Ordenamiento territorial: Una instrumento estratgico para el desarrollo

Introduccin El territorio es la superficie terrestre sobre la cual vive un grupo humano o una colectividad poltica nacional. En los territorios encontramos condicionantes de orden natural (diversidad geogrfica y ecolgica) interactuando con procesos y condiciones de orden econmico y social. Esta interaccin da lugar a procesos diferenciados de organizacin del territorio 1 . Es decir, en cada espacio territorial se produce una particular articulacin entre recursos naturales, fsicos, humanos e institucionales. Uno de los resultados de esa interaccin son los sistemas de asentamiento y localizacin poblacional 2 . La ocupacin de un territorio puede ser orientada o espontnea. La ocupacin espontnea suele ser guiada por la lgica del mercado o por las motivaciones de los grupos de inters. Este tipo de ocupacin produce desequilibrios espaciales (de poblacin, de trabajo; de nivel de vida y de actividad; de infraestructura y equipamiento, etc.), los cuales dan lugar a actividades econmicas desvinculadas del medio con un comportamiento insostenible en el largo plazo, destruccin de recursos, degradacin ambiental, uso desordenado del suelo y exclusin social 3 . El ordenamiento territorial constituye una bsqueda de racionalidad en la ocupacin del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulacin de los recursos naturales, humanos e institucionales 4 . Alcanzar un desarrollo homogneo, que beneficie a todo el pas y que permita dar un uso adecuado y sostenible a los recursos naturales pasa por polticas de ordenamiento territorial. Es decir, pensar en el desarrollo supone proyectarse en el espacio teniendo en cuenta sus caractersticas y la forma en que ste viene siendo ocupado, para reorientarlo segn los fines y metas que las sociedades deseen conseguir. Actualmente el Per no tiene un plan territorial y crece espontneamente, teniendo como resultado una organizacin del territorio poco eficaz e injusta para la mayora de la poblacin. 5

Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, Descentralizacin, organizacin econmica del Territorio y Potencial de Recursos, pag. 7 2 Ibidem
3 4 5

Ibidem

I. Marco Conceptual del ordenamiento terrritorial 6 1.1 Definiciones La Carta Europea define el ordenamiento como laExpresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado. Segn el Proyecto Checua de Colombia, el Ordenamiento Territorial es el proceso por el cual se orienta la ocupacin y utilizacin del territorio y se dispone cmo mejorar la ubicacin en el espacio geogrfico de: los asentamientos (poblacin y vivienda), la infraestructura fsica (vas, servicios pblicos, las construcciones) y las actividades econmicas. Para el CONAM el ordenamiento territorial es un instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio. Otras definiciones: Bsicamente, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio de acuerdo con ciertos criterios (Domingo Gmez Orea, 2002) Es la manera de redistribuir geogrficamente la poblacin de acuerdo con la potencialidad de los recursos naturales y de las condiciones fsico-biticas, como bsqueda de unas mejores condiciones de vida (Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el caribe, 1991). Es la poltica del Estado, que permite una apropiada organizacin poltica-administrativa de la Nacin y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas, ambientales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la poblacin y la conservacin del ambiente (Angela Andrade, 1994)

1.2 Antecedentes El ordenamiento territorial no es una poltica nueva en el mundo. Se inicia en la dcada de los aos 60, del siglo pasado. Son los pases europeos quienes comienzan a desarrollar polticas de ordenamiento territorial. Actualmente en Europa, adems de la poltica interna que cada pas desarrolla, existen polticas de ordenamiento a nivel de la Unin Europea. Un instrumento
6

Tomado de El ordenamiento territorial: Aproximaciones terics, metodolgicas y prcticas, Ing. Zaniel Novoa Goicochea.

importante para los procesos de ordenamiento a este nivel es la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, antes citada, la misma que data de 1983 y que fue el resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenacin del Territorio de la Comunidad Europea. En Latinoamrica son Venezuela y Bolivia quienes presentan experiencias significativas en este campo. Otros pases como Colombia, Guatemala, Uruguay, Ecuador, Costa Rica, Honduras y San Salvador vienen impulsando polticas de ordenamiento territorial. 1.3 Clases de ordenamiento Entre las clases de ordenamiento tenemos: - Ordenamiento activo - Ordenamiento pasivo - Ordenamiento integral

Ordenamiento Territorial y Estrategias

ORDENAMIENTO ACTIVO ORDENAMIENTO PASIVO
Uso de zonificaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Zonificaciones basadas en categora espaciales para las cuales se establecen usos permitidos, prohbidos, restringidos, acompaados de normas que dan soporte legal a los planes. . Zonificacin Ecolgica-Econmica . Zonificacin y regulacin de reas protegidas . Regulacin de localizacin de viviendas e infra estructuras. . Zonificacin de reas de riesgo . Regulacin de uso y ocupacin de reas suburbanas

Intervencin dinmica sobre el territorio. Estrategias buscan modificar desequilibrio que caracterizan modelo territorial establecido. . Colonizacin y explotacin de tierras nuevas . Impulso a industrializacin de zonas deprimidas. . Descongestin urbana y/o poblamiento de reas poco habitadas . Poltica de Reforma Agraria . Desarrollo Rural Integrado

ORDENAMIENTO INTEGRAL
Combina instrumentos pasivos y activos Basado en articulacin funcional de las polticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupacin y Aprovechamiento del territorio

1.4 Enfoques Los enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos, de ello depende el contenido que se le d.

Enfoques y Contenidos del O.T.

Desequilibrio Territorial

Economistas
Localizacin de Inversiones

Ciudad Ordenacin Urbana Clasificacin urbana del suelo

Urbanistas ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Campo Mejora Productiva Primaria Transformacin Fsica del espacio

Ruralistas

Control de Actividades

Conservacionistas
Gestin Racional de RR.NN

Puntos focales de atencin segn campos de acceso a la prctica de O.T.

Gmes Orea, D. 2002

A continuacin mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Per.

Visiones, Enfoques y Actuaciones

Instituciones
TCA/CONAM FAO GTZ Unin Europea I.G. Agustn Codazzi/Min. Hda y Crdito- Colombia COSUDE-Masal CIGA-PUCP

Enfoque/Visin
Naturalista Ruralista/agrarista Ecologico-Ruralista Territorial- Rural Integrado Integral-Sistmico

Actuacin
Zonificacin Ecolgica Econmica (Loreto, San Martn, Madre de Dios) Ordenamiento Territorial Rural Sostenible ZEE y OT- San Martn Proyecto Leader (Espaa: Aragn, Mxico: Veracruz) POTM (600 municipios)

Integral-sistmico Integral-Sistmico

Cusco: Piuray, Quiquijana, Checca, Apurimac: Pichirhua, PAT-Tambogrande, POT-Litoral de Pakatnamu.

1.5 Caractersticas De Naturaleza pblica.- el ordenamiento territorial es una competencia del sector pblico repartida entre los diferentes niveles de la administracin, destinada a ordenar la ocupacin del territorio por parte de los agentes privados. De carcter cientfico.- el ordenamiento es una disciplina cientfica porque implica el estudio y anlisis del territorio. 1.6 Principios Participativo.- los grupos y actores sociales intervienen durante la formulacin y la gestin de los planes de ordenamiento territorial. Lo que supone la concertacin de intereses. Competitivo.- Porque debe buscar los mejores resultados. Es decir el logro de ms y mejores bienes y servicios con los menores recursos. Equitativo.- debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio. Sostenible.- debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente, asegurando la satisfaccin de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones.

1.7 Objetivos El ordenamiento territorial como proceso y poltica pblica puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo econmico y el equilibrio regional, mejorar la calidad de vida, proteger el medio natural, mejorar la gestin del territorio, etc. 1.8 Los mbitos espaciales y temticos del ordenamiento territorial a) La regin como escala espacial ptima. Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional. El concepto regin ha sido usado por los gegrafos para organizar la informacin geogrfica y el anlisis espacial. La correccin de los desequilibrios, ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presin mbitos regionales. Existen mltiples criterios para abordar una divisin regional: naturales, econmicos, histricos, funcionales, etc. b) Ordenamiento urbano

c) Ordenamiento rural.- El ordenamiento territorial en la zona rural es una medida poltica necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a que suele ser sometida. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demogrfica, poblacin ocupada en actividad agraria con poca calificacin para su reconversin a otras reas productivas, base econmica poco diversificada, bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, deterioro de las condiciones ambientales, conflictos de uso de suelo y recursos, dificultades administrativas, etc. d) Las cuencas como unidad de planificacin y de gestin integral.Cumple esta funcin debido a su alta cohesin geogrfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua. La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecucin de programas y proyectos especficos dirigidos a aprovechar adecuadamente, conservar, preservar, prevenir el deterioro y restaurar la cuenca hidrogrfica. En consecuencia es necesaria la articulacin de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios. e) reas de tratamiento especial Debe ser un componente importante la delimitacin de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras, los espacios de alta montaa y las reas de inters natural. f) Los Recursos Naturales El medio natural y en l los recursos naturales, es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. Implica considerar aspectos relacionados a la conservacin de los recursos, ecosistemas y los paisajes, determinacin de usos y aplicacin de regmenes de proteccin. Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos. 1.8 Poltica de Ordenamiento Territorial El ordenamiento se impone como medida de poltica que responde a la problemtica del territorio, pero requiere de un campo propio de anlisis y tratamiento poltico, tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional

La Poltica territorial no es solo ordenamiento fsico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un pas presenta o experimenta. Los determinantes internacionales La globalizacin est generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organizacin del territorio ms funcionales para el desarrollo de la produccin con inclusin social y competitividad internacional, estos procesos territoriales emergentes son: Formacin de corredores biocenicos Formacin de corredores econmicos Formacin de nuevas regiones productivas Integracin de regiones fronterizas Demandas crecientes de infraestructura energtica, telecomunicaciones, redes generadoras de sinergias, nodos de servicios especializados, etc. Revalorizacin de los centros urbanos bien equipados Revalorizacin de la infraestructura como factor necesario del desarrollo Revalorizacin de la mano de obra especializada y calificada, entre otros.

Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teoras clsicas como la de los polos de desarrollo, la poltica regional desde arriba, que no son capaces de dar respuesta a la gestin de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. El riesgo reside en ignorar estos procesos, en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos econmicos Ejes Fundamentales de la Poltica del Ordenamiento Territorial DESCRIPCION EJES FUNDAMENTALES
de Consideracin y tratamiento del espacio- regin- como elemento central del ordenamiento y desarrollo. . Regionalizacin revalora espacialidad de procesos de desarrollo .Divisin administrativa del territorio: construccin voluntaria y democrtica de entidades regionales y sub regionales, en base a criterios: fsico-geogrficos, histricos y etno-culturales, integracin espacial, y administracin territorial. -Desarrollo Social Organizar, mejorar y equilibrar las condiciones nacionales y con Equidad regionales de educacin, salud, vivienda, seguridad social, servicios pblicos y empleo. Localizacin y distribucin de servicios del Territorial Estado: garanticen acceso por parte de poblacin. . Compromiso del Estado y de la Sociedad Civil Definicin Entidades Territoriales

y Capacidad para competir en la economa global y mejorar la calidad de vida de la sociedad con sostenibilidad ambiental. Factores de competitividad: oferta de RR.NN. calidad de RR. HH. sistemas extractivos y productivos, sistema de informacin, gestin institucional, identidad cultural, organizacin, articulacin e integracin espacial. Sostenibilidad Prudente aprovechamiento de potencial de RR.NN y productivo, Ecolgica y Calidad conservacin de diversidad biolgica, preservacin de ecosistemas frgiles y control de degradacin. Actividades y sistemas de Ambiental produccin en funcin de base natural de recursos y mejora de bienestar de poblacin. - Descentralizacin Descentralizacin, autonoma y desarrollo territorial sustentado en estructuras espaciales particulares con capacidad de gestin. y Gobernabilidad Gobernabilidad: fortalecimiento de descentralizacin y autonoma territorial en aspecto poltico, administrativo y fiscal. Fortalecimiento de mecanismos de participacin de sociedad civil para la legitimacin de poltica de Estado en diferentes instancias territoriales - Productividad Competitividad

II. La Planificacin Territorial 2.1 Definicin Es una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador. La planificacin territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupacin y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio. En otras palabras, sta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilizacin del territorio formulando planes, programas y proyectos con dimensin espacial y temporal. Dentro de la planificacin territorial existen tres modalidades de planificacin: - La planificacin territorial que se da en un mbito nacional, regional y local y supranacional. - La planificacin sectorial, que es la planificacin que realiza un sector especfico en mbitos territoriales variables. - Planeamiento urbano, el que se da en los mbitos municipales, metropolitanos, etc Entre estas modalidades de planificacin debe existir una relacin jerrquica. La planificacin territorial establece determinaciones generales sobre mbitos regionales y locales que debern ser recogidas por la planificacin sectorial y por el planeamiento urbano. El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestin compuesto por un conjunto de objetivos, directrices, polticas, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localizacin de la poblacin, la vivienda, las actividades socio-econmicas, las vas, los servicios, las reas protegidas y de amenaza naturales, por el trmino de un periodo de 10 a 15 aos.

El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podran existir en el futuro en el territorio. 2.2 Fases y Etapas Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan, es decir una estructura bsica, con 3 fases (coordinacin, formulacin y gestin) y cinco etapas (preparatoria, diagnstico, propectiva, planificacin e implementacin). En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propsitos de la entidad que lo promueve, la problemtica y las oportunidades a tratar, la filosofa con que se va a enfocar, el equipo que desarrollar el trabajo, la metodologa, el programa y presupuesto. El diagnstico.- consiste en la interpretacin-valoracin de la situacin actual del sistema a la vista de su trayectoria histrica y su evolucin previsible. Se apoya en informacin cientfico-tcnica. Prospectiva.- permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 aos y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse.

Planificacin Territorial y el Plan como Instrumento

MOMENTOS E L A B O R A C I O N CONTENIDO
Anlisis interpretativo de los elementos de la estructura y dinmica de base socioterritorial.

RESULTADOS
Caractersticas relevantes Biofsicas y Socioeconmicas Restricciones, problemas, Recursos y potencialidades

DIAGNOSTICO P A R T I C I P A C I O N

PROSPECTIVA

Anlisis tendencial Anlisis de previsin Imagen y situacin-objetivo

Visin de futuro Escenarios

FORMULACION

Objetivos-Estrategias Acciones de Programacin Consenso Toma de decisiones

Configuracin del Plan Ajustes concertados

G E S T I O N

APROBACION

EJECUCION CONTROL Y EVALUACION

Asignacin de Recursos

Puesta en marcha y realizaciones

Mecanismos de seguimiento

Vigencia, Permanencia y ajustes

El Plan de Ordenamiento Territorial

- Marco MetodolgicoMODELO GENERAL PARA GESTION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

P A R T I C I P A C I O N C I U D A D A N A

F O R M U L A C I O N

INICI AL

INICIATIVA

MARCO JURIDICO T.ERMINOS REFERENCIA-. EQUIPO TECNICO

ANA LI SIS DIAG NOS TI CO PROS PECTI VA

INST

Sist. Biofsico

Sist. Social

Sist. Econmico

Sist. Administrativo

SINTESIS -DIAGNOSTICO

EVALUACION INTEGRAL DEL TERRITORIO

ESCEN. TENDENCIAL DISEO ESCENARIOS ESCEN. ALTERNATIVO

ESC. CONCERTADO PROPUESTA PLAN

I M P L M

EJEC

ADOPCION NORMATIVA OPERATIVIZACION

DISCUSION-APROBAC

SEGUIM- CONTROL

EVALUACION-AJUSTE

Planificacin.- comprende la definicin de objetivos, la identificacin de propuestas y medidas y la instrumentalizacin de las alternativas seleccionadas. La implementacin es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido, se sigue y controla la forma de su ejecucin. 2.3 Plan de ordenamiento territorial, Zonificacin Econmica Ecolgica y Plan de Acondicionamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales: El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales, elaborado sobre la base de la zonificacin ecolgica-econmica. Este plan contiene las diversas categoras de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible. El plan de ocupacin del territorio.- elaborado teniendo en consideracin la zonificacin ecolgica econmica, las oportunidades y amenazas y la visin de desarrollo de la sociedad.

Como se puede apreciar, la zonificacin ecolgica econmica es un instrumento para el ordenamiento territorial, ya que como bien seala el documento aprobado por el subcomit de ZEE el 09 de diciembre de 2005, genera informacin sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales.

Los planes son mucho ms que la zonificacin ecolgica-econmica, mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificacin. En el Per se ha normado la zonificacin ecolgica econmica, ms no el ordenamiento territorial. En dicha normatividad, equivocadamente, se le otorga a la zonificacin ecolgica econmica cierta primaca en el proceso de ordenamiento territorial, incluso mayor a la del propio plan. En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial, consideramos que ste debera elaborarse en funcin de un ordenamiento territorial ya establecido. Es decir, corresponde a un momento posterior a la elaboracin de un plan de ordenamiento territorial. Este plan consistira en el un conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias para responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial. En la legislacin peruana se suele confundir ambos planes. As pues, la Ley de Orgnica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestin cuyo objeto es establecer los elementos bsicos para sus organizacin y estructuracin espacial. Existe tambin el Decreto Supremo 027-2003/MV que reglamenta el acondicionamiento territorial y el Desarrollo urbano. Esta norma establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial. III. El ordenamiento en el Per En el Per, el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errnea que existe mucho espacio no ocupado, y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar poblacin de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona. De otro lado, los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupacin del territorio son percibidos, errneamente, como el resultado de un crecimiento insuficiente, y por el contrario, no son vistos como un freno para lograr el crecimiento del pas. El resultado de todo lo antes sealado, es la casi inexistencia de polticas pblicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensin del rol estratgico que ste tiene en el desarrollo. Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un pas de las caractersticas del Per, es decir, con una complejidad geogrfica que resume la existente en el mundo, con enormes contrastes y con una gran diversidad biolgica, tanto de ecosistemas, como de especies, recursos genticos y diversidad cultural 7 .

Zaniel Novova Goicochea, El ordenamiento del Territorio en el Per Antecedentes, Dinmica Territorial y problemas de ordenamiento. Pg.66

Una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial, que hasta el momento no se ha tenido. Si bien no han existido polticas expresas para la ocupacin del territorio, segn Luisa Galarza el marco econmico y social ha condicionado las formas de ocupacin y uso del territorio y la configuracin de los espacios territoriales 8 . Para esta autora el modelo de crecimiento impuls un patrn de poblamiento caracterizado por su orientacin predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios. La citada autora seala que en la primera mitad del siglo XX se desarroll un patrn de crecimiento primario exportador, sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa. El modelo primario exportador mantuvo al pas con un perfil predominantemente rural, con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas 9 . Luisa Galarza seala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarizacin territorial. En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento, por lo que los excedentes de la economa agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo, Chiclayo, Piura y principalmente Lima. Mientras que por otro lado, en la sierra centro y sur, se viva el abandono. Los excedentes de la minera de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo, ya que dicha actividad funcionaba como enclave, es decir, sin vincularse a la economa regional. Una situacin similar vivi la sierra sur con la economa lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa. Luisa Galarza resalta que en este tiempo se produce un crecimiento de la poblacin y la aceleracin del flujo migratorio hacia la costa y Lima en particular, lo que produce a su vez un salto extraordinario en el ritmo de urbanizacin. A partir de la dcada del 40 el Per ensaya un nuevo patrn de crecimiento, el de la industrializacin sustitutiva de importaciones que se combina con el anterior patrn de exportacin primaria en tanto que requiere y utiliza las divisas que provienen de l 10 . Es un patrn que se desarrolla en base a incentivos y una alta proteccin, apoyndose en los mercados urbanos de la costa. Como el modelo apuntaba a rentabilizar la industria y obtener alimentos y e insumos agropecuarios baratos ello perjudic a la produccin orientada al mercado interno de los agricultores de la costa y selva alta y de las economas campesinas de la sierra. Frente a ello, el Estado desarroll polticas parcialmente compensatorias (subsidios, crdito barato, etc.), lo que ha generado espacios muy diferenciados con amplias ventajas de la costa sobre la
8 9

Cuadernos del PNUD, serie Desarrollo Humano N 3, pg. 13

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sierra y selva, evidentemente, al estar la costa ms integrada a la economa nacional. Para Luisa Galarza sta es la raz de la crisis del agro serrano y de sus tendencias al despoblamiento. La citada autora seala que esto ha llevado a que el agro atienda cada vez menos las necesidades alimentarias de la poblacin y a que afronte serios problemas de capitalizacin, rentabilidad reducida y deterioro acelerado y creciente de los recursos naturales con que opera. Por lo tanto, para Luisa Galarza la principal consecuencia de la industrializacin sustitutiva de importaciones en el Per en trminos territoriales ha sido promover una acentuada desarticulacin de los territorios con respecto al potencial de sus recursos. Santa Cruz es de la misma opinin cuando seala que el modelo sustitutivo cerr las posibilidades de una industrializacin ms orgnica, eslabonada a los recursos naturales y una mejor distribucin en el territorio. Luego del fracaso de la poltica industrializacin sustitutiva de importaciones se produce el ajuste estructural y la apertura a una economa de mercado. Para Galarza el modelo de crecimiento que se adopta en esta nueva etapa favorece una produccin primario extractiva y castiga la rentabilidad de las actividades transables (manufactura y agricultura), afectando con ello los territorios fuertemente eslabonados con dichas actividades. 3.1 Polticas que han influido en la configuracin Actual del Territorio11 Zaniel Novoa resalta que en el Per los actores ms diversos: poderes pblicos, empresas privadas (nacionales y extranjeras), al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. Para precisar luego, que las polticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificacin territorial. Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuracin actual del territorio. Novoa seala que la prctica de la planificacin en general en el Per data de los aos 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los aos 70, caracterizado por un propsito de zonificar sectorialmente, sin considerar la dinmica y el carcter relacional del territorio peruano. Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traduccin en el territorio es puramente sectorial. Seala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petrleo en el norte y el cobre en el sur. En estos contextos
Los puntos 3.1 al 3.6 han sido tomados de Zaniel Novova Goicochea, El ordenamiento del Territorio en el Per Antecedentes, Dinmica Territorial y problemas de ordenamiento y El ordenamiento Territorial Aproximaciones tericas, metodolgicas y prcticas, Ing. Zaniel Novoa Goicochea.
11

empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados polticas de desarrollo regional. Otra situacin coyuntural sealada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catstrofes como el terremoto del ao 70 que dio lugar a la creacin de ORDEZA, el primer Organismo Regional de Desarrollo. Novoa seala que los planificadores de los 60, inspirados en la teora de la CEPAL, promueven una industrializacin a partir de polos de desarrollo que tuvo como resultado la concentracin de la industria en Lima y de manera menos significativa en Trujillo y Arequipa. Este mismo autor seala que en los aos 70 las preocupaciones territoriales son por seguridad nacional, adquiriendo relevancia la ocupacin y acondicionamiento del territorio. Corresponde a esta dcada tambin la reforma agraria y las polticas de ocupacin de la selva. En los aos 80 hay una poltica para la organizacin del territorio. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalizacin y el Instituto Nacional de Planificacin (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construccin, elabora Planes Directores de las principales ciudades, zonificando el suelo urbano a travs del INADUR, y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organizacin fsico espacial de las actividades econmicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial. A inicios de los aos 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas, en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la poltica ambiental y de desarrollo, teniendo como unidad de planificacin la cuenca hidrogrfica. Posteriormente a ello, se dan las normas de promocin de la inversin y de la privatizacin de las empresas pblicas. En esta dcada se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje econmico y el anti-ordenamiento. En resumen, orientada a: el citado autor seala que la poltica territorial ha estado

Promocin y Descentralizacin de la industria.va polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo. Ello se materializ a travs de la Ley de Promocin de la Industria y la creacin de los parques industriales de Arequipa y Trujillo.

Ocupacin de la Amazona.- Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo. Novoa seala que, en ese entonces, a la Selva se la vea como una zona que suministra materias primas y en donde haba que fijar poblacin por motivos de seguridad nacional. El resultado es su ocupacin colonizadora dirigida por el Estado a travs de proyectos especiales (PEPP, PEEAH), PEJSI,PEMDD). Desarrollo del Interior y Accin de Regiones Problema.- Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado, con prioridad en lo rural. Para ello se plante la reorientacin de la inversin pblica. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia econmica y social. Regionalizacin.- exiti una preocupacin por el ordenamiento territorial como una poltica de organizacin administrativa. Ello se dio a travs del Plan Nacional de Regionalizacin y la Ley de Bases de la Regionalizacin. Libertinaje econmica.- liberalizacin de la economa, lo que supuso la privatizacin del sistema de produccin y del sistema de administracin de las empresas. Asistencia sectorial a regiones problema. 3.2 Marco Jurdico institucional de la planificacin y el ordenamiento del territorio En esta materia es todava incipiente. La constitucin de 1993 no presenta un sealamiento de los principios generales de la organizacin del territorio y los tpicos territoriales se hallan dispersos. En la normatividad del gobierno central, regional, local y sectorial existen competencias especficas, pero de manera insuficiente, adems de contradicciones en normas que deberan ser complementarias. Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972). Confiere a ellas la funcin de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo, el Plan de Acondicionamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificacin de reas Urbanas, as como la creacin de centros poblados y agencias municipales. La Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783) regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada. Asimismo, regula la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y fiscal y su finalidad, principios objetivos y criterios generales. De ortro lado, regula la conformacin de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno.

La Ley de Demarcacin y organizacin Territorial (Ley 27795) establece las definiciones bsicas, los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcacin territorial. La Ley Orgnica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales. Una funcin que destaca es la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales. Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D.S. 027-2003), dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. La dimensin ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821), en ella se establece la zonificacin ecolgica econmica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservacin y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biolgica (Ley 26839) que promueve la utilizacin de la cuenca como unidad de manejo y planificacin ambiental. Medianate R.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitucin de la Comisin Tcnica para la elaboracin del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras. A travs del D.S. 045-2001 PCM se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, declarndolo de inters del pas. El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica es aprobado por D.S. N 087-2004-PCM. La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de reas Naturales Protegidas. A esta relacin de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Per sobre proteccin del patrimonio natural y cultural, sobre los recursos naturales y el medio ambiente. 3.3 Proceso Territoriales en curso El proceso de concentracin y dominio costero.- la poblacin y las actividades econmicas se concentran en Lima Proceso de desestructuracin y pobreza andina.- reas con poca poblacin o que se despueblan. Proceso de ocupacin colonizadora en la Amazona.- reas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo econmico y poblacin.

En los ejes de desarrollo la poblacin crece en ciudades.- en estas zonas hay una mayor difusin de servicios pblicos que en el resto del pas. 3.4 Problemas Territoriales Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Per 12 son los siguientes: 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 Desarticulacin territorial Habitabilidad diferenciada, segn soporte ecolgico Territorio poco consolidado Inaccesibilidad a ciertos recursos naturales Poblamiento y desarrollo dominante de la costa Sistema urbano desequilibrado Desintegracin social Economas regionales y locales deficientes Altos niveles de pobreza regional urbana y rural Degradacin progresiva del medio natural Diferencias en la calidad de vida Desvinculacin econmica Estructura territorial centralizada Gestin regional deficiente

En cuanto a la degradacin del medio natural, la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identific 10 reas crticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua, suelos, bosques, aire y de flora y fauna silvestre.

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De otro lado, con el proceso de trasnacionalizacin de la economa peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a travs de un paquete de normas y polticas de promocin de la inversin, ciertas actividades econmicas como la minera han ido ocupando cada vez ms espacio en el territorio nacional generando problemas de afectacin de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales. Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores seala que la expansin minera viene induciendo la redefinicin territorial 13 . Seala que con dicha expansin se viene operando varios cambios en el mundo rural. Las nuevas economas polticas rurales promovidas por la minera transforman las comunidades y sus paisajes, mercantilizan terrenos ancestrales, amenazan
Bebbington, Anthony (Editor). Minera, Movimientos sociales y respuestas campesinas. IEP, CEPS, mayo de 2007, pg. 300.
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recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prcticas culturales y productivas tradicional 14 . 3.5 Causas de los problemas territoriales Planes econmicos que han preconizado maximizar el beneficio econmico como fin primordial Predominio de inters privado, a corto plazo, sobre el inters pblico a largo plazo. Planificacin sectorial incapaz de integrar los aspectos ecolgicos, sociales y econmicos. No inclusin de RR.NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales. 3.6 Los problemas del Ordenamiento: Que la planificacin es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador. Las prcticas de ordenamiento suelen ser de carcter pblico sectorial, sin la participacin de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestin del territorio. Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificacin nacional y la planificacin regional. Hay problemas sobre quin organiza la administracin del territorio, dndose superposiciones en las medidas que se adoptan. De otro lado, si bien se han producido normas para dar soporte a la gestin de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratgico para el desarrollo. El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenacin del territorio. Algunas empresas, por el inters que tienen en dar seguridad a sus inversiones, financian algunos ordenamientos-acondicionamientos. En un contexto de globalizacin constituye un desafo el establecer el control nacional de las opciones de planificacin territorial y de su ejecucin, y el armonizar crecimiento econmico y ordenamiento con equidad.

IV. Propuestas de Lineamiento para una Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial 1. La situacin actual del pas y de la organizacin del territorio demanda cambios sustanciales y una accin poltica firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. En consecuencia, la poltica de ordenamiento territorial debe constituirse una poltica de Estado.
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Ob. Cit. Pg. 43.

2. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Per, y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejeros decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible. 3. Asimismo, se hace necesario que las polticas territoriales sean comprendidas dentro de las polticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo. 4. Consideramos, como lo establece Per 2021 que el modelo territorial que se adopte, debe permitir alcanzar: un territorio ordenado y desarrollado, ecolgica, econmica y socialmente sostenible, diversificado y modernizado en su base econmica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano, con un ptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social. 5. Coincidimos tambin que el objetivo principal de la poltica territorial debiera ser el Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organizacin del espacio que permita una mejor calidad de vida de la poblacin. As como tambin coincidimos en los objetivos especficos que plantea y que son: Contribuir a la proteccin de la diversidad cultural y tnica. Disear y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional, que se expresa en una mejor distribucin espacial y estructural del bienestar social. Orientar la localizacin ptima de las inversiones, que permita la racionalizacin de la inversin pblica y promover la inversin privada. Orientar la distribucin y localizacin ordenada y legal de las actividades y usos del suelo. Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales, en armona con el medio ambiente. Contribuir a la consolidacin del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera poltica. Apoyar la coordinacin administrativa e institucional, como base para una planificacin integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal.

6. De otro lado, teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una poltica de ordenamiento que promueva la articulacin internacional latinoamericana y la consolidacin e integracin del territorio nacional. 7. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participacin y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. Es decir, requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia. 8. La poltica territorial debe prestar especial atencin:

A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Per y en consecuencia, considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralizacin de la gestin del agua a travs de la formacin de Autoridades Autnomas de Gestin de Cuencas. Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales. Al mercado energtico nacional y gas de Comisea. El proceso urbano y las ciudades regin, recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana, que tiene que ver entre otras cosas, con la segmentacin urbano poblacional. La poltica territorial debera considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en ciudades regin al articular en un espacio procesos econmicos, sociales, culturales y ambientales, planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades. A las caractersticas especiales del pas: megadiversos, pluricultural y multitnico.

La poltica territorial debe comprender: - Todo lo referente a la planificacin para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos). - La poltica para el equilibrio espacial de los proyectos de inversin social y econmica. Esta poltica debe fundamentarse y dar respuesta a la problemtica integral del territorio, detectando reas crticas que requieren de la atencin prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales. Lo que permitir a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias especficas. En consecuencia, la poltica territorial debe prestar especial atencin: a) Al Reacondicionamiento del espacio andino. b) A la consolidacin e incorporacin de la Amazona al espacio nacional. c) A ordenar el proceso de litoralizacin y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribucin de la poblacin en las reas metropolitanas. Como se seal anteriormente, las polticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo. - Lo organizacin funcional y administrativa ptima del territorio.- es decir la bsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la poblacin a los bienes y servicios, mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial. - El manejo del territorio en base a cuencas hidrogrficas por ser la manera ms eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las

regiones del interior del pas. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad bsica y una administracin integral de sus actividades productivas y de servicios. La puesta en prctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las caractersticas ecolgica-geogrficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades econmicas, la preparacin y ejecucin de planes, programa y proyectos de inversin pblica y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservacin y gestin de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar.

V. Acciones para elevar la competitividad territorial.Ante la falta de polticas territoriales, los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificacin para elevar su competitividad territorial, dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente. Elaborar la zonificacin ecolgica econmica de su circunscripcin. Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial. Contar con planes urbansticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios.