EDUCACIN EN GUATEMALA: ANLISIS LEGAL

Documento elaborado para Empresarios por la Educacin Por Licda. Mara Isabel Bonilla

Guatemala, mayo 2007

Educacin en Guatemala: anlisis legal

1. Introduccin
El fin principal de la educacin es mejorar el nivel de vida de los individuos. En Guatemala la educacin es reconocida como un derecho social garantizado por el Estado, quien a su vez asume la obligacin de proporcionarla y facilitarla a todos sus habitantes sin discriminacin alguna.1 La Constitucin Poltica de la Repblica (1985) no slo reconoce este derecho, sino tambin garantiza la libertad y el derecho de los padres de familia a escoger la educacin que ha de impartirse a sus hijos menores.2 Para cumplir el mandato constitucional, y de acuerdo con el artculo 33 de la nueva Ley del Organismo Ejecutivo3, le corresponde al Ministerio de Educacin lo relativo a la aplicacin del rgimen jurdico concerniente a los servicios escolares y extraescolares para la educacin de los guatemaltecos; para ello tiene a su cargo () formular y administrar la poltica educativa, velando por la calidad y la cobertura de la prestacin de los servicios educativos pblicos y privados, todo ello de conformidad con la ley (...). En Guatemala la educacin es impartida por dos sectores: el sector pblico o estatal, a travs de las escuelas oficiales del Ministerio de Educacin, y el sector particular o privado (incluyendo a los Institutos Bsicos por Cooperativa). Los pobres resultados que por dcadas ha tenido la poltica pblica educativa del pas se debe en cierta medida a la normativa que regula la administracin y funcionamiento de los centros educativos tanto pblicos como privados. Como parte del proceso de modernizacin del Ministerio de Educacin es necesario llevar a cabo una revisin a la normativa y el marco institucional de la educacin para determinar las normas que ya no se ajustan a las necesidades actuales e identificar las reformas que deben introducirse.

2. Objeto del documento

El objeto del presente documento es analizar las normas vigentes que regulan la educacin en el pas, entre las que se encuentra:
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Constitucin Poltica de la Repblica Ley del Organismo Ejecutivo Ley de Educacin Nacional Reglamento de Ley de Educacin

Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 71. Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 73. 3 La nueva Ley del Organismo Ejecutivo est contenida en el Decreto nmero 114-97 del Congreso de la Repblica.

Estatuto Docente Decreto 1485Regulacin de la educacin privada Ley de Institutos por Cooperativa Otras normas conexas.

Dicho anlisis permitir determinar si la legislacin facilita la implementacin de planes y proyectos; si es lo suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades que en materia de educacin deben superarse; si define los actores y su rol en materia de educacin. En el mismo se incluye una revisin de los compromisos que en materia de educacin adopt el gobierno de Guatemala segn los acuerdos sustantivos de paz. Los resultados del anlisis permitirn hacer una breve comparacin con otros sistemas educativos que funcionan con mayor xito en otros pases. Tambin se comentarn las iniciativas ms recientes que se han presentado para reformar el sistema educativo nacional, incluyendo la iniciativa propuesta por Plan Visin de Pas. Todo lo anterior ayudar a definir los retos que en materia legal deben afrontarse en el tema educativo durante los prximos aos.

3. La educacin en los Acuerdos de Paz

Uno de los compromisos asumidos en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria4 es ampliar la cobertura de los servicios de educacin en todos los niveles, especficamente la oferta de educacin bilinge en el medio rural. En el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas5 se asume la obligacin de impulsar la reforma del sistema educativo, siendo sus caractersticas ms importantes: a) la descentralizacin y regionalizacin, para que pueda adaptarse a las necesidades y especificidades lingsticas y culturales, ampliando e impulsando la educacin bilinge intercultural, la contratacin y capacitacin de maestros bilinges y funcionarios tcnicos administrativos indgenas, a fin de que difundan la educacin en sus comunidades; b) otorgar a las comunidades y padres de familia un papel protagnico en la definicin del pnsum y del calendario escolar, as como proponer el nombramiento y remocin de los maestros; c) integrar las concepciones educativas mayas y de los dems pueblos indgenas en sus componentes filosficos, cientficos, artsticos, pedaggicos, histricos, lingsticos y poltico-sociales; d) lograr el efectivo cumplimiento del derecho constitucional en cuanto a la educacin que le corresponde a toda la poblacin, especialmente en las comunidades indgenas, para lo cual es necesario un aumento del presupuesto del Ministerio de Educacin.

Acuerdo suscrito en Mxico, 1996. Acuerdo suscrito en la ciudad de Mxico, D.F., en marzo de 1995, entre el Gobierno de la Repblica y la URNG.
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El contenido de los acuerdos de paz en materia de educacin debe considerarse como un marco de lineamientos, objetivos y metas, que pueden ayudar a formular una poltica integral en materia de educacin. La reforma del sector educativo debe incluir la descentralizacin de los servicios y la participacin activa de las comunidades y padres de familia en la administracin y supervisin de la educacin que se ofrece. Para viabilizar el cumplimiento de los acuerdos de paz, el Congreso de la Repblica aprob en el ao 2005 la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto nmero 52-2005 del Congreso), que entr en vigencia en agosto de ese ao. El objeto de la ley es establecer las normas y los mecanismos que regulen y orienten el proceso de cumplimiento de los acuerdos. Para ello reconoce a los Acuerdos de Paz el carcter de compromisos de Estado, cuyo cumplimiento requiere de acciones a desarrollar por las instituciones pblicas y por las personas individuales y jurdicas de la sociedad, en el marco de la Constitucin Poltica de la Repblica y de la ley (artculo 3). Para cumplir con lo anterior, se crea el Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz CNAP-, integrado con miembros designados de los tres Organismos del Estado, partidos polticos y de la sociedad. El CNAP tiene la autonoma e independencia funcional para dialogar, coordinar, consensuar, impulsar, promover, orientar e incidir en las reformas legales, polticas, programas y proyectos derivados que contribuyan al pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz (artculo 6). La Ley y la creacin del CNAP permitiran la continuidad de las acciones y de los programas orientados a la descentralizacin y regionalizacin del sistema educativo, a una mayor participacin ciudadana en el desarrollo del mismo, a la integracin de sistemas y el cumplimiento del derecho y obligacin constitucional al respecto.

4. Normativa educativa vigente

Tomando como base normas constitucionales -susceptibles de ser interpretadas de diversas formas-, decretos, acuerdos gubernativos, acuerdos ministeriales, resoluciones, y hasta circulares del Ministerio de Educacin, se ha generado un exceso de regulacin que ha dado lugar, en algunos casos, a una serie de barreras y obstculos que impiden que se genere ms oferta y calidad educativa, a un exceso de discrecionalidad, a la heterogeneidad de requisitos y a la desinformacin. A continuacin se presenta un resumen de la legislacin aplicable y su anlisis. 4.1. Constitucin Poltica de la Repblica, 1985 La Constitucin Poltica de la Repblica ofrece un marco general de los derechos y obligaciones en materia educativa, segn los cuales ha de desarrollarse toda poltica educativa. De acuerdo con la Seccin Cuarta del Captulo II -Derechos Sociales-, del Ttulo II Derechos Humanos-, reconocidos en la Constitucin, la educacin pre-primaria, primaria y bsica es un derecho y una obligacin para los habitantes del pas (artculo 74). Es un derecho social

que tiene como fin el desarrollo integral de la persona humana, el conocimiento de la realidad, y de la cultura nacional y universal (artculo 72). Establece la obligacin del estado de proporcionar y facilitar educacin a sus habitantes sin discriminacin alguna (artculo 71) y ordena que la administracin de la misma sea descentralizada y regionalizada (artculo 76). La Constitucin no define ni establece la forma o el plazo para llevar a cabo la descentralizacin administrativa, sino simplemente se trata de un mandato que ofrece un marco general segn el cual debern fundamentarse las polticas de administracin del gobierno. Como una forma de facilitar la educacin, la Constitucin reconoce que la misma puede ser impartida tanto por centros educativos del Estado educacin gratuita- (artculo 74), como por centros educativos privados, los cuales deben funcionar bajo la inspeccin del Estado, debiendo llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudio (artculo 73). Esto ltimo permite pensar en un contenido mnimo que uniforma la educacin en el pas. Reconoce tambin que la fuente de la educacin es la familia, y que los padres tienen el derecho a escoger la que ha de impartirse a sus hijos menores. Tambin reconoce la importancia de la participacin de la comunidad en la educacin. En el articulado constitucional se hace nfasis en la alfabetizacin6 y en la educacin agropecuaria7, declarndolas de urgencia nacional, y estableciendo la obligacin social de contribuir a ellas (artculos 75 y 79). Por ltimo, se reconocen los derechos del magisterio a la superacin econmica, a la superacin social y a la superacin cultural, as como el derecho a la jubilacin y el reconocimiento a los derechos adquiridos, siendo estos ltimos derechos de carcter mnimo e irrenunciable (artculo 78). Debe hacerse notar que, para el ejercicio del derecho y cumplimiento de las obligaciones en materia educativa, la Constitucin establece que debe hacerse de acuerdo con lo que establezca el Estado. La norma constitucional no regula cmo debe impartirse la educacin, slo reconoce los derechos y obligaciones en relacin con ella. 4.2. Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso En el estado guatemalteco, el responsable por cumplir con el mandato constitucional en materia educativa es el Ministerio de Educacin, regulado de acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo. Esta desarrolla los preceptos constitucionales sobre la organizacin, atribuciones y funcionamiento del Organismo Ejecutivo, el cual, dentro del marco de las funciones y atribuciones
La alfabetizacin est regulada, por mandato constitucional (artculos 14 transitorio de la Constitucin Poltica) en la Ley de Alfabetizacin, Decreto 43-86 del Congreso de la Repblica y sus modificaciones. 7 NOTA
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constitucionales y legales de los rganos que lo integran, le compete el ejercicio de la funcin administrativa, y la formulacin y ejecucin de las polticas de gobierno con las cuales deben coordinarse las entidades que forman parte de la administracin descentralizada (artculos 1 y 2). La Ley desarrolla lo relativo a la delegacin de la funcin pblica a la que hace referencia la Constitucin Poltica8, estableciendo que las funciones de gestin administrativa y de ejecucin y supervisin de la obra y servicios pblicos podr delegarse a terceras personas, comits, asociaciones o entidades, cuando el ejecutivo lo juzgare idneo para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones. La modalidad, el mbito material y el rgimen de la delegacin se establecern por acuerdo gubernativo que deber publicarse en el Diario Oficial. No son delegables las funciones normativa, reguladora y de financiacin subsidiaria (artculo 3). La funcin administrativa se rige por el siguiente principio, regulado en el artculo 4 de la Ley: El fin supremo del Estado es el bien comn y las funciones del Organismo Ejecutivo han de ejercitarse en orden a su consecucin y con arreglo a los principios de solidaridad, subsidiariedad, transparencia, probidad, eficacia, eficiencia, descentralizacin y participacin ciudadana. El Organismo Ejecutivo est integrado, entre otros, por los ministerios. En materia de educacin le corresponde al Ministerio de Educacin MINEDUC- la aplicacin del rgimen jurdico concerniente a los servicios escolares y extraescolares para la educacin de los guatemaltecos, para lo cual tiene entre sus funciones, la formulacin y administracin de la poltica educativa; velar por la calidad y la cobertura de la prestacin de los servicios educativos pblicos y privados; coordinar el funcionamiento de los sistemas nacionales de alfabetizacin, planificacin educativa, investigacin, evaluacin, capacitacin de docentes y personal magisterial, y la educacin intercultural ajustndolos a las diferentes realidades regionales y tnicas del pas. Debe promover la autogestin educativa y la descentralizacin de los recursos econmicos para los servicios de apoyo educativo a travs de comits educativos, juntas escolares y otras modalidades en todas las escuelas oficiales pblicas.9

El artculo 154 de la Constitucin Poltica establece: Artculo 154.- Funcin pblica; sujecin a la ley. Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jams superiores a ella. Los funcionarios y empleados pblicos estn al servicio del Estado y no de partido poltico alguno. La funcin pblica no es delegable, excepto en los casos sealados por la ley, y no podr ejercerse sin prestar previamente juramento de la fidelidad a la Constitucin. 9 No ha sido suficiente que la ley establezca que la administracin pblica debe fundamentarse en los principios de subsidiariedad, descentralizacin y desconcentracin. Sin una visin descentralizadora del Organismo Ejecutivo, ni polticas y planes propios de los ministerios para descentralizarse y coordinarse interinstitucionalmente, no puede cumplirse. No todos los ministerios cuentan con reglamentos y programas para modernizar sus estructuras administrativas y desarrollar sus actividades con criterios descentralizadores y subsidiarios. CIEN, Por una poltica efectiva de descentralizacin. Guatemala, 2001.
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Lo relativo a la estructura funcional y organizacional del Ministerio de Educacin, y las atribuciones que corresponde desempear a cada una de sus dependencias, se encuentra regulado en el Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin, Acuerdo Gubernativo 20-2004. 4.3. Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin, Acuerdo Gubernativo nmero 20-2004 y sus reformas

El objeto del Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin es establecer la estructura funcional y organizacional de dicho ministerio, as como establecer las atribuciones que corresponden a cada una de sus dependencias. La estructura funcional y organizacional tiene como base la establecida en la Ley de Educacin Nacional (1991), segn la cual el Ministerio cumple con funciones sustantivas, administrativas, de apoyo tcnico y de control interno. De acuerdo con los artculos 4, 5, 6 y 7 del Reglamento, estas funciones estn a cargo de las siguientes dependencias:
1. Funciones sustantivas: a) Despacho Ministerial, integrado por el Ministro y los Viceministros; b) Direccin de Educacin Extraescolar (DIGEEX); c) Direccin de Educacin Bilinge Intercultural (DIGEBI); d) Direccin General de Educacin Fsica (DIGEF) e) Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE) f) Direccin de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE) g) Direccin General de Planificacin Educativa (DIGEPE); h) Unidad de Innovacin Educativa (UNINE); i) Unidad de Informtica (UDI); j) Direccin Departamental de Educacin (DIDEDUC). 2. Funciones administrativas: a) Direccin General de Administracin b) Unidad de Administracin Financiera (UDAF) c) Unidad de Cooperacin Nacional e Internacional (UCONIME) d) Direccin General de Proyectos de Apoyo (DIGEPA) e) Direccin de Personal f) Junta Calificadora de Personal (JCP) g) Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) h) Unidad de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC). 3. Funciones de apoyo tcnico: a) Departamento Jurdico b) Departamento de Comunicacin Social 4. Funciones de control tcnico: A cargo de la Unidad de Auditora Interna (UDAI), con el apoyo de la Unidad de Planificacin Educativa (UPE) a travs de su departamento de monitoreo y evaluacin.

El Ministro y los viceministros conforman el Despacho Ministerial, constituyen las autoridades superiores del Ministerio. El Ministro es responsable de la formulacin y ejecucin de la poltica educativa, y es funcionario de mayor jerarqua en la organizacin; tiene autoridad en toda

y el el la

Repblica y es responsable de sus actos. Entre los viceministerios no existe subordinacin, y tienen entre sus funciones ejercer la rectora de las reas asignadas bajo su responsabilidad, desconcentrar sus funciones, ejecutar las polticas del Ministerio, y dirigir y coordinar la labor de las dependencias bajo su competencia. Es importante sealar que, de acuerdo con el Reglamento, las funciones y atribuciones que corresponden a las distintas dependencias que componen el Ministerio de Educacin, son de observancia obligatoria, sin perjuicio de las disposiciones de otras leyes y reglamentos de las que sean encomendadas por el Despacho Ministerial, por lo que tiene carcter enunciativo y no limitativo. 4.4. Direcciones Departamentales de Educacin, Acuerdo Gubernativo nmero 165-96

Dentro de la estructura organizacional del Ministerio de Educacin es importante resaltar la funcin de las Direcciones Departamentales de Educacin en el marco de la descentralizacin. De acuerdo con la Ley de Educacin Nacional, Decreto nmero 12-91, en la estructura del Ministerio de Educacin se contemplan a las Direcciones Regionales de Educacin definidas como dependencias tcnico-administrativas creadas para desconcentrar y descentralizar las polticas y acciones educativas, adaptndolas a las necesidades y caractersticas regionales (artculo 14). A la fecha, dichas direcciones no se encuentran activas. En la actualidad las funciones que desempearan las direcciones regionales estn a cargo de otras dependencias conocidas como Direcciones Departamentales, creadas mediante el Acuerdo Gubernativo nmero 165-96 (1996) y modificado tcitamente por el Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin, Acuerdo Gubernativo 20-2004 y sus reformas, que regula las funciones de los directores departamentales.10 De acuerdo con la normativa vigente, las direcciones son los rganos encargados de planificar, dirigir, coordinar y ejecutar las acciones educativas en los diferentes departamentos de la repblica. Estn encargadas de realizar en forma descentralizada y en sus respectivos departamentos, las diferentes polticas, planes, programas, proyectos y actividades del Ministerio. Cada Direccin Departamental de Educacin est a cargo de un director y dependen directamente del Despacho Ministerial el que, para efectos de integracin, coordinacin y supervisin de las actividades de las direcciones departamentales, se apoya en las respectivas direcciones tcnicas regionales y en las direcciones generales del ramo que correspondan.11

10 De acuerdo con el Departamento de Asesora Jurdica de la Direccin Departamental de Educacin del Departamento de Guatemala, el Acuerdo Gubernativo 20-2004 no modifica ni deroga al Acuerdo Gubernativo 165-96, slo lo ampla regulando las funciones de los directores departamentales. 11 Ver artculo 1 del Acuerdo Gubernativo nmero 165-96.

Tabla No.1 Funciones de las Direcciones Departamentales y de sus Directores

Acuerdo Gubernativo 165-96 Artculo 2. Funciones de la Direcciones Departamentales - Coordinar la ejecucin de las polticas y estrategias educativas nacionales en el mbito departamental correspondiente, adaptndolas a las caractersticas y necesidades de su jurisdiccin; - Planificar las acciones educativas en el mbito de su jurisdiccin, en funcin de la identificacin de necesidades locales; - Programar los recursos financieros, materiales y humanos necesarios para el cumplimiento de los planes y programas educativos departamentales; - Programar la construccin, mantenimiento y reparacin de infraestructura fsica educativa y velar por su adecuada ejecucin; - Promover, coordinar y apoyar los diversos programas y modalidades educativas que funcionan en su jurisdiccin; buscando la ampliacin de la cobertura educativa, el mejoramiento de la calidad de la educacin, y la eficiencia administrativa; - Llevar a cabo las acciones que les correspondan en la adquisicin y entrega de los bienes objeto de los programas de apoyo establecidos por el Ministerio de Educacin; - Ejecutar o coordinar la ejecucin de las acciones de adecuacin, desarrollo y evaluacin curricular de conformidad con las polticas educativas nacionales vigentes y segn las caractersticas y necesidades locales; - Evaluar la calidad de educacin y el rendimiento escolar en el departamento correspondiente y apoyar acciones en esta materia dirigidas por el nivel central del Ministerio; - Programar y ejecutar acciones de capacitacin del personal docente y de otro bajo su jurisdiccin; - Apoyar el diseo, programacin y realizacin de investigaciones educativas departamentales y apoyar el desarrollo de investigaciones y estudios a nivel regional o nacional; - Efectuar o supervisar la ejecucin de acciones de evaluacin institucional para fortalecer la gestin tcnica y administrativa del sistema Acuerdo Gubernativo 20-2004 Artculo 22. Funciones del Director Departamental a) Coordinar la labor de las dependencias del Ministerio en su circunscripcin departamental. b) Dirigir, organizar, coordinar y supervisar las actividades de la formulacin del anteproyecto de presupuesto de egresos, plan operativo anual, programacin de la ejecucin presupuestaria y financiera, incluyendo el fondo rotativo interno de las dependencias del Ministerio en el departamento. c) Llevar en forma actualizada y sistematizada el inventario de bienes muebles e inmuebles que tenga bajo su responsabilidad. d) Otras funciones que le designe el Despacho Ministerial.

Acuerdo Gubernativo 165-96 educativo en el mbito departamental; - Formular el anteproyecto de presupuesto de conformidad con las polticas, normas y lineamientos dictados por el nivel central del Ministerio; - Ejecutar y evaluar la ejecucin de los recursos financieros asignados al departamento, verificando la correcta utilizacin de los mismos, de conformidad con la ley y las polticas, normas y lineamientos dictados por el nivel central del Ministerio. - Apoyar el proceso de reclutamiento, seleccin y propuesta de nombramiento de personal, de conformidad con el marco legal vigente y las normas y lineamientos dictados por el nivel central del Ministerio; - Designar a personal interino, aprobar la concesin de licencias, traslados y permutas; aplicar los procedimientos legales del rgimen disciplinario y otras acciones de personal, cuando corresponda de conformidad con la ley, todo al tenor de los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educacin y los que establezcan las disposiciones legales. - Ejecutar y verificar el cumplimiento de acciones de administracin escolar relacionadas con horarios y calendarios escolares, uso de instalaciones y edificios educativos, cumplimiento de disposiciones disciplinarias, cumplimiento de jornadas de trabajo y todas aquellas funciones que correspondan a la adecuada prestacin de los servicios; - Autorizar el funcionamiento de establecimientos educativos privados en su jurisdiccin, de conformidad con las disposiciones legales vigentes y supervisar su funcionamiento y calidad de la educacin que imparten; - Mantener actualizado el archivo de registros escolares y extraescolares de su departamento y elaborar los informes correspondientes. - Facilitar y expeditar la autorizacin y firma de ttulos y diplomas correspondientes a las carreras del ciclo de educacin diversificada; - Efectuar las acciones de supervisin educativa de los diversos programas y modalidades en su jurisdiccin; - Llevar a cabo el proceso de recoleccin, procesamiento y anlisis de informacin educativa a nivel departamental y generar los indicadores educativos correspondientes para

Acuerdo Gubernativo 20-2004

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Acuerdo Gubernativo 165-96 orientar la toma de decisiones; - Apoyar la realizacin de estudios para efectos de cooperacin tcnica y financiera nacional e internacional y la ejecucin de programas y proyectos con financiamiento externo, de acuerdo a las polticas educativas vigentes; - Coordinar la ejecucin y supervisar programas de educacin extraescolar en su jurisdiccin, promoviendo la participacin en los mismos de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. - Coordinar acciones con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para la realizacin de proyectos y programas educativos en su jurisdiccin; - Programar, organizar, ejecutar o coordinar la ejecucin y supervisar programas de educacin bilinge intercultural; y, - Ejecutar otras funciones que correspondan de conformidad con las responsabilidades que le conciernen en el nivel departamental.

Acuerdo Gubernativo 20-2004

En relacin con los centros educativos privados, las Direcciones tienen entre sus funciones autorizar su funcionamiento de conformidad con las disposiciones legales vigentes, y supervisar su funcionamiento y la calidad de la educacin que imparten.12 Son las responsables de procesar el expediente de cada establecimiento que solicita autorizacin y, al ser ste completado, emitir la resolucin correspondiente para su aprobacin. Cada uno de los directores departamentales tiene a su cargo la supervisin educativa y la coordinacin de los capacitadores tcnico-pedaggicos de su respectiva jurisdiccin. Cada direccin debe contar con las normas de supervisin para que sus supervisores cumplan su funcin adecuadamente. En la actualidad la supervisin educativa se rige por el Reglamento de Supervisin Tcnica Escolar, Acuerdo nmero 123 A de la Jefatura de Gobierno. Ante la direccin departamental correspondiente deben presentarse las solicitudes y los documentos que sta solicite para autorizar: a) el funcionamiento de academias y de colegios privados; b) el cambio de direccin del centro educativo; c) el cambio y/o ampliacin de jornadas; d) el cambio de personal docente y/o administrativo; e) la ampliacin de servicios educativos de academias y centros educativos; f) el cambio de director de un centro educativo privado; g) el aumento de cuotas escolares.
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Artculo 2 del Acuerdo Gubernativo nmero 165-96.

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4.5. Ley de Educacin Nacional, Decreto nmero 12-91 del Congreso La Ley de Educacin Nacional (1991) regula lo relativo a la educacin en el pas, siendo el educando el centro y sujeto del proceso educativo, fomentando, promoviendo e impulsando valores, conocimientos y destrezas. Crea el Sistema Educativo Nacional, con carcter participativo, regionalizado, descentralizado y desconcentrado. Lo integran el MINEDUC, la comunidad educativa, los centros educativos y los subsistemas de educacin escolar y de educacin extraescolar.13 El estado est obligado a propiciar y facilitar la educacin sin discriminacin, dndole prioridad en el Presupuesto Nacional; debe promover la dignificacin y superacin efectiva del Magisterio Nacional, y garantizar el funcionamiento de centros educativos (artculo 33). La ley establece los derechos y obligaciones de los educandos, padres de familia y educadores. El MINEDUC es el responsable de coordinar y ejecutar las polticas educativas del Sistema Educativo. Lo integran el nivel de direccin superior (despacho ministerial y viceministeriales y el Consejo Nacional de Educacin), el nivel de alta coordinacin y ejecucin (direcciones generales y regionales), el nivel de asesora y planeamiento (dependencias especficas de asesora, planificacin, ciencia y tecnologa) y el nivel de apoyo (dependencias operativas y apoyo logstico).14 El despacho ministerial es el responsable de establecer las polticas educativas juntamente con el Consejo Nacional de Educacin. La estructura del Ministerio debe orientarse a una descentralizacin tcnico-administrativa. Aun cuando no estn activas, regula a las Direcciones Regionales como dependencias tcnico-administrativas para desconcentrar y descentralizar las polticas y acciones educativas; regular a las comunidades educativas que colaboran con la consecucin de los principios y fines de la educacin, y a los centros educativos -pblicos, privados o por cooperativa- (artculos 17, 18, 20). En cuanto a los centros educativos privados, stos son establecimientos a cargo de la iniciativa privada que ofrecen servicios educativos, de conformidad con los reglamentos y disposiciones aprobadas por el Ministerio de Educacin, quien a la vez tiene la responsabilidad de velar por su correcta aplicacin y cumplimiento.15 Por su parte, en el inciso a) del artculo 24 se establece que los centros educativos privados funcionan de conformidad con el artculo 73 de la Constitucin Poltica de la Repblica, previa autorizacin del Ministerio de Educacin, quien la otorgar cuando cumplan los requisitos establecidos en el reglamento especfico.16 Y el inciso c) del mismo artculo establece que, para normar el funcionamiento de los centros educativos privados, el Ministerio de Educacin elaborar el reglamento respectivo. Al ao 2007 todava no se cuenta con un reglamento especfico que regule lo relativo a la autorizacin y funcionamiento de los colegios privados, por lo que se aplican las normas
Ver artculos del 1 al 6 de la Ley de Educacin Nacional. Ver artculos 8 y 9 de la Ley de Educacin Nacional. 15 Artculo 23 de la Ley de Educacin Nacional. 16 El artculo 73 de la Constitucin Poltica de la Repblica establece: () Los centros educativos privados funcionarn bajo la inspeccin del Estado. Estn obligados a llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudio.
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dispersas en la Ley de Educacin Nacional, el Reglamento de la Ley de Educacin, acuerdos gubernativos y circulares. Debido a la falta de un lineamiento general en la Ley Nacional de Educacin y a los mltiples reglamentos y disposiciones emitidos hasta la fecha, se considera que existe una sobreregulacin en cuanto a las normas que hay que seguir para autorizar el funcionamiento de un nuevo colegio, modificar sus actividades o Esto se traduce tambin en desconocimiento de las normas, cerrarlo.17 burocratizacin de los procedimientos y creacin de barreras para la prestacin de servicios educativos por parte de los establecimientos educativos privados. 4.5. Reglamento de la Ley Nacional Gubernativo nmero 13-77 de Educacin, Acuerdo

Otra norma importante de analizar, aun cuando responde a la Ley Nacional de Educacin de 1976 (derogada en 1991), es el Reglamento de dicha ley, contenido en el Acuerdo Gubernativo nmero 13-77 (1977). Si bien este reglamento desarrolla el contenido de una ley derogada, an contina aplicndose, habiendo sido superado por normas menores como Por lo que, en este sentido, debe acuerdos ministeriales y circulares.18 evaluarse la efectividad de un cuerpo normativo que responde a los criterios de hace ms de veinte aos y, especialmente, a una ley derogada. Tambin debe evaluarse su reforma dado que ha sufrido derogatorias tcitas a travs de la posterior promulgacin de acuerdos gubernativos que regulan la misma materia. Tal es el caso de lo relativo a la organizacin del Ministerio que est regulado tanto en el Reglamento de la Ley de Educacin Nacional (1977) como en el Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin (2004). El Reglamento de 1977 responde a la estructura organizacional de la Ley Nacional de Educacin que rigi desde el ao 1976 hasta el ao 1991 en que fue derogada. El Reglamento Orgnico Interno del Ministerio responde a los lineamientos establecidos en la nueva Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto
En otras legislaciones latinoamericanas, la propia Ley de Educacin da los lineamientos bsicos para la autorizacin y funcionamiento de los centros educativos privados. Tal es el caso de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza -Ley nmero 18962- de Chile (1990) y sus reformas, as como la Ley General de Educacin -Decreto nmero 917- de El Salvador (1996). Dichos lineamientos son de conocimiento general y cumplimiento obligatorio, evitando de esta forma el alto grado de discrecionalidad que pueden desarrollar los funcionarios pblicos de turno encargados de esta funcin. 18 De acuerdo con el artculo 105 de la Ley de Educacin Nacional, se fijaron sesenta das a partir de la fecha de promulgacin de la ley para la elaboracin y aprobacin de su reglamento. Sin embargo, al ao 2007 todava no se cuenta con dicho reglamento. La justificacin para seguir utilizando el Reglamento de la Ley de Educacin del ao 1977 es el artculo 106 tambin de la Ley de Educacin Nacional vigente que establece que Los actuales reglamentos que rigen la educacin se continuarn aplicando en todo lo que no se oponga a la presente ley hasta que sean derogados expresamente por los nuevos reglamentos.
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nmero 114-97) y a la organizacin ministerial que se haba venido desarrollando hasta el ao 2004. Como se observa en la Tabla No. 2, existen algunas dependencias que nicamente regula el Reglamento de la Ley de Educacin Nacional y que no fueron abordadas en el Reglamento Orgnico Interno del Ministerio. Estas, en la medida que no forman parte de la estructura del Ministerio y que forman parte del Presupuesto General del Estado, siguen vigentes y reguladas por el Reglamento referido. Otras dependencias vuelven a normarse en el Reglamento Orgnico Interno, modificando de esta forma el Reglamento de la ley vigente desde 1977.
Tabla No. 2 Organizacin del Ministerio de Educacin de acuerdo con ambos Reglamentos Reglamento de la Ley de Educacin Nacional Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin Acuerdo Gubernativo nmero M. de E. 13-77 Acuerdo Gubernativo nmero 20-2004 Fecha emisin: 7 noviembre de 1977 Fecha emisin: 12 de enero de 2004 Organizacin del Ministerio:20 Organizacin del Ministerio:19 a. Dependencias de la Direccin Superior: a. Funciones sustantivas: Unidad Sectorial de Investigacin y Despacho Ministerial, integrado por el Planificacin Educativa USIPEMinistro y los Viceministros Consejo Tcnico Direccin de Educacin Extraescolar (DIGEEX) Supervisin Especfica del Despacho Direccin de Educacin Bilinge Oficiala Mayor Intercultural (DIGEBI) Direccin General de Administracin Direccin General de Educacin Fsica Departamento Legal (DIGEF) Departamento de Relaciones Pblicas Programa Nacional de Autogestin para el Departamento Editorial Desarrollo Educativo (PRONADE) Departamento de Control y Ejecucin Direccin de Calidad y Desarrollo Presupuestal Educativo (DICADE) Direcciones Regionales de Educacin Direccin General de Planificacin Educativa (DIGEPE) b. Dependencias Especficas del Subsector de Unidad de Innovacin Educativa (UNINE) Educacin: Unidad de Informtica (UDI) Direccin General de Educacin Escolar Direccin Departamental de Educacin Direccin General de Educacin (DIDEDUC) Extraescolar Junta Calificadora de Personal b. Funciones administrativas: Direccin General de Administracin c. Dependencias Especficas del Subsector Cultura: Unidad de Administracin Financiera Direccin General de Bellas Artes (UDAF) Instituto Nacional del Patrimonio Cultural Unidad de Cooperacin Nacional e Instituto Nacional de la Juventud Internacional (UCONIME) Direccin General de Proyectos de Apoyo d. Dependencias Especficas del Subsector de (DIGEPA) Ciencia y Tecnologa: Direccin de Personal Instituto Nacional de Ciencia y Tecnologa Junta Calificadora de Personal (JCP) Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) Unidad de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC). c. Funciones de apoyo tcnico: Departamento Jurdico Departamento de Comunicacin Social
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Ver artculos del 6 al 49 del Reglamento. Ver artculos del 3 al 32 del Reglamento.

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Reglamento de la Ley de Educacin Nacional

Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de Educacin d. Funciones de control tcnico: Unidad de Auditoria Interna (UDAI), con apoyo de la Unidad de Planificacin Educativa (UPE).

El Reglamento de la Ley de Educacin Nacional tambin regula otras materias como es lo relativo al Sistema Educativo Nacional, el rgimen educativo, la educacin especial y experimental, el rgimen econmico y financiero. En el rgimen educativo se norma lo relativo a la educacin privada y el funcionamiento de los centros educativos privados (artculo 77 en adelante). De acuerdo con el Reglamento, antes de obtener la autorizacin para el funcionamiento de un establecimiento educativo privado, debe presentarse una solicitud al Ministerio de Educacin, en la que se demuestre que se cumplen con los siguientes requisitos: a) Que el Director Tcnico sea guatemalteco, Maestro de Educacin o con grado universitario en materias educativas, que llena los requisitos exigidos en el Decreto Legislativo 1485, Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado. Captulo de la Dignificacin y Catalogacin del Magisterio Nacional, y que el Director Administrativo tenga experiencia educativa. b) Que los directores sean de reconocida honorabilidad y que se encuentren en el goce de sus derechos civiles. c) Que los edificios, instalaciones, material y mobiliario renan las condiciones pedaggicas y de sanidad adecuadas. d) Descripcin de los servicios educativos que se ofrecen, los propsitos y lineamientos generales del establecimiento, el nmero mximo de educandos por grado y el precio que se cobrar por la educacin. e) Que el personal docente rena las condiciones exigidas para los establecimientos estatales. En cuanto al personal extranjero, debe cumplir con las disposiciones del Cdigo de Trabajo. f) Declaracin expresa de que se ceir a las leyes, reglamentos y disposiciones especficas del ministerio. Una vez comprobada la documentacin y superada satisfactoriamente la inspeccin de las instalaciones, puede concederse la autorizacin por un perodo de cinco aos. Para su renovacin deben cumplirse los mismos requisitos exigidos para su autorizacin inicial. Los centros educativos privados deben enviar anualmente a la Direccin Departamental de Educacin correspondiente (anteriormente a la Direccin General de Educacin Escolar) un informe en el que se haga constar: a) que todo el personal docente y directivo rene las condiciones exigidas por la ley; b) las actividades realizadas, resultados obtenidos, estadsticas escolares, y los planes y prospectos para el nuevo perodo lectivo; c) comprobar que se realizaron las mejoras o cambios recomendados; d) el prospecto de cuotas por colegiaturas que regirn durante el ciclo escolar, y e) la constancia de solvencia de pago a sus maestros.

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4.6. Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado. Captulo de la Dignificacin y Catalogacin del Magisterio Nacional Decreto 1485 del Congreso de la RepblicaLas relaciones laborales del Estado con el magisterio nacional estn reguladas por el Captulo de la Dignificacin y Catalogacin del Magisterio Nacional, Decreto nmero 1485 del Congreso de la Repblica, y por la Ley del Servicio Civil.21 Este captulo es una ley complementaria del Estatuto Provisional de los Trabajadores -Decreto Presidencial nmero 584- de agosto de 1961, derogado por la actual Ley de Servicio Civil -Decreto Legislativo nmero 1748-, de mayo de 1968. La ley responde a los principios constitucionales relativos a la dignificacin econmica, social y cultural del Magisterio Nacional contenidos en la Constitucin Poltica del ao 1956, y a la Ley Orgnica de Educacin Nacional del ao 1956.22 El objetivo de dicho captulo es regular las relaciones laborales de los miembros del Magisterio Nacional con el Estado.23 Para ello establece la catalogacin del magisterio, entendida como la clasificacin valorativa que el Estado instituye para las personas que se dedican a la enseanza y las que, con ttulo docente, presten servicios en cargos dependientes del Ministerio de Educacin Pblica y llenen los requisitos de la presente ley24. En el Captulo se crea un derecho tutelar que ampara y protege a todo docente catalogado. Son fines generales de la catalogacin normar y mejorar la docencia nacional, y propiciar la superacin del magisterio guatemalteco. Tiene como fines especiales: a) el ordenamiento y la estabilidad de sus miembros; b) su responsabilidad y tecnificacin profesional; c) su perfeccionamiento cultural; y d) su dignificacin econmicosocial (artculo 3) Existen seis clases de catalogacin, dependiendo del salario que se devenga (artculo 4).25

Artculo 85 de la Ley del Servicio Civil, Decreto Legislativo nmero 1748, dice: Las relaciones de los miembros del Magisterio Nacional con el Estado, en los puestos cubiertos por el Decreto nmero 1485, se seguirn rigiendo exclusivamente por el mencionado decreto, que se considera una ley complementaria a la Ley de Servicio Civil, y solamente en forma supletoria, se aplicar la presente ley. Es importante resaltar que, de acuerdo con este artculo, la Ley de Servicio Civil es complementaria al Decreto 1485, por lo que, de no encontrarse normas en ste ltimo relativas a la contratacin, traslado, remocin, capacitacin de miembros del Magisterio Nacional, se aplicar en sustitucin la Ley de Servicio Civil. 22 Ver considerando primero del Decreto Legislativo 1485. 23 Las relaciones laborales de los trabajadores del sector pblico con el Estado se rigen por la Ley del Servicio Civil. La relacin laboral del Estado con los maestros del sector pblico se rigen por el Captulo referido. 24 Artculo 2 del Captulo de la Dignificacin y Catalogacin del Magisterio Nacional, Decreto nmero 1485. 25 Debe hacerse notar que la catalogacin no implica una carrera docente. Sirve para clasificar al personal para efectos del aumento al salario que devengar.
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Clase A B C D E F

Tabla No. 3 Clases de Catalogacin Caracterstica Sueldo bsico Aumento del 20% sobre el sueldo bsico Aumento del 40% sobre el sueldo bsico Aumento del 60% sobre el sueldo bsico Aumento del 80% sobre el sueldo bsico Aumento del 100% sobre el sueldo bsico

El Captulo establece la clasificacin del magisterio en niveles o reas de trabajo y las calidades profesionales para ocupar los puestos dependiendo del nivel educativo o rea de trabajo en la que se desempear la persona (artculo 12). El Captulo incluye normas para ocupar las vacantes, la obligacin de la capacitacin y nivelacin, as como el procedimiento que debe seguirse ante la Junta Calificadora de Personal -JCP- para que los maestros puedan ir ascendiendo en el escalafn o catalogacin, de acuerdo con la evaluacin de los servicios de los docentes.26 El Captulo de la Dignificacin y Catalogacin del Magisterio Nacional, Decreto nmero 1485 del Congreso de la Repblica, es una ley que tambin ha sido superada por la aprobacin de nuevas normas, o cuyos artculos han quedado en desuso. Por ejemplo, el captulo IV regula lo relativo a las categoras docentes transitorias, las cuales, por su naturaleza, ya no se necesitan ni se aplican; lo mismo sucede con el captulo VI relativo a la capacitacin y nivelacin para los docentes que no contaban con la categora de titular (categoras docentes transitorias). El decreto se complementa con el Acuerdo Gubernativo nmero 193-96, el cual regula el proceso de oposicin municipal para el nombramiento de personal docente en el caso de las plazas vacantes en los niveles de educacin preprimaria y primaria de los establecimientos educativos oficiales del pas. Para el efecto se crean jurados municipales de oposicin, as como un jurado nacional, el cual se apoya a su vez en los jurados auxiliares departamentales. Esta legislacin no contempla la posibilidad de una carrera docente en la que se otorguen incentivos a quien imparte clases con una buena prctica y cuyos alumnos aprenden adecuadamente lo esperado. El escalafn est basado en los aos de antigedad que tienen un maestro o maestra en el sistema. 4.7. Institutos de Educacin Bsica por el Sistema de Cooperativas de Enseanza

Los Institutos de Educacin Bsica por el Sistema de Cooperativas de Enseanza se crearon mediante el Acuerdo Gubernativo nmero 1, del 17 de
26 La acumulacin de puntos se computa anualmente y la evaluacin se hace en forma quinquenal. La evaluacin toma en cuenta: tiempo de servicio (40 puntos), calidad de la labor en el cargo que se desempea (hasta 20 puntos), superacin capacitacin, nivelacin o perfeccionamiento profesional- (hasta 20 puntos), mritos especiales (hasta 5 puntos), servicio extracargo (hasta 15 puntos).

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enero de 1972, el cual fue derogado por la nueva Ley de Institutos de Educacin por Cooperativa de Enseanza (Decreto nmero 17-95 del Congreso). La finalidad de estos institutos es contribuir a la formacin integral de los guatemaltecos, en las reas y niveles regidos por el Ministerio de Educacin. Se rigen tambin por lo establecido en la Ley de Educacin Nacional, y por los principios y doctrina del sistema cooperativo. Su financiamiento es tripartito: padres de familia, la municipalidad correspondiente y el Ministerio de Educacin. El Estado est obligado a presupuestar anualmente el aporte a estos institutos. La asignacin estatal no puede ser menor a Q.5,000.00 por grado o seccin, siempre que cada grado o seccin cuente con un mnimo de 20 alumnos legalmente inscritos. Esta asignacin puede incrementarse dependiendo de la situacin econmica y social del pas. Las municipalidades aportan a estos institutos bajo el mandato constitucional de aportar econmica y materialmente a la creacin y funcionamiento de estos institutos. De igual forma, el gobierno de cada instituto por cooperativa es tripartito, correspondindole a una junta directiva integrada con miembros de cada sector: cuatro representantes de los padres de familia (que se eligen anualmente), y tres representantes de las municipalidades y docentes (artculo 3). Administrativamente le corresponde a la Seccin de Educacin Cooperativa Regional de las Direcciones Tcnicas Regionales del Ministerio, orientar, capacitar y coordinar a estos institutos. 4.8. Reglamento de los Institutos por Cooperativa de Enseanza El reglamento de los institutos por cooperativa de enseanza, Acuerdo Ministerial No. 58, de marzo de 1995, emana del Ministerio de Educacin con el fin de establecer las normas que rigen a dichos institutos. Define la naturaleza jurdica de los mismos como entidades de servicio no lucrativas (artculo 3)27, y justifica la existencia de los mismos para la solucin de los siguientes problemas y alcanzar los siguientes propsitos (artculos 4 y 5), conforme se plantea en la Tabla No. 4:

27 Los institutos por Cooperativa de Enseanza no deben confundirse con las cooperativas, pues esa no es su naturaleza jurdica. Sin embargo, como puede observarse en otros artculos del reglamento, se hace mencin a cooperativas como parte tripartita en la administracin y financiamiento de los institutos (ver artculos 27, 29, 45 del Reglamento).

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Tabla No. 4 Problemas y Soluciones que se abordan con la creacin de institutos por cooperativa de educacin Problemas Soluciones Demanda insatisfecha de educacin en las Facilitar el acceso a la educacin. comunidades. Obligacin estatal de participar en el Contribuir al mejoramiento formativo e desarrollo social y econmico del pas a informativo de la poblacin travs de la educacin. proporcionando educacin a precios accesibles. Necesidad de crear institutos en los Fomentar e incrementar la participacin lugares en donde no existen directa de las municipalidades, padres de establecimientos oficiales de esta familia y el sector privado en los naturaleza. programas de desarrollo educativo de su comunidad. Limitada asignacin financiera del Ministerio de Educacin para crear establecimientos educativos bajo su completa responsabilidad.

En el captulo IV se establece que el Estado, por medio del Ministerio de Educacin, realizar aportes correspondientes. En una reciente modificacin al reglamento, el aporte anual mnimo se elev de Q.2,000.00 a la cantidad de Q.8,933.00, y el aporte anual mximo se elev de Q. 5,000 a 21,831.00, por grado o por seccin. Adems, se establece que las Municipalidades contribuirn como mnimo con Q. 1,000 anuales, por grado o por seccin.28 El artculo 38 de este reglamento establece que los institutos por cooperativa establecern cuotas por colegiatura de veinte quetzales mensuales (Q. 20) como mximo, las cuales debern ser aprobadas por la Direccin Tcnica Regional correspondiente, de conformidad con la situacin socioeconmica y el servicio prestado. Se encuentra un problema en la posibilidad de incrementar cuotas, aunque posteriormente, en otro artculo le da la potestad a la junta directiva de establecer otras cuotas, lo cual puede interpretarse como una contradiccin dentro del mismo cuerpo legal. Los institutos por cooperativa constituyen un mecanismo para extender la cobertura de secundaria por lo que debe facilitarse que puedan autofinanciarse y crecer. Sera suficiente con que los padres de familia, constituidos en una asamblea, decidan las cuotas que pueden pagar para que el establecimiento brinde la mejor educacin. 5. Otras normas conexas 5.1. Circular nmero 9-88. Documentos que deben formar parte del expediente en el que se solicite la creacin, autorizacin de funcionamiento o ampliacin del plazo de centros privados

Acuerdo Ministerial nmero 823-2007, publicado en el Diario de Centroamrica el 31 de mayo de 2007.

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Con la finalidad de identificar los documentos que deben formar parte del expediente mediante el cual se solicita la creacin, la autorizacin de funcionamiento o la ampliacin del plazo de centros educativos privados, y para que sirviera de gua a los directores de nivel, directores tcnicos y supervisores tcnicos de educacin departamentales, el Director General de Educacin de turno emiti la circular nmero 9-88 (1988). Dicha circular desarrolla los requisitos contenidos en el reglamento de la ley y establece otros adicionales que debern cumplir los interesados, con lo cual podra estarse cometiendo el error de superar con una norma menor el contenido de una norma de rango superior. Por ejemplo, el reglamento de la ley no requiere que los directores tcnico y administrativo presenten su currculum, pero la circular s lo exige. En el reglamento no se solicita la nmina del personal administrativo, ni las calidades que debe reunir o los cargos que debe desempear, pero la circular s lo solicita. En cuanto al personal docente, en el reglamento nicamente se pide que se cumplan los requisitos que se exigen para los establecimientos estatales (compatibilidad de profesin con el nivel educativo en que impartir clases), pero no el detalle de asignaturas, su currculum o cdula docente, lo que s se exige en la circular. Tampoco se exige en el reglamento que se presente el horario de clase por grado. 5.2. Autorizacin de cuotas escolares, Decreto-Ley 116-85 y su reglamento

La autorizacin para el funcionamiento de un centro educativo privado incluye la autorizacin de las cuotas que ste puede cobrar a los alumnos. Mediante el Decreto-Ley nmero 116-85 se regula el procedimiento que debe seguirse para la autorizacin de las cuotas que se cobran en los colegios privados. Esta regulacin se fundamenta en la funcin del Estado de vigilar y controlar el funcionamiento de los centros de educacin privados y la situacin econmica del pas.29 Su objetivo es lograr un beneficio para los que cubren las cuotas y salvaguardar los intereses de los propietarios de los centros educativos. As los centros educativos privados nicamente pueden cobrar las cuotas que les haya autorizado el Ministerio de Educacin, quedndoles prohibido cobrar cualquier clase de contribucin adicional en calidad de bono, donacin u otra figura, que signifique retribucin por el servicio prestado.30 Cada vez que se solicite un incremento a las cuotas, ste no podr ser mayor del 15%. Quien cobre cuotas no autorizadas ser sancionado con la cancelacin del establecimiento, mediante resolucin del Ministerio de Educacin. Asimismo debern devolver a quienes hayan pagado la suma de dinero que exceda de la cuota autorizada. El reglamento del Decreto-Ley Gubernativo nmero 1202-85 y normar el procedimiento para la incrementos a las mismas. descrito est contenido en el Acuerdo sus modificaciones, y tiene por finalidad autorizacin de las cuotas escolares y los La autorizacin la otorga la Direccin

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As lo establecen los considerandos del Decreto-Ley. Artculos 1 y 2 del Decreto-Ley 116-85.

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Departamental respectiva31, la cual debe realizar el estudio socioeconmico correspondiente, verificar la ubicacin del centro educativo y fijar las cuotas respectivas, que deben ser acordes con la situacin econmica de la poblacin escolar que atienden y los servicios que prestan. Quienes estn interesados en incrementar las cuotas deben solicitar autorizacin durante el primer trimestre del ciclo lectivo anterior a aquel en que se quiera aplicar el incremento. Las solicitudes deben presentarse cada tres aos. La resolucin en que se autorice el incremento o fijacin de cuotas tiene una vigencia de tres aos. Ni la ley ni el reglamento establecen la posibilidad de los interesados de actualizar las cuotas antes de tres aos. Tampoco se indica la facultad de los interesados para oponerse a la resolucin que emita la Direccin Departamental correspondiente. Se desconoce cules son los parmetros, el mtodo o los criterios que utilizan las direcciones departamentales para decidir si se autorizan o no una cuota o su aumento. De acuerdo con la forma como ha sido redactado el Decreto-Ley 116-85 y sus modificaciones pareciera que el aumento de cuotas se justifica por las prestaciones laborales (sueldo) y el trato que reciben los trabajadores de las entidades privadas, los cuales no guardan relacin con los servicios que se prestan. El Ministerio de Educacin no debe tener como finalidad la autorizacin de precios de los servicios que presten los centros educativos privados. En todo caso, su funcin es velar para que los padres de familia reciban los servicios que se les cobran, y que stos sean de calidad. Para este monitoreo es importante que los centros educativos presenten la informacin que les solicite el ministerio, que exista una buena supervisin para corroborar dicha informacin, y que la misma sea accesible a los padres de familia, en su calidad de usuarios del servicio, a fin de que ellos mismos puedan realizar la supervisin necesaria. 5.3. Reglamento de Supervisin Tcnica Escolar, Acuerdo nmero 123 A de la Jefatura de Gobierno Lo relativo al sistema de supervisin tcnica escolar est regulado por el Reglamento de Supervisin Tcnica Escolar, Acuerdo nmero 123 A de la Jefatura de Gobierno, emitido durante el gobierno de Enrique Peralta Azurdia. De acuerdo con dicho reglamento, la supervisin tiene como objetivos: a) Desarrollar en los maestros la comprensin acerca de la finalidad, caractersticas y funciones de los distintos niveles educativos y su relacin. b) Estimular en los maestros el inters por profundizar y actualizar sus conocimientos sobre educacin, proporcionndoles oportunidades de superacin.
Anteriormente era facultad de la Direccin General y de las Direcciones Regionales. Con el Acuerdo Gubernativo nmero 165-96 son las Direcciones Departamentales de Educacin las facultadas para autorizar el funcionamiento de los centros educativos privados.
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c) Contribuir a establecer las relaciones entre el maestro y la comunidad, para promover el desarrollo de la misma y divulgar la labor desarrollada por la escuela. d) Coordinar la labor de los maestros y orientarlos en la solucin de los problemas que afronten con los educandos. e) Investigar las causas de los problemas que afectan a la educacin y proponer soluciones. f) Orientar en las tcnicas de supervisin, organizacin y administracin escolares a los directores de escuelas de los diversos niveles educativos. El reglamento incluye normas de organizacin de la supervisin y las atribuciones de las distintas autoridades involucradas en la misma. En la actualidad la supervisin educativa de los diversos programas y modalidades en su ejecucin es atribucin de cada una de las direcciones departamentales.32 Sin embargo, en la actualidad contina aplicndose el Reglamento nmero 123 A, el cual debera adecuarse a los cambios administrativos que ha experimentado el Ministerio de Educacin. En dicho reglamento no se especifica si la supervisin en l regulada aplica tanto para establecimientos pblicos como para establecimientos privados. Ante la falta de aclaracin, se han interpretado como normas de supervisin para ambos sectores, siendo que stos, por su naturaleza, difieren uno del otro, por lo que necesitan de sistemas de supervisin distintos.33 En opinin de algunos directores de establecimientos educativos privados, actualmente no se realiza una supervisin de la calidad educativa, sino que generalmente sta se limita a la revisin de los aspectos formales y al cumplimiento de procedimientos administrativos. 5.4. Reglamento para el otorgamiento de matrcula escolar del nivel de educacin media Al ao 2007 exista la norma segn la cual todos los estudiantes del nivel medio de establecimientos tanto pblicos como privados, en cualquiera de sus ciclos, deben adquirir la matrcula escolar para poder inscribirse en los centros de enseanza de dicho nivel. Con la matrcula se obtiene el derecho de escolaridad en el grado y ciclo escolar que corresponda, y a recibir los beneficios derivados de la organizacin y proceso de la enseanza-aprendizaje.34 La matrcula ordinaria se otorga en los establecimientos oficiales durante el primer trimestre de cada ao, y tiene un valor de Q1.50 por alumno inscrito. Las entidades privadas deben acudir al centro oficial que le designe la supervisin respectiva. El otorgamiento de las matrculas est sujeto a los controles que ejerzan los supervisores de educacin. Dichos controles deben garantizar la legalidad de los documentos que amparan las matrculas (los
32 Artculo 2 del Acuerdo Gubernativo nmero 165-96, mediante el cual se crean las Direcciones Departamentales de Educacin 33 La separacin de la supervisin educativa en pblica y privada es una medida tambin apoyada por las autoridades del Ministerio de Educacin. 34 Artculo 1 del Acuerdo Gubernativo nmero 1027-83, del 8 de diciembre de 1983.

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expedientes de cada alumno) y la funcionalidad de los servicios que genera dicho otorgamiento. No existe una justificacin tcnica para que deba cumplirse este requisito. Cumplirlo representa costos en tiempo y dinero para los establecimientos de educacin primaria, ya que deben nombrar a una persona especfica para que se traslade al instituto pblico designado y en l complete, a mano, todas las matrculas escolares del ao. Por lo anterior, y dado que los ingresos que obtiene el Ministerio por concepto de la matrcula no son significativos para el Estado de Guatemala, el 21 de mayo de 2007 se aprob el Acuerdo Gubernativo nmero 162-200735 mediante el cual se deroga el Reglamento para el Otorgamiento de la Matrcula Escolar del Nivel Medio contenido en el Acuerdo Gubernativo nmero 32 del 30 de noviembre de 1981. Si bien era necesario revisar el concepto de la matrcula escolar, el procedimiento de derogacin levanta algunas interrogantes legales toda vez que el Acuerdo Gubernativo nmero 32 (de 1981) ya haba sido derogado por el Aparentemente el Acuerdo Gubernativo nmero 1027-83 (de 1983).36 Ministerio promovi la derogatoria del Acuerdo Gubernativo nmero 32 porque el Acuerdo Gubernativo 1027-83 que se consideraba vigente hasta la fecha, nunca cumpli con el requisito de publicacin en el Diario de Centroamrica (Diario Oficial), y por lo tanto nunca naci a la vida jurdica.37 5.5. Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, Decreto nmero 27-2003

El 19 de julio del ao 2003 entr en vigencia la Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, con la cual se pretende superar las deficiencias y vacos legales contenidos en el Cdigo de Menores (Decreto 78-79), vigente hasta esa fecha. Tambin responde a los compromisos que adquiri el Estado de Guatemala al suscribir en enero de 1990 la Convencin sobre los Derechos del Nio, aprobada por el Congreso en mayo de 1990. El objeto de la ley es contar con un instrumento jurdico de integracin familiar y promocin social, que persigue lograr el desarrollo integral y sostenible de la niez y adolescencia guatemalteca, dentro de un marco democrtico e irrestricto respecto a los derechos humanos (artculo 1). La ley reconoce el derecho de la niez y adolescencia como un derecho tutelar de los nios, nias y adolescentes, otorgndoles proteccin jurdica preferente. Norma los derechos humanos de los nios/as y adolescentes a la vida, a la igualdad, a la integridad personal, a la familia y a la adopcin, as como el
Publicado el 28 de mayo de 2007 en el Diario de Centroamrica. El artculo 14 del Acuerdo Gubernativo 1027-83 dice: Se deroga el Acuerdo Gubernativo nmero 32 de fecha 30 de octubre de 1981 y todas las disposiciones que se opongan al presente reglamento. 37 Departamento de Asesora Jurdica del Ministerio de Educacin, 28 de mayo 2007.
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derecho a la libertad, identidad, respeto, dignidad y peticin.38 Tambin norma los derechos sociales tales como el derecho a un nivel de vida adecuado y a la salud; a la educacin, cultura, deporte y recreacin; a la proteccin de la niez y adolescencia con discapacidad; el derecho a la proteccin contra el trfico ilegal, sustraccin, secuestro, venta y trata de nios/as y adolescentes; el derecho a la proteccin contra la explotacin econmica; el derecho a la proteccin por el uso ilcito de sustancias que produzcan dependencia; proteccin por el maltrato; proteccin por la explotacin y abusos sexuales; proteccin por conflicto armado; proteccin de los nios/as y adolescentes refugiados; proteccin contra toda informacin y material perjudicial para el bienestar de la niez y la adolescencia. Adems de derechos tambin se norman los deberes inherentes de los nios/as y adolescentes, y las obligaciones del Estado, la sociedad, los padres, tutores o encargados respecto de los nios/as y adolescentes. Por su importancia, tambin se regula en esta ley lo relativo a los adolescentes trabajadores. El Decreto regula lo relativo a los organismos de proteccin integral, tales como la Comisin Nacional de la Niez y de la Adolescencia, la Defensora de los Derechos de la Niez y la Adolescencia, la Unidad de Proteccin a la Adolescencia Trabajadora en el Ministerio de Trabajo y Previsin Social, y la Unidad Especializada de la Niez y la Adolescencia de la Polica Nacional Civil. Por ltimo se crean y regulan los Juzgados de la Niez y la Adolescencia, los Juzgados de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal, los Juzgados de Control de Ejecucin de Medidas y la Sala de la Corte de Apelaciones de la Niez y Adolescencia; y se regulan los procesos correspondientes ante estas instancias. Especficamente, en materia de educacin, el artculo 36 de la Ley establece que:
ARTICULO 36.- Educacin integral. Los nios, nias y adolescentes tienen derecho a recibir una educacin integral de acuerdo a las opciones ticas, religiosas y culturales de su familia. Esta deber ser orientada a desarrollar su personalidad, civismo y urbanidad, promover el conocimiento y ejercicio de los derechos humanos, la importancia y necesidad de vivir en una sociedad democrtica con paz y libertad de acuerdo a la ley y a la justicia, con el fin de prepararles para el ejercicio pleno y responsable de sus derechos y deberes, asegurndoles: a) Igualdad de condiciones para el acceso y permanencia en la escuela. b) El respeto recproco y un trato digno entre educadores y educandos. c) La formacin de organizaciones estudiantiles y juveniles con fines culturales, deportivos, religiosos y otras que la ley no prohba.

La educacin que reciban debe ser gratuita, laica y, a diferencia de lo que establece la Constitucin Poltica, es obligatoria hasta el ltimo grado de diversificado (artculo 37). De acuerdo con la ley, el Estado debe garantizar el derecho a la educacin multicultural y multilinge, debiendo desarrollarse los mecanismos para que los nios y adolescentes del rea rural tengan acceso a la educacin mediante programas adecuados a su realidad geogrfica, tnica y
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Ver artculos del 9 al 24, ambos inclusive, del Decreto 27-2003.

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cultural (artculos 38 y 39). En materia educativa, los padres, tutores o representantes de los nios y adolescentes tienen la obligacin de que estudien, inscribindolos en centros educativos, velando porque asistan a clases y deben participar activamente en el proceso educativo (artculo 40). De acuerdo con la Ley, la educacin debe fomentar los siguientes valores (artculo 41):
a) La promocin y difusin de los derechos de los nios, nias y adolescentes. b) El respeto a s mismo, a sus padres y dems personas e instituciones. c) El fomento y la preservacin de los valores culturales, artsticos, tnicos, lingsticos, de gnero y aprendizaje, costumbres y tradiciones propias del contexto social eliminando todas las formas de discriminacin y exclusin por razones de gnero, etnia, religin o condicin econmica. d) La preparacin para una vida responsable en una sociedad libre, con espritu de paz, tolerancia y amistad entre los pueblos. e) El desarrollo de un pensamiento autnomo, crtico y creativo. f) El respeto, conservacin y cuidado del ambiente.

En cuanto a las medidas de disciplina en los centros educativos, deben fomentarse respetando la integridad y dignidad de los nios, nias y adolescentes, garantizndoles de igual manera la oportunidad de ser escuchados previamente a sufrir una sancin. En especial en los centros educativos privados, se regula que stos no debern presionar psquica, fsica, pedaggica o moralmente a los nios, nias y adolescentes por ninguna causa; y en caso de incumplimiento de pagos debern usarse los mecanismos legales para que los padres, tutores o encargados cumplan con las obligaciones contradas con el establecimiento educativo (artculo 43). La variada interpretacin de este artculo ha permitido en algunos casos que los educandos continen estudiando y evalundose en centros educativos privados sin que sus padres o responsables cumplan con la obligacin de cancelar las cuotas escolares, amparados en la lenta aplicacin de la justicia y en las normas e instituciones pro defensa de los derechos humanos, estableciendo precedentes poco ejemplares. Por ltimo, en el artculo 45 de la ley se establece la obligacin del Estado, a travs de las autoridades competentes, a respetar y promover el derecho de los nios, nias y adolescentes al descanso, esparcimiento, juego y a las actividades recreativas y deportivas propias de su edad, a participar libre y plenamente en la vida cultural y artstica de su comunidad, creando las condiciones propicias para el goce de este derecho en condiciones de igualdad de oportunidades.

6.

Anlisis

Es necesario revisar toda la legislacin existente referente a la educacin para identificar las inconsistencias con un sistema que busque la calidad y la eficiencia en el aprendizaje, con los nios y las nias como centro del sistema

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educativo. Pero primero se debe conocer cules son las normas que existen en materia educativa. La revisin que se llev a cabo es slo de algunas normas que existen en relacin al tema educativo. Adems de leyes emitidas por el Congreso de la Repblica, y sus respectivos reglamentos, la educacin en el pas es regulada a travs de una extensa lista de Acuerdos Gubernativos y Acuerdos Ministeriales de los cuales el Ministerio de Educacin tiene algn registro. Adems de los acuerdos, tambin existen circulares tanto del Ministerio como de las distintas direcciones que son de aplicacin en el da a da del quehacer educativo, y de cuya existencia no se cuentan con los registros adecuados. Por tanto, puede darse el caso de que se apliquen regulaciones en una Direccin Departamental de la cual no se tenga informacin en la administracin central, o que todava se aplique algn reglamento o circular que ya haya sido superado por una nueva normativa, y no se tenga conocimiento de ello. Este exceso de legislacin y el desconocimiento del universo de normas que existen y que actualmente se aplican ya sea que estn vigentes o que no lo estn-, impide una mejor administracin de la educacin en el pas, y puede imponer costos que encarecen procesos en detrimento de la poblacin estudiantil, padres de familia, magisterio. Del universo de normas aplicables puede concluirse que son normas que no guardan necesariamente relacin ni coordinacin entre s; tampoco estn inspiradas en los mismos principios ni responden a un mismo modelo educativo. En este sentido, las normas que rigen la educacin no estn actualizadas, lo cual impide que puedan llevarse a cabo acciones dentro del marco de un nuevo modelo de gestin educativa, ya que en la legislacin dispersa que se aplica actualmente se encuentran normas y procesos que pueden considerarse hoy en da obstculos para un cambio educativo. Es importante contar con una legislacin basada en la descentralizacin como principio rector del sistema, as como tambin que genere los incentivos necesarios a los docentes para llevar a cabo su labor de la mejor manera posible. Es importante contar con la posibilidad de otorgar bonificaciones o premios a quien se supera profesionalmente y a quienes destacan en la labor que realizan, con resultados positivos en el aprendizaje de sus alumnos. Es importante contar con una ley de educacin y su reglamento acorde a la visin que se tiene de un sistema educativo que promueve oportunidades de aprendizaje para todos. 7. Recomendaciones

Se sugiere llevar a cabo un proceso de revisin y actualizacin de la legislacin educativa, incluyendo las acciones siguientes:

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Revisar y actualizar la Ley de Educacin Nacional y su reglamento, dentro del marco de un nuevo modelo de gestin educativa acorde a las necesidades y retos que se plantean. Incorporar incentivos adecuados para maestros carrera magisterial- en un nuevo cuerpo legal o modificando alguno existente. Proponer la carrera como director de establecimiento educativo, la cual requiere un sustento legal. Revisar y modernizar la legislacin que regula la educacin privada, con el fin de reducir las barreras para que aumente la oferta de establecimientos educativos de calidad, lo cual es de especial relevancia para la secundaria. Ley de los Institutos por Cooperativa debe ser revisada, para que permita un financiamiento adecuado y sostenible y que su marco legal se enmarque en la bsqueda de calidad. Para que las normas sean efectivas, debe hacerse un inventario de todas las leyes, acuerdos, reglamentos, circulares que existen; definir cules normas deben continuar y cules no; revisar y actualizar la normativa que debe aplicarse. Para esto se requiere de la colaboracin de todas las direcciones, unidades y departamentos del Ministerio de Educacin.

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