AGRICULTURA, CULTIVOS ILCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA

Edelmira Prez
Ponticia Universidad Javeriana

EN COLOMBIA, COMO EN LA MAYORA de los pases de Amrica Latina, no se ha reconocido nunca la importancia del mundo rural para el desarrollo del pas. Al hablar de mundo rural se considera no solo el sector primario sino toda la complejidad de actividades econmicas, recursos naturales, diferentes pobladores y las instituciones que de l hacen parte. Si se siguen los criterios de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) para denir poblacin rural, Amrica Latina tiene 42 por ciento de habitantes en zonas rurales. Este dato es vlido para Colombia, aunque por criterios estadsticos, de cabecera y resto, hoy se diga que esa poblacin solo equivale a 23,6 por ciento de la poblacin total, segn el Informe de Desarrollo Humano del 2005. Sin embargo, ese 23,6 por ciento son casi 10 millones de personas, de las cuales cerca de 80 por ciento viven hoy en condiciones de pobreza e indigencia, segn informes recientes de la Ocina de Planeacin Nacional. Esta situacin es solo el reejo de la manera como el pas le ha dado la espalda al mundo rural y se ha desentendido de los problemas que lo aquejan.1 A pesar de la violencia generalizada, la permanencia de cultivos ilcitos (aunque el Gobierno haga muchos esfuerzos por lograr su erradicacin), el desplazamiento forzado de la poblacin y la falta de acceso a los factores productivos para la mayora de los pobladores rurales, el sector primario (produccin agrcola, pecuaria, silvcola, pesquera y acuicultura) sigue siendo uno de los pilares fundamentales de la economa del pas. La falta de atencin a los procesos de desarrollo rural y el olvido en que se encuentran los pobladores de esas zonas no guardan relacin con la impor-

PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa, 2005.

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tancia del sector en la economa nacional. Casi todos los esfuerzos hechos en el tema del desarrollo rural en los ltimos aos se restringen al Programa de Desarrollo Alternativo, cuyos frutos dejan mucho que desear despus de casi diez aos de su inicio. Es importante sealar la dicultad para conseguir informacin coherente para los temas tratados en este trabajo. Hay grandes diferencias en los datos segn las fuentes, pero tambin poca disponibilidad de informacin comparable y consistente. En muchos casos, incluso, la informacin es contradictoria.

EL PAPEL DEL SECTOR AGROPECUARIO

El concepto de mundo rural es mucho ms amplio que el de sector rural, pues este ltimo representa al sector primario de la economa, orientado a la produccin de materias primas y alimentos, mientras el de mundo rural abarca todas las actividades econmicas, agropecuarias o no, y reconoce como pobladores rurales no solo a los productores agropecuarios sino a todos aquellos que viven en un espacio rural. Esto no signica que se desconozca la importancia del sector agropecuario en Colombia, sino que se plantea la necesidad de ampliar la visin de lo rural para poder encarar su desarrollo de una manera diferente de como se ha hecho hasta ahora. Aunque su participacin ha decado, el PBI agropecuario representa an 18 por ciento del PBI total incluyendo encadenamientos sectoriales y 14,42 por ciento sin incluirlos. Asimismo, el sector absorbe 27 por ciento del empleo nacional y 31 por ciento del total de las exportaciones. Vale la pena llamar la atencin sobre el punto del empleo. En los ltimos aos cerca de 50 por ciento del empleo rural no es empleo agrcola, pues debido a las diferentes crisis del sector y a la situacin de violencia e inseguridad, el empleo agrcola ha disminuido. Los programas de desarrollo rural alternativo y los mecanismos de compensacin a las familias en zonas de violencia han contribuido en parte a la diversicacin del empleo rural y han aumentado no solo el trabajo extrapredial sino tambin el trabajo temporal en servicios y obras pblicas. Solo a modo de referencia se ofrecern algunos ejemplos de cultivos signicativos en el pas y se destacar el papel del caf para relativizar la importancia de la produccin de cultivos ilcitos en relacin con la agricultura. En el 2005 se produjeron 2,1 millones de t de arroz en 408.953 ha en 211 municipios. En esos municipios, 52 por ciento del empleo y 49 por ciento del ingreso de los hogares dependen del arroz. Este cultivo gener cerca de 72 mil

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empleos. En ese mismo ao el maz produjo 137 mil empleos en cerca de 500 mil ha sembradas.2 El cultivo del algodn, que vivi varios aos de crisis, se empez a recuperar a partir del 2003, y para el 2004 haba logrado tener un rea sembrada de 65.973 ha. Por su parte, la palma africana, un cultivo que se est utilizando en varios departamentos para sustituir los cultivos ilcitos, en el 2003 tena un rea sembrada de 210.409 ha, de las cuales 150.399 estaban en produccin y 60.010 en desarrollo, segn informacin obtenida en la Federacin Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma). El rea dedicada a la agricultura en el pas es de 51308.047 ha y genera 27 por ciento del empleo. De esas hectreas, en la actualidad se calcula que hay solo un poco ms de 80 mil destinadas a cultivos de coca y amapola, que generan apenas 2 por ciento de los empleos del sector. Para apreciar la importancia de la agricultura en el pas, el mejor ejemplo es quiz el del caf. Las ncas cafeteras tienen un rea de 3600 mil ha. De ellas, 869.500 estn sembradas con caf, aunque el rea ha decrecido, sobre todo a partir de la ruptura del pacto del caf. Ms de 50 por ciento de los municipios del pas son cafeteros, pues son 590, y hay un total de 566 mil cacultores. El cultivo del caf genera ms de un milln de empleos directos e indirectos, y 2,5 millones de personas dependen econmicamente de l. Los empleos directos ascienden a 560 mil y representan 37 por ciento del total del empleo agrcola. Un fenmeno interesante de la cacultura colombiana es que est en manos principalmente de pequeos productores. As, 88,9 por ciento de los predios cafeteros son inferiores a 3 ha; solo hay 0,5 por ciento de productores con 20 y ms ha, pero que ocupan un rea de 2.769 ha. En el 2005 la produccin neta de caf fue de 11119.000 sacos de 60 kilos, y las exportaciones ascendieron a 10.813 millones de sacos por un valor de 1.557 millones de dlares. Esto equivale a 32 por ciento de las exportaciones agropecuarias y a 7 por ciento de las exportaciones totales del pas. A partir del 2001 el caf ha pasado a ocupar el tercer puesto en las exportaciones nacionales.3 El caf colombiano se exporta a ms de 36 pases, y los mayores compradores son, en ese orden, los Estados Unidos, el Japn, Alemania, el Canad y Blgica.

2 3

El Tiempo, 2 de junio del 2006. Espinel, Carlos Federico: La cadena del caf en Colombia: Una mirada global de su estructura y dinmica 1991-2005. Bogot: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2006.

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En los ltimos aos la zona cafetera ha sido inltrada con cultivos de coca, pero no hay datos muy precisos de las dimensiones de esa inltracin. En el departamento de Caldas, en el 2003 se detect por primera vez 53 ha de coca, y para el 2004 el cultivo ya contaba con 358 ha.4 La ruptura del pacto cafetero, con la consecuente cada del rea sembrada, la reduccin del volumen de las exportaciones y, sobre todo, la cada del precio por libra, han modicado el panorama cafetero del pas y producido muchos efectos negativos, entre ellos el de la penetracin de los cultivos ilcitos y el desplazamiento forzado de campesinos que tradicionalmente se dedicaban al caf. A pesar de que el rea y la produccin agrcola son tan importantes para la economa, es indudable que la produccin de ilcitos lesiona toda la estructura econmica y social del sector y afecta la asignacin de recursos y la puesta en marcha de programas de desarrollo rural. La alta rentabilidad de estos cultivos, sustentada en su ilegalidad, ha contribuido a la modicacin de la estructura de la tenencia de la tierra, al agravamiento del conicto interno y, sobre todo, al desplazamiento forzado de los pobladores rurales, con el consecuente abandono de predios y bienes.

LOS CULTIVOS ILCITOS

La implantacin de estos cultivos se inici a nes de la dcada de 1970 con el establecimiento de los cultivos de marihuana en la costa atlntica (Guajira, Sierra Nevada de Santa Marta y Urab) y, posteriormente, en parte del departamento del Meta. En las dcadas de 1980 y 1990 empieza a producirse coca en Colombia (haba pequeos cultivos en Sierra Nevada de Santa Marta y en Putumayo, pero solo para usos ceremoniales en las comunidades indgenas), como respuesta al control de cultivos en el Per y Bolivia. A nes del decenio de 1990 comienzan a desarrollarse los cultivos de amapola, en especial en las zonas andinas, en gran medida como consecuencia de la ruptura del pacto del caf que produjo una grave crisis en la agricultura y la economa del pas. Hoy en da, los cultivos ilcitos no alcanzan a representar, como ya se dijo, ni 0,2 por ciento del rea dedicada a la agricultura, que es de 51308.047 ha y genera solo 2 por ciento de los empleos del sector. En el 2001, cuando haba ms de 163 mil ha sembradas, solo estaban articuladas 77 mil familias. En contra de lo que muchos piensan, el cultivo de coca en Colombia no es un cultivo de plantacin, sino que se encuentra por lo general en manos de
4 UNDOC-Naciones Unidas-Ocina Contra las Drogas y el Delito: Colombia: Censo de cultivos de coca. Bogot: UNODC-Naciones Unidas-Ocina Contra las Drogas y el Delito, 2005.

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pequeos productores (90 por ciento). El 62,4 por ciento de los cultivos son inferiores a 3 ha, y el promedio de tamao del cultivo era de 1,4 ha en el 2004, lo que muestra un leve incremento frente al ao anterior, cuando el promedio era de 1,3 ha. La densidad del cultivo de coca se puede apreciar en el mapa 1. MAPA 1 DENSIDAD DEL CULTIVO DE COCA EN COLOMBIA, 2004

Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.

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El rea de los cultivos de amapola es en promedio de 0,25 ha, y casi siempre se integra a un sistema productivo en pequeas propiedades. De ah las enormes dicultades y nefastas consecuencias que acarrean los procesos de fumigacin area. En el cuadro 1 se puede apreciar el desarrollo del rea de esos cultivos hasta el 2004. Para ese ao, se calculaba que haba unas 80 mil ha con coca y cerca de 4 mil con amapola, cifra que se ha mantenido estable en los ltimos aos, despus de haber tenido un rea de ms de 7.500 ha. Esto signica una reduccin de casi 50 por ciento. CUADRO 1 CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, PERIODO 19992004. CIFRAS FINALES OBTENIDAS POR DEPARTAMENTOS
Departamento rea 1999 (ha) rea 2000 (ha) rea noviembre 2001 (ha) 3.171 2.749 532 4.824 245 14.516 3.139 22 652 1.318 385 25.553 480 11.425 7.494 9.145 47.120 415 184 1.918 9.166 354 144.807 22 rea diciembre 2002 (ha) 3.030 2.214 784 2.735 118 8.412 2.120 57 385 749 354 27.381 644 9.222 15.131 8.041 13.725 463 111 1.485 4.910 102.071 21 rea diciembre 2003 (ha) 4.273 539 625 4.470 594 7.230 1.443 57 838 726 275 16.163 484 12.814 17.628 4.471 7.559 632 37 1.157 3.818 453 86.340 23 rea diciembre 2004 (ha) 5.168 1.552 783 3.402 359 6.500 1.266 71 1.536 721 556 9.769 706 18.740 14.154 3.055 4.386 1.124 45 1.084 4.692 323 80.350 23

Antioquia 3.644 2.547 Arauca 978 Amazonas Bolvar 5.897 5.960 Boyac 322 Caquet 23.718 26.603 Cauca 6.291 4.576 Csar 779 Cundinamarca 66 Crdoba 1.920 117 Guaina 853 Guajira 321 Guaviare 28.435 17.619 Magdalena 521 200 Meta 11.384 11.123 Nario 3.959 9.343 Norte de Santander 15.039 6.280 Putumayo 58.297 66.022 Santander 2.826 Valle del Cauca 76 Vaups 1.014 1.493 Vichada 4.935 Choc 250 Total 160.119 163.289 Nmero de departa12 21 mentos afectados
Fuente: UNODC, op. cit., 2005.

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Segn el censo efectuado por la Ocina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, tarea que realiza hace seis aos, en los ltimos cuatro aos el rea sembrada con coca se ha reducido progresivamente, pero tambin advierte sobre varios fenmenos que se estn presentando. En diciembre del 2004 haba cultivos de coca en 23 de los 32 departamentos, mientras que en aos anteriores su presencia era inexistente en algunos de ellos, como es el caso de la zona cafetera. Asimismo, si bien se redujo el rea en departamentos como Guaviare, Nario y Putumayo, en otros, como Meta y Arauca, se increment: La comparacin de la ubicacin de los lotes de coca en 2003 y 2004 mostr que 62 por ciento son nuevos. Esto revela la importante movilidad de los cultivos de coca en Colombia y la fuerte motivacin de los cultivadores para continuar sembrando.5 Segn se desprende de estos datos, hay una clara relacin entre aumento de fumigacin y dispersin del rea sembrada (vase el cuadro 2).

CUADRO 2 LOTES DE COCA ESTABLES Y NUEVOS EN 2004

Regin Estables (2003-2004) Nuevos en 2004 rea (ha) Total 2004 % del Total de total del lotes reas rea total (ha)

Nmero % del rea (ha) % del Nmero % del de total de total del de total de lotes lotes reas lotes lotes

Amazona Pacco Meta-Guaviare Orinoquia Putumayo-Caquet Sierra Nevada Central Total

573 4.694 7.722 1.133 1.459 195 4.094 19.870

38 41 46 37 23 36 34 38

1.216 8.276 14.123 2.628 2.474 166 4.398 33.281

45 49 47 38 28 28 31 41

935 6.862 9.134 1.902 4.820 347 7.787 31.787

62 59 54 63 77 64 66 62

1.457 8.768 15.827 4.265 6.457 427 9.867 47.068

55 51 53 62 72 72 69 59

1.508 11.556 16.856 3.035 6.279 542 11.881 51.657

2.673 17.044 29.950 6.893 8.931 593 14.265 80.349

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

Otro de los fenmenos que vale la pena destacar es el incremento de los cultivos de coca en los parques nacionales naturales, donde se estima que haba en el 2004 unas 5.400 ha, cifra que debi incrementarse en el 2005, puesto que

Ibid.

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solo en el parque de La Macarena acaba de iniciarse una campaa de erradicacin manual y se calcula que son 4.850 ha las que hay que erradicar. A pesar de la disminucin signicativa del rea sembrada 51 por ciento si se compara con las 163 mil ha que haba en el 2001, Colombia sigue siendo el pas con ms rea cultivada con coca en el mundo. As como la disminucin del rea sembrada se debe principalmente a los programas de aspersin area y a la erradicacin manual voluntaria, debido a ello se ha dado el fenmeno de siembra en reas nuevas y la dispersin del cultivo en gran parte del territorio nacional. Aun as, en el 2004 solo ocupaba 0,07 por ciento del territorio nacional. Pero la cifra de 80 mil ha no parece coincidir con la realidad, pues: [] en el reconocimiento de campo a nales del ao 2004 se identic una resiembra importante de coca en lotes jvenes no productivos y por lo tanto no fueron considerados en este censo.6 Por otra parte, el rea de produccin en la zona andina no ha variado, pues en la medida en que han disminuido los cultivos en Colombia, aumentan en el Per y Bolivia, como puede verse en el grco 1 y en el cuadro 3. GRFICO 1 CULTIVOS DE COCA EN LA REGIN ANDINA 1994-2004 (ha)
250.000

200.000

Hectreas

150.000

100.000

50.000 0

1994

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Bolivia Colombia Per

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

Ibid.

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CUADRO 3 CULTIVOS DE COCA EN LA REGIN ANDINA, 1994-2004 (has)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 % cambio 2003-2004

Bolivia Per Colombia Total

48.100 45.000

48.600 51.000

48.100 94.400 67.000

45.800 68.800

38.000 51.000

21.800 38.700

14.600 43.400

19.900 46.200

24.400 46.700

23.800 44.200 86.000

27.700 50.300 80.000

17 14 -7 3

108.600 115.300

79.000 102.000 160.000 163.000 145.000 102.000

201.700 214.900 209.500 193.600 191.000 220.500 221.000 211.100 173.100 153.800 158.000
Departamento de Estado de EE.UU.

Fuentes:

Sistema Nacional de Monitoreo SIMCI apoyado por UNODC.

Las hectreas fumigadas sobrepasan en nmero al rea sembrada. En el 2003 se fumigaron 139.200 ha, aunque supuestamente solo haba 86 mil sembradas. Si a esto se sumaran las erradicadas manualmente, el nmero sera mucho mayor. A pesar de esto, el fenmeno persiste, y vale la pena analizar algunas de las razones de esta persistencia.

FACTORES DE PERSISTENCIA DE LOS CULTIVOS ILCITOS

En primer lugar, es de destacar que la demanda por las sustancias psicoactivas es creciente, en especial desde los pases desarrollados. A esto se suma la alta rentabilidad que generan, gracias a la ilegalidad del negocio. Esa demanda presiona la produccin para satisfacer al mercado y es una de las razones por las que, a medida que el cultivo de coca desciende en Colombia, empieza a crecer de nuevo en Bolivia y el Per (vanse el grco 1 y el cuadro 3). La erradicacin forzada, sin solucin clara a los problemas de los productores, y solo montada en la penalizacin, ha llevado al desarrollo de las estrategias antes descritas, para establecer cultivos en otras regiones, con las consecuencias que ello trae para la poblacin, para los recursos naturales, para la economa del pas y la ampliacin del conicto interno y la inestabilidad social y poltica. Es indudable que uno de los factores que contribuye de manera ms severa en la prevalencia de cultivos ilcitos es la presencia de grupos armados que han entrado al negocio del narcotrco y que controlan a la poblacin para el mantenimiento de la produccin (vase el mapa 2). Pero en la raz del problema tal vez est el abandono en que ha tenido el Estado, y el pas en general, al mundo rural, y no es sorprendente que la mayora de las zonas de cultivos ilcitos sean tambin zonas con una alta marginalidad e inestabilidad social, donde las condiciones de pobreza y exclusin social

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MAPA 2 GRUPOS ARMADOS ILEGALES Y CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, 2004

Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.

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muestran uno de los ndices ms altos del pas. Varios estudios y anlisis dan cuenta de una estrecha correlacin entre pobreza y zonas de cultivos ilcitos. Como es obvio, ligado con lo anterior est la gran inequidad en la distribucin del ingreso y de acceso a los bienes productivos en estas zonas para la gran mayora de los pobladores rurales. En muchos de los departamentos afectados por los cultivos ilcitos prevalece el minifundio o la contradiccin minifundio-latifundio. Las posibilidades de acceso a la tierra son lejanas para muchos pobladores rurales, y experiencias como las zonas de reserva campesina son apenas intentos demostrativos que no se regularizan. Por aos, el Estado ha sido casi inexistente en la mayora de estos territorios, y hay una gran debilidad de las instituciones regionales y locales para atender las demandas de los ciudadanos. El Estado solo aparece como elemento de represin para controlar el orden pblico y erradicar los cultivos ilcitos. Es cierto que se han adelantado algunos procesos de desarrollo alternativo, como veremos ms adelante, pero el problema tiene unas dimensiones gigantescas frente a las minsculas propuestas de solucin. La mayora de los cultivos ilcitos estn en zonas de alta fragilidad ambiental, poltica y social. Se ubican en la frontera agrcola, y en muchos casos han contribuido a ampliarla mediante la deforestacin de zonas en la regin amaznica. Casi todas ellas fueron zonas de colonizacin y de llegada de poblacin desplazada por la violencia de la dcada de 1950. Sin embargo, esos pobladores, como ya se dijo, permanecen marginados de los supuestos benecios del desarrollo. Otros cultivos ilcitos, como la amapola, se ubican en los valles interandinos, que albergan importantes reservas de agua, ora y fauna pero que son, a la vez, de alta pobreza; es el caso, por ejemplo, de los departamentos de Huila y Nario. Las zonas de cultivos ilcitos sufren de fenmenos migratorios que afectan desde el tejido social y la economa hasta la estructura de la tenencia de la tierra. No solo llegan posibles cultivadores tentados por las bonanzas del mercado sino, sobre todo, poblacin otante para la recoleccin y procesamiento, pero en especial para la recoleccin. Muchos de esos pobladores son de origen urbano, de zonas marginales, o de origen rural, que han perdido su empleo por efectos de la crisis de la agricultura en el contexto de la apertura econmica. A este drama se suma el de otros migrantes, los desplazados por la violencia que, en parte, se origina y desarrolla asociada a los cultivos ilcitos. Esta breve descripcin sirve para entender las dicultades de la formulacin y puesta en marcha de programas de desarrollo rural de gran alcance, que cumplan con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales, para que no solo salgan de su condicin de pobreza sino para que se

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articulen a la vida nacional en condiciones en que puedan ser competitivos econmica y socialmente.

EL DESARROLLO RURAL Y EL DESARROLLO ALTERNATIVO

Al olvido permanente de las zonas de cultivos ilcitos se suma, en los ltimos aos, la decisin de la drstica disminucin de recursos asignados por el Estado para el sector rural, que, de acuerdo con la Contralora General de la Repblica, pasaron de 4,8 por ciento del presupuesto nacional en 1990 a 0,8 por ciento en el 2000.7 Los modelos de desarrollo rural que se han implementado en Colombia y en Amrica Latina tienen una serie de limitaciones que impiden que den los frutos esperados. Entre esas limitaciones podemos mencionar: Hacen caso omiso del grado de heterogeneidad de las sociedades rurales, de las condiciones y niveles de pobreza, de las particularidades y tamao de las empresas rurales y, por tanto, de la necesidad de establecer polticas diferenciadas para los territorios rurales. Tienen un profundo sesgo sectorial y por ello estn centrados en la actividad agrcola, sin incorporar el carcter multiactivo de las unidades familiares rurales. No articulan acciones de transformacin productiva a la necesidad de cambios institucionales en el mundo rural. No asumen que el mercado y sus agentes son decisivos en las tendencias, oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres rurales. No inducen a la agroindustria, a los servicios y a las empresas medianas y grandes a asumir el papel de difusoras de tecnologas hacia la pequea empresa y la mediana empresa rural. Carecen de capacidad, en el mbito local, para adecuar propuestas estratgicas o polticas gestadas centralmente. No consideran los efectos potenciales de un determinado desarrollo del ncleo urbano, ni dan la suciente importancia a las transformaciones recientes de las relaciones urbano-rurales.8

Fajardo, Daro: El conicto armado y su proyeccin en el campo, en Crdenas, M. y M. Rodrguez: Guerra, sociedad y medio ambiente. Bogot: Foro Nacional Ambiental/FESCOL, 2004, pp. 67-103. Schejtman, Alexander y Julio Berdegue: Desarrollo territorial rural, en Rubn Echeverra, editor: Desarrollo territorial rural en Amrica Latina y el Caribe: Manejo sostenible de recursos naturales, acceso a tierras y nanzas rurales. BID, 2003.

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Los estudiosos de la nueva ruralidad9 han contribuido a que se tomen en cuenta estos factores y muchos ms para poder tener una nueva visin del mundo rural y del desarrollo rural. Si adoptamos la denicin de desarrollo rural territorial que est tomando fuerza en los ltimos tiempos, entenderamos este como un proceso de transformacin productiva, social e institucional en un espacio rural determinado, para lograr el bienestar de los pobladores rurales y su articulacin competitiva y sustentable a la economa del territorio y del pas. Si hay dicultades en las zonas libres de cultivos ilcitos para poner en marcha esta estrategia de desarrollo rural, con mayor razn parece casi imposible llevarla a cabo en las zonas donde estn esos cultivos. Pero teniendo claro que solo con mecanismos de represin no se resuelve el problema de la presencia de los cultivos ilcitos el Gobierno ha diseado, aparejado con el control, un Programa de Desarrollo Rural Alternativo para las zonas afectadas. En 1994 se empez a aplicar en Colombia la poltica de desarrollo alternativo, y para ello se cre el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo, como parte de la estrategia para superar el problema de las drogas y como un instrumento para complementar las campaas de erradicacin forzosa de los cultivos ilcitos, haciendo inversiones de carcter social que contribuyeran a prevenir, frenar y eliminar la produccin de esos cultivos.10 El proyecto contaba con el

10

Vase, entre otros, Prez C., Edelmira: El mundo rural latinoamericano y la nueva ruralidad, en revista Nmadas n. 20. Bogot: Fundacin Universidad Central, 2002, pp. 180-193. Prez C., Edelmira: Lo rural y el desarrollo en Amrica Latina, en Edelmira Prez y Romn Rodrguez, editores: Espacios y desarrollos rurales: Una visin mltiple desde Europa y Latinoamrica. Gijn: Ediciones Trea S.L., 2004, pp. 49-66. Prez C., Edelmira: Amrica Latina: Nueva ruralidad y exclusin social, en revista Polgonos. Castilla de Len: Universidad de Len, 2005. Gmez, Sergio: La nueva ruralidad: Qu tan nueva? Santiago de Chile: Universidad Austral de Chile/LOM Ediciones Ltda., 2002. Gmez, Sergio: Nueva ruralidad: Fundamentos tericos y necesidad de avances empricos, en Nueva ruralidad: Avances tericos y evidencias empricas en Amrica Latina. Bogot: CLACSO/Ponticia Universidad Javeriana, 2005. Echeverri, R. y M. Ribero: Nueva ruralidad: Visin del territorio en Amrica Latina y el Caribe. Bogot: IICA/CIDER/Corporacin Latinoamericana Misin Rural, 2002. Llambi, Luis: Nueva ruralidad, multifuncionalidad de los espacios rurales y desarrollo local endgeno, en E. Prez y M. A. Farah, compiladores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en Amrica Latina y la Unin Europea. Bogot: CIRAD/Ponticia Universidad Javeriana/Javegraf, 2004, pp. 91-107. Da Silva, Graciano et al.: El nuevo mundo rural brasileo, en Nueva poca. Anlisis latinoamericano del medio rural. Mxico: ALASRU, 2005. Bonnal, P. et al.: Multifuncionalidad de la agricultura y nueva ruralidad: Reestructuracin de las polticas pblicas a la hora de la globalizacin?, en E. Prez y M. A. Farah, compiladores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en Amrica Latina y la Unin Europea. Bogot: CIRAD/ Ponticia Universidad Javeriana/Javegraf, 2004, pp. 19-41. De Grammont, H.: La nueva ruralidad en Amrica Latina, en Revista Mexicana de Sociologa, ao 66, 2004. Direccin Nacional de Estupefacientes: La lucha de Colombia contra las drogas ilcitas: Acciones y resultados 2001. Bogot: Ministerio de Justicia, 2001.

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apoyo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalizacin Internacional de las drogas (UNDCP por su sigla en ingls) y del Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR). Ms adelante, en 1996, se cre el Programa Presidencial Plante, denido como un instrumento de poltica social. Este plan pretenda ser de mediano y largo alcance: [] para poder cumplir con el objetivo de contribuir al desarrollo integral de las zonas de economa campesina e indgena afectadas por los cultivos ilcitos, prevenir su expansin y reducir, en forma progresiva y sistemtica, el rea afectada.11 La poltica de desarrollo alternativo ha hecho parte integral de las polticas de paz y de seguridad nacional de los ltimos dos gobiernos (1998-2006), y es parte fundamental del Plan Colombia. El objetivo de la poltica es:
[] erradicar del territorio nacional los cultivos ilcitos de subsistencia, garantizando que los campesinos, colonos e indgenas se desvinculen denitivamente de estas actividades como medio de subsistencia [] se pretende adems consolidar procesos competitivos y sostenibles de desarrollo rural que aseguren el bienestar de la poblacin, el ejercicio de la democracia y la integracin de las zonas de economa campesina [] en la dinmica del desarrollo regional y nacional.12

Pero:
[] el programa colombiano de desarrollo alternativo deni as su propsito: [] como complemento a las campaas de erradicacin forzosa de cultivos ilcitos [y] tiene como nalidad contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas por la presencia de cultivos ilcitos [] En el mismo documento se hace explcito que se ejecutar el Plan de Desarrollo Alternativo Plante como un programa presidencial orientado a brindar, a partir de la destruccin de los cultivos ilcitos, una alternativa econmica de vida, dentro de la ley, a los campesinos, colonos e indgenas involucrados en esa actividad.13

El nfasis est en la destruccin de los cultivos ilcitos y no en el desarrollo rural. Para ello basta mirar la asignacin de recursos destinados al desarrollo alternativo comparados con los que se asignaron a la aspersin area en Colombia entre el 2002 y el 2004 (vase el grco 2).
11 12 13 Ibid. Ibid. Vargas, Ricardo: La poltica de control de la oferta de drogas, los cultivos ilcitos y el desarrollo alternativo: Recomendaciones de poltica, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La poltica de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafos. Memorias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.

AGRICULTURA, CULTIVOS ILCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA

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GRFICO 2 CULTIVOS DE COCA, DESARROLLO ALTERNATIVO Y ASPERSIN AREA EN COLOMBIA, 2000-2004

Hectreas 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 2000
2900.000 163.000 58.000

US$ 90000.000 80000.000 70000.000 60000.000 50000.000 40000.000 30000.000 20000.000 10000.000 0
Presupuesto anual desarrollo alternativo (US$) Cultivos de coca (ha) Fumigacin area y erradicacin (ha)

2001
8400.000 145.000 96.000

2002
27900.000 102.000 133.000

2003
38200.000 86.000 137.000

2004
78000.000 80.000 139.000

Presupuesto anual desarrollo alternativo (US$)

Cultivos de coca (ha)

Fumigacin area y erradicacin (ha)

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

Segn el estudio citado, no hay una correlacin positiva entre la inversin en desarrollo alternativo y la fumigacin por zonas, pues:
Las actividades de aspersin area y desarrollo alternativo fueron intensas en Putumayo y Caquet entre el 2000 y el 2004, reejadas en una disminucin de cerca de 82.000 ha de cultivos de coca. [Sin embargo] los cultivos de coca aumentaron en Nario en casi 5.000 ha, a pesar de una aspersin intensa con una baja inversin en desarrollo alternativo [].14

El programa tuvo una cobertura inicial de cinco departamentos, pero fue hecho con una visin de corto plazo y poniendo nfasis en la erradicacin y en proyectos de carcter agropecuario, aunque tambin se busc la realizacin de pequeas obras de infraestructura y la creacin de organizaciones de productores.

14

Ibid.

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Despus de la creacin del Plante en 1996 se ampli la cobertura a diez departamentos, se empez a hacer uso de un emprstito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que aos ms tarde se reforz con recursos de la AID y algunos apoyos de Naciones Unidas y pases como el Japn e Italia, entre otros. En 1997 se hizo el esfuerzo de proponer un planteamiento de tipo regional, de buscar la concertacin y participacin de las comunidades en el proceso, reconociendo las particularidades de estas y elaborando los proyectos con la participacin de los implicados. Del Plante se pas al Plan de Desarrollo Alternativo, que est en vigencia, y que muestra como un logro la disminucin del rea sembrada con cultivos ilcitos y algunos resultados en proyectos productivos, familias de guardabosques, familias en accin, etctera, que no vamos a analizar pero que dejan mucho que desear en cuanto a cobertura, posibilidades de acceso a los crditos, participacin de los supuestos beneciarios, reduccin de la pobreza y otros temas. El pas est viviendo en estos das una dolorosa experiencia de aplicacin de la Poltica de Desarrollo Alternativo y erradicacin de cultivos ilcitos. Para atender la solicitud de muchos sectores de la sociedad se dise una estrategia de erradicacin manual de 4.850 ha de coca en el Parque Natural de La Macarena, controlado por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El proyecto se est llevando a cabo a sangre y fuego. Ya van doce policas asesinados, han sido despedidos cerca de seiscientos erradicadores y hace poco el Gobierno orden y se hizo el primer lanzamiento de bombas en el rea del parque, para responder a los ataques de las FARC contra la fuerza pblica. Son impredecibles los resultados de esta estrategia que s logr ya el desplazamiento forzado de numerosas familias, la aparicin de barrios de invasin en las localidades cercanas y la obvia cada de la economa y el empleo en la regin que dependa de la coca. La injerencia de entidades de cooperacin internacional en la denicin de polticas y estrategias para el desarrollo alternativo y hoy para el desarrollo rural demuestra la poca conanza en la institucionalidad del pas y el escaso margen de operacin del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales. De ello daba cuenta Carlos Gustavo Cano en un seminario internacional sobre el tema en el 2004, cuando deca, entre otras cosas, que: Hay que hacer un esfuerzo para lograr la relegitimacin del Estado, para lo cual este tambin tiene que esforzarse a n de recuperar tanto la conanza del campesino en las instituciones as como la de la cooperacin internacional.15

15

Cano, Carlos Gustavo: Desarrollo rural y desarrollo alternativo, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La poltica de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafos. Memorias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.

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Como se ha dicho, el Plan de Desarrollo Alternativo se origina y ejecuta bajo la supervisin directa de la Presidencia de la Repblica, sin coordinacin con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y menos aun con las entidades regionales y locales, siguiendo rigurosamente las indicaciones dadas desde los Estados Unidos. Para terminar, es importante reconocer algunas de las principales dicultades que hay para poder llevar a cabo un programa de desarrollo alternativo: La presencia del conicto armado en las regiones y su estrecha conexin con el narcotrco, como mecanismo de nanciacin de las actividades de los grupos al margen de la ley. La escasa participacin de la ciudadana y la institucionalidad local en la toma de decisiones, y el poco inters de los grupos econmicos por contribuir a la solucin del conicto, salvo raras excepciones. Enfoque sectorial, agropecuario y productivista, sin considerar otras posibilidades de desarrollo de los territorios rurales. A esto se aade la falta de visin de largo plazo de la mayora de los proyectos. La gran dependencia de la cooperacin internacional, principalmente de los Estados Unidos, y la baja asignacin de recursos por el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales. La poca exibilidad de los entes nancieros para el manejo de los recursos y la determinacin de las reas de intervencin.