Gestión Social Integral, Antecedentes y Transformaciones

GESTIN SOCIAL INTEGRAL
ANTECEDENTES Y TRANSFORMACIONES: UN RECORRIDO POR SU HISTORIA
Secretara Distrital de Integracin Social Bogot D.C. 2011
GSI: Antecedentes y Transformaciones
Este
documento
muestra
el
recorrido
histrico
las
diferentes
transformaciones de la estrategia de gestin social integral. Se inicia con el contexto social, poltico y econmico desde la dcada de los noventa hasta la actualidad y luego muestra las diferentes caractersticas conceptuales y de implementacin que ha tenido la gestin social integral en la dcada de los noventa hasta el 2003, luego cmo se desarrolla entre 2004 y 2007, finalizando con el periodo 2008 a 2010.
Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas
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GESTIN SOCIAL INTEGRAL ANTECEDENTES Y TRANSFORMACIONES: UN RECORRIDO POR SU HISTORIA
Bogot, Agosto de 2011
GSI: Antecedentes y Transformaciones ALCALDA MAYOR DE BOGOT SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL Carrera 7 No. 32 - 16 pbx: 327 9797
CLARA EUGENIA LPEZ OBREGN INS EVIRA ROLDN PARDO LEONARDO RODRGUEZ LPEZ JOHNNY MARLON CRDENAS LUIS GUILLERMO SARAY PEDRO AGUSTN VALENCIA LASERNA JUAN FERNANDO RUEDA GUERRERO ALBERTO TORRENTE FERNNDEZ DORIS PRIETO MESA DIEGO EMILIO OJEDA MONCAYO ANBAL FERNANDO OSPINA DEYANIRA PERDOMO CUELLAR Alcaldesa Mayor (D) Secretaria Distrital de Integracin Social Subsecretaria Director de Anlisis y Diseo Estratgico Director de Gestin Corporativa Director Territorial Director Poblacional Oficina Asesora Jurdica Oficina Asesora de Comunicacin Subdirector de Investigacin e Informacin Subdirector de Diseo, Evaluacin y Sistematizacin Coordinadora del Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin las Polticas Pblicas
Centro de Investigacin para la Gestin y Evaluacin de las Polticas Pblicas Direccin de Anlisis y Diseo Estratgico Autoras Gloria Stella Gallego Plazas Deyanira Perdomo Cullar Martha Ligia Prado Hernndez Mara del Pilar Surez Sebastin Compiladora
Gestin Social Integral, Antecedentes y Transformaciones: un recorrido por su historia / Gloria Stella Gallego Plazas, Deyanira Perdomo Cullar, Martha Ligia Prado Hernndez, Mara del Pilar Surez Sebastin Bogot: Secretara de Integracin Social, 2011 85 p.: tablas e ilustraciones. Incluye referencias bibliogrficas (p. [79] 83)
Sandra Luca Pez Snchez
ISBN: 978 958 8223 90 2

1. Gestin Social Integral 2. Estrategia 3. Gestin Pblica 4. Antecedente. I. Gallego Plazas, Gloria Stella II. Perdomo Cullar, Deyanira III. Prado Hernndez, Martha Ligia IV. Surez Sebastin, Mara del Pilar V. Secretara Distrital de Integracin Social. Diciembre de 2011
www.integracionsocial.gov.co
GSI: Antecedentes y Transformaciones TABLA DE CONTENIDO

1. PRESENTACIN ............................................................................................................................. 5 2. EL ESTADO Y LA GESTIN PBLICA ................................................................................... 7 2.1 CONTEXTO SOCIAL, POLTICO Y ECONMICO ........................................................... 8 A manera de conclusiones ................................................................................................................. 15 3.1POLTICA SOCIAL EN LOS NOVENTAS ............................................................................. 16 A manera de conclusiones ................................................................................................................. 30 4. GESTIN SOCIAL INTEGRAL: CONCEPTOS Y DESARROLLO ............................... 31 4.1 CONTEXTO CONCEPTUAL 2004-2007.................................................................................. 31 4.1 La intervencin integral en el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, un Compromiso contra la Pobreza y la Exclusin ...................................................................... 31 4.1.2 El comienzo: La intervencin integral en el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS)............................................................................................................... 35 La Integralidad ...................................................................................................................................... 36 La Gestin Social Integral (GSI) en la Secretara Distrital de Integracin Social ................ 38 Pobreza, Exclusin y Calidad de vida ............................................................................................. 39 Territorio y Descentralizacin .......................................................................................................... 42 Territorio y Participacin ................................................................................................................... 44 Acciones de Implementacin 2004-2007 ....................................................................................... 46 Las rutas locales .................................................................................................................................... 49 Las jornadas de servicios integrales ............................................................................................... 51 A manera de conclusiones ................................................................................................................. 52 4.2 CONTEXTO CONCEPTUAL 2008- 2010 ................................................................................ 54 Atencin Primaria en Salud - APS ................................................................................................... 54 Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud -EPCVYS ............................................... 57 Gestin Social Integral ....................................................................................................................... 59 Estrategia Promocional de Equidad en Calidad de Vida como concrecin de .................... 62 Calidad de Vida .................................................................................................................................... 63 Pobreza y Calidad de Vida ................................................................................................................. 64 Universalidad ......................................................................................................................................... 64 Integralidad ............................................................................................................................................ 65 Descentralizacin ................................................................................................................................. 65 Participacin .......................................................................................................................................... 66 Trabajo Transectorial .......................................................................................................................... 68 Territorio ................................................................................................................................................ 69 Desarrollo de Capacidades ................................................................................................................ 70 Presupuestos Adecuados .................................................................................................................... 71 4.2.1 Acciones De Implementacin 2008 - 2010 ......................................................................... 72 A manera de conclusiones ................................................................................................................. 74 5. CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 77 6. Bibliografa ........................................................................................................................................ 79
GSI: Antecedentes y Transformaciones 1. PRESENTACIN La Constitucin de 1991, traz diferentes transformaciones tanto en la organizacin del Estado, a travs de la descentralizacin, como en la relacin del mismo con la ciudadana, con el aumento de mecanismos de participacin y la creacin de mecanismos de control ciudadano; transformaciones que le dieron otro horizonte a las polticas sociales, en la medida en que se buscaba promover la participacin, la democracia, la descentralizacin y la garanta de los derechos sociales. En ese sentido, se plantea un doble rol del Estado, en tanto debe realizar acciones para la garanta de los derechos adems de plantear acciones que faciliten y promuevan la participacin de la ciudadana. La Secretaria Distrital de Integracin Social SDIS, a lo largo de su historia ha ido transformando y orientando su quehacer en el desarrollo de acciones que mejoren las condiciones de calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas del Distrito Capital. Como se evidencia desde su creacin mediante el Acuerdo 78 del 10 de diciembre de 1960, el Departamento Administrativo de Proteccin y Asistencia Social, estaba a cargo de todas las funciones especficas de asistencia y proteccin social del Distrito. A travs del Decreto 3133 de 1968, se plantea la reforma de la organizacin administrativa del Distrito Especial de Bogot, lo que genera el primer cambio de la entidad denominndola Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS, sealando su accionar alrededor de la asistencia social y la beneficencia. En el ao 2006, a travs del Acuerdo 257, el Concejo de Bogot crea la Secretara Distrital para la Integracin Social SDIS, reglamentado por medio del Decreto 556 de 29 de diciembre de 2006 de la Alcalda Mayor, proyectando a la SDIS como lder y rector en la formulacin, adopcin, desarrollo y evaluacin de las Polticas Pblicas para la Integracin Social de la ciudad, a travs del establecimiento de polticas pblicas que disminuyan la pobreza, la inequidad social y la exclusin de los ciudadanos de Bogot.1 Esta misin, ha hecho que para la SDIS sea un tema fundamental el establecer estrategias que contribuyan al cumplimiento de sus funciones en el Distrito, desde una perspectiva participativa y coherente con la realidad local, especialmente cuando se trata de contribuir con la formulacin de poltica social. La estrategia de Gestin Social Integral -GSI, es adoptada como: la estrategia para la implementacin de la Poltica Social en el Distrito, que promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegura la sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el protagonismo de la poblacin en los territorios2. En ese sentido resulta importante identificar cmo se ha realizado el proceso de implementacin de dicha estrategia en el desarrollo de la Poltica Social en el Distrito; para lograrlo es necesario
1 Tomado de la pgina Web de la Secretara Distrital para la Integracin Social. [Consultado 30-04-10] <www.secretaraparalaintegracinsocial.gov.co> 2 ALCALDA MAYOR DE BOGOT. Plan de Desarrollo Econmico, Social, Ambiental y de Obras Pblicas para Bogot, D. C., 2008 2012 Bogot Positiva: Para Vivir Mejor, art. 6. 2008. [Consultado 15-04-10]. Disponible en: <http://www.samuelalcalde.com/images/stories/audio/acuerdo.pdf>
GSI: Antecedentes y Transformaciones identificar como ha sido su proceso de construccin, sus antecedentes y orgenes, as como los diversos conceptos que la rodean y dotan de contenido. En este marco, la SDIS a travs de su Centro de Investigacin-, se ha propuesto realizar un estudio sobre el desarrollo de la GSI en la ciudad. Para este propsito, el siguiente documento evidencia dos aspectos determinantes para la configuracin de la GSI: 1. Los antecedentes sociales, polticos y econmicos en el marco de las transformaciones del Estado que permiten dar cuenta de las transformaciones de las acciones de los gobiernos en materia de poltica social y de las dinmicas demogrficas que reconfiguran la conformacin de las ciudades y las respuestas estatales a este fenmeno. 2. Los antecedentes conceptuales de la GSI y sus transformaciones en las ltimas dos administraciones (2004-2007; 2008-2010) con el fin de entender de dnde vienen los principales conceptos que cruzan la estrategia y los cambios en sus enfoques de acuerdo a las dinmicas a las que se ha enfrentado.
GSI: Antecedentes y Transformaciones 2. EL ESTADO Y LA GESTIN PBLICA El papel del Estado en la sociedad y la gestin de los gobiernos a travs de la administracin pblica, se han visto mediados histricamente por los diversos roles que se le han asignado al primero en diferentes momentos. Del Estado liberal clsico fundamentado en la premisa dejar hacer, dejar pasar y que propenda por la mnima intervencin de ste en el mercado, se dio paso al modelo de intervencionismo estatal que le asign al Estado un rol regulador del mercado y del desarrollo de la sociedad, lo que llev al surgimiento del Estado de Bienestar3. Durante los ltimos aos, y a raz de la crisis del modelo de bienestar consolidado en la dcada de los 80, ha predominado el discurso de asignarle nuevamente al mercado y a la accin privada el desarrollo de la sociedad y la distribucin y asignacin de recursos existentes, lo que conllev al desmonte del Estado interventor y la aparicin de un Estado mnimo4, desregularizando la economa en pro de la consolidacin del modelo neoliberal5. En esta lnea, las acciones gubernamentales y la gestin pblica, expresadas a travs de la intervencin estatal mediante polticas pblicas y las acciones de los actores encargados de gobernar, tambin se ven permeadas por los cambios en la estructura estatal y su rol asignado. El paso de grandes cuerpos burocrticos a la incorporacin de una estructura tecnocrtica como paradigma para la administracin de lo pblico as como la sustitucin del enfoque universalizador propio del modelo desarrollista por el enfoque focalizador neoliberal en las polticas sociales, son algunos de los principales cambios en este sentido:
[en el Estado de Bienestar] las polticas sociales tuvieron la intencin de corregir las consecuencias negativas generadas por la acumulacin del capital. En este sentido tenan una finalidad redistributiva y equitativa frente a la necesidad, con una perspectiva compensatoria y correctiva. () la intencin de la poltica neoliberal fue reducir las responsabilidades y acciones del Estado, depositando en la sociedad civil la responsabilidad por el desenvolvimiento social. Las consecuencias que produjeron fue la diversificacin de las polticas pblicas en acciones puntuales y focalizadas, respondiendo a las consecuencias de los procesos de la reconversin y su influencia en el mercado de trabajo6
A estos cambios se le suman adems la rpida y fuerte reconfiguracin de las dinmicas poblacionales, que conllev a la estructuracin de nuevos territorios y prcticas sociales en las
3 VARGAS VELSQUEZ, Alejo. Gobernabilidad, Gestin Pblica y Gobernanza En: MEDINA GALLEGO, Carlos y otros La Gestin Pblica Participativa en el contexto de la Gestin Social Integral Universidad Nacional de Colombia, Bogot 2008 4 Frente a la nocin de Estado mnimo, es necesario plantear la crtica que aduce que la idea de que ms Estado es salir del neoliberalismo. Esta es una caracterizacin que desconoce que el neoliberalismo no es Estado mnimo sino un Estado que interviene intensamente a favor del capital aunque se desentiende de sus funciones sociales; que cumple con un papel fundamental expropiatorio para transferir riqueza social y de los trabajadores y consumidores pobres al capital (privatizaciones de empresas y de recursos naturales (); se estatiza la poltica para subordinarla a los intereses capitalistas. STOLOWICZ, Beatriz La izquierda que gobierna en Amrica Latina: elementos para un balance poltico en Stolowicz et. al. Gobiernos de izquierda en Amrica Latina, un balance poltico Ediciones Aurora Bogot 2008 Pg. 359 5 VARGAS VELSQUEZ, Alejo. Ibd. Pg. 10 6 SATRIANO, Cecilia Pobreza, Polticas Pblicas y Polticas Sociales Revista Mad. No.15. Septiembre 2006. Departamento de Antropologa. Universidad de Chile. [Consultado 30-0510] < http://www.revistamad.uchile.cl/15/satriano.pdf>
GSI: Antecedentes y Transformaciones ciudades a lo largo de las ltimas dcadas, y que influy notablemente en las polticas y acciones de los gobiernos en la administracin pblica. Es en este marco de redimensin de la estructura y rol del Estado que se presenta el siguiente contexto social y poltico, como parte del anlisis necesario para comprender la estrategia de Gestin Social Integral y sus transformaciones a lo largo de las tres ltimas administraciones distritales. A continuacin, se presentan los principales cambios sociales, polticos y econmicos, que en los planos internacional, nacional y local, marcaron el derrotero de accin de los Estados durante las ltimas dos dcadas, desde el ao 1990 hasta el 2010.
2.1 CONTEXTO SOCIAL, POLTICO Y ECONMICO 2.1.1 Contexto Internacional: Del intervencionismo estatal a la liberalizacin de la economa
La dcada de los 80 est marcada principalmente por las polticas de ajuste y de reforma estructural impuestas por el denominado Consenso de Washington. Este conjunto de reglas de poltica econmica orientadas a Latinoamrica, expresaba a travs de 10 puntos, entre los que se destacan la disciplina fiscal, las privatizaciones y la desregulacin estatal, la necesidad de orientar las medidas econmicas de los gobiernos de pases en desarrollo con el fin de garantizar un mejor desarrollo econmico. A partir de dicho consenso las medidas econmicas adoptadas a lo largo de la dcada de los noventas en Amrica Latina, llevaron a la disminucin de la inversin en la poltica social y por tanto, al aumento de la brecha en la distribucin de ingresos en toda la regin y a la orientacin de sus acciones para atender las personas en condicin de pobreza a travs de la entrega de bienes y servicios, financiados a travs de Fondos de Inversin Social, administrados por el Estado. Este panorama caracteriza el accionar de la poltica social en focalizacin, descentralizacin y privatizacin7 Durante este perodo en Amrica Latina se presenta la aparicin de movimientos sociales que tienen como objetivo hacer oposicin a las polticas neoliberales y la exigencia de polticas sociales que contribuyan a la redistribucin de la riqueza, tales movimientos se relacionan con organizaciones de trabajadores, de indgenas, de campesinos, entre otros.8. Para Garcs (2003), los objetivos los movimientos sociales son: a) Constituir luchas, aspiraciones y propuestas de cambio social y poltico que resisten al neoliberalismo, y que incidan en los inestables sistemas polticos latinoamericanos; b) Generar prcticas y discursos de transformacin socio cultural que produzcan cambios en los valores, conductas y relaciones sociales en el poblamiento, la vida comunitaria, las relaciones de
7 AHUMADA, Consuelo. Poltica Social y reforma de salud en Colombia. Papel Poltico No. 7 abril de 1998. p, 9 35. 8 Algranatti, Seone; TadeI. Disputas sociales y procesos polticos en Amrica latina: Revista Cronologa Enero - abril 2004.
GSI: Antecedentes y Transformaciones gnero, la fe religiosa y ms ampliamente en la solidaridad social9. Tales movimientos adems de buscar polticas que les garanticen un mejoramiento de sus condiciones sociales, redistribucin de la tierra, empleo digno, proteccin social, etc., tambin comienza a cuestionar la autonoma del Estado para Gobernar, lo cual se refleja en los cambios de eleccin de gobernantes en la mayora de pases Latinos, en la medida en que los elegidos no hacen parte de los grupos polticos tradicionales, sino que hacen referencia a coaliciones de partidos o a nuevos movimientos polticos, como ejemplo las eleccin de presidente de Bolivia, Ecuador y Brasil. La primera dcada del siglo XXI arranca con la fuerte consolidacin del modelo neoliberal y la recuperacin econmica de Estados Unidos despus de una crisis econmica mundial generalizada, lo que implica para la regin (Amrica Latina) la profundizacin del proceso de desestatizacin a travs de fuertes procesos de privatizacin de empresas pblicas y la reduccin del papel del Estado en la sociedad pero ello [la crisis] no se tradujo en el resquebrajamiento de los principios conceptuales originales del denominado Consenso de Washington, sino que estos traspis ayudaron incluso a fortalecerlos, ya que muchos polticos defendieron que si se haba fallado se deba precisamente a que no se haban aplicado las reformas con la intensidad debida10 En Amrica Latina, el comienzo del siglo XXI trajo consigo la consolidacin de los regmenes democrticos en transicin desde la pasada dcada, producto de aos de regimenes dictatoriales en los pases de la regin, sobre todo en el cono sur. Aunado a esto, y a raz de la crisis de los proyectos neoliberales,11 en gran parte de los pases comienzan a instalarse gobiernos denominados de izquierda o de centroizquierda. Sin embargo, un hecho marcara el derrotero poltico de la regin y la aparicin de dos polos enfrentados en una correlacin de fuerzas por determinar la mayor influencia en la zona. El 11 de abril de 2002, Venezuela es tomada por un nuevo golpe de estado contra el presidente Hugo Chvez. Despus de violentos enfrentamientos entre las fuerzas golpistas y los simpatizantes del rgimen, este ltimo es restaurado y el depuesto presidente reintegrado a su cargo. Este acontecimiento determin un cambio en las relaciones entre los pases latinoamericanos y los EE.UU, pues contribuy a crear un fuerte bloque opositor a la potencia del norte liderado por Venezuela, Ecuador y Bolivia, quienes, gracias a la bonanza petrolera del primero, consiguieron frenar varias de las polticas estadounidenses planeadas para la regin como el ALCA12- y que encontraban en pases como Colombia y Per sus principales aliados. En el marco de las acciones de estos gobiernos, se presenta un cambio tanto en la mirada sobre la economa y la manera como sta debe abordarse, como sobre las polticas sociales que desde estos deben implementarse. El neoliberalismo trajo consigo una nueva forma de concepcin de la intervencin estatal:
9 GARCS, M Los movimientos sociales en Amrica Latina en el contexto actual. Escuela de Trabajo Social Universidad de Crdoba, 20 de junio de 2003 10 PEREZ HERRERO, Pedro, citado por VARGAS VELSQUEZ, Alejo. Op Cit. P. 10 11 ESTRADA ALVAREZ, Jairo Proyectos de izquierda y gobiernos alternativos. Un anlisis de la experiencia colombiana reciente en Stolowicz et. al. Gobiernos de izquierda en Amrica Latina, un balance poltico Ediciones Aurora Bogot 2008 12 El movimiento continental contra el Tratado de Libre Comercio para las Amricas ALCA, fue direccionado principalmente por movimientos sociales de toda Amrica Latina en articulacin con los gobiernos de los pases ya mencionados

Las polticas pblicas se interpretaron slo a la accin de los sectores sociales, parcializando la capacidad del Estado de responder a los efectos ocasionados por las polticas econmicas y reduciendo su actuacin a situaciones de emergencias. Las polticas sociales derivadas de estas polticas pblicas, se caracterizaron por destinar un alto costo presupuestario para su implementacin y resultados poco eficaces para resolver los problemas derivados de la pobreza. Los programas sociales se convirtieron en un mecanismo de control social, a travs de los cuales los actores con mayor poder ejercen una fuerte influencia para legitimar las perspectivas e ideologas en las zonas de pobreza. Enfocado de esta manera, el campo de la asistencia social termina produciendo una burocratizacin de las polticas pblicas y un marcado perfil fragmentado caracterizado por la desarticulacin de las acciones, la falta de competitividad y la inequidad en la distribucin de recursos13
Frente a este panorama, la mayor parte de los pases latinoamericanos que se reconocen como parte de un proyecto de izquierda y que por su postura poltica supondran un cambio en la forma de intervencin que vena predominando, se ven enfrentados a mantener la estabilidad de un rgimen en un contexto que no est preparado ni dispuesto para el cambio. 2.1.2 El Contexto Nacional
La dcada de los 90s marca un cambio fundamental en la estructura poltica del Pas: la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente a travs de la cual se promulga una nueva Constitucin en 1991, en la que Colombia pasa de ser un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, descentralizado, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtico, participativo y pluralista14, lo cual supone una transformacin en el rol del Estado frente a la garanta de derechos y a la Poltica Social como una herramienta de materializacin de los mismos15. Implica adems un cambio en la concepcin de la participacin ciudadana, fortaleciendo la perspectiva de construccin de una democracia participativa sobre una representativa. La realidad social, poltica y econmica de la sociedad colombiana durante el perodo 1990 2002, se caracteriz por problemas de: exclusin social, prdida de credibilidad y confianza en las instituciones y sus gobernantes, desigualdad de ingresos y riqueza, dependencia econmica, debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, creciente corrupcin administrativa, impunidad generalizada, prcticas clientelistas, mltiples violencias, y la existencia y degradacin del conflicto armado , presencia del narcotrfico en el poder ejecutivo y una serie de asesinatos polticos. Este perodo cuenta con tres planes de desarrollo en los Gobiernos de Csar Gaviria Trujillo: la Revolucin Pacfica 1990 1994, que conceba la accin estatal con fines de concentracin y focalizacin de responsabilidades fundamentales de los ciudadanos y acciones dispuestas a brindar oportunidades econmicas basados en los mercados, la informacin, el capital humano y las externalidades. Ernesto Samper: El Salto Social 1994- 1998, el cual buscaba promover la equidad y la participacin de la mujer, promoviendo los proyectos sociales con perspectiva de gnero. Adems
13 SATRIANO, Cecilia. Ibid 14 Constitucin Poltica de Colombia de 1991, art. 1. 15 MOLINA, Nancy; DE NEGRI, Armando, El sector de Integracin social y la Poltica Social del Distrito: Elementos Filosficos, programticos y de gestin. SDIS, Bogot. p . 49 56.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones promovi una poltica social, educativa y en salud, a travs de la creacin del sistema de seguridad social SISBEN-, el cual permiti que la administracin pblica, cuente con una herramienta para la identificacin de necesidades de la poblacin, con el fin de focalizar los recursos a la poblacin que se encuentra en mayor condicin de pobreza y vulnerabilidad. Y el de Andrs Pastrana 1998 2002 Cambio para construir la Paz16, cuyo centro era la construccin de la paz, en la que participa tanto el gobierno como la poblacin en general, a travs de estrategias que contribuyen a: consolidar la democracia, recuperar la gobernabilidad y consolidar un Estado participativo. Para esto plantea que se debe promover y fortalecer la participacin ciudadana que favorezca la gestin del desarrollo, tanto local como nacional, y el establecimiento de mecanismos para la modernizacin del Estado. La administracin Pastrana en lo administrativo se enmarc en una mayor desconcentracin de funciones y competencias, la privatizacin de servicios y la reasignacin de responsabilidades estatales a los entes territoriales con el fin de agilizar procedimientos17. 2.1.3 2002-2010: Hacia el Estado Comunitario
En contraposicin a la tendencia Latinoamericana, especialmente la suramericana, en Colombia se presenta la consolidacin de un proyecto de derecha en el mbito nacional, que establece como prioridad institucional la garanta de la seguridad privilegiando una orientacin militar en las polticas sobre la social; no hay una ruptura con el enfoque neoliberal del modelo de desarrollo econmico y social y del Estado de los gobiernos previos, sino una acentuacin de su contenido neoliberal y carcter militarista. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario propone un Estado participativo que involucre a la ciudadana en la consecucin de los fines sociales. Un estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos pblicos. Y un Estado descentralizado que privilegie la autonoma regional con transparencia, responsabilidad poltica y participacin comunitaria18. Este Plan, persigue cuatro objetivos fundamentales para orientar la accin de gobierno: brindar seguridad democrtica, impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo, construir equidad social, e incrementar la transparencia y eficiencia del Estado19. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: Desarrollo para todos20, tiene la caracterstica de ser el primero que se realiza en un gobierno reelecto, con una visin de evaluacin de la gestin a ocho aos y que armoniza la Visin 2019, la agenda de competitividad y el plan de desarrollo 200216 REPBLICA DE COLOMBIA-DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Cambio para construir la paz. 1998 2002. 1998.p. 4-6. [Consultado: 17-06-10]. Disponible en: < http://www.comfama.com/contenidos/bdd/816/planna~1.rtf> 17 PNUD. Contexto Socio Potico Colombiano 1996-2003. [Consultado 06-05-10] <http://www.saliendodelcallejon.pnud.org.co/Contexto_Socio_Politico_Colombiano.pdf>. 18 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. 2003 19 Ibid. p. 19 20 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: Desarrollo para todos. Ley 1151 de 2007, Julio 24 de 2007.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 2006. Este plan parte del supuesto en el que el sector privado tiene un papel central en el crecimiento, y la generacin de riqueza es responsabilidad de este sector. En cuanto a las interacciones, el plan prev dos tipos entre los individuos, la primera en la cual se destina a promover intereses privados, y la segunda, destinada a promover intereses colectivos. En este sentido, considera que el primer tipo de interaccin sea manejada por el estado, y la segunda tenga participacin activa del mercado. El discurso durante este perodo se sustenta en tres premisas: cohesin social, confianza inversionista y seguridad democrtica. El contenido neoliberal de la poltica social de este gobierno se sustenta en: manejo social del riesgo, focalizacin, transferencias econmicas condicionadas (manejo poltico clientelista, generacin de dependencia), recorte del gasto pblico social en especial en trminos de transferencias, control de costos, etc. La poltica de Seguridad Democrtica se ve reforzada con las intervenciones de corte asistencial a travs de programas como familias en accin21 y la aparicin de la Red Juntos22. 2.1.4 Contexto Distrital
Los cambios de orden administrativo que implic la adopcin de la nueva Constitucin Poltica de Colombia, implic la reglamentacin del proceso de descentralizacin pblica de Bogot23, la cual se materializa a travs del decreto 1421 de 1993 que estableci la divisin territorial. Los criterios para dicha divisin fueron: la cobertura de los servicios bsicos, comunitarios e institucionales y, a las caractersticas sociales de sus habitantes y dems aspectos que pudiesen identificar las propias localidades. Durante el perodo 1990-2003, el Distrito cont con los siguientes planes de Desarrollo: el Plan de Desarrollo para Bogot del Alcalde Jaime Castro para el periodo de 1993 -1995. El cual orientaba programas para atender las necesidades bsicas de la poblacin ms vulnerable (individuos, familias y comunidades abandonados o desprotegidos). La realizacin de proyectos para llevar a cabo este programa se hara en forma concertada y descentralizada con las autoridades locales y preferiblemente se confiaran a la sociedad civil representadas en organizaciones no gubernamentales. El Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot Formar
21 Familias en Accin es un programa que entrega subsidios de nutricin o educacin, dirigidos a nios menores de 18 aos pertenecientes a familias ubicadas en el nivel 1 del SISBEN, a familias en situacin de desplazamiento o a familias indgenas.El Programa otorga un apoyo monetario directo a las madres beneficiarias de las familias que cumplan con los compromisos establecidos entre stas y el Programa. Consultado en: <http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157&pagID=6093> 22 La Red JUNTOS es una estrategia de intervencin integral y coordinada de los diferentes organismos y niveles del Estado, que tiene por objeto mejorar las condiciones de vida de las familias en situacin de pobreza extrema y lograr que estas familias puedan generar sus propios ingresos de manera sostenible. Consultado en: <http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Educacinyculturasaludempleoypobreza/Pol%C3%ADticasSocialesTransversales/RedJuntosparaSuperacindelaPobrezaExtrema/tabi d/338/Default.aspx> 23 El Artculo 322 de la Constitucin sobre el Rgimen Especial establece para Santa fe de Bogot como Distrito Capital que: el concejo, a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo con las caractersticas sociales de sus habitantes, y har el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales corresponder garantizar el desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios de su territorio.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Ciudad, correspondiente para los aos 1995 199824. Su principal estrategia comprenda la formacin ciudadana fundamentada en el aprendizaje mutuo acerca de la responsabilidad compartida, la cooperacin y la participacin. Parta de seis prioridades: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio pblico, progreso social, productividad urbana y legitimidad institucional. A cada prioridad le corresponda una estrategia que organizaba con las entidades y proyectos de distintos sectores. Uno de los nfasis primordiales que tuvo este Plan fue el de encaminar la inversin social al servicio de generar autonoma en las personas y en las comunidades25. En 1998- 2001 se adopt el Plan de Desarrollo, Econmico, Social y de Obras Pblicas Por la Bogot que Queremos- a travs del Acuerdo 6 de mayo 30 de 1998. Las prioridades del Plan estaban previstas en cinco proyectos a saber: Sistema Integrado de Transporte Masivo, Construccin y Mantenimiento de Vas, Banco de Tierras, Sistema Distrital de Parques y Sistema Distrital de Bibliotecas. Propone una estrategia de desmarginalizacin tendiente a intervenir sobre el entorno pblico y mejorar las vas de acceso y comunicacin entre localidades de la ciudad. A su vez, el Plan sealaba que parte del mejoramiento integral de las condiciones de vida para la poblacin dependa del desarrollo de capacidades, potencialidades e interacciones de compromiso cvico.26. El Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos de un mismo lado. En la segunda administracin de Antanas Mockus (1995 1998; 2001 2003), los valores que guiaban el Plan eran los siguientes: respeto por las personas, la ley y lo pblico, vocacin de servicio, pasin por el logro dentro de la consistencia, honradez y transparencia, firmeza en la bsqueda de armona entre la ley, la moral y la cultura, equidad y solidaridad. Dentro de las polticas generales que se establecieron estaba la descentralizacin como gua de la gestin pblica, poltica que determinara la administracin y reestructuracin de gran parte de las entidades distritales. Otra de las polticas generales, la de Justicia Social, entendida como mayor acceso a la calidad de vida para las poblaciones excluidas socialmente, autonoma de las mismas a partir de una conciencia ciudadana y promocin de la responsabilidad individual y colectiva frente a lo pblico27. Este componente esta encaminado a unificar conceptos tanto de los servidores pblicos como el de la comunidad, y hace necesario los dispositivos de trabajo como son28: Formacin: Formacin y socializacin de la informacin en relacin a las situaciones problemticas. Investigacin: Realizacin de estudios para profundizar en la comprensin de las causas y manifestaciones concretas de los problemas y de la realizacin de respuestas integrales. Se pretende por esta va el fortalecimiento de la autonoma y se propende por el uso de la
24 Este Plan de Desarrollo para la ciudad fue adoptado mediante Decreto del Alcalde Mayor ya que no se produjo la decisin del Concejo con respecto a su aprobacin. El Alcalde en uso de las facultades proferidas por el Decreto Nacional 1421 de 1993 lo desarroll. Sin embargo, existe un Fallo pstumo del Concejo de Estado 3882 de 1999 que decret la nulidad del Decreto 295 de 1995 sealando la extralimitacin de funciones por parte del Alcalde. Parte de la opinin pblica consider este Fallo de orden poltico ms que de orden administrativo. 25 Decreto 295 de 1995. Captulo IV. Titulo II. 26Ibd. Captulo II Interaccin Social. 27 El Plan de Desarrollo Bogot para vivir todos de un mismo lado 2001 -2003. 28 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p, 21.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones investigacinaccin participativa para reconocer la voz de los sujetos en el contexto especfico. Comunicacin: Se presenta como estrategia para promover el trabajo articulado en lo institucional como en lo social. Las herramientas que muestran estn desde el mbito de los medios masivos de comunicacin. Acceso a las respuestas de los servidores pblicos de bienestar: Comprende los programas integrales para atender a poblaciones prioritarias en relacin con el ejercicio, prevencin, atencin y restitucin de derechos. Asistencia para el ajuste institucional: Est dirigido a las instituciones de tal forma que esta estrategia asegure la respuesta del estado frente a las problemticas que se aborden. Sistematizacin como elemento central de la GSI: tambin est dirigido al desarrollo de la capacidad institucional. Se trata de la consolidacin de sistemas de informacin para la Gestin Social Integral, el cual permite hacer seguimiento a los problemas en los diferentes territorios hacia el reconocimiento de las inequidades en sus causas y consecuencias. Despus de este perodo, y contrario a lo sucedido en el mbito nacional, Bogot elige el primer gobierno de centro-izquierda democrtica para la ciudad, a travs de la representacin del alcalde Luis Eduardo Garzn, representante del Polo Democrtico Independiente PDI, posteriormente PDA. El Plan de Desarrollo, econmico, social y de obras pblicas Bogot Sin Indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusin 2004-2008, planteaba como puntos esenciales de su poltica, la lucha contra la exclusin social y poltica, la pobreza y la inequidad. Por esa razn haca una llamado a la solidaridad como una de las ms fuertes y constructivas respuestas humanas a la inequidad y por la reconciliacin29. Este plan se caracteriza adems por un fuerte contenido en la descentralizacin y la participacin social y comunitaria, adems de tener un fuerte acento en el enfoque de derechos lo que marc el desarrollo de la poltica social sobre todo desde el enfoque diferencial. La actual Administracin Distrital, establece como premisa de gobierno, a travs del Plan de Desarrollo 2008-2012 Bogot Positiva: Para Vivir Mejor30, el mejoramiento de la calidad de vida de las ciudadanas y los ciudadanos, buscando la garanta y el restablecimiento de los derechos humanos y ambientales y teniendo la participacin como construccin de ciudadana. Dentro del objetivo se destaca la construccin de un territorio de oportunidades. En este plan se establecen 29 principios de poltica pblica y de accin, en los cuales la coherencia, la integralidad, la equidad y la solidaridad, son principios fundamentales para la construccin de una Ciudad de Derechos incluyente y con justicia social. Para el logro de este fin, se destaca como estrategia para la implementacin de la poltica social del distrito a la Gestin Social Integral, en la
29 ALCALDA MAYOR DE BOGOT. Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas Bogot D.C. 2004-2008 Bogot Sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusin, Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004. p. 14 30 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PLANEACIN DISTRITAL Plan de Desarrollo 2008 2012: Bogot Positiva. Acuerdo 308 de 2008 del Concejo de Bogot.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones cual se promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, teniendo en cuenta las particularidades de los territorios, buscando sinergia entre los sectores y con uso eficiente de los recursos. A manera de conclusiones Frente a los cambios que se generan en este periodo y que pueden verse por las acciones de estos gobiernos se encuentran los enormes desafos que se presentan sobre la soberana de los Estados en los temas de polticas pblicas y de migracin de recursos humanos. Para Flores, este perodo:
Presenta oportunidades y herramientas nuevas como el enfoque de derechos humanos en la participacin social, que permite avanzar en la forma en que comprendemos el aprendizaje social y permite desarrollar el concepto de la participacin. () la meta est en promover la participacin como un ejercicio de la ciudadana que tiene como eje las relaciones de poder que se dan entre el Estado y sus ciudadanos y hacia el interior de la ciudadana misma. La visin (...) de participacin social va ms all de satisfacer las necesidades sociales inmediatas. La meta ahora es implementar procesos que permitan redistribuir el poder y facilitar la gobernabilidad democrtica. Para lograr esto, es importante considerar la emancipacin y la autonoma ciudadana31.
Podemos decir que frente al enfoque desarrollado por los gobiernos para actuar y tomar medidas contra la pobreza, se identifican dos posturas: las que hacen una discriminacin positiva para atender con urgencia situaciones de emergencia al tiempo que se orientan a reconocer y atender derechos universales; y las que conciben la atencin focalizada como el mecanismo idneo para generar igualdad de oportunidades como meta del desarrollo social. En este sentido, la realidad del Distrito Capital se ve permeada por las fluctuaciones y realidades cambiantes del orden internacional y nacional, que influyen en el ejercicio de gobierno de Bogot y del desarrollo de sus polticas pblicas. La poltica social en el marco de un Estado Social de Derecho, seala cambios frente al bienestar y la proteccin social y por tanto en los objetivos de programas y proyectos, centrando sus esfuerzos en las siguientes temticas: atencin a la niez, a la poblacin adulta mayor, a las mujeres y en general a la poblacin que por sus condiciones econmicas y sociales se consideran vulnerables; con el propsito de mejorar su calidad de vida, lo cual incluye la satisfaccin de las necesidades bsicas y el proceso de formacin ciudadana para proteger lo pblico32.
31 FLORES, Walter. APS y Participacin Social: Anlisis del contexto histrico en Amrica Latina, de los desafos actuales y las oportunidades existentes Centro de Estudios para la Equidad y Gobernanza en los sistemas de Salud. 2009 32 Montagut C.; Montes A. Informe de Investigacin: Historia de la Secretaria Distrital de Integracin social. Mayo 2007.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 3. LOS ANTECEDENTES DEL CAMBIO: CONCEPTOS Y DINMICAS 1990 2003 Este perodo es abordado como marco de referencia para el desarrollo de la GSI en la construccin de acciones de Poltica Social, en el DABS (hoy Secretara Distrital de Integracin Social), teniendo como punto de referencia el rol que la entidad tiene en el Distrito desde su creacin y que se consolida en el inters del gobierno Distrital por promover acciones que posibiliten la autonoma local y la democracia participativa en la construccin de la Poltica social. A continuacin se abordan algunos de los conceptos, que durante el perodo fueron relevantes para el desarrollo de la Poltica social, especialmente en el Distrito y en la SDIS, y que pueden ser un punto de referencia en el desarrollo de la gestin social integral tanto a nivel conceptual como operativo. Se consultan diferentes fuentes de informacin desde la revisin de planes de desarrollo, documentos escritos por las administraciones distritales durante el perodo, documentos institucionales (SDIS) y algunos documentos elaborados por la academia tanto del orden nacional como distrital. 3.1 POLTICA SOCIAL EN LOS NOVENTAS
Como se seal en el contexto de este perodo, la promulgacin de la constitucin de 1991, la crisis econmica como efecto de la dcada prdida (aos 80s) y la agudizacin del conflicto armado son situaciones que marcan la historia de las reformas tanto econmicas como sociales en el pas y en el Distrito. Por lo tanto, la apuesta poltica del momento a nivel nacional se centraba en dar respuesta a problemas sociales, promover la autonoma de los gobiernos departamentales y municipales en pro de un mejor manejo de recursos en cuanto a la prestacin de bienes y servicios, pero sin dejar de ser competitivos en un mercado que tenda a la globalizacin Como lo expresa Ramrez, la nueva poltica social fue coherente con una propuesta de modernizacin del Estado colombiano, en el cual criterios como la descentralizacin, la introduccin de estmulos a la competencia, las facilidades al individuo para la libre escogencia y la reorientacin de los subsidios hacia los ms pobres (focalizacin) fueron fundamentales para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto social 33. En ese sentido se generaron polticas que reformaban el sistema de seguridad social (ley 100 de 1993), el sistema educativo (ley 115 de 1994)34 que con la formulacin del Plan Decenal permiti que la ciudadana pudiera participar en la planeacin, gestin y control de la educacin, la creacin de subsidios para adquisicin de vivienda y la regulacin de servicios pblicos, como el acceso al agua potable. Tales polticas cumplan con los principios de descentralizacin y focalizacin, conceptos que se abordaran ms adelante, que se traducan en la conformacin de programas de proteccin social, en
33 RAMREZ, Patricia. Cambios en la lgica, la intencionalidad y el proceso de hacer la poltica social el caso de Colombia. Fundacin Corona-rea de Gestin Local y Comunitaria. Bogot, Agosto de 2002. p. 9 34 Ley 115 de 1994, que hace referencia al derecho de las personas a acceder a la educacin y al Estado la responsabilidad de garantizar la calidad y la prestacin de la misma.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones donde el Estado establece las lneas generales a seguir tanto en el establecimiento de la necesidad o problemtica a resolver como en la identificacin de la poblacin beneficiaria; pero son las organizaciones no gubernamentales, ONGs las que los ejecutan, en el marco de un proceso contractual con los entes territoriales. Como parte de tales programas del gobierno nacional para atender a la poblacin ms pobre, se cuenta con la creacin de la Red de Apoyo Social (RAS), en la cual se planteaban tres lneas de accin: Empleo en Accin: programa de empleo temporal para la poblacin de estratos 1 y 2; Familias en Accin: programa para apoyar a los ms pobres en mantener las condiciones de salud, educacin y nutricin de los hijos menores de 18 aos, a travs de subsidios; y Jvenes en Accin: programa de capacitacin para el trabajo dirigido a jvenes entre 18 y 25 aos, con apoyo econmico a travs de pasantas35. El Distrito como ente territorial, asume los lineamientos dados por la nacin en trminos de formulacin de polticas sociales, las cuales son entendidas como el conjunto de objetivos y acciones, que se orientan a crear oportunidades y fortalecer los ingresos y recursos de la poblacin que se encuentra en condiciones de exclusin, las cuales no les han permitido desarrollar sus capacidades36. La segunda administracin de Mockus, asume como reto la formulacin de lineamientos de polticas sociales dirigidas a la Familia, niez, juventud, mujeres, y personas mayores con la participacin de la comunidad, la academia y las instituciones distritales, a travs del proyecto Polticas y modelos de intervencin social del programa Cartas de navegacin para la poltica social del Plan de Desarrollo 2001- 2004 Bogot para vivir: todos del mismo lado, a cargo del DABS. El DABS, para responder a las nuevas orientaciones y retos de la formulacin en poltica social, realiza un proceso de ajuste de su misin institucional, as: Participar en la formulacin de las polticas sociales del Distrito Capital y ejecutar acciones de promocin, prevencin, proteccin y restablecimiento, desde la perspectiva de derechos, para la inclusin social de las poblaciones que estn en situacin de vulnerabilidad, mediante la corresponsabilidad y la cogestin entre la familia, la sociedad y el Estado37. Lo cual implic que la entidad asumiera un rol de responsabilidad en la formulacin de polticas y en la garanta de derechos de la poblacin. La construccin de tales lineamientos cont con la participacin de la academia en cuanto a la elaboracin de estados del arte sobre las poblaciones ya sealadas, la participacin de la comunidad a travs de foros, talleres, grupos focales en otras estrategias se orient a identificar las necesidades y percepciones de la sociedad frente a su entorno, y la participacin de entidades del Distrito en espacios como el Consejo de Poltica Social, tanto local como distrital, y las Unidades de Apoyo Tcnico, buscaba generar escenarios de concertacin frente a como formular acciones articuladas y coherentes con lo construido a travs de las acciones anteriores. Tales acuerdos, deban ser nuevamente validados por la comunidad a travs de encuentros locales.
35 RAMREZ, Patricia. Op. Cit. p. 13 36 QUIJANO, Pedro y FUENTES V. Lya. Polticas Sociales y democracia local. Experiencias Innovadoras DABS. Bogot 2003. p. 228 37 Ibd. p. 223
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 3.1.1 Pobreza Teniendo en cuenta que uno de los objetivos de la poltica social se orienta a atender a poblacin en condiciones de pobreza, se hace necesario establecer qu se entiende por pobreza y cules son los parmetros para su atencin, inicialmente se consideran aspectos de orden internacional, para despus aterrizarlos en el Distrito. Durante la dcada de los noventas la pobreza, se asocia a dficit en la satisfaccin de necesidades bsicas, para alcanzar un estado de bienestar. Vctor Reyes38 refiere al respecto que, la pobreza es un trmino que no tiene, un estatus conceptual definido en la medida en que no existe una teora de la pobreza, y por tanto ste es un concepto que se utiliza para caracterizar a un segmento de la poblacin que se encuentra en una condicin carencial o deficitaria respecto al acceso a bienes y servicios bsicos de la sociedad, por lo tanto, es necesario tener en cuenta aspectos espaciales, temporales, histricos y culturales al describirla y abordarla. Alvarado39, citando al Banco Mundial, seala que la pobreza est determinada por tres aspectos: 1. Falta de habilidad para obtener un nivel mnimo de consumo. En ese sentido, son pobres los que no poseen recursos para proveer sus necesidades de alimentacin. 2. La deficiencia en el consumo o en el acceso a la satisfaccin de ciertas necesidades bsicas, tales como educacin, salud y agua potable. 3. La deficiencia en el capital social, o falta de habilidad de los pobres para participar en la sociedad sin discriminacin o sin que les sean negados los derechos humanos bsicos. De acuerdo a lo anterior, la pobreza se entiende como un fenmeno multidimensional y se define en trminos de dficit de satisfaccin de necesidades bsicas, por tanto es una situacin que impide al individuo o a la familia desarrollar sus capacidades y potencialidades, lo que con frecuencia genera situaciones de exclusin social y econmica. En el distrito, al considerar que es una de las principales problemticas que afectan a la poblacin, se han aplicado varios ndices para medir la pobreza, como: El NBI, ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, el cual mide inasistencia escolar, condiciones de vivienda y dependencia econmica. la Lnea de Pobreza, hace referencia a la medicin de aquella poblacin cuyos ingresos no alcanzan a cubrir la canasta bsica (LP). el IDH (ndice de Desarrollo Humano) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es una medida internacional que busca identificar el grado desarrollo humano, a travs de la combinacin de tres indicadores: esperanza de vida, nivel educativo, e ingreso per cpita. El ndice de Condiciones de Vida (ICV), diseado por la llamada Misin Social, auspiciada por el Departamento de Planeacin Nacional (DNP) y el Departamento Nacional de
38 REYES, Morris Vctor. Pobre del pobre. Pobreza y exclusin. Anlisis conceptual y emprico. Universidad Nacional de Colombia, Revista Colombiana de Sociologa No. 30 2008. Bogot Colombia, p. 18. 39 ALVARADO A. Alberto y VIVAS B. Alejandro. Pobreza: una propuesta de anlisis sistmico. Coleccin Soluciones en Desarrollo publicada por el Instituto de Polticas de Desarrollo. Investigacin, Bogot. p. 26
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Estadstica (DANE), El ICV40 combina en una sola medida las siguientes dimensiones de condiciones de vida: 1) acumulacin de bienes materiales (referidos a vivienda y sus caractersticas), 2) dotacin de servicios pblicos (infraestructura), 3) acumulacin de capital humano (medido por los niveles de educacin de los miembros adultos de la familia y el acceso de los miembros en edad escolar del hogar a la educacin) y 4) capital social bsico (medido por la composicin de la familia). La unidad de anlisis y de observacin del ICV es el hogar. Mide el estndar de vida de cada hogar en una escala que va de cero (mnimo) a cien (mximo). Est compuesto en total por doce indicadores, los cuales se ponderan cada uno de manera separada, o mejor, se establece un mximo puntaje para cada uno de ellos. Tales instrumentos de medicin han contribuido a que las acciones de gobierno se orienten a un tipo de poblacin de acuerdo a sus condiciones de vulnerabilidad. En este marco el DABS, centr sus esfuerzos para atender la poblacin en condiciones de pobreza en 8 acciones: 1. Adelantar los estudios e investigaciones requeridas para la identificacin y solucin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas de la poblacin marginada o en extrema pobreza. 2. Coordinar y controlar la captacin, transferencia, distribucin y uso de los recursos fsicos o financieros que a cualquier ttulo se pretendan obtener por parte de otras entidades u organismos pblicos o privados nacionales o internacionales, para el desarrollo de programas y proyectos de bienestar social en el Distrito Capital. 3. Coordinar acciones con organismos pblicos y privados para lograr la identificacin y solucin de los programas de bienestar social que incidan directamente en la salud, educacin y recreacin de la poblacin abandonada en riesgo o en miseria del Distrito Capital. 4. Planear, organizar y desarrollar los programas de prevencin y proteccin que deban atender los COL, a travs de Unidades Operativas, para los nios, los ancianos, los discapacitados en total abandono, desproteccin y en general a todas las personas que por razones de su extrema miseria, requieran el apoyo del Estado. 5. Promover la creacin, organizacin y puesta en marcha de Unidades Operativas para la atencin integral al menor, a la familia y a la comunidad. 6. Promover, coordinar y realizar campaas de divulgacin relacionadas con la proteccin al menor, la familia y la comunidad. 7. Celebrar contratos o convenios con las comunidades, con personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, indispensables para el desarrollo de programas y proyectos, y en general para el adecuado funcionamiento de la Institucin. 8. Preparar proyectos de acuerdo, reglamento y dems normas relacionadas con la atencin de la poblacin vulnerable, en estado de abandono, a riesgo o miseria.
40 REYES, Vctor. Op. Cit. p. 24
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 3.1.2 Focalizacin La focalizacin, hace referencia al proceso administrativo de distribucin del gasto pblico dirigido a programas sociales que se orientan a los sectores de la poblacin ms pobre, busca identificar y seleccionar tanto geogrfica como individualmente la poblacin a la cual deben dirigirse los beneficios de acuerdo al bien o servicio que se ofrece. Para Brodershon, la focalizacin se define como: modalidad de intervencin pblica que tiende a asegurar que un programa/proyecto provea en exclusividad a una determinada poblacin objetivo, de los satisfactores bsicos requeridos 41. Se espera entonces, que los gobernantes a travs de las polticas sociales y con el apoyo de la focalizacin hagan un uso ms adecuado de los recursos, en la medida en que se orientan a priorizar las necesidades de la poblacin ms vulnerable de la sociedad. A nivel nacional, con la ley 60 de 1993 y la ley 715 de 2001, se establece que cada municipio puede otorgar subsidios a la demanda segn los lineamientos de focalizacin definidos por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, especialmente los recursos dirigidos a educacin, salud, vivienda y agua potable y a travs del Sistema de Identificacin de los Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), el cual es un mtodo estandarizado, que consiste en aplicar una encuesta de clasificacin socioeconmica a las familias que viven en las zonas ms pobres, arroja un puntaje que va entre 0 y 100, donde los ms pobres son quienes tienen los ms bajos puntajes42. En Bogot, como ya se expreso, sus acciones se han orientado a buscar la forma no slo de medir la pobreza sino de identificar quienes son los que se encuentran en mayor condicin de vulnerabilidad para orientar sus acciones tanto de las polticas sociales como de los programas y proyectos. Como ocurre en el DABS, quien para identificar la poblacin que puede acceder a los servicios, aplica las puntuaciones del Sistema de Seleccin de Beneficiarios de Programas Sociales, Sisben; por lo tanto las personas beneficiarias deban pertenecer a los niveles 1 y 2, teniendo en cuenta el siguiente orden: 1. Poblacin del rea rural; 2. Poblacin indgena y 3. Poblacin urbana. Adicionalmente, en cada uno de los grupos de poblacin sealados, se deban priorizar los potenciales beneficiarios as: 1. Mujeres en estado de embarazo y nios menores de cinco aos. 2. Poblacin con limitaciones fsicas, squicas y sensoriales. 3. Poblacin de la tercera edad 4. Mujeres cabeza de familia. 5. Dems poblacin pobre y vulnerable Desde la expedicin de esta norma la clasificacin de las personas en el Sistema Sisben, ha sido uno de los factores principales de clasificacin de la poblacin junto con el estrato de los servicios pblicos, lo cual determina una nueva manera de atender la poblacin y de medir la atencin que
41 Citado por BONAL, Xavier y TARABINI Aina: Focalizacin educativa y lucha contra la pobreza: reflexiones a partir de algunas experiencias en Amrica Latina. Este trabajo se enmarca dentro del proyecto Globalizacin y desigualdades en Amrica Latina: formacin, contenidos e impactos de las polticas educativas y de lucha contra la pobreza en Argentina, Brasil y Chile, financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa y el FEDER (proyectos I+D) con referencia SEC2002- 02480. 42 RAMREZ, Patricia. Op. Cit. p. 16
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GSI: Antecedentes y Transformaciones brinda el Estado.43 3.1.3 Descentralizacin La descentralizacin implic una nueva forma de redistribucin de poderes del Estado, en los mbitos poltico, econmico y social. En lo poltico, sta se reflej en la eleccin popular de Gobernadores y Alcaldes; en lo econmico, en la distribucin del gasto pblico al trasladarle esta responsabilidad a dichos gobernante; y en lo social, en la prestacin de servicios pblicos como salud, educacin, agua potable, saneamiento bsico, recreacin, cultura y deporte, tambin quedan bajo la responsabilidad de Gobernadores y Alcaldes. Se esperaba que los departamentos y municipios al contar con mayor autonoma, pudieran hacer un uso eficiente y adecuado de los recursos, as como crearan mecanismos para promover la participacin de la ciudadana en los asuntos locales. La descentralizacin hace referencia a una poltica pblica (o privada) de alcance relativamente generalizado a travs de la cual se trasladan de forma progresiva funciones, capacidad de decisin, responsabilidades y recursos, de las instancias centrales a otros niveles y territorios donde se realiza la accin institucional, como son las instancias locales. Su objetivo general, tanto en entidades pblicas como privadas, es el de mejorar la efectividad en el cumplimiento de su misin y de los objetivos de la organizacin44. La puesta en marcha de la descentralizacin pblica en Bogot, se materializa a travs del decreto 1421 de 199345, en la administracin de Jaime Castro, que estableci la divisin territorial, siguiendo como criterios: la cobertura de los servicios bsicos, comunitarios e institucionales y, las caractersticas sociales de sus habitantes; estableciendo responsabilidades a las administraciones locales y barriales frente a la toma de decisiones de su dinmica local. Se crean entonces 20 localidades, y el gobierno de stas, est supeditado a la direccin del Alcalde Mayor, al Alcalde Local y a las Juntas Administradoras Locales, esta divisin tena como objeto que las comunidades residentes en las localidades tuvieran un mayor acceso a la institucionalidad, promoviendo la participacin y la accin en conjunto para el acceso efectivo a los servicios sociales. El proceso de descentralizacin, por otra parte, est representado en la capacidad de decisin que tienen las localidades en cabeza de las Juntas Administradoras Locales y los Alcaldes locales para ejecutar el 10 % del presupuesto de la capital. Esta ejecucin se realiza a travs de las Unidades de Ejecucin Local-UEL, adscritas a las instituciones centralizadas. Algunas de las entidades en su estructura organizacional tienen referente permanente en las localidades, tales como Sec. Salud
43 MONTAGUT, Claudia y MONTES, Alejandra. Op. Cit. p. 121 44 Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial. 2002. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia. Balance de una dcada. Tomo I. Marco conceptual y resultados de progreso municipal. p. 15. Citado por Montaez, Gustavo. 45 El Artculo 322 de la Constitucin sobre el Rgimen Especial establece para Santa fe de Bogot como Distrito Capital que: el concejo, a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo con las caractersticas sociales de sus habitantes, y har el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales corresponder garantizar el desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestin de los asuntos propios de su territorio.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones (Hospitales Locales), Sec. Educacin (CADEL), el Instituto Distrital de Cultura y Turismo- IDCT y el Departamento Administrativo de Bienestar Social-DABS, a travs de las Gerencias COL, lo que posibilita un mayor conocimiento de las dinmicas y realidades locales y permite una participacin activa de la entidad en el escenario local46. Aunque el objetivo de las UEL es facilitar la gestin administrativa de las localidades, este propsito no se logra, en la medida en que dependen del nivel central, y el establecimiento de prioridades en el gasto no depende de las caractersticas del territorio sino de las polticas determinadas en el nivel central, lo que genera tensin entre los intereses a seguir y falta de claridad en las competencias de unos y otros. Para la SDIS, el proceso de descentralizacin tambin tuvo incidencia en su accionar a nivel local. En 1989, el DABS, crea las regionales, las cuales se definan como unidades administrativas responsables de la ejecucin de los programas, de las polticas de desarrollo social y asistencial del Departamento, se establecen seis regionales47: Regional 1: Usaqun, Chapinero, Santa Fe, Candelaria con 23 casas vecinales, 7 jardines infantiles, 2 centros de desarrollo comunitario grandes, un centro de desarrollo comunitario pequeo Regional 2: Engativ, Suba, Barrios Unidos y Teusaquillo con 14 casas vecinales, 14 jardines infantiles, 7 asistencia y proteccin, 2 centros de desarrollo comunitarios pequeos. Regional 3: Mrtires, Puente Aranda, Antonio Nario, Rafael Uribe con 11 casas vecinales, 16 jardines infantiles, 4 asistencia y proteccin, 5 centros de desarrollo comunitario Regional 4 Bosa, Kennedy y Fontibn con 28 casas vecinales, 9 jardines infantiles, 3 centros de desarrollo comunitario pequeos Regional 5: San Cristbal con 17 casas vecinales, 4 jardines infantiles, 1 centro de desarrollo comunitario grande, un centro de desarrollo comunitario pequeo, 3 centros de asistencia y proteccin Regional 6: Usme, Ciudad Bolvar, Tunjuelito, Sumapaz con 40 casas vecinales, 7 jardines infantiles, 2 centros de desarrollo comunitario pequeos
En 1994, mediante el Decreto 214 se definieron diecisis (16) Centros de Operacin Local COL, los cuales se agrupaban en: Categora A: Ciudad Bolvar, San Cristbal, Suba, Usme, Kennedy, Usaqun y en Categora B: Candelaria y Santa fe, Tunjuelito, Bosa, Fontibn, Engativ, Barrios Unidos y Teusaquillo, Mrtires, Antonio Nario y Puente Aranda, Rafael Uribe, Sumapaz, Chapinero, de acuerdo con el grado de focalizacin de pobreza y con las posibilidades de cobertura de servicios sociales para cada localidad. Tenan como misin, la coordinacin operativa del DABS en cada Localidad, impulsando, orientando y haciendo el seguimiento del desarrollo de los programas,
46 MONTAEZ GUSTAVO, et al. Territorios y desarrollo local en la gestin social integral. Direccin Territorial, Secretaria Distrital de integracin social. Articulo sin publicar, Bogot enero de 2007. p. 26 47 MONTAGUT, Claudia y MONTES, Alejandra. Op. Cit. p. 97
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GSI: Antecedentes y Transformaciones proyectos y servicios las mismas48. Durante las administraciones de Mockus y Pealoza, los COL, adquirieron ms funciones entorno a la gestin de los programas sociales de la localidad tanto en trminos de operacin de los servicios como en relacin a la identificacin de las necesidades de cada localidad a travs de la elaboracin de estudios e investigaciones que permitieran orientar con precisin la implementacin de proyectos pertinentes para cada localidad y el cumplimiento de los objetivos de aquellos proyectos puestos en marcha a nivel intersectorial como tambin los pertenecientes a la entidad 49. 3.1.4 Participacin El concepto de participacin se ha abordado desde diferentes mbitos, jurdicos, acadmicos entre otros; para efectos de este documento se va a abordar a partir de la Constitucin de 1991, en la medida en que sta marca una pauta en la relacin del Estado y la sociedad en la construccin de poltica social, al pasar de una democracia representativa a una participativa, la primera hace referencia al acto electoral en el que a travs del voto las mayora polticas, eligen los gobernantes de un nivel territorial (municipios - alcalde, departamentos - gobernador y la nacin - presidente) o de un nivel del gobierno (Senado y Cmara, Congreso de la Republica y Concejales y Ediles a nivel Municipal). Este proceso participativo se presenta peridicamente y de acuerdo al perodo de mandato establecido en la constitucin para cada uno de los niveles sealados, en ese sentido la sociedad participa en momentos determinados y con una accin especfica. La democracia participativa por el contrario, propone que la sociedad debe asumir un rol ms activo en la toma de decisiones del gobierno, en la medida que plantea un proceso en el que se identifican los asuntos de inters colectivo que deben priorizarse, as como plantea el escenario de control sobre las posibles soluciones y la utilizacin de los recursos pblicos. La participacin entonces, puede darse en temas generales, planes de desarrollo, o especficos como acciones sobre la educacin, medio ambiente vas entre otros, abordando dimensiones econmicas, administrativas y polticas; y puede ser promovida por diferentes actores como el Estado, las ONGs y la sociedad. En el distrito se crearon diferentes mecanismos para dar cumplimiento a este mandato nacional, a travs de acciones del estado que promueven la participacin de la comunidad como: talleres de planeacin participativa, comits consultivos, foros gremiales, audiencias pblicas, cabildos y encuentros ciudadanos, sustentados en leyes, decretos y acuerdos50 que pretenden orientar la participacin ciudadana. Asociado a este concepto surgen otros como el de participacin comunitaria51, la cual se define como un proceso de organizacin y movilizacin frente a temas de inters de la comunidad, sea en la formulacin de un proyecto, en el control de la destinacin de los recursos pblicos (veeduras
48 MONTAGUT, Claudia y MONTES, Alejandra. Op. Cit. p. 103 49. Ibd. p. 106 50 Decreto ley 1421, busca fortalecer procesos de veedura ciudadana; Acuerdo 12 de 1994 crea Consejos Territoriales, para la discusin de planes de desarrollo y plan de ordenamiento territorial. Decretos Distritales: 425 1995, consulta ciudadana para formulacin de planes de desarrollo local; 739 de 1998, creacin encuentros ciudadanos, entre otros. 51 RESTREPO Daro. La participacin Comunitaria. Mdulo dos, Diplomado en Gestin Comunitaria y Gerencia Social. Bogot, 2000. p. 20 -22
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GSI: Antecedentes y Transformaciones ciudadanas), o en la administracin de recursos a travs de la contratacin con el Estado. Se espera que la comunidad a travs del saber que construye en la interaccin social, cuente con las estrategias para identificar cules son las necesidades, situaciones o problemticas a atender, en ese sentido el estado tiende a generar procesos de formacin que contribuyan a fortalecer las capacidades de la comunidad y sus formas de organizacin. Por ejemplo, en el gobierno de Enrique Pealoza, se realiza el Diplomado en Gestin Comunitaria y Gerencia Social, dirigido tanto a funcionarios pblicos como a la sociedad en general, el cual adems de fortalecer las comunidades, contribua a la formacin de ciudadana. Otros conceptos sobre participacin surgen en la segunda administracin de Mockus, a travs del proyecto Nuevas voces ciudadanas52, cuyo objetivo es promover la participacin de las poblaciones en situacin de vulnerabilidad en la ciudad y afianzar la construccin de ciudadana desde una visin ms incluyente en un proyecto de ciudad. Frente a la nocin de ciudadana, el proyecto recoge la visin de ciudad del Plan de Desarrollo 2001 -2004, la cual busca convertir a Bogot en una ciudad escuela que enfatice en la convivencia, la seguridad y el respeto por las normas como fundamentos de una sociedad para celebrar y cumplir acuerdos. En el marco de dicho proyecto se disearon tanto propuestas conceptuales como metodolgicas para recoger el sentir de la comunidad entorno a temticas relacionadas con la infancia, la vejez y la familia, con el propsito de disear lineamientos para la construccin de polticas sociales. Definen entonces la participacin como53: un proceso individual, grupal, colectivo y comunicativo de construccin de lo pblico, encaminado a la posibilidad y capacidad de intervenir en la toma de decisiones sobre lo comn desde la comprensin, el encuentro y la diversidad para compartir soar, crear, y desear mundos posibles. Definicin que tiene en cuenta diferentes dimensiones del comportamiento humano, en la medida en que lo reconoce como individuo que interacta con el contexto familiar y comunitario, que se proyecta as mismo (mbito privado) pero tambin a su entorno (mbito pblico). De acuerdo a lo anterior plantean que la participacin se pude dar en distintas condiciones, como:
Participacin social, referida al proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representacin de sus respectivos intereses. Mediante este tipo de participacin se configura progresivamente un tejido social de organizaciones que pueden ser instrumento clave en el desarrollo de otras formas de participacin, especialmente en la esfera pblica. La participacin comunitaria, que alude a las acciones ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en la bsqueda de soluciones a las necesidades de la vida cotidiana. Estas acciones comunitarias pueden contar o no con la presencia del Estado. La participacin ciudadana, que se define como la intervencin de los ciudadanos en la esfera pblica en funcin de intereses sociales de carcter particular54.
A partir de dicha conceptualizacin, se esperaba que a travs de encuentros en cada localidad se pudiera dar informacin sobre el derecho a la participacin, que facilitar el desarrollo de iniciativas por parte de los individuos o colectivos que contribuyeran a resolver las necesidades, situaciones o
52 ESTRADA, Mara, GMEZ Nelson, Ortega Gloria. Las nuevas voces que se escuchan en Bogot: Bullicio de colores. Experiencias innovadoras DABS. Bogot, 2003. p.253 53 Ibd. p. 255 54 ESTRADA, Mara, GMEZ Nelson, Ortega Gloria. Op. Cit. p. 256
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GSI: Antecedentes y Transformaciones problemticas de su entorno, con la constitucin de escenarios de concertacin en la gestin de los recursos pblicos. Sin olvidar la creacin de colectivos que contribuyeran a hacer veedura de dichos acuerdos y destinacin de recursos. En el desarrollo de la anterior metodologa surgen diferentes estrategias para lograr el objetivo planteado en el marco de lo que ya se defini como democracia participativa, una de ellas hace referencia a la lectura del entorno, definida como:reconocimiento del espacio fsico, geogrfico y social donde se indaga por las relaciones del individuo en sus mltiples relaciones sociales y su medio en la bsqueda de nuevos sentidos en la convivencia 55. Lo cual lleva a tener en cuenta tanto las actividades cotidianas del individuo como de la comunidad y su forma de percibir e interactuar con la ciudad y el Estado. Esta nueva configuracin del Estado, y la orientacin de la Poltica social, llev a que en el Distrito y en la SDIS, se desarrollarn estrategias que facilitarn la participacin comunitaria a travs del Desarrollo local, concepto que se abordar a continuacin. 3.1.5 Desarrollo Local El desarrollo local, adopta diversos enfoques tericos y se expresa en distintas corrientes de intervencin social, pero en general, hace referencia a las relaciones de poder en la sociedad, estableciendo la necesidad de generar, aumentar o enriquecer la influencia de la comunidad en los procesos polticos democrticos, configurando dispositivos participativos de gobierno local, gestin territorial, polticas sociales y desarrollos econmicos endgenos.56 Ramrez citando a Vsquez lo describe as: estrategias de desarrollo local enfatizan el rol jugado por las iniciativas locales en el proceso de desarrollo, pero igualmente sugiere para una poltica eficiente, una sinergia entre las iniciativas locales y las acciones del resto de las administraciones que promueven cambios estructurales 57. Lo que refleja que para promover el desarrollo local adems de involucrar a la comunidad en el desarrollo de iniciativas, tambin debe existir voluntad poltica para establecer polticas de largo aliento que contribuyan a su sostenibilidad en el tiempo. El Banco Mundial, plantea como definicin de desarrollo local la siguiente: gente de las localidades trabajando juntos para alcanzar crecimiento econmico que a su vez genera beneficios econmicos y mejora la calidad de vida para toda la comunidad58. En la que aunque se involucra a la comunidad en el proceso, se ve el desarrollo ms desde una perspectiva econmica que social; esta postura contribuy a que se desarrollarn estrategias de Desarrollo Econmico Local-DEL, cuyo objetivo era
55 Ibd. p. 260 56 NAJERA, Eusebio. Desarrollo local y educacin Hacia las pedagogas de la nueva ciudadana. Este artculo se basa en los contenidos producidos en el Proyecto FONDECYT N 1960299 Participacin Social, Conocimiento y Educacin: rescate de un proceso de legitimacin de necesidades educativas, desarrollado por Sonia Lavn H. y Eusebio Njera M. Investigadores del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin (PIIE), Universidad Academia de Humanismo Cristiano. http//www.scribd.com.doc/13477/desarrollolocal-y-educacin. 57 RAMREZ, Helena. Estrategias de desarrollo econmico local DEL y participacin comunitaria: El caso de desmarginalizacin en Bogot. Economa y Desarrollo Volumen 4 No. 1 marzo de 2005. p. 116 58 Ibd. p. 116
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GSI: Antecedentes y Transformaciones mejorar las condiciones econmicas, sociales y medioambientales de la poblacin. En Bogot se implemento a travs del programa de Desmarginalizacin en Bogot, del cual se hablar ms adelante. Para Ramrez, las estrategias DEL, se dividen en cuatro ejes: i) Infraestructura blanda y dura, ii) inversin interna y externa, iii) el papel de las instituciones; y iv) mano de obra calificada y no calificada59. En general se espera que al implementar estrategias de desarrollo local y desarrollo econmico local, se logre el mejoramiento de las condiciones de la comunidad beneficiada, sin embargo para cumplir tal objetivo es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos: Las estrategias se deben disear de acuerdo a las necesidades y disponibilidad de recursos de las localidades. Se deben realizar procesos de entrenamiento a la poblacin para asumir los cambios y contribuir a la construccin de los resultados esperados. Se debe realizar un buen proceso de participacin comunitaria, reconociendo las capacidades de cada uno de los actores que participan.
A continuacin se describen algunas experiencias de desarrollo local, en el distrito durante el perodo sealado: La creacin de las Casas Vecinales, como respuesta a necesidades de la comunidad, las cuales a travs del Decreto 116 de marzo de 1988, que regula la Creacin y Funcionamiento de Casas Vecinales y Jardines Comunitarios en el Distrito, las reconoce como una modalidad de desarrollo social, para la atencin de nios y nias en educacin inicial, las cuales requeran por parte de la Administracin Distrital adems de recursos econmicos, apoyo tcnico, a travs del DABS, quien deba actuar como asesor de las comunidades, acompaando los esfuerzos de organizacin y participacin comunitaria y social, y el desarrollo de la capacitacin pedaggica. Las Casas Vecinales deban ser administradas por el Grupo de Inters vinculado al proceso organizativo. La Organizacin Comunitaria que respaldaba la Casa Vecinal, y las personas de su administracin y funcionamiento, deban crear mecanismos internos de Control y llevar al da registros de matrculas, asistencia, facturas, planillas de suministros, alimentos, etc. Los requisitos para la creacin de una Casa Vecinal quedaron establecidos as60: Debe realizarse un proceso de organizacin comunitaria en el cual participe un nmero mnimo de 30 personas del sector, con carcter eminentemente cvico. Que puedan garantizar la atencin pre-escolar a un nmero no inferior de 60 nios. Que la comunidad garantice un sitio inicial para el desarrollo del trabajo. Que el barrio pertenezca a los estratos 1-2-3.
59 RAMREZ, Helena Op. Cit. p. 117 60 MONTAGUT, Claudia y MONTES, Alejandra. Op. Cit. 125
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Que exista aceptacin comunitaria y de las dems organizaciones cvicas del sector sobre la viabilidad e implementacin del Programa.
Este tipo de iniciativas contribuy no slo a que la comunidad se involucrar en satisfacer la necesidad de cuidado de los nios de 0 a 5 aos, sino que adems favoreci el proceso de garantizar los derechos de los nios y nias beneficiarios y la creacin de un proyecto sostenible, en la medida en que hoy sigue en operacin. El Programa de Desmarginalizacin, que inicia en la administracin de Pealoza, fue creado con el objeto de cambiar las condiciones de vida de la poblacin que se encontraba en situacin de marginalidad, a travs de la legalizacin de asentamientos, garantizando no solamente servicios de agua potable, manejo sanitario y ambiental, sino que tambin estaba dirigido a la adecuacin de vas. Participaban el sector privado y la comunidad en todo el proceso de planeacin, diseo, implementacin y operacin de la dotacin de servicios pblicos. La coordinacin fue liderada por la Alcalda Mayor de Bogot y cada institucin defini su propio presupuesto de ejecucin, sin embargo las actividades fueron concertadas por todos los actores. Como conclusin del programa, Ramrez refiere: la participacin comunitaria fue un elemento esencial para la transformacin sociopoltica y el desarrollo econmico local 61. El eje principal era el componente social, en la medida en que se orientaba a construir redes sociales a travs de la interaccin entre la comunidad, el sector pblico y privado, con el propsito de alcanzar tal construccin se plantearon tres objetivos: i) mejorar la calidad de vida, ii) generar un sentido de propiedad entre los habitantes y iii) generar en la comunidad confianza en las instituciones locales. Cada uno de los actores tena a cargo un papel que se articulaba con las acciones del otro, as: la Alcalda mayor, disea las polticas y los criterios para el desarrollo del proyecto; las Alcaldas locales, se encargan de identificar las necesidades de infraestructura de cada barrio a travs de la informacin de la comunidad, lo informes institucionales y el recorrido de campo; la Comunidad, adems de ofrecer informacin sobre las condiciones de la zona, participa en el diseo del proceso de intervencin, en la medida de sus posibilidades hace aportes; Sector privado y ONGs, apoya las intervenciones con dinero, bienes o servicios que se adelantan en la zona. Para lograr la participacin de stos ltimos, es necesario que tanto la comunidad como la alcalda local realicen procesos de gestin. Las zonas intervenidas correspondan a los estratos 1 y 2, en las que se realizaron obras relacionadas con mejoramiento de vas (andenes, pavimentos), acueducto y alcantarillado; as como mejoramiento de zonas verdes y de parques, y algunos hogares de bienestar social. En correspondencia con los objetivos de la poltica social, tanto en la focalizacin de la poblacin beneficiaria como en la participacin comunitaria y articulacin interinstitucional. La segunda administracin de Mockus, contino con este programa a travs del Programa de Mejoramiento integral de barrios, PMIB, en articulacin con el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en el desarrollo de la poltica de hbitat y seguridad humana en la ciudad. Su
61 RAMREZ, Helena Op. Cit. p. 127 - 131
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GSI: Antecedentes y Transformaciones objetivo se orientaba a: desarrollar acciones de responsabilidad compartida entre el sector pblico, social y comunitario que buscan tanto el mejoramiento de la infraestructura fsica y el equipamiento urbano de los barrios que se encuentran en proceso de consolidacin como que las familias mejoren su lugar de habitacin62. A travs del cumplimiento de ste, se esperaba generar un proceso de inclusin territorial y social, en la medida en que al mejorar las condiciones del entorno se espera mejorar condiciones de convivencia y calidad de vida. Este programa se desarroll a travs de tres ejes63: Componente fsico: hace referencia al mejoramiento de la estructura fsica de espacios pblicos y de vivienda, en relacin a servicios pblicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio pblico y transporte. Adems en relacin al mejoramiento de viviendas tambin se hacia el proceso de legalizacin y titulacin. Componente de desarrollo social: se orientaba a desarrollar capacidades en las organizaciones comunitarias, en trminos de gestin, fortaleciendo: el capital humano y financiero, la capacidad de negociacin, el desarrollo de propuestas sostenibles. A travs de procesos de formacin en: Planeacin Participativa, Organizacin Social, Seguridad y Convivencia, Proyectos Productivos, Cumplimiento de la Norma y Prevencin. Componente de fortalecimiento Local: El cual contribua al fortalecimiento de la toma de decisiones de la comunidad; la coordinacin interinstitucional y sectorial para la asignacin de recursos y diseo de programas de intervencin.
El programa adems contaba con dos principios que orientaron tanto el proceso de diseo de las obras como el proceso de ejecucin, estos son64: Participacin ciudadana: Actividad que se desarrollaba a travs de los Ncleos de Participacin, conformados por integrantes de la comunidad, y profesionales que daban el apoyo tcnico y promovan la participacin. Como instrumento se utilizaban los planes zonales, para identificar y priorizar las obras que se requeran. Coordinacin interinstitucional: inclua un proceso de articulacin de acciones tanto a nivel distrital como local y zonal acorde a las problemticas identificadas y priorizadas en los Ncleos de Participacin Ciudadana. La coordinacin se realizaba a travs de comits distritales tcnicos y sociales, en los que se articulaban tanto las entidades de la administracin pblica, como el sector privados y las organizaciones comunitarias en cuanto a planeacin, monitoreo y evaluacin de la sobras y de los recursos econmicos, los cuales tambin provenan de inversin internacional (gobierno Alemn y Banco Mundial).
La administracin distrital al evaluar esta estrategia, concluye que es una experiencia de coordinacin que adems de generar fortalecimiento de la institucionalidad pblica, logro mayor
62 Alcalda Mayor de Bogot. Plan de Desarrollo 2001 2004 Bogot para vivir: todos del mismo lado. Febrero de 2000 63 Alcalda Mayor de Bogot. Direccin del Mejoramiento Integral de Barrios. Consultado 26 de mayo de 2006 Disponible en http://www.google.es/#hl=es&q=Direccion+de+mejoramiento+integral&aq=&aqi=&aql=&oq=Direccion+de+mejoramiento+integral&gs_rfai=&fp=d76321401fe8dc82. p. 2 - 3 64 Ibd. p. 4 - 6
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GSI: Antecedentes y Transformaciones credibilidad de los ciudadanos hacia lo pblico y mayor participacin y corresponsabilidad social, mejores condiciones para el desarrollo zonal y un mayor impacto en el mejoramiento de la calidad de vida65 Como experiencia de gestin y de participacin comunitaria el PMIB, se convierte en referente histrico en el Distrito, si se quiere ampliar la informacin existen otras experiencias a nivel nacional como Medelln y en otros pases como Per y Argentina. Se denominan obras con saldo pedaggico, porque son obras de mejoramiento en el espacio pblico que contribuyen a la construccin de redes sociales y a la construccin de responsabilidades compartidas entre todos los actores de la ciudad, en donde se resaltan aspectos como: participacin comunitaria, Planeacin de la ciudad y presupuestos administrados por la comunidad66. 3.1.6 Territorio En cada uno de los temas antes abordados se hace referencia a la importancia de reconocer las condiciones y el contexto del territorio en el que se desenvuelve la poblacin, para orientar las acciones de la poltica social, en ese sentido es conveniente revisar cules son las definiciones que se tenan frente a territorio, y que tal vez puedan contribuir a reconocer cuales son los escenarios de accin tanto de la administracin pblica como de la poltica social. Con el proceso de descentralizacin del Distrito (1993) y la creacin de las localidades, adems de definir lmites geogrficos, se genera un sentido de pertenencia y reconocimiento social de los ciudadanos hacia el espacio en el que viven en la medida en que se inician procesos de caracterizacin zonal, en el que cada persona para acceder a cualquier bien o servicio (salud, educacin, entre otros) debe sealar adems de sus datos de identificacin, datos de ubicacin geogrfica como la direccin, barrio y localidad en la que residen67. Adems contribuye a crear una nocin del territorio en el que debe accionar la Administracin Pblica, en trminos de la distribucin de recursos y de la prestacin de bienes y servicios, es decir Localidad y Unidad de Planeamiento Zonal-UPZ68, para la poblacin que se encuentra en estratos 1 y 2. Por otro lado, desde la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, se busca orientar la ocupacin y utilizacin del territorio y se dispone cmo mejorar la ubicacin en el espacio geogrfico de los asentamientos (poblacin y vivienda), la infraestructura fsica (las vas, servicios pblicos, las construcciones) y las actividades socioeconmicas, la nocin de territorio est definida por los procesos de estratificacin. Sin embargo, por el alto nivel de migracin que presenta Bogot, este ordenamiento debe involucrar las zonas que se han denominado como marginales, y que por tanto no se encuentran definidas en el marco poltico administrativo de la ciudad, es decir son zonas
65 Alcalda Mayor. Op. Cit. P. 5 66 Seminario internacional sobre el programa de mejoramiento integral de Barrios. Obras con saldo pedaggico Metodologa de planeacin y gestin participativa a escala zonal Mxico. 2003. Consultado el 26 de mayo de 2010 Disponible en: http://www.hic-al.org/documentos/colombia_saldo_pedagogico.pdf 67 PEDRAZA, Betty. Investigacin. Diez aos de participacin en Santaf de Bogot 1990 1999. Proyecto: Construccin de lneas promisorias. estrategias y metodologas, para el fortalecimiento de la participacin en Colombia. Pg. 1 - 2 68 Son unidades territoriales conformadas por un conjunto de barrios tanto en suelo urbano como de expansin que mantienen unidad morfolgica o funcional. Son un instrumento de planeamiento a escala zonal o vecinal. Art. 447 POT.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones ilegales, pero que no dejan de ser territorios legtimos para quienes viven en ellas. Esta situacin genera tensin entre la nocin de territorio planteada por el proceso de descentralizacin y por el POT. En el marco de la construccin de lineamientos de poltica social, como ya se menciono, haba una etapa de conceptualizacin, en ella participaron tanto funcionarios del DABS, como referentes acadmicos, los cuales sealaron como fundamental, para la formulacin de la poltica social, la necesidad de armonizar tres dimensiones: poblacional, sectorial y territorial, lo que contribuira a formular una poltica ms coherente con la dinmica de la vida cotidiana, en la medida en esta se desarrolla de manera integral y no por partes. En ese marco Gustavo Montaez, define la dimensin territorial, as:
Los seres humanos habitamos y transformamos la naturaleza que nos rodea, es decir, establecemos relaciones con el espacio geogrfico, tanto con sus dones naturales como con los objetos artificiales, fruto de la creacin humana, la pertenencia a un espacio geogrfico nos remite al concepto de territorio, entendido este como un concepto relacional que insina un conjunto de vnculos de dominio, de poder, de pertenencia o de apropiacin entre una porcin o la totalidad del espacio geogrfico y un determinado sujeto individual o colectivo. Si bien la nocin de territorio nos remite en primera instancia a una relacin de dominio sobre el espacio geogrfico, esta no se reduce solamente a la propiedad que se tenga sobre determinado espacio, sino tambin a aquellos lazos subjetivos se identidad y afecto existentes entre el sujeto y su territorio.69
De acuerdo a lo anterior, el territorio puede constituirse o en un escenario en el que se pueden desarrollar capacidades y por tanto es necesario reconocer sus potencialidades, pero tambin puede constituirse en un escenario de exclusin y vulneracin. A manera de conclusiones Durante este perodo la administracin distrital, hace un esfuerzo por dar cumplimiento a las directrices de la Constitucin de 1991, en cuanto a su rol de Estado garante de Derechos, que promueve la participacin ciudadana y permite la autonoma local. Sin embargo, stos solamente se evidencian en algunos de los programas que desarrolla, en la medida en que los esfuerzos se hacen de manera desarticulada y de acuerdo a las funciones de cada entidad. Igualmente, la toma de decisiones sigue centralizada, lo que debilita la organizacin local. Aunque se reconoce la importancia de garantizar los derechos de la poblacin, estos se enmarcan ms en el acceso a servicios que den cuenta de su reconocimiento y garanta, por lo tanto an se mantienen las polticas dirigidas a los ms pobres o vulnerables. En cuanto a la participacin, es evidente el esfuerzo que se realiza por incluir las inquietudes y necesidades de la poblacin, especialmente se puede ver en los programas de Mejoramiento Integral de Barrios, y la construccin de lineamientos de poltica social; en la medida en que es un escenario propicio para generar toma de decisiones en el marco de la democracia participativa. Sin embargo,
69MONTAEZ, Gustavo. citado por: QUIJANO, Pedro y FUENTES V. Lya. Polticas Sociales y democracia local. Experiencias Innovadoras DABS. Bogot 2003. p. 232.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones estos son procesos que an estn estratificados en la medida en que se realizan principalmente con poblacin de los estratos 1 y 2. En relacin con la Estrategia de Gestin Social Integral, aunque no se puede evidenciar en los procesos desarrollados a nivel distrital y local un mecanismo de gestin de la administracin pblica y de la participacin comunitaria nico durante este perodo, si se existen algunos elementos que pueden compararse y contraponerse a la estrategia actual. Por ejemplo, los conceptos de desarrollo local y desarrollo de capacidades y potencialidades; la nocin de territorio; y la nocin de participacin. En cuanto a los otros dos componentes, presupuestos participativos y transectorialidad, aunque existen experiencias que pueden dar cuenta de la importancia de contar con ellos en la estrategia, no se puede comparar en la medida en que no hay un desarrollo conceptual frente a ninguno de los dos. 4. GESTIN SOCIAL INTEGRAL: CONCEPTOS Y DESARROLLO 4.1 CONTEXTO CONCEPTUAL 2004-2007 El siguiente recorrido se realiz a partir de la revisin de documentos provenientes de diversas dependencias de la SDIS producidos en el perodo 2004- 2008, correspondiente al Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, un Compromiso contra la Pobreza y la Exclusin, del Alcalde Mayor Luis Eduardo Garzn. Es importante sealar que, los documentos encontrados tienen una procedencia institucional, lo que supone que estn pensados como orientadores de la accin del estado en la ciudad, as como las entrevistas realizadas que buscaban identificar elementos claves en la estrategia, no sealados en los documentos existentes: actores significativos de este perodo de construccin de la estrategia, compartieron, de manera generosa el recorrido realizado por ellos en torno a la estrategia GSI70. Este documento se propone mostrar los desarrollos y las tensiones suscitadas durante este perodo, en la gestacin de la estrategia en la ciudad, tanto en su formulacin conceptual como en su puesta en escena en los territorios. 4.1 La intervencin integral en el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, un Compromiso contra la Pobreza y la Exclusin El Plan de Desarrollo Bogot Sin Indiferencia, un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusin, 2004-2008, fij como una de sus polticas generales la Intervencin Social Integral, segn la cual:
ARTCULO 4. POLTICAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO
70El entonces Subdirector de Desarrollo Local, Gustavo Montaez; la asesora de la hoy Direccin Territorial, Elizabeth Corts; las actuales asesoras de despacho de subsecretara, Nancy Molina y Luz Marina Rozo y el profesor de la Universidad Nacional, Carlos Medina.
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Las orientaciones o directrices que regirn la gestin y la actuacin pblica son: 1. la accin pblica se orientar a la intervencin social articulada e integral que deba atender de forma simultnea las carencias de los grupos humanos y las necesidades de las comunidades con una perspectiva multidimensional de gnero, ciclo vital, situacin socioeconmica y habitabilidad del territorio71.
El Departamento Administrativo de Bienestar Social-DABS realiz durante el periodo estudiado, aportes conceptuales y metodolgicos fundamentales para el desarrollo de la estrategia de Gestin Social Integral, comprendida, ya no como el esfuerzo permanente de las comunidades ms pobres para mejorar sus condiciones de vida72, sino como una accin de gobierno intencionada y planificada. Por ello, se retoman a continuacin los conceptos bsicos de la estrategia esbozados desde esta entidad. As como tambin la Secretara Distrital de Salud a travs de la Atencin primaria en Salud, desarroll la accin social integral en localidades como Bosa y Suba. Para comenzar diremos que, la gestin social integral en el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia y, en particular, tal como la asumi el DABS, aparece vinculada en primer lugar, a los conceptos de pobreza y exclusin social73.
71 Ttulo II, Artculo 4 del Acuerdo 119 de 2004, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico y Social y de Obras pblicas para Bogot, 2004-2008, Bogot sin Indiferencia un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusin. p.34 72 De este esfuerzo se pueden encontrar mltiples y variados ejemplos en la historia de construccin de la ciudad. 73 SDIS. Rutas locales: Camino a la Gestin social integral: Experiencias y aportes territoriales. Bogot, 2007
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 4.1.1 POBREZA, EXCLUSION SOCIAL Y VULNERABILIDAD La administracin de Luis Eduardo Garzn asumi como su principal reto la lucha contra la pobreza y la exclusin al enfocar todas sus acciones de gobierno hacia la transformacin de las condiciones y factores que impiden el pleno desarrollo de las facultades humanas, un modelo de sociedad que, de acuerdo con su anlisis, concentra estas posibilidades en un reducido nmero de personas y restringe el acceso de calidad a los servicios sociales y en consecuencia, obstaculiza el ejercicio de los derechos fundamentales de la poblacin. El Plan de Desarrollo seala este propsito desde su inicio en los Objetivos del Eje Social, estableciendo la necesidad de:
Crear condiciones sostenibles para el ejercicio efectivo de los derechos econmicos, sociales y culturales, con el propsito de mejorar la calidad de vida, reducir la pobreza y la inequidad, potenciar el desarrollo autnomo, solidario y corresponsable de todos y todas, con prioridad para las personas, grupos y comunidades en situacin de pobreza y vulnerabilidad, propiciando su inclusin social mediante la igualdad de oportunidades y el desarrollo de sus capacidades, la generacin de empleo e ingresos y la produccin y apropiacin colectiva de la riqueza74.
En este punto, se hace necesario establecer con claridad, las nociones bsicas que constituyeron las ideas orientadoras de este Plan de desarrollo, ello adquiere importancia significativa en su implementacin en la ciudad, puesto que estableci como su forma de ejecucin, la Intervencin social integral. La lucha contra la pobreza, como propsito fundamental del Plan de desarrollo 2004-2008, estableci as mismo, el concepto alrededor del cual se defini la estrategia para su implementacin, la Intervencin Social Integral. Consuelo Corredor Martnez, directora del DABS, define la pobreza, como una situacin en la que confluyen en forma simultnea una serie de factores que cierran las oportunidades a las personas y por tanto, limitan sus capacidades. As, la lucha contra la pobreza se orienta entonces hacia la facilitacin y creacin de oportunidades y la potenciacin de las capacidades de las personas, familias y comunidades75 Asociadas al concepto de pobreza, el DABS, incorpora nociones relacionadas con la prestacin de los servicios sociales y la definicin de prioridades para el acceso a los mismos por parte de la poblacin. Vulnerabilidad y exclusin social fueron dos conceptos con frecuencia usados en la entidad durante este perodo, que, adems permitieron identificar y visibilizar grupos poblacionales excluidos por diversas razones en la ciudad. Atendiendo a que, la vulneracin de derechos se produce en diversos contextos y la posicin social de cada uno de los afectados constituye un factor de gran importancia a tener en cuenta cuando se trata de establecer polticas pblicas orientadas a la restitucin de derechos y a la prestacin de servicios sociales, el DABS, durante esta administracin identific la nocin de vulnerabilidad como un dato fundamental para la definicin de sus acciones de gobierno.
74 Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusin. Captulo 1. Artculo 6. Objetivo del Eje Social. 75 CORREDOR MARTINEZ, Consuelo. Directora del Departamento Administrativo de Bienestar Social. Hacia una estrategia sostenible de lucha contra la pobreza y la exclusin. En DABS. Plan estratgico 2004-2008. Bogot, 2005
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GSI: Antecedentes y Transformaciones El Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia defini la vulnerabilidad, para efectos del acceso a los servicios sociales en la ciudad y la entendi como un criterio de priorizacin de la poblacin en condicin de vulneracin de derechos: Se dar atencin prioritaria a grupos de poblacin en situacin de mayor pobreza y vulnerabilidad, y especial atencin a la poblacin con discapacidad76. La vulnerabilidad hace referencia, entonces, a condiciones particulares y eventuales de las poblaciones, que deben ser establecidas con claridad por parte de los administradores pblicos para la prestacin de servicios sociales. Corredor77 la define como el estado de indefensin en que se encuentran las personas ante un cambio sbito en el entorno y que conduce de inmediato a una situacin de crisis por la prdida de sus activos o recursos. La exclusin social, que establece la necesidad de avanzar ms all del concepto de pobreza, referida sta solo a bajos ingresos y que no tiene en cuenta los otros factores determinantes de la misma. Esta multiplicidad de factores que incorpora la nocin de exclusin social, exige entonces como respuesta desde el estado, una estrategia integral que aborde la comprensin de la poblacin de manera amplia y general en todos sus aspectos y que integre las respuestas institucionales. 4.1.2 DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL El concepto de Intervencin integral se asoci en este Plan de Desarrollo, al fortalecimiento y profundizacin de la descentralizacin en la ciudad, como un imperativo que otorga mayor poder a lo local y que contribuye a crear nuevas y mejores condiciones para la implementacin de la GSI en los territorios. Al respecto es necesario sealar que el nfasis dado a la descentralizacin en todos los documentos producidos por las entidades distritales durante este perodo, no signific necesariamente su profundizacin, lo que obedeci a una multiplicidad de factores, la mayora de carcter poltico, que ya han sido analizados por diversos analistas y por la misma administracin distrital. La Intervencin Integral est vinculada en esta Administracin, con la nocin de Desarrollo Local, comprendido este, como las potencialidades y capacidades que posee el territorio para gestionar su propio desarrollo: la construccin de sociedades locales ms democrticas, justas, productivas y equitativas () impulsando un trabajo participativo y cooperativo, realizado de manera articulada () bajo una perspectiva sistmica y compleja, con vocacin local, pero en el marco de una visin de insercin con la regin, la nacin y el mundo78 La idea que orienta la Intervencin integral en este contexto y lo que constituy la apuesta de este gobierno, era la posibilidad de encuentro creativo de todos los actores presentes en los territorios, actuando con propsitos comunes, desde el quehacer de cada uno y, sealando como punto de partida la lectura de las realidades de los territorios en su diversidad y complejidad. Es importante sealar que, en el DABS, el trayecto de construccin del discurso de GSI estuvo marcado por
76 Plan de Desarrollo Bogot, sin Indiferencia. Un compromiso Social contra la pobreza y la exclusin. Artculo 7. Polticas del Eje Social. Numeral 5. Equidad en el acceso de servicios sociales. 77 CORREDOR. Ibid. 78 SDIS. Op. Cit
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GSI: Antecedentes y Transformaciones discontinuidades, diversos puntos de vista que, en algunos momentos, incluso fueron contradictorios. En las Rutas locales, por ejemplo, se encontr una de las primeras definiciones de GSI, que incorporaba actores sociales institucionales, privados y comunitarios:
El sentido de la Gestin Social Integral es la promocin y el avance efectivo del desarrollo humano y social local..La Gestin Social Integral asume que, el desarrollo humano y social emerge del esfuerzo colectivo de mltiples agentes guiados por ese mismo objetivo compartido. Se trata de impulsar un trabajo participativo y cooperativo, realizado de manera articulada entre las instituciones del estado y las organizaciones sociales y comunitarias. Es una gestin basada en la investigacinaccin y busca aumentar la efectividad institucional, las capacidades locales y sus relaciones con el entorno regional, nacional y global. 79.
4.1.2 El comienzo: La intervencin integral en el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) En el marco del Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, el Departamento Administrativo de Bienestar Social, a travs de la Subdireccin para el Desarrollo Local80, estableci los lineamientos conceptuales y metodolgicos para la implementacin de la Intervencin Social Integral81, en las localidades de Bogot. En la primera parte de esta administracin, el DABS dedic su principal esfuerzo a la elaboracin conceptual y metodolgica de lo que el Plan de Desarrollo haba denominado la Intervencin Social Integral y a su respectiva divulgacin en todas las instancias de la entidad. Este ejercicio se desarroll de manera simultnea, con la transformacin de DABS a SDIS, lo cual signific un perodo de intensa actividad, de transformaciones internas con sus respectivas tensiones, especialmente en las localidades, lugar donde operan los proyectos de la entidad y mbito de realizacin de la intervencin social integral. En la elaboracin del presente documento, fue fundamental la revisin de fuentes primarias y secundarias, a partir de la cual, se identificaron conceptos y aspectos claves que definieron la Intervencin Social Integral durante este perodo y que, orientaron a toda la entidad hacia la realizacin de experiencias de diversa ndole. Algunos de estos conceptos estaban esbozados, en el Plan de Desarrollo, eran fragmentos de un discurso que estaba an en proceso de elaboracin, otros fueron desarrollados desde el DABS, entidad que asumi el liderazgo de la estrategia en la ciudad por instruccin del Alcalde Mayor.82
79 SDIS. Ibid. p. 30 80 Hoy Direccin Territorial 81 En el transcurso de esta administracin, la Intervencin Social Integral dio paso al nuevo concepto de Gestin social integral 82 Debido a la diversidad de documentos revisados y a la multiplicidad de nfasis que cada uno de los autores y autoras coloc en la estrategia, se opt por tomar como punto de partida para este aparte, el documento escrito por la asesora Clara Ramrez, que se constituy en el diseo oficial de lo que constituy la Intervencin social integral en la entidad, en este perodo. La asesora Clara Ins Ramrez fue encargada por la Directora del Departamento para construir las bases del diseo del modelo de intervencin social integral con una dimensin terica y tcnica, que se alimentara del proceso de gestin integral que vena focalizando la Direccin Territorial y varias instituciones en el sector de Paraso en Ciudad Bolvar en 2004 y 2005. En: MONTAEZ, Gustavo; CORTS, Elizabeth; ARVALO, Mercedes; DAZ, Jarln; BOJAC, Gladis; PADILLA, Harold. Territorios y desarrollo local en la Gestin Social Integral. SDIS
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La Integralidad Fue el concepto que at los nudos necesarios para orientar la accin estatal social en la ciudad durante este perodo. Clara Ins Ramrez, aproxima una definicin de integralidad que, simultneamente, dialoga con los otros conceptos y aspectos incorporados por los dems actores institucionales en este perodo y que sern descritos ms adelante:
La integralidad, como forma estratgica de accin, cobra todo su sentido cuando se trabaja con una concepcin multidimensional de la pobreza. La visin integral se extiende a los actores, a los programas y a las organizaciones, y orienta la formulacin de objetivos y ejes estratgicos que atraviesen todas las actuaciones, eviten su dispersin, permitan aprovechar el conjunto de recursos disponibles y sus posibles sinergias, para lograr mayores y mejores resultados de impacto, en una perspectiva de sostenibilidad83.
La administracin distrital comprendi que, en el campo de la poltica social, la lectura fragmentada de la realidad reproduca de manera dramtica la pobreza y la exclusin y que solo una visin integral de los seres humanos y de sus contextos podra provocar cambios profundos en la calidad de vida de las personas. En el campo de las polticas sociales y de la lucha contra la pobreza y la exclusin, la integralidad puede ser entendida como una visin de conjunto de las mltiples dimensiones del problema y la capacidad de articular estratgicamente las actuaciones que lo enfrentan a diferentes escalas.84. Hasta ese momento, las acciones de gobierno, en particular por parte de aquellas entidades que prestan servicios sociales en la ciudad, haban realizado su gestin de manera fragmentada, implementando eventuales ejercicios de accin interinstitucional bajo la modalidad de coordinacin para la atencin de problemticas especficas, focalizadas o coyunturales, provocadas por situaciones crticas de diversa ndole, que afectaban una poblacin especfica o un sector de la ciudad y que requeran la intervencin de ms de una entidad con sus programas o proyectos, con el fin de resolver la situacin concreta. Gustavo Montaez* plantea al respecto que, as como la realidad en su complejidad, impulsa a la ciencia a sectorizar, el estado fragmenta esta unidad con propsitos prcticos de atender la poblacin en su multiplicidad de problemas. En esta lgica el estado gana y pierde a la vez, por cuanto se posibilita la accin de gobierno, aunque soportada en una visin fragmentada del ser humano, donde las partes de ste se articulan como una suma de compartimentos estancos. Seala, a modo de ejemplo, que, el DABS desde su creacin, ha ofrecido los servicios de manera fragmentada, rompiendo -en esta lgica de prestacin de servicios asistenciales- a la familia como unidad social. La experiencia, para ese momento ya haba sealado la insuficiencia de las polticas sectoriales y destacado la necesidad de establecer en un primer momento, la coordinacin y luego la integracin. Se comprendi que no era, entonces, solamente suma, coordinacin o yuxtaposicin de
83 RAMIREZ, Clara Ins. Notas para una poltica social integral. SDIS, Agosto 2006 84 RAMREZ. Op.cit. * ENTREVISTA con Gustavo Montaez. Subdirector Desarrollo Local. Bogot. 28 de abril de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones intervenciones; sino que implicaba una perspectiva global que abarcara todos los aspectos de la realidad de las poblaciones y que recuperara la mirada integral del ser humano en su complejidad y enmarcada en un contexto especfico. As, la potencia del concepto de integralidad radica en que, agentes y sujetos acten de manera conjunta, en el camino hacia el logro de propsitos comunes. En consecuencia, la potencia de la GSI- explica el Dr. Montaez- radica en la posibilidad que brinda la estrategia, de atender la diversidad de requerimientos de las diversas poblaciones en la ciudad, con una unidad de accin localizada en la familia y referenciada en un contexto particular y especfico: el territorio, que comprende tanto a los sujetos sociales que lo ocupan como a las relaciones que establecen y mbito posibilitador de transformaciones. Otras voces se refirieron al concepto de integralidad mostrando diversos matices conceptuales, en un perodo que se caracteriz por ajustes conceptuales permanentes, resultado de lo novedoso de la estrategia como accin de gobierno. Estas discusiones se alimentaron adems, de la prctica construida desde lo local, de una parte y de los cambios que caracterizaron la vida institucional durante este perodo, de otra. Estas otras voces hacen referencia a la integralidad como forma de operacin de una sociedad en su conjunto, ms all de las instituciones o de la accin del estado, y se refiere a las personas que conforman grupos sociales y que se relacionan de formas diversas en el marco del ejercicio del poder. Para el Profesor Carlos Medina Gallego85, lo Integral debe entenderse como la forma en que operan e interactan las partes de un sistema, de manera que este se haga sustentable, es decir, que reproduzca armnica, equilibrada y naturalmente sus condiciones de existencia. La Integralidad supone entonces, la existencia de partes diversas de un sistema, en posibilidad de operar bajo un mismo propsito, el de la parte en relacin con el todo, donde el todo identifica el propsito final de la parte. Segn el profesor, la integralidad no es otra cosa que El funcionamiento coordinado del sistema social en el proyecto de la construccin del bienestar general 86. Es necesario sealar que, estas dos posturas coexistieron en la entidad y se concretaron en acciones y prcticas de diversa ndole, desde los distintos actores involucrados durante este perodo, aunque, como es de suponer, el lineamiento oficial para la operacin de la GSI en la entidad, se estableci desde la direccin de la misma, en los inicios del ao 2006. Mltiples y ricas historias, puntos de vista, esfuerzos convivieron y dieron como resultado lo que hoy se denomina Gestin Social Integral en Bogot. El discurso de la Gestin social integral, construido desde la entidad, logr un primer momento de consolidacin durante el ao 2007. Ello no signific, de ninguna manera, el final del dialogo creativo y la controversia entre actores internos y de estos con agentes externos, que, con su mirada puesta en lugares diferentes a la institucionalidad, contribuyeron al diseo de la estrategia que orientara la gestin pblica de lo social en la ciudad en adelante. Al mismo tiempo que se desarrollaba el proceso de formacin masiva en la ciudad a travs del
85 Coordinador del Convenio SDIS- Universidad Nacional, para el propsito de la Gestin social integral en la ciudad 86 MEDINA GALLEGO, Carlos. Gestin social integral, nociones y conceptos. Presentacin. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho y Ciencias Polticas. 2007
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Diplomado en Gestin Social Integral, que tuvo como sustento conceptual, lo elaborado por la Universidad Nacional en el marco del Convenio con la SDIS, la estrategia en lo local, ya contaba con una historia previa, hecha con protagonistas de diversos orgenes, que se han sealado en captulos anteriores de este mismo documento87. La Gestin Social Integral (GSI) en la Secretara Distrital de Integracin Social En este contexto institucional de movimiento y cambios, que tuvo su momento ms fuerte con la expedicin del Acuerdo 257 de 200688 y el Decreto 607 de 200789, la nocin de GSI, se fue construyendo hasta llegar a un punto de consolidacin a mediados de 2007, en el que se pueden identificar, en el discurso oficial de la entidad, algunos ncleos o amarres conceptuales, que, asocian diversos aspectos y nociones propias de la GSI a la nocin de Integralidad y que, puestos en el contexto de ese gobierno de la ciudad y de su plan de desarrollo, orientaron la accin institucional durante este perodo. La Intervencin social integral (que dio paso rpidamente a Gestin social integral), se evidenci como la posibilidad de transformar radicalmente la gestin institucional. La Gestin Social Integral como Poltica Pblica y como Desarrollo Local: Un Dialogo dentro de la entidad. En el discurso oficial de la entidad- que se debata dentro de las tensiones propias de la transformacin de Departamento Administrativo a Secretara- dialogaron diversos saberes. De una parte, la Direccin de la entidad estableci el diseo general, asociado a unos conceptos bsicos de la GSI90, en donde la poltica pblica tena un lugar preponderante. Sin embargo, el profesor Carlos Medina, al aproximar una definicin de la gestin social integral, pone al centro la accin de las comunidades, que, a su juicio, son las protagonistas de la estrategia: La GSI es una estrategia de gestin pblica que busca acercar a las comunidades al ejercicio de la gobernabilidad en el campo de la ejecucin de la poltica pblica para la construccin del bienestar general*. Considera el profesor, que la estrategia de Gestin social integral no es un medio para construir Poltica Pblica. La GSI dice- era un medio para hacer efectivo el ejercicio de los derechos fundamentales, el reto era cmo hacer participativas a las comunidades, contrario al punto de vista que sealaba a la GSI como la posibilidad de hacer eficientes a las instituciones. La GSI es una metodologa y una herramienta, un vehculo, no una poltica, era el punto de vista de la Universidad Nacional La institucionalidad cree que lo fundamental es la poltica pblica y
87 Se hace referencia a iniciativas gubernamentales como el Proyecto Sur con Bogot, Programa Mejoramiento Integral de Barrios, Programa Desmarginalizacin de Barrios, Salud a su Hogar y diversas iniciativas comunitarias. 88 Por el cual se dictan normas bsicas sobre la estructura, organizacin y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogot, Distrito Capital 89 Por el cual se determina, el objeto, la estructura organizacional y funciones de la SDIS. 90 los conceptos pobreza, exclusin, calidad de vida, poltica social, Territorio se encontraron en los diversos documentos de la asesora Clara Ramrez * ENTREVISTA a Carlos Medina Gallego. Coordinador Convenio UN. Bogot. 28 de abril de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones creemos que no es as. De acuerdo con los planteamientos del profesor Medina, lo que hace realmente que la Poltica pblica adquiera algn valor, es si sta garantiza el ejercicio de los derechos fundamentales, desde all es desde donde se le debe medir, si garantiza plenamente su ejercicio. En una crtica fuerte a la dinmica adquirida por las entidades distritales durante esta administracin, seala que la fragilidad de las polticas radica en su poco arraigo en la ciudadana: La gran desgracia de las instituciones es que no se dedicaron a resolver los problemas de la gente sino a tratar de implementar poltica*. La Gestin Social Integral y el Desarrollo Local: Un Dialogo dentro de la entidad De otra parte, la Subdireccin de Desarrollo Local del DABS, aport a la estrategia la mirada desde el territorio, estableciendo cuatro premisas91 que suponan unas realidades fundamentales para el desarrollo local y que deban ser contempladas para la implementacin exitosa de la Gestin Social Integral92. Capacidades y potencialidades en el territorio, Participacin social y comunitaria, Promocin del desarrollo humano y Descentralizacin de la gestin pblica, fueron identificadas por la Subdireccin de Desarrollo Local del DABS como condiciones de posibilidad para el desarrollo local. Un dialogo abierto entre la Direccin y la Subdireccin de Desarrollo Local en el DABS 1. En primer lugar, la Direccin de la entidad asoci a la GSI conceptos como Pobreza, Exclusin y Calidad de vida, que dialogaron al interior de la entidad con la primera premisa para el desarrollo local de la Subdireccin de Desarrollo Local del DABS: el reconocimiento de la existencia de capacidades y potencialidades en el territorio. 2. En segundo lugar, la Poltica social establece un dialogo constructivo con la tercera premisa del desarrollo local establecida por la Subdireccin de Desarrollo Local: la promocin del desarrollo humano. 3. Finalmente, el concepto de Territorio dialoga con la segunda y cuarta premisa establecidas para el desarrollo local: la participacin social y comunitaria y la descentralizacin de la gestin pblica. A continuacin se desarrollan estos tres ncleos conceptuales, que, atados a las premisas para el desarrollo local orientaron la implementacin de la GSI en el DABS durante este perodo, que, como se ha sealado antes, se consolida como discurso oficial y prctica local de la entidad a mediados de 2007. Pobreza, Exclusin y Calidad de vida Estos tres conceptos formaron un primer ncleo que orientaba la accin desde una nueva lectura de
* ENTREVISTA a Carlos Medina Gallego. Coordinador Convenio UN. Bogot. 28 de abril de 2010 91 Para efectos de este documento la premisa se entender como condicin de posibilidad, que difiere de la definicin de concepto. 92 MONTAEZ, Gustavo., et al. Op.cit.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones la realidad de las poblaciones atendidas por la entidad en las localidades de Bogot. En entrevista, el profesor Gustavo Montaez define estos conceptos, es importante sealar que, profesor junto con su equipo lideraron el diseo conceptual de la GSI en la Subdireccin de Desarrollo Local del DABS. Para el profesor Montaez, la pobreza es un concepto desarrollado desde la visin de los tericos norteamericanos asociado a los ingresos. La pobreza puede ser combatida a travs de las polticas y la asistencia social. El problema con esta mirada dice el profesor- es que aborda los efectos, pero no las causas de la pobreza, es decir no se atienden los asuntos estructurales*. La exclusin -dice- es una nocin construida por los franceses y referida a las personas que estn al margen de la riqueza social en trminos econmicos y culturales, se trata de un concepto ms amplio que abarca todas las dimensiones del ser humano: gnero, etnia y otros. Finalmente la calidad de vida, seala el profesor, es un concepto mucho ms complejo e incorpora todos los factores que afectan la vida de las personas, no se focaliza en grupos especficos de la poblacin sino que la abarca toda, no solamente a los excluidos. Se trata de una condicin de existencia material y subjetiva de toda la poblacin, de la vida, de los humanos y que incorpora otros seres vivos. Subraya el profesor Montaez que todos estos conceptos son construcciones sociales, inventos de los humanos" que despus se convierten en indicadores para evaluar cmo est la situacin, pero que, en su opinin no van a las causas del problema, solo lo describen, especialmente con el propsito de focalizar y, enfatiza hoy, que otros conceptos aportan ms a mirar las causas: Equidad, diferencia, entre otras. En este mismo sentido, Clara Ramrez desde la Direccin de la entidad, asoci la GSI a la construccin de un Sistema de Protecciones Sociales, cuyo diseo se encuentra hoy bajo la responsabilidad de la Secretara Distrital de Integracin Social*. Para la asesora, la idea de integralidad est estrechamente relacionada con los conceptos de pobreza y exclusin. En palabras suyas: Si se precisan mltiples factores, econmicos, sociales, polticos, ambientales que conducen a la pobreza y la exclusin, es coherente adoptar el principio de integralidad, que tiene corolarios en el campo de la accin93 Las personas en condicin de pobreza, la viven en forma integral, aunque muchas veces se manifieste preferencialmente en uno u otro aspecto. Como se ve, la Direccin del DABS, reconoce la GSI como modo de gestin institucional en la lucha contra la pobreza y la exclusin, en concordancia con lo establecido en el Plan de Desarrollo y ya mencionado en un apartado anterior. La GSI y el desarrollo local: reconocimiento de capacidades y potencialidades del territorio. En una relacin dinmica, probada en los territorios de la ciudad, los conceptos de pobreza y exclusin se asocian con la primera premisa para el desarrollo local, establecida por Subdireccin de
* ENTREVISTA con Gustavo Montaez. Subdirector Desarrollo Local. 28 de abril de 2010 * ENTREVISTA con Gustavo Montaez. Subdirector Desarrollo Local. Bogot. 28 de abril de 2010 93 RAMREZ. Op. Cit.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Desarrollo Local del DABS, durante esta administracin. Esta propone que la GSI debe partir, en primer lugar, del reconocimiento de la existencia de capacidades y potencialidades en el territorio. Estas capacidades y potencialidades, segn la Subdireccin solo podran ser desplegadas a travs de una accin integral, interinstitucional y participativa en la gestin de las polticas sociales y que dispuestas de manera adecuada, apuntan al mejoramiento de la calidad de vida en los territorios94. Aparece aqu, de manera explcita el objeto de la GSI, tal como fue concebido en la entidad en este perodo, atado fuertemente a la gestin de las polticas pblicas. As, la entidad deba disponerse para identificar y potenciar los talentos existentes en los territorios, generando las oportunidades requeridas para su despliegue, como factor determinante para salir de la pobreza y la exclusin. En palabras de Elizabeth Corts, la Gestin Social Integral en ese momento, se define como una estrategia para la calidad de vida95 Poltica social y desarrollo humano La GSI como modo de gestin institucional en la lucha contra la pobreza y la exclusin, estaba vinculada al desarrollo humano como premisa del desarrollo local, esta asociacin orientara la accin pblica y la prestacin de los servicios sociales en la ciudad, lo que requera una adecuacin de la estructura administrativa de la entidad para tal efecto. La gestin de la poltica social en la ciudad, puede adquirir una potencia inusitada si se articula de manera creativa con el desarrollo local. Solo es posible comprender la complejidad de la realidad y desplegar las capacidades humanas si se analizan en el contexto territorial histrico. En el ao 2006, la Subdireccin de Desarrollo Local del DABS, lo expres as: la gestin de la poltica social contribuye a impulsar el desarrollo local, referido a las condiciones para el pleno uso y la ampliacin de las capacidades y potencialidades humanas individuales y colectivas, puestas en su contexto territorial, la dinmica progresiva de este, puede desencadenar efectos multiplicadores y cualificadores de la gestin de esa poltica96. Segn Alberto Alvarado Acevedo, hay desarrollo humano cuando la gente tiene posibilidades de decisin y eleccin, consigue una vida larga y saludable, adquiere conocimientos y se desarrolla en lo cognitivo, tiene una vida decente, goza de libertad econmica, poltica y social, es creativo y productivo, tiene garanta de sus derechos humanos97 Es importante sealar en este punto que, el enfoque derechos ya apareca, aunque subsumido, en la concepcin de Gestin social integral durante este perodo y como ordenador del Plan de desarrollo. El profesor Montaez lo describe as: En esta aproximacin, el ciudadano- ciudadana se constituye en sujeto de derechos en el marco de su bsqueda vital: el desarrollo de sus capacidades. El sujeto es entonces, como una casa con muchas puertas, en la que, cada una de esas puertas es un derecho, as,
94 MONTAEZ. Op.cit. 95 ENTREVISTA con Elizabeth Corts, asesora de la Direccin Territorial, Bogot, 26 de marzo de 2010 96 MONTAEZ, Gustavo., et al. Op.cit. 97 ALVARADO, Alberto. 2004. Pobreza. Una propuesta de anlisis sistmico. Pontificia Universidad Javeriana y Fundacin Honrad Adenauer. Citado por MONTAEZ, Gustavo., et al. Ibid.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones se puede ingresar a ese ser humano por cualquiera de sus derechos con el propsito de desarrollar todas sus capacidades*. Territorio y Descentralizacin La nocin de Territorio y la Descentralizacin como premisa para el desarrollo local, asociados, constituyeron para la Secretara durante este perodo, nociones orientadoras fundamentales: permitieron una nueva comprensin de la ciudad por parte de la institucionalidad. Al respecto, la revisin documental, muestra durante este perodo -al menos desde el punto de vista de la SDIS- una unidad conceptual conformada por las ideas fuertes de la GSI: el desarrollo local, la descentralizacin y el territorio, nociones que indicaron el norte de la estrategia hacia el fortalecimiento de lo local en la ciudad, en el campo de la lucha contra la pobreza y la exclusin; y como componentes fundamentales para la construccin de polticas sociales para la ciudad. El territorio fue una nocin bastante desarrollada durante este perodo, concebido ste, ms all de lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y en las Unidades de Planeamiento Zonal98 Para comprender la importancia que adquiri el concepto de Territorio en la gestin de la entidad durante este perodo, es necesario recordar los antecedentes de la prestacin de servicios sociales operada por el DABS desde su creacin hace ms de cuarenta aos. En la lectura de la realidad, propia de la entidad encargada de prestar los servicios sociales en Bogot, ha predominado histricamente la mirada de grupos poblacionales organizados desde lo etario. Los ciclos vitales99 han sido el criterio de anlisis de la SDIS, tanto para la prestacin de los servicios como para la gestin de las polticas pblicas. Esta lectura- y as lo entendi este gobierno- deba ser complementada con una mirada de lo territorial, lugar por excelencia, donde se operan las relaciones y los ejercicios de poder y de participacin ciudadana. En este punto es necesario subrayar que, desde la misin propia de la entidad y para la prestacin de servicios sociales en la ciudad, ha sido necesaria la focalizacin de las poblaciones. En cuanto al territorio, Clara Ramrez seala tres consideraciones fundamentales: en primer lugar, el territorio no es un dato fijo y se modifica permanentemente, en segunda instancia, la poblacin que vive en l, lo utiliza, se apropia de l y le da una personalidad especfica y tercero, si bien la pobreza y la exclusin tienen rasgos comunes, pueden adoptar caractersticas especficas en el territorio100. As mismo, la Direccin Territorial de la SDIS, defini en un extenso documento de 2007101, el concepto de territorio como el locus de condiciones y relaciones bsicas de la existencia humana.constituido como una matriz de relaciones dinmicas y complejas entre factores fsicos, sociales, econmicos, polticos y culturalesel territorio es fuente directa de sustento para muchas
* ENTREVISTA con Gustavo Montaez. Subdirector Desarrollo Local. Bogot. 28 de abril de 2010 98 Las unidades de planeamiento zonal son zonas geogrficas de Bogot, definidas desde los usos del suelo en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad. 99 Primera infancia, Infancia, Adolescencia, Juventud y Adultez y Vejez 100 RAMREZ. Op. Cit. 101 MONTAEZ, Gustavo. et al. Op. Cit.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones poblaciones del mundo. Desde las relaciones de poder es uno de los mbitos de ordenacin, regulacin y control de la sociedad En este punto es necesario sealar que, el lugar que se le otorga a la nocin de territorio en la estrategia durante este perodo, coincide en todos los autores revisados. Se considera ste como el mbito de las relaciones entre los seres humanos que se encuentran y desencuentran en torno al ejercicio del poder; all se desarrolla la dimensin poltica de las personas y de sus organizaciones. El profesor Medina define el territorio en trminos de la construccin de relaciones de poder y el mbito por excelencia de la toma de decisiones polticas en materia del bienestar de la poblacin. Seala que, esta, como todas las categoras adquiere un significado especfico segn el contexto en que se utiliza, poniendo al centro del debate la accin poltica que se desarrolla en el territorio, no como una nocin instrumental, sino fundamental en la estrategia de la gestin social integral.
El poder es la base fundamental del ejercicio de la accin poltica, sta ltima entendida como el conjunto de ideas y acciones a travs de las cules -en el ejercicio del poder poltico- se construye el bien comn, es decir, cuando se dice que hay un enfoque poltico es porque ste est dirigido a construir un escenario de poder que garantice el bien comn. Y el territorio es fundamentalmente un escenario de disputa por el poder poltico que se define en trminos de la manera como uno u otro sector construye las relaciones de bienestar, de poder o de subordinacin o de lo que quiera*.
Definido as el territorio, aparece en estrecha relacin, con la segunda premisa para el desarrollo local: la participacin social y comunitaria y con la cuarta: la descentralizacin de la gestin pblica, establecidas por Subdireccin de Desarrollo Local-DABS. Se trata de ideas del campo de lo poltico, que se constituyeron en fundamento de la GSI durante este perodo. En apartados anteriores se sealan los avances y retrocesos de la descentralizacin en la ciudad. Sin embargo, es necesario sealar las particularidades que adquiri el tema durante la administracin de Luis Eduardo Garzn, y que fueron sealadas en la entidad, por el profesor Montaez y su equipo de trabajo de la Direccin. En primer lugar, la Direccin del DABS consider el desarrollo local, en el contexto urbano, en particular para Bogot y en el marco de la gestin integral, como el impulso progresivo de la descentralizacin de la gestin pblica, que abarcara las dimensiones poltica, administrativa y fiscal*. As lo seal el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, como uno de sus propsitos centrales y que, a propsito de la aplicacin de un modelo de gestin integral para la administracin pblica, adquiere la mayor importancia, dado que el territorio es el mbito excepcional para el desarrollo de las capacidades humanas. se trata de desarrollar procesos de descentralizacin y desconcentracin que conduzcan gradual y progresivamente a la autonoma de las localidades para gestionar sus propios asuntos, partiendo de un diagnstico que permita identificar las caractersticas y necesidades de cada una
* ENTREVISTA a Carlos Medina Gallego. Coordinador Convenio UN. Bogot. 28 de abril de 2010 * ENTREVISTA con Gustavo Montaez. Subdirector Desarrollo Local. Bogot. 28 de abril de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones de las localidades y las limitaciones de su capacidad tcnica, administrativa, financiera y jurdica102 Territorio y Participacin En cuanto a la idea de participacin social y comunitaria, segunda premisa bsica para el desarrollo local, la Subdireccin de Desarrollo Local del DABS, la entendi como un componente transversal a toda la estrategia y seala que de ella depender el xito o fracaso de su implementacin en la ciudad. Se requiere, entonces una participacin entendida como una estrecha interaccin dialogal entre los actores locales y las instituciones estatales para la toma de decisiones apropiadas 103. Por lo anterior, se considera inherente a la gestin integral, es decir, un ejercicio permanente de fortalecimiento de los espacios de participacin en cada una de las localidades. Otra mirada del tema de participacin puesto en la GSI, coloca en el centro de la accin a las comunidades empoderadas en la toma de decisiones de lo pblico. Esta idea de la participacin fue expuesta en el Diplomado de gestin social integral, realizado por la Universidad Nacional en convenio con la Secretara al final de la anterior administracin: la Gestin social integral era un proceso de empoderamiento de las comunidades hacia procesos de cogobernabilidad y cogestin en la elaboracin de la poltica pblica. Se trataba de deslindar y acabar con la concepcin paternalista de la poltica pblica en la atencin y en la reivindicacin de sus derechos fundamentales. Buscaba empoderar comunidades en la reivindicacin de sus derechos en una relacin horizontal con la institucin, en la cual, esta puede hacerse cogestora y cogobernar los procesos*. Segn el profesor Medina, la Universidad Nacional y la Secretara no lograron establecer un acuerdo en torno a los propsitos y a la definicin del concepto de gestin social integral, pues, en tanto que la entidad se centraba en la implementacin de la poltica pblica, la Universidad centraba su definicin en los derechos fundamentales y en la canasta de derechos. Pareceran dos lgicas diferentes: de una parte, la administracin distrital tena su inters centrado en cmo hacer una mejor institucionalidad y de otra, la Universidad tena su preocupacin en cmo construir mejores comunidades, ms participativas, mejor cohesionadas, ms polticas en su sentido ms amplio, la pregunta orientadora para la Universidad era cmo construir escenarios de poder para el bienestar? Medina Gallego, considera que la estrategia de Gestin social integral que se oper en la entidad no logr trascender la concepcin instrumental de la participacin que ha promovido histricamente el estado. Al respecto la Universidad Nacional concibi la gestin social integral como un medio para la movilizacin social en trminos de la posibilidad de hacer ms eficiente, ms eficaz la Poltica Pblica, reivindicando as, los derechos fundamentales de la ciudadana. La define como un medio para agenciar la Poltica Pblica y hacer ms eficiente la gestin pblica en trminos de dar mayor amplitud y participacin a las comunidades o mayor eficiencia y eficacia a la institucionalidad.
102 Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia. Exposicin de motivos. p. 27 y 28 103 MONTAEZ. Op.cit. * ENTREVISTA a Carlos Medina Gallego. Coordinador Convenio UN. Bogot. 28 de abril de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Finalmente y como sntesis de la propuesta diseada desde la Subdireccin de Desarrollo Local y en relacin con el enfoque de la GSI, Montaez plantea en su presentacin104al Comit Directivo que esta debe apuntar a: Poner en marcha un tejido de posibilidades de inclusin en la sociedad local. Promover la conjugacin de relaciones entre actores sociales, instituciones, territorios, escenarios y prcticas sociales o culturales, susceptibles de ser potenciadas o transformadas, para hacer realidad no slo la garanta sino el goce de los derechos y la promocin de la reproduccin ampliada de la vida humana. Ayudar a salir del crculo vicioso de la exclusin social y entrar al crculo virtuoso de la integracin social
As mismo, en marzo de 2006, el Subdirector de Desarrollo Local establece los lineamientos para la GSI, as como las bases para el diseo de indicadores de impacto de la GSI en lo local. El poliedro presentado por el Subdirector en este ao, se constituy en la grfica que sintetiz la propuesta conceptual de la SDIS y que orient la gestin local del Departamento y luego de la SDIS durante el perodo analizado.
ENFOQUE DE LA GESTIN SOCIAL INTEGRAL

Concepcin Complejo Sistmico
Visin multidimensional Formulacin de Poltica Promover la Inclusin Prevenir exclusin Integracin grupos y territorios
104 MONTAEZ GMEZ, Gustavo. Avances sobre la gestin social integral en los territorios. Subdirector de Desarrollo Local. Comit Directivode SDIS. 30 de 2006 Gestin la Marzo poltica
Acciones integrales, participativas y sostenibles
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Fuente: Avances sobre la gestin social integral en los territorios. Gustavo Montaez Gmez, Subdirector de Desarrollo Local. Presentacin en Comit Directivo. Marzo 30 de 2006
Acciones de Implementacin 2004-2007 Como se ha dicho en un apartado anterior, la implementacin de la Gestin Social Integral durante este perodo, estuvo marcada por tensiones al interior de la entidad en torno a los nfasis, puntos de partida y nociones propias de la gestin social integral. As mismo, la transformacin de Departamento a Secretara aliment tanto el diseo como la implementacin de la estrategia, lo que signific avances y retrocesos y se dira que cada da la entidad ajustaba sobre los errores, el enfoque propuesto. Como resultado de lo anterior, se encuentran evidencias de formas distintas de operar la GSI en las diferentes localidades de la ciudad. En este apartado, se trata de identificar los elementos comunes, as como las instrucciones trazadas por la Direccin de la entidad para la implementacin de la estrategia. Gustavo Montaez se refiere a este perodo -al interior de la Secretara- como una aproximacin experimental orientada, desde el punto de vista metodolgico, por los principios de la investigacinaccin*. Para empezar se debe sealar que, en el comienzo de la administracin del Alcalde Luis Eduardo Garzn, en el ao 2004, en el marco de la formulacin de la Poltica de Infancia, se realizaron encuentros entre la Subsecretaria de Salud Pblica, Nancy Molina; Alejandro Alvarez Gallego, Subsecretario de Educacin y Olga Isaza, Gerente de Infancia del DABS. Estos encuentros, en los
* ENTREVISTA con Gustavo Montaez. Subdirector Desarrollo Local. 28 de abril de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones que participaron, as mismo, funcionarios de todos los niveles des estas entidades, se enfocaban a la construccin de posibles lneas de accin integral que orientaran la administracin de la ciudad, durante este perodo, en particular en relacin con el tema de atencin a la infancia*. Ms adelante, en 2005, se realiza, por instruccin del Alcalde Mayor, Luis Eduardo Garzn, una experiencia de intervencin integral en Ciudad Bolvar, en el Barrio El Paraso, liderado por el DABS105 y motivado por las alertas tempranas generadas por la Defensora del Pueblo y relacionada con la vulneracin de derechos en contra de los jvenes en esa localidad de Bogot. Esta respuesta se gener, desde la administracin distrital, como alternativa a la salida propuesta desde el gobierno nacional, que pona su nfasis en la va de la militarizacin de la zona. Esta experiencia se desarroll durante tres aos: 2005, 2006 y 2007* En el ao 2006, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital seala, como parte de la evaluacin del Plan de Desarrollo, los avances de intervencin integral en la ciudad aludiendo a la experiencia desarrollada bajo esta concepcin, en la localidad de Ciudad Bolvar as: Mediante las acciones del Programa Restablecimiento de derechos e inclusin social se fortalece el proceso de Gestin Social Integral en 10 barrios de la localidad de Ciudad Bolvar106, se han vinculado 53 organizaciones sociales y comunitarias: 13 Juntas de Accin Comunal; 24 organizaciones juveniles (culturales, recreativas, deportivas, ambientales, de promocin de la organizacin y la participacin); 5 organizaciones de adulto mayor y 11 organizaciones de promocin social107. Esta primera experiencia en Ciudad Bolvar marca el inicio de un ejercicio intencionado de intervencin integral desde la administracin distrital y que lidera el DABS a partir de ese momento. En los primeros meses de 2006, se evidencia el inicio de una intervencin integral planificada y liderada en las localidades por parte del DABS e implementada por los Centros Operativos Locales bajo el liderazgo de sus Gerentes y la operacin por parte de los proyectos 212, 215 y 216108, inscritos en la Gerencia para la Gestin Integral Local de la Subdireccin de Desarrollo Local de la SDIS. Aunque el Dr. Montaez seala en su presentacin al Consejo Directivo, que, en los territorios en donde se concentrar la gestin integral ya se estn desarrollando iniciativas desde el segundo semestre del 2005109 A modo de evaluacin A fines del ao 2007, el DABS seal las principales tareas realizadas en cuanto a la Gestin Social
* ENTREVISTA con Nancy Molina. Asesora Subsecretara. Bogot, 29 de marzo de 2010 105 Una herramienta de gran valor construida para este proceso fue la Cartografa Social, metodologa propuesta por el DABS, en su aplicacin participaron diferentes entidades en los diez barrios de alerta temprana de Ciudad Bolvar donde se construyeron los planes de accin de manera conjunta con la comunidad el reto era continuar articulando y ejecutando lo pactado en los planes, y responder a las muchas demandas de la comunidad residente. En: AVILA, Jeannette., et al. SDIS. s.f. * ENTREVISTA con Elizabeth Corts. Asesora Direccin Territorial. Bogot. 26 de marzo de 2010 106 Barrios: Santa Viviana, Santo Domingo, Caracol, Los Alpes, Perdomo Alto, Potos, Sierra Morena, Vista Hermosa, Tres Esquinas (Santa Rosita) y Paraso 107 MONTES LVAREZ, Winston Alberto. Consultor. Evaluacin y anlisis del ejercicio de seguimiento que realiza el DAPD a travs del SEGPLAN al Eje Social. Bogot, D.C. 15 de Noviembre de 2006. Contrato de consultora No. 01-178 de 2005. 108 A los proyectos 212, 215 y 216: Comedores comunitarios, Tejido local y Fortalecimiento de la capacidad de gestin de las localidades se les asign la responsabilidad de liderar la gestin integral en local. 109 MONTAEZ. Op.cit.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Integral, durante esta administracin110: - La primera tarea en 2006, consisti en acordar criterios para priorizar la accin en algunas UPZ, por condiciones de vulnerabilidad y pobreza, tarea que fue abordada por las entidades distritales del Eje Social111. - En segundo lugar, se priorizaron en la ciudad como territorios: 34 UPZ y la localidad de Sumapaz. Las poblaciones: personas de 0 a 18 aos de edad y sus familias. Los escenarios: Comedores comunitarios, colegios distritales, centros de desarrollo infantil, Hogares de bienestar familiar y microterritorios de Salud a su hogar. Los derechos: a la alimentacin y nutricin, a la vida, a la educacin, la salud, la seguridad y ambiente sano. - En tercer lugar, se identificaron los elementos clave del modelo: i) informacin unificada y veraz, ii) formacin para agentes pblicos y comunitarios, iii) prestacin de servicios articulados, v) atencin al mayor nmero posible de personas, iv) convocatoria permanente a ms actores. Como se puede observar la GSI estaba prevista para ser implementada en territorios sociales de la ciudad identificados como de mayor pobreza y vulnerabilidad. Lo anterior significaba un dialogo construido de manera privilegiada con sectores de la ciudad, focalizados en funcin de la prestacin de los servicios sociales que ofrecan las entidades del sector social de la administracin. Igualmente el documento seala los principales logros de la GSI en el perodo evaluado que ocup los aos 2005, 2006 y 2007: -Consolidacin del Sistema de Informacin para la GSI (SIGSI) -Realizacin de Jornadas de Servicios Sociales Integrados -Proceso de formacin en GSI112 -Integracin de las estrategias de OIR Ciudadana 113 y Salud a su hogar -Construccin de cuatro rutas de GSI para atender problemticas especficas identificadas -Estrategias de GSI para las 20 localidades de Bogot. Es importante sealar a modo de sntesis, que el documento sealado identifica dos logros significativos de esta administracin en cuanto a la gestin social integral en la ciudad, impulsados por la SDIS: las rutas locales y las jornadas de servicios integrados. Lo que puede indicar el nfasis de la experiencia de GSI durante este perodo desde la lectura realizada por la entidad.
110 SDIS. Rutas locales: Camino a la Gestin social integral. Experiencias y aportes territoriales. 2007 111 Secretaras de Educacin, Hbitat, Planeacin, Cultura, Recreacin, Integracin Social. 112 En 2007 se realiza el Convenio con la Universidad Nacional de Colombia que tena como propsito la realizacin de un Diplomado en Gestin social integral, dirigido a toda la poblacin de la ciudad y publica un libro que documenta las experiencias de GSI en lo local. 113 Proyecto OIR de la SDIS: Orientacin, Identificacin y Referenciacin a la ciudadana.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Las rutas locales Durante el ao 2006, se realiza la construccin metodolgica, a travs del diseo de la Ruta para la GSI que recogi las experiencias anteriores ya reseadas y que apuntaba a la construccin de acuerdos interinstitucionales orientados a la planeacin por sectores. Se definen adems, los criterios para la conformacin de los territorios en las localidades en los que se realizaran experiencias piloto de intervencin integral tal como la haba definido el Plan de desarrollo distrital. Podra decirse que se trata de la primera versin de GSI como accin intencionada de gobierno. Configuracin de territorios sociales para la GSI. Los Centros Operativos Locales (COL) realizaron, durante este ao, la identificacin de iniciativas en cada uno de los territorios seleccionados para la GSI. Este ejercicio, indispensable para la implementacin de la estrategia, deba realizarse desde el reconocimiento de las dinmicas propias de cada territorio. Para ello, la direccin de la entidad estableci los criterios a tener en cuenta al definir los territorios en donde se implementara la estrategia. Algunos de ellos, fueron sealados por el Dr. Montaez en su presentacin al Consejo directivo de la entidad de Marzo 30 de 2006: 1. Abordaje de problemticas especficas (ej. Generacin de Ingresos y Empleo.) 2. Gestin integral sobre territorios vulnerables fsicamente, poca participacin y escasos bienes de mrito de sus pobladores. (Incluye como actor central la familia y varios escenarios principalmente comedores). 3. Gestin integral sobre territorios rurales. 4. Gestin integral para atencin de grupos poblacionales especficos, (desplazados, discapacitados, nios as etc.) 5. Acciones Sociales Integradas a partir de una fuerte coordinacin interinstitucional. 6. Atender temticas de carcter interlocal114. Las rutas locales para 2006, fueron aplicadas en cada uno de los 16 Centros Operativos Locales del Departamento y cada una deba contener como mnimo: Estrategias, componentes y acciones, tal y como se explica en la siguiente tabla:
Estrategias Componentes Investigacin accin en el 1. Consolidar las territorio que permita la rutas locales creacin de modalidades de hacia la gestin atencin y adecuar la oferta a integral las caractersticas del territorio y de la poblacin
114 MONTAEZ. Op. cit.
Acciones Anlisis de contextos de cada UPZ y levantamiento participativo y articulado del diagnostico partiendo de las necesidades y potencialidades del territorio y la poblacin y no slo de la oferta de servicios.
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Comprensin de las familias Caracterizacin de las condiciones y situaciones de vulnerabilidad del ejercicio de los derechos de las familias en sus contextos e que habitan las Upzs priorizadas. interrelaciones, Identificacin y caracterizacin de las redes sociales en el territorio Definicin de mecanismos operativos de la accin integral: protocolos de referenciacin, rutas de seguimiento, gua de trabajo, ejercicios facilitadores.
Definir concertadamente un mnimo umbral bsico de la integralidad a gestionar Identificacin de la puerta de entrada mas articuladora Coordinacin y articulacin Identificar las formas y grados de flexibilizacin de la intervencin de las instituciones para adecuarlas a las entre las instancias que necesidades de la gestin integral en las localidades. gestionan la poltica. Desarrollo de niveles progresivos de coordinacin operativa interinstitucional y de estas con el sector privado *UAT Distrital, Comit Desarrollo de niveles progresivos de coordinacin operativo del eje Social *Gestin de la Integralidad en operativa intrainstitucional (por grupos de proyecto o 2.Transformacin grupos temticos) CLG - CLOPS CLP institucional para Designacin de responsables por institucin y por la la gestin comunidad. integral Caracterizacin de la oferta institucional. Fortalecimiento de la institucionalidad Cambio en la cultura Formacin a equipos locales sobre gestin social integral institucional. Hacer acuerdos institucionales y comunidad para desarrollar planes de accin Incluir en las agendas locales la discusin y legitimacin de la propuesta (CLOPS, CLG, CPL entre otros) Sinergias entre: instancias Empoderamiento del grupo familiar y las organizaciones pblicas, distritales, locales, barriales comunitarias y otras Identificacin y caracterizacin de las redes sociales ubicadas en cada upz 3.Participacin Planeacin participativa con actores como condicin y ciudadana proceso de integralidad ( representantes, lideres, representantes institucionales, sector privado) Revisin de metodologas con enfoque participativo y desarrollo de metodologa particular. Construccin de indicadores 4.Evaluacin, de la gestin integral y Consolidacin de las mesas de trabajo para seguimiento a documentacin y mecanismos de evaluacin y los planes de accin con la concrecin de los productos. sistematizacin seguimiento. de las Protocolos de Gestin local Construccin de indicadores de la gestin integral, Experiencias interinstitucional. mecanismos de evaluacin, monitoreo y control social.
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Definicin mnima de variables y puesta en marcha de un flujo de informacin, difusin y comunicacin Diseo de indicadores de impacto Levantamiento de cartografas sociales.
Presentacin en Consejo Directivo Marzo 30 de 2006 Las jornadas de servicios integrales La iniciativa de las jornadas, surge a nivel distrital en las Secretaras de Educacin, Salud e Integracin Social. Se trataba de realizar jornadas de oferta de servicios sociales, los fines de semana, en lugares pblicos localizados en las UPZ priorizadas para el ejercicio de Gestin integral en la ciudad. Durante estas jornadas, las entidades pblicas del sector social, orientaban a la ciudadana en la oferta de sus servicios y las condiciones para el acceso a los mismos. Simultneas o de continuidad, permitieron redoblar los esfuerzos de las entidades pblicas dirigidos a la poblacin de nios, nias y adolescentes y sus familias, habitantes en los territorios correspondientes a 35 UPZ priorizadas y la localidad de Sumapaz, de manera que fuera posible que los servicios llegaran de forma articulada, potenciando su impacto en la calidad de vida de las personas. Se trataba de generar un proceso del que las personas participaran masivamente y realizadas de manera sistemtica en el tiempo, apuntando con esto a dos objetivos: el impulso al reconocimiento por parte de la ciudadana de sus propios derechos y el impacto en los servicios. Las jornadas de servicios integrales en las localidades, constituyeron la actividad fundamental en la que se concentraron las Subdirecciones Locales, durante el ao 2007, unto con las dems entidades, poniendo as, el nfasis de la GSI en la coordinacin interinstitucional local. Al respecto, se debe sealar que, aunque durante este ao, el nfasis de la GSI estuvo en la realizacin de las jornadas, los otros aos de la administracin estuvieron dedicados a la realizacin de las rutas locales como haban sido previstas desde la Subdireccin de Desarrollo Local de la SDIS. A modo de conclusin de este perodo de la Gestin Social Integral, la Subsecretaria de la SDIS -en la fase final de esta administracin- Jeannette vila, apunta que los elementos claves del xito de este ejercicio tuvieron que ver con:
La decisin y voluntad poltica de desarrollar la estrategia del Alcalde mayor y sus secretarios de despacho; el liderazgo y capacidad de convocatoria y concertacin de las entidades nucleares del eje social (integracin social, salud y educacin); la apropiacin cada vez ms amplia de los agentes institucionales distritales y locales del fundamento conceptual y metodolgico de la estrategia; la posibilidad de evidenciar resultados exitosos a corto plazo; la posibilidad de trabajo articulado y unificado sin perder la especificidad de cada sector, haciendo de la estrategia un instrumento til y beneficioso para el todo y las partes; la definicin de un plan de accin flexible, permanente monitoreado y ajustado de conformidad con las necesidades e intereses de las partes; y el establecimiento de unos mecanismos de coordinacin con una permanente circulacin de la informacin e incorporacin del sentido de las decisiones entre los
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diferentes niveles territoriales, constituyen factores muy importantes que permiten que el sentido de la sinergia institucional, caracterstica de la Gestin Social Integral, se trasmita tambin a los ciudadanos-as en el desarrollo de la misma.
En el mismo documento, la Subsecretaria de la SDIS, Janeth Avila, seala la importancia de transformar esta experiencia en poltica pblica115. A manera de conclusiones La intervencin social integral en el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia aparece como poltica general; all se defini sta como accin pblica orientada a la atencin de las carencias y necesidades de la poblacin. La Gestin Social Integral se consolida como concepto en 2007 en la SDIS, en medio de un perodo de grandes cambios en la entidad y como resultado de recoger diversas experiencias de ndole similar, y anteriores en la ciudad. Se evidenciaron durante este perodo, fuertes tensiones en lo conceptual, que derivaron en diversas aplicaciones de la GSI en lo local. De una parte, aparece la concepcin de la GSI desde la institucin, como modo de gestin pblica, que pona su acento en el desarrollo local y como mecanismo de erradicacin de la pobreza y la exclusin. Derivado de lo anterior, la GSI deba posibilitar la inclusin de franjas de la poblacin excluidas histricamente; por lo cual, la focalizacin de los servicios sociales ofrecidos por la entidad, fue una herramienta fundamental durante este perodo. De otra parte, se hall la mirada desde el Diplomado de Gestin Social Integral realizado con la Universidad Nacional, en la cual, se entendi la GSI como un medio para la movilizacin social, cuyo propsito sera hacer efectivo el ejercicio de los derechos fundamentales y a travs del cual se fortalecera la gestin institucional y las polticas pblicas. Como se puede ver, la administracin distrital tena su inters centrado en cmo hacer una mejor institucionalidad y la Universidad, por su parte, estableca su motivacin en cmo construir mejores comunidades, ms participativas, mejor cohesionadas, ms polticas. La transformacin de DABS a SDIS, realizada durante este perodo, coloca al centro de la gestin de la entidad, el asunto de las polticas pblicas en la ciudad; en este contexto, la GSI deba contribuir a la eficacia de la poltica pblica en cuanto a la garanta de derechos de la poblacin. Esta nocin fue duramente cuestionada por la Universidad Nacional en cuanto a que, a su juicio, las entidades en el distrito se habran dedicado ms a formular polticas pblicas que a la garanta de los derechos de la poblacin en la ciudad. En cuanto a la implementacin de la GSI en la ciudad. Como accin intencionada del gobierno distrital durante este perodo, aparece la experiencia de
115 AVILA, Jeannette, et al. Gestin Social integral. SDIS, Bogot, 2007
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GSI: Antecedentes y Transformaciones intervencin integral en el barrio El Paraso, en Ciudad Bolvar durante el ao 2006. Ella fue el resultado de la alerta temprana establecida por la Defensora del Pueblo, causada por la situacin de violencia contra los jvenes y como respuesta alternativa a la planteada por el gobierno nacional, que pona el acento en la militarizacin de la zona. En segundo lugar, las rutas locales, que se consolidaron durante el ao 2006, surgieron como resultado de las experiencias locales previas y fueron desarrolladas durante tres aos desde las Subdirecciones Locales, bajo el liderazgo de la Direccin Territorial de la SDIS y con la participacin del sector salud. Para su desarrollo, se realiz la focalizacin de territorios en la ciudad, que presentaban diversos factores de vulnerabilidad. En las rutas locales, la accin pblica se realizaba a travs de acciones integrales, enmarcadas en una fuerte coordinacin interinstitucional, que abordaran directamente y de manera integral las carencias y necesidades de las poblaciones, en un ejercicio de reconocimiento de las experiencias que aportaban al fortalecimiento de capacidades y oportunidades de las poblaciones. Para la implementacin de las rutas locales se estableci el conjunto de derechos a restituir a travs de la implementacin de la estrategia de GSI: Derecho a la Alimentacin y nutricin, Derecho a la Vida, Derecho a la Educacin, Derecho la Salud, Derecho a la Seguridad y Derecho al Ambiente sano. Las preguntas que quedan de este perodo De este periodo quedan varios interrogantes, el primero de ellos, se relaciona con la pregunta por el nivel de apropiacin y compromiso por parte de las entidades distritales de la estrategia de Gestin Social Integral. La respuesta a esta pregunta es clara en el caso de los sectores de Salud e Integracin Social, que se comprometieron en su proceso de construccin durante este perodo. En el caso de los otros sectores de la administracin de la ciudad, se podra hallar la respuesta a su frgil vinculacin, en una forma de gestin pblica fragmentada e instalada en todos sus niveles. De otra parte, una fase posterior de este ejercicio mostrar el imaginario disponible en los servidores pblicos y la comunidad, con respecto a la estrategia de GSI desde la SDIS, en su implementacin. Igualmente, en la segunda fase de esta investigacin se responder al interrogante de cmo se enfrent o, posiblemente se complement la GSI a nivel local, con los emprendimientos desde el sector salud, que, en ese mismo periodo emitan acciones desde la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud (EPCVS), Atencin Primaria en Salud (APS) y Atencin Primaria Integral de Salud(APIS). Con estos conceptos se inicia el anlisis del ltimo periodo estudiado en este documento. Finalmente, como idea opuesta a la lgica de generacin de polticas pblicas dispersas y localizadas en segmentos de la poblacin o problemas especficos, valdra la pena explorar la perspectiva planteada por la Subsecretaria de la entidad en este perodo, Janeth Avila, en cuanto a la pertinencia de la transformacin de la Gestin Social Integral en poltica pblica orientadora de las acciones sociales en la ciudad.
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4.2 CONTEXTO CONCEPTUAL 2008- 2010 Desde el 2004 en Bogot se han ido implementando de forma simultnea las estrategias EPCVS y APIS, en consecuencia, los equipos de trabajo de la Secretara de Salud y los operadores en los hospitales presentan tensin conceptual y prctica para la ejecucin de las mismas, y no se ha dado el carcter de complementaria a pesar de compartir valores y principios entre stas estrategias. Esto se evidenci en la duplicidad de servicios e intervenciones dentro de los territorios116. A continuacin se presentan cada uno de estos conceptos. Atencin Primaria en Salud - APS Los orgenes de la Atencin Primaria en Salud-APS como se conoce hoy da, se remontan a la conferencia de Alma Ata de 1978, en donde esta declaracin hace acento en proclamar la salud como un derecho fundamental, adems de especificar que la salud es un estado de completo bienestar fsico, mental y social.117 El concepto de APS en el mundo se presenta de forma evolutiva desde una APS que presta una atencin selectiva dentro de unos servicios limitados de acceso, hasta la APS renovada en donde se concibe a la salud como un derecho humano y se centra en las causas fundamentales de la misma y es parte integral del de la organizacin y operacin de un sistema de salud, por tanto, determina el acceso e interrelaciones dentro de este sistema.118 En la siguiente figura se muestra la evolucin del concepto, en donde los componentes fundamentales estn alrededor de una atencin inicial centrada en la integralidad de la atencin segn las necesidades de las personas.
Evolucin del concepto de APS
116 Ibid., p. 98 * ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de marzo de 2010 117 Conferencias Internacional sobre Atencin Primaria en Salud. Declaracin de Alma Ata. 6 a 12 septiembre de 1978. 118 SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOT. Plan de Salud del Distrito Capital 2008 2012. Bogot. 2008. p. 20-22. [Consultado: 05-05-2010]. Disponible en <http://190.25.230.149:8080/dspace/bitstream/123456789/304/1/PLAN%20DE%20SALUD%20DEL%20DISTRITO%20CAPITAL%202008-2012.pdf>
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Fuente: Construccin de la autora de acuerdo a lo expuesto en Plan de Salud del Distrito Capital 2008 2012 La APS se muestra como una estrategia articulada a la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salus EPCVYS dentro del Plan de Salud del Distrito Capital 2008-2012. 119 Es acogida en el 2004 como una de las estrategias que orientan la poltica de salud del Distrito Capital y se plantea en ese entonces lograr que esta se convirtiese en la puerta de entrada al sistema de salud120. La estrategia de APS se incorpora en el marco del programa Salud a su Hogar como una primera fase, en territorios vulnerables, establecidos as por caractersticas como: poblacin estrato 1 y 2, y condiciones sociales y ambientales precarias. En esta fase se vinculan 1.200 familias a un equipo de salud familiar y comunitaria, el cual se encarga de identificar de manera conjunta con la poblacin sus necesidades y problemas, planificar, ejecutar y evaluar las intervenciones y realizar seguimiento a los cambios en las condiciones de vida y salud de la poblacin y del territorio121. Esta primera fase tuvo en cuenta procesos de capacitacin al talento humano, definicin de microterritorios, procesos de caracterizacin y formulacin de planes integrales de salud y la gestin inicial con los diferentes actores del sistema para el desarrollo de los atributos de la prestacin de
119 Ibidem. 120 Vega, R, Et al. Informe 3: Aprendiendo de las experiencias de Atencin Primaria de Salud en Bogot y Santander. Agosto 2010. Documento de trabajo realizado en el marco del Convenio 2896 de 2010 entre SDIS-PUJ 121 SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOT. Atencin Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud. p. 8. [Consultado: 05-05-2010]. Disponible en: <http://www.saludcapital.gov.co/Documents/Atenci%C3%B3n%20Primaria%20en%20Salud%20%20(APS)%20para%20garantizar%20el%20derecho%20a%20la%20salud.pdf>
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GSI: Antecedentes y Transformaciones servicios de salud.122 En el 2006 se inicia la segunda fase de la estrategia de APS, a travs de la creacin del Complejo de Atencin Primaria en Salud, el cual se define como el conjunto de procesos, recursos y requerimientos institucionalmente incorporados, usados para la articulacin de todas las intervenciones sociales que se desarrollan con los individuos y colectividades para el mejoramiento de sus condiciones de salud.123. Esta segunda fase se da en el marco del mbito familiar y se centr en consolidar el programa Salud a su Casa SASC, antes denominado Salud a su hogar-SASH. Estas acciones de consolidacin incluan la gestin de microterritorios antiguos y nuevos por medio de la caracterizacin, definicin de planes de accin y el seguimiento y la incorporacin de proyectos especiales124. En este desarrollo en el distrito la estrategia se despliega desde la gestin articulando los actores relevantes de la APS renovada, teniendo como unidad de operacionalizacin en su segunda fase las ESE (Empresas Sociales del Estado) en lo local en los hospitales de nivel uno y dos125. La gran dificultad de esta estrategia es que su potencia y alcance esta delimitado por la Ley 100 de 1993 visualizado a travs del sistema general de seguridad social en salud-SGSSS, lo cual hace que la APS se cia nicamente a remisin de pacientes a este sistema, aunque su avance en el conocimiento de los microterritorios hace que las entidades dedicadas a la salud conozcan las dinmicas especficas y puedan desarrollar acciones relacionadas con esta dinmica. Como resultados de la APS se destaca que la Secretara Distrital de Salud SDS a travs de la Direccin de Salud Pblica, grupo mbito familiar est la definicin de 360 territorios (acumulados a 2010) y la atencin a 498.551 familias126. El propsito prevalente de esta estrategia apunta a desarrollar una perspectiva integral de intervencin social, enunciado que se comparte con estrategias como la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud-EPCVS y Gestin Social Integral-GSI. Esta perspectiva integral supone esfuerzos que van ms all de una institucin o sector, y as lo evidencia el concepto de integral que maneja la APS, en donde se define integral como acciones dirigidas a promover la salud (incluyendo acciones de otros sectores) y a prevenir, currar y rehabilitar la enfermedad127. Al igual que EPCVYS y GSI, la APS depende de un gran andamiaje distrital y del SGSSS128 y de voluntad poltica para realizar la atencin integral y garantizar el derecho a la salud como bien pblico de carcter universal de responsabilidad del estado, esto opuesto al SGSSS en donde es un
122 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3. 123 Op. Cit, SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOT. Atencin Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud. 124 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3 125 Op. Cit, SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOT. Atencin Primaria en Salud para garantizar el derecho a la salud. 126 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3 127 Ibidem 128 Sistema General de Seguridad Social en Salud
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GSI: Antecedentes y Transformaciones derecho humano prestacional en donde las acciones de salud colectiva son las nicas responsabilidades del estado. En este contexto, la APS en el distrito no llega a ser de tipo renovada129, tiene algunos de los componentes, pero la esencia que permita desarrollar los principios de accesibilidad, integralidad, continuidad, longitudinalidad y vnculo y participacin social no se logra con el nivel de implementacin actual. Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud -EPCVYS130. En el Distrito Capital la EPCVYS se introduce en el Plan de Salud del Distrito Capital 2008 2012, en donde la orientacin de este plan se base en promover la calidad de vida y salud de la poblacin, y hace explcito el uso de esta estrategia para lograrlo.131 En el anterior marco, en el plan de salud esta estrategia se encarga de actuar sobre los determinantes de salud para garantizar el acceso al servicio y esta en sintona con la forma en que la SDS entiende el proceso de salud enfermedad, el cual se condiciona por determinaciones y relaciones sociales en contextos especficos132. El desarrollo conceptual de la EPCVYS se acoge de la propuesta de la GTZ en este tema al Ministerio de de Salud y Desarrollo Social de Venezuela, as lo hace evidente el plan de salud del distrito capital 2008-2012 en sus citas dentro del marco poltico y conceptual. En el documento de la GTZ, la EPCVYS es definida como el esfuerzo colectivo que busca la preservacin y desarrollo de la autonoma de individuos y colectividades para hacer efectivos los derechos sociales, entendiendo por autonoma la capacidad de decidir y materializar proyectos de vida de acuerdo con necesidades, lo cual depender del acceso y distribucin equitativa de oportunidades a una buena calidad de vida.133 Esta estrategia se presenta como un esfuerzo colectivo que persigue la preservacin y desarrollo de la autonoma de los individuos y colectividades para hacer efectivos los derechos sociales, centrndose en dos conceptos: la promocin y la calidad de vida. Al igual que la APS fundamenta su objeto de accin (en este caso la calidad de vida) en una construccin social en donde se debe garantizar l os derechos de las personas.
129 De acuerdo a los documentos del estudio Aprendiendo de las experiencias de Atencin Primaria de Salud en Bogot y Santander la APS implementada es de tipo hbrido porque recoge elementos de varios tipos de APS, aunque el objetivo inicial era implementar APS renovada. 130 La EPCVS se acogi por la Secretara Distrital de Salud, y es presentada dentro de un bal de herramientas desarrollado por esta institucin, el Hospital de Suba y el Grupo Guillermo Fergusson en la administracin de Bogot 2004-2007. En esta coleccin se presenta la estrategia alrededor de tres procesos centrales: lectura integral de necesidades, diseo de respuestas integrales y gestin social necesaria para el desarrollo de la respuesta integral. Casallas, A. Et al. Coleccin La Ruta de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud. Gua 1: Lectura Integral de necesidades sociales a partir de la construccin de Temas generadores. ISBN 978-958-44-1179-2. En: Informe Grupo Guillermo Fergusson. 131 Op. Cit, SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOT. Plan de Salud del Distrito Capital 2008 2012 132 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3 133 D ELIA Y. Et al. Estrategia de promocin de la calidad de vida. La construccin de polticas pblicas por la calidad de vida desde una perspectiva de derecho y equidad. Documento de Trabajo, Caracas: Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Agencia de Cooperacin Alemana GTZ; 2002. Pg. 2. [Consultado: 05-05-2010]. Disponible en: <http://www.sisov.mpd.gob.ve/estudios/17/Estrategia%20de%20Promocion%20de%20la%20Calidad%20de%20VidaPES3.pdf>.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Ampliando la definicin de EPCVYS, la promocin se presenta como elevar las condiciones de vida, es decir, la accin de moverse hacia la superacin de los problemas. Por su parte, la calidad de vida es vista como un concepto integrador de las necesidades humanas, desarrolla un enfoque continuo de la vida y de sus determinantes sociales134 en todas sus etapas, procesos y contextos. La calidad de vida expone maneras de construccin de respuestas colectivas y articula las polticas econmicas y sociales alrededor de objetivos y metas pblicas dirigidas a impactar en la transformacin de las condiciones de vida de la gente135. La estrategia promocional de calidad de vida y salud EPCVS busca el desarrollo de la autonoma, y esta es entendida como la capacidad de decidir y materializar proyectos de vida de acuerdo con necesidades136. Desde una perspectiva poltica, esta estrategia busca la universalidad de los derechos sociales con equidad, igualdad de acceso y de oportunidades al pleno desarrollo y preservacin de la autonoma como seres humanos y ciudadanos, de acuerdo a las necesidades, de forma individual o colectiva. La gua tica de sta es responder a las necesidades sociales con universalidad y equidad, reduciendo las inequidades en las condiciones de calidad de vida137. En el 2006, la SDS implementa la EPCVYS como modo de atencin bajo el esquema de esferas de accin en lo individual alrededor del ejercicio de la autonoma, en lo colectivo haciendo nfasis en la equidad buscando el reconocimiento de las diferencias y evitar las desigualdades injustas, la institucional a travs del ejercicio de la transectorialidad y la accin sobre territorios, la esfera ambiental en cuanto al desarrollo sostenible y la subjetividad en cuanto a la construccin de imaginarios sociales138. El gran aporte de la EPCVYS en la implementacin del plan de salud es la incorporacin del proceso metodolgico de planeacin estratgica que expone la estrategia, en tanto que exige la apropiacin de un pensamiento estratgico en etapas como el acercamiento a las comunidades del territorio o de los mbitos de la vida cotidiana, la lectura compartida de realidades, la construccin de planes de respuesta integral y finalmente el seguimiento y el monitoreo. Estas etapas del proceso metodolgico incorporan el ejercicio de la autonoma de la ciudadana y en ese sentido hacer efectivo los derechos a travs de los resultados de la implementacin de la estrategia, teniendo como unidad de anlisis y de accin los territorios alrededor de los elementos conceptuales centrales de la EPCVYS: ciclo vital, autonoma, transversalidades, necesidades sociales y ncleos problemticos. En este sentido, el concepto de territorio en la EPCVS incorpora la naturaleza territorial del mismo y se aleja de las definiciones que lo suscriben solamente al espacio. El territorio se organiza a partir del reconocimiento de los sujetos con caractersticas especficas y las relaciones que se establecen
134 Determinantes Sociales se desprende del campo de la salud y se origin en los planteamientos de la medicina social europea del siglo XIX, que postularon que las condiciones sociales y econmicas tienen un efecto importante en la salud y en la enfermedad y, [que] esas relaciones deben estar sujetas a investigacin cientfica. Esto as expuesto, hace que la posicin que ocupa cada hombre o mujer en la estructura social, determina que tipo de vida, trabajo y educacin recibe, entre muchas otras cosas. (ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS, 2009;p. 3) 135 Op. Cit, D ELIA Y. Et al. p, 6 136 Ibid., p. 2. D ELIA Y. Et al. p, 6. 137 Ibid., p. 3-4. 138 Op. Cit, Vega, R, Et al. Informe 3
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GSI: Antecedentes y Transformaciones entre esos sujetos y los procesos que organizan la vida social y se construye histrica y socialmente. Gestin Social Integral La Gestin Social Integral se define desde el plan de desarrollo 2008 - 2012 en el Artculo 6, numeral 3 como la estrategia para la implementacin de la poltica social en el distrito, que promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegura la sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el protagonismo de la poblacin en los territorios139. En el citado marco, esta estrategia de Gestin Social Integral es incorporada para conseguir el objetivo estructurante de la ciudad de derechos140 y en este sentido se enuncia en la misin de la Secretara Distrital de Integracin Social (SDIS) como medio para liderar el diseo, la implementacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas. A partir de lo anterior, en 2008 en la SDIS desde un convenio entre la unin temporal Grupo Guillermo Fergusson141 - Corporacin Nuevo Arcoiris, Secretara de Salud y la SDIS desarrolla un trabajo desde las localidades y en la publicacin de la caja de herramientas Gestin Social Integral: Estrategia para la implementar las polticas sociales que Bogot necesita. En esta caja de herramientas describe en el mdulo conceptual que GSI es una estrategia que permite gestionar polticas pblicas para que los individuos y las poblaciones se realicen en lo social, desde y para la integralidad142. Esta GSI se plantea sobre cinco componentes bsicos en su implementacin: El Territorio, como escenario social y poltico, es una construccin social que transciende el espacio fsico e incluye lo humano, lo colectivo y lo cultural, ser all donde se realizan sueos, proyectos y acciones polticas. El Trabajo Transectorial, como la capacidad de ordenar la interaccin de las disciplinas de conocimiento (transdiciplinar), alrededor de una realidad problematizada (desde el enfoque de derechos con su triada indisociable -Universal, integral y equitativo) y recogiendo lo concreto de de la experiencia vital de las personas afectadas. La Participacin decisoria en las polticas pblicas: Desde la GSI, participacin desde espacios consultivos que parten de las instituciones y el aparato gubernamental hasta la accin protagnica y autnoma de la comunidad en las relaciones con el estado y la institucionalidad.
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CONCEJO
DE
BOGOT.
Plan
de
Desarrollo
Bogot
Positiva.
Acuerdo
308.
2008.
[Consultado
15-04-2010].
Disponible
en:
<http://www.samuelalcalde.com/images/stories/audio/acuerdo.pdf> 140 Ibid., Artculos 4 al 7. 141 Corporacin para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson 142ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Caja de Herramientas Gestin Social Integral-Mdulo Conceptual. 2009. p.16-22.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones El Desarrollo de Capacidades: stas deben conducir a unificar criterios de enfoques e intervencin, tanto en los servidores pblicos como en la comunidad y dems actores que participan en los territorios. Comprende componentes de formacin y socializacin de informacin, Investigacin, comunicacin, asistencia para el ajuste institucional y sistematizacin (sistematizacin entendida como la consolidacin de sistemas de informacin para la GSI). El Presupuesto necesario con participacin social., entendidos como una herramienta que garantiza la participacin de la comunidad por etapas en la conformacin del presupuesto.
Este desarrollo conceptual tiene sus antecedentes claros en la estrategia promocional de calidad de vida y salud-EPCVYS incorporada en el plan de salud 2004-2012, y que de acuerdo a la misin, la estructura y capacidad de convocatoria de la Secretara Distrital de Integracin Social, pueden alcanzar mayor potencia desde la integralidad como Gestin Social Integral, el medio por el cual se pueden implementar las polticas pblicas sociales para el mejoramiento de la calidad de vida*. Desde la expedicin de la Resolucin 604 de 21 de mayo de 2010, el concepto de Gestin Social Integral se refiere en su artculo primero como La Gestin Social Integral (GSI), es un modelo de gestin pblica que promueve desde la lectura sistmica, crtica y comprensiva de las realidades del territorio y el estado de garanta de los derechos, la construccin de respuestas integrales sobre la base del desarrollo de capacidades, la transectorialidad, la participacin social y comunitaria decisoria y el manejo eficiente de los recursos. La primera distincin en los dos conceptos presentados, el de la caja de herramientas (2009) y el de la Resolucin 604 de 2010 es el paso de estrategia a modelo de gestin. Segn el trabajo realizado por el grupo de modelos143 de la SDIS, un modelo es una propuesta metodolgica de carcter multidisciplinario que da cuenta de la estructura conceptual y operativa que orienta las acciones para un fin determinado. En este sentido, la estrategia de GSI se presenta en este ltimo desarrollo como una estructura de conceptos y operacin para la gestin de las polticas pblicas. Por otro lado, la connotacin de estrategia que se le ha atribuido a la mayora de los conceptos de GSI presentados hasta el momento, la ubica como un conjunto de herramientas articuladas para la gestin de polticas pblicas. La segunda diferencia esta en que explicita la ruta para la Gestin Social Integral, y como inicio de este modelo, le asigna atributos especiales a la lectura de realidades como el carcter sistmico y crtico, esto implica que debe cumplir con una narracin que involucre todos los actores relevantes en funcin de explicar de forma completa e interrelacionada las realidades dentro de un territorio, y a su vez involucrar una mirada crtica144 en la cual se evale la evolucin del sistema descrito de una posicin inicial y final; Por otro lado, la lectura de necesidades se realiza desde el territorio, como escenario principal del anlisis, centrando el anlisis desde el estado de la garanta de los derechos. El
143 El grupo de modelos se creo con el objeto de definir los elementos conceptuales, metodolgicos y operativos en el marco del enfoque de derechos, las polticas pblicas sociales y la estrategia de gestin social integral para la construccin de modelos que orienten la atencin en los servicios sociales de la SDIS. * ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de marzo de 2010 144 Una lectura crtica supone poder hacer una lectura objetiva de los datos o hechos que ofrece la realidad, pero tambin supone poder relacionar estos datos o hechos entre s y entender los vnculos que unen una cosa con otra.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones concepto manejado desde 2009 y que se expresa en la caja de herramientas, es ms sucinto y se cie a exponer la integralidad en cualquiera de los estadios en la que se encuentre. En tercera instancia, el concepto presentado en 2010 especifica los componentes de GSI como la base de este modelo, a diferencia de 2009 en donde no se ejemplifica el papel de los componentes en la articulacin de la estrategia. Por lo anterior, la GSI en la Resolucin 604 de 2010 explicita metodolgicamente las acciones de planeacin, por tanto puede configurarse como un modelo de gestin enfocado en la planeacin estratgica de la implementacin de las polticas. En este sentido, comparte con la EPCVYS el proceso metodolgico de planeacin estratgica en todas sus etapas, adicionando el ajuste de la oferta institucional145. En la construccin conceptual oficial de GSI en la SDIS, expresada en la resolucin, se presenta como objetivo de este modelo de gestin:
La Gestin Social Integral tiene por objetivo mejorar las condiciones de calidad de vida de la poblacin en los territorios, a partir del diseo, implementacin, gestin y seguimiento de las polticas pblicas sociales que garanticen, promuevan y restablezcan los Derechos de los ciudadanos y ciudadanas, sobre la base del desarrollo de planes de accin transectorial por territorio, un sistema de proteccin integral de base territorial y una mayor efectividad de los recursos tanto Distritales como locales, privados y del tercer sector146.
Esto se complementa con el artculo tres en el cual establece como lineamientos conceptuales el enfoque de derechos, la matriz de ncleos de derechos y las polticas pblicas sociales. En el objetivo y lineamientos conceptales se destaca cmo la GSI incorpora como propio el objeto de la misin de la SDIS; coincidiendo con el adelanto conceptual de GSI presentado en la versin 2009 en la caja de herramientas, el enfoque de derechos se presenta como el punto de partida para el anlisis y reconocimiento de una deuda social que afecta la calidad de vida de las personas, con la intencin de promover un debate poltico hacia la garanta de los derechos147. En este sentido, dentro del concepto de GSI como modelo de gestin se ratifica el enfoque dado en 2009, en cuanto a la garanta, promocin y restablecimiento de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas como el objeto de las polticas pblicas sociales. De acuerdo al objetivo, la GSI al igual que la EPCVYS busca el mejoramiento de la calidad de vida a travs de hacer efectivos los derechos como resultado de la implementacin del proceso de planeacin estratgica inmerso en la estrategia. Los nombres de los componentes presentados por el desarrollo conceptual de la UT-FergussonNuevo Arcoiris en el mdulo conceptual de la caja de herramientas se muestran en evolucin en la Resolucin 604 de 2010 de SDIS, de la siguiente forma:
145 La Resolucin 604 de 2010 explicita en su artculo 5 la ruta para el desarrollo de la estrategia as: 1. Sensibilizacin y construccin de acuerdos de sentido para el desarrollo de la Gestin Social Integral. 2. Lectura de realidades por territorio. 3. Construccin de respuestas integrales. 4. Ajuste de la oferta institucional. 5. Monitoreo, seguimiento y evaluacin. 146 SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL. 2010. Resolucin 0604 de 21 de mayo de 2010: Por la cual se implementa la Gestin Social Integral en la Secretara Distrital de Integracin Social. Artculo dos. 147 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Op. Cit. P. 11.
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Componentes GSI Desarrollo Conceptual de GSI 2009148 El Territorio, como escenario social y poltico. El Trabajo Transectorial La Participacin decisoria en las polticas pblicas. El desarrollo de capacidades El Presupuesto necesario con participacin social Resolucin 604/2010149 Abordaje de la poblacin en el territorio
Trabajo Transectorial Participacin Decisoria en las polticas pblicas. Desarrollo de Capacidades Presupuesto adecuado a las necesidades
Fuente: Construccin de la autora con relacin a lo expuesto en la Caja de Herramientas, 2009 y Resolucin 604/2010 La evolucin de los componentes formalizados a travs de la Resolucin 604 de 2010 muestra un esfuerzo por delimitar el hacer en cada uno de los componentes, que son claramente componentes vistos desde la institucionalidad y que deben permear la implementacin de las polticas dentro de sus planes de accin y modelos. Estrategia Promocional de Equidad en Calidad de Vida como concrecin de los derechos150. Esta estrategia se retoma dentro de los elementos filosficos, programticos y de la gestin151 desde un enfoque radical de derechos en el cual se desarrolle la autonoma de los sujetos y los grupos152, y que va ms all de respuestas mitigatorias o contingentes. Esta estrategia incorpora la identificacin de necesidades de calidad de vida hacia las necesidades asimiladas a derechos, buscando la garanta total y plena de stos derechos. Esta estrategia presenta las mismas esferas que la EPCVYS, pero hace mayor desarrollo en la autonoma, en donde esta esfera se entiende en tres planos: independencia funcional, la cual permite un desempeo en el marco de los estndares esperados para la vida productiva y relacional;
148 Ibid., p.16 149 SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL, Op. Cit. Artculo 4, p. 4. 150 Este concepto es una evolucin de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud. 151 MOLINA, Nancy; DE NEGRI, Armando. Elementos filosficos, programticos y de la gestin. En: ALCALDA MAYOR DE BOGOT-SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL. El sector de integracin social y la poltica social del distrito. Bogot: 2009. p. 68 152 Este propsito se comparte con el perseguido en la EPCVS en los emprendimientos en salud de 2004 a 2007 en el Distrito Capital
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GSI: Antecedentes y Transformaciones autonoma social econmica en la cual se pueda contar con las condiciones de vida para el desarrollo pleno de sus potencialidades y finalmente la autonoma poltica, como emancipacin poltica para tomar parte activa en las decisiones que afectan su vida cotidiana153. Calidad de Vida Dentro del Plan de Desarrollo154, la calidad de vida se ha abordado como un principio de poltica pblica y de accin, en el cual el gobierno distrital propender por el mejoramiento de las condiciones de vida y por el bienestar de las bogotanas y bogotanos, buscando el equilibrio entre el incremento de la poblacin, los recursos disponibles y la proteccin del medio ambiente, en el marco de la dinmica de los procesos de la urbanizacin y del progreso tecnolgico. En el desarrollo conceptual del Convenio Fergusson - Nuevo Arcoiris, Secretara de Salud y la SDIS se ha interpretado la calidad de vida como el grado de libertad con el cual se ha elegido el estilo y modo de vida personal, las prcticas sociales y espacios de participacin poltica, la actividad laboral y cotidiana y la seguridad social a lo largo del ciclo vital. Es la satisfaccin de las necesidades sociales, materiales y afectivas derivadas de los derechos. Comprende, adems, los bienes y servicios a que tienen acceso los individuos y grupos sociales.155 El concepto de Calidad de Vida se transforma en objetivo de carcter multidimensional en las polticas sociales, haciendo referencia a un concepto amplio e integral, de acuerdo a las apreciaciones de Amartya Sen156, y se planta como alternativa a lo que se entiende como Sociedad de Abundancia157. En este sentido, fija a los ciudadanos en situacin de anlisis de su propia situacin, buscando respuesta estructural a sus necesidades. De esta forma, la gestin cambia su horizonte y debe desplegarse a una integralidad en sus respuestas, debido a que no trata problemas puntuales, sino situaciones estructurales, incidiendo efectivamente en los determinantes sociales de la calidad de vida. Los determinantes sociales como elementos de anlisis de una situacin, implica realizar una lectura compleja de la realidad en la que es posible reconocer que las causas profundas de un problema son de carcter estructural (poltico, econmico, social, cultural). Finalmente, este concepto es incorporado como lnea orientadora general para la accin de gobierno en el plan de desarrollo 2008-2012, y se expone la calidad de vida como satisfaccin de necesidades sociales, orientadas hacia el desarrollo de la autonoma. Esta denominacin implica que se orienta al abordaje de la calidad de vida como un continuo a lo largo de del ciclo vital y el ejercicio analtico orientado a comprender las determinaciones sociales de la misma en todas sus etapas, procesos y
153 Ibid, p. 59. 154 Artculo 2, numeral 12 del Plan de Desarrollo Bogot Positiva. Acuerdo 308 de 2008 del Concejo de Bogot. 155 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Reflexiones Sobre Calidad De Vida, Participacin De Las Personas Y Las Familias Y Su Relacin Con La GSI. Documento de trabajo, no publicado. 2009. p, 1. 156 Ibid., p. 2. 157 Sociedad de abundancia se entiende cuando el promedio de medios de bienestar que la gente posee (PIB), excede el costo per cpita de la canasta normativa de bienes y servicios bsicos, y por tanto, es una sociedad que tiene las bases materiales para superar la pobreza. (Desai, Sen,Boltvinik, 1998;Pg. 55)
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GSI: Antecedentes y Transformaciones contextos158. Este concepto hace explcito que las necesidades sociales como:
Todos aquellos mbitos esenciales para alcanzar individual o colectivamente una plena condicin de calidad de vida y salud, y que garantizadas como derechos sociales, deben ser el principal objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a su cargo la funcin pblica, respondiendo de manera universal, suficiente, equitativa y permanente a las causas y determinantes que provoquen su negacin o defecto, participando la sociedad como actor protagnico en su desarrollo, con poder real par intervenir en las decisiones de manera corresponsable159.
En este desarrollo de la calidad de vida, se presenta una clara distincin con respecto a la focalizacin de las poblaciones que son sujeto de anlisis e intervencin, en este sentido, despliega el concepto de Fragilidad Social160 contrapuesto al de vulnerabilidad161. Esta fragilidad se propone para que a partir de esta identificacin se diseen polticas de respuesta integral diferenciada, para la reduccin de esta fragilidad. De esta forma, la calidad de vida es incluida como un concepto que responde de forma integral a travs de polticas y atacando las causas estructurales de la deuda social, de este modo garantizando progresivamente los derechos desde la autonoma de las personas y comunidades. Pobreza y Calidad de Vida La pobreza es entendida como la violacin masiva y total de los derechos162, por tanto, el mejoramiento de la calidad de vida se da en la medida que se garantizan los derechos. En este sentido, dentro de la GSI, el anlisis implica la accin transectorial con decisiones que estn a favor de la dignidad, el bienestar, y la justicia respecto al tema de las condiciones de vida163. Universalidad Este concepto se explica desde los principios organizacionales de SDIS para el desarrollo del plan estratgico 2008-2012, el cual la define como el principio el cual propende por la realizacin para todas las personas sin distincin, de los Derechos Humanos consagrados en los tratados y acuerdos internacionales suscritos por Colombia, en la constitucin y las leyes nacionales164. Lo anterior desprende que la accin poltica de la SDIS en el plan de desarrollo, y por ende de la estrategia para la realizacin del mismo, es garantizar los derechos humanos para todos y todas, en
158 Op. Cit . ALCALDA MAYOR DE BOGOT-SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL. (2009) 159 Ibidem 160 La fragilidad social se define como una condicin de menor posibilidad de desarrollo o de mayor probabilidad de dao. Es una condicin estructural de diferenciacin social injustificada que define distintas condiciones frente al desarrollo humano, la salud, la enfermedad y la muerte. Ibid, p, 71-77. 161 La vulnerabilidad es el pilar de la focalizacin y se utiliza para focalizar los grupos que se encuentran en peor condicin, expresado de forma excepcional, desconociendo las condiciones estructurales de diferenciacin social. Ibidem. 162 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. 2009b. Op. Cit. p. 5. 163 Ibidem 164 RIOS, Mercedes del Carmen; VELSQUEZ, Olga. Plan estratgico 2008-2012. En: ALCALDA MAYOR DE BOGOT-SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL. El sector de integracin social y la poltica social del distrito. Bogot: 2009. p. 112-113
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GSI: Antecedentes y Transformaciones este sentido, aborda el mejoramiento de la calidad de vida a travs de la gestin de polticas que respondan de manera integral y eliminen las causas estructurales de la diferenciacin social injustificada. Integralidad El concepto de integralidad dentro de la GSI se aborda como el opuesto a fragmentacin de los problemas, es decir, la integralidad se trabaja como una capacidad de abordar los problemas y las respuestas desde varias categoras sin desconocer las particularidades y desde el enfoque de derechos165. La integralidad se presenta en conceptos precedentes como el de APS, y muestra desde esta lgica una articulacin de actores, acciones y recursos tanto en la interpretacin de la realidad como en la construccin de respuestas. Descentralizacin Los procesos de desconcentracin y descentralizacin son importantes en la efectividad de la gestin de la poltica social y a la construccin social de los territorios de las localidades en Bogot. Esta descentralizacin promueve la presencia local desde la institucionalidad, que desde su hacer es quien opera las polticas pblicas. En este sentido, la descentralizacin contribuye a que el estado aborde la gestin de la poltica social desde un enfoque territorial y poblacional166. En la administracin Bogot Positiva, el plan de desarrollo ha mostrado la descentralizacin como el quinto de sus objetivos estructurantes, en el cual se pretende que la descentralizacin territorial se de acorde con las necesidades de los territorios. De esta forma, construir una ciudad con alcaldas locales autnomas administrativamente y articuladas con el nivel central, competencias claras, y consolidadas institucionalmente en el marco de un enfoque de desconcentracin167. Como parte del cumplimiento de uno de los propsitos del objetivo estructurante de descentralizacin, se ha emitido el Decreto 101 de 2010, en el cual definen las funciones de las Alcaldas Locales y delegan facultades de contratacin a estas alcaldas, por tanto, se les faculta la contratacin, ordenacin del gasto y pagos de los Fondos de Desarrollo Local168. Con respecto a la territorializacin, los recursos del Fondo de Desarrollo Local tendrn un anexo tcnico en el cual se especifique la inversin, de acuerdo a los lineamientos de la Secretara de Planeacin y de Gobierno169. En este sentido no se hace claro cmo es el proceso de participacin de
165 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. La Gestin Social Integral, hacia una conceptualizacin. Documento de trabajo, no publicado, 2009 c. P. 10. 166 Ibid., p, 3. 167 CONCEJO DE BOGOT. Op. Cit 168 ALCALDA MAYOR DE BOGOT. Decreto 101: Por el cual se fortalece institucionalmente a las alcaldas locales, se fortalece el esquema de gestin territorial de las entidades distritales en las localidades, se desarrollan instrumentos para una mejor gestin administrativa y se determinan otras disposiciones. Marzo 11. 2010. Artculos 2 al 8. 169 Ibid, Artculo 9, 14. * ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de marzo de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones la comunidad en la priorizacin y asignacin de estos recursos locales, por tanto, si bien se le han atribuido responsabilidades de contratacin a las alcaldas locales, no es claro cmo se distribuirn con respecto al territorio estos recursos, ni desde las alcaldas locales ni desde las secretaras responsables de los lineamientos de inversin. La participacin en el Decreto 101 de 2010, esta desarrollada en el artculo 17, y se cie a la participacin como control social, en sistemas de seguimiento y evaluacin de la gestin local. Por tanto, si bien la descentralizacin busca fortalecer la accin de la estrategia de gestin social integral, y es adems puesta a nivel de un macroproceso distrital necesario para lograr mayor desarrollo de GSI*, los desarrollos actuales en la normatividad denotan an una participacin desde el control social. En este marco, dista de la participacin decisoria, que es el sentido del componente de la GSI; si bien es un adelanto en el tema de descentralizacin, an se requiere mayor desarrollo de este macroproceso. Participacin El Artculo 270 de la Constitucin Poltica de Colombia faculta a la ciudadana para que intervenga activamente en el control de la gestin pblica al establecer: "La Ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados". A pesar de que la Constitucin Poltica de 1991 hace posible el derecho a la participacin ciudadana mediante la creacin de mltiples mecanismos de participacin, Velsquez y Gonzlez identifican en el 2003 aproximadamente 43 distintas instancias de participacin, encuentran que aunque la Constitucin facilit los avances, la reglamentacin subsiguiente limit la participacin a la consulta, la informacin o el control, pero no incentiv la participacin en la toma de decisiones principalmente relacionadas con la incidencia en el presupuesto o la gestin del desarrollo170. En el orden del Distrito Capital, ste expide el Decreto 448 de 2007, el cual crea y estructura el sistema distrital de participacin ciudadana; El decreto establece al IDPAC171 (Instituto Distrital para la Participacin y la Accin Comunal), dependencia de la Secretara de Gobierno, y que se encarga de atender, gestionar y coordinar este sistema, que atraviesa toda la administracin en lo distrital y en lo local. El sistema distrital de participacin ciudadana establece como componentes del sistema a las entidades de participacin y las entidades pblicas distritales, formas de organizacin y movilizacin ciudadana172 y los espacios de articulacin173. Es importante resaltar que este Decreto estableci el
170 Velsquez, Fabio; Gonzlez, Esperanza. Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Fundacin Corona, Fundacin Social, Foro Nacional por Colombia, Banco Mundial, CIDER - Universidad de Los Andes, Corporacin Regin, Viva la Ciudadana, Transparencia por Colombia, Fundacin Corona, Bogot, 2003. p. 13 171 ALCALDA MAYOR DE BOGOT. Decreto 448 de 2007: Por el cual se crea y estructura el sistema distrital de participacin ciudadana. Septiembre 28. Artculo 15. 2007. [consultado 31-05-10] Disponible en:< http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=26865> 172 En este Decreto se define Formas de organizacin y movilizacin ciudadana, como el conjunto de organizaciones sociales, comunitarias, gremiales, poblacionales, territoriales y sectoriales, redes, asociaciones, alianzas - temporales y permanentes - existentes a nivel distrital, local sectorial y poblacional, que representan a la comunidad del Distrito Capital y sus localidades en la deliberacin, concertacin, decisin, evaluacin, seguimiento y control social a las poltica pblicas y a las actuaciones de las autoridades de gobierno.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones espacio cvico distrital de participacin174, establecido como zona autnoma de convergencia de instancias, en el cual se proponen estrategias y metodologas para la deliberacin, concertacin, evaluacin, seguimiento y control social a la poltica pblica que en materia de participacin se formulen y ejecuten en el Distrito Capital. El Espacio Cvico Distrital de Participacin actuar en estrecha coordinacin con los subsistemas locales de participacin ciudadana y con los otros sistemas en los aspectos relacionados con su naturaleza, as como con los sistemas regionales y nacionales existentes. La construccin de este decreto de participacin llev seis aos de trabajo al Distrito Capital, y pese a esto, no logr resolver el problema de la democracia175, pero es un macroproceso clave distrital para la ejecucin de la estrategia GSI, al igual que la descentralizacin y los presupuestos participativos*. La Participacin se enuncia como parte constitutiva del objetivo del plan de desarrollo Bogot Positiva,176 en el cual se expone como un proceso permanente para la construccin de ciudad. De igual forma, es uno de los siete objetivos estructurantes de este plan, y sus propsitos y estrategias son expuestos en el captulo cuatro. Como objetivo estructurante se plantea la participacin de las diferentes poblaciones para la incidencia en la definicin, ejecucin y seguimiento de las polticas pblicas, directamente o a travs de sus representantes y organizaciones, hacindose corresponsables del desarrollo integral de la ciudad177. Dentro de los programas propuestos en el plan de desarrollo Bogot Positiva para el logro de los propsitos de participacin como objetivo estructurante, se expone Organizaciones y Redes Sociales, el cual tiene como propsito el promover la articulacin entre las instancias de participacin y las organizaciones, y mejorar la capacidad tcnica de las redes sociales locales y distritales, con el fin de contribuir al fortalecimiento del capital social y la construccin colectiva de la ciudad, generando inclusin de los grupos poblacionales, sectoriales y etarios"178. En este sentido, se crea en SDIS el Proyecto 504 participacin y redes sociales. El proyecto de participacin y redes sociales estipula como objetivo el Garantizar las condiciones para la democracia participativa en los contextos complejos del territorio desde la diversidad, la multiculturalidad; reconociendo y promoviendo los saberes individuales y colectivos, la asociatividad, la articulacin en red, y a partir de ellas, participar en la implementacin de la Gestin Social Integral incidiendo en la construccin de bien comn y la garanta de los derechos179
173 Para los espacios de articulacin, el Decreto 448 de 2007 estableci: lugares en los cuales las entidades pblicas y los actores sociales se encuentran para informarse, deliberar y concertar polticas pblicas o temas de inters para autoridades, ciudadanos y ciudadanas. Son partes articuladoras del sistema la Comisin Intersectorial de Participacin, los Espacios Cvicos de Encuentros, las mesas de concertacin, las asambleas ciudadanas de participacin, los subsistemas locales de participacin ciudadana, foros, congresos y espacios virtuales, que permiten concertar y definir las agendas, polticas y fines del sistema, y darlos a conocer a sus miembros y a la ciudadana en general. 174 Ibid, Artculo 17. 175 Democracia entendida como generar una participacin desde la dinmica comunitaria y social, dada como una expresin de su autonoma, segn los desarrollos conceptuales de GSI en el 2009 en SDIS. * ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de marzo de 2010 176 CONCEJO DE BOGOTA. Op. Cit. Artculo 1. 177 Ibid, Artculo 16. 178 Ibid, Artculo 19, numeral 2. 179 SECRETARA DISTRITAL DE INTEGRACIN SOCIAL- DIRECCIN TERRITORIAL. PROYECTO 504 Participacin Y Redes Sociales Para Escuchar Las Voces Rurales Y Urbanas Para La Restitucin Y Garanta De Los Derechos. 2008- 2012. 2008. p. 17
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GSI: Antecedentes y Transformaciones En la formulacin del mencionado proyecto se pretende aportar a la implementacin de la estrategia de GSI e incrementar las capacidades de los miembros de las redes sociales en busca de la autonoma de las organizaciones y de los individuos en funcin de mejorar la participacin desde los territorios. El fundamento del concepto de participacin se ha dado en GSI como componente de esta estrategia, y su alcance se enmarca desde los espacios consultivos de las instituciones y el aparato gubernamental hasta la accin protagnica y autnoma de la comunidad en las relaciones con el estado y la institucionalidad, en la bsqueda de hacer efectivos los derechos fundamentales de los individuos180. Este concepto de participacin dentro de la caja de herramientas hace unas precisiones con respecto a que participacin va mucho ms all de elegir y ser elegido, y da especial relevancia a la concrecin de la socializacin de la poltica, entendida como participar en la toma de decisiones desde el ejercicio de la autonoma de los individuos capaz de construir y transformar la sociedad. Desde la GSI, como estrategia, la construccin de democracia significa a generar una participacin desde la dinmica comunitaria y social, dada como una expresin de su autonoma, con caracterstica consensual o delegatoria, que permita la negociacin de los actores, la construccin de ciudadana en la exigencia y ejercicio de los derechos de cada una de las personas, utilizando las potencialidades de las capacidades de la comunidad. Esto con una participacin del estado desde la estrategia promocional de calidad de vida y salud con equidad, solidaridad y autonoma181. Como se nota, la construccin de participacin trata de fortalecer la dinmica comunitaria hacia la decisin, partiendo de la autonoma, sin embargo, se enmarca una tensin conceptual entre el uso principal que es la socializacin de la poltica y el uso de las potencialidades de la comunidad, lo cual establecera no solo espacios institucionales para la participacin sino iniciativas comunitarias que les permitiera abordar sus realidades dentro de los territorios con el desarrollo de autonoma en las dimensiones personal y de comunidad. A pesar de lo descrito en el prrafo anterior, documentos soporte sobre el marco conceptual de GSI como estrategia, insisten en que a la GSI le interesa la participacin que alcance niveles de decisin sobre polticas y proyectos182. Trabajo Transectorial Transectorialidad es definida como la capacidad de ordenar la interaccin de las disciplinas de conocimiento (transdisciplinar), alrededor de una realidad problematizada (desde el enfoque de derechos con su triada indisociable- universal, integral y equitativo), y recogiendo lo concreto de la experiencia vital de las personas afectadas183. Es importante hacer la distincin de intersectorialidad y transectorialidad, el primer concepto hace
180 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS, 2009a. Op. Cit. p. 19. 181 Ibid., p. 20. 182 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. La participacin y la gestin social integral. Documento de trabajo, no publicado. 2009 d, p.1. 183 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p. 18-19.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones referencia a trabajar conjuntamente entre sectores; Por otro lado, la transectorialidad implica un entendimiento concertado y sistmico de los problemas y las situaciones, lo cual permite la construccin concertada de las respuestas. En este entendido, la transectorialidad se utiliza como una estrategia en si misma, que desde los territorios permite la observacin de la realidad y la construccin de respuestas de una forma holstica, con intencin de asegurar la integralidad de las respuestas. Territorio El concepto de territorio se ha ido construyendo desde hace varios aos en el Distrito Capital; stos adelantos hacen posible que la GSI pueda ejecutarse a travs de su mirada de territorios**. Ya en el 2008, y teniendo en cuenta los adelantos en el tema de territorio, en el proceso de conceptualizacin de GSI como estrategia, el territorio es definido como una construccin social que trasciende el espacio fsico e incluye lo humano, lo colectivo y lo cultural; ser all donde se realizan sueos, proyectos y acciones polticas.184 El territorio, como una construccin social, implica una relacin muy cercana con los conceptos de participacin, teniendo en cuenta que el territorio es el que define los actores que participan dentro de la implementacin de la poltica, a su vez establece qu sectores deben ser parte de las soluciones integrales y es desde el territorio que se identifican y potencian el desarrollo de las capacidades individuales y comunitarias. Sin embargo, el territorio se plantea como la unidad fundamental del anlisis, a travs de la construccin de la lectura de necesidades, y de esa forma, es la unidad esencial para la intervencin, al ser el territorio el que defina la lgica de las respuestas integrales. El desarrollo del concepto, implica que el territorio se enfoca en el contexto socio-espacialambiental inmediato, para tratar de explicar como el conjunto imbricado de fenmenos y factores que lo conforman, interactan e inciden en la existencia individual y colectiva de sus habitantes185. En la unin del concepto de territorio con el de Gestin Social Integral en el mdulo conceptual de la caja de herramientas presenta una mirada de proceso para la GSI, que tiene por objeto generar un profundo conocimiento de la relacin entre individuos y los espacios pblicos. Esta contraposicin de la mirada de GSI de estrategia a la de proceso dentro del territorio, hace que GSI se desdoble para lograr el conocimiento de las relaciones de los actores, esto es coincidente con la construccin de GSI dentro de la estrategia de APS, en donde, este proceso hace que se conozcan las interacciones de los actores clave dentro del territorio. La GSI ha definido el territorio como lo defini en su momento la EPCVYS, y lo ubica como el entramado que define el estado de garanta de los derechos y sobre el cual se evala la deuda social y se construyen las respuestas integrales.
184 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p. 16. ** ENTREVISTA con Luz Marina Rozo, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de abril de 2010 185 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. La (R) Evolucin Del Concepto Territorio Y Su Relacin Con La Gestin Social Integral. Documento de trabajo, no publicado, 2009 e. p, 2
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Para la SDIS se han definido 87 territorios sociales en su ejercicio de identificar territorios sociales dentro de las localidades, aqu se ve la limitacin en la definicin de los mismos, el entramado tiene por unidad de anlisis la localidad no se parte del territorio independientemente de la localidad en la cual se ubique. Desarrollo de Capacidades Este componente esta encaminado a unificar conceptos tanto de los servidores pblicos como el de la comunidad, y hace necesario los dispositivos de trabajo como son186: Formacin: Formacin y socializacin de la informacin en relacin a las situaciones problemticas. Investigacin: Realizacin de estudios para profundizar en la comprensin de las causas y manifestaciones concretas de los problemas y de la realizacin de respuestas integrales. Se pretende por esta va el fortalecimiento de la autonoma y se propende por el uso de la investigacinaccin participativa para reconocer la voz de los sujetos en el contexto especfico. Comunicacin: Se presenta como estrategia para promover el trabajo articulado en lo institucional como en lo social. Las herramientas que muestran estn desde el mbito de los medios masivos de comunicacin. Acceso a las respuestas de los servidores pblicos de bienestar: Comprende los programas integrales para atender a poblaciones prioritarias en relacin con el ejercicio, prevencin, atencin y restitucin de derechos. Asistencia para el ajuste institucional: Esta dirigido a las instituciones de tal forma que esta estrategia asegure la respuesta del estado frente a las problemticas que se aborden. Sistematizacin como elemento central de la GSI: tambin esta dirigido al desarrollo de la capacidad institucional. Se trata de la consolidacin de sistemas de informacin para la Gestin Social Integral, el cual permite hacer seguimiento a los problemas en los diferentes territorios hacia el reconocimiento de las inequidades en sus causas y consecuencias. El desarrollo de capacidades esta enfocado a los medios por los cuales circula el conocimiento, no es evidente el desarrollo de capacidades para la formacin de redes, de la inclusin ms extensiva del anlisis de contexto y por tanto, hacer ms explcita la forma en que se articula con los componentes de territorio187, participacin y transectorialidad.
186 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a. Op. Cit. p, 21. 187 La interaccin con el territorio se hace desde la investigacinaccin a travs de la cartografa social, de acuerdo a lo que expone el mdulo de comunicacin de la caja de herramientas.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones Presupuestos Adecuados La estrategia de GSI demanda que se consoliden los recursos para las acciones en los territorios, se busca fomentar el debate pblico de la captacin y distribucin de los recursos de la ciudad, en especial los asignados a la poltica social188. El ideal de este componente es poder llegar a los presupuestos participativos, sin embargo, este es uno de los macroprocesos clave que requiere de gran desarrollo*, toda vez que depende de un fuerte proceso de descentralizacin, de una participacin decisoria y de un alto grado de autonoma de los ciudadanos y ciudadanas y de la comunidad. La construccin de presupuestos adecuados ostenta desafos tcnicos y polticos a las entidades, teniendo en cuenta las asimetras de poder como el recaudo y distribucin de los recursos y las deficiencias en la informacin189. Dentro del distrito, se ha iniciado en presupuestos adecuados en unos temas especficos como son, entre otros: Parques y vas, Seguridad Econmica, Seguridad en trminos de violencia, Infraestructura y Educacin en el tema de calidad, nfasis en acceso a continuidad tcnica y universitaria*. A pesar de lo anterior, la asignacin presupuestal dentro de la Administracin Distrital esta limitada a las metas del plan de desarrollo, que no necesariamente estn en concordancia con el resultado de los procesos de la GSI.
188 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. 2009 a.Op. Cit, p, 22. * ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de marzo de 2010 189 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Informe Final Lnea Base. Documento de trabajo, no publicado, 2009 f. P.36 * ENTREVISTA con Nancy Molina, asesora de Subsecretara de SDIS, 29 de marzo de 2010
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 4.2.1 Acciones De Implementacin 2008 - 2010 La GSI ha establecido para su operacin el siguiente proceso: Proceso de posicionamiento de la estrategia GSI 2008-2009
Fuente: Construccin de la autora desde el documento de sensibilizacin y aprestamiento local en el marco del proceso metodolgico de la estrategia de gestin social en las 20 localidades190. La implementacin de la GSI se adopt desde un proceso de asistencia tcnica y asesora permanente, el cual permite la transformacin de los conceptos y las dinmicas sociales. La metodologa se desarrolla as: Plantear el marco: El enfoque de los derechos, la visibilizacin de poblaciones invisibles y la articulacin entre sectores para conformar equipos de trabajo desde una mirada ms compleja hacia el mejoramiento de la calidad de vida Construccin de la lnea base: o Aprestamiento interno del equipo de gestores y promotores del convenio: jornadas de capacitacin en torno a los ejes conceptuales de tal forma que les permitiera tener las herramientas necesarias para aportar en cada uno de los procesos locales. o Diseo de lnea de Base para establecer el estado del proceso local, entorno a experiencias de GSI, especficamente en cada uno de los componentes. (entrevistas,
190 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Sensibilizacin y aprestamiento local en el marco del proceso metodolgico de la estrategia de gestin social en las 20 localidades. Documento de trabajo, no publicado, 2009 g. p. 3 a 6.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones grupos focales, recorridos o talleres de recoleccin de informacin que permitiera reconocer el estado en cada localidad). o Cada uno de los y las gestores del convenio acopio de gran cantidad de informacin (planes de desarrollo, diagnsticos locales, fichas de caracterizacin, mapas, etc.) Aprestamiento conceptual: crear consenso alrededor de los conceptos de calidad de vida, territorios, etapas del ciclo vital, perspectiva de derechos, perspectiva diferencial de gnero, etnia y discapacidad y transectorialidad. Aprestamiento operativo: Orientacin del que hacer institucional con la estructura de un taller permanente que defina cuatro procesos para el posicionamiento de la estrategia de gestin social integral: o Primer momento: Sensibilizacin y consenso para el desarrollo de la GSI o Momento dos: Lectura de las necesidades sociales o Momento tres: Diseo integral de respuestas o Momento cuatro: Gestin Social Necesaria191. Otros emprendimientos en implementacin, desde la participacin, y en el sector de integracin social, la Corporacin Nuevo Arco Iris estableci un convenio de cooperacin con el Instituto Distrital para la Participacin y la Accin Comunal -IDPAC- con el fin de implementar el proyecto "Fortalecimiento a la Gestin Social Integral desde el enfoque de la participacin y las redes sociales, como expresin del desarrollo local y distrital, en coherencia con el Plan de Desarrollo Distrital Bogota Positiva"192. Hasta el momento, las iniciativas de implementacin han estado ligadas en SDIS al desarrollo del convenio SDIS- SDS- UT Guillermo Fergusson, Corporacin Nuevo Arco Iris, y en esta direccin a la formalizacin de la GSI desde la institucionalidad, siendo instrumento de ello la Resolucin SDIS 604 de 2010, en la cual establece las competencias en las reas de la entidad con respecto a GSI y los tiempos estimados para tareas necesarias en la consolidacin de la implementacin. La estrategia empieza a dar cuenta de sus resultados a travs de formatos, y en un primer anlisis cuantitativo de las respuestas integrales y de las agendas territoriales disponibles de las realizadas en 2010 se encuentran los siguientes datos193: Hay 137 estrategias en todas las localidades registradas Los derechos que tienen adjuntas estrategias son: o Seguridad: 35 de 137 estrategias
191 ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Caja de Herramientas Gestin Social Integral-Mdulo Metodolgico. 2009 h. 192 El convenio se desarrolla en las 20 localidades del Distrito Capital y en ocho microterritorios previamente definidos, donde el resultado ser la construccin de Agendas de Desarrollo Territorial, replicables en el resto de las localidades, posicionando la Gestin Social Integral a nivel distrital, local y micro territorial. [Consultado 15-04-2010] Disponible en: <http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/?q=node/374> 193 Esta revisin la realiza al autora con relacin al trabajo de definicin de los indicadores de impacto de la estrategia GSI en el marco del Convenio 2896 de 2010 entre la SDIS-PUJ.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones o Trabajo: 32 de 137 estrategias o Ambiente sano: 18 de 137 estrategias o Cultura: 9 de 137 estrategias o Salud: 9 de 137 estrategias o Educacin: 7 de 137 estrategias o Seguridad econmica: 6 de 137 estrategias o Recreacin y deporte: 4 de 137 estrategias o Alimentacin y nutricin: 4 de 137 estrategias o Movilidad, Participacin, Vivienda: cada derecho con 2 estrategias de 137 o Espacio pblico e informacin: cada uno de ellos con 1 estrategia de 137 En la anterior fotografa de las respuestas integrales y agendas territoriales abordadas194 es importante sealar que el formato en el cual se registra el ejercicio no da cuenta de la transectorialidad, toda vez que se enumeran acciones aisladas por cada uno de los tres sectores y no seala la articulacin de los actores. Lo anterior sugiere trabajar en indicadores que den cuenta de la eficiencia de los procesos y del alcances de los componentes de la GSI, en sntesis de describir la realidad en la implementacin de la estrategia. A manera de conclusiones La GSI en el periodo 2008-2010 es la estrategia para la consecucin del objetivo estructurante de la Ciudad de Derechos en el Plan de Desarrollo Bogot Positiva. Con esta apuesta poltica, la SDIS emprendi un trabajo de formacin para crear acuerdos sobre los conceptos fundamentales, de la mano de la Unin Temporal Guillermo Fergusson-Corporacin Nuevo Arcoiris, iniciativa que realiz trabajos previos en el sector salud sobre la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud dentro de la localidad de Suba en el periodo de 2004-2007. Si bien es cierto se reconocen algunos desarrollos de la GSI en el sector salud, es en el sector de Integracin Social donde se realza sta desde el enfoque de derechos, reforzando la integralidad de las respuestas dadas a travs de la poltica social con el propsito central de mejorar la calidad de vida. La GSI, la EPCVYS y la APS conviven en la Administracin Distrital desde 2004 en diferentes formas y principalmente como estrategias destinadas a cambiar de forma estructural las problemticas, superando la definicin de pobreza y emancipando a la persona como parte decisoria de su vida, ejerciendo su autonoma, bien desde la salud195 o desde los problemas sociales. Sin embargo, a pesar de la intencionalidad de las estrategias, la evidencia documental sobre la
194 Este ejercicio es a manera de prueba y no es parte de un proceso de investigacin, por tanto sus resultados no pueden generalizarse en torno a la implementacin de la estrategia GSI. 195 Se recuerda que la definicin de salud del Plan de Salud Distrital define esta como una construccin social.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones implementacin y las normas existentes en la Administracin Distrital y en la nacin hacen que stas estrategias se limiten en su actuar por el bajo desarrollo en macroprocesos distritales como la participacin y la descentralizacin. Lo anterior muestra la tensin entre la intencionalidad de los discursos expuestos en las estrategias y la forma en que se administran los recursos distritales, pues existe un rompimiento en la implementacin de las polticas a travs de las estrategias expuestas y la manera real de implementar las polticas que es a travs del cumplimiento de unas metas expuestas en un plan de desarrollo. Despus de ms de dos aos de conceptualizacin e implementacin, se nota en GSI una evolucin conceptual de estrategia a modelo de gestin, con varios retos a superar como: El trnsito de la intersectorialidad a la transectorialidad, es decir, pasar de la coordinacin de acciones entre sectores que actualmente se cristaliza en las respuestas integrales en la GSI e ir hacia un entendimiento concertado y sistmico de los problemas y las situaciones; implica abordar desde las lecturas de realidades el presupuesto y no como tradicionalmente la organizacin presupuestal lo obliga que es tener un plan de desarrollo, unas metas dentro de este y la asignacin de presupuesto con respecto a estas metas. En este sentido el desarrollo de las respuestas integrales y de las agendas se limita por la variable presupuesto en cada uno de los sectores. Abordar los territorios por localidades a consolidar el territorio como tejido social y desde ste interpretar las realidades. Actualmente la delimitacin de los territorios esta condicionada por la localidad en donde se encuentren y van muy ligados a las UPZ ya definidas, muchos de los territorios son unin de UPZs y en las localidades de Barrios Unidos, Bosa y Mrtires los territorios sociales son totalmente coincidentes con las UPZs. Conformar individuos autnomos que hagan uso de su derecho a participar y con el desarrollo de capacidades suficientes para interactuar de forma efectiva en la construccin de ciudad. En las respuestas integrales abordadas la definicin de los ncleos problemticos son problemticas muy puntuales y no se nota un anlisis de los problemas estructurales196. En este punto la documentacin disponible de la estrategia no nota mayores desarrollos conceptuales. Construccin de respuestas integrales soportadas en presupuestos adecuados en busca de la consecucin de un proceso de presupuestos participativos. En donde se requiere una gran reforma que permita dar mayor alcance a las respuestas integrales.
Si bien se ha notado un desarrollo conceptual fuerte, los interrogantes que se abren estn en relacin con la implementacin, acerca de cmo se ha incorporado el discurso institucional de GSI en la gestin de poltica y en especial, en la concepcin y prctica de interpretacin del territorio como unidad fundamental de anlisis dentro de las localidades. Finalmente, durante este perodo se evidencia un esfuerzo de articulacin institucional, que refuerza
196 Este es parte del mismo anlisis del ejercicio descrito en el ltimo numeral de este captulo, por tanto tiene las mismas limitantes para generalizarlo en toda la GSI, y tiene la validez solo para las respuestas integrales analizadas.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones un trabajo interinstitucional mas no transectorialidad, y que sin embargo se presenta de forma coherente sin negar sus orgenes desde el sector de salud y aprovechando iniciativas previas desarrolladas por la SDIS en aspectos como la desconcentracin, el abordaje del territorio y la gestin social.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 5. CONCLUSIONES La Estrategia de Gestin Social Integral ha sido utilizada desde el 2004 para la implementacin de las polticas sociales, las cuales se han orientado al mejoramiento del bienestar de la poblacin o al mejoramiento de la calidad de vida. En este sentido, el concepto de pobreza ha sido uno de los parmetros de referencia para la construccin de poltica social. En el periodo anterior a 2003, se destaca la pobreza como una situacin marginal, percibida como insatisfaccin de las necesidades bsicas, como incapacidad de capital social o como inhabilidad de los pobres para tener un mnimo de consumo, por tanto la pobreza se denota en la periferia de la sociedad. El anterior enfoque hace que la poltica social se centre en el asistencialismo a esta poblacin pobre y marginal, desconociendo posibles fallas estructurales de la sociedad. En el perodo 2004 al 2006, la pobreza se define como una situacin estructural en la cual se cierran oportunidades a la poblacin que se encuentra en esta condicin, lo que conlleva a que desde la poltica social se d especial atencin, a travs de la asistencia social, a aquella poblacin considerada vulnerable Como consecuencia de lo anterior, la GSI mostr dos desarrollos en el perodo comprendido entre 2004 y 2007; uno enmarcado desde la participacin comunitaria, en el cual la estrategia es utilizada como medio para acercar las comunidades al ejercicio de la gobernabilidad en la ejecucin de las polticas sociales. Se destaca aqu el manejo de la participacin como eje central de esta estrategia, y de una visin sistmica que sustenta las propiedades emergentes de la comunidad. El otro desarrollo es presentado como la posibilidad de hacer ms eficiente la administracin pblica como mecanismo para erradicar la pobreza y la exclusin, en el marco de la descentralizacin del Distrito y la desconcentracin de los servicios sociales de la SDIS; incorporando los conceptos de territorialidad y desarrollo local. Desde la puesta en marcha del plan de desarrollo Bogot Positiva, la pobreza es presentada como la violacin masiva y total de los derechos y se busca el mejoramiento de la calidad de vida. La pobreza es presentada como una condicin estructural de la sociedad y se debe abordar de forma sistmica; esta visin permite pasar de un enfoque de focalizacin de la poblacin sujeto de las polticas sociales, paradigma predominante en el planteamiento de poltica social en el Distrito hasta 2007, a un enfoque de universalidad, vigente en la poltica social del gobierno nacional. Se destaca que la GSI antes de 2003 an cuando no se presenta como estrategia, existen desarrollos en algunos conceptos equiparables a los de la GSI, en especial el de Abordaje de la poblacin en el territorio y la Participacin Decisoria en las polticas pblicas, de acuerdo al mandato constitucional en relacin con el desarrollo de la autonoma local y la democracia participativa. Como se evidencia en los procesos de descentralizacin en la Administracin Distrital y en el DABS. Dicha descentralizacin en el Distrito inicia con la divisin por localidades y la administracin, bastante limitada de cada una de ellas por autoridades locales, hacia una delegacin de facultades de
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GSI: Antecedentes y Transformaciones contratacin y ordenacin del gasto de los Fondos de Desarrollo Local por parte de las Alcaldas Locales, este ltimo logro a partir del Decreto 101 de 2010. En este particular, el Distrito trabaja en la articulacin de las autoridades locales con las autoridades centrales y en unir en procesos de participacin coherente de las personas y las comunidades., En este punto es necesario hacer la salvedad de que slo se llega a la participacin como control social. En los discursos precedentes de la Gestin Social Integral en la SDIS se destacan dos vertientes principales: Las iniciativas institucionales enfocadas desde el territorio y el desarrollo local por un lado y por el otro desde la participacin comunitaria. Los emprendimientos del sector salud, como discurso base para los desarrollos institucionales de GSI desde el 2008, en donde se destaca un desarrollo conceptual fuerte fundado en la garanta de los derechos de las ciudadanas y ciudadanos y en una concepcin sistmica de la estrategia y sus componentes. La formalidad de estos desarrollos y sus avances se ha acogido a travs de la Resolucin 604 de 2010: por la cual se implementa la Gestin Social Integral en la Secretaria Distrital de Integracin social.
A pesar de lo anterior, la pregunta sobre cul es el discurso predominante en la implementacin, tanto en las localidades como en el nivel central, esta pendiente por resolver y sobre todo, cmo este discurso es incorporado en los procesos de gestin de poltica social, cuando la SDIS busca hacer rectora del tema en el Distrito Capital.
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GSI: Antecedentes y Transformaciones 6. Bibliografa ACOSTA, Nayd; VEGA, Romn. El caso de la implementacin de la estrategia de Atencin Primaria Integral en Salud (APIS) en la Localidad de Suba, Bogot-Colombia. En Revista Gerencia Poltica en Salud, Bogot (Colombia), 7 (14): 125-144, enero-junio de 2008 AHUMADA BELTRN, Consuelo. La hegemona de Estados Unidos y el conflicto sociopoltico en la Regin Andina En: Hoyos Vsquez, Guillermo Filosofa y teoras polticas entre la crtica y la utopa CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. 2007. ALVARADO A. Alberto y VIVAS B. Alejandro. Pobreza: una propuesta de anlisis sistmico. Coleccin Soluciones en Desarrollo publicada por el Instituto de Polticas de Desarrollo. Investigacin, Fundacin Konrad Adenauer y Pontificia Universidad Javeriana Bogot. ALCALDA MAYOR DE BOGOT. Decreto 101: Por el cual se fortalece institucionalmente a las alcaldas locales, se fortalece el esquema de gestin territorial de las entidades distritales en las localidades, se desarrollan instrumentos para una mejor gestin administrativa y se determinan otras disposiciones. Marzo 11. 2010. ________. Decreto 448 de 2007 : Por el cual se crea y estructura el sistema distrital de participacin ciudadana. Septiembre 28. Artculo 15. 2007. ALCALDA MAYOR DE BOGOT INTEGRACIN SOCIAL- SALUD, UT GUILLERMO FERGUSSON-CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS. Caja de Herramientas Gestin Social Integral-Mdulo Conceptual. 2009 a. ________. Reflexiones Sobre Calidad De Vida, Participacin De Las Personas Y Las Familias Y Su Relacin Con La GSI. Documento de trabajo, no publicado. 2009 b. ________La Gestin Social Integral, hacia una conceptualizacin. Documento de trabajo, no publicado, 2009 c. ________. La participacin y la gestin social integral. Documento de trabajo, no publicado,. 2009 d ________. La (R) Evolucin Del Concepto Territorio Y Su Relacin Con La Gestin Social Integral. Documento de trabajo, no publicado, 2009 e. ________.Informe Final Lnea Base. Documento de trabajo, no publicado, 2009 f. ________. Sensibilizacin y aprestamiento local en el marco del proceso metodolgico de la estrategia de gestin social en las 20 localidades. Documento de trabajo, no publicado, 2009 g.
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