencias complementarias en esta materia. Esta evaluacin debe tener como objetivo evitar la duplicidad de funciones y fortalecer el rol de supervisin sobre cumplimiento de la ley, as como considerar la asignacin de la funcin de sancin al ente rector.
tica Pblica 7. Slo un pequeo grupo de entidades pblicas i) cuenta con normas internas para hacer efectivos los procedimientos y sanciones que establece el Cdigo de tica de la Funcin Pblica ii) ha desarrollado actividades para difundir dicha normativa; y; iii) otorga incentivos a las buenas prcticas que han permitido lograr cambios en el comportamiento
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de quienes prestan servicios al Estado. En ese sentido, se requiere que estas medidas sean implementadas por todas las entidades pblicas, lo cual demanda el compromiso de cada uno de sus titulares. 8. Las disposiciones sobre conflicto de intereses se encuentran dispersas y esto genera dificultades para el cumplimiento de las normas por parte de quienes prestan servicios al Estado. Resulta importante contar con un slo marco normativo que est adecuado a las circunstancias actuales y aspectos que garanticen su efectividad. 9. En nuestro ordenamiento jurdico an no existe pautas claras que regule el otorgamiento de regalos y dadivas en la administracin pblica as como el uso de los bienes pblicos como vehculos, inmuebles u otros bienes. Tampoco existen sanciones claras a quienes se encuentran involucrados en tales situaciones, lo cual genera espacios para la comisin de actos de corrupcin. Rendicin de Cuentas 10. La rendicin de cuentas debe tener como beneficiario central a la ciudadana. Sin embargo, la normativa existente slo permite generar informes para el conocimiento y fiscalizacin interna de los rganos de control. Esta situacin requiere modificaciones en la ley, de modo que
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se establezcan parmetros que permitan la vigilancia de la gestin pblica y el uso de los recursos pblicos por parte de la ciudadana. Declaracin Jurada de Bienes y Rentas 11. Est pendiente la realizacin de ajustes a la normatividad sobre Declaracin Jurada de Bienes y Rentas, especficamente en espacios vinculados a los sujetos obligados, el contenido y alcances de la declaracin, el plazo de presentacin, el acceso a informacin protegida por el secreto bancario y reserva tributaria, as como en los mecanismos de recojo y verificacin de la informacin declarada. Recursos Humanos 12. El diseo, elaboracin y aprobacin de las normas sobre el servicio civil que exige la Ley Marco de Empleo Pblico an se encuentra pendiente. Ello demanda un trabajo activo por parte de SERVIR, la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, y en su oportunidad por parte del Congreso de la Repblica, que en ltima instancia es el competente para aprobar las propuestas de ley que se formulen.
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13. An est pendiente definir con precisin los requisitos para acceder a los puestos pblicos. Ello es necesario, para que el aparato pblico cuente con servidores y funcionarios competentes y calificados. Urge una pronta actualizacin de los Manuales de Organizacin y Funciones de las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). 14. No existe informacin pblica sobre las personas que prestan servicios al Estado en sus diferentes modalidades, as como de sus calificaciones e historial laboral. En ese sentido, resulta fundamental culminar con la construccin del Registro Nacional de Personal del Servicio Civil y en general transparentar la informacin sobre los recursos humanos del Estado. Contratacin Pblica 15. La nueva regulacin en materia de contrataciones si bien contiene mejoras importantes, requiere ser complementada con esfuerzos destinados a fortalecer las capacidades de los funcionarios y servidores que laboran en el rgano encargado de las contrataciones de la Entidad (OEC), a fin de garantizar su eficacia y que se constituya en una herramienta disuasiva frente a los riesgos de actos de corrupcin.
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16. Pese a las experiencias que existen desde la sociedad civil, como la desarrollada por Protica, no existen pautas especficas que regulen la veedura cvica o participacin ciudadana en el mbito de las contrataciones pblicas. 17. En este mbito, adems de las medidas que se adopten desde el Estado, resulta importante establecer alianzas voluntarias entre el sector pblico y el sector empresarial, que estn destinadas a reducir los riesgos de corrupcin en el mbito de las contrataciones pblicas. 18. Si bien hay avances en cuanto a la acreditacin de los funcionarios y servidores que laboran en el rgano encargado de las contrataciones de la Entidad (OEC), esta labor requiere ser fortalecida, a fin de contribuir a que las compras pblicas sean eficaces y eficientes para todas las entidades pblicas, y exista menor riesgo de error. 19. El Seace constituye una herramienta importante para la transparencia en las compras pblicas, no obstante, dicho instrumento requiere ser potenciado a efectos de proveer reportes de informacin por rubros, anlisis de negocios, generacin de indicadores y alertas que conduzcan a una adecuada focalizacin de la supervisin.
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Objetivo 3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin 20. Si bien existe un mejor marco normativo y voluntad de los actuales titulares de las entidades pblicas vinculadas a la lucha contra la corrupcin para garantizar una sancin oportuna y efectiva (lo que incluye hacer exigir el ntegro del pago de las reparaciones civiles), es necesario fortalecer la institucionalidad del sistema judicial y fiscal anticorrupcin, as como de la Procuradura Anticorrupcin. Deben implementarse acciones coordinadas entre aquellos y actores como la Contralora General de la Repblica, la Polica Nacional del Per y la SBS. 21. Las estadsticas por casos de corrupcin recogidas por los distintos sectores, han resultado de mucha utilidad. No obstante, resulta imperativo apuntar a la construccin de una sola herramienta que produzca y ample este tipo de reportes. Esta herramienta debe procurar sistematizar la informacin correspondiente a todas las fases del proceso penal, desde la denuncia ingresada al Ministerio Pblico hasta la decisin final. Ello requiere un sistema de informacin adecuado, eficiente y amigable. 22. Si bien se cuenta con un marco normativo que brinda proteccin y beneficios a los funcionarios y servidores pblicos que formulan denuncias por actos de corrupcin, resulta fundamental fortalecer el Sistema Nacional de Denuncias (SINAD) de la Contralora General de la Repblica, a efectos de cautelar la reserva de la identidad de los denunciantes.
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Objetivo 4: Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupcin 23. Si bien se han incrementado el nmero de Cdigos de Conducta en el sector empresarial, es necesario generar mecanismos de seguimiento y monitoreo de dichos Cdigos, as como establecer mecanismos de sancin de la corrupcin y/o fortalecer los existentes en este sector. 24. En el caso de la iniciativa EITI, se debe asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Per, as como propiciar y difundir buenas prcticas de transparencia en el sector empresarial.
Objetivo 5: Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin 25. Los medios de comunicacin han realizado esfuerzos importantes para luchar contra la corrupcin. Sin embargo, se requiere involucrarlos en la vigilancia continua contra este fenmeno, no solamente desde el mbito represivo, sino tambin preventivo, pues son un aliado importante en esta tarea.
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Objetivo 6: Lograr el compromiso de la sociedad en la participacin y fiscalizacin activa en la lucha contra la corrupcin 26. Teniendo en cuenta que no existe una poltica especfica orientada a promover la participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin, se requiere desarrollar programas de formacin en valores en la ciudadana, as como incentivar la promocin de una cultura de valores en las entidades, organizaciones civiles y organizaciones polticas. 27. Como consecuencia de las recomendaciones planteadas por el Mecanismo de Seguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, y considerando la antigedad de la ley que regula los derechos de participacin y control ciudadano, se hace necesaria la revisin de dicho marco normativo, as como la promocin y difusin a la ciudadana del ejercicio de este derecho y los mecanismos que los regulan.
Objetivo 7: Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcin 28. Si bien se han registrado avances en la incorporacin de tipos penales reconocidos en las Convenciones Internacionales
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de lucha contra la Corrupcin como la regulacin del Cohecho Activo y Pasivo Internacional, an es necesario perfeccionar estos y otros tipos penales, as como realizar una revisin del Cdigo Penal. Tales modificaciones son fundamentales para garantizar la plena adecuacin de este cuerpo normativo a los estndares internacionales de lucha contra la corrupcin. 29. La adhesin a la Convencin de la OECD para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales, as como cambiar el status del Per de Observador a miembro pleno en el Grupo de Trabajo de Cohecho en Transacciones Comerciales Internaciones, son metas que an estn pendientes de cumplimiento. Las acciones que se han adoptado tanto a nivel legal como institucional, requieren ser fortalecidas a fin de lograr esos objetivos en corto plazo. 30. El Per registra una participacin activa en los mecanismos internacionales vinculados a la lucha contra la corrupcin y recientemente se ha incorporado a nuevos espacios, como la Alianza de Gobierno Abierto. Sin embargo, debe ser una tarea constante promover nuestra incorporacin a otros mecanismos que existan y los que surjan posteriormente. 31. Existen avances positivos en materia de recuperacin de activos que se traducen en los montos recuperados hasta la
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actualidad. Sin embargo, la sostenibilidad del trabajo que se viene realizando, demanda el fortalecimiento de la Unidad de Anlisis Financiero de la Procuradura Especializada en Delitos de Corrupcin y su Observatorio, y la adhesin a iniciativas de cooperacin judicial (como es el caso de la iniciativa Stolen Asset Recovery StAR).
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CAPTULO CAPITULOIII I
El Plan Nacional Perspectivas de de Lucha Contra Aproximacin y la Corrupcin 2012-2016: Consideraciones Objetivos, Estrategias, Metodolgicas sobre Acciones la Corrupcin
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CAPTULO III
EL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN 2012-2016: OBJETIVOS, ESTRATEGIAS, ACCIONES

1. Una definicin operativa de la corrupcin y el enfoque de trabajo del Plan 2012-2016 Sobre la base del diagnstico del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011 y teniendo en cuenta diversas fuentes que contienen polticas anticorrupcin, sobre todo, el Acuerdo Nacional (Cuarto Objetivo, Polticas de Estado N 24, 26 y 29) y el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021 (Eje Estratgico 3: Estado y Gobernabilidad), se abri un espacio de trabajo participativo entre representantes del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial (en especial de las entidades integrantes de la CAN) y expertos nacionales en materia anticorrupcin con la finalidad de construir un nuevo plan. Este espacio se enriqueci con diversos comentarios y sugerencias recibidas entre los meses
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de julio al mes de octubre del 2012 en reuniones de trabajo especializado (Ver anexo 12). Uno de los principales temas planteados fue la necesidad de construir una definicin operativa de corrupcin dentro del cual se inscribiera el Plan. Sin duda, la construccin de dicho concepto es un asunto complejo que obedece a la construccin de criterios para reconocer el fenmeno, enfrentarlo, sancionarlo y disponer medidas para prevenirlo. Es evidente que la discusin acadmica sobre el concepto implica un largo debate, debido a la diferencia de los sistemas jurdicos que restringen el concepto a ciertas conductas penales (principalmente el soborno) y otros que tienen criterios ms abiertos. Estos debates se refieren tambin a la asociacin entre la corrupcin y ciertas conductas de actores que no pertenecen al servicio pblico (el problema de la concentracin del concepto en la funcin pblica); as, tambin hay discusiones sobre el uso del concepto respecto a formas de corrupcin tipificadas pero que responden a causalidades culturales, econmicas o institucionales (el problema la causalidad de la corrupcin). Es evidente que no hay criterios uniformes sobre el concepto, sin embargo es posible reconocer algunas definiciones operativas existentes1:
1 Definiciones extradas de Parker, Norma, Berthin, G., De Michelle, R. y Mizrahi,Y. (2004). La corrupcin en Amrica Latina: Estudio analtico basado en una revisin bibliogrfica y entrevistas. Casals & Associates USAID. p.15
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i)
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD): La corrupcin es el mal uso de los poderes pblicos, cargos o autoridad para beneficio privado mediante el soborno, la extorsin, el trfico de influencias, el nepotismo, el fraude, la extraccin de dinero para agilizar trmites, o la malversacin de fondos.
ii)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID): La corrupcin abarca actos realizados por funcionarios que usan su posicin con fines propios, o bien lo hacen a pedido de otros, a fin de obtener beneficio para s mismos o para terceros. Entre las actividades corruptas se cuentan el pedido, la oferta o el recibo de sobornos, consideraciones o comisiones clandestinas, la extorsin, el uso impropio de informacin o bienes, y el trfico de influencias.
iii)
Banco Mundial (BM): Por lo comn se define como el abuso de un puesto pblico para ganancia privada. El Banco Mundial desglosa el concepto de corrupcin, y hace principal hincapi en la distincin entre la corrupcin como captura del estado y la corrupcin administrativa. La corrupcin como captura del estado se refiere a las acciones de individuos, grupos o firmas, tanto en el sector pblico como en el privado, para influir sobre la formacin
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de leyes, reglamentaciones, decretos y otras polticas gubernamentales para beneficio propio. La corrupcin administrativa se refiere a la imposicin intencional de distorsiones en la implementacin de las leyes y reglamentaciones existentes a fin de dar ventaja a protagonistas estatales o no estatales (gran corrupcin y pequea corrupcin). iv) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID): Corrupcin es el abuso de un puesto pblico en beneficio privado. Abarca abusos unilaterales por funcionarios de gobierno como malversacin de fondo y nepotismo, as como abusos que vinculan al sector pblico con el privado, tales como soborno, extorsin, trfico de influencias y fraude. La corrupcin ocurre tanto en puestos polticos como burocrticos. Puede ser en pequea o gran escala, organizada o no organizada. v) Transparencia Internacional (TI): Corrupcin es el uso indebido del poder otorgado, para beneficio privado. La corrupcin entraa conductas por parte de funcionarios en el sector pblico o sus allegados, por las cuales se enriquecen indebida e ilegalmente mediante el mal uso del poder que se les ha confiado.
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Qu elementos se han considerado para la construccin de un concepto operativo sobre la corrupcin? Las conclusiones del diagnstico del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, y las consideraciones de los estudios sobre este fenmeno muestran la necesidad de establecer un concepto para adoptar medidas concretas y verificables en cinco mbitos: i) institucionalidad para luchar contra la corrupcin; ii) prevencin de la corrupcin; iii) investigacin y sancin de la corrupcin; iv) participacin de la ciudadana, sociedad civil y el sector empresarial en la lucha contra la corrupcin; y, v) los espacios internacionales en la lucha contra la corrupcin. Ello requiere, a su vez, encajar la definicin en un enfoque conceptual ms amplio que permita situar este concepto en varios niveles. As, si bien la corrupcin es asociada a las actividades de los servidores pblicos es importante entender que no se restringe a este espacio. En el contexto econmico actual las empresas y corporaciones privadas han adquirido gran importancia y, en muchas ocasiones, las acciones y decisiones de sus gerentes y directivos comprometen las condiciones de vida de los consumidores y ciudadanos, quienes se pueden ver afectadas por prcticas de corrupcin empresarial, sobornos y otras modalidades del fenmeno (Tanzi, Solimano y del Solar, 2009: 29).El Informe Global de la Corrupcin 2009 Corrupcin y Sector Privado de Transparencia Internacional indica:
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muchas de las condiciones que propiciaron la crisis estn estrechamente relacionadas con los riesgos de corrupcin para las empresas. Estas condiciones incluyen serias deficiencias en los sistemas de integridad corporativa, como los conflictos de intereses que involucran a garantes externos clave, una transparencia y rendicin de cuentas insuficiente en mercados importantes as como por ciertos agentes del mercado y mecanismos de control, y fallas graves en materia de auditora integral corporativa, de gobernabilidad e integridad (Transparencia Internacional, 2009: 29). Adems, es necesario enmarcar una definicin operativa en consideraciones sustanciales acerca del fenmeno (que han sido estudiadas en el Captulo I de este informe): la importancia de diferenciar la pequea corrupcin de la gran corrupcin (petty corruption, grand corruption); la importancia de diferenciar el impacto de la corrupcin en la prctica local, en la administracin y tica pblica, en los procedimientos y trmites institucionales, en las percepciones; la importancia de diferenciar los enfoques de combate contra la corrupcin de los enfoques de prevencin (complementarios pero diferentes); la necesidad de entender que la corrupcin no es un fenmeno homogneo ni unidireccional y que requiere ser estudiado, investigado, prevenido y sancionado con enfoques complejos. Ahora, ms all de estas consideraciones y de las diferencias en las definiciones existentes expuestas antes, es posible establecer algunas caractersticas comunes:
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i)
El uso indebido del poder.- En todo acto de corrupcin existe un claro uso indebido del poder que se materializa en la intencin de evitar o infringir una determinada norma que obliga a determinados actores a mantener o cumplir con ciertas acciones. Estas normas por lo general tienen naturaleza positiva y son de carcter penal o administrativa; no obstante, tambin existen otras normas o cdigos de naturaleza poltica, tica o cultural cuyas violaciones -en algunos casos- si bien no llegan a configurar conductas tpicas y antijurdicas que les den un carcter de ilegalidad, por lo general influyen en la percepcin ciudadana sobre los lmites o mbitos de la corrupcin. En complemento, algunos consideran que existe un tipo de corrupcin de carcter legal, que si bien se trata de actos que no infringen las leyes vigentes generan beneficios indebidos para sus autores2. Esta conducta puede expresarse en una accin o en una omisin deliberada dependiendo de las circunstancias y por lo general se realiza en un marco de discrecin u ocultamiento por parte de sus actores (Malen, 2002: 34).
Es tpico por ejemplo el caso de los contadores que aprovechando de ambigedades en las normas tributarias ayudan a los contribuyentes a evadir impuestos o el aprovechamiento de un cargo pblico para emitir normas que beneficien a determinadas personas o sectores econmicos en particular (Tanzi, Solimano y del Solar, 2009: 29).
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ii)
Beneficio irregular.- Todos los actos de corrupcin buscan lograr un beneficio que de una manera legal no se hubiera obtenido. Estos beneficios son de distinta naturaleza y no estn restringidos solamente al mbito econmico pudiendo presentarse beneficios relacionados con la influencia, el poder poltico, entre otros. Este beneficio no necesariamente est relacionado con una persona en particular ni con un beneficio exclusivo para quien comete el acto de corrupcin pudiendo ser beneficiarios parientes, superiores, miembros de grupos sociales, polticos, religiosos, entre otros3.
iii)
Consecuencias multidimensionales.- Los actos de corrupcin tienen consecuencias de distinta naturaleza que complejizan el fenmeno obligando a considerar distintos enfoques segn sea el caso. Hay a) consecuencias econmicas que se presentan cuando el acto de corrupcin afecta o disminuye el presupuesto pblico al impedir que se recaude con regularidad los ingresos provenientes de los servicios pblicos, o cuando el costo de la corrupcin es asumido por el agente corruptor ajeno a la administracin sin afectar directamente el volumen de
El acto de corrupcin no necesariamente implica un intercambio inmediato de bienes (sino que incluso el acto corrupto podra perfeccionarse con posterioridad) pudiendo una simple promesa de entregar algo ser considerada como un acto de corrupcin.
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ingresos del Estado. b) Hay consecuencias polticas, que implican la prdida de legitimidad de la autoridad en razn a que el ejercicio del poder deja de atender asuntos pblicos en favor de intereses privados. As, la corrupcin atenta contra el desarrollo integral de los pueblos (Exp. N 1271-2008-HC), como ha reconocido el Tribunal Constitucional en alusin al prembulo de la Convencin Interamericana de la contra la Corrupcin. c) Hay una afectacin negativa los derechos humanos al impedir el acceso a los servicios pblicos en forma regular a los ciudadanos. La corrupcin pone los servicios pblicos bsicos fuera del alcance de los que no pueden darse el lujo de pagar sobornos. Al desviar los escasos recursos destinados al desarrollo, la corrupcin tambin hace ms difcil satisfacer necesidades fundamentales, como las de alimentacin, salud y educacin (UNODC, 2005: 1). El uso de estos elementos bsicos, a la luz de las definiciones existentes y tomando en cuenta las consideraciones de uso de los conceptos, el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 plantea la siguiente definicin operativa: Definicin operativa del concepto corrupcin para el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-
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2016: Uso indebido del poder para la obtencin de un beneficio irregular, de carcter econmico o no econmico, a travs de la violacin de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona. En el marco de qu enfoque se plantea esta definicin? Para este Plan se ha adoptado un enfoque de carcter poltico institucional y econmico. Este enfoque explica a la corrupcin como un problema de gobernabilidad que se expresa como el resultado de un conjunto de reglas formales e informales, pblicas y privadas que generan incentivos para que los individuos adopten estrategias de uso de los bienes pblicos en beneficio propio, el cual es mayor a los beneficios que obtendra si actuara de forma diferente o en cooperacin con el sistema4.
4 A efectos de la formulacin de este enfoque se han utilizado los planteamientos polticos institucionales del profesor Michael Reisman (1981), quien seala que en todo sistema administrativo coexisten normas formales mticas emanadas por la autoridad oficial y normas informales u operativas. Las primeras definen un marco para establecer los aspectos permitidos y prohibidos y por lo general cuentan con sistemas de sancin en caso de su incumplimiento; mientras que las segundas definen el modo en el que los actores pueden actuar en forma contraria a las reglas formales sin ser sancionados. En ese sentido las polticas anticorrupcin devienen en un esfuerzo por develar los cdigos operativos y reducir su efectividad a travs de un reforzamiento de las normas formales. Asimismo, el enfoque econmico de la corrupcin ha sido tomado de los planteamientos Susan Rose Ackerman (2001) quien plantea a la corrupcin como un proceso de eleccin racional segn el cual los actores adoptan una estrategia en beneficio propio sin detenerse a analizar si puede conseguir un beneficio actuando de una manera cooperativa con el sistema. Atendiendo a este enfoque la lucha contra la corrupcin debe estar orientada a reducir los incentivos que hacen que los individuos acten de un modo perverso o corrupto, principalmente a travs de la reduccin de las brechas de informacin entre los servidores y los ciudadanos, y de la discrecionalidad de los servidores al momento de ejercer la funcin pblica.
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As, bajo este enfoque las polticas de lucha contra la corrupcin son planteadas como polticas pblicas orientadas a reducir los riesgos de corrupcin en la administracin pblica que pudieran estar generando incentivos perversos para la corrupcin. Es decir, se trata de dotar a la administracin pblica de adecuadas herramientas para prevenir, perseguir, investigar y sancionar la corrupcin (ello implica superar las polticas restringidas al mbito sancionador penal y adoptar una orientacin ms integral del problema). Este enfoque es importante porque permite relevar
explicaciones parciales de la corrupcin que la circunscriben a un problema derivado de la cultura, la moral, el desarrollo econmico, el nivel educativo, entre otros aspectos que si bien tienen importancia para explicar el fenmeno de la corrupcin, deben ser consideradas en un marco de anlisis de polticas pblicas mayor. Por otro lado, el enfoque adoptado permite delinear los objetivos del Plan como esquemas progresivos, mensurables y concretos para la mejora permanente de las polticas pblicas de lucha contra la corrupcin (evitando frmulas maximalistas difciles de cumplir como las de erradicar plenamente la corrupcin).
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2. El mbito de aplicacin temporal e institucional (20122016) El mbito de aplicacin temporal del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin es del 2012-2016 (restringido al mes de diciembre del 2016). La eleccin de esta fecha se justifica en la necesidad de precisar un horizonte de aplicacin intermedio considerando la polticas de Estado del Acuerdo Nacional vinculadas a la lucha contra la corrupcin (Cuarto Objetivo, Polticas de Estado N 24, 26 y 29) y el horizonte de largo plazo para las polticas de Estado precisadas por el Plan Bicentenario: El Per al 2021.Este horizonte intermedio permitir realizar una evaluacin previa de lo avanzado en materia anticorrupcin y, de ser el caso, establecer los correctivos necesarios para que las metas precisadas en el Plan Bicentenario: El Per al 2021 puedan ser cumplidas satisfactoriamente5. Debe considerarse tambin las facilidades en la ejecucin que tendra el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016 al contar con el respaldo poltico y administrativo, lo cual se traduce en un aseguramiento de la planificacin y dotacin de presupuesto para la ejecucin de sus medidas. Siendo as el gobierno que se inicie en el ao 2016 podra contar con la
5 El Plan Nacional Bicentenario Per al 2021 en materia anticorrupcin se ha planteado como meta alcanzar el primer lugar de Amrica Latina de los pases con menor percepcin de corrupcin de acuerdo al ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) de Transparencia Internacional.
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oportunidad para corregir y de ser el caso priorizar las medidas anticorrupcin que considere necesarias con el objetivo de cumplir las metas fijadas para el ao 2021.Cabe precisar que la ejecucin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin en el ao 2016 se extiende hasta el mes de diciembre (seis meses despus de haber culminado la actual gestin presidencial) en razn a que el Presupuesto General de la Repblica cuenta con una programacin de carcter anual. En relacin al mbito de aplicacin institucional del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, se ha considerado el conjunto de entidades pblicas: todas aquellas que componen el Poder Ejecutivo y los organismos constitucionalmente autnomos, as como los gobiernos regionales y locales que componen la administracin pblica peruana. La participacin de estos actores se realiza en el marco de las funciones que la Constitucin y las leyes especiales les facultan en concordancia con los planes estratgicos y operativos de cada entidad. Se debe precisar, sin embargo, que si bien el mbito de aplicacin es transversal a todas las entidades, no por ello se debe dejar de mencionar la identificacin de espacios de mayor vulnerabilidad a la corrupcin dentro del aparato estatal. En efecto, durante el proceso participativo de elaboracin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, se puso de manifiesto la necesidad de fortalecer estrategias y acciones en determinados sectores o mbitos de intervencin estatal
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en donde la corrupcin tendra niveles ms elevados, sea por la existencia de organizaciones destinadas a ello o porque la estructura institucional o procedimental permite el abuso del poder en la atencin directa al ciudadano. [] los actos de corrupcin son muy diversos. [] las estrategias para combatirlos pueden ser muy complejas []. Por esta razn es conveniente dar prioridad a determinados tipos de corrupcin y mbitos de ocurrencia. En particular, se podra tomar aquellos actos que son ms visibles para el pblico en el da y da, porque son los que contribuyen a crear en gran medida la sensacin generalizada de desconfianza [](IPAE, 2010: 15) Ahora bien, teniendo en consideracin que no existe data objetiva que nos permita establecer los mayores o menores niveles de corrupcin entre las entidades que conforman el Estado, a efectos de contar con una aproximacin respecto de cules son los sectores que demandan una prioritaria atencin se ha tomado como referencia la experiencia y conocimiento de actores involucrados en la problemtica, quejas presentadas ante la Defensora del Pueblo por hechos vinculados a presuntos actos de corrupcin, as como encuestas que miden percepciones de corrupcin.
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Al respecto, en una interesante sistematizacin de 2,719 quejas recibidas por hechos vinculados a presuntos actos de corrupcin o actos contrarios a la tica durante el perodo 2005-2008, la Defensora del Pueblo report al sector educacin como el que presenta mayor nmero de quejas (37.7%), seguido de las municipalidades (27%), salud (13.3%), Polica Nacional (11.3%), sistema judicial (5.6%) y sistema penitenciario (2.2%). (Defensora del Pueblo, 2010: 28). Grfico 4 Nmero de quejas registradas entre enero del 2005 y julio del 2008
1026
TOTAL: 2719 quejas recibidas por presuntos hechos vinculados a corrupcin.
734
38% 27%
360
308 152
6%
13%
11%
79
3%
60
2%
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Fuente: Defensora del Pueblo. Elaboracin propia.
173
Si
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a.. .
De otra parte, la VII Encuesta Nacional Sobre Corrupcin de Protica coincide en reflejar la insatisfaccin de la ciudadana en el sector educacin, sector salud, municipalidades, Polica Nacional y sistema judicial. Grfico 5 Percepcin de la corrupcin por sector
Poder Judicial Policia Nacional Congreso de la Repblica Partidos Polticos Municipalidades Gobiernos Regionales Fiscala de la Nacin Gobierno central Empresas privadas Fuerzas armadas Sector educacin Sector salud Medios de Comunicacin 39% 46% 56% 52% 52% 64% 62% 75% 73% 88% 88% 86% 84%
Fuente: PROTICA, VII Encuesta Nacional de percepcin de la Corrupcin. Elaboracin propia.
Dentro de los sectores mencionados, particular atencin requieren los sectores educacin y salud debido a que las irregularidades reportadas como ms recurrentes estn referidas a condicionamientos de la matrcula por cobros indebidos y cobros arbitrarios por servicios gratuitos de salud, respectivamente (Defensora del Pueblo, 2010: 30, 34), las cuales restringen el ac-
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ceso a servicios bsicos vulnerando derechos fundamentales de las personas, particularmente, de aquellas que menos recursos econmicos tienen. Un aspecto a resaltar es el sistema penitenciario. Si bien uno de los espacios de corrupcin visibilizados por la Defensora del Pueblo lo constituye el sistema penitenciario, este no es reflejado en su real magnitud. En efecto, los altos niveles de corrupcin en las crceles han sido no slo una preocupacin constante de las autoridades, sino tambin, objeto de denuncias periodsticas de gran impacto. Ello ha llevado a la adopcin por parte del Gobierno de medidas urgentes para combatir la corrupcin como inspecciones inopinadas, acciones de inteligencia y contrainteligencia para detectar actos de corrupcin, medidas administrativas inmediatas en casos de actos contrarios a la tica e implementacin de incentivos (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2012a:3). Otra fuente interesante de revisar para efectos de aproximarnos a informacin objetiva sobre las entidades con mayor ndice de corrupcin, es la de la Procuradura Anticorrupcin referida a los casos litigados en el perodo noviembre 2011 a mayo del 2012. As, del total de casos que investig la Procuradura Anticorrupcin en dicho perodo (1,775), el 70.8% se concentr en los Ministerios, Municipalidades Distritales, Polica Nacional, instituciones educativas y Poder Judicial.
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Grfico 6 Instituciones ms afectadas por actos de corrupcin segn los casos litigados por la Procuradura Anticorrupcin
28.2%
27.0%
14.8%
13.6% 9.8% 6.6%
Ministerios
Municipales Distritales
Polica Nacional del Peru
Instituciones Educativas
Poder Judicial
Otros
Fuente: Procuradura Anticorrupcin. Elaboracin propia.
Conforme seala la propia Procuradura Anticorrupcin, el mayor nmero de denuncias en contra de servidores de una determinada institucin o sector, no es per s un indicador absoluto de que ah existe mayor corrupcin pues podra ms bien reflejar mayores posibilidades de denunciar (Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012). No obstante, consideramos que la informacin mostrada al coincidir con otras fuentes -como es el reporte de quejas de la Defensora del Pueblo y las Encuestas de percepcin de corrupcin de Protica- en conjunto, todas ellas s permiten inferir vlidamente que existe concentracin de un problema vinculado a serios riesgos de corrupcin en el sector educacin, sector salud, Polica Nacional,
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Municipalidades, sistema judicial y sistema penitenciario. Ello, sin duda, demanda poner especial nfasis en la aplicacin de este Plan y en la construccin de estrategias especficas y acciones concretas a partir de la determinacin de los espacios de corrupcin existentes, as como de los procesos que mayor vulnerabilidad presentan. En ese sentido, cabe resaltar el esfuerzo que han desarrollado algunos ministerios6 en el proceso de elaboracin de un diagnstico para detectar procesos vulnerables de corrupcin, y que han dado lugar a la definicin de acciones especficas plasmadas en planes sectoriales anticorrupcin. Siguiendo esa misma lnea, resulta indispensable institucionalizar la prctica en las entidades pblicas de disear acciones anticorrupcin enmarcadas en sus planes operativos institucionales. Finalmente, es de precisar que el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 considera medidas relacionadas con las organizaciones de la sociedad civil y entidades empresariales, aunque todas ellas estn restringidas a su mbito de relacin con las entidades de la administracin pblica y en ningn caso significan una limitacin del ejercicio de las libertades que la Constitucin y las leyes reconocen.
Ministerios de Salud, Defensa, Comercio Exterior y Turismo, Cultura, Economa y Finanzas, Energa y Minas, Produccin, y Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.
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3. Visin y Objetivos del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 El Plan Bicentenario: El Per al 2021, tiene como uno de sus Objetivos Nacionales conseguir un Estado democrtico y descentralizado que funciona con eficacia, eficiencia y articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres niveles de gobierno al servicio de la ciudadana y el desarrollo, garantizando la seguridad nacional, lo que implica lograr que el Estado se oriente al servicio de los ciudadanos y la promocin del desarrollo, y que el ejercicio de la funcin pblica sea eficiente, democrtico, transparente, descentralizado y participativo, en el marco de una ciudadana ejercida a plenitud por las personas. Asimismo, el Plan Bicentenario ha considerado como un lineamiento de poltica especfico la Lucha contra la Corrupcin en todos sus niveles, y Participar activamente en el tratamiento de los temas de la agenda del sistema internacional en foros y organismos internacionales, en especial los relativos a las nuevas amenazas como el trfico ilcito de drogas, la criminalidad internacional organizada, la lucha contra la corrupcin, el cambio climtico, el terrorismo, etctera. Considerando este marco y orientacin, el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 plantea la siguiente formulacin:
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Visin Un pas libre de corrupcin con una administracin pblica eficiente, honesta e inclusiva y una ciudadana donde impere una cultura de valores ticos. Objetivo General Estado transparente que promueve la probidad en el actuar pblico y privado; y garantiza la prevencin, investigacin, control y sancin efectiva de la corrupcin en todos los niveles. A partir de la Visin y el Objetivo general, y considerando los resultados del diagnstico del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, se definen5 objetivos especficos, cada uno con sus respectivas estrategias y acciones, que reflejan los esfuerzos que va a realizar el pas para enfrentar este problema. A continuacin se ha construido un inventario que detalla los objetivos especficos y sus estrategias y acciones, frente a los hallazgos que llevaron a su formulacin. Articulacin y coordinacin interinstitucional para la lucha contra la corrupcin
OBJETIVO 1
La articulacin y coordinacin interinstitucional es una condicin importante para obtener mejores resultados en la lucha contra la corrupcin, tanto en la prevencin como en la sancin de
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la corrupcin. Este tema debe ser abordado desde una doble perspectiva: desde las estrategias de coordinacin entre las entidades involucradas en la lucha contra la corrupcin, y desde el fortalecimiento de las propias entidades para cumplir de mejor modo sus propias labores en la lucha contra la corrupcin. Los hallazgos respecto de este objetivo son: 1) insuficiente articulacin e intercambio de informacin entre las entidades que ejercen funciones en prevencin, investigacin y sancin de la corrupcin; 2) Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN) requiere ser fortalecida en su rol articulador; 3) ausencia de plataformas como la CAN a nivel regional y local, 4) falta mayor institucionalidad (operativa, normativa y funcional) y manejo de data por parte de las entidades encargadas de investigar, sancionar y garantizar el cumplimiento efectivo de las condenas por los actos de corrupcin: es necesario consolidar un Sistema Anticorrupcin; y, 5) las entidades pblicas no han identificado los procesos internos que representan mayores riesgos de corrupcin. Sobre la base de estos hallazgos se plantean 2 estrategias y 7 acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:
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Estrategia 1.1
Acciones
Consolidar el proceso de Interoperabilidad de las entidades pblicas encargadas de la lucha conPropiciar mecanis- tra la corrupcin para facilitar el intercambio de mos de coordinacin informacin e intercambio de informacin entre Fortalecer la Comisin de Alto Nivel Anticorruplas entidades que cin de acuerdo a lo prescrito en el artculo 6 de ejercen funciones de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Coprevencin, investi- rrupcin gacin y sancin de Crear Plataformas Territoriales Anticorrupcin en la corrupcin espacios regionales, locales y en mancomunidades Estrategia 1.2 Acciones Robustecer el Sistema Anticorrupcin fiscal y judicial para atender con eficacia los casos de corrupcin Asegurar condiciones institucionales (operativas, normativas y financieras) para la Procuradura Especializada en Delitos de Corrupcin a nivel Fortalecer a las entinacional dades pblicas que luchan contra la coIncrementar la capacidad de procesamiento y rrupcin anlisis de data en las entidades encargadas de la lucha anticorrupcin Implementar estrategias anticorrupcin al interior de las entidades pblicas, sobre la base de la identificacin de los procesos que presentan mayores riesgos de corrupcin
181
OBJETIVO 2
Prevencin eficaz de la corrupcin
La forma de prevenir la corrupcin se expresa en el conjunto de polticas pblicas que desde la administracin pblica se implementan con la finalidad de evitar o reducir riesgos para la comisin de actos corruptos. Los hallazgos respecto de este objetivo se circunscriben a los siguientes aspectos: 1) Integridad en la Administracin Pblica: a) Control Interno (Necesidad de fortalecer su cumplimiento en entidades pblicas); b) tica Pblica (se requiere mejorar las normas que establecen deberes, prohibiciones, incompatibilidades, procedimientos, sanciones y desarrollar actividades para fortalecer valores y otorgar incentivos que requieren ser extendidos); c) Declaraciones Juradas (Marco normativo que presenta dificultades para la adecuada presentacin, contenido y operatividad del Sistema de Declaraciones Juradas); d) Rendicin de Cuentas (Normatividad circunscrita al control ejercido por la Contralora General de la Repblica, que deja de lado el control ciudadano); y, e) Simplificacin Administrativa (Si bien resulta importante el Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2010-2014, en aras de garantizar la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos, ste se debe complementar con acciones dirigidas a reducir los riesgos de corrupcin).
182
2) Transparencia y Acceso a la Informacin: a) Necesidad de reformar la normativa a fin de incluir sanciones e infracciones por incumplimiento, fortalecer instancias y procedimientos de revisin, as como concordar normas posteriores; b) Existencia de competencias complementarias en materia de transparencia y acceso a la informacin en diversas entidades pblicas (Secretara de Gestin Pblica, Secretara de Coordinacin, Autoridad Nacional de Proteccin de Datos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y Contralora General de la Repblica); c) Necesidad de fortalecer sistemas de gestin de archivos de informacin; d) Carencias en el registro y seguimiento de solicitudes de acceso a la informacin sobre todo a nivel regional y local; y, e) Necesidad de fortalecer capacidades en funcionarios y servidores pblicos en relacin a la transparencia y acceso a la informacin. 3) Sistema de Gestin de Recursos Humanos: a) Coexistencia de diversos regmenes de servicio civil; b) Ley Marco del Empleo Pblico requiere normas complementarias; c) Manuales de Organizacin y Funciones desactualizados y no observados; y, d) Ausencia de mecanismos de informacin que transparenten los recursos humanos en la administracin pblica. 4) Rgimen de contratacin pblica: a) Ausencia de estudios que determinen riesgos de corrupcin en las licitaciones y concursos pblicos; b) Seace con cobertura nacional que requiere ser mejorado con sistemas inteligentes que permitan
183
hacer un mejor y mayor seguimiento a los procesos de seleccin en aspectos como adicionales de obra, liquidaciones, sanciones e inhabilitaciones, etc; c) Limitada participacin de la ciudadana en los procesos de seleccin por lo que se requiere de regulacin y fomento de iniciativas como veeduras ciudadanas; y, d) Slo un grupo de operadores logsticos de las entidades pblicas cuenta con capacidades tcnicas debidamente acreditadas. Sobre la base de estos hallazgos se plantean 5 estrategias y 21 acciones que se muestran en la siguiente tabla:
Estrategia 2.1 Fortalecer el sistema de control interno en todas las entidades de la administracin pblica Estrategia 2.2 Acciones Asegurar la implementacin de los Comits de Control Interno y los Planes de Control Interno. Acciones Uniformizar y mejorar el marco normativo sobre tica pblica (deberes, prohibiciones, incompatibilidades, procedimientos y sanciones) Desarrollar actividades orientadas a ii) fortalecer valores en los empleados pblicos y ii) generar incentivos a las buenas prcticas en las entidades pblicas Mejorar el marco normativo de las declaraciones juradas Extender el uso del sistema electrnico de declaraciones juradas a todos los obligados en la administracin pblica a nivel nacional Disear y reglamentar una metodologa para promover y facilitar la rendicin de cuentas por parte de los titulares de las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno, hacia la ciudadana. Fortalecer y profundizar el proceso de simplificacin administrativa.
Implementar y fortalecer los mecanismos que garanticen la integridad pblica, as como los controles que aseguren su efectividad
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Estrategia 2.3
Acciones Mejorar el marco normativo sobre transparencia y acceso a la informacin pblica y normas especiales concordantes. Consolidar el marco institucional en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica
Asegurar la transparencia y acceso a la informacin en la administracin pblica
Desarrollar un mecanismo informtico nacional para el registro y seguimiento de las solicitudes de acceso a la informacin pblica Implementar sistemas de gestin de archivos de informacin pblica en todas las entidades de la administracin pblica priorizando el uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin Mejorar capacidades de los funcionarios pblicos en relacin a los procedimientos de transparencia y acceso a la informacin
Estrategia 2.4
Acciones Disear nuevo modelo de servicio civil con la finalidad de desarrollar suficientemente la estructura del sistema de carrera administrativa
Garantizar el enfoque de probidad e idoneidad en el sistema de recursos humanos de la administracin pblica
Actualizar el Manual de Organizacin y Funciones (MOF) de las entidades pblicas, estableciendo requisitos para el acceso a cualquier puesto pblico. Implementar un Registro Nacional de Servicio Civil con informacin sobre legajo, sanciones de cada empleado pblico y otros aspectos relacionados al servicio civil y un Mdulo Especial de Transparencia para el acceso ciudadano.
185
Estrategia 2.5
Acciones Identificar los riesgos de corrupcin en las licitaciones y concursos pblicos. Implementar una plataforma de bsqueda de informacin, accesible y amigable para empleados pblicos y ciudadanos, en torno a las contrataciones pblicas.
Fortalecer el rgimen de contratacin pblica
Mejorar los procedimientos de supervisin de los adicionales de obra en el marco de la ejecucin de contratos de obra. Implementar una estrategia de acompaamiento tcnico a concursos y licitaciones pblicas. Poner en marcha mecanismos de veedura ciudadana en los procesos de contrataciones del Estado. Asegurar las capacidades tcnicas y ticas de los operadores logsticos.
OBJETIVO 3
Investigacin y sancin oportuna y eficaz de la corrupcin en el mbito administrativo y judicial
Este objetivo -en consonancia con las Convenciones de Naciones Unidas y la Interamericana Contra la Corrupcin- diferencia los mbitos administrativo y penal, procurando describir las principales caractersticas que permiten que el Estado sancione con eficacia los actos de corrupcin. Los hallazgos respecto de este objetivo se circunscriben a los siguientes aspectos:
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1) Tipos Penales: Falta regular en nuestro ordenamiento interno todos los tipos penales reconocidos en convenciones internacionales anticorrupcin. 2) Procedimientos para la investigacin y sancin penal: a) Si bien se cuenta con regulacin especfica sobre estos aspectos que parten de las Convenciones Internacionales Anticorrupcin: definicin de funcionario pblico, Responsabilidad de las personas jurdicas; prescripcin amplia; mecanismos para el embargo preventivo, incautacin y decomiso; mecanismos para la proteccin de testigos, peritos y vctimas, entre otros, dicha regulacin requiere ser mejorada; b) Reciente implementacin del Cdigo Procesal Penal; c) Ley de prdida de dominio de bienes relacionados a la corrupcin reciente; d) Plan Contra el Lavado de Dinero de reciente aprobacin y en implementacin; y, e) Ausencia de estudios sobre mecanismos para detectar el lavado de dinero proveniente de corrupcin. 3) Investigacin y Sancin de la corrupcin en el mbito administrativo: a) Dispersin de normas procedimentales para sancionar la corrupcin en el mbito administrativo; b) Contralora con facultades sancionatorias recientes y en estado de implementacin; c) Comisiones Permanentes de Procesos Administrativos que requieren ser fortalecidas tcnicamente; d) Mecanismos de denuncia poco conocidos por la ciudadana y no uniformes ni estandarizados; y, e) Ley de proteccin de denunciantes en implementacin.
187
Sobre la base de estos hallazgos se plantean 2 estrategias y 8 acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:
Estrategia 3.1 Acciones Adecuar la legislacin penal a los estndares internacionales Ordenar el marco normativo sobre responsabilidad administrativa (deberes, prohibiciones, incompatibilidades, procedimiento y sanciones) Acciones Fortalecer e implementar los mecanismos de proteccin de denunciantes, vctimas, testigos y colaboradores (en el mbito penal y administrativo) reconocidos en el Cdigo Procesal Penal y las leyes especiales sobre la materia Asegurar la transparencia de la informacin vinculada a los procesos de corrupcin Fortalecer los procedimientos para la aplicacin oportuna de las normas que sancionan la corrupcin en los mbitos administrativo y judicial Desarrollar herramientas en consonancia con el Plan Nacional de Lucha Contra el Lavado Activos y Financiamiento del Terrorismo para determinar supuestos de lavado de activos proveniente de delitos de corrupcin Estandarizar los mecanismos de denuncia de actos de corrupcin Asegurar recursos humanos suficientes en las Entidades pblicas para el funcionamiento de Comisiones de Procesos Administrativos Disciplinarios Disear mecanismos que favorezcan y alienten la denuncia por parte de los servidores pblicos
Asegurar un marco normativo que permita luchar de manera frontal contra la corrupcin
Estrategia 3.2
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OBJETIVO 4
Promocin y articulacin de la participacin activa de la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupcin
Toda poltica de lucha contra la corrupcin requiere contar con una sociedad civil fuerte que sea capaz de ejercer labores de participacin, control y vigilancia de la administracin pblica. Asimismo, requiere que se fortalezcan las iniciativas anticorrupcin que al interior del empresariado se han desarrollado, as como el rol de los medios de comunicacin. Los hallazgos respecto de este objetivo se circunscriben a los siguientes aspectos: 1) Sociedad Civil y la ciudadana: a) Ausencia de una poltica definida para promover la participacin, transparencia, acceso a la informacin y vigilancia ciudadana para la lucha contra la corrupcin; b) Marco legal sobre participacin ciudadana desfasado que requiere ser revisado, actualizado y concordado con normas posteriores; c) Ausencia de un enfoque multicultural y estrategias de lenguaje llano en la comunicacin relacionada a la lucha contra la corrupcin; d) Programas educativos de formacin en valores que requieren ser extendidos a otros niveles educativos, colegios profesionales, entre otros; y, e) Iniciativas de promocin en valores no reconocidas por el Estado.
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2) Sector Empresarial: a) Incremento de percepcin de la corrupcin (Encuesta Protica 2012); b) Iniciativas para la promocin de la tica en el empresariado desarrollada por principales gremios como la Confiep (cdigos de tica, Pacto Mundial de Naciones Unidas, entre otros) que requieren ser extendidas y fortalecidas; c) Dbil publicidad de empresas sancionadas por actos de corrupcin; d) Necesidad de fortalecer y extender iniciativas privadas de sancin de la corrupcin, mecanismos de denuncia y proteccin de denunciantes; y, e) Es necesario fomentar compromisos de no pago de soborno en el mbito de las contrataciones entre el sector pblico y privado. Sobre la base de estos hallazgos se plantean 4 estrategias y 11 acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:
Estrategia 4.1 Acciones Desarrollar programas de formacin en valores en la ciudadana organizada y no organizada, con nfasis en los espacios de formacin acadmica y colegios profesionales Establecer incentivos para las entidades y organizaciones civiles que promuevan una cultura de valores
Desarrollar una cultura anticorrupcin en la sociedad
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Estrategia 4.2
Acciones Revisar, concordar y actualizar el marco normativo referido a la participacin ciudadana Promover y difundir en la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial el uso de los mecanismos de transparencia, acceso a la informacin, participacin y vigilancia ciudadana Difundir en la ciudadana los mecanismos y procedimientos de denuncias existentes en las entidades pblicas Hacer extensivas las prcticas de audiencias pblicas ms all de las instancias subnacionales Promover la formacin de veeduras ciudadanas y comits de vigilancia en instituciones pblicas
Promover la utilizacin de mecanismos de transparencia, acceso a la informacin, participacin y vigilancia ciudadana
Estrategia 4.3
Acciones Introducir mecanismos de sancin efectiva para casos de incumplimiento del Cdigo de tica Transparentar informacin referida a empresas sancionadas Propiciar y difundir las buenas prcticas de transparencia en el sector empresarial Acciones
Promover la participacin del sector empresarial en la prevencin, denuncia y sancin de la corrupcin
Estrategia 4.4 Promover la participacin de los medios de comunicacin en la construccin de una cultura de valores y de vigilancia
Involucrar a los medios de comunicacin en la vigilancia continua contra la corrupcin
191
OBJETIVO 5
Posicionamiento del Per en espacios internacionales de lucha contra la corrupcin
Los espacios internacionales marcan estndares compartidos por las diversas comunidades de naciones del mundo. La debida implementacin de los instrumentos permite que el pas encuentre mejores condiciones para la lucha contra la corrupcin. Los hallazgos respecto de este objetivo se circunscriben a los siguientes aspectos: 1) Espacios internacionales de lucha contra la corrupcin: a) Necesidad de fortalecer la articulacin de todas las entidades vinculadas a la lucha contra la corrupcin para garantizar la participacin peruana; b) Necesidad de fortalecer la articulacin de todas las entidades vinculadas a la lucha contra la corrupcin para garantizar la implementacin de compromisos y recomendaciones vinculadas a espacios anticorrupcin; c) Necesidad de establecer canales de dilogo y coordinacin con entidades no gubernamentales que elaboran estudios y reportes anticorrupcin; y, d) Necesidad de establecer una poltica mucho ms proactiva para promocionar internacionalmente experiencias y avances en la lucha contra la corrupcin. 2) Cooperacin Judicial Internacional: a) Reciente
implementacin del Cdigo Procesal Penal que contiene un captulo especfico sobre Asistencia Mutua Judicial que requiere
192
fortalecer capacidades de los operadores de la administracin de justicia; y, b) Necesidad de fortalecer participacin en iniciativas internacionales como Stolen Asset Recovery de Naciones Unidas (Star) para la recuperacin de activos, Red de Ministros de Justicia (REMJA) de la OEA entre otras importantes iniciativas. Sobre la base de estos hallazgos se plantean 2 estrategias y 8 acciones, las que se muestran en la siguiente tabla:
193
Estrategia 5.1
Acciones Desarrollar una estrategia de promocin internacional sobre los avances e iniciativas en materia anticorrupcin que se desarrollen en el pas Fortalecer el rol articulador y coordinador de la Comisin de Alto Nivel para el seguimiento de la implementacin de los diferentes instrumentos internacionales de lucha contra la corrupcin Implementar las recomendaciones emitidas en el marco de los instrumentos internacionales anticorrupcin Promover la incorporacin a nuevos mecanismos internacionales de lucha contra la corrupcin
Asegurar la participacin activa del Per en los espacios internacionales de lucha contra la corrupcin
Estrategia 5.2
Acciones Promover la celebracin de tratados internacionales de carcter bilateral y multilateral relacionados a la cooperacin judicial internacional Revisar y modificar los procedimientos de cooperacin judicial internacional relacionada a los delitos de corrupcin con pases con los que se presentan problemas derivados de la aplicacin del principio de reciprocidad, legislacin distinta, entre otros Adherir al pas y participar en iniciativas internacionales de cooperacin judicial internacional como la iniciativa STAR de Naciones Unidas, la Red de Ministros de Justicia REMJA de la OEA, entre otros. Desarrollar programas de capacitacin dirigido a jueces, fiscales y personal relacionado con la aplicacin de procedimientos de cooperacin judicial internacional.
Fortalecer los procedimientos de cooperacin judicial internacional
194
4. Indicadores, metas, responsables y mecanismo de seguimiento Los objetivos, estrategias y acciones se han construido en un proceso de consulta y participacin interinstitucional coordinado por la CAN. Estos elementos han quedado consolidados en una matriz general del Plan que se presenta a continuacin. Sin embargo, es durante los seis meses de publicado oficialmente este documento que la Coordinacin General de la CAN, en el marco de un proceso participativo, definir los indicadores, metas, responsables y el mecanismo de seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016.
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CONSIDERACIONES FINALES
Primero. La corrupcin es un fenmeno que afecta la gobernabilidad del pas, la confianza en las instituciones y los derechos de las personas. Se trata de un fenmeno que no es unitario, unidireccional, que no se concentra en un solo sector o institucin; por el contrario, tiene diferentes formas y aparece de manera diversa en el escenario social, poltico y econmico. Segundo. La lucha contra el fenmeno de la corrupcin requiere de un trabajo estratgico con enfoques interdisciplinarios, considerando las mltiples formas que adopta y las nefastas consecuencias que trae consigo en nuestra sociedad. As, una respuesta integral para prevenir y combatir dicho flagelo lo constituye el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, instrumento que sirve para delimitar las acciones que emprender el pas a travs de sus entidades pblicas, la sociedad civil y el sector privado. Tercero. De manera particular, el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016 est construido sobre una matriz de
196
objetivos, estrategias y acciones generales. Su enfoque general y abierto de lneas matrices requiere del desarrollo posterior de planes institucionales que lleven a terreno operativo los objetivos planteados en l. As, el Plan orienta y marca los criterios de construccin de planes operativos institucionales que permitirn, en base a acciones concretas, establecer elementos de cambio respecto al fenmeno de la corrupcin teniendo en consideracin la importancia de diferenciar la pequea corrupcin de la gran corrupcin y los enfoques de prevencin y combate de la corrupcin. Cuarto. Si bien el mbito de aplicacin del Plan Nacional es transversal a todas las entidades, existe informacin que permite vlidamente colegir que existe mayor riesgo de corrupcin en el sector educacin, sector salud, Polica Nacional, Municipalidades, sistema judicial y sistema penitenciario. En razn de ello, resulta necesario poner especial nfasis en la aplicacin de este Plan y en la construccin de estrategias especficas y acciones concretas en estos sectores. Quinto. La lucha contra la corrupcin implica necesariamente un enfoque preventivo y de combate. Dichos enfoques complementarios entre s permiten brindar una respuesta integral contra la pequea y gran corrupcin, pues de un lado permite construir en la ciudadana y en la administracin pblica una cultura de rechazo a la corrupcin; y, de otro lado, permite eliminar lagunas de impunidad.
197
Sexto. La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin constituye un espacio de coordinacin y articulacin de esfuerzos e iniciativas en materia anticorrupcin que evita la dispersin, la disonancia o la duplicacin de esfuerzos y de actividades tanto de las instituciones del Estado, como de las organizaciones de la sociedad civil, de las agencias de cooperacin internacional y de las instituciones de la academia. Una mirada coordinada resulta importante en una lucha clara, organizada y directa contra la corrupcin. Sptimo. Es fundamental la difusin tanto del Plan Nacional, a travs de los medios especializados, sin embargo resulta ms importante an establecer un mecanismo comunicacional que permita dar a conocer a la ciudadana las iniciativas anticorrupcin que resulten exitosas, as como las acciones llevadas a cabo y los objetivos cumplidos. La difusin y el conocimiento de estos resultados permitirn generar una opinin pblica favorable, mejorar la confianza en las instituciones y dar el mensaje a la ciudadana de que es posible construir un Estado ms justo, en donde la lucha contra la corrupcin sea una realidad tangible y con resultados positivos.
198
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218
CAPITULO I
Perspectivas de Aproximacin y ANEXOS Consideraciones Metodolgicas sobre la Corrupcin
219
220
ANEXO 1
Problemas Descripcin breve Precisar plazos de entrega estableciendo fechas fijas para la declaracin. Actualmente slo precisa plazos referenciales (15 das de iniciar o cesar en el cargo) lo cual dificulta el control de su presentacin por las OGAs. El reglamento contempla el plazo de 7 das para presentar las DJ a la CGR y 5 das para su subsanacin. En entidades grandes como el MP o el PJ estos plazos pueden tornarse inmanejables teniendo en cuenta que antes de su presentacin las OGAs deben de revisar su contenido. La CGR ha venido ampliando la cobertura de un sistema informtico para realizar Declaraciones Juradas, no obstante la competencia de regulacin la tiene la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica. Este sistema evita errores materiales y requiere ampliarse. Lista que no incluye pasivos, parientes (slo a la cnyuge cuando hay sociedad de gananciales), cargos anteriores funcionarios que otorgan licencias o formen parte de comisiones licitatorias, slo los que tienen estipendio, etc. Debe considerarse recomendacin expresa de MESICIC sobre este tema. Tambin debera considerarse excepciones como por ejemplo los casos de encargaturas o cambios en una misma entidad. El formato pblico no considera informacin que ya es pblica por ejemplo inmuebles y vehculos (SUNARP). El formato reservado no considera informacin de parientes cercanos, concubinos, dependientes, etc. Falta precisar aspectos como por ejemplo los usufructos de bienes (alquileres), gastos mensuales, etc. La Contralora no accede al secreto bancario lo que dificulta 221 la verificacin de las declaraciones juradas. Considerando los diferentes regmenes contractuales no hay uniformidad de sanciones por
Plazos de presentacin confusos
Presentacin
Plazos reducidos para presentar Declaraciones Juradas
Necesidad de ampliar sistema informtico de declaraciones juradas.
Listado restrictivo de obligados a declarar
Contenido Sanciones verificacin
Formato pblico de declaracin jurada con informacin muy limitada Formato reservado con informacin limitada Falta de precisin de formato CGR con facultades limitadas para verificar el contenido Diversidad de
Formato reser- El formato reservado no considera vado con infor- informacin de parientes cercanos, macin limitada concubinos, dependientes, etc.
Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012 - 2016 Falta precisar aspectos como por
Falta de precisin de formato CGR con facultades limitadas para verificar el contenido
ejemplo los usufructos de bienes (alquileres), gastos mensuales, etc.
Sanciones y verificacin
La Contralora no accede al secreto bancario lo que dificulta la verificacin de las declaraciones juradas. Considerando los diferentes regmenes contractuales no hay uniformidad de sanciones por incumplimiento de obligaciones relacionadas a Declaraciones Juradas.
Diversidad de sanciones
La regulacin complementaria sobre Facultad reguladeclaraciones juradas es de un Decreto dora de la CGR Supremo lo cual dificulta las labores de limitada la CGR. Operatividad del Sistema Operatividad compartida Actualmente la presentacin de las declaraciones juradas la tienen las OGAs, lo ptimo sera que se hagan directamente a la CGR. Normativamente slo la Seccin II de las declaraciones juradas es pblica, existiendo jurisprudencia del Tribunal Constitucional que dispone la publicidad de algunos aspectos de la Seccin I (Exp. N 04407-2007-PHD/TC).
La CGR no accede al secreto bancario lo que dificulta la verificacin de las declaraciones juradas.
Publicacin
CGR con facultades limitadas para verificar el contenido
Elaboracin: CAN Anticorrupcin
222
ANEXO 2
Reporte Anual de Operaciones en el Catlogo Electrnico del Convenio Marco de tiles de Escritorio1 CUADRO 1 Volumen de contrataciones
MES MARZO 2011 ABRIL 2011 MAYO 2011 JUNIO 2011 JULIO 2011 AGOSTO 2011 SEPTIEMBRE 2011 OCTUBRE 2011 NOVIEMBRE 2011 DICIEMBRE 2011 ENERO 2012 FEBRERO 2012 TOTAL NUEVOS SOLES S/. 4,175,502 S/. 5,563,229 S/. 9,433,735 S/. 8,241,940 S/. 6,078,840 S/. 8,222,434 S/. 8,781,775 S/. 7,260,330 S/. 11,802,435 S/. 16,380,978 S/. 4,926,691 S/. 10,125,564 S/. 100,994,454
Fuente: Seace al 28-02-2012
% 4% 6% 9% 8% 6% 8% 9% 7% 12% 16% 5% 10% 100%
MONTO: Comportamiento y tendencia experimentada en el Catlogo Electrnico

20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000.000 0
S/. 4,175,502 MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2012 20112 NUEVOS SOLES TENDENCIA S/. 16,380,978
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223
De acuerdo al anlisis efectuado en el Reporte citado, tambin se advierte lo siguiente: CUADRO 2 Contrataciones por Rubro
CONTRATACIONES DEL RUBRO DENTRO DEL CATLOGO ELECTRNICO FUERA DEL CATLOGO ELECTRNICO TOTAL NUEVOS SOLES S/. 100,994,454 S/. 149,423,004 S/. 250,417,458
Fuente: Seace al 28-02-2012
% 40% 60% 100%
224
ANEXO 3
Reporte Anual de Contrataciones Pblicas 2011 (Resultados Preliminares) GRAFICO 1 Resumen: Valor Adjudicado (en millones de S/.) segn rgimen y/o modalidad - Ao 2011
Subasta Inversa S/. 1,090.06 4.17%
Convenio Marco S/. 88.40% 0.34%
Exoneraciones S/. 1,798.45 6.87% Procedimiento Clsico S/. 17,838.81 68.19% Petroper S/. 2,902.78 11.10%
Otros Regmenes S/. 2,442.02 9.33%
Fuente: Seace. Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos
225
CUADRO 2 Valor adjudicado (en millones de S/.) por tipo de entidad y objeto Ao 2011
Tipo de Entidad Gobierno Nacional ** Gobierno Regional Gobierno Local *** Entidades del FONAFE Petroper TOTAL Total sin Petroper Bienes S/. 2,852.73 S/. 1,032.03 S/. 2,328.10 S/. 1,409.29 S/. 2,246.65 S/. 9,868.80 S/. 7,622.15 Obras S/. 3,926.71 S/. 1,593.65 S/. 4,671.57 S/. 112.27 S/. 8.21 S/. 10,312.41 S/. 10,304.20 Servicios* S/ 2.736.30 S/. 506.91 S/. 934.96 S/. 1.153.13 S/. 648.02 S/. 5,979.31 S/. 5,331.29 Total S/. 9,515.74 S/. 3,132.58 S/. 7,934.63 S/. 2,674.69 S/. 2,902.88 S/. 26,160.52 S/. 23,257.64
(*) Incluye consultora de obras. (**) Incluye Gobierno Central, Instancias Descentralizadas, Entidad de Tratamiento Empresarial y Sociedades de Beneficencias Pblicas. (***) Incluye municipios provinciales y distritales.
Fuente: Seace. Elaboracin: Oficina de Asuntos Econmicos
ANEXO 4
Personal incorporado en el marco de la Ley 29555ncor CUADRO 3 Incorporacin Directa de Jefes de OCI
N 01 02 03 Nivel de Gobierno Gobierno Regional Gobierno Nacional Gobierno Local TOTAL
Fuente: Contralora General de la Repblica
Total 2 45 47 94
226
CUADRO 4 Concurso Pblico de Mritos para Jefes de OCI

N 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 TOTAL
Departamento Huaraz Ayacucho Cajamarca Cusco Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Provincia Constitucional del Callao Piura Puno Tacna Ucayali Arequipa
Total 06 02 06 04 01 04 01 07 04 46 06 02 03 04 06 01 05 108
CUADRO 4 Personal de la FF.AA. y PNP

CATEGORA Profesional III Profesional I TOTAL
NIVEL Supervisor Auditor
Total 08 32 40
227
ANEXO 5
CUADRO 6 Programas de capacitacin organizados por el Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial del Per (2011)
ACTIVIDADES Taller Nuevo Cdigo Procesal Penal. Programa de capacitacin de magistrados del sistema anticorrupcin (ETI Penal). Programa de capacitacin de magistrados del sistema anticorrupcin-videoconferencia. Mesa de Dilogo Internacional: La Transparencia Judicial en Mxico. Evolucin de los mecanismos para la accesibilidad y la transparencia del Poder Judicial de la Federacin (Francisco Javier Acua-Mxico). Programa de capacitacin de magistrados del sistema anticorrupcin-videoconferencia. Programa de capacitacin de magistrados del sistema anticorrupcin-videoconferencia. Conferencia: Combatiendo la corrupcin - experiencias internacionales (Chiclayo). Primer Taller de tica Judicial . El Control Disciplinario en el Sistema Judicial Peruano Segunda Diplomatura de Especializacin en Gestin Pblica y Sistemas Anticorrupcin. Seminario Especializado Juzgamiento y Sancin de los Delitos Cometidos por Funcionario Pblicos en el contexto de la Reforma Procesal Penal. Conferencia El Delito de Colusin: Anlisis de las Recientes Modificatorias. FECHA 05, 12, 19 y 26 Mar. 11 10 Mar. 11 25. Mar. 11 LUGAR Lima Lima La Libertad
30 Mar. 11
Lima
31 Mar. 11 01 Abr. 11 03 May. 11 21 y 22 Jul. 11 05 y 06 Set. 11 19 y 20 Set. 11
Arequipa Huaura Chiclayo Lima Lima Lima
05 Nov. 11
Lima
11 Nov. 11
Lima
228
ANEXO 6
CUADRO 7 Programas de capacitacin organizados por el Ministerio del Interior en materia de lucha contra la corrupcin
Organizador Actividad Se ha difundido de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica entre los trabajadores del sector, realizndose un seminario dirigido al personal del Ministerio. El personal nombrado y contratado del sector interior recibi un ejemplar del referido cdigo. Entre noviembre y diciembre del ao 2009 se realizaron dos seminarios descentralizados sobre lucha contra la corrupcin en el sector interior en las ciudades de Arequipa y Chiclayo. Dicho evento cont con la participacin de 114 efectivos policiales y 66 empleados civiles. El 14 y 15 de agosto de 2009 se llev a cabo el Primer Seminario Nacional de Capacitacin Fortalecimiento de la Administracin Disciplinaria y lucha contra la corrupcin. Particip personal de Inspectora General y del Tribunal Disciplinario Nacional. La Direccin contra la Corrupcin de la Polica Nacional del Per desarroll un programa de sensibilizacin dirigido al personal de la PNP sobre prevencin de actos de corrupcin. En dicho programa se capacit un total de 4118 efectivos policiales de los cuales 1447 corresponden a la ciudad de Lima y 2671 a provincias. Durante el ao 2010 como parte de las acciones de sensibilizacin se realizaron 4 seminarios descentralizados sobre lucha contra la corrupcin en el Sector Interior en las ciudades de Tacna, Piura, Trujillo y Cuzco con participacin de un total de 486 efectivos policiales y 119 empleados civiles. En el marco del Programa Umbral Anticorrupcin fueron capacitados 55 instructores de la Polica Nacional con miras a realizar campaas de sensibilizacin de lucha contra la corrupcin en la PNP. En el marco del1 Programa Umbral Anticorrupcin los das 15 y 19 de febrero de 2010, se realiz la capacitacin tica, Liderazgo y Transparencia. El evento se realiz en las instalaciones de la Escuela de Oficiales de la Polica Nacional del Per con participacin de 25 instructores.
OPER
OASI
IG y TRIDN PNP
DIRCOCOR
OASI
ICITAP, DIREDUD, OASI
ICITAP, DIREDUD, OASI
229
ANEXO 7
CUADRO 8 Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal a nivel nacional
AMAZONAS
Implementado Abril 2010
CAJAMARCA
TUMBES
Implementada Abril 2010
SAN MARTIN
PIURA
LAMBAYEQUE
LA LIBERTAD
1
MADRE DE DIOS
Implementado Julio 2006
HUAURA
Implementado Octubre 2009
Implementado Diciembre 2009 Implementado Diciembre 2009
CAETE
CUSCO
ICA
PUNO
2012
1 Junio: Ancash, Santa, Pasco y Huanuco 1 Octubre: Ucayali y Loreto
2013
1 Abril: Apurimac y Huancavelica 1 Julio: Ayacucho y Junn 1 Diciembre: Callao, Lima Norte, Lima Sur y Lima.
AREQUIPA
MOQUEGUA
Implementado Abril 2008 Implementado Abril 2008
TACNA
230
Estadsticas sobre casos de corrupcin CUADRO 9 N de Denuncias ingresadas por Corrupcin

DELITOS 1 1.1. 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 Peculado Apropiacin o utilizacin de caudales Malversacin de bienes pblicos Peculado Retencin indebida de pagos Peculado de uso Apropiacin de bienes por funcionario pblico Extensiva a administrador de beneficencia Malversacin de bienes pblicos con daos Apropiacin o utilizacin culposa de caudales Extensiva a contratos de obras pblicas Corrupcin de funcionarios Corrupcin Corrupcin de funcionario publico Corrupcin de funcionarios Inters ilcito en contrataciones y operaciones Trfico de Influencias Enriquecimiento ilcito Corrupcin impropia Corrupcin activa Corrupcin de magistrados Extensiva a auxiliares de justicia Cohecho pasivo propio 2008 2,472 1,097 462 425 147 147 87 79 8 15 5 1,344 410 264 147 155 128 99 72 28 22 13 2009 2,526 1,115 445 457 163 158 79 72 20 10 7 1,794 808 282 160 122 141 120 62 38 22 29 2010 2,845 1,301 505 460 217 178 85 64 19 14 2 1,473 465 305 191 123 119 104 86 34 23 14 2011 2,093 1,020 339 308 171 126 65 33 15 14 2 964 193 175 39 63 104 91 38 14 8 4 71
ANEXO 8
231
2.12 2.13 2.14 2.15 2.16 2.17 2.18 2.19 2.20 2.21 2.22 3 3.1 3.2. 3.3 3.4 3.5
Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido de cargo Cohecho activo genrico Cohecho pasivo impropio Corrupcin por omisin de funcionario pblico Cohecho activo especifico C.A.E. Corrupcin activa de funcionario Cohecho pasivo especifico C.A.E. Corrupcin activa de abogado Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales Por abogado a testigo, perito o traductor Por abogado a magistrado Concusin Colusin Concusin Exaccin Patrocinio ilcito de intereses particulares Extensiva a perito, rbitro o contador Total (19,218) 100 % 891 557 121 138 65 10 4,707 24.49 873 551 115 137 61 9 5,193 27.02 1 990 629 151 141 59 10 5,308 27.62 6 9 8
57 42 27 6 13 11 5 1 1 1 953 544 198 169 37 5 4,010 20.87
Fuente: Sistema de Informacin de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF) y Sistema de Gestin Fiscal (SGF)/Observatorio de la Criminalidad. Elaboracin propia
232
CUADRO 10 Expedientes ingresados por Corrupcin a la Corte Suprema

INGRESOS Ao 2009 2010 2011 2012 Total Recurso de Nulidad 139 806 738 52 1735 Recurso de Casacin 0 3 33 6 42 Total 139 809 771 58 1777 % 7.82 45.53 43.39 3.26 100.00
Fuente: Sistema Integrado Judicial de la Corte Suprema. Gerencia de Infraestructura de Tecnologas de la Informacin de la Gerencia General del PJ y de las Salas Jurisdiccionales de la Corte Suprema. Elaboracin: Poder Judicial (Corte Suprema).
CUADRO 11 Expedientes resueltos por corrupcin

RESUELTOS Ao 2009 2010 2011 2012 Total Recurso de Nulidad 139 796 380 5 1320 Recurso de Casacin 0 3 30 3 36 Total 139 799 410 8 1356
233
CUADRO 12 Procesos por corrupcin segn tipo de delito

INGRESOS Delito Cohecho Activo (Esp) Cohecho Activo (Genr) Cohecho Pasivo (Esp.) Cohecho Pasivo (Imp) Cohecho Pasivo Propio Colusin Concusin Corrupcin Pasiva de Aux. Jurisdiccionales Enriquecimiento Ilcito Exaccin Ilegal Malversacin de Fon Negociacin Incom. Peculado Trfico de Influencias TOTAL 2009 1 2 0 1 5 17 2 1 3 2 7 3 94 1 139 2010 3 12 8 11 48 139 34 0 6 8 35 20 476 9 809 2011 5 9 9 12 44 158 39 4 14 5 41 24 395 12 771 2012 0 3 2 1 3 9 0 0 0 0 5 7 28 0 58 Total 9 26 19 25 100 323 75 5 23 15 88 54 993 22 1777 % 0.51 1.46 1.07 1.41 5.63 18.18 4.22 0.28 1.29 0.84 4.95 3.04 55.88 1.24 100.00
234
CUADRO 13 Condenas inscritas por Corrupcin

Delitos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Concusin Colusin Patrocinio ilegal Peculado Malversacin Cohecho pasivo propio Cohecho pasivo impropio Cohecho pasivo especifico Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales Cohecho activo genrico Cohecho activo especifico Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo Trfico de Influencias Enriquecimiento Ilcito Total N de condenas inscritas 140 593 4 3,186 191 243 108 24 36 318 23 156 107 1 5,130 Total % 2.73 11.56 0.08 62.11 3.72 4.74 2.11 0.47 0.70 6.20 0.45 3.04 2.09 0.02 100
Fuente: Registro Nacional de Condenas/Poder Judicial (Corte Suprema). Elaboracin: CAN Anticorrupcin
235
ANEXO 9
CUADRO 14 Cuadros de verificacin del cumplimiento de las entidades pblicas, acerca de los gastos de publicidad Estatal
Transparencia en Gastos de Publicidad Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Energa y Minas Ministerio de la Mujer y Poblaciones vulnerables Ministerio de Produccin Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Agricultura Ministerio de Educacin Ministerio de Salud Ministerio de Produccin Ministerio de Vivienda y Construccin Ministerio de Defensa Ministerio del Interior Ministerio de Cultura Ministerio de Ambiente Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social Ministerio de Justicia Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
Aos 2008 X 2009 X X X X X X X X X X X 2010 X X X X X X X X X X X X X X 2011 X X X X X X X X X X X X X X
En cuanto a los Gobiernos Regionales, se advierte lo siguiente:
236
CUADRO 15
Transparencia en gastos de publicidad
Aos 2008 2009 2010 2011 X
Portal de Transparencia Estndar X X
Medio Otro portal de transparencia
Regiones Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lima Lambayeque Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
X X X X
X X
X X X X X X X
237
ANEXO 10
Participacin del Per en espacios internacionales vinculados a la lucha contra la corrupcin CUADRO 16
Instrumento Internacional Espacio de desarrollo Aspectos destacados de la participacin del Per Participacin en el Programa Piloto del Mecanismo de Revisin de la Implementacin de la CNUCC Propulsor de distintas iniciativas entre ellas de la propuesta definitiva del Mecanismos de Revisin de la Implementacin de la CNUCC Participacin como pas evaluado en la Primera Ronda de Anlisis sobre los captulos III y IV de la Convencin. Los resultados an estn pendientes. Participacin como evaluador y pas evaluado de la Primera Ronda de Anlisis de la Implementacin de la CICC Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin Participacin como evaluador y pas evaluado de la Segunda Ronda de Anlisis de la Implementacin de la CICC Participacin como evaluador y pas evaluado de la Tercera Ronda de Anlisis de la Implementacin de la CICC Participacin como evaluador y pas evaluado de la Cuarta Ronda de Anlisis de la Implementacin de la CICC Eleccin de Per como vicepresidente del MESICIC para el perodo (2012-2013)
Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin
Mecanismo de Revisin de la Implementacin de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin
Convencin Interamericana Contra la Corrupcin
238
Participacin activa en las diferentes reuniones del ACT. Grupo Anticorrupcin y Transparencia de APEC (ACT siglas en ingls) Realizacin de dos seminarios internacionales sobre corrupcin 2007 y 2008. Ejercicio de la Presidencia del ACT 20082009. Participacin activa en la elaboracin de la Declaracin Lucha contra la Corrupcin y Fortalecimiento de la Transparencia (Fighting Corruption and EnsuringTransparency en ingls), aprobada en XX Cumbre del Foro, realizada en la ciudad de Vladivostok, Rusia (septiembre, 2012) El 17 y 18 de junio del 2010 se realiz en Lima el Taller Lucha contra la Corrupcin en la Regin Andina y la Tercera Reunin del Comit Ejecutivo Andino del Plan de Lucha contra la corrupcin
Declaracin de Santiago APEC 2004
Decisin 668 Plan Andino de Lucha Contra la Corrupcin Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos Tratado de Libre Comercio entre Canad y la Repblica del Per
No cuenta con un espacio especfico de desarrollo
Contienen disposiciones en materia anticorrupcin en el Captulo de Transparencia.
Las partes que suscribieron estos acuerdos comerciales, afirmaron su compromiso de prevenir y combatir la corrupcin, incluyendo el soborno en el comercio y la inversin internacional.
239
ANEXO 11
Cooperacin Judicial internacional Tratados bilaterales suscritos por el Per CUADRO 17 Tratados sobre Asistencia Mutua en Matera Judicial
PASES Argentina Bolivia Brasil Canad Colombia Corea China Ecuador El Salvador Espaa Guatemala Italia Mxico Panam Paraguay Repblica Dominicana Suiza Tailandia Uruguay
Fecha 09/02/1999 27/07/1996 21/07/1999 27/10/1998 12/07/1994 09/09/2007 27/01/2005 26/10/1999 13/06/1996 08/11/2000 16/04/1998 24/11/1994 02/05/2000 28/05/2004 07/08/1996 15/03/2002 21/04/1997 21/02/2006 28/03/2008
240
CUADRO 18 Tratados de Extradicin Suscritos por el Per

Pases Argentina Blgica Bolivia Brasil Chile (Se est negociando nuevo tratado) China Corea Ecuador Espaa Estados Unidos de Amrica Francia Gran Bretaa Italia Mxico Panam Paraguay
Fecha 11/06/2004 23/11/1888 27/08/2003 25/08/2003 05/11/1932 05/11/2001 05/12/2003 04/04/2001 28/06/1989 25/07/2001 30/09/1874 26/01/1904 24/11/1994 02/05/2000 08/09/2003 17/10/1997
241
CUADRO 19 Tratados para el traslado de condenados y personas sentenciadas

PAISES Argentina Bolivia Brasil Canad Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Espaa Estados Unidos de Amrica Gran Bretaa Italia Mxico Panam Paraguay Repblica Dominicana Venezuela
Fecha 12/08/1998 27/07/1996 25/08/2003 22/04/1980 07/07/2005 19/01/2002 11/08/1999 07/07/2005 25/02/1986 06/07/1979 07/03/2003 24/11/1994 25/10/2002 10/12/2002 06/07/2001 10/03/2002 12/01/1996
242
ANEXO 12
Actividades realizadas para formular el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016
Fechas 12 al 16 de marzo Actividades realizadas Entrevistas a funcionarios pblicos y expertos vinculados a tema anticorrupcin Taller con expertos en materia anticorrupcin para discutir el balance del Plan Nacional Anticorrupcin 2008-2011 as como construir el marco conceptual, enfoque y objetivos del nuevo Plan Taller con coordinadores de enlace de la CAN para discutir el balance del Plan Nacional Anticorrupcin 2008-2011 as como construir el marco conceptual, enfoque y objetivos del nuevo Plan Reunin con coordinadores de enlace de la CAN para construir la propuesta de objetivo general y objetivos especficos del Plan Nacional Anticorrupcin 2012 -2016 Taller con coordinadores de enlace de miembros de la CAN para construir la propuesta de objetivo general y objetivos especficos del Plan Nacional Anticorrupcin 2012 -2016 Taller con Ministerios, Organismos Pblicos y sociedad civil para construir la propuesta de objetivo general y objetivos especficos del Plan Nacional Anticorrupcin 2012 -201 Taller con coordinadores de enlace, Ministerios y otros actores para la construccin de estrategias Taller con coordinadores de enlace, Ministerios y otros actores para la construccin de acciones
11 de abril
11 de abril
16 de mayo
22 de mayo
28 de mayo
4 de junio
13 de junio
243
21 de junio
Taller con organizaciones de la sociedad civil para presentar y recoger aportes a la propuesta del Plan Reuniones bilaterales entre la Coordinacin General de la CAN y los titulares y/o representantes de las entidades vinculadas a la lucha contra la corrupcin para presentar y recoger aportes a la propuesta de Plan. Entre las entidades con las que se sostuvo reuniones se encuentran: el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Contralora General de la Repblica, Servir, OSCE, Protica, el Colegio de Abogados de Lima (Comisin Especial sobre Eficacia de las Polticas Anticorrupcin) y el Grupo de Trabajo de Lucha Contra la Corrupcin Se recibieron aportes finales a la propuesta del Plan por parte de todas entidades que conforman la CAN y la Contralora General de la Repblica
Julio a setiembre
Octubre
244
PARTICIPANTES
Entidad Acuerdo Nacional Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales Asociacin de Municipalidades del Per Autoridad Nacional del Servicio Civil Cmara de Comercio de Lima CEPLAN Ciudadanos al Da Participantes Mara Luisa Valdez Antonio Virhuez Ivn Vega Willy Rodrguez Jeanette Noborikawa Jos Valdivia Hernn Lanzara Jorge Villar Mariano Paz Javier Valverde Susana Silva Enzo Paredes Eloy Munive Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin Giovanna Vlez Julia Cori Maritza Otiniano Cristhiam Len CONFIEP Congreso de la Repblica Consejo Nacional de la Magistratura Contralora General de la Repblica Colegio de Abogados de Lima Defensora del Pueblo Felipe Barbero Gabriel Amaro Francisco Macedo Tatiana del guila Fernando Ortega Patricia Gutirrez Sally Paredes scar Cornejo Marcia guila Susana Chia
245
David Dumet Denise Ledgard Erasmo Reyna Expertos acadmicos Genaro Matute Martha Silvestre Rosa Urbina Rosmery Cornejo Ivn Montoya Oscar Zevallos Fiscala de la Nacin Daniel Ramsay Rosario Lpez Forum Solidaridad Per Arturo Ayala Marco Machado Erika Garca Cobin Cooperacin Alemana al Desarrollo - GIZ Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado Fiorella Mayaute Natali Barrn Vctor Morales Franz Chevarra Consultores Jaris Mujica Zorobabel Cancino Grupo de Trabajo Contra la Corrupcin Instituto de Defensa Legal Ministerio de Agricultura Giancarlo Castiglioni Gladys Andrade Lilia Ramirez Anatoli Bedriana Juan Castro Nicandro Vsquez Ministerio de Ambiente Eduardo del Solar Jessica Wong
246
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social Ministerio de Cultura Ministerio de Defensa Ministerio de Educacin Ministerio de Economa y Finanzas
Adriana Urrutia Daniel Ugaz Julio Lpez Gladys Vigo Aldo Trejo David Castrat scar Vega Adolfo Horna Luis Cuba Julio Arbizu Vctor Quinteros JessieTrevejo Manuel de los Santos Joel Mitacc Alberto Yagi Yesica Fonseca Ana Gaurette Frenchy Guerrero Mara Huerta Natalia Delgado Rosa del Pilago Stefany Carrasco
Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables Ministerio de Produccin Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Salud
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Municipalidad Metropolitana de Lima
Ana Velarde Rolan Tello Arbieto Gerson Villar Jorge Vigil Patricia Guilln Vctor Hostos
247
ONU - UNODC Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado
James Shaw Walter Hoflich Julia Aspillaga Marina Taboada Yovana Alfaro Delila Arraga Eduardo Pezo Roco Vargas Helder Domnguez Joel Segura Samuel Rotta Mara Eugenia Esparza Zarela Zavala Javier Casas Eduardo Casavilca Camilo Surez
PCM - Secretaria de Gestin Pblica
Poder Judicial Protica Propuesta Ciudadana SUMA CIUDADANA Superintendencia de Banca y Seguros Unidad de Inteligencia Financiera Tribunal Constitucional
248
480376
NORMAS LEGALES
El Peruano Lima, domingo 9 de diciembre de 2012
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los ocho das del mes de diciembre del ao dos mil doce. OLLANTA HUMALA TASSO Presidente Constitucional de la Repblica JUAN F. JIMNEZ MAYOR Presidente del Consejo de Ministros LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO Ministro de Economa y Finanzas PEDRO CATERIANO BELLIDO Ministro de Defensa WILFREDO PEDRAZA SIERRA Ministro del Interior 876205-2
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS

Aprueban Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016
DECRETO SUPREMO N 119-2012-PCM EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA CONSIDERANDO: Que, el Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio del 2002, establece como Poltica de Estado la armacin
de un Estado eciente y transparente (poltica 24), as como la promocin de la transparencia y la erradicacin de la corrupcin en todas sus formas (poltica 26); correspondiendo al Estado armar en la sociedad y en el Estado principios ticos y valores sociales as como la vigilancia ciudadana, la transparencia y la rendicin de cuentas para garantizar la institucionalidad de nuestro pas; asimismo, constituye elemento consustancial a dichas polticas el destierro de la impunidad, del abuso de poder, de la corrupcin y del atropello de los derechos; Que, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), creada por Decreto Supremo N 016-2010-PCM, del 28 de enero del 2010, es un espacio de coordinacin y planificacin, a mediano y largo plazo, de las acciones dirigidas a prevenir y combatir la corrupcin en el pas; y, est conformado por los titulares de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Pblico, la Municipalidad Metropolitana de Lima, as como los Presidentes de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y la Asociacin de Municipalidades del Per, el Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional, la Directora Ejecutiva de PROTICA, el Presidente de la CONFIEP; y, el Defensor del Pueblo como observador; Que, corresponde a la CAN, segn el artculo 1 de su norma de creacin y el artculo 3 inciso b) de su Reglamento, aprobado mediante Acuerdo N 003-2010-CAN, realizar la supervisin y seguimiento del cumplimiento del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin as como su actualizacin; Que, el periodo de vigencia del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2008-2011, puesto en conocimiento pblico el 23 de diciembre del 2008, culmin en el mes de diciembre del 2011; por lo que, la Coordinacin General de la CAN como resultado de un proceso participativo -en el que han intervenido representantes de las entidades
DIARIO OFICIAL
REQUISITOS PARA PUBLICACIN EN LA SEPARATA DE NORMAS LEGALES

Se comunica a las entidades que conforman el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, rganismos constitucionales autnomos, Organismos Pblicos, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, que para efectos de la publicacin de sus disposiciones en general (normas legales, reglamentos jurdicos o administrativos, resoluciones administrativas, actos de administracin, actos administrativos, etc) que contengan o no anexos, deben tener en cuenta lo siguiente: 1.- La documentacin por publicar se recibir en la Direccin del Diario Ocial, de lunes a viernes, en el horario de 9.00 a.m. a 5.00 p.m., la solicitud de publicacin deber adjuntar los documentos refrendados por la persona acreditada con el registro de su rma ante el Diario Ocial. 2.- Junto a toda disposicin, con o sin anexo, que contenga ms de una pgina, se adjuntar un disquete, cd rom o USB con su contenido en formato Word o ste podr ser remitido al correo electrnico normaslegales@editoraperu.com.pe 3.- En toda disposicin que contenga anexos, las entidades debern tomar en cuenta lo establecido en el artculo 9 del Decreto Supremo N 001-2009-JUS. 4.- Toda disposicin y/o sus anexos que contengan tablas, debern estar trabajadas en EXCEL, de acuerdo al formato original y sin justicar; si incluyen grcos, su presentacin ser en extensin PDF o EPS a 300 DPI y en escala de grises cuando corresponda. 5.- En toda disposicin, con o sin anexos, que en total excediera de 6 pginas, el contenido del disquete, cd rom, USB o correo electrnico ser considerado COPIA FIEL DEL ORIGINAL, para efectos de su publicacin, a menos que se advierta una diferencia evidente, en cuyo caso la publicacin se suspender. 6.- Las cotizaciones se enviarn al correo electrnico: cotizacionesnnll@editoraperu.com.pe; en caso de tener ms de 1 pgina o de incluir cuadros se cotizar con originales. Las cotizaciones tendrn una vigencia de dos meses o segn el cambio de tarifas de la empresa. LA DIRECCIN
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El Peruano Lima, domingo 9 de diciembre de 2012
NORMAS LEGALES
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miembros de la CAN y de diversas entidades pblicas, privadas y de la sociedad civil- ha elaborado una propuesta de Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016; Que, mediante Acuerdo N 015-2012-CAN, adoptado en la Dcimo Cuarta Sesin, realizada el 12 de noviembre del 2012, los integrantes de la CAN, con la participacin del Contralor General de la Repblica, en calidad de invitado, aprobaron por unanimidad la propuesta del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, encargando a la Coordinacin General de la CAN realizar las acciones necesarias ante la Presidencia del Consejo de Ministros para su aprobacin; Que, el artculo 26 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, establece como competencia exclusiva del Gobierno Nacional el diseo de polticas nacionales y sectoriales; Que, en igual sentido, el artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, prev que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva de disear y supervisar polticas nacionales, las cuales son de obligatorio cumplimiento por todas las Entidades del Estado en todos los niveles de gobierno; Que, en este contexto, resulta necesario aprobar el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016, a n de contar con un instrumento que establezca las acciones priorizadas que sobre la materia se deben emprender para prevenir y combatir la corrupcin, en el marco de la Poltica Nacional de Lucha contra la Corrupcin; De conformidad con lo dispuesto en el numeral 24) del artculo 118 de la Constitucin Poltica; la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; el Decreto Supremo N 063-2007-PCM y sus modicatorias, que aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros; y, el Decreto Supremo N 016-2010-PCM; Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; DECRETA: Artculo 1.- Aprobacin Aprubese el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, el mismo que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo. Artculo 2.- Financiamiento Las acciones que se realicen en el marco del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 20122016, aprobado por la presente norma, se financia con cargo a los presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anuales de Presupuesto. Artculo 3.- Publicacin Disponer la publicacin del presente Decreto Supremo en el Diario Oficial El Peruano, y su Anexo en el Portal del Estado Peruano (http://www.peru.gob. pe), en el Portal Institucional de la Presidencia del Consejo de Ministros (http://www.pcm.gob.pe) y en el Portal web de la CAN (http://can.pcm.gob.pe/), el mismo da de la publicacin del presente decreto en el Diario Oficial. Artculo 4.- Refrendo El presente Decreto Supremo ser refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y la Ministra de Justicia y Derechos Humanos. Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los ocho das del mes de diciembre del ao dos mil doce. OLLANTA HUMALA TASSO Presidente Constitucional de la Repblica JUAN F. JIMNEZ MAYOR Presidente del Consejo de Ministros EDA A. RIVAS FRANCHINI Ministra de Justicia y Derechos Humanos 876204-1
AGRICULTURA
Autorizan viaje de profesionales a Nicaragua, en comisin de servicios
RESOLUCIN MINISTERIAL N 0470-2012-AG Lima, 6 de diciembre de 2012 VISTO: La Carta s/n, de fecha 28 de noviembre de 2012, del Embajador del Per en Nicaragua, la Nota de Envo N 153110-2012-SEGMA, de fecha 05 de diciembre de 2012, de la Secretara General del Ministerio de Agricultura y el Ocio N 3097-2012-AG-DGCA/DG, de fecha 06 de diciembre de 2012, del Director General de la Direccin General de Competitividad Agraria; y, CONSIDERANDO: Que, de conformidad con el artculo 5 del Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura, aprobado mediante Decreto Supremo N 031-2008-AG, corresponde al Ministerio de Agricultura, en el marco de sus competencias compartidas, entre otras, la de promover la produccin agraria nacional, la oferta agraria exportable y el acceso de productos agrarios nacionales a nuevos mercados; Que, mediante Carta del Visto, dirigida al seor Milton von Hesse, Ministro de Agricultura, el Embajador del Per en Nicaragua, le comunica que conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Forestacin, el Ministerio de Economa Familiar y PRONICARAGUA del Gobierno Nacional de la Repblica de Nicaragua y el Gobierno Regional de Huancavelica de la Repblica del Per, vienen organizando la Feria Internacional de la Papa y la Quinua, la misma que se llevar a cabo del 12 al 14 de diciembre de 2012, y que adicionalmente en el marco de la Semana de la Peruanidad Nicaragense, se realizar la Semana de la Gastronoma Peruana del 10 al 16 de diciembre de 2012; para lo cual traslada la Carta s/n de fecha 30 de octubre de 2012, por la que el Ministro del Ministerio Agropecuario y Forestal de la Repblica de Nicaragua, informa que dicho evento se realizar en la ciudad de Managua, Repblica de Nicaragua; Que, de la documentacin sealada es de advertir, que el objeto del referido evento consiste, entre otros, en la exhibicin y degustacin de los productos peruanos, con fines comerciales, a travs de la exposicin de la gastronoma peruana, que permita un intercambio de experiencias y asistencia tcnica entre Per y Nicaragua, a travs de los Ministerios de Agricultura; Que, mediante comunicacin formulada va correo electrnico de fecha 05 de diciembre de 2012, el Director General de la Direccin General de Competitividad Agraria del Ministerio de Agricultura, dispone la participacin de los ingenieros Jos Luis Rabines Alarcn y Juan Miguel Quevedo Bacigalupo, ambos especialistas de la Direccin General de Competitividad Agraria del Ministerio de Agricultura, para asistir al citado evento; Que, la participacin de los referidos profesionales en la Feria Internacional de la Papa y la Quinua, as como en la Semana de la Gastronoma Peruana, tiene como objetivo, entre otros, el promocionar los productos peruanos, sus estndares de calidad, seguridad alimentaria y caractersticas nutricionales, especialmente de la papa y la quinua y generar presencia peruana en los mercados emergentes e incursionar en otros nuevos, a n de diversicar las agroexportaciones; as como el intercambio de nuevas experiencias para el fomento de alimentos de produccin local, relacionamiento institucional y posibilidades comerciales, lo cual en su integralidad permitir promover la competitividad de los productos agrarios ante oportunidades de negocios;
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Fuente: Mujica, Quinteros, Castillo y Chvez, 2012.

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Tabla 2 Comparativo ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC) entre pases de la regin

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Fuente: Transparencia Internacional, elaboracin propia.

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3.9 3.4 3.1 2.9 2.9 2.7

Fuente: Transparencia Internacional. Elaboracin propia.

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