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PUEBLO MAPUCHE
DERECHOS COLECTIVOS Y TERRITORIO:
Desafos para la sustentabilidad democrtica

Vctor Toledo Llancaqueo

PUEBLO MAPUCHE
DERECHOS COLECTIVOS Y TERRITORIO:
Desafos para la sustentabilidad democrtica
Victor Toledo Llancaqueo Programa Chile Sustentable ISBN: 956-7889-23-6 Primera Edicin Mayo 2006 Se imprimieron 500 ejemplares Elaboracin y Recopilacin de Informacin: Victor Toledo LLancaqueo Edicin: M. Paz Aedo Sara Larran Diseo de Portada y Diagramacin: Emiliano Mndez Fotografas de Portada y Portadillas: Archivo Azkintuwe - Mapuexpress Coordinacin de identidades territoriales mapuche Impresin: LOM Ediciones
Versin digital revisada. Se autoriza su distribucin citando la fuente. V.T.LL.

ESTA PUBLICACION HA SIDO POSIBLE GRACIAS A LA COLABORACION DE LA FUNDACION FORD Y DE LA FUNDACION HEINRICH BOLL.

NDICE
PRESENTACIN ................................................................................................................ Pg.7 INTRODUCCIN ............................................................................................................ Pg.9 CAPTULO 1 PUEBLO MAPUCHE, DERECHOS Y TERRITORIALIDAD EN EL ESTADO CHILENO ....................................................................................... Pg.15
1.1 Conflictos al sur del Bo Bo: Territorios en disputa o regiones en transformacin? ........................ Pg.17 1.2 La matriz territorial y los ciclos histricos de la relacin entre el pueblo mapuche y la nacin chilena ........................................................ Pg.20 1.2.1 El pas mapuche (Wallmapu) antes de la Repblica ............................. Pg.22 1.2.2 La formacin de la Repblica y la expansin del Estado ................... Pg.24 1.2.3 Nuevas Estructuras Territoriales tras la Ocupacin ............................... Pg.28 1.3 Polticas territoriales y Reforma Agraria en Chile ................................... Pg.30 1.3.1 Perodo 1962 1964: Gobierno de Jorge Alessandri ........................... Pg.30 1.3.2 Perodo 1965 1970: Gobierno de Eduardo Frei Montalva .............. Pg.31 1.3.3 Perodo 1971 1973: Gobierno de Salvador Allende Gossens ...... Pg.32 1.3.4. El nuevo orden neoliberal ......................................................................... Pg.38 1.4 La poltica territorial durante el gobierno militar ................................... Pg.39

CAPTULO 2 IMPACTOS DEL RGIMEN NEOLIBERAL SOBRE EL TERRITORIO, LOS RECURSOS Y LOS DERECHOS DEL PUEBLO MAPUCHE ......................................................................................... Pg.45
2.1 La matriz econmica y legal del modelo chileno y sus implicancias en la macroregin sur ........................................................ Pg.47 2.2 Polticas sectoriales, impactos territoriales ................................................ Pg.48 2.2.1 De la Reforma Agraria al mercado de tierras ......................................... Pg.49 2.2.2 Fase de normalizacin ............................................................................... Pg.50 2.2.3 Fase de asignacin de tierras fiscales y expropiadas ....................... Pg.53

2.3 El desarrollo de la industria forestal en el territorio mapuche ......... Pg.56

2.3.1 Impactos econmicos de la industria forestal chilena y su posicionamiento en la industria mundial ........................................... Pg.60

2.3.2 Impactos ambientales de la industria forestal ................................ Pg.61

2.3.3 Impactos Territoriales: Reestructuracin Espacial y Expansin de las Fronteras Forestales ....................................................... Pg.63 2.3.4 Impactos sociales: Comunidades mapuches y empresas forestales en conflicto ................................................................. Pg.64

2.4 Las actividades mineras y sus impactos en el territorio mapuche ............................................................................................. Pg.67 2.5. Privatizacin de los recursos hdricos y megaproyectos hidroelctricos ......................................................................... Pg.70
2.6 La poltica de divisin de las comunidades mapuche: El sistema de reducciones ..................................................................................... Pg.71 2.7 La gestin y los impactos del modelo neoliberal durante el perodo de transicin democrtica ................................................................... Pg.75 2.8 Conclusiones ................................................................................................................. Pg.77

CAPTULO 3 MOVIMIENTO MAPUCHE Y POLTICAS PBLICAS ........................... Pg.81

3.1 El movimiento mapuche en los aos 70-80 .............................................. Pg.83 3.1.1 El discurso y la plataforma ........................................................................... Pg.84 3.1.2 La politizacin de la etnicidad .................................................................... Pg.87 3.2. Aliados del movimiento mapuche ................................................................... Pg.92 3.2 1 El rol de la iglesia ............................................................................................ Pg.92 3.2.2 El indigenismo chileno .................................................................................. Pg.94 3.3 Polticas pblicas en la transicin a la democracia ................................ Pg.96 3.3.1 La construccin de una poltica de tierras .............................................. Pg.97 3.3.2 El Fondo de Tierras ................................................................................... Pg.100 3.4 De tierras en conflicto a territorios en conflicto: El movimiento mapuche a fines del siglo XX .......................................... Pg.103
3.4.1 Casos y tipologas de reclamaciones, conflictos activos y conflictos latentes ......................................... Pg.105

CAPTULO 4 HACIA UNA POLTICA DE TIERRAS, RECURSOS Y TERRITORIOS ............................................................................... Pg.115

4.1 Los ejes del debate por el reconocimiento y ejercicio de los derechos indgenas en los Estados Nacionales y los sistemas jurdicos ........................................................................................... Pg.117 4.2 Derechos de los pueblos indgenas: Conceptos bsicos para su reconocimiento ..................................................................................... Pg.119 4.3 Derechos humanos y derechos de los pueblos indgenas en el escenario internacional .................................................... Pg.122
4.3.1 Convenciones y legislacin internacional vinculadas a los derechos de los pueblos indgenas ......................... Pg.124 4.3.2 Acuerdos internacionales especficos sobre derechos de los pueblos indgenas ......................................................... Pg.128

4.4 El enfoque territorial en los acuerdos sobre derechos de los pueblos indgenas ............................................................... Pg.130 4.5 El reconocimiento de los derechos de propiedad y/o acceso de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales ....... Pg.131 4.6 Los derechos territoriales indgenas en el marco de los derechos ambientales .................................................................................. Pg.139 4.7 La dimensin poltica de los derechos territoriales indgenas: el derecho a la autonoma, la autodeterminacin y el libre consentimiento ...................................................................................... Pg.142 4.8 Hacia una nueva poltica para los derechos de los pueblos indgenas en Chile ....................................................................... Pg.146

PRESENTACIN
La cuestin indgena en Chile ha generado gran empata y solidaridad en diversos sectores de la sociedad chilena, especialmente en aquellos afines a la defensa de los derechos humanos, la proteccin ambiental, la justicia social y la profundizacin de la democracia. Sin embargo los avances de la poltica indgena en la agenda pblica han sido imperceptibles desde el Acuerdo de Nueva Imperial y el proceso de generacin de la Ley Indgena 19.253, dictada por el primer gobierno de transicin democrtica en 1993. Actualmente, la encubierta discriminacin y la persistencia de los conflictos territoriales, especialmente en territorio mapuche al sur del ro Bio-Bio, expresan un profundo desencuentro entre la Agenda Indgena y la poltica pblica. Hoy, despus de quince aos de gobiernos de transicin, el debate sobre cules son los deberes del Estado y de la sociedad chilena con respecto a los pueblos indgenas necesita ser reabierto, en base a los desafos de gobernabilidad democrtica que presentan las legtimas demandas de los pueblos indgenas de Chile; y asumiendo los avances logrados en las polticas indgenas por instituciones polticas internacionales como las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos y la Organizacin Internacional del Trabajo, de las cuales nuestro pas es miembro.

Avanzar en la equidad tnica, en la justicia ambiental y territorial, tambin constituye un desafo tico-poltico para la convivencia y la sustentabilidad democrtica en Chile. Este desafo no slo interpela a cada uno de los chilenos, sino tambien compete a los proyectos de sociedad que tenemos y al pas que construimos para el futuro.
El presente libro contribuye a visibilizar los desafos que plantean las legtimas demandas indgenas a la sociedad chilena; tambin aporta elementos de anlisis, que permitan asumir dichos desafos y a avanzar hacia acuerdos y compromisos democrticos, entre el pueblo mapuche y la sociedad chilena, que nos lleven a constituir una verdadera sociedad pluritnica en Chile. Este texto, solicitado por el Programa Chile Sustentable al historiador Vctor Toledo Llancaqueo, y publicado gracias al apoyo de la Fundacin Ford y de la Fundacin Heinrich Bll, contiene una sntesis de los principales conflictos sobre derechos y territorios entre el pueblo mapuche y el Estado chileno; aporta informacin sobre los avances de la agenda de derechos indgenas en los convenios internacionales; y entrega orientaciones sobre los principales desafos que debera enfrentar la poltica pblica para asumir las demandas de la agenda mapuche.
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El primer captulo presenta los conflictos territoriales en la regin sur del BioBio y los ciclos histricos de la relacin entre el pueblo mapuche y la nacin chilena, entre los que destaca la reforma agraria y la poltica territorial del gobierno militar, que sientan las bases del nuevo orden neoliberal. El segundo captulo destaca los impactos del rgimen neoliberal sobre el territorio, los recursos naturales y los derechos del pueblo mapuche, con nfasis en las polticas sectoriales y los emprendimientos forestales, mineros y energticos; el mercado de tierras, la asignacin de tierras fiscales y expropiadas, y la gestin de la poltica indgena durante la transicin democrtica. El tercer captulo entrega antecedentes sobre la matriz simblica, el discurso y la plataforma del movimiento mapuche en los aos 70 y 80; describe las posturas, accin y bases ideolgicas de los aliados del movimiento mapuche ; la constitucin de la poltica y del Fondo de Tierras durante la transicin, y la ampliacin de los conflictos territoriales a fines del siglo XX. Finalmente, en el captulo cuatro, se entregan elementos del marco jurdico nacional e internacional para el reconocimiento y ejercicio de derechos indgenas; y para una poltica de tierras, recursos y territorios en base a dichos derechos. Se analizan los derechos territoriales indgenas en el marco de los derechos ambientales; y los derechos a la autonoma, la autodeterminacin y el libre consentimiento como expresin poltica de estos derechos territoriales. Concluye el texto formulando, algunos de los principales desafos para avanzar hacia polticas para el ejercicio de derechos de los pueblos indgenas en Chile. Este libro constituye un esfuerzo del Programa Chile Sustentable, para aportar informacin y elementos de anlisis al sector poltico y a las organizaciones ciudadanas, con el objetivo de propender a una mayor toma de conciencia de la sociedad chilena sobre los derechos de los pueblos indgenas, y propiciar un compromiso tico y poltico para una nueva convivencia nacional igualitaria, pluritnica; ms justa y democrtica.

Sara Larran
Programa Chile Sustentable

INTRODUCCIN
Los ejes de los movimientos sociales mapuches,desde fines del siglo XX,han sido: la exigencia de reconocimiento y respeto de sus derechos como pueblo -derechos polticos, territoriales, culturales, econmicos y sociales-; la afirmacin de su identidad; y la reclamacin de una reparacin histrica por la responsabilidad objetiva del Estado en el dao ocasionado en ms de un siglo tras la ocupacin del territorio al sur del Bo Bo. Tales reclamaciones, discursos y contiendas significarn un desafo para el Estado y la sociedad chilena, respecto a sus certezas, su proyecto de democracia moderna y su historia. Estos desafos no son exclusivos de Chile, sino que forman parte de la agenda de la democracia en sociedades pluriculturales y plurinacionales. As lo evidencian diversos acuerdos internacionales sobre derechos de los pueblos indgenas, informes e investigaciones alusivas. Por cierto, los planteamientos mapuches y sus movilizaciones por derechos no son nuevos. A lo largo del siglo XX han protagonizado sucesivas contiendas en defensa de sus tierras; y particularmente, desde los aos 80, pusieron en marcha un portentoso proceso de rearticulacin social y poltica con miras a obtener un reconocimiento de sus derechos como pueblo, incorporando sus demandas y esperanzas en la agenda de la transicin democrtica. Durante este perodo, tuvo lugar una silenciosa transformacin etnopoltica en la sociedad mapuche, y particularmente en sus dirigentes, donde se fue formando la conviccin de que en un contexto de profundas alteraciones econmicas, polticas y sociales estaba en juego su proyeccin en el tiempo, su identidad y sus derechos como pueblo. Esos discursos y orientaciones vuelven a aparecer a inicios de los aos 90, sorprendiendo a la elite chilena como si fueran nuevos. Entonces, se crea que la problemtica indgena quedaba resuelta en la transicin democrtica con una poltica social bajo el eslogan del desarrollo con identidad, y una nueva ley de corte indigenista. Sin embargo, las autoridades vieron, perplejas, la irrupcin de werkenes, machis, lonkos,tr arilonkos y banderas mapuches en tiempos de modernizacin y transicin democrtica, ad portas del siglo XXI. Los ciclos del movimiento indgena han irrumpido ante fuertes presiones del Estado, aun en situaciones poco propicias para la protesta social. A fines del siglo XX, esto ocurri durante la dictadura militar, en 1979; y durante la transicin democrtica, desde 1997. El 'error' fue el mismo: en el primer caso, desa-

rrollar una poltica de compulsiva de divisin de las comunidades; en el segundo caso impulsar megaproyectos, centrales hidroelctricas y la expansin forestal. Tanto la dictadura encabezada por Augusto Pinochet como el gobierno de Eduardo Frei-Ruiz Tagle, impactaron al ncleo simblico mapuche: la mapu. Ambos impusieron sus programas y obtuvieron victorias simblicas en nombre de la modernizacin y la razn de Estado: se dividieron las comunidades en uno y se construy la megacentral hidroelctrica Ralco en el otro. Pero tambin ambos detonaron insospechados e irreversibles procesos de movilizacin poltica en el pueblo mapuche. Adicionalmente, la creciente sensibilidad internacional respecto de los derechos de los pueblos indgenas ha presionado y sorprendido al Estado chileno con nuevas consideraciones y obligaciones. En materia de derechos humanos, hay estndares internacionales que no son opcionales cuando se quiere ser parte de lo que se llama comunidad de naciones civilizadas. En materia de reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indgenas, hay un estndar que forma parte de la doctrina de los derechos humanos, formado en el derecho consuetudinario internacional, y que obliga a los Estados. Chile est muy alejado del cumplimiento de esos estndares. En el ao 2003, el pas pas a integrar la lista de pases a inspeccionar por el Relator especial de Naciones Unidad Para los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Indgenas. Desde la recuperacin de la democracia, el Estado chileno ha sido denunciado en diversas ocasiones ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, por graves violaciones a los derechos de las comunidades mapuche. En Diciembre de 2004, el Comit de Derechos Econmicos y Sociales entreg su informe de evaluacin y recomendaciones de cumplimiento del Estado de Chile respecto al Pacto Internacional DESC. El Comit manifiesta en su Informe que toma nota con preocupacin de la falta de reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas en el Estado Parte y observa que estos pueblos, no obstante la existencia de diversos programas y polticas encaminados a mejorar su situacin, siguen estando en situacin de desventaja en el disfrute de los derechos garantizados por el Pacto. A comienzos de la transicin democrtica, abundaron los discursos y promesas indigenistas en el gobierno. Actualmente, las misiones diplomticas ante las Naciones Unidas y OEA deben hacer esfuerzos para explicar qu pasa en Chile: por qu no se ratifican convenios internacionales de derechos indgenas; por qu, junto a la repblica centroamericana de El Salvador, es casi el nico pas que no ha reconocido constitucionalmente la existencia de los indgenas y sus derechos; y por qu hay ms dirigentes indgenas procesados o en prisin en democracia que en tiempos de dictadura militar.
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En un mundo globalizado, ya no son presentables ni pasan inadvertidas las clsicas conductas estatales y empresariales chilenas frente a los indgenas, a las que una comisin oficial llam sutilmente ceguera frente a la diferencia, y que los indgenas califican derechamente como prcticas y polticas de discriminacin, atropello de su dignidad y desconocimiento de sus derechos ancestrales. Junto con el cambio de los marcos de referencia internacional, tambin se ha producido un cambio en los marcos simblicos de la propia sociedad chilena. Lentamente, cada vez ms sectores de la sociedad civil la de ciudadanos comunes y corrientes- muestran mayor simpata por la causa indgena. Al menos en el plano simblico, los mapuches han salido victoriosos, neutralizando en algn grado la discriminacin racista en el sentido comn ciudadano. Muchos ciudadanos chilenos se preguntan intrigados ante las movilizaciones mapuches y las duras respuestas de las autoridades por qu el conflicto? por qu ahora y no antes?. Ante las imgenes de tropas especiales resguardando camiones forestales y turbinas elctricas, y despliegues de cientos de efectivos policiales deteniendo a ancianos, nios y jvenes con boleadoras, y juicios con testigos sin rostros, cabe la pregunta: Qu ocurri en el Chile de la transicin democrtica que se lleg a esta situacin?. Emergen razonables dudas de la eficacia de las polticas estatales que se implementaron al inicio de la transicin para integrar a los indgenas, y su pertinencia para el pas y democracias contemporneas. Se constata un vaco en la poltica de Estado sobre asuntos indgenas. Al mismo tiempo, la poltica penal supletoria del vaco existente- y la tendencia a la criminalizacin del conflicto, resulta insostenible, adems erosionar la legitimidad del Estado. Ello obliga a reconocer la cuestin mapuche como una prioridad en la agenda de las polticas de Estado. El asunto en debate era y sigue siendo una perplejidad, tal como lo expresara Miguel Luis Amunategui en 1863: Qu lugar tienen, en definitiva, los araucanos en la repblica?. Volver a plantearse estas preguntas en los inicios del siglo XXI evidencia la profundidad de la crisis a que ha llegado el orden republicano en su relacin con los indgenas. Hacia el ao 2003, se presentaron diversas propuestas en todo el espectro de la elite poltica. Tres de ellas instalaron los anclajes fundamentales de la discusin: la propuesta de Instituto Libertad y Desarrollo, el Informe de la Comisin Aylwin, de Verdad Histrica y la penalizacin de la movilizacin indgena. Sin embargo, en ninguna de las opiniones y anlisis contemporneos se percibe un abordaje a fondo de cmo resolver la ecuacin entre modernizacin y derechos indgenas, como conflicto y desafos del presente. Ninguno de los
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anlisis dan cuenta de un asunto tan bsico como es la responsabilidad poltica del Estado y los grupos dirigentes del pas, de hacerse cargo de los impactos que ha provocado el proceso de modernizacin y el rgimen neoliberal, impulsados como nica opcin de desarrollo para el pas. De hecho, el informe de la Comisin Aylwin no destina ni una sola frase a los conflictos contemporneos y sus causas tambin contemporneas. Tcitamente, se invita al lector a buscar explicaciones en la poca de la conquista y en las acciones y omisiones del Estado durante el siglo XIX. Prcticamente, no se atribuye responsabilidad alguna a los actores polticos de fines del siglo XX y comienzos del XXI. Por otro lado, en el mbito internacional el Informe Stavenhagen, el Informe del Comit DESC de la ONU, los informes de las misiones de la Federacin Internacional de derechos Humanos, las denuncias ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, conforman un grueso expediente, un fundado alegato por los derechos humanos y libertades fundamentales del pueblo mapuche, y obligaciones del Estado. Es el cuarto anclaje del debate. El movimiento mapuche ha posicionado su autodefinicin como pueblo, sujeto de derechos colectivos; y sus reclamaciones por la tierra, los recursos naturales, el derecho a participar de las decisiones polticas y proyectos que conciernen a sus territorios. Tales reclamaciones no son una amenaza para la seguridad nacional ni para la economa del pas. Tampoco ponen en riesgo la seguridad jurdica de los derechos de propiedad, ni al Estado de Derecho. Son los mapuches los que exigen que, en justicia, se repare el dao, se restituya, exista seguridad jurdica para sus tierras, sus recursos y sus derechos. La poltica gubernamental de Ricardo Lagos, va represin, logr el objetivo de corto plazo de disminuir las acciones directas de reclamaciones de tierras mapuches, abrir paso a los megaproyectos, y dar relativa gobernabilidad a la regin sur de Chile, en inters de la industria forestal que aument sus exportaciones. No obstante, en la perspectiva del largo plazo el saldo es favorable al movimiento indgena, que logr poner al Estado de Chile en la miradel sistema internacional de derechos humanos. Qued en evidencia el dficit de la transicin democrtica chilena: el reconocimiento y respeto de los derechos indgenas. Sin duda, el Estado chileno tiene la fuerza y poder para someter a los indgenas, puede comprometer el erario nacional en crditos de millones de dlares para programas sociales paliativos, puede poner en marcha todos los dispositivos penales, y encarcelar a la dirigencia ms contumaz. Pero cabe a los hombres de Estado repetir la reflexin que haca Antonio Varas en 1863: Tenemos la fuerza y podemos aniquilarnos, pero hay algo que nos autorice a hacerlo?. Ms
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an, hoy agregamos hay algo que garantice el xito de tal poltica?. Si por xito entendemos que los mapuches renuncien a considerarse mapuches y pierdan la memoria de sus tierras y derechos Nunca ms se pondrn en movimiento?. Ms bien, todo parece indicar que la agenda pblica de Chile tiene pendiente un asunto de tipo etno-poltico, de inusual complejidad y densidad histricojurdica, y cuyo tratamiento supera con creces la esfera de los asuntos de polticas sectoriales, de superacin de la pobreza y orden pblico. Hay quienes sospechan que lo que han puesto en cuestin los mapuches, no es la seguridad del Estado, sino la seguridad de la identidad nacional chilena y la profundidad de la nueva democracia. Estn realmente todos invitados, con sus identidades a ser ciudadanos y ciudadanas del siglo XXI?. Tendrn algo que celebrar los pueblos indgenas en el 2010, el ao el Bicentenario de la Repblica?. La constitucin de los mapuches como actor poltico, y el reclamo de sus derechos como pueblos, plantea un retorno a las mismas viejas preguntas que se tuvieron que abordar los constructores del Estado Nacional en el siglo XIX. Ellos en su momento dieron un debate largo pblico, y actuaron con la certeza de que el problema de Arauco culminara en algunas cuantas dcadas. Ha de aceptarse a estas alturas que el proyecto nacional decimonnico homogenizador, y las respuestas de la poca fracasaron. Por estas razones, la cuestin indgena del siglo XXI ya no es "qu hacer con los indios?" El asunto es qu hacemos para vivir todos juntos, diferentes y en igualdad de derechos. Como comunidades de destinos yuxtapuestos. Es el sello de los tiempos globales, de las sociedades plurales, plurinacionales. Una pista la entrega el viejo derecho de gentes, el derecho internacional, donde hoy los pueblos indgenas son sujetos de derechos. Los pueblos indgenas existen, qu duda cabe. Y sus derechos tambin. Tales derechos -polticos, territoriales, culturales y sociales-, hoy por hoy, forman parte de la institucionalidad internacional de los derechos humanos. Y, en tanto tales, son vinculantes y obligatorios para los estados. Chile es un Estado que se precia de su insercin internacional, respetuoso de sus obligaciones, y de los derechos y libertades fundamentales. Ms aun, la Constitucin chilena establece en su Artculo 5, inciso segundo que: El ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
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Pues bien, los derechos de los pueblos indgenas, de acuerdo al marco internacional contemporneo, forman parte de aquellas prerrogativas esenciales, ese lmite a la soberana estatal. Es crucial tomar en todo su peso que ha emergido un estndar internacional de derechos indgenas. El deber de los estados es hoy da adecuar sus ordenamientos jurdicos y sus polticas, para implementar esos estndares. As puede entenderse el sentido y crucialidad de una de las recomendaciones del relator Stavenhagen: Deber ser revisada la legislacin sectorial (tierras, aguas, minas etc.) cuyo contenido pueda entrar en contradiccin con lo dispuesto en la Ley Indgena, y deber primar el principio de la proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas por encima de intereses comerciales y econmicos particulares. Sobre esa base, se presentan a continuacin algunos antecedentes del conflicto actual, entre los derechos y territorios del pueblo mapuche, el proyecto de modernizacin neoliberal compulsiva, y las obligaciones del Estado chileno. El presente texto, publicado por el Programa Chile Sustentable, se apoya en resultados del estudio Anlisis Territorial de la Poltica de Tierras indgenas, realizado por el autor en el Fondo Para el Estudio de las Polticas Pblicas; en investigaciones sectoriales; y en los aprendizajes y reflexiones de un camino y anhelos compartidos con organizaciones y comunidades mapuches, que -invencibles en su hermandad- miran sencillos y orgullosos el porvenir. Se reconstruyen alegres, bailan, cantan, abrazan la vida y ensean a sus hijos e hijas el amor y la esperanza, la humanidad que comporta una identidad, y la fidelidad a la tierra y a la antigua memoria de los ancestros. Aspiramos a que sea una contribucin al debate de una poltica pblica, donde est en juego tanto la sustentabilidad territorial mapuche, como la sustentabilidad y legitimidad de una democracia de ciudadanas plurales en tiempos globales. Las ciudadanas y territorios del siglo XXI.

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PUEBLO MAPUCHE, DERECHOS Y TERRITORIALIDAD EN EL ESTADO CHILENO

CAPTULO 1

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PUEBLO MAPUCHE, DERECHOS Y TERRITORIALIDAD EN EL ESTADO CHILENO

1.1 Conflictos al sur del Bo Bo: Territorios en disputa o regiones en transformacin?
El lema del Gobierno Regional de la Araucana, al iniciar el segundo perodo de gobierno de la Concertacin, en marzo de 1994, era Una regin en transformacin, queriendo representar el imperativo de cambio y modernizacin regional, cuyas opciones fundamentales, objetivos y programas de accin se sintetizaron en una Estrategia Regional de Desarrollo1 . Los conflictos que estallaron dejaron en evidencia que la regin estaba en transformacin desde mucho tiempo atrs. Las polticas de modernizacin compulsiva durante los aos 90 eran slo una fase de penetracin del modelo territorial neoliberal hacia las fronteras interiores. Este proceso transformador data de los aos 70, a travs de las modernizaciones promovidas por el gobierno militar, y que conformaron los cimientos del proyecto neoliberal en Chile. Desde fines de los aos 70, en la macro regin situada al sur del ro Bo Bo, est en marcha un proceso de reestructuracin de tanta envergadura como lo fuera su incorporacin a la Repblica hace poco ms de cien aos. Todo ha cambiado: la sociedad, el territorio, las estructuras econmicas, la organizacin del Estado. Al viejo latifundio lo desplaz la irrupcin de nuevos actores econmicos; la red de microregiones en torno a ciudades-aldeas fue reemplazada por la metropolizacin de las regiones; y se dio cabida a una progresiva
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La estrategia fue reformulada para el perodo 2000-2010, con el objetivo de reforzar Agenda la 19952000. En lo sustantivo, esta nueva Estrategia conserva el mismo enfoque y perspectiva que la anterior: (..) La nueva Estrategia Regional de Desarrollo 2000-2010 se basa en construir sobre lo avanzado y con apego a la realidad vigente. Al final del proceso de construccin participativa de esta estrategia compartimos el compromiso con un futuro posible, que orienta y motiva el progreso armnico de La Araucana (...) Se requiere una profunda transformacin material, que pase por generar expectativas realistas sobre el futuro y enfrente los desafos del presente, sean estas de carcter social, econmico o etno - cultural. La transformacin se sustenta tambin en la incorporacin de conocimiento y tecnologas blandas, ya que, ms que las mquinas interesan las personas y sus potencialidades (...). Mensaje de Ricardo Celis Araya, Intendente y Ejecutivo del Gobierno Regional de la Araucana (www.laaraucania.cl).

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dependencia del centro nacional. En el nuevo modelo, la propiedad comunitaria indgena no tena cabida. Aunque la tierra y los espacios mapuche ya no resultaban funcionales, se les consideraba potencialmente asimilables como recursos. Pero sin indgenas. Hacia 1979, la dirigencia mapuche interpret que en este nuevo proyecto de pas y de regin estaban en riesgo sus derechos y proyeccin como pueblo, por lo que apostaron a la movilizacin social y al cambio democrtico. Tras el fin de la dictadura militar y al poco tiempo de iniciada la transicin democrtica, qued en evidencia que el nuevo rgimen tampoco cumpla las expectativas ni promesas para con el pueblo mapuche. Por el contrario, los nuevos gobiernos profundizaban los alcances del proyecto neoliberal en la macroregin sur de Chile, reduciendo las polticas pblicas indgenas a meras polticas sociales, desentendindose de los impactos y costos de la modernizacin compulsiva para los mapuches, y desatendiendo sus crecientes reclamos por seguridad jurdica y respeto a sus derechos, tierras y espacios, cada vez ms presionados. En suma, en las ltimas tres dcadas, algo ha cambiado profundamente al sur del Bo Bo. Nada es ya como antes, tras la liquidacin de la propiedad comunitaria, despus de la llegada de las forestales, despus de la Ley Indgena N19.253, despus de la construccin de las megarepresas hidroelctricas Pangue y Ralco, despus de la quema de camiones en Lumaco, despus de los procesos penales contra los lonkos. Puede plantearse que los conflictos entre el pueblo mapuche y el Estado chileno durante las ltimas tres dcadas evidencian una sostenida y soterrada disputa por el territorio. Dos representaciones simblicas y discursivas de un mismo espacio se confrontan poltico y semnticamente: la nomenclatura de la IX Regin de la Araucana versus el mapuchemapu; la provincia de Arauco versus la identidad lafkenche; los cultivos forestales versus los rehues y ayllarehues mapuches; la modernizacin de la frontera versus la demarcacin y reconstruccin del Wallmapu. Son terrritorialidades, discursos y actores confrontados y en transformacin.

La modernizacin compulsiva en territorio mapuche Las transformaciones operadas en las ltimas dos dcadas en la macroregin sur de Chile han cambiado el paisaje, la economa, las estructuras y las dinmicas espaciales y sociales. La liberalizacin de la economa puso en marcha profundos cambios que, en conjunto, van configurando un reordenamiento de los espacios productivos, sociales, urbanos y rurales. Es un proceso que obedece a lgicas econmicas y polticas, cuyo control escapa a las decisiones de los actores regionales.
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Este proceso, asociado a la modernizacin neocapitalista, no es exclusivo del sur de Chile. Este fenmeno, que algunos analistas han llamado brutales reclasificaciones de los territorios2 , se vive a lo largo de todo el pas, dando origen a diversos procesos de cambio social, cultural y poltico, con regiones perdedoras y regiones ganadoras3 . Son los impactos de un modelo econmico neoliberal, implementado con rigurosa carga ideolgica4 . Los cambios econmico-espaciales no son socialmente neutros. En rigor, lo que resulta de ellos son comunidades y personas que pierden o ganan, en medio de pblicas o calladas contiendas. La reestructuracin poltica y econmica tambin genera el colapso de los antiguos imaginarios territoriales, que les dieron sentido e identidad. En dicha reestructuracin, destaca el papel activo de grandes empresas y del Estado; y la violencia simblica del discurso oficial5 . Entre las nuevas disputas por el territorio, los conflictos ambientales son los ms caractersticos: all se enfrentan diversos actores en torno a las decisiones sobre los destinos de los territorios6 , el uso de los suelos y de los recursos. Adems de contiendas de gran visibilidad, se han generado resistencias en muchas localidades que conservan arraigo y densidad cultural. En el caso particular del sur del Bo Bo, la densidad histrico-cultural y simblica de la territorialidad mapuche posee un mayor espesor de cemento social que la soberana, las localidades y la terriotorialidad chilena7 .
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SZARY, Anne-Laure Regiones ganadoras y regiones perdedoras en el retorno de la democracia en Chile: poderes locales y desequilibrios territoriales En EURE, v .23 n.70 Santiago , 1997. Cf. EURE, XVIII, N 54, abril 1992, N especial: Chile un territorio en mutacin?, N 63, junio 1995. DE MATTOS Carlos, Margarita GUERRA, Fernando RIVEROS. Reestructuracin, Crecimiento Industrial y concentracinTerritorial en Chile, 1985-1991, Instituto de Estudios Urbanos, pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago, 1994. La nocin de impactos del modelo neoliberal ha sido incorporada incluso por analistas regionales conservadores. CF. INSTITUTO GEOGRAFICO MILIT AR, Geografa VIII Regin del Bo Bo, Santiago 2001. La violencia poltico-simblica ha tenido diversos hitos, desde la deportacin de agricultores trigueros a fines de los aos setentas, hasta la construccin de las centrales Pangue y Ralco en los 90. En este marco, se advierte claramente la refuncionalizacin de las polticas pblicas de ordenamiento territorial, que convierte a las estrategias de desarrollo regional en discursos que interpretan y legitiman el nuevo modelo territorial emergente, subordinando las funciones estatales bajo las tendencias impuestas por los agentes econmicos predominantes. SABATINI Francisco, Claudia SEPULVEDA, editores. Conflictos Ambientales: Entre la globalizacin y la Sociedad Civil. CIPMA, Santiago. 1997 LERDA Sandra, F. SABATINI De Lo Errazuriz a Til Til: el problema de los residuos domiciliarios en Santiago. Serie Estudios de Casos, Magster en Gestin y Polticas Pblicas, Depto Ingeniera Industrial, Universidad de Chile, Santiago, 1996; SABA TINI Francisco, Espiral histrica de los conflictos ambientales: el caso de Chile, en Ambiente y Desarrollo vol X, N 4, Santiago, 1994; SABATINI F., F. MENA y P. VERGARA Otra vuelta a la espiral: el conflicto ambiental de Puchungavi bajo democracia, en Ambiente y Desarrollo Vol XII N 4, Santiago, 1996. El dficit de espesor cultural chileno lo ha planteado Bernardo Subercaseaux como un rasgo distintivo del pas SUBERCASEAX B. Chile Un pas moderno?, Ediciones B. Barcelona, 1977. Tal afirmacin es una verdad a medias, o mejor dicho, espacialmente relativa. Escrita pensando en el V alle Central como el lugar de la patria y del Estado chileno, es una afirmacin cierta; aplicada al sur del Bo Bo, debe ser matizada y territorializada.

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Es por ello que aunque la modernizacin neoliberal ha generado profundos impactos sobre las estructuras sociales, espaciales y simblicas al sur del Bo Bo, no ha conseguido erradicarlas. Tales estructuras conforman una densa matriz de espacio y poder, atravesada por conflictos latentes, configurados en distintos ciclos histricos. Estas tensiones latentes han sacado a la luz toda su carga histrica, debido a la radicalidad de los actuales cambios. Hacia 1997, la nocin de defensa de derechos territoriales pasa a articular y resignificar las reclamaciones de tierras mapuches y a articular simblicamente las diversas contiendas en la diversidad de espacios del archipilago mapuche. El movimiento mapuche recurre a su acervo cultural de las etnoterritorialidades. En algunos casos, los conflictos se han remitido al mbito local, como en el caso de la resistencia frente a la construccin del ducto Temuco- San Vicente. En otros, han cobrado un alcance regional (carretera By Pass, vertederos en comunidades), nacional (caso central Pangue) e incluso internacional (caso Central Ralco). En la mayora de los casos, la movilizacin mapuche es una reaccin de las comunidades con mayor capital social, ante la amenaza o atropello ocasionado por otros actores, privados o estatales. Tales reclamaciones son respondidas por el sector privado, quien apela a los dispositivos de represin estatal e incluso a cuerpos armados privados, para defender sus intereses frente a las comunidades mapuches organizadas. En este escenario, el Estado ha tomado parte siguiendo la perspectiva de la modernizacin compulsiva y por ende, subordinando las demandas y derechos de los pueblos indgenas, al emprendimiento privado y sus grandes proyectos productivos.

1.2 La matriz territorial y los ciclos histricos de la relacin entre el pueblo mapuche y la nacin chilena
La constitucin del espacio-territorio al sur del Bo Bo, con toda su carga simblica, poltica, cultural y social, es resultado de sucesivos ciclos histricos. Tales ciclos han conformado territorialidades y larvado conflictos en la medida que, desde la ocupacin, los derechos mapuches son desconocidos por los diversos actores presentes en el territorio nacional.

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Cuadro 1 Principales ciclos histricos de la relacin Pueblo Mapuche-Estado

El pas mapuche: perodo de autonoma, acuerdos constructivos, relaciones polticas y comerciales con la Corona y nacientes repblicas (s. XVII-XIX). La ocupacin militar del territorio mapuche y su fraccionamiento entre los nuevos Estados de Chile y Argentina (s. XIX). La constitucin de la propiedad rural, la formacin del sistema urbano y la articulacin de los espacios regionales al modelo primario exportador . (fines s. XIX y comienzos del s. XX). La crisis del modelo primario exportador y la articulacin de microregiones en el modelo de desarrollo hacia adentro. Perodo reduccional clsico, sistema hacienda-reduccin y presin por liquidar la propiedad comunitaria. Conflictos con latifundistas y casos de usurpaciones de tierra de Ttulos de Merced (mediados siglo XX). Reforma agraria (1962-1973), Cautinazo, ruptura del cerco reduccional y crisis poltica nacional. Instalacin del modelo neoliberal y nuevo modelo territorial (aos 70 en adelante): debilitamiento del Estado; regionalizacin y descentralizacin de economa abierta; contra-reforma agraria; divisin de las comunidades; cambio del rgimen legal de propiedad de aguas, subsuelo y riberas; e Incentivos estatales a la transformacin productiva forestal. Transicin chilena, modernizacin compulsiva, penetracin de las fronteras interiores. Emergencia del nuevo discurso etnoterritorial y de derechos colectivos mapuches (fines s. XX).

Fuente: Elaboracin del autor.

A fines del siglo XIX, entre 1860 y 1881, el sur de Amrica vivi un dramtico proceso. Los territorios indgenas autnomos (el wallmapu), que se haban consolidado por medio de un complejo sistema de pactos con la Corona espaola durante los siglos XVI a XIX, fueron invadidos y fraccionados entre las repblicas argentina y chilena. Sin embargo, la invasin no implic la desaparicin del territorio y la memoria histrica mapuche. Ello porque a diferencia de todos los pueblos originarios que desde el siglo XVI sufrieron la conquista y dominacin colonial espaola, los mapuches, a travs de dos hitos (la batalla de Curalaba y la rebelin de 1598-1601), haban logrado revertir la situacin inicial de sometimiento8 .

Este es un antecedente fundamental para comprender de la cuestin indgena mapuche, que marca una diferencia clave en comparacin con otras poblaciones indgenas de Amrica, que han vivido en relaciones coloniales y de subordinacin, introyectado una cultura del sometimiento, junto con sofisticadas estrategias de colonizacin al revs. Esto tambin plantea una dificultad analtica, puesto que gran parte del aparato conceptual del indigenismo latinoamericano ha tenido por referente principal de sus estudios a estos pueblos de colonizacin de larga duracin, o bien a los pueblos de contacto muy reciente, como son los de selvas tropicales. El caso mapuche y su condicin indgena constituye un caso diferente, pero en su abordaje suelen aplicarse categoras y enfoques elaborados para otras realidades.

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En el Reino de Chile, la tenaz resistencia mapuche oblig a espaoles y criollos a un cambio de poltica y al reconocimiento de una frontera. As fue sellado el destino de la colonia espaola, reducindola al valle central. Este hito marca la sociedad, cultura y poder en el pas, proyectando su sombra hasta la sociedad chilena actual. Para los mapuches, la Victoria de Curalaba y la exitosa rebelin iniciada en 1598 y culminada en 1601, cambi su historia de un modo decisivo. A partir de entonces, se fue conformando un espacio sociocultural autnomo, que abarc el territorio de La Araucana, Las Pampas y Nor-patagonia, desde el Ocano Pacfico al Atlntico. All floreci la sociedad mapuche, en sus mltiples dimensiones y caractersticas: capacidad de adaptacin y control cultural; talento de articulacin y negociacin poltica con una sociedad de tipo occidental; procesos de acumulacin de riquezas; ejercicio del poder social y cultural, etc. En trminos poltico-jurdicos, los parlamentos de paz, peridicamente renovados, refrendaron la existencia de la frontera y un pas mapuche autnomo durante tres siglos. 1.2.1 El pas mapuche (Wallmapu) antes de la Repblica Recin a fines del siglo XX, la historiografa acadmica comenz a re-descubrir la singularidad y magnitud de los procesos sociales, econmicos y polticos que se desarrollaron en el pas mapuche, superando los enfoques que trataron dicha extensin como una frontera catica "al margen de la ley", tolerada por condescendencia; o como un desierto despoblado. La historiografa reciente ha ido trazando el retrato de un mundo poltico-social complejo, autnomo y econmicamente integrado, a su modo, en los circuitos globales. Hacia el siglo XVIII, el panorama etno-territorial y poltico al sur del continente americano mostraba una entidad geogrfico-cultural indgena de vasta extensin. U n territorio que se extendi desde el sur del Bo Bo, el sur de Mendoza, San Luis, Crdoba y las regiones occidentales de Buenos Aires hasta la Patagonia austral. Una lnea de fuertes marcaba los confines del poblamiento colonial. Diversos parcialidades participaron en la construccin de una ecmene cultural propia al interior de este territorio: moluches, nagche, lafkenches, pehuenches, pampas, renqueles, huilliches, tehuelches, regidos por el Ad Mapu mapuche.

En los bordes de este territorio, se fue construyendo un estilo de convivencia entre indgenas y huincas que combinaba la presencia de misiones religiosas y del ejrcito fronterizo espaol, con malocas, comercio y trfico de ganado desde un lado a otro de los Andes. La sociedad fronteriza -Concepcin y Valdivia, en Chile; y las Pampas gauchas, en Argentina- se abasteca de textiles, sal, gana22

do y diversos productos de la sociedad indgena. A la vez, en el amplio territorio autnomo se desarroll un intenso intercambio de productos, prestamos culturales, alianzas matrimoniales y militares. Este fue un importante perodo de transformaciones en el mundo mapuche. Se apropiaron de elementos hispanos, como el trigo, los metales, el caballo, el ganado vacuno y ovino; fortalecieron la cultura propia y crearon las bases para el despliegue de la sociedad mapuche, territorial y econmicamente. En trminos de organizacin, el proceso ms trascendental fue el desarrollo de diversas formas territoriales de poder y alianzas, los butalmapus y la compleja red de entidades socio-espaciales. Tambin de modo muy reciente, los historiadores del derecho y juristas internacionales comenzaron a prestar atencin a la reclamacin mapuche contenida en los parlamentos suscritos con la Corona espaola y las nacientes repblicas9 , en los cuales se establecan regmenes de autonoma y que fueron desconocidos o desahuciados ms tarde por los Estados republicanos10 . En este renovado inters acadmico y jurdico, ha sido decisiva la insistencia de las organizaciones mapuche, las cuales consiguieron incluir estos parlamentos -reconociendo su calidad de tratados- en el Estudio sobre Tratados, Acuerdos y otros Arreglos Constructivos entre Pueblos Indgenas y Estados, realizado por encargo de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU)11 . Ms all de lograr su reconocimiento como acuerdos vigentes, los parlamentos constituyen un innegable capital histrico, jurdico y simblico del pueblo mapuche respecto a su existencia, sus derechos y su realidad histrica en la modernidad. A diferencia de otros pueblos de largo sometimiento, los parla-

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Los parlamentos son actos-documentos jurdicos firmados, durante el perodo colonial y la primera fase del perodo independiente, principalmente (pero no exclusivamente) en los actuales territorios de las Repblicas de Argentina y Chile entre las autoridades coloniales (en nombre del rey) o autoridades republicanas (en nombre de sus respectivos gobiernos) y autoridades indgenas. La mayora de los parlamentos fueron ratificados directamente, por el Rey de Espaa o por el Consejo de Indias en su nombre; los parlamentos del perodo independiente fueron ratificados por el gobierno y/o el Parlamento. Fuente: IBARRA, Mario Algunas reflexiones y notas a propsito de algunos tratados en este momento no reconocidos, firmados entre potencias coloniales o estados actuales y pueblos indgenas. Ponencia en Seminario de Expertos Sobre Tratados, Convenios y OtrosAcuerdos Constructivos Entre Los Estados y Los Pueblos Indgenas, organizado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Ginebra, 15-17 de diciembre de 2003. LEVAGGI, ABELARDO, Paz en la frontera. Historia de las relaciones diplomticas con las comunidades indgenas en la Argentina (siglos XVI-XIX), Buenos Aires, Universidad del Museo Social Argentino, 2000 MARTINEZ, Alfonso Estudio sobre los tratados, convenios y otros acuerdos constructivo entre los Estaos y los poblaciones indgenas Naciones Unidas, Comisin de Derechos Humanos, Subcomisin, junio 1999. 60 p. (E/CN.4/Sub.1999/20).

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mentos no aluden a utopas arcaicas 12 , o la nostalgia de un mundo prehispnico premoderno. La paradoja mapuche es, precisamente, la modernidad e historicidad de sus reclamaciones. A fines del siglo XIX, tras la divisin del antiguo pas mapuche entre las Repblicas Argentina y Chilena, la amplia zona ubicada al sur del ro Bo Bo qued bajo jurisdiccin chilena13 . All, el Estado chileno impuso un modelo territorial hegemnico que fraccion a las comunidades mapuches, convirtindolas en un archipilago de reducciones funcionales al patrn econmico predominante en la poca, fundamentalmente triguero. A diferencia de los pueblos sorprendidos y sometidos en la primera conquista del siglo XVI, los mapuches no sufrieron el colapso de un universo simblico frente a lo incomprensible y radicalmente ajeno. La experiencia ms fuerte del despojo y sometimiento mapuche comienza recin a fines del siglo XIX, con las repblicas, truncando una larga etnognesis colectiva y su experiencia de autonoma, con ejercicio del poder y establecimiento de relaciones polticas modernas, fundadas sobre la sociabilidad y la reciprocidad con Occidente, donde existe presencia y reconocimiento del otro. Las repblicas y la idea ilustrada del Estado liberal rompieron ese pacto. 1.2.2 La formacin de la Repblica y la expansin del Estado En el imaginario nacional chileno, las actuales fronteras del territorio chileno suelen considerarse como un hecho natural14 . Sin embargo, los asentamientos humanos de la naciente repblica hacia mediados del siglo XIX, eran los mismos que tuvo la colonia espaola: entre Copiap por el norte y el ro Bo Bo por el sur. Existan tambin algunos enclaves aislados de Valdivia, Osorno, Chilo y Punta Arenas. Tales eran los confines del Chile real, de un milln y medio de habitantes en 1850. En la primera mitad del siglo XIX, las tierras al sur del ro Bo Bo, sur de Mendoza y sur de Buenos Aires, constituan una sola regin, desde el Ocano Pacfico al
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Se alude a la crtica realizada por Mario argas V Llosa a uno de los principales intelectuales indgenas andinos. La utopa arcaica. Jos Mara Arguedas y las ficciones del indegenismo. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1996. Para un comentario crtico aargas V Llosa Cf. Resea de COUSIO Carlos, en Estudios Pblicos N 72, Santiago, 1998 Pese a la brevedad histrica del dominio chileno al sur del Bo Bo, hacia fines del siglo XX en el sentido comn nacional se haban incorporado y naturalizado a las regiones australes como parte del continuo homogneo del pas que el gobierno militar numer de norte a sur , para mayor uniformidad y orden nacional. Sin embargo, el esquema del mapa de Chile tal como lo conocemos hoy slo se elabora hacia el primer Centenario en 1910. Como sealaAnderson, este tipo de mapa-logotipo de las cartografas oficiales es parte del proceso de construccin del imaginario estado-nacionalANDERSON B. Comunidades Imaginadas, FCE, Mxico, 1993.

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Territorios y Naciones Indgenas Independientes, siglo XIX

Mapa 1

Fuente: Lamina Vientosur, Bariloche.

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Atlntico, incluyendo la Patagonia. Era el territorio mapuche. Esa fue la frontera meridional comn, heredada de la colonia. Las nacientes repblicas de Chile y Argentina disputaron palmo a palmo las tierras mapuches. Las elites de ambas repblicas reclamaron para sus respectivos nuevos Estados los ttulos coloniales de soberana de esos territorios, pero el acuerdo de lmites slo lleg cuando lograron someter a su enemigo comn: los mapuches. La expansin criolla fue un proceso simultneo y coordinado a ambos lados de la cordillera de los Andes, pero tambin fue mancomunada la resistencia mapuche ante el avance republicano. La historia de la marcha de estas repblicas hacia el sur, conocida en cada lado como Pacificacin de la Araucana y Campaa al Desierto, es tambin la historia de la lucha mapuche por defender su territorio. Tres dcadas duraron estos hechos y tres son los actores: el Estado de Chile, el Estado Argentino y el pueblo mapuche. El Wallmapu fue invadido, fraccionado e incorporado militarmente a la soberana de los estados chileno y argentino en un proceso de expansin republicana, desatado por profundos procesos ideolgicos, geopolticos y econmicos. En la segunda mitad del siglo XIX, la expansin territorial estatal es el resultado de un proceso de cambios culturales, econmicos y polticos que vive la sociedad chilena, con la consolidacin de una oligarqua liberal que resuelve sus crisis con sendas guerras de expansin. Procesos similares se viven en casi todos los pases latinoamericanos, entre los cuales se definirn nuevos balances de fuerzas hacia fines del siglo XIX. En el mbito poltico, tanto Chile como Argentina se consolidaron elites capaces de obrar como dirigentes de sus propias sociedades y, sobre las mismas bases de poder coloniales, proyectar el futuro para las repblicas. Alrededor de 1859, ambas elites expanden su comercio exterior con la venta de productos primarios que les representan mayores ventajas y beneficios: el trigo en Chile y la lana en Argentina. Ambas exportaciones dan origen a breves pero decisivos ciclos expansivos y gatillan importantes transformaciones territoriales, sociales y culturales15 . En este contexto, las antiguas oligarquas terratenientes acceden a nuevos niveles de consumo y levantan una portentosa arquitectura jurdica e ideolgica: el imaginario liberal del progreso. A la vez, buscarn expandir sus fronteras agr-

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SEPLVEDA, Sergio El trigo chileno en el Mercado Mundial. Ensayo de geografa histrica, en Informaciones Geogrficas, Santiago 1956; SABA TO Hilda Capitalismo y ganadera en Buenos Aires: la fiebre del lanar 1850-1890 Ed. Sudamericana, Buenos Aires 1989.

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colas, ganaderas y estatales. Por esta razn, vieron en las tierras de los pueblos indgenas una vasta frontera de expansin econmica y un territorio a incorporar efectivamente a la soberana de los jvenes Estados Nacionales. Asimismo, los habitantes de esas tierras, los araucanos, que en tiempos de la independencia fueron mirados como smbolo de resistencia ante el imperio espaol, ahora fueron estigmatizados como la barbarie, que la nueva elite deseaba superar. Para los Estados, la invasin republicana del territorio mapuche signific la incorporacin a su soberana de vastas extensiones geogrficas, la apropiacin de tierras y riquezas, y la solucin de las diferencias limtrofes, consolidando sus respectivas fronteras externas. Tras la ocupacin, se formaron nuevas estructuras territoriales. Se establecieron modelos geopolticos urbano-regionales, de poder y ocupacin, que subordinaron a los asentamientos indgenas; e integraron las tierras y los recursos para responder a las crecientes demandas internas y a las necesidades de expansin de las fronteras agrcolas y ganaderas, con miras a la exportacin de trigo y lana. Para los mapuches, la invasin republicana implic la prdida de soberana, el colapso de sus estructuras de poder, cuantiosas prdidas de vidas, la usurpacin de grandes posesiones, el saqueo de sus riquezas, y la incorporacin de los sobrevivientes esquilmados y sus descendientes al orden republicano, en estatus de indgenas. Fue el inicio de una poca de pobreza, discriminacin, nacionalizacin forzosa, reproduccin y reelaboracin de la cultura. Los mapuches fueron ciudadanos incorporados a la fuerza a un orden republicano etnocrtico, sin derecho a su lenguas, a su religin, a su cultura; sin derecho a decidir por si mismos su destino; y sin derecho a participar en igualdad de condiciones, como colectivo, en la definicin de la voluntad general de la Repblica16 . Los nueve pueblos indgenas actualmente comprendidos dentro de las fronteras del Estado chileno (Aymara, Atacameo, RapaNui, Mapuche,Quechua,Diaguita, Colla, Kawasqar, Ymana) se sitan en regiones que fueron incorporadas militarmente: el norte andino (1879) como botn de la Guerra del Pacfico; el centro-sur mapuche (1881) por la ocupacin militar; los canales australes (1881) despus de los tratados del lmites con Argentina; y la Isla de Pascua (1888), con la toma de posesin por parte de la Armada.

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Recien, en el 2003, un grupo de ciudadanos chilenos, designados por el Presidente de la Repblica para estudiar la relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, ha sealado ambiguamente que hay responsabilidad del Estado en el dao infligido a los pueblos indgenas. Cf. Informe Final Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato, Santiago 2003.

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1.2.3 Nuevas Estructuras Territoriales tras la Ocupacin En la amplia zona ubicada al sur del ro Bo Bo, luego de la ocupacin republicana, se gener un archipilago de reducciones y se consolid un modelo territorial funcional al patrn econmico predominante 17 . Sin embargo, geopolticamente, el archipilago mapuche constituy una frontera interior para el Estado chileno. En el escenario post ocupacin, la sociedad mapuche logr reconstituir entidades etnoterritoriales, denominadas zonas vitales por algunos antroplogos18 . La organizacin del espacio y de los paisajes culturales se bas en relaciones de hegemona y subalternidad sedimentadas y naturalizadas a lo largo del siglo XX. Expresin de este modelo territorial son, por ejemplo, en el sistema hacienda reduccin y el rol director de las ciudades-aldeas19 sobre sus respectivas microregiones. Dicho modelo espacial y econmico tuvo un corto ciclo de bonanza, asociado a la explotacin del salitre entre 1880 y 1920. En el centro-sur, Temuco se form como ciudad de enclave, cerrada, altamente discriminadora, clasista, racista e intolerante. Ciudad Maldita la llam Gabriela Mistral. La elite racista de Temuco desplaz a las aldeas hacendales hacia 1910 y 20. Dicha elite fue capaz de formar la Sociedad de Fomento para afrontar la crisis agrcola de post I Guerra Mundial, y ms tarde cre los Colegios Universitarios de La Frontera. Por cierto, la elite se autorepresent como sociedad blanca, de colonos, avanzada de la civilizacin en la frontera de la barbarie mapuche. En ese contexto, emergieron peridicamente opiniones contrarias a la propiedad comunitaria de las tierras mapuches consignadas en Ttulos de Merced. Tales opiniones se expresaron tempranamente, ya a fines del siglo XIX, como testimonian los informes de funcionarios de la Comisin Radicadora y del Protector de Indgenas. Las mismas leyes de radicacin que ya contemplaban la posibilidad de la particin de la comunidad -a solicitud de los radicados-, fue-

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Pese a la brevedad histrica del dominio chileno al sur del Bo Bo, hacia fines del siglo XX en el sentido comn nacional se haban incorporado y naturalizado las regiones australes como parte del continuo espacial y homogneo del pas que el gobierno militar numer de norte a sur , para mayor uniformidad y orden nacional. El antroplogo Milan Stuchlik alcanz a percibir que la organizacin social mapuche parta de una entidad difusa, que a falta de otra denominacin llam, zona vital. Con esta observacin introduca una diferencia al pulcro modelo de la comunidad reduccional, elaborado por Louis Faron, que ha sido el enfoque socialmente operante en la antropologa chilena hasta nuestros das. En el concepto de ciudad-aldea queremos sintetizar la dualidad de las ciudades del sur , que poseen formas y tamaos de poblacin que hacen clasificar como ciudades, pero sus culturas locales son de aldea.

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ron modificadas en las primeras dcadas del siglo XX por partidarios de erradicar la propiedad comunitaria, considerndola una anomala que dificultaba el mercado de tierras, del mismo modo opinaban respecto de la prohibicin de enajenar. El proceso de radicacin qued inconcluso en 1927, y desde entonces se comenz a dictar una serie de leyes y decretos orientados a liquidar la propiedad comunitaria indgena. La presin por la divisin de la propiedad comunitaria por parte de sectores chilenos y la defensa de la misma por parte de los mapuches, marc el eje de la problemtica indgena desde 1927 hasta 1970. Mientras que la oligarqua chilena consideraba a las comunidades mapuche como una rmora del pasado, para estas comunidades y sus dirigentes la lucha iniciada en esta poca significaba la defensa de la colectividad, de la raza a la que se pertenece. Este perodo, conocido nacionalmente como Estado de compromiso y de desarrollo hacia adentro, es tambin el periodo en que se va conformando el pensamiento indigenista chileno y en que se realizan las primeras etnografias sistemticas de la sociedad mapuche. Emerge el paradigma reduccional. Entre 1931 y 1948, 832 comunidades indgenas fueron divididas y fraccionadas en 12.737 hijuelas.
Tabla 1 Divisin de Ttulos de Merced, perodo 1931 1971
Provincia Arauco Bio-Bio Malleco Cautin Valdivia Osorno Total Ttulos de % Merced 28 1 156 551 87 9 832 36.4 16.7 55.7 27 18.2 22.5 Superficie Original 5291.11 366 40484.75 78550.26 7773.5 298.1 % 54.5 2.2 50 24 11 5.5 26 Superficie Remensura 6933.63 415.43 47943.15 81352.58 6270.01 280.42 143195.22 N Hiuela 620 23 3889 7738 427 40 12737 Promedio Hs/Personas 11.18 18.06 12.33 10.51 14.68 7.01 11.24

28.5 132763.72

Fuente: H. Gonzlez Propiedad Comunitaria o Individual: Las Leyes Indgenas y el Pueblo Mapuche. Nutran. Ao II, N 3. Santiago, 1986

Los cambios y planificaciones globales iniciados en los aos 60 ya haban comenzado a afectar la territorialidad, los lugares, las entidades y la red semntica de el Wallmapu mapuche. En los aos 70, las transformaciones econmicas neoliberales comenzaron a incidir fuertemente en la economa del pas, afectando la agricultura tradicional triguera y ganadera, asociada al modelo sustitutivo de importaciones. Tambin fue afectada la cultura aldeana de la frontera, dependiente cada vez ms de la planta de funcionarios pblicos y menos de la agricultura.

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En este perodo, el modelo econmico neoliberal impuesto por la dictadura militar no slo caduc la economa regional, formada en el siglo XX y sedimentada en la poca sustitutiva de importaciones, sino que abri paso a nuevas estructuras y dinmicas econmicas, trayendo consigo enormes presiones estructurales, econmicas y polticas sobre el territorio y la cultura mapuche. Mediante un proceso de reforma en los aos 60-70 y su revisin liberal a fines de los aos 70, el escenario de la produccin de alimentos y la matriz exportadora nacional se modific sustantivamente, con implicancias especficas para las comunidades mapuche, como veremos a continuacin.

1.3 Polticas territoriales y Reforma Agraria en Chile

El proceso de la Reforma Agraria chilena, iniciado en 1962 y culminado formalmente en 1989, constituye un captulo especfico de la relacin entre el Estado chileno y las comunidades mapuches, en relacin a las reclamaciones por tierras indgenas. En el panorama histrico de Amrica Latina, la Reforma Agraria chilena se ubica en lo que se ha denominado reformas de segunda generacin; caracterizadas por ser polticas de Estado, cuyo origen no radica en revueltas campesinas o crisis sociales rurales (como fue la primera generacin), sino en diseos de cambio estructural gestados desde el centro nacional y poltico. El marco poltico que dio sentido a la Reforma Agraria fue el modelo desarrollista nacional. All, las reclamaciones de tierras indgenas no fueron una prioridad, e incluso no fueron parte de la poltica ni de su marco legal en las leyes N 15.020 de 1962 y N 16.640 de 1967. Consecuentemente, con posterioridad al 11 de septiembre de 1973, las polticas implementadas por el gobierno militar, de reversin de expropiaciones y desnaturalizacin del proceso de destino de las tierras reformadas, tambin afectaron a las comunidades mapuches. El desarrollo del proceso de Reforma Agraria en Chile se da entre 1962 y 1973, durante 3 perodos de gobierno, como veremos a continuacin. 1.3.1 Perodo 1962 1964: Gobierno de Jorge Alessandri En este perodo se debate y aprueba la primera ley de Reforma Agraria chilena (N 15.020), promovida fuertemente por la presin directa del Departamento de Estado de EEUU, a travs del programa de Alianza para el Progreso.

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El gobierno de Alessandri realiz una dbil puesta en marcha de la nueva legislacin. Bsicamente, transform la Caja de Colonizacin Agrcola en una Corporacin de Reforma Agraria (CORA), que en la prctica se limit a continuar con las mismas polticas de la Caja, culminando un programa de colonias, y huertos familiares en base a tierras fiscales y predios adquiridos a particulares. Lo nuevo radic en la focalizacin del accionar de la CORA en las provincias de Coquimbo y Arauco, beneficiando a comunidades mapuches y contribuyendo a visibilizar su situacin. Pese a la debilidad de la accin gubernamental, en este perodo se instal en el debate pblico la prioridad y urgencia de materializar una Reforma Agraria, lo cual constituy un tpico de todos los candidatos en la campaa presidencial de 1964. As, la Reforma Agraria se expuso como una voluntad nacional. Por su parte, las comunidades mapuches vieron en este fenmeno una oportunidad para que la sociedad y el Estado chileno atendieran a su antigua causa. 1.3.2 Perodo 19651970: Gobierno de Eduardo Frei Montalva El perodo se caracteriza por la puesta en marcha del proceso de Reforma Agraria propiamente tal, iniciando en 1965 el proceso de expropiacin de tierras y liquidacin del latifundio. Por lo mismo, es el perodo en la reforma pasa a ser arena de disputa social, involucrndose al campesinado y marcando un quiebre en la elite chilena. La institucionalidad creada con la Ley 15.020, ahora reforzada por la Ley 16.040, tambin se desarrolla. Organismos como la Corporacin de Reforma Agraria (CORA), con las amplias facultades de su Consejo; y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), con su capacidad de establecer relaciones clientelares con el campesinado, fueron decisivos tanto para la implementacin de la poltica, como para el debate pblico en torno la Reforma y sus implicancias. En este contexto, las comunidades mapuches comenzaron a exigir la incorporacin de sus demandas de tierras en el proceso de Reforma20 . Como resultado, y en virtud de la Ley N 15.020, durante este perodo se expropiaron 71 predios en las provincias de Arauco, Malleco y Cautn. 24 de estas expropiaciones beneficiaron a comunidades mapuches. Luego, con la ley N 16.640 (1967), se realizaron otras 89 expropiaciones en las mismas provincias, de las cuales slo 12 favorecen a mapuches.
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Tanto la Ley 15.020 como la ley 16.640 incluyeron entre los predios expropiados a aquellos (...) terrenos ubicados en la zona de aplicacin de la ley de propiedad austral donde se hayan producido cuestiones legales sobre el dominio o posesin de la tierra (...). La zona de aplicacin o Propiedad Austral, era territorio de indgenas ubicado al sur de Malleco.

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Hacia fines de este perodo, la poltica estatal de Reforma Agraria entra en crisis, por la confrontacin de distintos modelos de sociedad que postulan los elites dirigentes. Asimismo, la poblacin campesina y rural ve frustradas sus expectativas por la insuficiente capacidad de respuesta del Estado, que habiendo prometido llegar a 90.000 nuevos propietarios, apenas contaba unos 4.000 campesinos incorporados en cooperativas asignatarias. En ese contexto, y en medio de la coyuntura del cambio de gobierno de Frei a Allende, en octubre de 1970 irrumpe el movimiento mapuche con un masivo proceso de recuperacin de tierras, conocido como el Cautinazo, que continu hasta 1971, acelerando el proceso expropiatorio. Bajo esta presin, la poltica nacional agraria debi incorporar la temtica mapuche en su programa. La legislacin indigenista de 1972 introdujo modificaciones a la ley de reforma agraria, y estableci mecanismos para dar tratamiento a las reclamaciones de tierras mapuches, en el marco de la reforma agraria. Pero no se trat de una poltica especfica de tierras indgenas, sino nicamente de la incorporacin de los indgenas y sus reclamos en el proceso mayor de la reforma. 1.3.3 Perodo 19711973: Gobierno de Salvador Allende Gossens Utilizando el mismo marco legal de su antecesor, el Gobierno de la coalicin de izquierda Unidad Popular aceler el proceso expropiatorio de la Reforma Agraria en todo el pas, e incorpor masivamente a las comunidades mapuches. Sin embargo, el programa de gobierno de la Unidad Popular no era ajeno al nfasis desarrollista, propio de las sociedades modernas y caracterstico de los gobiernos anteriores. As, dicho programa sugera la (...) defensa de la integridad y ampliacin y asegurar la direccin democrtica de las comunidades indgenas, amenazadas por la usurpacin, y que al pueblo mapuche y dems indgenas se les aseguren tierras suficientes y asistencia tcnica y crediticia apropiadas. Esta concepcin evidencia que tampoco la Unidad Popular visualiz las reclamaciones de tierras usurpadas en la perspectiva de las comunidades mapuches, observando en ellas solamente una poblacin de escasos recursos bajo amenaza, a la que haba que intervenir para asegurar la direccin democrtica21 .
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Esta definicin de la problemtica de las tierras mapuches ser retomada por el gobierno de la transicin democrtica en la coyuntura 1989 1993, repitiendo el gesto de invisibilizar las reclamaciones de tierras usurpadas, hasta que las movilizaciones mapuches las hacen visibles.

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Para la izquierda chilena, las comunidades indgenas eran variantes de organizaciones campesinas22 . Esta situacin cambi despus de la eleccin de septiembre de 1970, cuando en la macroregin sur se desplegaron mltiples movilizaciones mapuches, que antecedieron a la toma de posesin del Allende. El episodio fue conocido como el Cautinazo, y fue un hito poltico, que instal en la agenda del nuevo gobierno la prioridad de la restitucin de las tierras usurpadas a los mapuches. El gobierno de Allende asumi explcitamente una Poltica de Restitucin de Tierras Usurpadas, consistente en tres programas: Convenio CORA- Direccin de Asuntos Indgenas para aplicar la ley 16.640. Juicios de Restitucin. Restitucin por la va administrativa o extra-judicial La Direccin de Asuntos Indgenas prometa ser un sistema fcil, rpido y sencillo para la devolucin de tierras a las Reducciones Mapuches, sin necesidad de recurrir al juicio. La CORA se comprometa a asignar tierras a los mapuches organizados en Cooperativas Campesinas. Adicionalmente, de acuerdo al compromiso pactado con las organizaciones mapuches, en 1971 el gobierno de Allende present al Parlamento chileno un proyecto de ley de asuntos indgenas, donde se propona una aplicacin especfica de la ley 16.640 para resolver reclamaciones de tierras; y la destinacin de fondos para comprar tierras usurpadas, a fin de restituirlas a las comunidades. Tras la negociacin y reduccin de los alcances, fue aprobada la nueva ley el 15 de septiembre de 1972, con el nmero N 17.729. El grfico siguiente nuestra la dinmica de expropiaciones por ao desde 1965 a 1973, donde puede apreciarse el brusco aumento que se produce en 1971 y 1972 en las provincias Arauco, Malleco y Cautn.

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El documento de Las primeras cuarenta medidas del programa de la UP no explicitaba ninguna poltica relativa a los mapuches. Y en su propuesta respecto a la Reforma Agraria, conocido como los 20 puntos sealaba en su punto 5. A travs de una nueva concepcin jurdica se buscar la integracin y colaboracin en una accin unitaria de los distintos tipos de organizaciones de campesinos: de asalariados, de empleados, medieros, afuerinos pequeos y medianos agricultores, etc. Esto implica la complementacin de las tareas de los sindicatos, asentamientos, cooperativas campesinas, comunidades indgenas y otros tipos y formas de organizacin de los pequeos agricultores, con los comits de pequeos agricultores.

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Grfico 1 Cantidad de expropiaciones por provincia y ao, perodo 1965-1973

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Expedientes de Expropiaciones Reforma Agraria, elaborada con datos de Archivos de Tierras CORA-ODENA-SAG.

Tabla 2 23 Nmero de expedientes de expropiacin, segn provincia y ao

Ao 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 Total Arauco 4 16 10 5 8 0 22 5 4 74 Malleco 0 0 0 3 15 18 76 94 59 265 Cautin 0 32 17 11 9 11 137 155 34 406 Total 4 48 27 19 32 29 235 254 97 745 Superficie (h) 10.471,3 47.376,6 30.075,5 29.682,5 44.723,7 50.903,0 291.017,0 283.897,7 77.285,3 865.110,6

Fuente: Elaboracin del autor

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La unidad de anlisis utilizada para construir el cuadro y realizar el estudio es el expediente de expropiacin. De acuerdo a la ley , las expropiaciones eran sancionadas cada una de ellas por un Acuerdo de Consejo, en donde se tuvo a la vista informes tcnicos y estudios de ttulos, dan origen a expedientes de cada caso. El acuerdo expropiatorio se refiere a un predio, el cual puede estar constituido por uno o varios fundos o propiedades, y a la vez puede estar integrado por uno o varios roles de avalo del Servicio de Impuestos. No es lo mismo hablar de cantidad de expropiaciones que cantidad de propiedades expropiadas. Diversos autores presentan estadsticas relativas la ReformaAgraria que presentan algn grado de imprecisin al no realizar estas distinciones preliminares, mezclando predios expropiados con predios fiscales transferidos a CORA, o utilizando como unidad de contabilidad las fichas prediales elaboradas por ODENA en 1980 y an en uso en elArchivo de SAG.

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Durante todo el gobierno de Allende, se expropiaron 152 predios a favor de comunidades mapuches. Sumadas las superficies expropiadas a favor de mapuches entre 1965 y 1973, ms las tierras reformadas en el periodo 1962 1964, la superficie recuperada alcanza la cifra de 165.340 hectreas fsicas en las provincias de Arauco y Cautn.A esta superficie debe agregarse las tierras recuperadas en las provincias de Valdivia y Osorno. En el mapa siguiente puede apreciarse la extensin y cobertura del proceso expropiatorio en Arauco; valle de secano interior y costero de Malleco; Cautn y seccin norte de la Provincia de Valdivia.
Mapa 2 Reforma agraria chilena en territorio mapuche, 1962-1973

Fuente: Elaboracin del autor.

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Las recuperaciones de tierras mapuches recibieron una amplia cobertura de prensa, conmocionando a la macroregin sur de Chile. Sin embargo, slo una parte de las tierras expropiadas en la zona mapuche fueron para las comunidades. Slo el 18% de las tierras expropiadas en el territorio entre Arauco y Cautn fueron asignadas especficamente a comunidades mapuches. Si se incluye a Valdivia y Osorno, el porcentaje de participacin baja a 8%. Antes de 1973 se haban entregado tierras a 30 cooperativas asignatarias en las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, las que reunan a 1.636 socios, recibiendo un total de 66.575,38 hectreas. De estas cooperativas, al menos 6 estaban integradas principalmente por campesinos mapuches.
Tabla 3 Cooperativas Asignatarias: Provincias de Arauco, Malleco Y Cautin
Provincia Arauco Comuna Arauco Caete Contulmo Lebu Los lamos Lumaco Carahue Cunco Freire Lautaro Nueva Imperial Saavedra Vilcn Cooperativa Socios 3 3 2 1 2 1 2 1 4 5 1 1 4 30 85 330 114 12 45 80 44 35 119 526 25 16 205 1636 Superficie 6.377,9 4.651,3 7.337,0 619,7 3.719,0 5.074,4 3.330,9 1.818,6 7.576,7 11.123,8 1.285,8 986,7 12.673,6 66.575,4

Malleco Cautin

Total Fuente: Elaboracin del autor

La evaluacin del proceso de reforma, al ao 1973, arroja dficit desde la perspectiva de los intereses y derechos mapuches. Muchas tierras fuertemente reclamadas no pudieron ser expropiadas, pues no eran aplicables las causales establecidas en la ley de Reforma Agraria24 . Adicionalmente, la gran mayora de los predios expropiados, situados en tierras antiguas y territorio histrico mapuche, fueron tratados de modo similar al latifundio chileno de la zona central. Al principio, la CORA entregaba la administracin a los asentimientos constituidos con peones e inquilinos chilenos de los fundos, legitimando las antiguas usurpaciones. Este tratamiento se basaba en la

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CHONCHOL, Jacques, "La reforma agraria en Chile". Conferencia U.Chile, Noviembre 2000.

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premisa que las reclamaciones de tierras usurpadas se referan slo a las tierras bajo Ttulos de Merced25 . Posteriormente, y gracias a la fuerza de la movilizacin mapuche, se incorporaron las reclamaciones de tierras antiguas. Por su parte, el campesinado chileno regional, de origen muy distinto al de la zona central, percibi a los mapuches y sus reclamaciones como una competencia a sus propias pretensiones de acceso a las tierras, por lo cual mostr una alta dosis de racismo, incluso ms tajante que los latifundistas26 . En este perodo, las ideologas de la izquierda chilena concibieron a los mapuches como minoras tnicas y subcultura campesina chilena27 , que deba integrarse con los pobres de la ciudad y del campo, formando un pueblo nico. De acuerdo a esta conceptualizacin, los mapuches deban organizarse en nuevos asentamientos, junto a campesinos chilenos, y reorganizar su economa en cooperativas agrcolas o Centros de Reforma Agraria. Ante la negativa de muchas comunidades a adoptar este tipo de orientaciones, los mapuches fueron acusados de indios pequeo burgueses. Fue un desencuentro de mundos y representaciones28 . Pese a estas dificultades, lo importante del perodo 1962 1973 fue que por primera vez, despus de la ocupacin de su territorio, los mapuches pudieron recuperar al menos una porcin de las tierras usurpadas. En este corto perodo, los mapuches recuperaron ms de 160.000 hectreas de tierras, en su mayora tierras antiguas; y parte de las tierras de ttulos de merced, que haban perdido por diversas vas. En algunos lugares se alcanzaron a constituir Cooperativas mapuches, como los casos de Antiquina, Sara de Lebu en Arauco, Amuley Cuyinco en Saavedra, Cooperativa Lautaro en Lumaco. Sin embargo, al mo-

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Cf. Mensaje de Presidente Salvador Allende al Congreso Nacional, 21 de mayo de 1971. Tambin CIDA T enencia de la Tierra y desarrollo Socio-econmico del Sector Agrcola, Santiago 1966. HERNNDEZ, Isabel Autonoma o Ciudadana Incompleta. El Pueblo mapuche en Chile Argentina. y CEPAL, Santiago 2003. Vase el texto La Cuestin Mapuche de Alejandro SAAVEDRA, publicado por el Instituto de Capacitacin de la Reforma Agraria, ICIRA, 1970. 30 aos despus, ver ellibro Los Mapuches en la sociedad chilena actual, LOM, Santiago 2002. Despus de 1 1 de septiembre de 1973, los mapuches fueron duramente reprimidos por las fuerzas armadas y latifundistas, acusados de indios revolucionarios. En los aos ochentas los mapuches que defienden sus tierras sern reprimidos acusados de comunistas. Al inicio de la transicin democrtica en los aos noventas, al exigir sus derechos, fueron acusados de radicales. La ltima versin de las representaciones estigmatizantes de los mapuches, es la tipificacin realizada por antroplogos y periodistas chilenos, que etiquetan al movimiento mapuche contemporneo como etnonacionalistas fundamentalistas, aplicando esquemas conceptuales elaborados a propsito de conflictos de minoras nacionales separatistas del primer mundo. Correspondiente con estas representaciones intelectuales chilenas, la Fiscalia Penal ha construido la tipificacin penal de las organizaciones tradicionales mapuches y sus jefaturas lonkos y werkenes-como asociaciones ilcitas, una amenaza a la seguridad de Estado, y calificado su demanda de territorios ancestrales como una finalidad terrorista.

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mento del golpe de Estado de 1973, la mayora de los mapuches incorporados al proceso se encontraban en situaciones transitorias de tenencia de la tierra29 , al igual que la inmensa mayora del campesinado de la Reforma Agraria. Esta situacin de transitoriedad se explica en la mayor parte porque an no se haba definido la modalidad de transferencia y an se estaba en el plazo legal de tres aos antes de la asignacin30 . A Septiembre de 1973, la mayor parte de la tierra no era de los campesinos ni de los mapuches, sino de la CORA. El corte abrupto del proceso con el golpe de Estado de 1973, zanj las discusiones. El Cautinazo es un hito en la historia mapuche post sometimiento. Ms all de la fechas de 70-73 (para algunas zonas el hito es anterior), lo crucial es el punto de inflexin en la historia de la relacin de los mapuches con el Estado y la sociedad chilena y su constitucin como sujeto poltico. El Cautinazo reafirm la centralidad de la memoria mapuche como poltica y agencia. Si bien el proceso de recuperacin de las tierras ancestrales qued trunco en septiembre de 1973, el quiebre simblico del arreduccionamiento mapuche pas a ser irreversible. La historia de cada comunidad y del movimiento mapuche tiene un antes y un despus de ese momento emblemtico. Slo con ese dato en mente, ese marco de la memoria colectiva, es posible comprender el temprano resurgir de la movilizacin mapuche bajo dictadura, que ya en 1978 emerge con un claro discurso de derechos como pueblo y recuperacin de todas las tierras. 1.3.4. El nuevo orden neoliberal Al igual que en todo el pas, las primeras polticas implementadas en la macroregin sur de Chile fueron de represin y disciplinamiento. Es posible sostener que esta represin estuvo directamente relacionada con la revancha de los latifundistas y con los antiguos fantasmas que haba despertado en el imaginario chileno la movilizacin mapuche por sus tierras, en el marco del proceso de Reforma Agraria. La Reforma Agraria como programa legal, obligaciones estatales e institucionalidad, continu despus de 1973, pudiendo distinguirse diversos

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A septiembre de 1973 haba ms de 95.000 campesinos incorporados al proceso de Reforma Agraria, organizados en asentamientos comits campesinos, centros de reforma agraria (CERA), y cooperativas asignatarias. Los nicos propietarios de tierras reformadas eran estos ltimos, los que sumaban slo 9.000 campesinos en propiedad cooperativa. Para ms informacin vase el estudio por los principales tericos de la reforma Agraria, en BARRACLOUGH Solon y FERNNDEZ Jos Diagnstico de la ReformaAgraria Chilena, Siglo XXI, Mxico, 1974.

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perodos y fases del proceso en los siguientes 17 aos, lapso superior al comprendido desde la puesta en marcha de la Reforma en 1962. Obviamente, el sentido de la Ley fue modificado, va decretos, polticas gubernamentales y decisiones del nuevo Consejo de la CORA, integrndose la Reforma Agraria en otro proyecto de pas, y una radical transformacin del territorio rural a lo largo de Chile. Para el pueblo mapuche, esta nueva poltica y nuevo proyecto de pas tendra impactos tanto o ms significativos que en la primera poca (19621973).

1.4 La poltica territorial durante el gobierno militar

En la nueva poltica regional del gobierno militar confluyeron dos vertientes aparentemente contradictorias: la descentralizacin neoliberal y la planificacin regional. En este conjunto de polticas, algunas continan las tendencias de polticas nacionales propias de los aos 60-70 (Reforma Agraria, regionalizacin y fomento forestal), pero adquieren un sentido indito en el marco de un modelo monetarista, de libre mercado y primario exportador, con impactos de larga duracin. Especficamente, la correccin de las disparidades del desarrollo territorial en Chile estaban en la agenda de las polticas estatales desde los aos sesenta. La CORFO y posteriormente la Oficina de Planificacin Nacional (ODENA), creadas durante el gobierno de Frei Montalva, fueron los centros de elaboracin de una estrategia territorial con posterioridad al golpe de Estado. Un grupo de tecncratas regionalistas encabezados por Sergio Boisier de CEPAL, elabora un memorndum titulado Restauracin nacional y desarrollo regional. Bases para una poltica, cuya finalidad era rescatar la labor de una dcada de planificacin regional en Chile, estimando que La etapa actual de reconstituir y restauracin que vive Chile presenta una oportunidad inmejorable para atacar las causas de fondo que determinan la forma que asume el desarrollo econmico territorial de Chile. En verdad, de no aprovecharse esta coyuntura, parece poco probable que sea posible alterar de manera significativa el patrn de desarrollo espacial del pas. Dicho diagnstico es compartido por los militares, quienes impulsan una profunda reforma administrativa, y realizan un peculiar mixtura de doctrinas, de descentralizacin econmica neoliberal, planificacin regional y seguridad nacional. La Comisin Nacional de Reforma Administrativa (CONARA) se encarg de implementar una completa reorganizacin de la divisin poltico-administrati39

va del pas y de los sistemas de gobierno y administracin interior. Entre los objetivos de la reforma, destacan: Cada unidad regional debera actuar con una dotacin de recursos naturales que avalara una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base, compatible con el ritmo de crecimiento que se desea imprimir al pas. Deba poseer una estructura urbano-rural que garantizar un nivel de servicios bsicos a la poblacin regional y, adems, contar con un lugar central que actuara como ncleo de las actividades econmicas y sociales para orientar la dinmica de crecimiento. Es necesario, que exista una base poblacional suficiente para impulsar el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo. La delimitacin geogrfica contempla los objetivos de la seguridad nacional en armona con las metas de desarrollo regional y nacional. Estos objetivos expresan el mvil del nuevo programa econmico, privilegiando la opcin exportadora, basada en recursos naturales, en reemplazo del modelo industrial sustitutivo de importaciones. Las polticas liberalizadoras, la reduccin de aranceles y la devaluacin, fueron los principales mecanismos de reestructuracin de la economa. Adems, se acompa de un fuerte incentivo a las inversiones extranjeras por medio de las facilidades establecidas en el DL 600. La poltica regional fue funcional a este diseo. El objetivo manifiesto de la CONARA era fomentar la competencia para los mercados internacionales, con cada entidad regional libre de capitalizar sus ventajas comparativas. Se promovi la transformacin hacia una economa primario-exportadora sustentada en la explotacin de minera en la zona norte-centro, la agroindustria en la zona centro-sur, la silvicultura en la regin sur y la pesca, a travs de todo el territorio martimo nacional. Es elocuente la representacin de las regiones que realiza CONARA en 1975, en que indica las potencialidades de mercado para cada regin, subrayando en su grfica de flechas hacia el exterior el sello del nuevo discurso representacin del espacio regional. Para las regiones del sur seala: Octava Regin: relacin con el mercado mundial (complejo portuario), funcin siderrgica y petroqumica esencial. Relacin con Argentina (centro-oeste). Exportacin de productos del bosque, de la pesca, y pastorales (...) Novena Regin: exportaciones agropastorales y forestales. Potencial turstico. Sin embargo, este modelo de desarrollo territorial estuvo siempre sometido a tensin con las polticas macroeconmicas. Las polticas neoliberales causaron impactos diferenciados en las regiones, dando origen a situaciones de crisis en algunos sectores tradicionales y de auge en nuevos sectores. Emergieron conflictos sectoriales territorializados que afectaron incluso a partidarios del go40

bierno militar, como los productores de trigo y leche de la regin sur. Estos impactos no fueron indiferentes para el discurso regionalista de CONARA y gener algn grado de discrepancia al interior del gobierno militar, en particular de las autoridades regionales. En 1977, en una reunin con todos los intendentes, a su vez subordinados militares, el general Pinochet, presidente de la Junta Militar de Gobierno, zanj las discrepancias fijando lo que ha sido la regla de hierro para los intendentes hasta nuestros das: Los seores Intendentes (son) representantes del Presidente de la Repblica en las regiones y no representantes de las regiones ante el Presidente. La mixtura entre polticas neoliberales y desarrollo regional haba llegado a su limite. A partir de 1978-1980, se debilita la funcin de ordenamiento territorial, dndose por concluida la reestructuracin del Estado a lo largo del territorio nacional. A fines de los aos 70 y comienzos de los 80, tiene lugar un cambio fundamental al interior del gobierno militar, que reorienta la conduccin econmica y poltica hacia un paradigma neoliberal ortodoxo, ntimamente vinculado a los grupos econmicos y al ncleo terico y poltico neoliberal estadounidense. Tales grupos de inters utilizarn al pas, durante todo el perodo dictatorial, como laboratorio de reformas estructurales monetaristas, apelando a la necesidad no de restaurar, sino de refundar ntegramente el Estado, la economa y la sociedad. En este contexto, despus del golpe de Estado, se desarroll un masivo proceso de revocaciones de las expropiaciones realizadas en virtud de la Reforma Agraria y una normalizacin y restauracin de los derechos de los propietarios latifundistas, con el consiguiente reforzamiento de su seguridad jurdica. Los cambios jurdicos y econmicos se concentraron en el derecho de propiedad31 . En el caso de la tierra, las reformas modificaron el sistema de titulacin individual y favorecieron la desregulacin del mercado de la propiedad del suelo rural. Una etapa sustantiva de esta transformacin fue el proceso que afect a las tierras reformadas en lo aos 60-70, que alcanzaban al 65% del
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Hasta entonces, exista en Chile una pluralidad de tipos especiales de propiedad colectiva y de sistemas para la administracin de bienes pblicos, con sus diversas regulaciones. Considerando los diversos cambios constitucionales y legales en torno al derecho de propiedad y su funcin social, que tuvieron lugar entre los aos 60 y 70, el quiebre del rgimen democrtico y el golpe de estado de 1973 se explica en gran medida por los intereses afectados por estos cambios. Sin embargo, este proceso de restauracin no explica totalmente el desarrollo histrico del cuadro poltico legal desde comienzos de los aos 80. El golpe de Estado fue la oportunidad para un golpe de audacia sobre el pas, condicente a la reformulacin radical y sistemtica de todos los regmenes de propiedad en un diseo totalmente nuevo y experimental, bajo el modelo Law & Economy de Chicago (HUNEEUS, Carlos T echnocrats and Politicians in a Auhoritarian Regime. The ODEPLA N boys and the Gremailist in Pinochet s Chile, Journal of Latin American Studies, vol. 32, N 2 2.200)

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Mapa 3 Regiones Chilenas y sus Funciones. Carta de la CONARA, 1975

1. Regin de Tarapaca: relaciones con Per y Bolivia y el eje de Arica a Suace (Brasil). Actividades de zona franca (Iquique).

2. Regin de Antofagasta: Relaciones con Bolivia y Argentina. Exportaciones mineras. Recursos mineros y energticos. 3. Regin de Atacama: Exportaciones agrcolas y mineras. 4. Regin de Coquimbo: Relaciones con Argentina (San Juan). Exportaciones agropastorales y mineras. 5. Regin de Valparaso: Base esencial de las relaciones Continente/Pacifico (Relaciones con Argentina, Uruguay, Brasil y de relaciones Chile/Exterior , principal complejo portuario). 6. Regin del Libertador Bernardo OHiggins: Exportaciones mineras y agropastorales. 7. Regin del Maule: Exportaciones agropastorales, posibilidades de exportaciones forestal y de pesca. 8. Regin del Biobo: Relaciones con el mercado mundial, complejo portuario, fundicin siderrgica y petroqumica esencial. relacin con Argentina (centro). Exportacin productos del bosque de la pesca y pastorales. 9. Regin de la Araucana: Exportaciones agropastorales, forestales, potencial turstico. 10. Regin de los Lagos: Relacin con el mercado exterior , unin entre Chile Central y Chile Meridional; exportaciones forestales y ganadera; potencial turistico en vias de explotacin. 11. Regin de Aysn del Gral. Ibez: Unin entre el extremo Sur y el resto del pas, exportaciones forestales y pastorales. Potencial hidroelctrico. 12. Regin de Magallanes y de la Antrtica Chilena: Relaciones transocenicas y transpolares (sic.). Zona Franca.

Sistema de centros de nivel interregional Sistema de centros intraregionales Centro de nivel nacional

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suelo con potencialidades agrcolas del pas y de las cuales ms del 90% se encontraba en manos del Estado a travs de la Corporacin de Reforma Agraria. Otra etapa decisiva fue la liquidacin de la propiedad comunitaria mapuche. Para la doctrina neoliberal, la propiedad comunitaria mapuche era un residuo anmalo, entre muchas otras herencias del pasado reciente. En esta perspectiva neoliberal, tambin eran anmalos los sistemas de cooperativas, el rgimen de propiedad minera, la legislacin sobre derechos de aguas, el ordenamiento del suelo urbano, las tierras de la reforma agraria y diversas regulaciones a los mercados de bienes. Sin embargo, esa poltica de liquidacin de la propiedad comunitaria, necesario es subrayarlo, fue slo una pieza ms dentro del sistemtico programa neoliberal.

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IMPACTOS DEL RGIMEN NEOLIBERAL SOBRE EL TERRITORIO, LOS RECURSOS Y LOS DERECHOS DEL PUEBLO MAPUCHE

CAPTULO 2

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IMPACTOS DEL RGIMEN NEOLIBERAL SOBRE EL TERRITORIO, LOS RECURSOS Y LOS DERECHOS DEL PUEBLO MAPUCHE
2.1 La matriz econmica y legal del modelo chileno y sus implicancias en la macroregin sur
Durante el proceso de transformacin econmica, poltica y social promovido por el gobierno militar, la macroregin sur se vio afectada por una serie de polticas regionales, agrarias y macroeconmicas, de inspiracin neoliberal. Tales iniciativas dan cuenta de una arquitectura econmica-jurdica sistemtica y coherente, desplegada entre 1974 a 1981. Algunos de sus ejes principales fueron: Poltica territorial de regionalizacin y reestructuracin administrativa de CONARA. Liberacin de precios, rebaja de aranceles y reorientacin de la economa a un patrn primario exportador. Culminacin del proceso de Reforma Agraria, con una nueva orientacin. Revocacin de parte de las expropiaciones de la Reforma Agraria. La asignacin y transferencia del saldo de tierras reformadas, en propiedad individual. Liberalizacin del mercado de tierras reformadas con la desproteccin de las parcelas asignadas y liquidacin de las cooperativas. Fomento a la industria forestal, por medio del Decreto Ley 70132 ; apertura de lneas crdito para plantaciones; traspaso de predios e infraestructura forestal fiscales a privadas. Divisin de la propiedad comunitaria mapuche. Nuevo rgimen legal de propiedad y concesin de los recursos naturales.
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El Decreto Ley N 701 de 1974 estableci el otorgamiento de subsidios directos a la forestacin, beneficiando principalmente a las empresas forestales. Segn informacin recopilada por Manzur (2005),estimaciones globales indican que entre 1974 y 1992, se habran sustituido ms de 200.000 hectreas de bosque nativo, principalmente a causa de la plantacin de pinus radiata y eucaliptos, destinados a la exportacin de madera y celulosa. En los captulos siguientes se presenta una revisin ms acabada de esta disposicin legal.

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En el caso de la macro regin sur, esta transformacin se expresa de manera particular en la redefinicin de dos polticas estatales heredadas: la poltica forestal que se haba iniciado en los aos sesenta y la reforma agraria. Adems, el pensamiento econmico neoclsico respecto a las relaciones entre derecho de propiedad individual y crecimiento econmico ser determinante en las nuevas polticas, y regmenes legales en materia de propiedad rural y recursos naturales. Siguiendo con la aplicacin rigurosa y dogmtica del modelo, se desregul el mercado del suelo urbano, aplicando un conjunto de medidas que eliminaron las normas sobre lmites urbanos, definindose extensas reas de expansin urbana y, en general se liberaliz la subdivisin y transacciones de suelo. Asimismo, el decreto 3.516 de 1980, que permiti la subdivisin de los predios rurales hasta media hectrea, lo que fue una medida indirecta de desregulacin, que ha hecho posible la expansin de las ciudades por va de parcelas de agrado. El lmite urbano, se deca, ms que una norma fijada discrecionalmente, deba corresponder a la curva de precios donde se equilibran espontneamente los usos rurales y urbanos; las normas y regulaciones, que implican decisiones arbitrarias que alteran el libre funcionamiento de los mercados, deban por lo tanto ser las mnimas. Simultneamente, se modific el conjunto de los regmenes legales de propiedad de los recursos naturales -aguas, minera, riberas- adecundolos a una estricta lgica neoliberal. Una dcada despus, los resultados ms evidentes de este proceso en la macroregin sur fueron: la drstica transformacin del territorio y sociedad; la emergencia de enclaves forestales y tursticos; y el cambio el sistema urbanoregional, entre otros. Estos fenmenos impactaron estructuralmente la organizacin del espacio y fronteras etnoterritoriales.

2.2 Polticas sectoriales, impactos territoriales

Durante el perodo militar, fueron implementadas cuatro polticas sectoriales de alto impacto en la macroregin sur, cuyos efectos han sido complementarios y decisivos en la actual configuracin regional y los conflictos tnico-territoriales: La culminacin del proceso de Reforma Agraria, revisando las expropiaciones y asignado en propiedad las tierras reformadas y liquidando las cooperativas. La reforma de los regmenes de propiedad de las tierras indgenas. La reforma de los regmenes de propiedad de los recursos naturales. El fomento de la industria forestal, a travs de herramientas como el subsidio directo establecido en el DL N 701.
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Las tres primeras, referidas al establecimiento de derechos de propiedad, su regularizacin, individualizacin y titulacin, fueron diseadas para favorecer el desarrollo de la cuarta; esto es, el fuerte incentivo al desarrollo de la industria forestal y los mercados respectivos. Todas estas polticas implicaron una fuerte transformacin de las instituciones relacionadas (CORA, ODENA, SAG, IDI, INDAP), dando lugar a una poca de frentica actividad en el Ministerio de Agricultura. En la antigua CORA, luego llamada ODENA cientos de funcionarios revisaban expedientes de expropiacin, preparaban base de remates, y decenas de empresas consultoras diseaban proyectos de parcelacin, se revisaban decenas de miles de postulaciones a parcelas, se seleccionaban, se presentaban ttulos. Otro tanto ocurri en CONAF, que por un lado remataba los predios que le transferan CORA y ODENA, y por otro lado, decenas de funcionarios se ocupaban de revisar la avalancha de solicitudes de empresas y agricultores interesados en beneficiarse del subsidio a la actividad forestal. Hacia 1979, otro frente de activismo burocrtico se abre en la recin creada Direccin de Asuntos Indgenas dependiente del INDAP, y decenas de funcionarios, topgrafos, agrimensores, cartgrafos, abogados y secretarias comienzan a trabajar en el masivo proceso de divisin de las comunidades mapuches. El apoyo del Banco Mundial permiti financiar estos procesos masivos de transformacin de la propiedad. 2.2.1 De la reforma agraria al mercado de tierras A septiembre de 1973, la CORA tena la propiedad de la mayor parte de las tierras expropiadas y de tierras fiscales traspasadas. Al ser el Estado el principal propietario de las tierras reformadas del pas, tuvo la opcin de plantearse diversas opciones de poltica. Sin embargo, en el gobierno militar prim la entrega de las tierras al mercado por encima de la opcin de retrotraer la situacin al perodo previo a la Reforma Agraria. Sobre esta base, la poltica de tierras del gobierno militar puede ser caracterizada en dos fases: de normalizacin y de asignacin. La primera consisti en la revisin sistemtica de las expropiaciones, tanto por va administrativa como judicial, a iniciativa de los nuevos directivos de CORA, por accin judicial, o por solicitud a la administracin realizada por los antiguos propietarios. La segunda, consisti en la transferencia de predios a diversas entidades fiscales; la venta directa de predios a sociedades agrcolas formadas por ex-asentados; el remate de predios en subasta pblica; asignacin de parcelas individuales en

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proyectos de parcelacin; remate y transferencia de Reservas CORA y retazos de predios. Por diversas vas, todas las tierras terminaron disponibles para el mercado. El siguiente cuadro resume los procedimientos empleados en ambas fases.
Figura 1 Esquema de las tierras de la reforma agraria chilena
PATRIMONIO CAJA DE COLONIZACION TIERRAS FISCALES TRASPASADAS A CORA EXPROPIACIONES A PRIVADOS

TIERRAS DE LA REFORMA AGRARIA

REVOCACIONES Y AMPLIACION DE RESERVAS ANTES DE SEPT. 1973 TIERRAS ASIGNADAS A COOPERATIVAS CAMPESINAS ANTES DE 1973

PATRIMONIO CORA-ODENA 1974

NORMALIZACION DECISION ADMINISTRATIVA JUICIOS, TRANSACCIONES AMPLACION DE RESERVAS Y EXCLUSIONES REVOCACION DE EXPROPIACIONES

SALDO ASIGNABLE
PRECESO DE ASIGNACION, TRANSFERENCIA Y DESTINACION DE LAS TIERRAS

DESTINACIONES A ORGANISMOS PUBLICOS

TRANSFERENCIAS DE PREDIOS

VENTAS DIRECTAS PRECIOS DE SECANO

PROYECTOS DE PARCELACION

REMATES DE PREDIOS DE SECANO Y RETAZOS

DIVISION DE LAS COOPERATIVAS

A ORGANISMOS PUBLICOS CON PATRIMONIO PROPIO

A PRIVADOS

ASIGNACION DE PARCELAS, SITIOS Y BIENES COMUNES

REMATES DE RESERVAS CORA

TRANSFERENCIA DE RESERVAS CORA

MERCADO DE TIERRAS

Diagrama de sntesis elaborado por Vctor oledo, T 2003

2.2.2 La fase denormalizacin Principalmente, esta fase comprendi dos tipos de iniciativas: Revocacin de expropiaciones. Ampliacin o reconocimiento de derechos de reservas y exclusiones a favor de los antiguos propietarios. En el caso de las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, fueron revocadas 338 expropiaciones de un total de 745 expedientes, equivalentes a 406.856,9 hectreas fsicas. Ello corresponde al 47% de la superficie expropiada.

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En los restantes predios no revocados, se ampliaron o reconocieron las exclusiones y derechos de reservas a favor de los antiguos propietarios. En definitiva, quedaron en estas tres provincias, en calidad de tierras reformadas, 374.909,05 hectreas, es decir el 43,6% de la superficie expropiada. En el caso de Malleco, fueron revocadas un 46% de las expropiaciones, lo que medido en superficie signific restituir por esta va un 60% de la superficie de tierras reformadas. En Cautn se revoc un 47,4 de las expropiaciones, lo que representa un 37,1% de las tierras reformadas. En Arauco, slo se revocaron 18 expropiaciones, lo que representa un 24,3 del total.
Tabla 4 Superficie expropiada reforma agraria a septiembre de 1973 y post normalizacin
Provincia Arauco Malleco Cautin Total Hasta Sep. 1973 123.632,70 424.238,50 317.239,40 865.110,60 Post Normalizacion 85.110,20 127.854,00 161.944,85 374.909,05

Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG

El total de expropiaciones revocadas en estas provincias representa un porcentaje superior a la media nacional. En todo el pas, se revoc un 31% de expedientes de expropiacin, lo que equivale a restituir un 27,2 de la superficie de las tierras reformadas. Las revocaciones afectaron a gran parte de las comunidades mapuches que hasta antes del golpe de Estado no haban recibido formalmente las tierras en propiedad. Adems, hasta 1973 muchas comunidades realizaron trabajos de reforestacin apoyados por CONAF y por tanto, el proceso de normalizacin les signific perder no slo las tierras, sino tambin su esfuerzo y capitales. Al agregar a las revocaciones las superficies restituidas por exclusiones y reservas, podemos clasificar las comunas segn rangos de porcentaje de restitucin. Entre ellos existe un alto porcentaje de tierras restituidas a los antiguos propietarios en la zona de la cuenca Puren, Lumaco, Cholchol e Imperial. Como referencia se agregaron comunas aledaas de las provincias de Bo Bo y Valdivia.

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Mapa 4 Tierras restituidas: Porcentaje por comuna

Fuente: Elaboracin del autor.

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2.2.3 La fase de asignacin de tierras fiscales y expropiadas33 La asignacin se bas principalmente en cuatro mecanismos: La transferencia de predios a diversas entidades fiscales. La venta directa de predios a sociedades agrcolas formadas por ex asentados (en el caso de Arauco, Malleco, Cautn no se aplic esta modalidad) El remate de predios en pblica subasta. Remate y transferencia de Reservas CORA y retazos de predios (retazos procedentes de algunas de las formas de asignacin: proyectos de parcelacin, transferencias de predios, ventas directas, remates de predios). Slo una parte de las tierras reformadas, post proceso de normalizacin, fueron asignadas a campesinos, en propiedad individual, a travs de proyectos de Parcelacin. De ellos fueron excluidos aquellos asentados de predios cuyas expropiaciones fueron revocadas. Asimismo, el nuevo reglamento de postulacin excluy a asentados que hubiesen participado de tomas o acciones clasificadas como violentas por las nuevas autoridades. Una parte sustantiva de las plantaciones de la emergente industria forestal se realiz en tierras que fueron parte de la Reforma Agraria, y que por va de CONAF quedaron en manos de empresas forestales. Junto al D.L. 701, a travs de la estrategia de asignacin el Estado entreg un doble subsidio a estas empresas, lo cual era coherente con la poltica de desarrollo regional de la poca. A continuacin se presentan las caractersticas y resultados del proceso de asignacin de tierras a travs de los principales mecanismos implementados. a) Transferencias y destinaciones En el cuadro siguiente se presenta un detalle de las transferencias de tierras (predios, reservas y retazos) segn tipos de beneficiarios: En el caso de las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, fueron destinadas 72.370,6 hectreas a organismos fiscales. 68.075,2 de estas hectreas fueron transferidas a CONAF, organismo que posteriormente vendi tierras a empresas forestales.

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Tierras que quedaron en propiedad de CORA ODENA despus de la "normalizacin" (N. del autor).

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Tabla 5 Tierras reformadas transferidas, 1974-1990 (Provincias de Arauco, Malleco, Cautn, por tipo de beneficiario)
Tipo Beneficiario CONAF Ministerio De Defensa Carabineros Ministerios y Servicios INDAP Min. Bienes Nacionales Servicio Agrcola y Ganadero Ministerio Educacin Municipalidades Universidad Estatal Instituto Desarrollo Indgena Agrupaciones Sociales Sociedades Agrcolas Cooperativas Persona Jurdica Privada Iglesia Catolica Otras Iglesias Particulares Total Hectreas 68.075,3 1.676,8 42,3 1.047,8 421,1 484,3 337,1 55,4 77,0 153,6 17.440,0 132,7 9,9 265,2 93,2 3,0 0,2 108,3 90.423,2

Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG En el caso de las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, fueron destinadas 72.370,6 hectreas a organismos fiscales. 68.075,2 de estas hectreas fueron transferidas a CONAF, organismo que posteriormente vendi tierras a empresas forestales. b) Remates En las tres provincias especficas (Arauco, Malleco y Cautn) se realizaron 64 remates, incluyendo 16 predios, 47 reservas de la CORA y un retazo. Entre los compradores predominaron las personas particulares, las cuales posteriormente procedieron a vender las tierras adquiridas.

Tabla 6 Tierras rematadas (Hs), por provincia y tipo de comprador

Tipo Comprador Particular Persona Jurdica Privada Sociedades Agrcolas Total Arauco 4.316,9 1.039,5 882,0 6.238,4 Malleco 8.186,8 4.110,4 990,6 13.287,8 Cautin 7.165,9 409,0 156,3 7.731,2 Total Has. 19.669,6 5.558,9 2.028,9 27.257,4

Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG

c) Proyectos de parcelacin Slo una parte de las tierras reformadas, post proceso de normalizacin fueron asignadas a campesinos, en propiedad individual, a travs de Proyectos de Parcelacin en las provincias de Arauco, Malleco y Cautn.
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Tabla 7 Proyectos de parcelacin Arauco, Malleco, Cautn

Provincia Arauco Comuna Arauco Caete Contulmo Los Alamos Angol Collipulli Curacautin Ercilla Los Sauces Puren Renaico Traiguen Victoria Cunco Freire Galvarino Gorbea Lautaro Loncoche Nva. Imperial Perquenco Temuco Vilcun Villarrica Proyectos 1 6 4 3 10 21 3 8 3 2 8 12 17 14 22 2 2 16 5 3 8 10 6 6 192 Parcelas 9 96 87 29 193 434 24 135 24 21 145 271 361 197 468 25 125 205 58 36 310 174 64 134 3.625 Sitios 24 67 69 31 93 231 25 22 9 8 63 73 131 149 244 28 57 174 30 25 54 125 50 97 1.879 Superficie 716,8 5.423,7 6.316,7 2.136,1 6.845,3 28.002,1 2.080,8 7.031,7 2.577,0 1.373,5 4.967,2 13.645,6 17.526,1 9.425,3 22.845,5 1.490,3 6.470,8 9.337,7 3.315,1 1.965,7 5.782,7 8.710,8 2.369,6 6.933,7 177.289,6

Malleco

Cautn

Total

Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG

Por cierto, no hubo proyectos de parcelacin dirigidos especficamente a mapuches, quienes debieron postular como cualquier campesino individualmente. Por esta razn, no se trat de un proceso efectivo para la recuperacin de tierras ancestrales. Al revisar los listados de postulantes a los proyectos de parcelacin en las tres provincias sealadas, se advierte que la proporcin de comuneros mapuches no alcanza al 3% del total de asignatarios de parcelas. Cabe destacar que el objetivo de la asignacin de las tierras en propiedad individual fue el reintegro del saldo de las tierras reformadas al mercado de tierras, con miras a fortalecer el rgimen de mercado como mecanismo para la reasignacin de los usos del suelo rural. En 1980 se levant la prohibicin de venta de las tierras parceladas, y se eliminaron los programas de apoyo, inicindose un proceso explosivo de libre compra y venta de estos predios. d) Liquidacin de las cooperativas y desproteccin de las parcelas Con posterioridad a 1973, las Cooperativas Asignatarias fueron intervenidas en todo el pas, nombrndoseles administradores externos, quienes en la mayora de los casos llevaron a las cooperativas a la quiebra y posterior venta forzosa de
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sus bienes. Es el caso emblemtico de la Cooperativa mapuche Lautaro de Lumaco, propietaria de 5.074,4 hectreas, que comprenda a las tierras antiguas formadas por los fundos Reico, Pilinmapu, ancucheo, El Peral, Hueico. Por otra parte, en todo el pas se presion a los socios de las 200 cooperativas existentes para que dividieran su propiedad comn en parcelas individuales, lo que implic, por una parte, la exclusin de algunos de los socios y por otra la desproteccin de las propiedades resultantes, que pasaron a regirse por la ley comn. Esta situacin de desproteccin de la propiedad de las parcelas individuales se generaliz en 1980 cuando se derog el estatuto de proteccin de las tierras asignadas por CORA a los campesinos, que impedan que estas pudieran ser enajenadas por lo menos en un lapso de 15 aos desde su entrega al asignatario. La mayora de las tierras quedaron disponibles al libre mercado, dando lugar a que un gran nmero de campesinos vendieran sus tierras, al cabo de pocos aos34 . En definitiva, el proceso de normalizacin y asignacin condujo a la reprivatizacin de las tierras de la Reforma Agraria, disponindolas para el mercado. El proceso de ventas fue masivo en los aos 1980-1981 y muchas de las transacciones se realizaron en condiciones altamente desventajosas. En cada regin, los sectores econmicos emergentes, apoyados activamente por el Estado, se encargaron de reasignar y redefinir - va mercado- el uso y propiedad de la tierra. En la macroregin sur, el principal beneficiario de la reforma a la propiedad rural tradicional iniciada en los aos sesenta, fue la industria forestal, quien pudo concentrar la propiedad y constituir los grandes espacios para las plantaciones de monocultivo de especies comerciales que hoy conocemos.

2.3 El desarrollo de la industria forestal en el territorio mapuche

En el modelo econmico impulsado por el gobierno militar, el destino de las regiones del centro sur de Chile era la exportacin de productos forestales. A mediados de los 70, ya se contaba con inversiones, investigaciones e inventarios,

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Al ao 2003, el porcentaje de parceleros que conserva sus tierras -a nivel nacional- alcanza slo a un 21,8%, con variaciones provinciales. En la provincia de Santiago, slo conservan sus parcelas el 12,55% de los asignatarios o sus herederos. En la provincia de Arauco, slo el 38,07% de los asignatarios conserva sus parcelas (N. del A.).

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stock de plantaciones e infraestructuras forestales, iniciadas en los aos 60. Sobre esta base, y al igual que en el caso de las tierras de la reforma Agraria, los nuevos gobernantes cambiaron la orientacin de la poltica forestal, trasladando el eje desde el Estado al sector privado.
En 1974, la dictacin del Decreto Ley N 701 consolid el compromiso del Estado con la actividad forestal, a travs de un subsidio directo. Dicho decreto establece un subsidio en dinero lquido equivalente al 75% del valor total de las plantaciones que demuestren tener un 75% de rendimiento al ao de vida. En 1984 y por un perodo breve, este subsidio subi a 90%. La normativa tambin elimina la tributacin sobre la tierra y sobre el recurso creado, favoreciendo el funcionamiento de esta actividad sin generar remesas para el Estado y sin hacerse cargo de los pasivos ambientales que pudiera generar. Adicionalmente, el DL 701 asegura la inexpropiabilidad de los predios, en resguardo de la propiedad privada. De manera complementaria, entre 1975 y 1979 el Banco Central abri una lnea de crdito destinada exclusivamente a fomentar la forestacin. Posteriormente, estos crditos fueron otorgados por la banca privada. Otra medida de la poca fue la liberalizacin total del mercado de productos forestales, eliminando las cuotas, aranceles y normas que fijaban requisitos mnimos para la exportacin de estos productos. Por otra parte, el Estado comenz a traspasar al sector privado las empresas que se agrupaban en el Comit de Industrias Forestales de CORFO y los aserraderos, viveros, y maquinarias que administraba CONAF. Este organismo redujo drsticamente sus funciones productivas, reorientndose su accin hacia la coordinacin, control y fomento de las actividades forestales del pas y la administracin del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado35 . El pino insigne fue la especie predominante de las nuevas plantaciones, las cuales se incrementaron sostenidamente. En 1975, las plantaciones cubran 390.000 hectreas. Hacia 1989, la superficie plantada se haba multiplicado ms de 3 veces, superando a 1,3 millones de hectreas.

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As, CONAF se transforma en una entidad responsable simultneamente- del resguardo y de la explotacin del bosque, situacin que en un contexto explcitamente favorable a la explotacin, debilita las funciones del Estado en materia de proteccin del patrimonio natural.

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Tabla 8 Superficie plantada entre 1950 y 2000

Ao 1950 1960 1975 1980 1989 2001 (*) Hs. 110.000 200.000 390.000 700.000 1. 326.700 2.100.000

Fuente: Elaboracin del autor (*) Cifra presentada por CONAF para FOREST- Mundo Forestal, www.forestal.cl

En 1988 se produce un cambio de importancia para la industria forestal, con la incorporacin de plantaciones de eucaliptos. Esta especie, destinada principalmente a la produccin de pulpa qumica para la exportacin de celulosa, origin un segundo ciclo expansivo de la industria forestal. Simultneamente, a partir de entonces y durante todos los aos 90 tuvo lugar un creciente proceso de transnacionalizacin de las empresas, con el ingreso de capitales transnacionales que empiezan a adquirir predios con bosques nativos y de cultivos agrcolas y praderas, para sustituirlos con plantaciones exticas. La proyeccin de la industria, antes de los TLC con EE.UU. y China, era de llegar hacia el 2010 con una superficie plantada de 2.600.00 hectreas.
Grfico 2 Proyeccin de superficie plantada, 1950-2010 (en hs.)

Fuente: CORMA

Cabe destacar que en este incremento de la superficie plantada a partir de los aos 80, fue decisiva la venta a bajo precio de tierras de la reforma agraria, a travs del sistema de remate de los predios forestados y traspasados desde CORA a CONAF. A esto se agrega el dinamismo que adquiere el mercado de suelos

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una vez culminado el proceso de normalizacin y asignacin de las tierras expropiadas en la Reforma Agraria. El siguiente mapa muestra los predios que fueron parte de la Reforma Agraria en las provincias de Malleco y Cautn (destacados en rojo), actualmente en manos de los tres principales grupos econmicos de la industria forestal. Aunque estos predios representan menos de un tercio del patrimonio total de estos grupos en la actualidad, corresponden al terreno ms antiguo y decisivo, que le permiti a la industria despegar.
Mapa 5 Predios forestales versus territorio mapuche en la Regin de la Araucana

Fuente: Elaboracin del autor.

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En los ltimos 30 aos, Chile se ha transformado en uno de los principales exportadores de productos forestales y celulosa en el mercado internacional. Para la economa nacional, productos forestales como la celulosa y la madera cepillada son parte de los 10 productos estrella de las exportaciones chilenas, con un 4,8% de las divisas ingresadas al pas por este concepto. Este fenmeno se relaciona con las ventajas comparativas que presenta el pas para el desarrollo de la industria forestal, en trminos ambientales, econmicos y polticos. Las actividades forestales y la industria de celulosa se desarrollan en una zona de suelos frtiles, rica en recursos hdricos y biodiversidad. Las ventajas econmicas se refieren a los subsidios directos, la disminucin de los costos de produccin, en especial uso de mano de obra barata y bajo costo de la tierra. Por su parte, la normativa vigente y la autoridad fiscalizadora resultan insuficientes y tienden a favorecer a las empresas frente a los impactos o pasivos ambientales y sociales que generan sus actividades. Con estos elementos en consideracin, resulta pertinente abordar los impactos econmicos, ambientales, territoriales y sociales de la industria forestal en Chile. Este anlisis se presenta en los siguientes captulos. 2.3.1 Impactos econmicos de la industria forestal chilena y su posicionamiento en la industria mundial En la industria forestal chilena se detectan dos tendencias propias de la globalizacin de la economa: internacionalizacin del comercio y transnacionalizacin de los actores econmicos. La internacionalizacin de la industria forestal chilena se relaciona con la estructura primaria-exportadora de la produccin nacional, consolidada durante los ltimos 30 aos y fortalecida por los recientes acuerdos de libre comercio. En esta dinmica, Chile no ha sido capaz de resolver la dependencia econmica respecto de los pases industrializados, convirtindose en un proveedor permanente de productos con escaso valor agregado; y en un comprador de tecnologas y productos manufacturados a sus socios importadores. En el caso de los productos forestales, las exportaciones chilenas se destinan principalmente a dos regiones: Asia Pacfico y Estados Unidos36 . Esta dependencia de los mercados internacionales implica una gran inestabilidad para el pas.
36

Las principales exportaciones se concentran en no ms de 10 productos, cuyos beneficios se concentran en los sectores ms ricos de la poblacin. Esta tendencia ha obstaculizado el desarrollo de un tejido de pequeas y medianas empresas modernas, capaces de orientar su produccin al mercado nacional y fortalecer la autonoma econmica de la poblacin (N. del A.).

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Por su parte, la transnacionalizacin de la industria forestal, como se seal en el pargrafo anterior, data de fines de los 80 y ha significado una creciente participacin de capital extranjero operando junto a los grupos econmicos chilenos en la propiedad de las empresas forestales. Para disminuir costos, las empresas transnacionales se instalan en pases como Chile que desde su posicin perifrica y subordinada, les garantizan un conveniente flujo de suministros. Una de las principales consecuencias de esta tendencia es la dificultad de ejercer control local o nacional sobre las operaciones de las empresas, en la medida que responden a casas matrices ubicadas fuera del pas y, por lo tanto, alejadas de la poltica local. El crecimiento y desarrollo de la industria forestal no se ha traducido en un mejoramiento de las condiciones de la vida de la poblacin37 . En la prctica, favorece principalmente a los mecanismos de acumulacin global de los recursos naturales y financieros. La mayor parte de los beneficios y apoyo otorgados por el gobierno al sector forestal durante las dcadas de 1970 y 1980 fueron aprovechados slo por unas pocas empresas, y actualmente slo tres grupos econmicos (Angelini, Matte y Schmidheiny) concentran la mayor parte de la propiedad de las plantaciones forestales en Chile. Dentro de ellos, el Grupo Angelini es el principal, dueo de las principales empresas productoras de celulosa del pas y con miles de hectreas dedicadas a plantaciones forestales. Para algunos autores (Fazio:1997), las empresas forestales encabezan un proceso de re-concentracin de la propiedad de la tierra, revirtiendo absolutamente los efectos redistributivos generados por la Reforma Agraria durante los aos 60 y principios de los 70. A ello se agrega que la conglomeracin de las principales empresas productivas conlleva una progresiva centralizacin de capital, fortaleciendo los grupos econmicos y agudizando las desigualdades sociales. 2.3.2 Impactos ambientales de la industria forestal La actividad forestal atenta contra la biodiversidad de los bosques, los ecosistemas y las comunidades aledaas. Entre 1978 y 1987, slo en las Regiones VII y VIII desaparecieron unas 50 mil hectreas de bosques nativo, como consecuencia directa de su sustitucin por plantaciones industriales de pinos y eucaliptus, a travs de cortas totales o mediante la utilizacin del fuego.
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De hecho, las regiones donde se localizan las principales explotaciones forestales (VIII del Bo Bo y IX de la Araucana) son las ms pobres del pas, con alrededor del 30% de su poblacin viviendo en situacin de pobreza (CASEN, 2003).

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En la VII Regin, desapareci casi la tercera parte de los bosques de la costa para su conversin en plantaciones de pinos. La tendencia a la disminucin del bosque nativo durante los aos 90, se presenta en el siguiente cuadro38 .
Tabla 9 Disminucin del Bosque Nativo, VII, VIII y X Regin
Regin VII VIII X Periodo 1994-1999 1994-1998 1994-1998 Total Disminucin (Ha) Sustitucin Habilitacin 10.832 9.493 12.803 76 % 80% 52% 24% 20% 48%

Fuente: Manzur, 2005, citando a Lara et al, 2002.

Los suelos de la regin se han visto fuertemente degradados debido a las plantaciones industriales. Esto se atribuye a dos factores principales: Las plantaciones de pinos tienden a extraer del suelo ms nutrientes de los que le devuelven, debido a la ausencia de un proceso de humificacin, provocando una disminucin paulatina de la fertilidad de los suelos. La corta de bosques nativos y la quema de material leoso restante deja al suelo sin proteccin durante los dos o tres primeros aos de la plantacin, lo cual resulta en una intensa erosin en el periodo de fuertes lluvias invernales. Lo mismo sucede despus de la cosecha final, cuando la totalidad de los rboles son cortados y se realiza la quema de los residuos de la explotacin. El tipo de desarrollo forestal implementado en Chile tambin est llevando a grados extremos de peligrosidad en trminos de inundaciones, escasez y contaminacin de recursos hdricos en el plano local. Las plantaciones industriales y los procesos asociados a la produccin forestal y de celulosa generan modificaciones en el ciclo hidrolgico39 y provocan contaminacin de aguas superficiales y subterrneas40 . Las comunidades mapuches de Malleco enfrentan serios problemas de abastecimiento de agua despus de la instalacin de las planEl deterioro de ecosistemas de bosque ha afectado la supervivencia de especies vegetales y animales endmicas. Segn informacin de la Corporacin Nacional Forestal (CONAF), se encuentran en peligro tres especies arbreas y una arbustiva de las regiones VII y VIII, en peligro de extincin; y fauna silvestre como el pud, la guia, el zorro chilote, la comadreja trompuda, el huemul, el monito del monte y la ranita de Darwin, entre otros. En algunas reas del sur de Chile existen vertientes que se han secado tras la implementacin de grandes plantaciones, y que reaparecen al ser cortados los rboles. En algunas zonas los pozos se secan durante los meses de verano y los campesinos se ven privados de agua para su consumo y el de sus animales (N. del A.). Resulta emblemtico el caso de la industria de celulosa Arauco Valdivia, propiedad del grupoAngelini, que a partir del proceso de blanqueo gener una reaccin en cadena afectando irreversiblemente la calidad de las aguas y del Santuario de la Naturaleza Carlos Andwandter, protegido internacionalmente por la Convencin Ramsar . (N. de la E. en base a informacin de la organizacin ciudadana Accin por los Cisnes, www.accionporloscisnes.cl).

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taciones. En algunos casos, los campesinos han debido abandonar sus hogares por haberse quedado sin agua (Los Alamos, Tira, Contulmo, Caete). Adems, bajo las plantaciones de pino, el suelo tiene escasa capacidad de absorcin del agua lluvia, por lo que sta se desliza rpidamente a travs de las laderas de los cerros, provocando anegamientos en los valles (Purn, Lumaco). Cabe destacar que las denuncias de las comunidades y organizaciones frente a estos impactos, junto a la insercin de la industria forestal chilena en la economa global que la obliga a cumplir con exigencias ambientales internacionales-, estn ejerciendo una importante presin sobre el empresariado forestal y las autoridades pblicas. Iniciativas como la certificacin de productos madereros para garantizar la sustentabilidad de su produccin son resultado de estas presiones41 . 2.3.3 Impactos Territoriales: Reestructuracin Espacial y Expansin de las Fronteras Forestales Los impactos de la actividad forestal en el pas se expresan en dos tendencias: reestructuracin de los viejos territorios del modo industrial y expansin e integracin de nuevos territorios a los sistemas globales. La reestructuracin superpone, mezcla y/o sustituye las estructuras territoriales preexistentes. Desarma los sistemas econmicos locales, redefiniendo las ventajas relativas de los territorios y los roles asignados en el mapa nacional e internacional de las actividades econmicas. Consecuentemente, reorienta estas actividades -en el mbito local, regional o nacional- hacia el escenario mundial, con miras a una insercin progresiva en el mercado global. Como indica Brenner, no estamos slo ante la expansin fsico-geogrfica del capitalismo, sino frente a la transformacin de los espacios sociales y polticos en los que se asienta, ante una contradictoria reconfiguracin del espacio social que acaece simultneamente en mltiples escalas geogrficas, que no son autosuficientes, ni estancas, ni recprocamente excluyentes. Esta reorganizacin del territorio y el uso de los recursos no ha favorecido a las regiones o comunas que forman el pas forestal, entre las regiones VII, VIII, IX y X. Los agricultores y comunidades desplazadas, al perder sus medios de vida, quedan en situacin de pobreza y precariedad, dando lugar a nuevos procesos
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Progresivamente, las empresas forestales chilenas estn siendo obligadas a considerar los efectos ambientales de su actividad productiva, al mismo tiempo de cuidar su vialidad econmica, teniendo que adaptarse tarde o temprano a las nuevas tendencias que le impondr el mercado y los cambios en las pautas de consumo (N. del A.).

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de migracin campo-ciudad que perpetan las condiciones de marginalidad. Adems, estudios recientes concluyen que gran parte de los trabajadores forestales provienen de otras regiones, por lo que esta industria no genera mayores empleos ni riquezas para la zona. A ellos se agrega que el sistema tributario no vincula las comunas con las industrias, por lo que estas no se benefician de sus ganancias42 . 2.3.4 Impactos sociales: Comunidades mapuches y empresas forestales en conflicto La crisis en la relacin entre empresas forestales y comunidades mapuches ha sido catalogada como extremadamente grave por parte de las empresas madereras y autoridades de gobierno, luego de la quema de tres camiones a la salida de un fundo de la Forestal Arauco (propiedad del Grupo Angelini) y de la toma del fundo El Rincn de propiedad de Forestal Minico (filial del grupo CMPC), a fines de los aos 90. Esta tensin, sin embargo, no es casual ni imprevista. Durante los ltimos 30 aos, la reestructuracin territorial de la regin sur de Chile (VIII, IX y X Regiones) a causa de la actividad forestal, ha significado que en zonas como Arauco, Malleco y Cautn, las comunidades mapuches se encuentren de improviso en medio del vasto bosque artificial, que seca sus esteros y pozos, las asla, contamina, impacta en su ncleo religioso -la mapu-, y los asedia violentamente. El 70% de las entidades mapuches, desde Arauco hasta Chilo, estn bajo presin de las forestales. Los predios de estas empresas se sitan en tierras que an son reclamadas por las comunidades mapuches, atendiendo a diversas fuentes: por formar parte de sus antiguas jurisdicciones; por ser parte de sus Ttulos de Merced; o por constituir terrenos recuperados durante la Reforma Agraria y perdidos con posterioridad a 1973. Por su parte, para la industria forestal la presencia de tierras mapuches en medio de sus territorios significa un corte en el pas forestal. La lgica espacial de estos grupos empresariales se basa en la concentracin de grandes superficies a manos de 3 4 consorcios, con el fin de reservar tierras para la produccin y/o de generar barreras a la competencia. Adicionalmente, aun cuando se atendiese el reclamo de las comunidades mapuche, el modelo forestal ya ha

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Por el contrario, el sector forestal es una carga para las comunas: obliga a las autoridades locales a resolver la situacin de pobreza de las poblaciones campesinas que emigran hacia las ciudades y los pueblos; las escuelas rurales pierden poblacin escolar; se incrementa el costo de mantencin de caminos, deteriorados por la circulacin continua de camiones madereros; y se generan problemas

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alterado significativamente el territorio con su sistema de plantaciones, la instalacin de ciudades-plantas industriales de celulosa, la extensin de redes viales y los flujos de productos hacia el centro nacional y hacia el mercado externo. El modelo forestal vigente ha distorsionado el mercado de suelos, los regmenes hdricos de cuencas y los ecosistemas. Para las comunidades, tales impactos se traducen en el desplazamiento forzoso de poblaciones empobrecidas. Las empresas forestales tampoco generan relaciones de complementariedad con las comunidades mapuche ni ofrecen nuevas fuentes de trabajo para ellas. Tales asentamientos son meramente extractivos, sin arraigo, con cuadrillas mviles de personal tcnico, obreros especializados y guardias armados, que usualmente se comportan con una alta agresividad y prepotencia. En la prctica, el enclave forestal acta como un ejrcito de ocupacin exgeno y depredador.
Mapa 6 Plantaciones forestales y comunidades mapuches: Provincias de Malleco y Cautn

Fuente: Elaboracin del autor.

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En este contexto es que se expresan los problemas territoriales vinculados a la disputa por las tierras y la defensa de las comunidades frente a los impactos ambientales, culturales y sociales. Adems, estos conflictos se estructuran sobre el diferencial tnico de las comunidades. Por ende, es posible hablar de conflictos etnoterritoriales, donde participan tres grandes actores con evidentes asimetras de poder: comunidades mapuches, empresas forestales y autoridades de gobierno. Pese a la desventaja de su posicin, algunas comunidades mapuches han logrado posicionar su conflicto en el debate pblico y han puesto en aprietos al gobierno y a la gran empresa forestal, esta ltima cada vez ms dependiente de los mercados del primer mundo, cuyas sociedades tienen estndares ambientales y de respeto a los derechos humanos de los indgenas. Si estos conflictos fuesen mayores o visibilizados en su complejidad, los impactos para la imagen corporativa de las forestales y para la imagen pas en el mercado internacional, seran tambin mucho mayores. El discurso gubernamental, que tiende a minimizar los conflictos existentes; los medios de comunicacin, que en general tienden a censurar su difusin; y la poltica de represin del Estado para su abordaje, conforman una invitacin hacia una espiral ascendente de conflicto. Por ello, algunas corporaciones empresariales y sus asesores de marketing y derecho han comprendido pragmticamente la situacin, cambiando su discurso y posicin respecto a la cuestin mapuche y la cuestin ambiental. No estn dispuestos a seguir la espiral, y se abren a negociaciones informales con comunidades mapuches para programar su retiro de predios en disputa, a fin de establecer una buena vecindad. Lo interesante de algunos de estos casos pioneros es que la negociacin es directa entre las partes, en los pases de las casas matrices y sin intervencin del Estado, e incluso a contrapelo de las polticas gubernamentales. En el caso de los principales consorcios forestales, la campaa internacional ecologista por la defensa del bosque nativo, beneficiada por la visibilidad internacional de los conflictos entre indgenas y forestales, tambin los ha llevado a abrirse a negociaciones. El polmico acuerdo suscrito entre organizaciones ecologistas chilenas y norteamericanas con las principales empresas forestales de Chile para la proteccin del bosque nativo, dan cuenta de las nuevas posiciones empresariales, guiadas por una consecuente lgica de mercado. Las negociaciones y esfuerzos por obtener certificaciones vlidas son otra muestra de los condicionantes que impone la insercin internacional. Pero tal acuerdo y las campaas de certificacin han sido evaluadas negativamente por las organizaciones mapuches, por cuanto omiten los derechos indgenas y porque entregan una certificacin de legitimidad a la presencia de las
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empresas forestales en tierras mapuches reclamadas, invisibilizando las externalidades negativas, ambientales y sociales que la industria forestal genera.

2.4 Las actividades mineras y sus impactos en el territorio mapuche

La rigurosa liberalizacin de los regmenes de propiedad promovida desde el perodo dictatorial se aplica no slo a la poltica de tierras, sino a la totalidad de la gestin de los recursos naturales. Entre los aos 1978 y 1981, se preparan y aprueban los nuevos cuerpos legales que regulan el derecho de propiedad sobre los recursos: la Constitucin Poltica de 1980, la Ley N 18.097 (1982) sobre Concesiones Mineras, el Cdigo de Aguas (1981) y el Cdigo Minero (1983)43 . En el caso de la minera, la legislacin establece que el Estado se reserva el dominio del subsuelo; garantiza y norma la facultad de cualquier persona de catar y cavar para buscar sustancias minerales en terrenos de cualquier propietario; y consigna el derecho a constituir concesin minera de exploracin o de explotacin sobre las sustancias que la ley declara concesibles. De esta manera, la figura legal clave es la concesin minera, concebida como un derecho que otorga el Estado para explorar o explotar una mina. La concesin puede ser de exploracin o de explotacin; y constituye un derecho real y inmueble, transferible, transmisible, susceptible de hipoteca y de otros derechos reales. Aunque el particular no es dueo de la mina, s lo es de la concesin, protegida por la garanta constitucional del dominio y propiedad. Toda concesin es perfectamente localizable en un mapa: tiene una materialidad, una extensin territorial en su cara superior y una profundidad indefinida. Desde el punto de vista de la solicitud, una concesin de exploracin en trmite se denomina pedimento. A su vez, una concesin en trmite pasa por dos estados: manifestacin y solicitud de mensura. Todas las concesiones solicitadas son publicadas mensualmente en el Boletn Oficial de Minera. Sin entrar en detalles acerca del procedimiento de constitucin de concesiones mineras, cabe destacar que el trmite de solicitud se realiza ante los tribunales
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Este entramado legal ha sido el cimiento del modelo neoliberal y del nuevo orden constitucional chileno. Segn sus propios autores, los objetivos de estas reformas fueron: a) dar la mayor proteccin seguridad jurdica sobre la propiedad; y b) desvincular y liberalizar la propiedad de los distintos elementos de modo tal que fuese el mercado el mecanismo de asignacin de valor y destino de los recursos. Hasta la fecha, Chile tiene las legislaciones de aguas, suelos, riberas y minera ms liberales del planeta.

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de justicia. El otorgamiento de la concesin corresponde a la sentencia del juez de letras del lugar donde est ubicada la concesin en trmite. Es el juez quien determina si la solicitud (pedimento o manifestacin) se ajusta a los requisitos legales y tcnicos. El aspecto tcnico lo informa el Servicio Nacional de Geologa y Minera (SERNAGEOMIN) y los aspectos legales estn normados en el Cdigo de Minera La ley exige la cancelacin de una patente anual para mantener la concesin. Sin embargo, aunque esta norma busca incentivar el cumplimento de trabajos mineros para los cuales fue otorgada la concesin, una vez pagada la patente no hay instancias que fiscalicen la realizacin de obras mineras. Gracias a este vaco, algunos actores han solicitado concesiones mineras no para desarrollar esta actividad, sino para proteger sus suelos de las incursiones de mineros que, de encontrarse en situacin de pedimento o manifestacin, de acuerdo a la ley tendran garantizada la imposicin de servidumbre en el predio; esto es, el derecho a abrir la tierras, establecer caminos de acceso, etc. A travs de estas solicitudes, las empresas forestales han protegido sus plantaciones. Tambin lo hacen los inversionistas de grandes construcciones privadas o pblicas, quienes adquieren los derechos del subsuelo previo al inicio de las obras44 . Si bien la macro regin sur de Chile no presenta un dinamismo minero comparable a las zonas central y norte del pas, es previsible un incremento de la actividad de exploracin minera por parte de grandes compaas. Tras el paulatino agotamiento de yacimientos de fcil identificacin y aprovechamiento en la zona norte y central; y con la incorporacin de nuevas tecnologas de prospeccin, las transnacionales mineras han realizado exploraciones de reas antes postergadas. Tal es el caso de la creciente actividad de exploracin al sur del paralelo 38, aproximadamente, en Santa Brbara y Lonquimay (IX Regin). Las compaas exploran tambin en tierras mapuches del lado argentino, cubriendo ambos costados de la cordillera de Los Andes. Ese nuevo barrido motiv, por ejemplo, la asociacin entre la empresa estatal CODELCO y la transnacional canadiense Placer Development para explorar la zona comprendida por Los Sauces, Purn, Lumaco y Traigun en busca del yacimiento madre de los placeres aurferos del sector. Cabe esperar que la firma del Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera por los gobiernos de Chile y Argentina, favorecer el desarrollo de exploraciones y explotaciones binacionales.
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En estos casos, se justifica el pago de una patente anual, que resulta marginal al lado del valor de las inversiones en el predio y las obras a levantar.

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Por su parte, el gobierno regional de la Araucana ha promovido el desarrollo de exploraciones sin importar el conflicto de intereses con la actividad campesina ni sus efectos colaterales: contaminacin de las aguas y destrozos en el territorio. Tal es el riesgo de explotaciones en el principal placer aurfero de Chile (Santa Celia, Carahue), y de aquellos ubicados en Repocura y Guamaqui, en esteros mapuches. La situacin descrita confronta dos sectores productivos orientados a la exportacin, lo que evidencia la escasa planificacin y racionalidad con que opera el rgimen neoliberal en Chile. De hecho, las empresas forestales, propietarias del suelo, han inscrito pedimentos mineros para proteger sus predios y mantenerlos a salvo de las explotaciones. Segn el catastro minero actualizado a diciembre de 2005, entre Arauco y Chilo, las concesiones mineras de exploracin suman 72.700 hectreas y las de explotacin suman 186.516 hectreas. Y 144 concesiones comprometen los predios de 104 comunidades mapuches y huilliches.
Mapa 7 Concesiones mineras en la macroregin sur de Chile

Fuente: Elaboracin del autor.

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Esta competencia por el uso del suelo genera un doble asedio sobre las comunidades mapuches de la cuenca del Purn, Lumaco y Chol Chol, a manos de empresas forestales y mineras. Una situacin similar se vive en la zona huilliche de San Juan y Ro Negro. All, las empresas forestales han comenzado a utilizar las servidumbres legales de la concesin minera como subterfugio para explorar el bosque nativo protegido. A lo anterior se suma la inscripcin de pertenencias mineras en las cercanas de Temuco para amparar la explotacin de sedimentos fluviales y canteras. Situadas en zonas mapuches, se utilizan para suministrar arena y ptreos para la creciente demanda de la ciudad de Temuco.

2.5. Privatizacin de los recursos hdricos y megaproyectos hidroelctricos

En nuestro pas, tambin existen graves impactos del rgimen liberal en la gestin, propiedad y acceso a los recursos hdricos. De acuerdo al Cdigo de Aguas de 1981, las aguas son bienes nacionales de uso pblico y el Estado puede otorgar a los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas. A travs de la Direccin General de Aguas, el Estado concede tal derecho gratuitamente y a solicitud del interesado, siempre que exista disponibilidad de agua en el lugar donde lo solicita. Es posible solicitar derechos de aprovechamiento de aguas superficiales corrientes (esteros, ros), aguas subterrneas y de cuerpos de agua (lagunas, lagos). De esta forma, la legislacin separa la propiedad del agua de la propiedad de la tierra. Una vez concedido el derecho, el titular queda en posesin del mismo tras su inscripcin en el Conservador de Bienes Races. Al igual que la concesin minera, este derecho es un derecho real sobre las aguas. El titular que se adjudica la concesin posee el dominio sobre el recurso y por tanto, podr usar, gozar y disponer libremente de l (venderlo, transferirlo, etc). Lo relevante de tales disposiciones es que, a diferencia de la concesin minera, el poseedor del derecho de agua recibe gratuitamente el derecho y slo con la reciente reforma al Cdigo de Aguas (2005), se establece un cobro de patentes por no uso. Aunque la reforma establece la necesidad de presentar un formulario y una memoria explicativa para justificar la solicitud, tal disposicin no rige para derechos concedidos con anterioridad sino slo para nuevos requerimientos, sin revertir el proceso previo de concentracin de la propiedad del agua, actualmente en manos de grandes predios agrcolas, empresas forestales, mineras y empresas hidroelctricas transnacionales. Adicionalmente, el trmite de solicitud de nuevos derechos resulta complejo y engorroso para las comunidades que no cuentan con asesora tcnica, legal y recursos apropiados.
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En definitiva, el actual Cdigo de Aguas sigue siendo un cdigo neoliberal, por su marcado nfasis en la propiedad privada del derecho de aguas y la lgica de mercado para acceder a este, estableciendo una ruptura con la legislacin anterior. No se corresponde con los criterios de sustentabilidad y derechos humanos que debieran caracterizar la gestin de un recurso vital como el agua; y perjudica directamente a las comunidades y a los ecosistemas de todo el pas. En territorio mapuche, los principales impactos de la concentracin y privatizacin del agua se vinculan al desarrollo de grandes proyectos hidroelctricos, generando una fuerte oposicin de las comunidades. Tal fue el caso de la construccin de las centrales hidroelctricas Pangue y Ralco45 .

2.6 La poltica de divisin de las comunidades mapuche: El sistema de reducciones.

En el marco del proceso de reformas post golpe militar, en 1979 se dicta el Decreto Ley N 2568, modificado por el Decreto Ley N 2750, donde se establecen los mecanismos que se utilizarn para dividir las comunidades mapuche. Tras el proceso de reversin de las tierras reformadas, este era el segundo golpe que reciban las comunidades mapuches en corto tiempo. La protesta ante la nueva ley fue inmediata, con el apoyo de la iglesia y una amplia solidaridad internacional. Sin embargo, la divisin de las comunidades se realiz aceleradamente. El efecto ms visible de la aplicacin del Decreto 2.568 fue en la terratenencia, transformando la propiedad comn en decenas de diminutas hijuelas individuales. Hacia 1986, se haban dividido ya 1.739 Ttulos de Merced, que dieron por resultado 48.346 pequeas hijuelas de minifundio mapuche, restando slo 288 comunidades por liquidar. Los resultados de la divisin se muestran en la siguiente tabla.
Tabla 10 Divisin de Ttulos de Merced: 1979-1986
Provincia Arauco Bo-Bo Malleco Cautn Valdivia Osorno Total Ttulos Merced 45 1 87 1273 305 28 % 58.4 16.7 31.1 62.5 63.9 70 Superficie Original 4233.98 43 14417 211676.48 52500.65 4978.3 287849.41 % 43.6 0.3 17.8 64.8 74.1 90.1 56.4 Superficie Promedio N Hijuelas Remensurada Hs/ personas 5388.45 85.07 13986.28 180940.04 53964.83 4863.54 259228.21 1093 21 3089 38865 4848 430 48346 4.93 4.05 4.53 4.66 11.13 11.31 5.36

1739 59.6

Fuente: H. Gonzlez Propiedad Comunitaria o Individual: Las Leyes Indgenas y el Pueblo Mapuche. Nutran. Ao II, N 3. Santiago, 1986.
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Ver denuncia ante Comisin Interamericana de DDHH, Peticin 4617, 10 diciembre 2002.

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La divisin legaliz las usurpaciones y transform en propietarios legales a sujetos que hacan uso de las de tierras al interior de las comunidades, de hecho o por acuerdo. La propiedad individual facilit la apropiacin de las tierras ms valiosas, como las riberas de los lagos o los terrenos periurbanos. Diversas instituciones estatales tambin ocuparon el decreto para apropiarse de los terrenos comunes en donde se ubican las escuelas, postas, cementerios, canchas, que en muchos casos correspondan a lugares de congregacin ritual. Los impactos ms trascendentes de la liquidacin de las comunidades se refieren al desconocimiento y ejercicio de los derechos colectivos, y particularmente, el derecho a la tierra. La divisin de las comunidades, al someter las normas consuetudinarias mapuches de asignacin y acceso a las tierras a las reglas del derecho civil chileno, rompi delicados mecanismos e instituciones de integracin de la sociedad mapuche, dando origen a situaciones de disputa familiar e intracomunitaria que perdurarn por varias generaciones. En particular, las mujeres mapuches resultaron notoriamente afectadas por el nuevo sistema de reparto, frente a disposiciones que desconocan completamente sus derechos. Adems, la mirada reduccionista de la tierra como mero bien inmueble, hizo tabla rasa de la clasificacin y ordenamiento del espacio dentro de la cultura mapuche: los lugares sagrados quedaron dislocados en distintas propiedades, posibilitando que quien qued como propietario de un nguillatue o un ngnko decidiera unilateralmente si arrendar, permutar o dar otro destino a la tierra, afectando a toda la comunidad o a un rehue completo. La divisin de tierras impuso su cartografa y clasificacin sobre los espacios de la sociedad mapuche. Esta poltica estatal plante a la sociedad mapuche un complejo desafo para su sustentabilidad y supervivencia colectiva. Por cierto, la divisin de las comunidades fue slo una medida ms de las polticas pblicas y territoriales implementadas en la macroregin sur, en el marco de la instalacin de un rgimen neoliberal ortodoxo. La conocida frase final del decreto ley 2.568, que seala y dejaran de considerarse indgenas, se inspir menos en el viejo anhelo patronal del sur, que en la lgica jurdica y la racionalidad radical del dogma neoliberal y del mercado, como mecanismo para la asignacin y apropiacin de los distintos bienes, en particular de aquellos que estn a la base de un patrn primario exportador. En suma, los conflictos territoriales contemporneos se relacionan con una fuerte y violenta reestructuracin econmica, espacial y estatal, que quebr el status quo y penetr en las fronteras interiores. La divisin de las comunidades, ms all de los asuntos de tierras y usurpaciones, ha tenido consecuencias subterr-

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neas y estructurales internas para la sociedad mapuche, en un medio adverso, invasivo y en constante transformacin. En esta perspectiva, la crtica indigenista a la poltica del gobierno militar sobre las comunidades mapuches, centrada nica o principalmente en los decretos N 2568 y N2750 estigmatizndolos como la concrecin del viejo programa racista sureo respecto a la tierra, cometi un serio error de apreciacin que sesg el anlisis de los impactos del nuevo proyecto de pas, y por consiguiente, limit el alcance de las propuestas de poltica indigenista para la transicin democrtica46 . Sin embargo, pese a todo lo sealado, la promulgacin de este decreto en 1979 fue el punto de arranque de un nuevo ciclo histrico, de un nuevo movimiento indgena y de la constitucin de la cuestin indgena como asunto pblico en la poltica chilena. Por cierto, la agenda de este nuevo y largo ciclo excedi tempranamente al propio decreto. Cabe destacar que a las econmicas y territoriales promovidas en dictadura, se suman los efectos de la reforma administrativa regional y municipal, aparentemente contradictoria con la ideologa del modelo, pero consistente con la naturaleza poltica del gobierno militar y su concepcin territorial del control y del mantenimiento del orden. Tambin este cambio se expres en la concepcin y gestin de las polticas sociales orientadas al subsidio y la focalizacin; y las nuevas funciones de la institucionalidad municipal. Servicios bsicos de asistencia social, tales como los subsidios nicos familiares (SUF), las pensiones asistenciales a invlidos y ancianos (PASIS), los planes de empleo (PEM y POJH) y desde mediados de los 80, el programa de desarrollo agrcola (PRODAC), fueron gestionados en su totalidad desde los municipios, sentando las bases de un nuevo sistema clientelar en la relacin ciudadana-Estado.
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La visin campesinista y reduccional constituye un verdadero obstculo epistemolgico, que invisibiliza las transformaciones territoriales y las diversas y complejas presiones sobre las comunidades mapuche. Tal fenmeno es asemejable a lo que ocurri en la critica a la poltica agraria post 1973, que fue motejada como una contra-reforma, enfatizando los aspectos reversivos (que implicaban las revocaciones de las expropiaciones y la represin al campesinado), sin ponderar adecuadamente los elementos innovadores propios del nuevo rgimen. Aos ms tarde, los ruralistas comenzaron a prestar atencin a las dimensiones de verdadera revolucin agraria de corte neoliberal, concentradora y excluyente, que se haba realizado en el campo chileno a partir de la herencia de la Reforma Agraria, para crear los cimientos del modelo agro exportador. En el caso del indigenismo, los crticos del progresismo no realizaron el ajuste de sus teoras. Cuando cambiaron de opinin frente a las nuevas realidades y movimientos, lo hicieron precipitadamente, unos aconsejando a los mapuches integrarse a la modernizacin compulsiva -despus de haber predicado economas de autosubsistencia- y otros caracterizando a los movimientos indgenas como fundamentalistas. Ambos sin ver a los sujetos y su reclamo de derechos, expresin de un fenmeno mundial de los pueblos indgenas. (N. del A.).

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En las comunidades mapuches, la implementacin de esta serie de programas municipales -por va de las cuadrillas de topgrafos de DASININDAP, los patrullajes de carabineros, las faenas del cuerpo militar del trabajo, las visitas de tcnicos de los PRODAC, el enganche en el comits comunales y juntas de vecinos, los operativos cvico-militares, las postas y escuelas, las asistentes sociales y encuestadores CAS47 , etc.- significaron una entrada masiva del Estado chileno en el territorio mapuche, como nunca antes se haba visto. Frente a estos fenmenos, la movilizacin indgena de 1979 fue slo el comienzo de una bsqueda de futuro como pueblo. Paradojalmente (o, tal vez, lgicamente) la fragmentacin de las reducciones mapuches y la intervencin del Estado impuls nuevos procesos de reconstruccin de la territorialidad, donde la categora neocolonial de reduccin ha sido desplazada por las categoras territoriales mapuches48 . Aunque las organizaciones mapuches no lograron impedir la divisin de las comunidades en tiempos de dictadura, s fueron eficaces en dar inicio a un largo ciclo de nuevos movimientos sociales, marcando su identidad tnica, su condicin de pueblo, como carta de entrada a la poltica y desplegando un factor de gran potencialidad e incidencia en la poltica contempornea, la capacidad de produccin y accin simblica. Esos movimientos irrumpen cclicamente e instalan de modo indito la cuestin indgena en el imaginario chileno y de la recuperacin democrtica49 . Efectivamente, se cumpli la profeca del del decreto 2.568, lo mapuches dejaron de ser los indgenas reduccionales que conoci la sociedad criolla y la etnogrfa de gran parte del siglo XX, pero en un sentido no previsto. Junto a la transformacin regional y sus secuelas (migracin, nuevas dinmicas de empobrecimiento, desterritorializacin, erosin cultural y ambiental) avanzaron nue-

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Se refiere a la encuesta de los "Comits de Asistencia Soci al", utilizada en Chile desde los aos 80 para la medicin de la pobreza e indigencia, aplicada por los organismos municipales competentes. Esta evaluacin es requerida para la postulacin a los diversos servicios de asistencia social (N. de la E.). Entre los aos 30 y 70, la nocin de lo colectivo mapuche se expresaba y construa en torno a la defensa de cada comunidad reduccional, enfrentada a asedios locales, segn registraron las etnografas norteamericana e indigenista chilena.A partir de la liquidacin de las reducciones, lo colectivo mapuche se construye en referencia ritual a discursiva a otra unidades socioespaciales; a las de siempre, a las que existan de hecho, recubiertas por los Ttulos de Merced, persistentes en la memoria y la cultura (laf, rehues, ayllarehues, butalmapus). Sus deslindes reclamados son ms amplios incluso que los reconocidos por la Comisin Radicadora a fines del siglo XIX e inicios del siglo XX. Para una el recuento y relato de movilizaciones mapuches en los aos 80: GACITA Estanislao Hacia un marco interpretativo de las movilizaciones mapuches en los ltimos 17 aos, NUTRAM N 28, Santiago, 1992; GACITA E. Movilizacin e identidad tnica: el caso mapuche durante el Rgimen Militar Chileno 1973-1988 Revista Paraguaya de Sociologa N 78, Asuncin Paraguay, 1990; REUQUE Isolde, Una flor que renace, DIBAM, Santiago 2002.

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vos, irreversibles e insospechados procesos de reconstruccin de identidad colectiva mapuche (re-territorializaciones, etnognesis) y constitucin de actores polticos y sujetos de derechos, con la afirmacin de ser un Pueblo. En suma, al igual que en otras regiones de Amrica Latina, los mapuches emprenden procesos de reterritorializacin que buscan hacer frente a las brutales reclasificaciones de los espacios, que conlleva la globalizacin econmica neoliberal, y que desterritorializa y rompe los vnculos sociales.

2.7 La gestin y los impactos del modelo neoliberal durante el perodo de transicin democrtica
La instalacin de gobiernos electos a partir de 1990 no alter las bases del modelo econmico ni de la reestructuracin territorial, construidos bajo el gobierno militar. Ms bien, contribuy a su perfeccionamiento y legitimacin en democracia. El modelo de territorio en formacin en el sur de Chile pas a constituirse en programa e ideologa oficial de modernizacin regional, bajo la forma de planes, agendas y estrategias que profundizaron compulsivamente la instalacin del modelo en las zonas mapuches tratadas como fronteras interiores. As las defini Pinochet y MIDEPLAN en 1994. Aunque los gobiernos de la transicin aumentaron el gasto en polticas sociales -agregando nuevos programas, fondos de inversin social, programa de electrificacin rural, vialidad, construccin de postas y escuelas, ajustes a la metodologa de focalizacin de subsidios, incorporacin de ONG y empresas consultoras en la ejecucin de programas de desarrollo, etc-, no modificaron en lo sustantivo la dinmica y la estructura neoliberal instalada. En este mbito, los gobiernos de transicin democrtica fueron ms de lo mismo. Las propuestas y expecativas de reformas a la poltica de desarrollo regional y local pronto se vieron frustradas. La lneas gruesas del modelo (los regmenes de propiedad de los recursos, la liberalizacin de los mercados, la orientacin primario exportadora, la focalizacin de subsidios) siguieron inclumes y ms an, fueron perfeccionadas en los gobiernos que se sucedieron tras el fin de la dictadura. De hecho, se intensificaron la polticas estatales de cambio estructural y modernizacin compulsiva, aumentando la presencia del Estado. As, se perpetu la penetracin en las fronteras interiores, el control geopoltico y la integracin territorial. La instalacin del patrn econmico a mediados de los 90, evidenciaba sus impactos multidimensionales: se alter el medio ambiente fsico; se modific

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el rgimen hdrico de las cuencas; se intervinieron espacios con carreteras, represas y ductos; se reclasificaron las microregiones, emergiendo zonas de enclave,al lado de zonas de abandono. Se expandieron las ciudades y se desterritorializ la conduccin regional, bajo un modelo favorable a la centralizacin de las decisiones. La elite ejecutiva de la economa y de la administracin regional no habita en las regiones y se vincula casi exclusivamente con el centro poltico y los sectores acomodados y econmico. Paradojalmente, la capital regional -Temuco- replic la dinmica concentradora y centralista, rodeada de comunas-aldeas perifricas. La urbe capital liquid el comercio y la industria aldeana; concentr las mejores escuelas y los mejores servicios pblicos; suplant y desarraig a las elites locales de la administracin y servicios. Las obras viales y servicios de transporte se orientaron desde todos los sectores de la regin hacia Temuco. Todo esfuerzo por la descentralizacin y la implementacin de la nueva institucionalidad democrtica regional fue fagocitado por las redes de poder temuquense. La impronta racista e intolerante del gran centro urbano tambin permaneci50 . An hoy, Temuco sigue siendo la ciudad con el servicio de trabajo domstico ms barato de todo el pas, compuesto principalmente por mujeres campesinas e indgenas; deposita sus basuras y aguas servidas en los territorios de las comunidades mapuches; y se expande trazando carreteras e infraestructura pblica sobre tierras mapuches. La masividad, profundidad y extensin de los impactos territoriales y sistmicos del modelo neoliberal, removieron y remueven profundamente a la regin hasta sus rincones ms aislados. Simultneamente, las polticas implementadas impactan severamente en las economas locales, alterando las microregiones y sus viejos pactos intertnicos de dominacin y subordinacin. Tales transformaciones, en su interdependencia e incesante mutacin, provocaron otra revolucin silenciosa de larga duracin -la tnica- que prosigue sin pausas hasta nuestros das51 . En sntesis, desde la perspectiva de la construccin social del territorio, cuatro hechos relevantes ocurren desde los aos 90 en la macroregin sur. La profundizacin objetiva del modelo neoliberal, con nuevas medidas de liberalizacin, nuevas inversiones, inicio de grandes obras de infraestructura, y rediseos del sistema urbano regional.
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DIVISIN DE ORGANIZACIONES SOCIALES del Ministerio Secretara General de gobierno, Encuestas Tolerancia y no Discriminacin, agosto 2003. A nivel de los discursos y representaciones del espacio regional, en los 90 quedaron obsoletos los enfoques reduccionales y campesinistas de la cuestin mapuche, as como los enfoques de la regin desde la teora de los polos de desarrollo, el desarrollo integrado y la planificacin regional. La dinmica territorial resulta ser ms rica y compleja que los enfoques que han tratado de modelarla y explicarla (N. del A.).

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 El desarrollo de un discurso sobre el espacio regional, que se apropia del modelo y las tendencias de reestructuracin econmica, pasando a conformar una ideologa de modernizacin compulsiva, bajo la frase: Chile tiene una oportunidad histrica para salir del subdesarrollo. La formacin de dos discursos oficiales relativos a las espacios indgenas. Un discurso tecncrata, basado en la penetracin e integracin de las fronteras interiores por la via de infraestructuras y servicios; y un discurso indigenista explcito de polticas sociales, bajo el supuesto del desarrollo con identidad. Ambos discursos tienen en comn la meta pblica de combate a la pobreza, pero corren por carriles burocrticos paralelos, distintas partidas presupuestarias, paradigmas contradictorios y redes polticas diferenciadas. La formacin de un movimiento territorial mapuche, que confronta a las polticas y representaciones oficiales de los espacios en el sur del Bo Bo. Transita desde las reclamaciones de tierras hacia la defensa de territorios y derechos colectivos. En la relacin dinmica entre los espacios reales, los pensados y los imaginados, se juega la disputa y construccin social de los territorios.

2.8 Conclusiones
Los principales impactos de la instalacin del modelo neoliberal en el territorio mapuche, que han configurado una nueva regin al sur del Bo Bo, pueden sintetizarse en los siguientes puntos: a) Liquidacin de la propiedad comunitaria y fragmentacin de la tierra indgena en decenas de miles de diminutas hijuelas de propiedad individual. Simultneamente, la divisin de las comunidades consolid y legaliz situaciones de usurpaciones y ocupaciones de hecho por no indgenas al interior de las tierras reduccionales, y permiti nuevos ardides para la desposesin, tales como contratos de arriendos a decenas de ao plazo. b) Reactivacin de las reclamaciones de tierras antiguas, usurpaciones originadas por la anexin manu militari del territorio mapuche, y en procesos nacionales tales como la Reforma Agraria. c) Cambios en los regmenes de propiedad, concesin y acceso a los recursos naturales y patrimonio: aguas, subsuelo, tierras, bosques, riberas, biodiversidad, patrimonio material y conocimientos indgena.

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d) Disputa por el uso de los suelos regionales, relacionados no slo con los deslindes y usurpaciones de tierras, sino con el destino de zonas completas, a raz de la expansin de la industria forestal y las transformaciones territoriales-econmicas-sociales asociadas52 . e) Distorsin del mercado de suelos, alteracin de regmenes de cuencas, transformacin total de ecosistemas, destruccin de redes viales y construccin de nuevas carreteras para transporte pesado, desplazamiento y marginalizacin de poblaciones53 , etc. f) Desarrollo de proyectos de enclaves: industria turstica exclusiva y de turismo floklrico o tpico; zonas habilitadas para la instalacin de una segunda residencia de descanso en la zona lacustre desde Pucn al Lago Ranco54 ; creacin y expansin de parques privados; etc. La cultura originaria pasa a ser un plus mstico que se privatiza en el marco de estos proyectos55 . g) Mega-intervenciones de los espacios regionales por grandes obras de infraestructura y servicios: obras viales (by pass Temuco, carretera costera, sendero de Chile, aeropuerto Temuco, etc.); vertederos, represas y centrales hidroelctricas en cuencas andinas de asentamiento tradicional mapuche (Pangue y Ralco en Alto Bo Bo, proyecto central Neltume); ductos de combustibles; plantas de tratamiento de aguas servidas (Aguas Araucana). h) Irrupcin de los grupos econmicos y empresariado (sectores forestal, energa, minera, pesca, turismo), con sus propias lgicas y cartografas de poder
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La industria forestal se expande por las tierras mapuches reclamadas de ttulos de merced; las tierras recuperadas durante la reforma agraria y perdidas en la contra-reforma ; y las tierras antiguas (prereduccionales) no reconocidas. Adems, el modelo productivo de esta industria tiene impactos especficos, por su carcter de enclave: sistema de plantaciones masivas en grandes hectreas de territorio; ciudades-plantas industriales de celulosa; redes viales (carreteras y ferroviarias) y flujos autosuficientes articulados hacia el centro nacional y mercado externo; entre otros. El modelo forestal es asemejable a los sistemas de company-town mineros, que impactan con su llegada a comunidades rurales y su cultura. Como se seal en el apartado 2.5, el enc lave forestal acta como un ejrcito de ocupacin (N. delA.). El fenmeno sociolgico de los chilenos winner de la era neoliberal y sus ethos solo ha sido detectado y etnografiado por la literatura y el ensayo periodstico , ypor cierto, por los estudios de mercado. Sin embargo, los estudios sociolgicos y urbano regionales sobre sus patrones de uso del espacio, consumo, cultura poltica, marcacin de fronteras, etc., an son incipientes Cf. ROSENMANN ,Igor La Ghetizacin de Santiago de Chile ponencia de X Seminario de arquitectura latinoamericana, Montevideo, 2003, HIDALGO Rodrigo La ciudad amurallada. Los condominios y los nuevos espacios Residenciales en dos comunas del rea oriente de Santiago de Chile, 1990-2000. Instituto de Geografa, Universidad Catlica de Chile, 2001. Como seala Dimitriu, Los Parques Nacionales, reservas, lo salvaje y la naturaleza en general, han sido redescubiertos como recursos como mercanca y como espectculo, pero esta vez en el contexto de una economa en crisis, de cambiantes percepciones espaciales, de nuevas formas de simbolizacin y consumo de paisajes, de culturas, de gente y su trabajo. DIMITRIU, Andrs, Magallanes en bermudas: turismo, organizacin espacial y crisis, NUEV A SOCIEDAD N 171, Caracas, V enezuela.

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transterritoriales. Desde 1997, los conflictos ms relevantes en que se ven involucradas las comunidades mapuches son con los principales grupos econmicos que operan en el pas y con inversionistas transnacionales (ej: ENDESA y sus megaproyectos hidroelctricos). i) Articulacin global-nacional-local tanto de los procesos y actores de la transformacin econmico-territorial, como de los conflictos que se generan a partir de esta transformacin, proceso propio de economas y sociedades en red. j) Cambios en el sistema urbano y el ordenamiento territorial: metropolizacin de capitales regionales; expansin peri-urbana sobre tierras mapuches tituladas y/o reclamadas; polticas deliberadas de reasentamiento de pobladores marginales en zonas indgenas; instalacin y escasa fiscalizacin de vertederos; tolerancia de basurales urbanos ilegales en tierras indgenas o aledaas. k) Impactos en los ecosistemas e irrupcin de conflictos sociales asociados: cambios en el rgimen de cuencas; aumentos en volumen de desechos urbanos; desecacin de napas subterrneas; uso extensivo de plaguicidas; colapso y contaminacin de suelos, etc. l) Desregulacin de la transformacin econmica y sus impactos espaciales y territoriales, expresada en: ausencia de polticas nacionales de ordenamiento territorial pluritnico; y formulacin de polticas, planes y estrategias regionales que funcionalizan las estructuras espaciales a los requerimientos de las industrias de enclave forestal y turstica, con prescindencia de los derechos territoriales indgenas y de las obligaciones de consulta. Tal es el caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, y el Plan de Ordenamiento Territorial Rural de la Araucana, solapadamente etnocidas. Durante el perodo de Frei-Lagos, el modelo primario exportador se profundiz, al mismo tiempo de blindarse jurdicamente por medio de los TLC. Efecto directo es la demanda de la industria forestal de un aumento anual de 100.000 hectreras de plantaciones. Adems, se realizaron nuevas reformas a los regmenes propietarios de recursos naturales (suelos, aguas, pesca) y propiedad intelectual. Este cuadro tendr implicancias graves para los pueblos indgenas, sobre sus espacios, patrimonio cultural, derechos territoriales y derechos propietarios, de no mediar salvaguardas a sus territorios y un estatuto de garantas a sus derechos colectivos.

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Mapa 8 Zonificacin de conflictos de intereses en territorio mapuche

ZONIFICACION DE CONFLICTOS DE INTERES

1. ALTO BIOBIO Conflicto por Proyectos de Centrales Hidroelectricas (Grupo Economico: ENERSIS Endesa Espaa) Proyectos Mineros y paso de gaseoducto. proyectos turisticos 2. ARAUCO: Conflicto por Expansin Forestal (Grupos: Angelini, Matte, otros) Proyectos turisticos. 3. MALLECO: Cordillera Naturaleza y valle. Conflicto por Expansin forestal (Grupos: Angelini, Matte, otros.) Gaseoducto San Vicente-Temuco Exportaciones mineras (Codelco, Placer Developmant, Pegasus, otros) 4. TEMUCO y rea metropolitana regional Carretera By Pass por Truf Truf Conflictos por presin urbana sobre tierras mapuches peri-urbanas: - expansin catica; - Nuevos palnos reguladores inconsultos; - nuevo plan intercomunal con localizacin de poblaciones en zonas mapuches; - vertederos de basuras Pblicos y privados. 5. CUENCA DEL LAGO BUDI Humedad de importancia internacional, zona de refugio de cultura y naturaleza, desprotegido, sometido a mltiples presiones: Carretera Costera Mega proyectos Turisticos Presin de ONG, universidades y org. pblicos. 6. ICALMA-GALLETUE Proyectos Turisticos Corredor Biocenico Actividad Minera 7. VALLE CENTRO-SUR: Freire-Loncoche. Expansin forestal 8. ZONA LACUSTRE Proyectos Turisticos Presin inmobiliaria Vertederos 9. MEHUIN-QUEULE Ducto al mar con desechos txicos de Planta celulosa contaminan area pesca y recursos bentnicos lanquenches. (Proyecto Planta Celulosa San Jos de la Mariquina. (Grupo Angelini). 10. NELTUME Proyecto central hidroelectrica ENDESA 11. LAGO RANCO Proyectos turisticos Presin inmobiliaria 12. SAN JUAN DE LA COSTA Usurpaciones de tierras huilliches Explotacin de bosque nativo por empresas forestales 13. RIO NEGRO Actividad minera 14. CHILO Usurpacin de Tierras y explotacin bosque nativo por empresas forestales Presin de empresas de salmonicultura por aguas dulces

IMPACTOS TERRITORIALES REGIONALES E INDIGENAS LA REESTRUCTURACION ECONOMICA Y GLOBALIZACION TIERRAS, RECURSOS Y TERRITORIOS MAPUCHE
en juridiccin Republica de Chile, Regiones de Biobo, Araucana y los lagos

TIERRAS MAPUCHE RIOS CIUDADES RUTAS LONGITUDINAL

MAPA VERSIN 1.2 sujeta a cambios

Investigacion de Vctor oledo T Llancaqueo Se autoriza la reproduccin sin alteraciones, respetando la autora y citando la fuente .

Fuente: Elaboracin del autor.

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MOVIMIENTO MAPUCHE Y POLTICAS PBLICAS

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MOVIMIENTO MAPUCHE Y POLTICAS PBLICAS

3.1 El Movimiento Mapuche
En 1979, la dictadura militar inaugur su poltica indgena con un puntapi al ncleo simblico mapuche: la Mapu56. La onda expansiva dio origen a un largo ciclo de la cuestin indgena en torno a la tierra como fundamento de la identidad. Ciclo de poltica pblica que se agota hacia 1997, cuando empieza otro ciclo con otro puntapi a la Mapu, dado por Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en Ralco. Emerge la territorialidad como asunto pblico, de poder y derechos. En 1979, la rigidez poltica y la radicalidad del lenguaje utilizado por el gobierno militar para plantear su poltica de liquidacin de la propiedad comunitaria de las tierras indgenas, a travs del DL N 2.568 y del DL 2.750, deton sutiles procesos identitarios, y abri paso a una confrontacin poltico simblica y a un largo ciclo de movilizaciones etnopolticas. En este perodo, la cuestin mapuche se instal como un caso emblemtico de violacin a los derechos humanos en Chile; y tambin como un llamativo caso de movilizacin temprana anti-dictatorial. Ingres as en la agenda democrtica. La emergencia de un movimiento social mapuche en plena dictadura es sorprendente, si se tiene en cuenta que en aquella poca las nicas e incipientes organizaciones sociales visibles las constituan familiares de detenidos/as desaparecidos/as. Ms an, considerando que en el perodo inmediatamente posterior al golpe de Estado, las nuevas autoridades y las elites locales del sur aplicaron drsticas medidas de represin y disciplinamiento social al pueblo mapuche57 . Tambin resulta novedosa la solidaridad con el movimiento indgena que surge en este perodo. Los mapuches haban sufrido una dura represin entre 1973 y
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Para comprender su efecto en la sociedad mapuche, aun despus de la ola represiva de 1973-1978, cabe imaginar lo que haba significado para la sociedad chilena de la poca si el gobierno militar hubiese anunciado por decreto su intencin de liquidar los templos y capillas catlicas, incluyendo los santuarios y animitas, rematando con una frase tal como y dejarn de ser catlicos sus habitantes (N. del A.). En el informe del Grupo Especial de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la situacin de los Derechos Humanos en Chile de 1978 se seala: El mismo da del golpe, los terratenientes, militares y carabineros iniciaron la persecucin contra los mapuches que haban luchado por sus tierras y las haban recuperado (N. del A.).

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1978, donde el escarmiento y las ejecuciones acompaaron al restablecimiento del orden propietario, revocando las expropiaciones de predios restituidos a los mapuches durante la Reforma Agraria. Tres factores ayudaron a esta temprana movilizacin; en primer lugar, el impacto simblico-poltico de la liquidacin de las comunidades, cuya defensa haba sido por dcadas el eje de las contiendas mapuches. En segundo lugar, la ruptura del encierro reduccional que implic el Cautinazo; y en tercer lugar la solidaridad internacional, que a la vez fue un factor realmente determinante para sensibilizar la opinin pblica chilena y dar origen a un nuevo indigenismo criollo. Dos tendencias internacionales incidieron en el surgimiento y agenda de este nuevo indigenismo: el movimiento internacional de los derechos humanos y la cooperacin para el desarrollo. Tales visiones fueron acogidas y canalizadas primeramente por la Iglesia Catlica y algunas organizaciones evanglicas, sumndose posteriormente los organismos no gubernamentales (ONG) de discutida valoracin para los mapuches. En trminos generales, si bien las organizaciones indgenas no lograron impedir la divisin de las comunidades en tiempos de dictadura, s fueron eficaces en la constitucin de un movimiento social mapuche y en la produccin y accin simblica, afirmando su identidad tnica y su condicin de pueblo, al instalar la cuestin indgena en el imaginario chileno y en la demanda por la recuperacin democrtica58. El discurso, plataforma y modalidad de accin del Movimiento Social mapuche en los aos 80, a pesar de su divisin y dispersin, tiene una matriz discursiva comn que se decanta a travs de una dcada, y que alimenta aun las actuales plataformas indgenas. Simultneamente, en el proceso de movilizacin se va conformando una pauta de accin poltica ritual y simblica, altamente eficaz para convocar el universo de smbolos compartidos por todos los mapuches, otorgando un sentido de pertenencia e identidad. Este campo simblico permite, a la vez, demarcar las diferencias con la sociedad chilena y con el Estado. As se enfrent el Decreto 2.568 que declaraba su propsito de terminar con la propiedad comunitaria, y en una frase proclamaba que as se terminara con los indgenas. 3.1.1 El discurso y la plataforma: Pueblo, Derechos, Identidad, Tierras, Autonoma La Iglesia Catlica fue el primer actor que pblicamente advirti la gravedad de la nueva poltica indgena y sus profundas implicancias para la integridad cul58

Para una al recuento y relato de movilizaciones mapuches en los aos ochenta. Cf. GACITA, Estanislao 1992, op.cit; ibid. 1990, op.cit; REUQUE Isolde, 2002, op.cit.

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tural mapuche. Al mismo tiempo, prest su apoyo y alero a los dirigentes de las comunidades mapuches para organizarse y hacer or su voz ante el gobierno militar. As lo consign un boletn de la poca: El 12 de septiembre de 1978, se reunieron 155 mapuches, representantes de 90 comunidades indgenas de la IX y X regines , para intercambiar las inquietudes surgidas ante el anuncio de la reforma de la Ley N 17.729. Esta reunin fue convocada desde un organismo dependiente del Obispado de Temuco y del Vicariato de la Araucana, con anterioridad a la visita del ministro de Agricultura. En dicha reunin, se acord presentar a la Junta Militar los principales puntos de vista de los participantes.
Cuadro2 Planteamientos de los dirigentes de las comunidades mapuches, septiembre de 197859
Los Mapuches piden al Supremo Gobierno, que se le d a conocer elTexto Modificatorio de la Ley N 17.729, antes de ser promulgada, y que se le otorgue un tiempo prudencial para ser conocido y estudiado por las bases. La unanimidad de los participantes, rechazan la divisin de sus tierras y desean que ellas permanezcan siempre en manos del pueblo mapuche. No estn de acuerdo en que las tierras sean vendidas para fines tursticos, comerciales, etc., dado el peligro de perder su unidad como pueblo mapuche

Fuente: Planteamientos de campesinos Mapuches de la IX y X Regin. Boletn Informativo Mapuche N 5, mayo, 1979, Inglaterra. Disponible en: http://www.mapuhe-nation.org/espanol/html/documentos/doc-03.htm.

Nuevamente la cuestin mapuche se plante como asunto pblico a partir de la problemtica de las tierras, pero tambin apunt al fondo del asunto: la supervivencia del pueblo mapuche. A partir del reconocimiento de este vnculo primordial con la tierra, se construye un discurso etnopoltico que afirma la condicin de pueblo, con unidad, historia, lengua, cultura e identidad tnica propia, reconociendo su estatus de pueblo sometido por un Estado opresor, y trazando una perspectiva de autonoma. Ya en 1982, la Asamblea Nacional de Delegados de la organizacin Ad-Mapu -en aquella poca, la principal organizacin representativa del pueblo mapucheafirmaba: Los mapuches constituimos un pueblo...situado bajo una permanente y sistemtica poltica de dominacin aplicada por los diferentes regmenes imperantes en nuestro pas (agosto de 1982).
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Boletn Informativo Mapuche N 5, mayo, 1979, Inglaterra. Disponible en: http://www .mapuhe-nation.org/ espanol/html/documentos/doc-03.htm.

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Unos meses ms tarde, proclamaba: Teniendo en cuenta que el pueblo mapuche existe y que es un pueblo con tradicin e idiosincrasia propia dentro del contexto de la nacionalidad chilena, donde constituye un 10% de la poblacin; y que sus problemas econmicos-sociales se agudizan por las polticas etnocidas y genocidas impuestas por los distintos gobiernos republicanos que han ejercido el poder a travs de la historia del pas, se inicia a fines de 1978 una nueva etapa en el movimiento indgena, en funcin de una liberacin tnica vinculada con el proyecto societario que postula la constitucin de la autonoma, superando las ambiciones y objetivos de las organizaciones reivindicacionistas locales, desde la cooperativas a los sindicatos, volcndose a una participacin de peso poltico nacional (noviembre de 1982). Tales planteamientos eran nuevos en la saga de los movimientos mapuches del siglo XX, pero se inscriben en la macrotendencia mundial de los aos 80, que marca el resurgirmiento de las exigencias de los pueblos indgenas en torno a sus derechos de autodeterminacin. En ese contexto, la organizacin mapuche y sus lderes establecen lazos con el movimiento indgena internacional, y participan de uno de los nuevos procesos transnacionales contemporneos ms dinmicos en trminos de produccin de ideas y cambios polticos. La relevancia de este giro en el discurso mapuche y sus implicancias internacionales fue detectada por algunos analistas de la poca60 . El editorialista de NUTRAM sealaba: Desde el establecimiento de la primera organizacin bajo el actual rgimen militar y autoritario de Pinochet, se inicia la formulacin de una demanda que antes solo estaba bosquejada dbilmente. Nos referimos a la defensa de la cultura y de la identidad tnica en el contexto de la autodeterminacin de los mapuches como pueblo. Este nuevo planteamiento acarrea una redefinicin de la problemtica indgena, al ubicarla en un contexto totalmente distinto a de las dcadas pasadas. Por ejemplo, el problema de las tierras comunitarias se transforma en un asunto territorial, la problemtica econmica en autodesarrollo, lo poltico en autodeterminacin, etc61 . A pesar de la divisin posterior de las organizaciones mapuches, todas comparten el nuevo planteamiento y la matriz bsica, que se fue desplegando en una plataforma enriquecida con aportes de diversa procedencia, y a partir de los

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Por ejemplo Bengoa y V alenzuela, en 1982, refirindose a la cuestin de la autonoma, que es un problema que ha retomado importancia en las ciencias sociales y polticas, citando a Bonfil y el clsico Utopia y Revolucin, y sealan que recientemente en Chile, la aparicin de la organizacin indgena Centros Culturales Mapuches (Ad Mapu) ha puesto el tema en la mesa de discusiones. Jos Bengoa y Eduardo Valenzuela, Economa mapuche. Pobreza y subsistencia en la sociedad mapuche contempornea. PAS. Santiago 1983. Editorial, NUTRAM, ao II, N 2, 1986 (el subrayado es nuestro). En este nmero, se publican los programas de las tres organizaciones de la poca: Ad Mapu, Centros Culturales y Nehuel Mapu.

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aprendizajes de las propias contiendas. Al final de la dcada, por sobre la dispersin y divisin de las organizaciones, era posible encontrar elementos de una plataforma comn. 3.1.2 La politizacin de la etnicidad Junto con el nuevo discurso, el movimiento mapuche despliega una potente estrategia simblica como parte de sus recursos etno-polticos de constitucin de sujeto colectivo, movilizacin y enmarque. Tal dimensin simblica de la accin colectiva mapuche es crucial en la emergencia y expansividad del movimiento, y su instalacin en la arena pblica marca una diferencia con la historia de las movilizaciones mapuches anteriores62. Para ilustrar esta diferencia plantearemos una comparacin alegrica de dos momentos del movimiento mapuche. A inicios del siglo XX, la elite dirigente mapuche (en su mayora hijos de lonkos y ulmenes que sufrieron la invasin), debi abordar el desafo de defender los derechos de su gente y empoderarse para lograr su reconocimiento como ciudadanos de la repblica. Integrndose a esta sociedad, podan exigir que se aplicasen las leyes que reconocan sus tierras, reduciendo el asedio y generando nuevas expecativas de futuro para los suyos. Encajonados por la elite chilena en la dicotoma de civilizacin/barbarie, estigmatizados, negados sus derechos como pueblo; sealados por la ideologa chilena y por el Estado como brbaros, dicha generacin de dirigentes refut el estereotipo y afirm su condicin de mapuche al vestirse con traje occidental. La elocuente oratoria mapuche habl en castellano para defender sus derechos y sus tierras. Su cultura y expresiones quedaron en el mbito interno de las comunidades. La principal obra de pensamiento indigenista de la poca, Historia de la civilizacin de la Araucana (Toms Guevara, 1902) es representativa de este debate. Independiente de sus contenidos y equvocos, la obra fue una afirmacin audaz para la sociedad chilena: los araucanos no son brbaros, son otra civilizacin. A fines del siglo XX, otra generacin de dirigentes debi afrontar nuevos desafos y frente a inditos asedios, esta vez marca las diferencias con la sociedad y el Estado opresor. Para la ideologa chilena, los mapuches eran connacionales,
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Slo recientemente los investigadores vinculados a corrientes de antropologa visual han puesto atencin en algunos aspectos simblicos del movimiento mapuche. MEGE y ALVARADO, www.antropologiavisual.cl.

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campesinos asimilados con una subcultura, y se dudaba de su existencia como pueblo. Frente a la negacin y el atropello de sus espacios, que la propia repblica haba reconocido mezquinamente, la nueva generacin de dirigentes refuta y subvierte con su presencia el discurso oficial, y afirma su condicin de mapuches. Puestos en la disyuntiva de prdida de sus tierras y asimilacin en la nacin chilena, los mapuches optan por afirmar su identidad tnica al recurrir a sus propios smbolos. Se visten con traje tradicional mapuche; se renen pblicamente en nguillatunes y trawunes, hablan pblicamente en mapudungun. La diferencia tnica, sus fronteras, la cultura y sus expresiones simblicas fueron puestos en los espacios pblicos. Tambin acudieron a la arena internacional, y se sumaron a las redes y al proceso global por la defensa de los derechos humanos y colectivos, interpelando al Estado y afirmando que tambin son parte de los pueblos del mundo. Otra obra de la poca reflej el nuevo indigenismo que entonces surgi: Historia del Pueblo Mapuche (Jos Bengoa, 1985). Al igual que en la obra de Guevara, pese a sus contenidos y equvocos, el documento de Bengoa fue una nueva afirmacin audaz para la sociedad chilena: los mapuches son un Pueblo. Al poner al centro la identidad tnica en la constitucin del sujeto colectivo, el movimiento mapuche dio un paso clave como movimiento social, poniendo en marcha una matriz simblica de enorme potencialidad y eficacia. La matriz simblica del movimiento social mapuche es un sofisticado modelo combinatorio de iconos, ritos, instituciones, metforas, leyendas, formas discursivas, temas, acciones, imgenes, representaciones, memoria colectiva y poesa. Es un patrimonio poltico-cultural disponible para toda comunidad y organizacin que necesite emprender una contienda, constituirse en un actor, levantar una causa, marcar o defender una frontera. Tal matriz simblica fue puesta en el mbito pblico y en la movilizacin, justamente en los momentos de mayor debilidad de la sociedad chilena; cuando su propio universo simblico nacional fue liquidado y fragmentado por el gobierno militar y la instalacin del neoliberalismo63. Despus de 1973, la pretendida cultura nacional y su imaginario estaban en crisis: la chilenidad tradicional no generaba adhesin y pertenencia en un pas escindido. Por ende, la cultura nacional-popular estaba en bsqueda de referentes simblicos
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Como seala Hernn Vidal en el universo simblico chileno (las consecuencias del golpe de Estado) son equivalentes a un cataclismo cultural. De la noche a la maana, y por un largo perodo, todos los referentes simblicos que haban regido el orden de las rutinas cotidianas chilenas quedan cancelados... (as) la cotidianeidad que escindida, VIDALH. El movimiento contra la Tortura Sebastin Acevedo: Derechos Humanos y la Produccin de Smbolos Nacionales bajo el Fascismo Chileno. Institute For The Study of Ideologies and Literature, Minnesota, 1986.

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identitarios, que restituyeran el sentido de humanidad. En este escenario, la potencia simblica mapuche no solo mostr su vigor y refut la caricatura del subgrupo, sino tambin fue seductora para la sociedad chilena e inconstrarrestable para el gobierno militar. Una vez ms, tal como en el siglo XVII y XVIII, la sociedad mapuche y su cultura, probaron su capacidad no slo de adaptacin, sino de autopoiesis, expansin y posicionamiento. Por lo mismo, hacia el Bicentenario de la Repblica, emerge para el movimiento mapuche un serio desafo poltico cultural, representado por el proyecto de estatal de reinvencin de una nacin chilena homognea, nica, blanca: el sueo chileno, como lo denomin Eugenio Tironi. Un neo-nacionalismo que invisibiliza y reniega de la pluralidad de pueblos y ciudadanas. El fraccionamiento del movimiento de organizaciones a fines de los aos 80. Aunque el movimiento social mapuche de la poca fue una escuela de aprendizajes para varias generaciones de lderes, sus organizaciones atravesaron por multitud de vicisitudes y contingencias impuestas por la dinmica poltica chilena y sus instituciones. Uno de los fenmenos de mayor complejidad para el movimiento fue el desarrollo progresivo de dos tendencias: por un lado, la decantacin de un discurso y un imaginario etno-poltico de identidad como pueblo, reivindicando sus derechos de autodeterminacin; y por otro, la progresiva intervencin de los partidos polticos chilenos, con sus lgicas estatocntricas, clasistas y tradicionalmente sometedoras de los movimientos sociales bajo sus agendas64 Por estas razones, el movimiento mapuche que haba logrado crear una plataforma comn- perdi unidad de representacin y accin. Al mismo tiempo, sus bases comunitarias eran objeto de la invasiva accin del rgimen y de la pujante industria forestal. Una sntesis de la evolucin de estos procesos, observando su contexto y principales caractersticas, se presenta las tablas 11 y 12.

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Para un relato de sus protagonistas Cf. REUQUE Isolde, Una Flor que Renace, Santiago de 2002.

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90 Tabla 11 Contexto del movimiento mapuche en Chile (1973-1996)

1978 - 1982
Fundamentos del modelo neoliberal. Crisis econmica. Crisis poltica nacional (protestas). Rearticulacin de los partidos polticos. Represin. Recuperacin econmica. Plebiscito. Transicin definida. Expansin neoliberal. Guerras de baja intensidad en Centroamrica. Inicio de las transiciones democrticas. Informe Martnez Cobo. Pensamiento postmoderno. Alza del movimiento ecologista. Crisis del campo socialista. Autonoma indgena en costa atlntica en Nicaragua. Movilizacin continental por el V centenario de la llegada de espaoles a Amrica. Levantamiento en Ecuador y Bolivia. Premio Nobel para la dirigenta maya quich, Rigoberta Mench. Reconocimientos constitucionales a pueblos indgenas en Amrica latina. Estallidos de conflictos tnicos en Europa, Asia, frica. Apertura a mercados externos. Crisis de la agricultura tradicional. Proliferacin de ONG. Subsidio a la Industria forestal. Consolidacin de la industria forestal. Concentracin urbana. Inicio del Proyecto Central Ralco. Inicio de megaproyectos hidroelctricos (central Pangue). Extensin de plantaciones y actividades forestales. Caso Quinqun. Subsidios. Represin. Nuevos proyectos carreteros. Cumbres de Ro y Viena. Primer gobierno de transicin: nfasis en la reconciliacin y democracia de los acuerdos Segundo gobierno: nfasis en la modernizacin. Malestar poltico nacional. Rebelin en Chiapas. Acuerdos de Paz en Guatemala. Crticas a las democracias de baja intensidad en Amrica Latina.

Perodo

1973 - 1977

1983 1986

1987 - 1989

1990 - 1993

1994 1996

Contexto Nacional

Dictadura. Represin.

Contexto Internacional
Condena de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) al gobierno militar. Formacin del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas en Naciones Unidas. Formacin de un nuevo estndar de trabajo: Convenio 169 OIT.

Oleada de regmenes autoritarios y Doctrina de Seguridad Nacional en Amrica Latina.

Contexto Macroregin Sur

Reformas neoliberales en la poltica agraria.

Subsidio a la industria forestal.

Poltica Estatal
Represin. Divisin de comunidades.

Represin.

Divisin de Comunidades. Represin. Subsidios.

Cooptacin de diri gentes. Fomento al desarrollo por la va del crecimiento macroeconmico.

Creacin CEPI. Cooptacin de dirigentes. Represin. Creacin de institucionalidad indigenista (CONADI).

Fuente: Adaptado de E. Gacita, 1990

Tabla 12 Dinmica del movimiento mapuche en Chile, durante el perodo militar (1973-1989)
1978 - 1982
Iglesia Catlica. Solidaridad internacional. Partidos Polticos ONG Iglesia Catlica Mov. indgena internacional

Perodo

1973 - 1977

1983 1986

1987 - 1989
Partidos Polticos ONG Indigenismo. Iglesia Catlica Mov. estudiantil Mov. Indgena internacional Mltiples Grupos Coordinacin de organizaciones Grupos militantes Autonomia, reconocimiento de derechos y legislacion especial Generacin de marco poltico institucional para reconocimiento de derechos como pueblo. Manifestaciones y asambleas y protestas focalizadas Urbana

Aliados

Iglesia Catlica

Orgnica
Organizacin nica Divisin de las organizaciones por Intervencin de los partidos polticos chilenos Participacin masiva decrece Autonoma del pueblo mapuche dentro de un estado democrtico. Organizacin poltica. Cambio poltico institucional. Manifestaciones y recuperaciones. Mayormente urbana. Alta participacin PDefensa de tierras de comunidad y derechos como pueblo mapuche. Organizacin en torno a la tierra como base simblica, memoria. Reuniones pblicas amplias (Rural y urbana)

Organizacin dependiente

Participacin

Sin participacin

Proyecto

Integracin a la sociedad nacional

Estrategia

nfasis en estereotipo histrico

Movilizacin

Ausente

Fuente: Esquema adaptado de E. Gacita, 1990

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3.2. Aliados del movimiento mapuche

3.2 1 El rol de la Iglesia Catlica En mayo de 1979, a dos meses de dictado el DL 2.568, los obispos de la regin sur reconocieron a los mapuches como Pueblo, sealando que tienen un origen histrico y una lnea de continuidad; pertenecen a una raza, tienen una cultura propia y poseen una lengua que los caracteriza65 . A partir de entonces, el eje de la preocupacin de la Iglesia Catlica se centr en la supervivencia del pueblo mapuche, en el entendido que al arriesgar su relacin con la tierra, se afectara su identidad. La Iglesia Catlica, debido a su larga experiencia de trabajo con las comunidades y al conocimiento de sus propias hermenuticas, comprenda que la Mapu es el ncleo de lo sagrado mapuche. De esta manera, quedaron trazadas algunas de las definiciones bsicas de la Iglesia acerca de la cuestin mapuche: los mapuches son un pueblo indgena, con identidad propia; se encuentran en graves condiciones de pobreza; y la legislacin que afecta a sus tierras constituye una amenaza a su identidad, a lo sagrado y a su supervivencia. El aporte de la Iglesia fue esencial para el reconocimiento de la dimensin identitaria, cultural y sagrada de la Mapu en el anlisis chileno de la cuestin mapuche y su posicionamiento como asunto pblico en la sociedad chilena66 . Este planteamiento de la Iglesia tambin fue recogido por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que en 1979 clasific los Decretos Ley 2.568 y 2.750 dentro de las modificaciones al ordenamiento legal chileno que afectaban las garantas a los Derechos Humanos. En su informe anual de 19791980, esta Comisin seal: La situacin del pueblo mapuche ha sido tema de especial preocupacin para los diferentes grupos internacionales de proteccin de los Derechos Humanos y para la comunidad nacional e Iglesia Catlica

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Evangelizacin del Pueblo Mapuche. Carta pastoral de los Obispos de Concepcin, Los ngeles, Temuco, Araucana, a Vldivia y Osorno. Mayo de 1979; citado por BURGOS, Ariel en Discurso de celebracin de 40 Aniversario de la Fundacin Instituto Indgena http://www.institutoindigena.cl/ discurso40.doc. En el nfasis de la identidad indgena concurren varias corrientes, desde la teologa de la liberacin, la evangelizacin inculturada, el magisterio de Juan Pablo II y su lectura del papel de la fe y la cultura en el mundo contemporneo, hasta el pensamiento de intelectuales catlicos conservadores como Pedro Morand, relativo a la constitucin de los sujetos en el rito y la cultura; y su crtica a las ideologas iluministas.

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chilena en 1979. En el mes de mayo, los obispos de Concepcin, Los ngeles, Temuco, Araucana, Valdivia y Osorno dieron a conocer una Carta Pastoral sobre la nueva ley indgena, en la cual se refieren a los problemas y dificultades que encuentra el pueblo mapuche, y llaman la atencin sobre el respeto que se debe a la identidad cultural de este pueblo (...) Los mapuches son la minora tnica ms numerosa de Chile. Actualmente estn afrontando serios problemas en sus condiciones de vida en aspectos tales como salud, nutricin y educacin, lo que configura una de las ms graves situaciones de pobreza (en este pas). La Iglesia se empe en su apoyo a los mapuches por medio de sus instituciones y su magisterio, expresado en las Cartas Pastorales de los Obispos e incluso en la visita del Papa Juan Pablo II a Chile (1987). En tal sentido, la iglesia no slo fue un alero protector de las organizaciones indgenas, sino tambin una aliada estratgica. En el plano internacional, estos planteamientos de la Iglesia, que haban sido recogidos por documentos de la envergadura de la conferencia del Episcopado Latinoamericano67 , fueron expresados tambin por Juan Pablo II, en la Amazona: Las comunidades (indgenas), tienen una identidad como grupo humano, como verdadero pueblo y nacin (...) Confo a los poderes pblicos y a otros responsables los votos que, en este encuentro con vosotros, hago de todo corazn, cuyos antepasados fueron los primeros habitantes de esta tierra, al tener sobre ella un especial derecho adquirido a lo largo de generaciones, os sea reconocido este derecho de habitar en ella en paz y serenidad, sin temor verdadera pesadilla- de ser desalojados en beneficio de otros. Antes bien, estis seguros de un espacio vital, que ser base no solamente para vuestra sobrevivencia, sino para la conservacin de vuestra identidad como grupo humano, como verdadero pueblo y nacin (Juan Pablo II, Discurso a los indgenas de la Amazonia, en el Arzobispado de Manaus, Brasil, 10 de julio de 1981). Unos aos despus, el mismo Papa reiter a los indgenas de Canad lo que fue postura de toda la Iglesia: Es clara postura de la Iglesia que la gente tiene derecho a participar en las decisiones de la vida pblica que afectan a su existencia: la participacin constituye un derecho que se ha de aplicar en el campo tanto econmico como social y poltico (...) Esto es verdad para todos. Y tiene una especial aplicacin a vosotros como pueblos nativos, en vuestros esfuerzos por tener un justo lugar entre los pueblos de la tierra, con un justo y equitativo grado de autogobierno. Tenis tambin necesidad de un territorio con adecua-

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OBISPOS DEL SUR DE MXICO,Santo Domingo y la pastoral indgena, Oaxaca, 1992. En: Revista Latinoamericana de Teologa, N 13 (http://www .servicioskoinonia.org/relat/013.htm).

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dos recursos para desarrollar una economa viable para la presente y las futuras generaciones. Necesitis tambin estar en posicin de desarrollar vuestras tierras y vuestro potencial econmico, de educar a vuestros hijos y de programar vuestro futuro (Juan Pablo II, Mensaje radiotelevisivo a las poblaciones autctonas reunidas en Fort Simpson, Canad, 18 de septiembre de 1984). En el plano de las ideas, durante aquel tiempo en Chile, intelectuales vinculados a instituciones de Iglesia profundizaron la misma temtica en sus investigaciones. 3.2.2 El indigenismo chileno En la construccin de la cuestin indgena como asunto pblico, el indigenismo ha sido un actor clave, en la medida que constituye un puente con la sociedad chilena y su clase poltica. hasta los 90 los indigenistas han sido quienes han intermediado las demandas indgenas en las polticas publicas. El indigenismo chileno que surge a fines de los aos 70 y comienzos de los 80 -al calor de las movilizaciones indgenas y la solidaridad internacional- no era homogneo, ni tena una larga tradicin intelectual y de debate, como el caso de sus similares de Mxico u otros pases del continente. Estaba integrado por tcnicos, profesionales e intelectuales, quienes se agruparon principalmente en diversos organismos no gubernamentales (ONG). Pese a su carcter incipiente, es posible distinguir dos grandes corrientes o sensibilidades del indigenismo: el enfoque etno-desarrollista y el enfoque desde el paradigma de los Derechos Humanos. El indigenismo etno-desarrollista Esta corriente se vincula a las ONG de desarrollo rural formadas por tcnicos y profesionales, que participaron del proceso de Reforma Agraria en los aos 70. Su mirada se enmarca en el campesinismo y los diversos tpicos relacionados; y su principal referente poltico lo constituye la experiencia de la Reforma. Estas ONG tuvieron una amplia llegada a las comunidades mapuches, a travs de la entrega de subsidios y capacitacin agrcola, desarrollando relaciones clientelares. Desde este enfoque, el abordaje de la situacin indgena pone nfasis en la necesidad de superar la pobreza mapuche. Preconizan economas de asutosubsistencia, y algunos adhieren a las tendencias de las tecnologas alternativas. El prisma de anlisis de la sociedad mapuche es bsicamente reduccional, y define a su poblacin como minora tnica.

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El intelectual ms destacado de esta corriente es Jos Bengoa, consultor de las principales agencias de cooperacin internacional que financiaban a las ONGs de desarrollo, y autor de Economa Mapuche (1984) e Historia del Pueblo Mapuche (1985). Su propuesta de poltica indigenista la expone el 1989 en un documento titulado La cuestin indgena, minoras tnicas y pobreza. El enfoque de los derechos humanos Esta segunda corriente de pensamiento indigenista emerge en la segunda mitad de los aos 80 al interior del movimiento de Derechos Humanos y se distingue en principio del enfoque desarrollista, si bien es minoritaria en comparacin con esta. Al alero de la Comisin Chilena de Derechos Humanos se constituye un programa de derechos indgenas que comienza a interpretar la situacin de los pueblos indgenas de acuerdo a los enfoques en formacin en el escenario internacional. Particularmente, reproduce los planteamientos del Grupo de Trabajo Sobre Poblaciones Indgenas de Naciones Unidas. Esta corriente apoy la insercin de la cuestin indgena en el programa poltico-jurdico de la oposicin democrtica, promoviendo y difundiendo la necesidad de una reforma constitucional que reconozca la existencia de los pueblos indgenas. Asimismo, contribuy al debate con estudios de historia legal de los derechos indgenas y con la difusin de instrumentos internacionales, como el Convenio 169 de lacabalgata Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 1989). Aunque su anlisis de la sociedad mapuche tambin remite al enfoque reduccional y a la literatura elaborada por la corriente desarrollista, la diferencia principal radica en no usar la definicin de los indgenas como minoras tnicas, promoviendo su reconocimiento como pueblos y por ende, como sujetos de derechos colectivos. El principal representante de esta corriente ha sido el abogado Jos Aylwin, miembro de la Comisin Chilena de Derechos Humanos e hijo del gobernante de la transicin chilena. As, el pensamiento indigenista chileno de los aos 80 se constituye sobre la base de un sustrato comn (el paradigma reduccional) y se divide en dos corrientes de la elite chilena que divergen en la definicin del estatus indgena: como minoras tnicas de campesinos pobres, o como pueblos-sujetos de derechos. Por su parte, la Iglesia Catlica, crucial actor indigenista, tender a adherir a la definicin de los indgenas como pueblo, pero enfatizando la dimensin identitaria del concepto de pueblo.
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Para finalizar este apartado, cabe sealar que en la discusin de la poca no hay un anlisis de los territorios indgenas bajo los impactos del modelo neoliberal, plenamente instalado a fines de los 80. Esta ausencia de informacin y anlisis constituir una debilidad para la definicin de las polticas dela transicin y analizar el conflicto mapuche que resurge a mediados de los aos 90.

3.3 Movimiento mapuche y polticas pblicas en la transicin a la democracia

En la coyuntura de la transicin hacia la democracia, la situacin indgena era compleja. El movimiento mapuche se encontraba fraccionado y debilitado, mientras que el indigenismo presentaba diferencias en sus definiciones bsicas. Sin embargo, ambas corrientes indigenistas, sumadas a la Iglesia Catlica, tenan similar grado de incidencia poltica cupular por distintas vas. A diferencia de otras pocas, el indigenismo chileno formaba parte minoritaria pero influyente- de la elite poltica que asumi el poder en la transicin. Por su parte, la debilidad del movimiento mapuche se compensaba con el alto valor simblico que tena incluir la cuestin indgena en el programa de la transicin democrtica. As, con la ayuda del indigenismo y de la Iglesia, se llega al Acuerdo de Nueva Imperial entre las organizaciones indgenas y los partidos de la Concertacin, que en 1990 asumieron la conduccin del Estado68. La definicin ms operacional de la poltica indgena del gobierno, respecto a si de tratara de una poltica social para las minoras tnicas o una poltica para el reconocimiento de los derechos de los pueblos, fue materia de disputa al interior del indigenismo chileno. El asunto fue zanjado a comienzos de 1990, con el nombramiento de la Comisin Especial del Pueblos Indgenas (CEPI). Como suele ocurrir con muchos temas emergentes en polticas estatales chilenas, el actor que encabeza la respectiva institucin influye de modo decisivo en los contenidos y estilos de la poltica. La CEPI, de corte indigenista, molde los contenidos de la poltica; administr el debate y la demanda indgena (cooptando al movimiento); negoci la ley al interior de un Estado reacio; construy una doctrina respecto a las tierras y el desarrollo indgena (llamada desarrollo con identidad); elabor una leyenda legitimadora eficaz (la ley es fruto del Acuerdo de Imperial y de miles de congresos); y form un contingente policy makers indigenista de relevo.
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El acuerdo de Nueva Imperial constituye un hito simblico de inclusin de los indgenas en el cambio democrtico. Sin embargo, el principal objetivo de los operadores chilenos era obtener un pacto de desmovilizacin social indgena, segn reconocen sus promotores una dcada ms tarde. El fantasma del Cautivazo estaba presente al inicio de la transicin. (N. del A.).

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3.3.1 La construccin de una poltica de tierras En materia de poltica de tierras, los esfuerzos de la CEPI estuvieron orientados a acotar las reclamaciones de tierras usurpadas y contener la demanda indgena, en el contexto de una frgil transicin democrtica pactada. Es ilustrativa la opinin sostenida por Jos Bengoa en 1992, respecto a la reclamacin por restitucin de las tierras indgenas. La nueva ley deba fundarse en un concepto operacional: la pregunta es qu se va a entender por tierras indgenas?. En respuesta se formula la siguiente hiptesis: Cuando los antiguos dicen: toda esta tierra era nuestra, a qu se estn refiriendo? se estn refiriendo a toda esta tierra nuestra, antes de la radicacin? O se estn refiriendo a toda esta tierra nuestra despus de la radicacin?. Histricamente, durante todo este siglo, se ha trabajado con este segundo concepto. Cuando se ha hablado de tierras usurpadas se est hablando de () las tierras que fueron indgenas a partir de la radicacin, es decir, a partir de los ttulos de Merced69. [sic] Este es un punto relevante de la discusin. Durante todo el siglo XX, segn J. Bengoa "se ha trabajado con este segundo concepto", referido a las tierras que fueron indgenas a partir de la radicacin, es decir, a partir de los ttulos de merced69. Al hablar de tierras usurpadas se hablara de esta definicin (sic). A partir de 1992 el movimiento pone en cuestin dicha definicin. Nuevos conflictos tenan lugar al sur del ro Bo Bo. Como era previsible, las movilizaciones se iniciaron en el contexto de la conmemoracin de los 500 aos de la llegada de Coln, hito que motiv una campaa continental. As, en el expectante escenario de la transicin irrumpi una nueva organizacin mapuche que retomaba la plataforma del movimiento durante los aos 80, y que se haba restado al Acuerdo de Nueva Imperial, planteando al gobierno democrtico la exigencia de reconocimiento de derechos, territorios y autonoma. El entonces naciente Consejo de Todas las Tierras inici una campaa de recuperaciones simblicas de tierras, que tuvo un alto impacto meditico, y exigi la restitucin de todas las tierras que no fueron reconocidas dentro de ttulos de merced: es decir, las tierras antiguas. El gobierno de la poca asumi que de no poner inmediato lmite a ese movimiento y a los alcances de su discurso histrico reivindicativo, se arriesgaba la gobernabilidad de la transicin democrtica en materia de poltica indgena. Dicho lmite se estableci con otro discurso histrico adhoc. El concepto ope69

En: COMISIN CHILENA DE DERECHOS HUMANOS, Pueblo,Tierra, -Desarrollo: Conceptos Fundamentales para una Nueva Ley Indgena. Santiago, 1992.

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racional de tierras indgenas era al mismo tiempo, establecer un lmite manejable -un techo- a las reclamaciones, estableciendo la frontera oficial de lo reclamable legtimamente. Tal concepto operacional incluy las tierras de la reforma agraria que haban sido entregadas a las comunidades mapuches antes de septiembre de 1973, aun cuando se reconoca que estas haban excedido los deslindes de los Ttulos de Merced. El afn de fijar un techo a las reclamaciones, y administrar la historia, la memoria y los derechos, ha sido una constante de la poltica indigenista hasta el presente. En la prctica, el lmite a la demanda del movimiento indgena fue fijado por el Ministerio del Interior, a travs de querellas por usurpacin y la aplicacin de la Ley de Seguridad del Estado. Un proceso escandaloso, instruido por un ministro en visita de Temuco, termin en la condena de 144 dirigentes mapuches. En el sumario instruido se adjuntaban informes oficiales que certificaban que las tierras reclamadas y ocupadas por los mapuches no eran de Ttulos de Merced; una prueba judicial entre varias, para establecer que el objetivo de las movilizaciones no era legtimo sino subversivo. El caso est en la CIDH. Pese a todo, el episodio de 1992 sirvi para dar actualidad y urgencia tanto a la cuestin indgena en general, como a la problemtica de las tierras. En la cordillera donde nace el Bo Bo ganaba visibilidad y dramatismo la situacin de la comunidad pehuenche de Quinqun. All, la aplicacin de la ley amenazaba a los indgenas con la expulsin de sus tierras de ocupacin ancestral, por no ser los propietarios legales, sino meros ocupantes de un predio rematado a inicios del siglo XX. El gobierno de la poca se encontr en una encrucijada: el poder ejecutivo no poda ir contra una resolucin judicial, pero tampoco estaba dispuesto a respaldar los ttulos originarios indgenas y pagar los costos polticos de aplicar la legislacin expropiatoria, ms aun considerando la solidaridad que el caso despert en la opinin pblica y en todas las organizaciones mapuches. Finalmente, opt por comprar parte de las tierras en litigio a un precio exorbitante. Tierras que la comunidad recibira en propiedad recin 15 aos despus. El caso de Quinqun sent un precedente histrico. All, aun cuando se trataba de tierras rematadas no incluidas en el Ttulo de Merced, la comunidad segua habitando en el lugar, por tratarse de sus tierras ancestrales. Y el Estado chileno se haba visto en la obligacin de encontrar una frmula para restituirle su derecho propietario. En todas las provincias al sur del Bo Bo haba decenas de otros casos similares. Tras este caso emblemtico, en 1993, se promulga la Ley 19.253 o Ley Indgena, estableciendo normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de etnias

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indgenas, fundamentndose en el reconocimiento a la diversidad cultural y tnica; el reconocimiento jurdico de las comunidades; el fomento a la participacin; la discriminacin positiva; la proteccin y ampliacin de las tierras indgenas; la focalizacin de recursos del Estado para el desarrollo; la creacin del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas; la conciliacin y arbitraje; el reconocimiento, respeto y proteccin de las culturas indgenas; el desarrollo de un sistema de educacin intercultural bilinge; mecanismos de autoidentificacin de indgenas urbanos y migrantes. Mediante la promulgacin de esta Ley, se crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar la accin del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indgenas en los mbitos econmico, social y cultural, as como de impulsar su participacin en la vida nacional. Sobre esta base y hasta 1998, la agenda poltica estuvo marcada por los siguientes elementos: La definicin del concepto de tierras indgenas para acotar las reclamaciones a las tierras procedentes de Ttulos de Merced y Reforma Agraria. La elaboracin de un catastro de casos de reclamaciones de tierras. El conflicto como estrategia para el tratamiento de reclamaciones: si no hay conflicto, el caso no entra en agenda, no asciende en la lista de prioridades ni se traduce en una decisin. La compra por parte del Estado de las tierras reclamadas, como mecanismo para descomprimir las situaciones crticas. El concepto de problemas o conflictos de tierras ser la clave de este perodo. En su memoria de gestin 1994-1997, el director nacional de la Comisin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), creada en 1994, sealaba que junto con implementar la institucionalidad establecida en la Ley, el segundo gran eje de trabajo (...) ha sido implementar la poltica de adquisicin de tierras y aguas diseada en el periodo de la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI), con una fuerte preponderancia en la solucin de aquellos conflictos histricos ms relevantes70 . Cabe tener presente que, en paralelo a la puesta en marcha de la Ley Indgena, se desplegaban en la macroregin sur tres estrategias territoriales de signo contrapuesto. La poltica indgena queda en medio de este tringulo:

70

CONADI, Direccin Nacional, Informe de Gestin. Temuco abril 1997,p6

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 La penetracin en las fronteras interiores, por parte del Estado La presin expansiva de economas de enclave La defensa y reconstruccin de la territorialidad mapuche. 3.3.2 El Fondo de Tierras La Ley 19.253 cre una institucionalidad destinada a la resolucin de conflictos de tierras y aguas, por la va del mercado, el Fondo de Tierras y Aguas Indgenas (FTAI)71 . Sus mecanismos de restitucin de tierras son tres, establecidos en el Artculo 20 de la ley: Letra a) Subsidio a la adquisin de Tierras; Letra b) Compra de predios en conflicto. Adems del traspaso de predio fiscales, y compra de derechos de agua. En los aos 90 no existi una poltica de tierras explcita que estableciera criterios para el direccionamiento del Fondo de Tierras. Hacia el ao 2000, el gobierno de Lagos despus de una oferta electoral de restituir 150 mil hectreas, orient sus esfuerzos a reconceptualizar la cuestin de las tierras indgenas, buscando poner lmites, congelando el presupuesto y sometiendo all FTAI al control directo por el Ministerio de Hacienda, y a la contencin de las reclamaciones por va penal. Y nuevamente se intenta imponer desde el estado una interpretacin falaz de la historia y legitimidad de las reclamaciones mapuches, por la va de una Comisin de Verdad Histrica, que reiter en el 2003 la peregrina doctrina chilena del origen estatal de los derechos de propiedad indgena, contra toda evidencia de las reclamaciones, las fuentes historiogrficas y la jurisprudencia y derecho internacional. La ausencia de una poltica indgena que enmarque al FTAI ha implicado que a los diversos actores de esta peculiar arena le adjudiquen una diversidad de objetivos y parmetros de evaluacin. Para un sector de la clase poltica y burocracia, el FTAI forma parte de las polticas sociales, y su eficacia es medida con indicadores de ingresos y superacin de la pobreza de los beneficiarios. Para algunas autoridades, el FTAI es un mecanismo de resolucin de conflictos que ya estara prximo a cumplir su misin. Por su parte, el movimiento mapuche pone el nfasis en las obligaciones de reparacin histrica, particularmente la recuperacin de sus tierras usurpadas. Asi, a eficacia de la poltica se mide en cantidad de conflictos resueltos, tierra y aguas recuperadas y reintegradas al patrimonio mapuche.
71

Una sntesis de la operatoria del Fondo de T ierras y Aguas, en el Informe de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda Evaluacin de profundidad, Programa Fondo de tierras y Aguas Indgenas. Corporacin Nacional de Desarrollo Indgenas MIDEPLAN. Santiago, junio 2002.

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Tales perspectivas divergentes exceden las atribuciones del Fondo de Tierras y Aguas. Este Fondo no es concebido como un programa social, cuyo objetivo primordial sea impactar en la situacin econmica de los beneficiarios. Sus efectos en este sentido son una externalidad y no un objetivo central. Un eventual impacto econmico positivo slo sera esperable en el marco de programas integrales y cambios estructurales de la situacin en las regiones indgenas. Considerando la experiencia internacional, el FTAI no tienen el estatus y ni las atribuciones para la reparacin del dao histrico al pueblo mapuche. Tampoco sus procedimientos son los adecuados para procesar la totalidad de las reclamaciones de tierras, ni tiene el presupuesto suficiente. Sin embargo, a travs del Fondo es posible resolver algunas reclamaciones especficas y ayudar en una pequea proporcin tanto a proteger derechos de aguas, como a regularizar los derechos de propiedad indgenas sobre tierras registradas, fiscales o no. De acuerdo a cifras del FTAI, los resultados generales de su gestin entre 1994 a 2001 son los siguientes:
Tabla 13 Resultados generales de la gestin del FTAI, perodo 1994 - 2001
Programa Subsidio aplicacin artculo 20 letra a) Subsidio aplicacin artculo 20 letra b) Subsidio al traspaso de predios fiscales Regularizacin y saneamiento de la propiedad indgena Total Fuente: CONADI Hs 7.350,70 35.168,48 171.388.,77 58.529,89 101.049,07 Familias 670 3.127 1.949 2.906 8.652

La CONADI, en su informe de gestin de la FTAI, titula la sntesis del proceso como Tierras Incorporadas al Patrimonio Indgena. Esta afirmacin es equvoca, teniendo en cuenta que el sistema de compras con subsidios est orientado financiar un proceso de redistribucin de la tierra al interior de las comunidades. Para las tierras compradas con subsidios segn el artculo 20 letra (a), es preciso desglosar aquellas compradas en tierras indgenas y en tierras no indgenas. En el caso de las tierras fiscales traspasadas y del programa de regularizacin/ saneamiento de la propiedad indgena, no se trat de adquirir tierras nuevas, sino de la regularizacin y titulacin de una propiedad que ya era indgena. En estricto rigor, dichas tierras nunca estuvieron fuera de su patrimonio. Entonces, el calificativo de tierras incorporadas al patrimonio indgena slo es aplicable a las tierras adquirida por medio del Artculo 20 letra (b). Aqu, como por definicin son casos de reclamaciones, se trata de tierras recupera101

das o reintegradas al patrimonio indgena. Esta situacin corresponde slo a 35.168 hectreas. La distribucin de tierras en virtud de estas disposiciones legales se presentan en las siguientes tablas.
Tabla 14 Compra, traspaso y saneamiento de la propiedad de las tierras indgenas, perodo 1994-2001
Aplicacin del Artculo 20 letra (b): Compra de tierras en conflicto (1994 2001) Regin I VIII IX X XII Totales Inversin ($) 20.740.000 2.359.685.500 19.762.839.992 3.613.869.137 22.600.000 25.779.734.629 Hectreas 86,41 1.856,67 18.639,87 14.275,03 310,50 35.168,48 Familias 56 434 2.124 483 30 3.127

Traspaso de predios fiscales, segn regin (1994 2000) Regin I II V VIII IX X XII Totales Inversin ($) 66.500.000 40.000.000 0 0 69.744.000 85.500.000 261.744.000 Hectreas 932 83.699 1.500 1.140 32.126 50.019 1.972 171.388 Familias 220 214 0 180 555 778 2 1.949

Traspaso de predios fiscales, segn ao (1994 2000) Ao 1994 1995 1997 1998 1999 2000 Totales Inversin ($) 0 0 0 0 112.244.000 114.500.000 226.744.000 Hectreas 31.681 2.101 15.066 4.415 12.867 21.270 87.400 Familias 692 150 370 93 73 354 1.732

Saneamiento y regularizacin de la propiedad (1994 2000) Regin I II VIII IX X Totales Fuente: CONADI Inversin ($) 66.000.000 63.712.000 0 71.377.000 12.000.000 213.089.000 Hectreas 17.702 1.812 6.360 16.778 15.878 58.530 Familias 190 532 290 1.239 655 2.906

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3.4 De tierras en conflicto a territorios en conflicto: El movimiento mapuche a fines del siglo XX
Los primeros pasos de la ley y la poltica indgena post- dictadura ocurren durante el segundo gobierno de la transicin democrtica, encabezado por Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en un escenario poltico y econmico estable hasta 199772. Este perodo se centra en la modernizacin del Estado y el crecimiento econmico como pilares del desarrollo del pas, contexto en el cual la poltica indigenista es considerada marginal y subordinada a la estrategia principal. As, la CONADI, institucin encargada de poner en marcha la nueva poltica indgena, nace marginalizada en la institucionalidad estatal. Su direccin nacional se instala en Temuco, lejos del gobierno central, sin vnculo con las redes polticas, sin incidencia en los centros de decisin, y depositaria de un mandato y un paradigma disfuncional a los nuevos tiempos. Esta institucin absorber las reacciones frente a la transformacin econmico-espacial y los impactos territoriales de la modernizacin compulsiva, alentada por la administracin Frei Ruiz-Tagle. En corto tiempo, la nueva poltica indgena y el accionar del Fondo de Tierras seran superados por el movimiento mapuche. Los catastros de tierras en conflicto resultaron desbordados por las demandas indgenas. A partir de 1997, la presin de las comunidades sobrepasaba la capacidad de respuesta del Estado. La grfica siguiente muestra el aumento del presupuesto destinado a la compra de tierras en conflicto, que sigue al ciclo de movilizaciones iniciado en 1997 y hasta el ao 2001. Es posible afirmar que la focalizacin, la cuanta de la inversin y la localizacin de las acciones de los programas e instrumentos del Fondo de Tierras y Aguas, materializados en las compras de predios por parte del Estado, han sido fruto de la confrontacin y negociacin de estrategias polticas, territoriales y comerciales, entre comunidades mapuches, autoridades empresarios y latifundistas.

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A partir de 1997, los impactos de la crisis econmica mundial originada en Asia, se hacen sentir en Chile. Los altos ndices de desempleo y la contraccin de la demanda fueron algunos de los sntomas que provocaron un enjuiciamiento del xito econmico chileno desde los crculos especializados y la poblacin en general. Sin embargo, las crticas ms generalizadas no cuestionaron la estabilidad poltica ni la estrategia de desarrollo, asumindose que en virtud de su carcter cclico, el receso econmico sera superado en el corto o mediano plazo (N. de la E.).

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Grfico 3 Compra de tierras en conflicto (inversin en $), 1994 2001

Fuente:CONADI

La indefinicin de una poltica de tierras, la vaguedad e inconsistencia de la poltica indigenista, la debilidad de la institucionalidad indigenista, y la impronta de conflictos emblemticos que dan origen a la cuestin indgena durante la transicin democrtica, permiti al movimiento mapuche -con su nuevo discurso territorial- disputar con la CONADI y el gobierno el direccionamiento de la poltica de tierras, en la perspectiva de la poltica indgena territorial; y obligar al gobierno a cambiar su estilo de gestin, abriendo espacios al dilogo y la negociacin. En la prctica, son las comunidades mapuches quienes comienzan a direccionar la poltica de tierras, al interior de una densa trama de intereses. Ello no significa que logren ejercer una participacin directa en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, sino que su presin ejerce una influencia significativa sobre los agentes de gobierno y los diversos sectores involucrados en el conflicto. Hacia 1998, la problemtica mapuche no se trata slo de conflictos y reclamaciones puntuales circunscritas a una comunidad. Emergen plataformas de reclamaciones por territorios, donde se integran tanto asuntos de tierras, como de recursos naturales, participacin y desarrollo. La cuestin de las tierras indgenas, como asunto pblico, mut profundamente. En este nuevo escenario, las respuestas y estrategias indgenas a los impactos del modelo neoliberal son tambin territoriales. Se ha puesto en la arena el

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antiguo corpus de conocimiento y simblica etnoterritorial, de lov, rehues, ayllarehues, butalmapus y otras concepciones del espacio, que permite articular un nuevo discurso y construir alianzas supracomunitarias: las identidades territoriales del wallmapu. Esta articulacin corresponde a la tradicin organizacional del pueblo mapuche en caso de conflictos. As lo sealaba Diego de Rosales en el ao 167473 : Y a estos frentes y caminos llaman Utanmapu, y cada parcialidad defiende su camino. Y en ocasiones de aprietos grandes, se juntan todos. Y este modo de gobierno han tenido, para defender sus tierras y infestar las muestras, y los Gobernadores y los Espaoles, que no saben sus usos y modo de gobierno, lo ha ignorado. Ms de trescientos aos despus, la prensa nacional informaba: A las 8 de la maana de ayer cerca de 24 comunidades indgenas agrupadas en espacios territoriales iniciaron movilizaciones en el sector, amenazando con realizar tomas de predios agrcolas y forestales (...) Raimn dijo: Yo creo que siempre est la posibilidad del dilogo, porque estamos claros que a palos o a balazos no se llega a solucin, sino en base a la conversacin, pero conversacin seria, responsable, honesta 74 . Las estrategias territoriales mapuches permiten al movimiento mapuche conceptulizar la problemtica espacial en los trminos de su cultura; y articular alianzas intercomunitarias, tras la divisin de las reducciones. De esta manera, se da flexibilidad a las distintas contiendas locales, en el marco de un proceso comn. Durante el siglo XX, el modelo de accin colectiva mapuche haba sido la defensa de la comunidad reduccional, y el movimiento nacional se organizaba frente a los impactos de la legislacin. Pero a fines de este siglo, ante el desafo territorialmente diferenciado del modelo neoliberal, que involucra a mltiples comunidades; y estando divididas estas, se constituye un nuevo espacio poltico comn, que representa una continuidad desde la comunidad hacia el territorio, el antiguo rehue y ayllarehue, reelaborado en el nuevo contexto. 3.4.1 Casos y tipologas de reclamaciones, conflictos activos y conflictos latentes Para el anlisis de la problemtica de los conflictos etno-territoriales en la macroregin sur de Chile, es til realizar una clasificacin de los tipos de re73

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ROSALES, Diego de, Historia General del Reino de Chile, Flandes Indiano(1974). Tomo II, Libro Sptimo ,p. 1097. Segunda edicin revisada por Mario Gngora. Editorial Andrs Bello, Santiago, 1989. LA TERCERA Mapuches reactivan acciones en Arauco. Ante negativa de Frei para concederles audiencia, 4 de mayo de 1999.

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clamaciones indgenas contemporneas. Esta clasificacin permite entender la gnesis y particularidad de los distintos tipos de conflictos, y a la vez, comprender el trnsito desde los conflictos de tierras hacia los conflictos territoriales. En base a un catastro de las 120 casos de reclamaciones activas en el periodo 1993-2002, en la IX Regin de La Araucana, es posible abstraer los siguientes tipos: a) Reclamaciones de restitucin de las tierras antiguas, que no fueron reconocidas por la Comisin Radicadora, en el periodo 1866 1927 y que en el siglo XX pasaron a formar parte de la propiedad inscrita no indgena. b) Reclamaciones de restitucin de las tierras incluidas en los Ttulos de Merced, perdidas total o parcialmente por medio de diversos mecanismos de usurpacin, a contar de 1927. Entre estos mecanismos se cuentan: compraventas fraudulentas, compraventas de derechos, corrimiento y superposiciones de deslindes, asignacin de hijuelas a ocupantes no indgenas al momento de divisin del ttulo de merced, permutas de hijuelas, arriendos a 5 y 99 aos con clusulas de renovacin y venta, ocupaciones de hecho, etc. c) Reclamaciones de restitucin de tierras indgenas ya fuesen antiguas y/o de ttulos de merced recuperadas durante la Reforma Agraria entre 1967 y 1973. Estas tierras haban sido entregadas en posesin por la Corporacin de Reforma Agraria, y luego perdidas por diversos procedimientos durante el gobierno militar (1973 1989). Entre los mecanismos utilizados destacan: revocacin de los fundos expropiados, intervencin de cooperativas, traspaso de tierras reformadas a CONAF y otras instituciones estatales etc. d) Reclamaciones de propiedad y acceso a recursos. Se trata de casos en los cuales se reclama derechos indgenas sobre recursos naturales: las riberas, las cuencas, el subsuelo. e) Reclamaciones en defensa de espacios, hbitat, y territorialidades. Clasifican en este tipo aquellos conflictos generados por grandes obras, que impactan de modo sistmico en una zona de asentamientos tradicionales indgenas. Tal es el caso de la construccin de megacentrales hidroelctricas, plantas de aguas servidas, carreteras, etc. que cambian estructural e irreparablemente la fisonoma de la zona donde se instalan. f) Reclamaciones por el ejercicio de autonoma, jurisdiccin y control: Se trata de procesos de re-territorializacin de la cuestin indgena como estrategia para afrontar la des-territorializacin.
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En esta acumulacin de situaciones creadas en distintos momentos histricos, desde mediados del siglo XX hasta el presente, se ha desarrollado un movimiento mapuche que integra la problemtica de las tierras, recursos y espacios. As, se ha construido un horizonte general que logra reencuadrar las plataformas indgenas y pugna por reenmarcar la agenda pblica, rompiendo el frreo encapsulamiento como asunto de pobreza tnica con que oper el indigenismo estatal. Los mismos conflictos de tierras de ayer, posibles de clasificar en los tipos a, b y c van siendo reinterpretados. En cualquiera de estas reclamaciones, los conflictos por tierras son tematizados como conflictos territoriales y por ende, un problema de derechos colectivos. El caso del territorio nagche es paradigmtico de la secuencia desde las tierras a los territorios en conflicto, e incidencia en la poltica pblica. En este caso, los conflictos de tierras se vinculan al proceso de reforma agraria, donde las comunidades reclaman la restitucin de las tierras que les fueron quitadas a las comunidades despus de 1973. Asimismo, se plantean con fuerza las reclamaciones de tierras que estaban incluidas en los Ttulos de Merced. Adems, esta zona concentra una de las mayores superficies plantada con pino insigne y eucaliptos, parte importante de las cuales son propiedad de los principales grupos madereros del pas: Forestal Mininco y Bosques Arauco. Los impactos ambientales, sociales y polticos de estas empresas son interpretados negativamente en trminos culturales mapuches, como prdida de fuerza social o Newen. La organizacin social mapuche logra articular una plataforma con sus demandas y reclamaciones. En el perodo inicial del gobierno de Eduardo Frei Ruiz Tagle, presentan sus propuestas a la campaa nacional de superacin de la pobreza, sin obtener respuesta. En 1997, al ser evidente la crisis de la poltica indgena nacional, se plantean volver a recuperar sus tierras, como lo haban hecho en 1969-1973, en 1988, y como lo haban hecho sus abuelos en 1878. Pero ya no reclaman slo tierras, sino un continuo espacial, un territorio con sus aguas, sus especies y sus suelos cultivables, como tambin su derecho a participar de las decisiones que afecten a ese territorio. Un territorio imaginado que se superpone al espacio real de plantaciones y al espacio diseado de los lmites administrativos, y que constituye la identidad Nagche a reconstruir. La estrategia indgena pasa a ser fuertemente territorial, reconstruyendo espacialmente, a travs de prcticas territoriales, las pertenencias identitarias en relacin con los lugares que forman el Mapu Nagche, combinando las etnocategoras mapuche (lof, rehues, ayllarehues) con conceptos de ordenamiento territorial de micro cuencas.
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Mapa 9 Tierras mapuches y polticas de tierra en Purn y Lumaco

Fuente: Elaboracin del autor.

El desplazamiento discursivo del movimiento mapuche, hacia la tematizacin de sus contiendas como conflictos territoriales y su resignificacin de las reclamaciones como derechos territoriales, no responde a una recepcin local de los discursos internacionales. De hecho, la influencia internacional sobre el conflicto mapuche es ms bien tarda, a diferencia de lo que suponen algunos funcionarios estatales indigenistas75. A partir de 1997, estallan diversos conflictos en donde no cabe otra calificacin tcnica, acadmica y sociolgica que conflictos territoriales, en los que
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ZUIGA Gerardo,Modernit, tradition et politique: le processus de constitution des territoire indigenes en amerique latine le cas des mapuche au Chi li, mmoire de DEA, Unive rsit de Paris III IHEAL, 1997.

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el asunto en disputa es el espacio, como en el Alto Bo Bo o la expansin de la industria forestal en Arauco. Tal fenmeno no tiene relacin directa con los levantamientos indgenas del resto de Amrica Latina y el mundo, ni responde al mismo proceso de construccin de los nuevos movimientos sociales indigenistas en el marco de la globalizacin. Son estallidos simultneos gatillados por procesos econmico-territoriales asemejables y globales. El movimiento indgena pone al centro los vacos de poltica territorial y ambiental, y por ello paga un alto costo (en trminos sociales, jurdicos y polticos), mientras el Estado se desentiende de sus obligaciones, y los impactos territoriales y sociales de los procesos que sus polticas provocan.

Mapa 10 Tierras mapuches, empresas y plantaciones forestales en Purn y Lumaco

Fuente: Elaboracin del autor.

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El fenmeno no es exclusivo de la Araucana. Hoy es posible constatar diversidad de contiendas indgenas en Amrica Latina que, a diferencia de las movilizaciones los aos ochentas del siglo XX, son explcitamente etnoterritoriales, de defensa y/o reconstruccin de los territorios indgenas, como espacios primordiales, social y simblicamente construidos. Los procesos que emergen y se multiplican, no por efecto de una moda o un programa deliberado, sino por la fuerza de los hechos. Los impactos territoriales de los procesos de liberalizacin econmica, el reescalamiento de los estados dinamizados por nuevos regmenes internacionales de comercio y medio ambiente, megaintervenciones directas del gran capital o los estados, etc, tienen el efecto de romper los status quo espaciales regionales. Las respuestas indgenas son procesos sociales de reterritorializacin que buscan hacer frente a brutales reclasificaciones de los espacios, que conlleva la globalizacin econmica neoliberal. El desafo de las polticas etnoterritoriales en Chile, ha sido asumido de modo irregular y discontinuo por el Gobierno y el indigenismo oficial. En el 2003, el Programa BID- Origenes adopt el discurso territorial bajo la premisa que el desarrollo territorial mapuche es un desafo gubernamental, reemplazando la unidad de intervencin de las comunidades a los territorios. Sin embargo, en la prctica da indicios de ser un contra-discurso indgena, reinterpretando los conceptos etnoterritoriales en el diseo de la poltica indgena76 . Otra poltica territorial emergente, desde la Subsecretara de Desarrollo Regional, se articula en torno a la categora de territorios especiales, aplicado al caso de Isla de Pascua, de donde puede derivar un proto estatuto de autonoma77 . Sin embargo en el 2003, el entonces Ministro Francisco Vidall advirti presuroso que no se debe confundir el estatus de territorio especial de Isla de Pascua con autonoma78.

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Declaraciones del Director del Programa orgenes, _ Desarrollo territorial es un desafo gubernamental El diario Austral sbado 20 de Septiembre de 2003. UNIVERSIDAD CATOLICA DE VALPARASO, Informe Final, Metodologa para la Definicin de Territorios Especiales, Convenio SUBDERE-PNUD, Valparaso, Noviembre, 2002. INSTITUTO DE GEOGRAFADE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE, Diagnstico y Propuesta Metodolgica para Modificar la Divisin Administrativa del Pas. Convenio SUBDERE , Santiago, 2002. El Diario Austral, Lunes 8 de septiembre de 2003.

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Cuadro 3 El caso Lafkenche: Un ejemplo de los conflictos territoriales entre comunidades mapuche y el Estado chileno
Existen ms de 300 comunidades mapuches costeras de mar y ribereas de lagos. Por dicha situacin geogrfica, sobre ellas se aplican diversos cuerpos legales que regulan el bordemar , as como las playas, zonas de servidumbre de pesca, terrenos de playa, de mar y lagos. Tal es el caso de las comunidades mapuche-lafkenches -gentes de mar- de Tira Sur , quienes an practican una tradicin de recoleccin de mariscos y algas marinas, que constituye la base de su economa y su cultura. La entidad territorial Pu Lafkenche la forman las comunidades asentadas al sur de Tira, entre la cordillera de Nahuelbuta y el mar, all llegaron sus bisabuelos a refugiarse del invasin chilena de mineros, latifundistas y el ejrcito de la Repblica, que a mediados del siglo XIX penetr en al pas mapuche por la Baja Frontera, la actual provincia de Arauco. Aquellas comunidades de desplazados formaron un largo rosario de comunidades a orilla del mar , entre cerros, quebradas y acantilados, una zona que cubre una extensin de 50 kilmetros de bordemar, desde el Tira, regin del Bo Bo, hasta el Moncul en la provincia de Cautn. Desde la geopoltica militar , en 1994, se calific esta zona como una frontera interior, lugar donde el Estado tiene dbil presencia, espacios terrestres bajo la soberana de Chile- no vinculados total y efectivamente a la accin del gobierno central y/o regional. En efecto, para acceder Tira a Sur no hubo caminos pblicos ni un puente para el paso de carretas hasta los aos sesenta del siglo XX, y de aquel tiempo una posta, una escuela, solo hubo como en los tiempos antiguos, una Misin jesuita. No hubo caminos de ripio y un puente estable hasta 1998. Las comunidades lafkenche y su relacin con el mar Los lafkenches hicieron de sus ancestrales lugares de recoleccin de algas y mariscos un asentamiento permanente y refugio para sus familias, sus comunidades y su cultura. Para las comunidades lafkenches esas tierras y ese mar de difcil acceso fueron el amparo, el abrigo, la fuente de los alimentos, el albergue de la cultura, el espacio donde se reelabor la dignidad y la identidad. La economa de subsistencia lafkenche se apoya en dos ejes: una agricultura de subsistencia, cuyos principales cultivos son la papa, el trigo y la arveja, y la recoleccin de algas y moluscos. Se recolectan moluscos tales como lapas, caracol negro y locos. La extraccin de cochayuyo (colloy) y luga para su comercializacin, es la principal actividad extractiva.Ambas algas son recolectadas en la temporada que comienza en septiembre y se prolonga hasta los meses de febrero y marzo. Juan Segundo Huenupi, lonKo de Comillahue, Tira Sur , seala: Y o de muy nio trabajo en esto. Cuando tena unos doce aos ya me tiraba al mar a cortar cochayuyo, a cuerpo pelaoo, no ms, no como la juventud de ahora que usa buzo. Yo aguantaba una media hora, porque el mar es helao. As empec a tenerle cario a este trabajo... la primera bonanza (o saca), viene en septiembre, luego otra en noviembre y, por ltimo, a fines de enero, incluso puede extenderse hasta marzo, pero nunca despus de esa fecha, porque viene la braveza y eso llena mucho al mar.... La baja es buena durante la menguante y tambin al acabo de luna, pero en la creciente el mar se hincha, se enoja, y no quiere na con la gente... Pasado el corte, se espera que la marea lo tire a la orilla, y ah la familia ayuda a ponerlo a secar al sol hasta que se ponen amarillos. Despus se acarrea en carreta hasta la casa, y todos ayudan a armar los paquetes. Para las comunidades lafkenche, el mar no slo es una fuente que permite la subsistencia en el sector, sino un elemento de su cultura, religiosidad y sociabilidad . El mar es el escenario donde se elevan una serie de rogativas y se realizan rituales como el Nguillatn, destinados a mantener la armona con el entorno y garantizar la abundancia para el tiempo venidero.Entonces, si el mar es un elemento que da cuerpo y existencia al pueblo Lafkenche, se subentiende que la violacin o explotacin de dicho espacio por personas o empresas ajenas a la etnia, sera tambin una violacin a la existencia y cultura de las comunidades.

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La legislacin chilena y sus impactos en las comunidades lafkenches Como se ha sealado, la legislacin chilena no reconoce ni ampara los derechos de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales de sus territorios, el nico recurso protegido es el suelo (las tierras indgenas). Las aguas, el subsuelo, playas, fondos y borde costero son definidos y gestionados bajo diversos cuerpos legales; los dominio estatal o bienes de usos pblico, pueden ser aprovechados o manejados mediante rgimen de concesiones para cualquier persona natural o jurdica. En el caso lafkenche esto significa que cualquier privado, ajeno a la comunidad y la cultura, puede adjudicarse el borde costero de las comunidades. Adems, la aplicacin de la legislacin de pesca para concesiones genera situaciones paradojales. El reconocimiento como organizacin de pescadores que concede el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) y que es requisito para acceder a reas de manejo, obliga a las comunidades a constituirse como sindicato de pescadores artesanales. A la vez, cada miembro de la organizacin debe obtener carn de recolector , para lo cual debe presentar obligatoriamente una serie de documentos: certificado de situacin militar al da, certificado de antecedentes, certificado mdico, certificado de residencia, carn de identidad al da y fotos para la elaboracin de esta cdula de recolector. El trmite, adems, debe ser realizado peridicamente para renovar los carn. El desconocimiento de derechos indgenas y lo inadecuado de la Ley es destacado por los lafkenches al denunciar que hoy nos vemos en la necesidad de tener que pagar por el uso de un espacio que histrica y culturalmente nos pertenece. Frente a esta situacin, la estrategia de los lafkenches ha sido la de abrirse espacios en los intersticios de la legalidad. Tras la inscripcin de sus miembros fundadores en los registros de SERNAPESCA, la Asociacin Pu-lafkenche pudo ser reconocida como organizacin de pescadores artesanales sin convertirse en Sindicato. Enseguida solicitaron un rea de manejo que se extiende frente al borde costero de las comunidades en un ancho de 200 mts. Lo que totaliza 1.100 hectreas. Sin embargo, la Ley de Pesca establece un pago de patente anual, despus del cuarto ao de concesin, de 1 UTM por hectrea. Ello implicara pagar 26 millones de pesos, aproximadamente. Si la patente no se paga, la concesin caduca, quedando disponible para que otros se adjudiquen concesiones en el lugar . Por tanto, estando solicitada el rea an no se ha firmado convenio con SERNAPESCA debido a la clusula legal. Sin embargo esta condicin se indefinicin legal no es sostenible por largo tiempo. La situacin creada es tal que, si no hay modificaciones a la Ley de Pesca, las comunidades lafkenches arriesgan la prdida del borde costero a muy corto plazo.Y el Estado arriesga un nuevo conflicto tnico-territorial de proporciones, con slidos fundamentos histrico-culturales. Las organizaciones indgenas han planteado su demanda al Estado chileno en diversas oportunidades. En 1991, entregaron al Gobierno su propuesta para el entonces Proyecto de Ley Indgena, planteando el Derecho a la utilizacin y explotacin exclusiva de los recursos lacustres, fluviales y martimos colindantes con las tierras indgenas, hasta 2 km. aguas adentro Como la ley indgena 19.253 no recogi estas demandas, los dirigentes lafkenches las reiteraron ante las Comisiones de la Cmara de Diputados que realizaron un balance de la Ley Indgena en 1997 y 1998. Actualmente, la propuesta forma parte de las demandas levantadas por organizaciones polticas mapuches de Arauco. La reivindicacin del borde costero La reivindicacin del borde costero es un esfuerzo conjunto de las comunidades lafkenches desde Arauco a Chiloe. Por ello, han desplegado un vasto movimiento poltico para obtener un estatuto legal que reconozca sus derechos y se enmiende la Ley de Pesca. Han protagonizado un ejemplar proceso ciudadano de movilizacin social por sus derechos territoriales ribereos al mar , movimiento cuyo repertorio va desde la protesta social hasta el ms sofisticado cabildeo parlamentario tras un proyecto de ley . Esa es incidencia indgena en polticas pblicas. Recin en agosto de 2005, tras ms de una dcada de esfuerzos, y quedando escasos espacios, se formaliz el primer trmite de un proyecto de ley consensuado que recoge parte de sus demandas.

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Cuadro 4 Recomendaciones al Estado de Chile del relator especial de Naciones Unidas para los derechos y libertades fundamentales de los indgenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen, 2004 (Seleccin)
A. Recomendaciones al Gobierno En materia legislativa 57. El Relator Especial hace un llamado al Congreso de Chile para que apruebe a la brevedad posible la iniciativa de reforma constitucional en materia indgena. 58. Igualmente, recomienda la pronta ratificacin del Convenio 169 de la OIT , as como otros convenios internacionales que garantizan los derechos humanos de los indgenas. 59. Deber ser revisada la legislacin sectorial sobre tierras, aguas, minas y otros sectores cuyo contenido pueda entrar en contradiccin con lo dispuesto en la Ley Indgena, y deber primar el principio de la proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas por encima de intereses comerciales y econmicos particulares. En materia de tierras 64. El Fondo de Tierras que maneja CONADI para la adquisicin de tierras para los indgenas deber ampliar y acelerar sus actividades, y contar con un incremento substancial de recursos, para poder atender las necesidades de las familias y comunidades indgenas. Especialmente en las reas mapuches deber intensificarse un programa de recuperacin de tierras indgenas. En este contexto, el Relator Especial hace un llamado para que se intensifiquen los programas dirigidos a la mujer indgena rural y en particular recomienda que se lleve a cabo un estudio estadstico que permita evaluar los progresos alcanzados en la mejora de las condiciones de las mujeres rurales indgenas donde se incluyan variantes especficas sobre sus condiciones de salud y educacin. 65. Adems de la titulacin de predios privados, debern ser rescatados y reconstituidos los tradicionales territorios comunales indgenas que contengan recursos para uso comunal. 66. Tanto en la ley como en la prctica, debern las comunidades indgenas tener acceso privilegiado a los recursos acuferos y martimos que necesitan tradicionalmente para su propia subsistencia por encima de intereses comerciales y econmicos privados. En materia de desarrollo sostenible 67. En todo proyecto de desarrollo que se contemple en sus regiones y territorios, los indgenas debern ser consultados previamente, como dispone el Convenio 169 de la OIT , y sus opiniones y el respeto a sus derechos humanos debern ser tomados en consideracin por las autoridades y las empresas ejecutoras en todas las etapas de dichos proyectos. Las comunidades indgenas debern estar asociadas activamente a todas las decisiones sobre proyectos de desarrollo contemplados en sus regiones y territorios. 68. En las reas indgenas, y particularmente en la regin mapuche (Araucana), debern constituirse comunas indgenas que permitan la plena participacin de los indgenas en la toma de decisiones y la autogestin de sus asuntos locales. 69. Bajo ninguna circunstancia debern ser criminalizadas o penalizadas las legtimas actividades de protesta o demanda social de las organizaciones y comunidades indgenas. 75. El Relator Especial recomienda que el Gobierno de Chile considere la posibilidad de declarar una amnista general para los defensores indgenas de los derechos humanos procesados por realizar actividades sociales y/o polticas en el marco de la defensa de las tierras indgenas.

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HACIA UNA POLTICA DE TIERRAS, RECURSOS Y TERRITORIOS

CAPTULO 4

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H HACIA UNA POLTICA DE TIERRAS, RECURSOS Y TERRITORIOS

4.1 Los ejes del debate por el reconocimiento y ejercicio de derechos indgenas en los Estados Nacionales y los sistemas jurdicos
La soberana y los derechos de propiedad sobre las tierras y los recursos naturales estn al centro de la mayor parte de los conflictos entre los pueblos indgenas, los estados nacionales y los intereses privados no indgenas. Esta tensin ha recrudecido en el contexto de la reciente globalizacin econmica, dando origen a polticas pblicas que tratan, en lo sustantivo, sobre tierras y recursos: su propiedad, proteccin y desafectacin, transmisin, manejo, demarcacin, ampliacin, etc. Estos conflictos han incidido en la poltica internacional e impulsado nuevos desarrollos jurdicos, como el reconocimiento de los derechos de propiedad de los pueblos indgenas en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2001)79. En la actualidad, el ilegtimo despojo de tierras, recursos y territorios indgenas ha empezado a reconocerse como una irrefutable verdad histrica, en torno a la que se libran batallas discursivas para operacionalizar los conceptos de usurpacin, dao y reparacin a los indgenas, por la violacin masiva de sus derechos80, en los sistemas jurdicos y los aparatos estatales. De esta discusin emergen dos discursos fuertes. Por un lado, el discurso estatal y de organismos multilaterales que reducen la deuda histrica a un asunto de superacin de la pobreza y de desarrollo con identidad. En esta perspectiva, el acceso a las tierras es parte de una poltica social especfica para indgenas, que los define como minoras tnicas de campesinos pobres. Por lo tanto, la obligacin del Estado se centra en integrar a dichas minoras pobres en el modelo de desarrollo predominante.

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ANAYA, James Claudio GROSMANN, The Case of Awas Tingni V. Nicaragua: A New Step In The international law of Indigenous peoples en The Arizona Journal of international and Comparative Law 2002 volumen 19 Number I Newton NELL Jessup, Compensation, Reparations and Restitution: Indian property Claims in the United States GeorgiaLaw Review 28 (1994);

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Por otro lado, emerge en el derecho internacional de los derechos humanos un corpus de derechos especficos como pueblos indgenas, siguiendo los principios y normativas internacionales en torno al combate al racismo, y la no discriminacin, el derecho de las victimas, entre otros elementos. Esta perspectiva instala la reparacin de las injusticias histricas como condicin para alcanzar acuerdos constructivos y nuevos tratos, al interior de democracias pluritnicas81. Hoy existe un estndar internacional de derechos de los pueblos indgenas, que ha se ha formado en las ltimas dcadas en el derecho internacional de los derechos humanos, en el marco de las Naciones Unidas y Sistema Interamericano. Tal estndar, desarrollado a partir del principio de ius cogens del derecho de libre determinacin de los pueblos, reconoce la existencia de derechos de los indgenas a la participacin poltica,la no-discriminacin, integridad cultural, derechos colectivos de propiedad, uso control y acceso a las tierras, recursos, patrimonio cultural y territorios. En el caso mapuche encontramos los tres ejes de discusin. Hay conflictos por los derechos de propiedad de la tierra, los recursos y los espacios, actualmente vinculados a los impactos de la transformacin econmica (expansin de la industria forestal, construccin de grandes obras, carreteras, ductos, expansin de ciudades, etc). Tambin persisten y se reactivan reclamaciones por la deuda histrica del Estado, respecto de las tierras, el patrimonio y los espacios histricamente usurpados. Finalmente, a fines de los aos 90 emerge la exigencia por el reconocimiento de los derechos territoriales y por la garanta de un estatus bsico como pueblo, que incluye el reconocimiento de derechos polticos, derechos a la tierra, derechos de propiedad y acceso a los recursos naturales. Por lo tanto, el abordaje del conflicto mapuche, desde la institucionalidad y la sociedad chilena en su conjunto, pasa por el tratamiento de estos tres ejes de discusin: derecho a la tierra y los recursos; reparacin de deuda histrica; y reconocimiento de su status como pueblo82 .

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WESTON Rose FacingThe past, Facing The Future: Applying The Truht Commision Model To The Historic Treatment Of native Americans In The United States enArizona Journal of International and Comparative Law Vol. 18, N 3, 2001. Recientemente, la Comisin de V erdad Histrica y NuevoTrato ha recomendado que el Estado de Chile reconozca y proteja los derechos territoriales indgenas, como parte de las medidas de reparacin histrica por los daos ocasionados por el estado a estos pueblos. Sin embargo, la Comisin no especifica en qu consistiran aquellos derechos territoriales (N. del A.). Dicha instancia tampoco cont entre sus atribuciones la posibilidad de proponer mecanismos que aseguren el respeto de sus derechos como pueblo en la institucionalidad y la legislacin chilena. Por esta causa, las reformas jurdicas que implican directa o indirectamente al pueblo mapuche siguen sin responder a sus demandas polticas (N. de la E.). As lo evidencia la ms reciente votacin del proyecto Ley de Reforma Constitucional y Pueblos Originarios votado en la Cmara de Diputados en Enero de 2006, donde se aprob por unanimidad un inciso que seala La Nacin chilena es una e indivisible, generando fuertes reacciones en las organizaciones mapuche, quienes acusan a los legisladores de consolidar una Constitucin fascista y racista (Fuente: Mapuexpress Informativo, 11 de Enero de 2006, www.mapuexpress.net).

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En el escenario internacional, el reconocimiento de estas demandas en sus tres dimensiones, y su inclusin en los sistemas jurdicos como derechos, ha sido objeto de amplios debates, negociaciones y anlisis. En este proceso, los pueblos indgenas se han posicionado como un actor fundamental en la discusin sobre cmo construir sociedades pluritnicas y democrticas, capaces de respetar tanto los derechos humanos universales como los derechos especficos de los pueblos indgenas. En el siguiente apartado se recogen algunos elementos bsicos de esta discusin, precedentes fundamentales para la construccin de una poltica sobre tierras, recursos naturales, derechos humanos y derechos colectivos.

4.2 Derechos de los pueblos indgenas: Conceptos bsicos para su reconocimiento

En las ltimas tres dcadas del siglo XX, la comunidad internacional ha prestado una atencin especial a las condiciones de los pueblos indgenas, particularmente afectados por la instalacin de regmenes econmicos neoliberales y la accin u omisin de los Estados en que viven. En consecuencia, se han producido avances importantes en el reconocimiento formal de los derechos indgenas, en un nmero significativo de pases y en algunos organismos multilaterales. Tambin se han logrado avances conceptuales relevantes acerca de los fundamentos y bases de los derechos indgenas83. Tales fenmenos responden tanto a una maduracin conceptual y poltica de los movimientos indgenas, como a los desafos contemporneos que representan los procesos de globalizacin econmica para los Estados Nacionales, los organismos internacionales y las sociedades en general84. Muchos de los cambios legales y avances tericos se han conseguido tras intensos conflictos de los pueblos indgenas con los Estados, las empresas y las sociedades de los pases donde habitan; y luego de sufrir flagrantes agresiones a sus recursos y territorios, peligrando su supervivencia. Tal como ha sucedido en otras dimensiones del derecho internacional85 , para el reconocimiento de los
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RUSEL, Lawrence Barsh Indigenous peoples in the 1990s: Form Object to Subject of International Law?. Harvard Human Rigts Journal, V ol 7, 1994 Es conveniente distinguir entre juridizacin, justiciabilidad y judicializacin. Por juridizacin, siguiendo a Gmez (1994), entendemos la reivindicacin de una nueva normatividad y reforma legal que reconozca los derechos indgenas. Por justiciabilidad, siguiendo a Rouland et al (1999), entendemos los esfuerzos por lograr que se sancionen (respeten y garanticen) los derechos reconocidos. Aun cuando sean palabras homnimas, estos conceptos son distintos del proceso de judicializacion, que se refiere a, la estrategia gubernamental de aplicar la ley penal y antiterrorista para reprimir movimientos etno-polticos (N. del A.) En el reconocimiento de los derechos hoy considerados universales, siempre ha existido un rol activo de los movimientos sociales de afectados/as por un sistema considerado injusto, para lograr su consolidacin. Tal es el caso de los derechos laborales, donde los movimientos de trabajadores desempearon un rol fundamental; y del reconocimiento de los derechos polticos de las mujeres, con el movimiento feminista como impulsor (N. de la E.).

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derechos indgenas se libran complejos y dinmicos procesos de negociacin y debate, donde los conflictos sociales constituyen la arena de la discusin poltica. Paradojalmente, los procesos de globalizacin econmica, jurdica, comunicacional, social- han catalizado el aumento de la frecuencia y extensin de los conflictos indgenas. Al mismo tiempo, los avances doctrinarios y jurdicos se han potenciado. Ello es atribuible a mltiples factores de orden poltico, ideo-terico, econmico y geogrfico, que encuentran en los procesos de globalizacin una matriz comn86. En este contexto, la definicin que se utilice del concepto de territorio indgena resulta fundamental para comprender los intereses y perspectivas de los actores involucrados en el debate. Para algunos sectores, los pueblos indgenas siguen siendo una minora que si bien puede tener necesidades especficas, es preciso integrar a la comunidad nacional. Para otros, es justamente la definicin de territorio el criterio distintivo entre minora y pueblo87. Con fines analticos, el concepto de territorialidad puede ser operacionalizado en tres dimensiones, interdependientes una de otra: Base material, entendida como espacio geogrfico y conjunto sistmico de recursos un hbitat- esenciales para la supervivencia, (tierras, aguas, bosques, riberas, subsuelo y patrimonio cultural material) Espacio social, construido bajo la influencia histrico-cultural y simblica de un pueblo. Espacio poltico-geogrfico, que se encuentra bajo el control poltico de un pueblo88. La reclamacin de territorios refiere a un conjunto de derechos relativos a esas tres dimensiones, vinculadas a la supervivencia y al principio de libre determinacin como pueblos; los etnoterritorios son al mismo tiempo jurisdicciones y hbitat, espacios social y culturalmente construidos. Sin embargo, aun cuando existe una mayor aceptacin del concepto de derechos territoriales indgenas, su tratamiento en doctrina jurdica no es unvoco,
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Diversos anlisis sealan que el proceso de globalizacin lleva consigo una creciente afirmacin de las diferencias por parte de diversos actores sociales y polticos, que directa e indirectamente tienden a resguardar la diversidad cultural, econmica y social de los pueblos, frente al desdibuje de fronteras y la tendencia homogeneizadora propia de la globalizacin (N. de la E.). OBIETA, Jos, El Derecho Humano deAutodeterminacin de los Pueblos. Editorial Tecnos, Madrid, 1985. En esta perspectiva, minora significa proteccin e integracin; pueblo, distincin y autonoma. CLAVERO, Bartolom, Derecho Indgena y Cultura Constitucional en Amrica. Siglo XXI Editores, Mxico, 1994. KREIMER, 2003, ibid.

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ya que est en proceso la integracin de aspectos que tradicionalmente se han tratado por separado: identidad, tierras, recursos, espacios, patrimonio, jurisdiccin, etc. Para avanzar en la operacionalizacin de este concepto, identificando sus elementos esenciales, es posible considerar los derechos territoriales como fundamento de dos principios bsicos: el derecho a la supervivencia e identidad, y el derecho a la libre determinacin. Teniendo en cuenta las tres dimensiones que comprende el concepto de territorialidad, es posible identificar los componentes de cada una de estas dimensiones y los derechos especficos a los que hacen referencia. El siguiente cuadro organiza estas definiciones, con miras a facilitar su comprensin y aplicacin.
Cuadro 5 Mapa conceptual de los derechos territoriales indgenas como garanta y condicin del derecho colectivo a la supervivencia y a la libre determinacin
Dimensin Base material Componente Tierras indgenas Recursos naturales (cuencas hdricas, subsuelo, bosques, biodiversidad, recursos genticos, riberas) Medio ambiente / hbitat Derechos Derechos de propiedad, posesin Derechos de propiedad, posesin, acceso, uso, gestin, aprovechamiento y conservacin. Derecho a vivir en un ambiente libre de contaminacin. Derecho a la integridad fsica Derecho a la salud ambiental Derechos de propiedad intelectual Derecho a la identidad cultural. Derechos de autonoma, autogobierno y autogestin Derecho a la participacin informada e incidencia en la toma de decisiones Derecho a disentir o consentir

Espacio social, simblico y cultural

Patrimonio Conocimiento indgena

Espacio poltico Jurisdiccin y poder poltico y geogrfico Control de los procesos de desarrollo

Fuente: Elaboracin del autor

Sin embargo, existe un intenso debate poltico y filosfico acerca de los fundamentos y naturaleza de los derechos colectivos, y los desafos de su definicin para reconocer la pluralidad y profundizar las democracias. Algunos de los debates se han centrado en discernir si los derechos de los pueblos indgenas son distintos a los de las minoras; si se trata de derechos colectivos (o de grupo) o individuales; y si son colectivos, cmo se relacionan y resuelven eventuales conflictos entre estos y los derechos individuales, frente a una eventual colisin en la aplicacin de normas. Tambin se debate acerca de si los derechos de los pueblos indgenas se asemejan a los de las naciones sin Estado o a los de minoras tnicas; y -en cualquiera de ambos casos- cules seran sus fundamentos.
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Sin restar importancia a este debate, es posible parafrasear a Norberto Bobbio respecto a los derechos humanos cuando stos han sido suscritos y ratificados por gran parte de los pases, el problema de fondo relativo a los derechos indgenas no es solo cmo justificarlos, sino cmo protegerlos. El desafo es tanto defender los derechos reconocidos, fundamentar los derechos colectivos reclamados, garantizarlos ante el asedio, y los impactos de procesos compulsivos de modernizacin, liberalizacin y globalizacin.89. Sobre esta base, a continuacin se presenta una revisin de los debates internacionales y mecanismos suscritos por los Estados miembros de Naciones Unidas, para el reconocimiento y proteccin de los derechos indgenas.

4.3 Derechos Humanos y derechos de los pueblos indgenas en el escenario internacional

El activismo jurdico y poltico indgena ha incidido fuertemente en el desarrollo de normas que han pasado a integrar el derecho consuetudinario internacional, generando un nuevo estndar para las relaciones de los Estados Nacionales con los pueblos indgenas. Dicho estndar internacional comprende una serie de normas interrelacionadas, que responden a las principales preocupaciones de los pueblos indgenas e incorpora el deber de los Estados de tomar las medidas necesarias para su implementacin90. En esta perspectiva, las tierras, recursos y territorios aluden a una misma totalidad y a un conjunto coherente de derechos. Los principios y normas de derechos humanos, recogidas en un gran nmero de tratados multilaterales y otros instrumentos adoptados por los pases miembros de Naciones Unidas e instituciones regionales, han sido fundamentales para los esfuerzos de los pueblos indgenas por el reconocimiento y ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad. Estos principios generales son la base para el desarrollo de derechos especficos, que aspiran a regular y sancionar las violaciones a los derechos humanos de los pueblos indgenas. Tras la aprobacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos se ha consolidado un consenso en torno a dos aspectos relativos a los pueblos indgenas: (a) proteccin especial de estos pueblos para el respeto y ejercicio de sus derechos humanos universales; y (b) reconocimiento e institucionalizacin de sus derechos especficos.
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BOBBIO, Norberto, El tiempo de los derechos, Editorial Sistema, Madrid 1991 ANAYA, James, Indigenous Peoples In Internacional Law, Oxford University Press, 1996.

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Diversas instancias internacionales reconocen la obligacin de los Estados de dar proteccin especial a los indgenas para garantizar el uso y goce de los derechos humanos consagrados en Pactos y Convenciones que rigen el derecho internacional. Ya en 1971, la Convencin Americana de Derechos Humanos resolva -en su Artculo 2- que los pueblos indgenas se hallan facultados para recibir proteccin especial, a causa de la severa discriminacin por ellos sufrida91. Asimismo, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIADH) inst a los miembros de la OEA a implementar las recomendaciones formuladas en la Carta Interamericana de Garantas Sociales, donde se trata la proteccin de los pueblos indgenas92. El trmino proteccin especial contiene en s mismo al principio de no-discriminacin, base fundamental del principio de igualdad jurdica. Este principio se entiende como una medida de justicia para proporcionar un trato razonablemente igualitario a toda persona, equilibrando las circunstancias93. La aplicacin del principio de igualdad jurdica requiere que las desigualdades de hecho sean reconocidas y abordadas por la ley. Dadas las circunstancias que enfrentan los pueblos indgenas en las Amricas y en el mundo, resulta indispensable un tratamiento legal especial a fin de impartir justicia94. Esto significa que, en coherencia con las disposiciones de la Comisin Interamericana de derechos humanos, es preciso que los Estados cumplan una doble funcin: respetar y garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos indgenas: La obligacin dual del Estado bajo la Convencin Americana se refiere a que los estados tienen dos compromisos: el de respetar y el de garantizar el ejercicio de los derechos establecidos en la Convencin. Un estado cumple con la obligacin de respetar los derechos protegidos por la Convencin mediante la no-violacin de estos derechos. Ese compromiso se extiende

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CEDHA y CIEL, Amici curiae. Asociacin de comunidadesAbor+igenes Lhaka Honhat v/s El Estado de la RepblicaArgentina. Washington DC, 2002 DAVIS Shelton Derechos a la Tierra y Pueblos Indgenas The Role of the.-American Inter Commissions on Human Rights, Cultural Survival Report 29, 1988, Citado en CEDHA Y CIEL (2002) IHRLG y CIEL Amici Curiae Awas Tingni Mayagna (Sumo) comunidad Indgena vs. La Repblica de Nicaragua, Washington DC, 20020 Corte permanente de justicia Internacional, Escuelas de Minoras en Albania, opinin consultiva N 1953 C.P.J.I. (Ser. A7B) N 64. La C.P .J.I. seal: Lo primero es asegurar un sentido de permanencia nacional de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas en todo respecto para el alcance de una perfecta igualdad con respecto a otros nacionales de Estado. Segundo, asegurar a las minoras los medios adecuados para la preservacin de sus peculiaridades raciales, tradicionales, y sus caractersticas nacionales. Estos requisitos se encuentran ntimamente interconectados, ya que no existira una verdadera igualdad entre mayoras y minoras si las ltimas se vieran privadas de sus propias instituciones , consey cuentemente obligadas a renunciar a lo que constituye la verdadera esencia de su existencia como minoras citado por IHRLG Y CIEL (2000). ibid

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a cualquier medida gubernamental, accin de estado, oficial o autoridad en cualquier nivel de gobierno. Pero la obligacin de garantizar el ejercicio de estos derechos comprende una obligacin substancial ms amplia. Implica un deber afirmativo por parte del estado de tomar las medidas que sean necesarias para permitir que el individuo use y goce los derechos garantizados por la convencin, incluyendo la supresin de obstculos gubernamentales que impidan el goce de los mismos 95.
En consecuencia, durante las ltimas dos dcadas se ha hecho necesario identificar los derechos especficos de los pueblos indgenas, que es preciso respetar y garantizar para asegurar el principio de igualdad jurdica, reconocido internacionalmente como derecho humano. El catlogo de estos derechos especficos est sintetizado en el Proyecto de Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas (1994) y en el proyecto de la Declaracin Interamericana de Derechos Indgenas, cuya versin preliminar fue aprobada en la Asamblea General de la OEA realizada en Santiago de Chile, en junio de 200396. La tendencia a reconocer los derechos especficos de los pueblos indgenas permea las distintas instancias de renovacin global del sistema poltico internacional. En la generalidad de convenios, acuerdos, planes de accin y declaraciones internacionales, suscritas a nivel mundial y hemisfrico, desde 1989 a 1998 se han considerado clusulas especficas sobre los derechos indgenas como pueblos y por ende, sujetos colectivos.

4.3.1 Convenciones y legislacin internacional vinculadas a los derechos de los pueblos indgenas En 1948, la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) dio el primer paso en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas al aceptar el Artculo 39 de la Carta Interamericana de Garantas Sociales. All se insta a los Estados americanos a tomar las medidas necesarias para proteger las vidas y propiedades de los pueblos indgenas, defendindoles de la exterminacin, protegindoles de la opresin y explotacin.
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CEDHA y CIEL (2002) op. cit. Como reconoce Kymlicka, parece ser la tendencia del derecho internacional reciente, que ha separado con nitidez las cuestiones relacionadas con los derechos indgenas de las relacionadas con los derechos de otras minoras nacionales. Este autor constata que en el derecho internacional hay dos desarrollos paralelos: un conjunto de convenciones y de declaraciones concernientes a los pueblos indgenas y otro conjunto de convenciones y de declaraciones concernientes a las naciones sin Estado. KYMLICKA,Will, La polticaerncula: V Nacionalismo, Multiculturalismo y Ciudadana. Editorial Paids, Barcelona, 2003.

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Posteriormente, la Organizacin de Naciones Unidas -en varias resolucionesafirma que no slo los individuos, sino los pueblos, poseen un derecho a la vida que les es inherente, reconociendo la dimensin colectiva de este derecho97. Segn el Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, esto incluye el salvaguardar el derecho a la vida de toda persona as como tambin de toda colectividad humana, poniendo especial atencin en el requisito de supervivencia (como componente del derecho a la vida) de grupos vulnerables (Ej. los desposedos y privados, discapacitados, nios y los ancianos, minoras tnicas, poblaciones indgenas, trabajadores inmigrantes) 98. Sin embargo, los avances legislativos ms relevantes comenzaron en los aos 80, a instancias de las movilizaciones y demandas indgenas. Un primer impulso de cambios provino de los movimientos indgenas en pases como Canad, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Australia y los pases nrdicos, donde surgieron organizaciones y elites intelectuales indgenas capaces de disputar en la poltica formal y como interlocutores vlidos, la defensa de sus tierras, recursos, tratados y estatus, abriendo el campo del derecho internacional hacia los pueblos indgenas99. Un segundo impulso proviene de mediados de los aos 80 y es completamente mundializado en los aos 90, con la irrupcin de los movimientos indgenas de los pases latinoamericanos, asiticos y africanos. Desde la perspectiva de los derechos culturales y territoriales de los pueblos indgenas, una herramienta internacional que los aborda tangencialmente es el Pacto Internacional y Protocolo Facultativo de los Derechos Civiles y Polticos (1976). En 1994, el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas emiti una nota aclarando las obligaciones de los Estados conforme al Artculo 27 del Pacto, frente a los problemas relativos a los pueblos indgenas y sus derechos territoriales: Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos culturales protegidos por el artculo 27, el Comit observa que la cultura se manifiesta de muchas formas. Inclusive un modo particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente en el caso de los pueblos indgenas. Ese de97

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Ver asamblea General de ONU. Res. 37/189 A, de 1982; ver tambin Comisin de Derechos Humanos de ONU, Res, 1982/7 de 1982, y Res. 1983/43, de 1983. Citado en CEDHA y CIEL (2002) op. cit. CANCADO Trindade. The Parallel Evolutions of Internacional Human Rights Protection and of Environmental Protection and the Absence of Restrictions upon the Exercise of Recognized Human Rights, en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Nro. 13, p 53. Citado en CEDHA Y CIEL (2002) Ibid. En la investigacin y debate de poltica indgena latinoamericana, principalmente por barreras idiomticas, suele desconocerse el impacto y aporte del pensamiento indgena del norte, el cual ha sido clave en el desarrollo doctrinario de los derechos indgenas en la arena internacional, de la cual el movimiento indgena latinoamericano ha sido tributario indirecto. En el presente, junto con los asuntos comunes, es interesante destacar la existencia de al menos dos corrientes tericas en materia de derechos indgenas, donde las diferencias proceden tanto de las distintas historias de sometimiento y experiencia poltica, como de los distintos sistemas jurdico polticos en conde deben bregar por sus derechos. (N. del A.).

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recho puede incluir actividades tradicionales tales como la pesca o la caza, y el derecho a vivir en reservas protegidas por la ley. El goce de esos derechos puede requerir la adopcin de medidas jurdicas de proteccin y medidas para asegurar la participacin eficaz de los miembros de comunidades minoritarias en las decisiones que les afectan 100.
Ante la persistencia de problemas relacionados con la proteccin de los derechos indgenas, en el ao 2000 el Comit de Derechos Humanos de la ONU ofreci una gua adicional sobre las obligaciones de los Estados parte del Pacto: (...) en muchas reas, los derechos e interesas de ttulos siguen sin resolverse [y] para garantizar los derechos de su poblacin indgena conforme al artculo 27... debera tomarse medidas para restaurar y proteger los ttulos e intereses de las personas indgenas en sus tierras nativas... asegurar la continuacin y sostenibilidad de formas tradicionales de economa de las minoras indgenas (caza, pesca y recoleccin) y la proteccin de sitios de significacin religiosa o cultural para esas minoras [son derechos] que deben ser protegidos conforme al artculo 27 (...) 101. El Convenio sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial constituye otro instrumento internacional clave de derechos humanos de importancia para los pueblos indgenas. Al interpretar la aplicacin del Convenio a estos pueblos, el Comit de las Naciones Unidas sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial, en su 1235 reunin del 16 de agosto de 1992, destac: El comit llama especialmente a los Estados partes a reconocer y proteger los derechos de los pueblos indgenas a su propio desarrollo, control y uso de sus tierras comunales, territorios y recursos y, cuando han sido privados de sus tierras y territorios tradicionalmente posedos o de otra manera habitados o usados sin su libre e informado consentimiento, a adoptar medidas para devolver estas tierras y territorios (...) 102 . Sin embargo, una de las convenciones internacionales vinculantes ms importantes sobre derechos especficos de los pueblos indgenas como sujetos de derechos colectivos, es el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre los Pueblos Indgenas y Tribales, aprobado en 1989.

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COMIT DE DERECHOS HUMANOS, Comentario General 23. Artculo 27 (1994): en: Compilacin de comentarios Generales y Recomendaciones GeneralesAdoptadas por Organismos deTratados de Derechos Humanos, Documentos ONU HRI/GEN/1/Rev .1 en 38 (1994) Observaciones finales del comit de Derechos Humanos: Australia 28/07/2000. CCPR/69/AUS (Observaciones/Comentarios finales) General Recommendations of the Comit on the Elimination of Racial Discrimination XXIII(51) conceming Indigenous Peoples. Adoptada en la 1.234a reunin del Comit, el 18 de agosto de 1997, CERD/C/51/ Misc.13/Rev.4 citado en Kambeel y Mackay 1999

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El principio bsico de este Convenio, segn consta en su Prembulo, es el reconocimiento de las aspiraciones de los pueblos (indgenas) de ejercer control sobre sus propias instituciones, manera de vivir y desarrollo econmico; y de desarrollar sus identidades y religiones dentro del marco de los Estados donde residen. Bajo esta premisa, el Convenio incluye provisiones que aseguran la integridad cultural, la no-discriminacin, el derecho a la tierra, al bienestar social y a los recursos naturales. En general, demanda a los Estados respetar las aspiraciones de los pueblos indgenas en toda decisin que les afecte103. Respecto a la dimensin territorial de los derechos indgenas, en su Artculo 13, el Convenio establece lo siguiente: 1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos debern respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esta relacin. 2. La utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera. Cabe destacar que adems de reconocer la dimensin territorial de los derechos de los pueblos indgenas, el Convenio 169 de la OIT es explcito al establecer una clara diferenciacin entre el Estado y estos pueblos, identificando al primero como Estado soberano y, ms especficamente como persona jurdica de derecho internacional, que se obliga a respetar y cumplir los derechos colectivos de los pueblos indgenas dentro de sus fronteras 104. Varias otras convenciones internacionales, relacionadas principalmente a los derechos humanos individuales y de minoras; y recientemente. algunas convenciones relativas a la proteccin del medioambiente, son fuentes potenciales de derechos indgenas, en su relacin con el acceso a la tierra y los recursos, la calidad del medioambiente, los derechos de subsistencia, los problemas de la discriminacin racial y cultural, y los derechos a la autodeterminacin y participacin en la toma de decisiones. 4.3.2 Acuerdos internacionales especficos sobre derechos de los pueblos indgenas Los derechos de los pueblos indgenas han sido consolidados en el Proyecto de Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (en trmi103 104

ANAYA, (1996) op.cit LOPEZ, Francisco Autonoma y Derechos Indgenas en Mxico, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Mxico, 2002.

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te desde 1995), que brinda un claro establecimiento de sus derechos territoriales. Aunque todava se encuentra en proceso de formulacin para la adhesin de los pases miembros de Naciones Unidas, el Artculo 26 de este Proyecto establece: Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, desarrollar, controlar y utilizar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, el aire, las aguas, los mares costeros, los hielos marinos, la flora y la fauna y los dems recursos que tradicionalmente han posedo u ocupado o utilizado de otra forma. Ello incluye el derecho al pleno reconocimiento de sus leyes, tradiciones y costumbres, sistemas de tenencia de la tierra e instituciones para el desarrollo y la gestin de los recursos, y el derecho a que los Estados adopten medidas eficaces para prevenir toda injerencia, usurpacin o invasin en relacin con estos derechos (...). . Y en su Artculo 25, seala: Los pueblos indgenas tiene derecho a mantener y fortalecer su propia relacin espiritual y material con sus tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han posedo u ocupado o utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese propsito les incumbe respecto de las generaciones venideras. Asimismo, en el Prembulo del Proyecto de Declaracin Americana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobado en Santiago de Chile por la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (2003), se reconoce: (...) la especial relacin que los pueblos indgenas mantienen con sus tierras, territorios y recursos (y) que para los pueblos indgenas sus formas tradicionales colectivas de propiedad y uso de tierras, territorios, recursos, aguas y zonas costeras, son condicin necesaria para su supervivencia, su organizacin social, su desarrollo, espiritualidad, bienestar individual y colectivo105. Por su parte, algunos tribunales internacionales, encargados de ejecutar acuerdos multilaterales, han fallado en pro de la aplicacin de estas leyes internacionales y locales para la proteccin de los intereses de los pueblos indgenas al interior de los pases que han suscrito estos acuerdos106. Este fenmeno refleja otra dimensin de las luchas indgenas: el creciente activismo jurdico desplegado en los ltimos veinte aos.

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OEA, Texto consolidado Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobado por la asamblea general de la OEA, Santiago de Chile, junio de 2003. Los Convenios Internacionales de las Naciones Unidas tiene una supremaca material y formal por sobre las normas constitucionales. Una vez que se ha ratificado un tratado internacional, entendido que ste ltimo no es incompatible con la Carta Magna, el Estado tiene la obligacin de adecuar su ordenamiento interno con el objeto de aplicar lo estipulado dentro del tratado del cual ya es parte (ROULET, F: 1997).

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Diversas comunidades indgenas de Amrica, han recurrido ante la Comisin y la Corte Interamericana para reclamar por sus derechos. Y ambas instancias, a propsito de esos casos han interpretado la Convencin y desarrollado una doctrina y jurisprudencia favorable a los derechos de los pueblos indgenas, en materia de derechos propietarios sobre sus tierras y recursos naturales, derecho de participacin poltica, derechos culturales, sociales y econmicos. Son las sentencias ejemplares de los casos Comunidad Awas Tingni vs Nicaragua (2001), Comunidad Yakye Axa vs Paraguay (2005), Comunidad Moiwana vs Suriname (2005) Yatama vs Nicaragua (2005). A lo cual se suma los informes de la Comisin Interamericana en los casos Dann (2002) y Belize (2003). Es el efecto mariposa de los derechos humanos, que avanzan caso a caso. Tal jurisprudencia pro derechos indgenas constituye hoy la recta interpretacin de la Convencin, la doctrina obligatoria para todos los estados partes. El cuerpo legal de proteccin de los derechos de los pueblos indgenas, compuesto por la legislacin y los tribunales internacionales, se sigue expandiendo y desarrollando, dando a algunos de estos derechos el status de derecho consuetudinario internacional, y por tanto, obligatorio para los estados107. Su expansin se basa en diversos referentes e incentivos, tales como108: El reconocimiento y codificacin de derechos indgenas en instrumentos internacionales de derechos humanos; Los aportes tericos y prcticos de tratadistas internacionales; Las decisiones de organismos internacionales de derechos humanos; La incorporacin de los derechos indgenas en instrumentos y polticas de temas afines; La incorporacin de derechos indgenas en el derecho constituciones y leyes- y prcticas nacionales; y La aplicacin de fallos y decisiones jurdicas internas en los tribunales de diversos pases. En suma, en la doctrina del sistema internacional de derechos humanos se ha ido consolidando un reconocimiento de la especial relacin con las tierras, recursos y territorios con condicin necesaria para la supervivencia de los pueblos indgenas109, constituyendo esta doctrina la piedra angular de los derechos territoriales indgenas.

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MACKAY, Fergus, Gua para los Derechos de los Pueblos Indgenas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. IWIGIA, Copenhague, 2002. Ver tambin WIESSNER Siegfried, The Rights and Status of Indigenous Peoples:A global Perspective and International Legal Analysis en Harvard Human Rights Journal, vol.12 (1999). Sistematizamos aqu el texto de Mackay (2002), op.cit. Un anlisis detallado y erudito sobre la materia es el desarrollado porANAYA y WILLIAMS (2001), op. cit.

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Sin embargo, en el tratamiento ms detallado de los derechos territoriales, encontramos distinciones conceptuales y distintos grados de avance del tratamiento doctrinal de los derechos, segn se trate de derechos a la tierra, derechos a los recursos naturales, a la integridad medioambiental o a la jurisdiccin territorial. En el siguiente apartado se examinan estos aspectos o dimensiones del enfoque territorial.

4.4 El enfoque territorial en los acuerdos sobre derechos de los pueblos indgenas
El grado de difusin y aceptacin internacional del enfoque territorial de la cuestin indgena se refleja en los discursos elaborados desde organismos multilaterales regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA); y tambin en los mensajes de las iglesias. Cada cual enfatiza aspectos distintos: la dimensin cultural, fisicoeconmica y/o poltica de la territorialidad indgena. En 1987, el Papa Juan Pablo II visit Fort Simpson, en el noroeste de Canad, y en su mensaje a los indgenas seal: (...) vosotros como pueblos nativos, en vuestros esfuerzos por tener justo lugar entre los pueblos de la tierra, teneis derecho a un justo y equitativo grado de autogobierno. Tenis tambin necesidad de una base territorial con adecuados recursos para desarrollar una economa viable para la presente y las futuras generaciones. Necesitis tambin estar en posicin de desarrollar vuestra tierras y vuestro potencial econmico, de educar a vuestros hijos y de programar vuestro futuro. Con otras palabras, el informe sobre Titulaciones de tierras y Pueblos Indgenas del BID, afirma que: El concepto de derechos territoriales -en sentido amplio, en lugar de derechos sobre las tierras en su sentido ms limitado- es de gran importancia para las estrategias de demandas y manejo de recursos de los pueblos indgenas. Las demandas indgenas y los conflictos reales o potenciales alrededor de estas demandas pueden llegar ms all del concepto de tierra como categora agrcola o productiva. Los temas y los retos que enfrenta la regin hoy en da guardan relacin con los recursos renovables y no renovables, los derechos sobre los recursos hdricos y el manejo y control ambiental 110. En el mismo sentido, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha sealado que:Los derechos territoriales son una de las principales reivindicaciones

110

PLANT, Reger y Soren HV ALKOF (2002) T itulacin de tierras y pueblos indgenas. Serie de informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sustentable, Banco Interarmericano de Desarrollo (BID), Washington.

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de los pueblos indgenas en el mundo. Esos derechos son el sustrato fsico que les permite sobrevivir como pueblos, reproducir sus culturas, mantener y desarrollar sus organizaciones y sistemas productivos (...) 111.
Esta coincidencia no es casual. En todo el mundo se estn examinando los derechos indgenas: en las Naciones Unidas (foro paralelo, Comisin de Derechos Humanos y Foro Indgena); en la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT); en el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y en diversas instituciones tcnicas y polticas, que trabajan en la formulacin de nuevas normas internacionales y mecanismos jurdicos en materia de diversidad biolgica, propiedad intelectual, desarrollo sostenible, derechos del nio, salud, etc.. Si se reconoce jurdicamente la estrecha dependencia entre el derecho humano a la supervivencia e identidad cultural de los pueblos indgenas y sus tierras, recursos y territorios, entonces la propiedad, posesin y usos de estos ltimos deben estar debidamente resguardados: Bajo la ley internacional, la obligacin del estado de proteger a los derechos de los pueblos indgenas a la integridad cultural incluye por necesidad la obligacin de proteger a las tierras tradicionales, debido a la conexin inextricable entre tierras y cultura (...) 112. En esta perspectiva, los derechos a las tierras y los recursos son prerrequisitos para la supervivencia fsica y cultural de las comunidades indgenas 113 Esta interdependencia entre derechos de supervivencia y derechos de propiedad se recoge en el Convenio 169 de la OIT114, en tres puntos del Artculo 14: 1.- Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades culturales y de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes. 2.- Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin.

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KREIMER, Osvaldo (2003) Informe del Rector del Grupo de Trabajo de la OEA sobre Derechos Indgenas sobre la sesin del 7 y 8 de noviembre de 2002, relativa a Formas tradicionales de propiedad y supervivencia cultural. Derecho a tierras y territorios, Organizacin de Estados Americanos (OEA), Washington. ANAYA y WILLIAMS (2001), op.cit. Ibid. Estos derechos fueron establecidos por primera vez en el Convenio N 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Poblaciones IndgenasTribales, y de 1957.

131

3.- Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurdico nacional, para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. Los Convenios de la OIT abrieron un nuevo terreno en el derecho internacional, al reconocer que el derecho de propiedad indgena deriva de la posesin histrica y no depende de ningn acto del Estado. En la misma orientacin, la Asamblea General de la OEA establece en la Seccin Quinta de su texto sobre Derechos Sociales, Econmicos y de Propiedad, un artculo especfico de derechos a las tierras y recursos.
Cuadro 6 Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos: Artculo XXIV . Formas tradicionales de propiedad y supervivencia cultural, derecho a tierras, territorios y recursos.
1.- Los pueblos indgenas tienen derecho al reconocimiento de su propiedad y de los derechos de dominio con respecto a las tierras y territorios que ocupan histricamente, as como al uso de las tierras a las que tradicionalmente han tenido acceso para la realizacin de sus actividades tradicionales y de sustento, respetando los principios del sistema legal de cada Estado. Estos derechos tambin comprenden las aguas, mares costeros, la flora y los dems recursos de ese hbitat, as como de su medio ambiente, preservando los mismos para s y futuras generaciones. 2.- Los pueblos indgenas tienen derecho a reconocimiento legal de las modalidades y formas diversas y particulares de propiedad, posesin y dominio de sus tierras y territorios de acuerdo a los principios del sistema legal de cada Estado. Los estados establecern los regmenes especiales apropiados para ese reconocimiento, y para su efectiva demarcacin o titulacin. 3.- Los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras y territorios que ocupan o utilizan histricamente son permanentes, exclusivos, inalienables, imprescriptibles e inembargables. 4.- Los Estados proveern, dentro de sus sistemas jurdicos, un marco legal y recursos jurdicos efectivos para proteger los derechos de los pueblos indgenas a que se refiere este artculo. Fuente: OEA Proyecto de Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas.

Este tratamiento de los asuntos de propiedad indgena en el derecho internacional distingue con claridad cinco asuntos claves en materia de derechos indgenas a la tierra. El primero de ellos, es el reconocimiento de la posesin y ocupacin tradicional como fundamento de los derechos de propiedad indgena, que los Estados deben reconocer imperativamente. Esto significa que: La propiedad indgena primaria no emana de los ttulos otorgados por el Estado (en Chile, los Ttulos de Merced, las concesiones durante la reforma agraria, etc.); El Estado no es el propietario original de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades indgenas; El Estado se obliga a reconocer los derechos que se derivan del uso y posesin tradicional de los pueblos indgenas.
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Tales premisas modifican sustantivamente el eje de la discusin sobre derechos de propiedad indgena y su relacin con el Estado115. La Convencin Americana de Derechos Humanos permite reconocer los derechos de los pueblos indgenas a las tierras y recursos si existe uso y ocupacin tradicional, aun cuando no deriven de un reconocimiento estatal formal. En segundo lugar, se desprende del acuerdo de la OEA y el Convenio 169 que los Estados tienen obligacin de respetar los sistemas y modalidades indgenas de propiedad, posesin, uso, herencia y transmisin de la propiedad indgena. Junto con ello, instala tres elementos de salvaguarda para las tierras y territorios indgenas: inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad. Estas tres caractersticas jurdicas se consideran necesarias en la mayora de las Constituciones nacionales y doctrinas jurdicas, con el propsito de mantener la propiedad indgena fuera del mercado, a fin de garantizar la sustentabilidad y permanencia intergeneracional de las comunidades; y reforzar sus propias formas de uso del territorio: comunales, productivas, espirituales o de otro tipo116. Otro elemento fundamental que se desprende de los consensos internacionales es el reconocimiento de los derechos al uso de tierras si son necesarias para actividades tradicionales y de subsistencia, aun cuando no estn posedas en exclusividad por los pueblos indgenas; y es obligacin de los estados garantizar ese derecho al uso. Por ltimo, se reconoce como obligacin de los Estados: determinar las tierras que los pueblos indgenas ocupan (estableciendo demarcaciones y catastros de tierras); resguardar la seguridad jurdica de los derechos de propiedad y posesin; y crear una institucionalidad (normas y procedimientos) adecuada para resolver las reclamaciones de tierras.

4.5 El reconocimiento de los derechos de propiedad y/o acceso de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales
Un aspecto que ha cobrado relevancia en el debate jurdico internacional es la insuficiente proteccin de los derechos indgenas sobre el conjunto de los recursos naturales situados en los territorios indgenas: aguas, riberas, subsuelo, bosques, biodiversidad y recursos genticos.

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Hasta la segunda mitad del silgo XX predominaban diversas teoras jurdicas que intentaban justificar o legitimar el despojo y la apropiacin de las tierras y territorios indgenas, por parte del Estado y las sociedades dominantes. Erica Irene Daes, identific las leyes del descubrimiento, la conquista y la terranullius, calificndolas como doctrinas del desposeimiento. DAES (2000), op.cit. KLEIMER (2002), op.cit.

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En el sistema jurdico tradicional, existe una fragmentacin de los elementos de la naturaleza. El concepto occidental desvincula los recursos suelo, agua, riberas, subsuelo, bosques- y los somete a distintos regmenes de propiedad, acceso y concesin a particulares. Ello se contrapone fuertemente al concepto indgena de Tierra, que engloba todos los elementos. Tal divergencia de perspectivas tiene serias implicancias para los territorios indgenas. Hasta fines de los 90, el debate estuvo centrado principalmente en el tema de la tierra, pero el tratamiento legal de este derecho fue traducido y operacionalizado como derecho al suelo. Ello a pesar que las organizaciones indgenas han manifestado -desde hace dcadas- la responsabilidad que cabe a los Estados de proteger su territorio, incluyendo sus derechos de propiedad, posesin, acceso, uso, aprovechamiento, gestin, manejo y conservacin los recursos naturales, crecientemente asediados por compaas extractivas locales y transnacionales. En el escenario internacional, siguiendo a Fergus Mackay, vemos que la Comisin Interamericana de Derechos Humanos reconoce (...) la conexin fundamental entre tenencia indgena de tierras, seguridad de recursos y derecho a practicar, desarrollar y transmitir su cultura libre de interferencia. Sobre esta base, en 1997 la Comisin (...) expres que para muchas culturas indgenas, la utilizacin continuada de sistemas tradicionales colectivos para el control y uso de territorio es esencial para su supervivencia, as como su bienestar individual y colectivo. Por lo tanto, el control de la tierra se refiere tanto a su capacidad de proveer los recursos para sostener la vida, como al espacio geogrfico necesario para la reproduccin cultural y social. El Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha examinado esta temtica y ha adoptado el siguiente comentario general sobre el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos118: (...) Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos culturales protegidos por el artculo 27, el Comit observa que la cultura se manifiesta de muchas formas, inclusive un modo particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente en el caso de los pueblos indgenas119. La obligacin del tratamiento integral de los recursos y la tierra indgena es resaltada por el Convenio 169 de la OIT, al establecer que: La utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber incluir el concepto de territo118 119

Citado por STA VENHAGEN (2002) COMIT DE DERECHOS HUMANOS, Comentario general N 23 al artculo 27 del pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (CCPR/C/21/Rev .1/Add.5) aprobado en su 1314 sesin (50 perodo de sesiones), 6 de abril de 1994.

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rios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera 120.
La necesidad lgica y jurdica de no disociar los derechos a la tierra de los derechos a los recursos naturales en territorios indgenas, ha sido planteada en diversos debates internacionales al interior de Naciones Unidas y de la OEA. As lo resume el Relator de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, en su primer informe del ao 2001.
Cuadro 7 Observaciones del Relator de la Comisin de Derechos Humanos (ONU) para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas (extracto Informe ao 2001)
(55) La cuestin de los derechos a la tierra no puede disociarse de la cuestin del acceso a los recursos naturales y su utilizacin por parte de las comunidades indgenas. Esos derechos estn reconocidos en el artculo 15 del Convenio N 169 y los artculos 28 y 30 del proyecto de declaracin [de la ONU sobre derechos de los pueblos indgenas]. El proyecto de declaracin americana sobre los derechos de los pueblos indgenas est redactado en trminos similares. (56) Las organizaciones indgenas han pedido con insistencia que se preste atencin a esos derechos, puesto que el acceso a los recursos naturales presentes en su hbitat es esencial para su desarrollo econmico y social. Con demasiada frecuencia, esos recursos se estn extrayendo a aprovechando en beneficio de otros intereses (petrleo, minera, explotacin maderera, pesqueras, etc), con poco o ningn provecho para las comunidades indgenas que ocupan la tierra. Aunque el Banco Mundial ha elaborado directrices operacionales para sus propias actividades en relacin con esos temas (vase la Introduccin) y en algunas legislaciones nacionales se protegen especficamente los intereses de las comunidades indgenas a ese respecto, en muchos casos se pasan por alto los derechos y las necesidades de los pueblos indgenas, lo que hace que este sea uno de los principales problemas de derechos humanos con que se han enfrentado en los ltimos decenios. (57) A la vista de las pruebas (...) el Relator Especial considera que el conjunto formado por la tierra, el territorio y los recursos constituye una cuestin de derechos humanos esencial para la supervivencia de los pueblos indgenas, y propone que se siga estudiando la cuestin analizando con ms detalle la experiencia que podra adquirirse con el estudio de casos particulares en distintas partes del mundo.

Fuente: ONU

El avance de este informe est en la reafirmacin de los recursos naturales y la tierra como un conjunto de elementos indisociables. Sin embargo, an no hay un desarrollo jurdico respecto al estatus de derechos especficos de los pueblos indgenas sobre estos recursos.

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Art. 13 (2), Convenio 169 OIT (1989).

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El Convenio 169 slo seala que los derechos indgenas a los recursos naturales deben protegerse y que comprenden el uso, gestin y conservacin de los mismos, sin aludir explcitamente a los derechos de propiedad. Sin embargo, establece una serie de requisitos que los Estados deben cautelar para no violar los derechos de los pueblos indgenas sobre su territorio.
Cuadro 8 Convenio 169 OIT: Artculo 15
Artculo 15 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades. Fuente: OIT

Como se desprende de este Convenio, gran parte de las actividades productivas desarrolladas por pases exportadores de materias primas quedaran sometidas a esta evaluacin. Muchas reclamaciones presentadas por los pueblos indgenas ante los Estados y los organismos internacionales se oponen a la explotacin de recursos naturales en su territorio, tanto por instituciones pblicas como por empresas locales y transnacionales, en virtud de este Acuerdo. Por su parte, el Comit de Derechos Humanos de la ONU (CDH) observ que la libertad de un Estado para alentar el desarrollo econmico, est limitada por las obligaciones que ha asumido conforme al Convenio 169. Sin embargo, los derechos garantizados por ese artculo no son absolutos. El CDH utiliza una prueba de entrada para determinar si la actividad demandada constituye una negacin de los derechos protegidos o simplemente una infraccin de esos derechos. Se consideran prohibidas aquellas actividades que constituyan una negacin del derecho a gozar de la cultura, lo que para los pueblos indgenas incluye derecho a la tierra, a la subsistencia y otros derechos. Dichas actividades incluyen el reasentamiento forzado; la degradacin ambiental severa; y la negacin del acceso a zonas de subsistencia, de importancia cultural y de valor religioso. Resulta fundamental que los Estados ratifiquen el Convenio 169 y lo incorporen a su legislacin nacional, a fin de garantizar el resguardo de los derechos
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indgenas frente a los emprendimientos productivos que realizan un uso intensivo de los recursos naturales. Tal es el caso de Chile, uno de los pocos pases de la regin que an no ratifica este acuerdo internacional, cuestin que evidencia la opcin del Estado chileno por un modelo de desarrollo que poco tiene en cuenta el respeto de los derechos de los pueblos indgenas y los criterios de sustentabilidad.
Cuadro 9 Observaciones del Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas frente al caso de Chile, 1999 (extracto)121
El Comit toma nota de las diversas medidas legislativas y administrativas adoptadas para respetar y hacer que se respeten los derechos de las personas que pertenecen a las comunidades indgenas de Chile a disfrutar de su cultura propia. No obstante, el Comit se siente preocupado por los proyectos de energa hidroelctrica y otros proyectos de desarrollo que podran afectar el estilo de vida y los derechos de las personas que pertenecen a las comunidades mapuches y otras comunidades indgenas. Es posible que la reinstalacin y la indemnizacin no sean adecuadas (...) Por consiguiente: en el momento de planificar medidas que afecten a los miembros de comunidades indgenas, el Estado debe conceder prioridad a la sostenibilidad de la cultura y el estilo de vida indgena y a la participacin de los pueblos indgenas en la adopcin de decisiones que los afecten Fuente: Observaciones finales del Comit de Derechos Humanos: Chile 30/03/99. CCPR/C/79/Add.14 (Observaciones / Comentarios Finales) CCPR/C/79/Add.104,30 de marzo, 1999, prr . 22. Citado en MACKAY, Fergus Gua sobre Los Derechos de los Pueblos Indgenas y el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2001.

El desarrollo de la doctrina en torno a los derechos indgenas, aplicada a los derechos sobre recursos naturales, ha puesto en discusin la definicin soberana permanente sobre los recursos naturales; es decir, que los pueblos y las naciones tengan propiedad permanente y control sobre sus riquezas y recursos naturales. La resolucin 1803 (XVII) de la Asamblea General de Naciones Unidas en 1962, dio impulso al principio de soberana en el derecho internacional, como parte del proceso de descolonizacin. En esa histrica resolucin, la Asamblea declara, entre otras cosas:(...) el derecho de los pueblos y de las naciones a la soberana permanente sobre sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse en inters del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del respectivo Estado. La explotacin, el desarrollo y la disposicin de tales recursos, as como la importancia del capital extranjero para efectuarlos, debern conformarse a las reglas y condiciones que esos pueblos y naciones libremente consideren necesarios y deseables para autorizar, limitar o prohibir dichas actividades 122.
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Lamentablemente, a la fecha de esta publicacin la situacin no ha sido modificada sustantivamente y el Convenio 169 an no es ratificado por el Estado chileno (N. de la E.). DAES, Erica-Irena (2002) Soberana permanente de los pueblos indgenas sobre sus recursos naturales. Documento de trabajo, ONU, comisin de Derechos Humanos, Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos 54 perodo de sesiones E/CN.4/sub.2/2002/23

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En la misma resolucin, la Asamblea General seala que la violacin de los derechos soberanos de los pueblos y naciones sobre sus riquezas y recursos naturales es contraria al espritu y a los principios de la Carta de las Naciones Unidas y entorpece el desarrollo de la cooperacin internacional y la preservacin de la paz 123. Para algunos tratadistas, la realizacin de la soberana -en tanto derecho de los pueblos- no se agota slo en la forma de los Estados soberanos. La constitucin de los pueblos indgenas como sujetos de derecho internacional y el reconocimiento de su derecho a la libre determinacin, tal como se contiene en el Proyecto de Declaracin de la ONU, implica analizar la aplicacin y maduracin de este principio sobre los recursos naturales en territorios indgenas, ms aun cuando en la actualidad, prcticamente todos los Estados se atribuyen la soberana sobre sus recursos naturales, mientras que deniegan ese derecho en todo o en parte a los pueblos indgenas 124. El tema ha sido analizado en la Subcomisara de Derechos Humanos de la ONU, que propuso la elaboracin de un estudio en profundidad, en su reciente 60 sesin, celebrada el 24 de abril de 2003. La Comisin de Derechos Humanos nombr a una Relatora -Erika Irena Daes- para que emprenda un estudio acerca de la soberana permanente de los pueblos indgenas sobre sus recursos naturales. En su primer documento de trabajo sobre materia, la Relatora plantea interrogantes y desafos para el derecho internacional: Ser importante examinar y definir el carcter exacto y el alcance del principio de la soberana permanente sobre los recursos naturales al aplicar a los pueblos indgenas. Cules son el significado y los efectos de este principio con relacin a dichos pueblos? 125. El fondo del principio se ha incorporado en el Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. No obstante, an no se ha analizado a cabalidad, ni examinado expresamente, en particular en el contexto de los derechos de los pueblos indgenas. Sin suda, en torno a este tema se dar un debate de fondo, ntimamente vinculado al derecho a la libre determinacin y, al igual que en torno a este ltimo derecho, el debate ser tanto o ms intenso.
123 124 125

DAES (2002), ibid. DAES (2002), ibid. El documento de trabajo citado contiene un programa de investigacin y seala Habr que discutir y tomar en consideracin las opiniones y observaciones de los pueblos indgenas, los gobiernos, los organismos especializados y otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales interesadas. Habr que dar la oportunidad de expresar su opinin durante la elaboracin del estudio de este principio a los bancos multilaterales de desarrollo a otras instituciones financieras competentes.

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4.6 Los derechos territoriales indgenas en el marco de los derechos ambientales

En las ltimas dos dcadas, ha tomado forma un nuevo cuerpo jurdico internacional en materia de derechos ambientales, integrado por normas jurdicas que consideran al medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema 126. Actualmente, tales derechos cuentan con un conjunto relevante de Tratados, Convenios, Declaraciones y Planes de Accin internacionales; instancias de control y monitoreo; adems de legislaciones locales para asuntos medioambientales. Asimismo, tpicos relativos al medio ambiente y su regulacin forman captulos especficos de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales. Bajo la influencia directa o indirecta de la Conferencia de Ro de 1992, se han producido avances importantes en el desarrollo de la legislacin ambiental y su aplicacin. La Conferencia aprob una declaracin de principios titulada Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y un Plan de Accin titulado Agenda 21, tambin conocido como Programa 21. La Conferencia tambin aprob una Declaracin sobre Bosques y dio inicio a la suscripcin de dos importantes acuerdos internacionales mundiales: la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y el Convenio sobre la Diversidad Biolgica. La Declaracin de Ro reconoce la importancia de la participacin informada (principio 10) y el valioso rol potencial de los pueblos indgenas para lograr el desarrollo sostenible. En su principio 22, declara: Los pueblos indgenas y sus comunidades, y las dems comunidades locales, tienen un rol vital en la gestin medioambiental y el desarrollo a causa de su conocimiento y sus prcticas tradicionales. Los Estados deberan reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura y sus intereses, y permitir su participacin efectiva en lograr el desarrollo sostenible. Tambin hace mencin al Convenio 169 OIT y a otros instrumentos afines, tales como el Proyecto de Declaracin de Derechos de los Pueblos Indgenas. Por su parte, el Programa 21 es un conjunto de legislacin internacional suave que contiene normas y nuevos estndares progresistas sobre los pueblos indgenas, los bosques y el desarrollo. Aunque estos principios son no vinculantes, tienen fuerza moral y el potencial para ser utilizados por los pueblos indgenas de modo eficaz en las negociaciones para conseguir que los gobiernos adopten
126

BRAES, Ral, Informe sobre el Desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano. Programa Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Mxico, 2001.

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normas mejoradas en el mbito local e internacional. Al menos en teora, los gobiernos que han refrendado estos principios deberan tener dificultad para poner objeciones a su aplicacin prctica y a su incorporacin en las estructuras jurdicas nacionales127.
Cuadro 10 Disposiciones relevantes para los pueblos indgenas el Programa 21: (extracto Captulo 26)
26.3: En asociacin total con los pueblos indgenas y sus comunidades, los gobiernos y, donde ellos sea adecuado, las organizaciones intergubernamentales, debern tender a los siguientes objetivos: (b) La elaboracin, donde sea oportuno, de acuerdos para reforzar la participacin activa de los pueblos indgenas y sus comunidades en la formulacin nacional de polticas, leyes y programas referentes a gestin de recursos y otros procesos de desarrollo que puedan afectarles, y su iniciacin de propuestas para tales polticas y programas. (c) La involucracin de los pueblos indgenas y sus comunidades a nivel nacional y local en la gestin de recursos y en las sostenible, tales como las sugeridas en otras partes del Programa 21. 26.5 (a) ...Sealamiento de un punto de atencin central de cada organizacin internacional, y organizar reuniones de coordinacin anuales entre las organizaciones en consulta con los gobiernos y las organizaciones indgenas, segn sea oportuno, y desarrollar un procedimiento dentro de las agencias operativas y entre las mismas para ayudar a los gobiernos a asegurar la incorporacin coherente y coordinada de los puntos de vista de los pueblos indgenas en la elaboracin e implantacin de polticas y programas. 26.6...(a) Desarrollar o reforzar los acuerdos nacionales para consultar con los pueblos indgenas y sus comunidades, con la idea de reflejar sus necesidades e incorporar sus valores y el conocimiento y las prcticas tradicionales, y otros, programas de desarrollo que les afecten. 26.8 Los gobiernos debern incorporar , en colaboracin con el pueblo indgena afectado, los derechos y responsabilidades de los pueblos indgenas y sus comunidades en la legislacin de cada pas, adecuados a la situacin especfica del pas. Los pases en desarrollo pueden requerir asistencia tcnica para implantar estas actividades. 26.9 Las agencias de desarrollo internacionales y los gobiernos debern asignar recursos financieros y otros a la educacin y formacin para los pueblos indgenas y sus comunidades, a fin de desarrollar sus capacidades para lograr su autodesarrollo sostenible, y contribuir y participar en el desarrollo sostenible y equitativo a nivel nacional. Deber prestarse particular atencin al reforzamiento del rol de los mujeres indgenas. Fuente: Griffiths, Tom, Consolidando los Logros: Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin de la Poltica Foresta l en las Naciones Unidas (2001), en base a Programa 21, Naciones Unidas (1992).

En su Captulo 26, sobre Poblaciones Indgenas y sus Comunidades, dicho Programa establece el fortalecimiento del papel de los Pueblos Indgenas en la conservacin del medio ambiente. Para ello, establece -entre otros objetivos- el

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GRIFFITHS, Tom, Consolidando los Logros Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin de la Poltica Forestal en las Naciones Unidas. 2001.

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reconocimiento de las tierras y comunidades; y la proteccin de aquellas frente a los riesgos que atenten contra su cultura y hbitat. Por su parte, el principal instrumento jurdico vinculante que surgi de la Cumbre de Ro fue el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CBD), que entr en vigor en 1994. Este Convenio reconoce la contribucin de los Pueblos Indgenas a la mejora, conservacin y difusin de la biodiversidad. Para esto se requiere, ente otros aspectos, que los pases firmantes protejan y promuevan los derechos colectivos de los pueblos indgenas en relacin con sus recursos biolgicos. En el artculo 8-j, el CDB se establece que cada parte Contratante debe, tanto como sea posible y apropiado (...), respetar, preservar y mantener el conocimiento, la innovacin y las prcticas de las comunidades indgenas y locales que conforman estilos de vida tradicionales relevantes a la conservacin y uso sustentable de la diversidad biolgica 128. A la fecha el Convenio ha sido ratificado por 182 Estados. Como otros acuerdos alcanzados en Ro de Janeiro, el Art. 3 de CBD afirma que los Estados tienen el derecho soberano a explotar sus propios recursos de acuerdo con sus propias polticas medioambientales. Sin embargo, las disposiciones de este Convenio no estn exentas de dificultades. Segn seala Tom Griffiths, Aunque la mayora de las disposiciones del CBD afirma o asume el dominio estatal sobre los recursos naturales, los (artculos) 8j, 10c y 10d son disposiciones tiles que tratan las peticiones indgenas para el consentimiento informado (en relacin con el conocimiento), la comparticin de beneficios y el derecho a gestionar sus territorios y recursos de acuerdo con el derecho consuetudinario (...). Estos artculos establecen principios vinculantes, pero no detallan los mecanismos para su implantacin. Estos mecanismos an se estn elaborando por grupos de expertos y por la Conferencia de las Partes (COP) en el Convenio (...) 129. Este articulado -especficamente el punto 8-j, favorable a la aplicacin de los conocimientos indgenas- supone una oportunidad y un riesgo para los conocimientos tradicionales y la biodiversidad en los territorios indgenas. Que tenga uno u otro signo depende de cmo se materialice la legislacin nacional130.

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Cf. ONU (1992) Convenio de Diversidad Biolgica; MARQUETTE, Catherine M. (1996) Indigenous people and Biodiversity in Latin America: A Survey of Current Information, Environment Technical Department. Latin America and the Caribbean Region (LATEN). Banco Mundial, Washington DC. GRIFFITHS, Tom, Consolidando los Logros: Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin de la Poltica Forestal en las Naciones Unidas (2001), en base a Programa 21, Naciones Unidas (1992). Para mayor detalle sobre este aspecto vase: HUENCHUN (1999) En bien de Todas las V idas: Derechos Indgenas, Comercio y Biodiversidad, Doctorado en Estudio de las Sociedades Latinoamericanas. Universidad de Artes y Ciencias Sociales, Santiago, Chile, Mimeo.

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Cuadro 11 Disposiciones relevantes para los pueblos indgenas del Convenio sobre Diversidad Biolgica (extracto)
Artculo 8-j Se someter a su legislacin nacional, respetar, proteger y conservar el conocimiento, las innovaciones y prcticas de las comunidades indgenas y locales que encarnen estilos de vida relevantes para la conservacin y utilizacin sostenible de la biodiversidad y promover su aplicacin ms amplia con la aprobacin y la implicacin de los dueos de tales conocimientos, innovaciones y prcticas, y fomentar la comparticin equitativa de los beneficios obtenidos de la utilizacin de tales conocimientos, innovaciones y prcticas Artculo 10-c Proteger y fomentar el uso consuetudinario de los recursos biolgicos, de acuerdo con las prcticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de conservacin o utilizacin sostenible Artculo 10-d Apoyar a las poblaciones locales para desarrollar e implantar acciones reparadoras en las zonas degradadas donde se haya reducido la biodiversidad Fuente: Griffiths, Tom, Consolidando los Logros: Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin de la Poltica Forestal en las Naciones Unidas (2001), en base a Programa 21, Naciones Unidas (1992).

4.7 La dimensin poltica de los derechos territoriales indgenas: el derecho a la autonoma, la autodeterminacin y el libre consentimiento
Como se ha sealado anteriormente, en el debate terico, poltico y jurdico contemporneo, la nocin de territorios indgenas alude no slo a los derechos de los pueblos indgenas sobre las tierras, los recursos naturales y el patrimonio; sino tambin a la realizacin del principio a la autoderminacin, a traves de los derechos a la autonoma y el consentimiento libre e informado. Este enfoque vincula la dimensin material de la existencia a una dimensin poltica, entendiendo los territorios como mbito de jurisdiccin, control y autogobierno indgena. Aqu reside una de las diferencias claves entre los derechos de las minoras y los derechos de los pueblos indgenas. En palabras de Daes, es inconcebible que un pueblo indgena pueda conseguir la libre determinacin si est separado de su territorio ancestral, o si no tiene verdadera decisin sobre la disposicin de su territorio 131. El reconocimiento de los derechos territoriales indgenas, en su dimensin poltica, es necesario para la plena proteccin de los derechos humanos y liberta131

DAES (2002), ibid.

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des fundamentales de los pueblos indgenas: su integridad y desarrollo cultural tambin depende de manera fundamental de su derecho ininterrumpido a determinar su relacin con todo lo que hay dentro de sus territorios, incluyendo los lugares, las aguas, los animales y las plantas 132. Sin embargo, tal como seala el Relator de la CDH para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas (Rodolfo Stavenhagen), existe un temor en los Estados y en algunos sectores polticos respecto a que el reconocimiento de la autonoma y libre determinacin de los pueblos indgenas, podra socavar la unidad y la integridad de los Estados existentes 133. Sin embargo, la consolidacin de los derechos polticos de los pueblos indgenas al interior de los Estados Nacionales viene a resolver conflictos histricos, y por tanto, puede significar un mejoramiento sustantivo de la convivencia interna. Stavenhagen cita como ejemplo la reciente creacin de la provincia de Nunavut en Canad, que en lugar de debilitar la unidad nacional (...) ha fortalecido la estructura federal del Canad y satisfecho las reclamaciones y aspiraciones del pueblo inuit134. Los Inuit poseen ahora, colectivamente, el 18% de Nunavut, y el acuerdo establece que tendrn un gran control poltico sobre todo el territorio. La tierra es poseda y administrada por la Nunavut Tunngavik Inc., que tambin representa a los Inuit durante el perodo de establecimiento de Nunavut. Muchas tareas relativas al control del uso de la tierra han sido delegadas a tres organizaciones regionales Inuit. Recientemente, la demanda de los pueblos indgenas por el derecho a la autodeterminacin ha sido recogida en el proyecto de Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas (OEA, 2003). En el mismo sentido, se ha redactado el Artculo 3 y el Artculo 30 del proyecto de Declaracin de Derechos Indgenas, actualmente en discusin en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU. En la medida en que el derecho de los pueblos a la libre determinacin es bsico para el pleno disfrute de todos los dems derechos humanos135 y que los pueblos indgenas reclaman para s, legtimamente, el derecho de ser reconocidos como tales, la denegacin de este derecho a estos pueblos es materia pen132

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DAES, (2002 a) Artculo 3 del Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Obstculos y consensos. Ponencia en Seminario Derechos a la Libre Determinacin de los Pueblos Indgenas, Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo Democrtico, New York, 2002. STAVENHAGEN (2002), op. cit. Ibid. T odos los pueblos tienen el derecho a la libre determinacin dice el artculo primero del Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), adoptados porAsamblea la General de Naciones Unidas en 1966.

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Cuadro 12 El caso del territorio de Nunavut, Canad

La creacin de la regin autnoma Nunavut es una regin autnoma, de tipo provincial. La decisin final sobre el establecimiento de Nunavut fue tomada por el gobierno y el parlamento en 1993, despus del plebiscito del 4 de mayo de 1992, en que todos los habitantes de los T erritorios de Noroeste de Canad, blancos, indgenas de otros pueblos e Inuit, votaron mayoritariamente por una divisin territorial y un rgimen de autonoma. Como hacia 1993 no exista una capital ni oficinas gubernamentales, se fij abril de 1999 como fecha para el establecimiento de Nunavut. Antes de esta fecha se deba construir una infraestructura completamente nueva. En Nunavut, todos los habitantes tienen los mismos derechos polticos y sociales, independientemente de su pertenencia tnica. El nuevo territorio tiene poderes similares a los otros dos territorios que forman Canad, aunque menores a las provincias. Cuenta con un Parlamento, integrado por 19 miembros electos que no pertenecen a partido poltico alguno, y un primer ministro y un secretario nombrados por consenso. Su estructura administrativa es altamente descentralizada y cuenta con una avanzada tradicin parlamentaria. Todos los ciudadanos tienen el derecho a elegir y ser elegidos representantes. Los ciudadanos de Nunavut estn a cargo de la educacin, la salud y la asistencia social. El idioma de trabajo del gobierno es el inukitut, pero los servicios gubernamentales tambin estn disponibles en ingls y francs. Esta lengua formaba parte del currculum escolar y se usa regularmente en radio y televisin locales. El acuerdo sobre tierras y recursos naturales Los Inuit no desvincularon sus reclamaciones de tierras de sus derechos polticos, por eso las negociaciones comprendieron ambos asuntos. Despus de aprobada la creacin de la regin autnoma, en octubre de 1992 se realiz un segundo plebiscito, slo entre la poblacin Inuit de Nunavut, para sancionar la propuesta de acuerdo negociada entre las organizaciones Inuit y el Gobierno relativa a las reclamaciones de tierras y recursos, y se aprobaron mayoritariamente los trminos del acuerdo. Acuerdo sobre propiedad de la Tierra El acuerdo de reivindicacin de tierras otorga a los Inuit el derecho de propiedad del 18% de Nunavut, (aproximadamente 354.000 km2) La tierra, a la que los Inuit ya no tienen el pleno derecho de propiedad, son las llamadas Tierras de la Corona. Este punto es meridianamente claro para ilustrar la diferencia entre demanda de un territorio jurisdiccional (la regin autnoma) y las reclamaciones de propiedad de tierra. Acuerdo sobre recursos naturales: propiedad, acceso y aprovechamiento En un 10% de la superficie en la cual hay propiedad de la tierra incluye derecho de propiedad al subsuelo y a sus recursos naturales. Se les otorga la exclusividad u otros derechos preferenciales, a la caza, la pesca u otro usufructo del rea del resto del 82% de su antiguo territorio (inclusive las zonas martimas) que han utilizado desde el comienzo de los tiempos. Tienen derecho a la recepcin de una parte de los ingresos por concepto de explotacin de petrleo, gas y minerales en todo Nunavut, a la vez que tendrn un cierto derecho prioritario al empleo. Fuente: www.nunavut.com

diente en la agenda mundial de los derechos humanos. Los Estados deberan adoptar los proyectos de Declaracin sobre los Derechos Indgenas que estn siendo discutidos en la CDH y en la OEA, respetando plenamente los artculos que se refieren al derecho a la libre determinacin. Los Estados que an no lo han hecho tambin deberan ratificar el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales.
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Finalmente, en el mbito del consentimiento previo, libre e informado, el Artculo 7(1) el Convenio 169 de la OIT prev que: Los pueblos interesados debern tener el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural.
Cuadro 13 Proyecto de Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas Asamblea General de la OEA, Santiago de Chile, 2003
Artculo III. Al interior de los Estados se reconoce el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas, en virtud del cual pueden definir sus formas de organizacin y promover su desarrollo econmico, social y cultural. Artculo XX. Derecho al antogobierno (1) Los pueblos indgenas, en el ejercicio del derecho a la libre determinacin al interior de los Estados, tienen derecho a la autonoma a autogobierno en lo relativo a, entre otros, cultura, lenguaje, espiritualidad, educacin, informacin, medios de comunicacin, salud, vivienda, empleo, bienestar social, mantenimiento de la seguridad comunitaria, relaciones de familia, actividades econmicas, administracin de tierras y recursos, medio ambiente e ingreso de no-miembros; as como a determinar los medios y formas para financiar estas funciones autnomas. Fuente: OEA

Este artculo es uno de los principios generales del Convenio y brinda un marco dentro del cual pueden ser interpretados los dems. Aunque condicionado y debilitado por la frase en la medida de lo posible, la disposicin reconoce que los pueblos indgenas tienen derecho a alguna medida de autogobierno respecto de sus instituciones sociales y polticas; y a determinar la direccin y naturaleza de su desarrollo econmico, social y cultural. Otros principios generales del Convenio requieren la participacin y consulta con el objetivo de lograr consentimiento y negociaciones de buena fe. Por su parte, en la Recomendacin General de 1977, el Comit sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial dio una explicacin sobre las obligaciones estatales y los derechos indgenas conforme al Convenio 169, llamando a los Estados partes a : ...asegurar que los miembros de los pueblos indgenas tengan igualdad de derecho con respecto a su participacin efectiva en la vida pblica, y no tomar ninguna decisin directamente relacionada con sus derechos e intereses sin su previo e informado consentimiento. En el ao 2000, en sus Observaciones Finales sobre el Informe de Australia, el mismo Comit reiter ... su recomendacin de que el Estado parte asegure la efectiva participacin de las comunidades aborgenes en la toma de decisiones que afecten a sus derechos a la tierra, con arreglo a lo dispuesto en el apartado c) del artculo 5 de la Convencin
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Cuadro 13 Extracto de la Declaracin de los Derechos Indgenas, Naciones Unidas

Artculo 3 Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Artculo 30 Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras, territorios y otros recursos, en particular el derecho a exigir a los Estados que obtengan su consentimiento, expresado con libertad y pleno conocimiento, antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras, territorios y otros recursos particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo. Tras los acuerdos con los pueblos indgenas interesados, se otorgar una indemnizacin justa y equitativa por esas actividades y se adoptarn medidas para mitigar sus consecuencias nocivas de orden ambiental, econmico, social, cultural o espiritual. Fuente: ONU

y en la Recomendacin general XXIII del Comit, que recalca la importancia de que los aborgenes den su consentimiento con conocimiento de causa. En consecuencia, los Estados nacionales, los organismos internacionales y los diversos sectores sociales, precisan reconocer y afirmar la autoridad de los pueblos indgenas para poseer tierra y otros recursos; entrar en negociaciones y regular los asuntos de sus miembros, de acuerdo con el derecho consuetudinario y con el respeto a sus derechos humanos. Ello puede diferir significativamente de las legislaciones nacionales; pero es preciso aceptar que los pueblos indgenas tienen el derecho a determinar su propio futuro y reconocer legalmente este derecho. Adems, se debe permitir y alentar que los pueblos expresen sus opiniones y puedan tomar decisiones autnomas e informadas sobre sus territorios, conforme a sus propios procesos y a travs de sus propias instituciones.

4.8 Hacia una nueva poltica para los derechos de los pueblos indgenas en Chile
En 1995, la oficialista y moderada revista de Instituto Indigenista Interamericano de la OEA, en un editorial titulado Liberalismo fundamentalista contra los indgenas, resuma crudamente la situacin de los pueblos indgenas y sus territorios en Amrica Latina, sealando que la crisis econmica de los aos 80 y la recomposicin del sistema poltico-econmico a nivel mundial, han dado cabida a una corriente liberal convertida rpidamente en casi una nueva religin del Estado. Esta corriente aspira a reducir al Estado a su mnima expresin y a erradicar todo lo que considere un obstculo al desarrollo capitalista, incluyendo la modernizacin e integracin de las comunidades indgenas bajo los criterios
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Instituto Indigenista Interamericano, Editorial: Liberalismo fundamentalista contra los indgenas Amrica Indgena ol. V L.V. N 3, Mxico, 1995.

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del libre mercado. Por esta causa, dicha corriente no slo vulnera los derechos de los indgenas, sino que est poniendo en riesgo su existencia como pueblos133. No es extrao que a mediados de los aos 90 el Instituto Indigenista Interamericano desapareciera, en paralelo al paulatino desmantelamiento de los programas estatales indigenistas de desarrollo y la consolidacin del paradigma neoliberal, de la mano de la globalizacin econmica. Simultneamente, en todo el mundo emergen conflictos sociales por la defensa de los territorios, los recursos naturales y el medio ambiente. En este contexto, se inicia en la OEA la discusin para una Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas, en donde uno de los captulos fundamentales que concentra la discusin entre representantes de los Estados, las organizaciones indgenas y los expertos, es el que trata de los derechos territoriales. En este escenario, el caso de Chile resulta paradojal. Pues un lado, ha sido pionero en Amrica Latina en la implementacin de reformas estructurales neoliberales -en rigor, fue el laboratorio de un modelo- las que hicieron sentir sus impactos territoriales tempranamente. Por otro, el indigenismo chileno de la transicin se mantuvo ajeno a las corrientes movilizadoras de la regin, conservando en lo fundamental las ideas tradicionales del campesinismo y el paradigma reduccional. La transicin democrtica replic un estilo de poltica neo-indigenista anacrnica e ineficiente para la gestin de la relacin entre los pueblos indgenas, y el Estado. En toda Amrica Latina, mientras avanzan las reformas neoliberales y sus impactos, irrumpen las reclamaciones territoriales, obligando a los Estados -con diferentes alcances y resultados- a reconocer los derechos indgenas. En cambio en Chile, el pas neoliberal modelo, durante toda la dcada de los 90 y a comienzos del siglo XXI, la legislacin y las polticas pblicas siguen estancadas en un extemporneo y autocomplaciente indigenismo tradicional. Recin en el ao 2004, el indigenismo oficial se mostr dispuesto a incorporar nuevos conceptos en el encuadre de la cuestin indgena como asunto de derechos, para reformar las polticas pblicas. Sin embargo, esta apertura no se tradujo en cambios significativos y la poltica indgena nacional, tal como la poltica ambiental, sigue siendo insuficiente e inapropiada frente a las tendencias internacionales, las demandas de los pueblos indgenas en Chile y los graves problemas de sustentabilidad del modelo de desarrollo vigente en el pas. Hoy se dispone de tres perspectivas chilenas para el abordaje de la problemtica indgena en Chile. La primera es recogida en el Informe y Recomendaciones de la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato, del gobierno de Chile, presentado el ao 2003. Este informe recomienda simultneamente el reconocimien147

to de los derechos territoriales indgenas y el fin del Fondo de Tierras, para terminar con las reclamaciones por la va de una Comisin de Reparacin, que atender slo los casos de tierras usurpadas de Ttulos de Merced. Claramente, tales sugerencias no resuelven el problema del reconocimiento de las comunidades indgenas como pueblos; la obligacin del Estado de reparar su deuda histrica respetando la soberana indgena sobre las tierras ancentrales; y la obligacin del Estado y la sociedad chilena de respetar y garantizar el ejercicio de los derechos humanos, individuales y colectivos, universales y especficos de los indgenas. Paralelamente, se cuenta con las propuestas del Instituto Libertad y Desarrollo (institucin adscrita a la corriente radical neoliberal), relativas a la cuestin mapuche. Sus anlisis fueron evolucionando desde incipientes crticas respecto a la gestin de CONADI y el gobierno frente a los conflictos de tierras, donde rechazan la propia existencia de polticas indgenas, hasta llegar al ao 2003 con una completa e indita re-elaboracin conceptual del pensamiento conservador neoliberal chileno. Sostiene que s existen derechos culturales de los mapuches en tanto minora tnica (toda una novedad para el dicho sector), pero afirmado que el problema indgena principal es de pobreza, problemtica en que la tierra no desempea un papel central, puesto que la mayor parte de la poblacin indgena radica en zonas urbanas. En consecuencia, esta institucin sugiere que los recursos destinados a la compra de tierras, sean reorientados hacia el desarrollo social, coincidiendo con la corriente ms conservadora del indigenismo tradicional chileno. Finalmente, destacan en Chile las doctrinas jurdicas penales desarrolladas y aplicadas en el procesamiento a dirigentes y comuneros mapuches, que a travs de diversas normativas (una de ellas, heredada del perodo dictatorial: la Ley Antiterrorista), criminalizan y sancionan duramente las reclamaciones territoriales, sin garantizar el debido proceso, ni juicio justo a dirigentes y representantes indgenas, como lo han denunciado organizaciones indgenas, de derechos humanos y observadores internacionales. Por otro lado, se han internacionalizado los escenarios de la cuestin indgena. Desde 1996, cada vez ms denuncias fundadas de violacin de a los derechos humanos se presentan por parte de personas y organizaciones mapuches, ante la Comisin Interamericana, contra el Estado de Chile. Son significativos los casos de la Central Ralco, en la Cuenca alta del ro Bo Bo, VIII Regin, y de los 144 mapuches condenados en 1992, en que el Estado reconoci textualmente que se cometieron aberraciones jurdicas. El conflicto emblemtico de la transicin democrtica -las centrales hidroelctricas del Alto Bo Bo- finalmente lleg a un fallo sancionatorio del Estado chileno por
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parte de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que lleg cuando las obras estaban concluidas y el dao realizado. Debido a ello el Estado slo procedi a compensar a los afectados. Desde 1997 a 2005, la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los mapuches volvi a ponerse en la mira de la comunidad internacional. Dos misiones inspectivas de la Federacin Internacional de Derechos Humanos, otra de Amnista Internacional y, en el 2003, la visita oficial del Relator de Naciones Unidas para verificar el estado de los derechos indgenas en Chile, son muestra de la preocupacin internacional y de la apertura del expediente Chile en esta materia.Es la cuarta perspectiva,la de los derechos. As le pese, el Estado chileno debe resignarse a que los derechos de los indgenas ya no son un asunto domstico. Pero la elite poltica, cultural y econmica ha tenido enormes dificultades para comprender y aceptar que en el mundo contemporneo y globalizado, hay algunos estndares mnimos en materia de reconocimiento y respecto de los derechos indgenas que es preciso respetar, aunque sea como una condicin de la insercin global, un requisito de mercado. En la actualidad, la cuestin indgena en Chile ha ganado densidad conceptual y visibilidad como un elemento fundamental del debate pblico. Ha generado solidaridad en diversos sectores de la sociedad chilena, especialmente en aquellos sectores crticos de la globalizacin neoliberal, afines a la defensa de los derechos humanos y de la soberana sobre los recursos naturales, si bien los diversos actores presentan un amplio rango de matices en sus respectivos discursos. Pero esta corriente resulta indita para la elite intelectual y poltica chilena, donde el debate an permanece en crculos cerrados y autorreferidos. Existe consenso generalizado en que la poltica oficial est completamente agotada, y es predecible que el movimiento indgena retormar con nuevos bros la movilizacin por su derecho a existir. Los derechos de los pueblos indgenas y la sustentabilidad de sus territorios son el principal asunto pendiente del proceso de transicin democrtica de Chile de cara al Bicentenario. Los derechos indgenas existen, no son una fantasa, ni una subversin. Emanan de su propia existencia como pueblos y, en tanto derechos humanos, constituyen un lmite a la soberana del estado. Derechos que se realizan ejercindolos. Chile es un pas pluritnico y multicultural, sostuvo la Presidenta Michelle Bachelet en Nueva Imperial en enero de 2006, cuando era candidata. Pues bien, esa declaracin exige tomar los derechos de los pueblos indgenas en serio. Partamos por el Convenio 169. Y sigamos con las reformas sectoriales de recursos naturales, para garantizar sustentabilidad territorial y democrtica.

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