ESTRATEGIA Y PLAN NOTA PRELIMINAR

Por Carlos Matus Romo

Este trabajo mucho debe a numerosas personas. Es el producto de una contradiccin progresiva entre mi formacin como economista y una experiencia de ms de diez aos en el campo de la planificacin. No estoy seguro si en definitiva predomin lo mejor de cada actividad porque esta obra fue pensada y escrita durante un perodo de grandes tensiones, pero tambin urgido por compartir las ideas, que contiene. La historia de este documento carecera de importancia salvo como forma de hacer justicia a quienes durante cada fase de su gestacin aportaron sus criticas y sus ideas. El intenso dilogo con Carlos Lessa, cuando ambos habamos desarrollado una posicin crtica, paralela, est en el origen mismo del trabajo. Mientras Lessa haba sistematizado mejor los conceptos, yo estaba saturado de la realidad y slo entonces comenzaba a elaborar los fundamentos abstractos de su crtica. De esta manera surgieron algunas notas que sirvieron como punto de partida para interesantes discusiones, internas dentro de la Divisin de Servicios de Asesora, y despus, en marzo de 1968, en un seminario sobre los problemas de la planificacin. Durante ese perodo mis notas personales se fueron transformando paulatinamente en un trabajo colectivo que mucho debe a mis compaeros de la Divisin de Asesora. Muchos nombres tendra que mencionar; pero si no lo hago, todos ellos saben que mi gratitud intelectual es autntica y no la oscurece la economa de las palabras. Ms adelante, este conjunto de ideas cobr la forma de un documento semioficial del Instituto, "Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina", que se present a la 11 Reunin del Consejo Directivo en junio de 1968. Enzo Faletto, Adolfo Gurrieri y Hctor Soza lo enriquecieron con su crtica, y, en varios casos, mantuvieron sus objeciones an a la versin finalmente publicada. Cuando ahora releo ese documento de junio de 1968 lo sigo considerando pleno de ideas prometedoras, pero como no me ciega la pasin intelectual del momento, advierto tambin sus lagunas, defectos y contradicciones. Quizs fue un producto prematuro y como tal condenado al silencio, la incomprensin y el olvido prudentes. Don Cristbal Lara Beautell me alent para que prosiguiese la tarea iniciada, pero al mismo tiempo me recomend dejase descansar el documento durante varios meses para retomarlo con la enriquecida perspectiva que brinda el tiempo. Pasaron casi dos aos antes que pudiese vencer la resistencia que me ofrecan sus pginas; y luego me puse en la tarea de reelaborarlo. Esta es una nueva versin completamente transformada, para la cual he contado con

nuevas crticas parciales de Mara Conceico Tavares y Gregorio Weinberg, y con la aportacin inestimable de una crtica general tan cuidadosa como aguda de Antonio Barros de Castro y Ernesto Torrealba. Lily Hales, Mnica Fernndez y Soledad Pascual tradujeron mis manuscritos y suplieron con su paciencia palabras y prrafos de ardua interpretacin. Finalmente dejo constancia de la inestimable labor de Julin Calvo, quien puso todo su empeo en depurar un texto nada fcil. Confo en que el lector lo hallar estimulante. Carlos Matos Romo

INTRODUCCIN El autor de este trabajo no se propone analizar, concreta o casusticamente, los obstculos que, al ponerse en funcionamiento, encontraron los diversos planes elaborados en Amrica Latina. De aqu que no se examinen en el las causas que impidieron el cumplimiento de un plan determinado o las circunstancias que favorecieron la labor en otro. El anlisis que aqu se presenta es general y abstracto; aunque producto de una rica experiencia, no pretende ser un estudio detallado de casos, sino una generalizacin muy condensada de las cuestiones que tal experiencia sugiere; y por estas razones, sal vez no coincida con ninguna experiencia particular de planificacin latinoamericana. Pretende, en cambio, presentar con amplitud los problemas que suscita la introduccin y el funcionamiento de la planificacin en Amrica Latina, en un plano que permita ir extrayendo conclusiones generales. Este enfoque est determinado por el sentido ltimo del trabajo: sugerir rumbos que permitan abordar de manera constructiva las dificultades que enfrenta la planificacin. Trtase, en consecuencia, de una indagacin que apunta ms all de las explicaciones contingentes sobre el fracaso o el xito de algunos planes. Nuestro examen comprende tres captulos. En el primero se abordan los problemas ms generales del tema y se trata de explicar los condicionamientos que el medio impone a la prctica de la planificacin. Este anlisis desciende, desde el plano ms general, donde se sita el carcter de la planificacin en una economa de mercado, hasta la bsqueda de relaciones entre etapas del proceso de desarrollo y el grado de vigencia real de la planificacin. De esta relacin entre procesos se pasa a una relacin entre grupos humanos, cuyos protagonistas son el poltico, el tcnico y el burcrata. En ambos casos se llega a la conclusin que las condiciones favorables a la planificacin son esencialmente fluctuantes o coyunturales., Tal inestabilidad es inherente a una economa de mercado donde la planificacin, tal vez conveniente o necesaria, no lega a ser vital para el funcionamiento del sistema? Con respecto al proceso de desarrollo, en cambio, la planificacin resulta una condicin necesaria para imprimirle una velocidad y una direccin determinadas; de aqu que la suerte de la planificacin est supeditada a los vaivenes de esa poltica de desarrollo.

El Captulo II aborda otro aspecto de la planificacin poco analizado hasta ahora. Admitiendo que los obstculos fundamentales radican en el capitulo anterior, se plantea la cuestin del saber si las concepciones tcnicas, las categoras de anlisis y los supuestos bsicos sobre los que parece asentarse la planificacin latinoamericana, por lo menos tal como hoy la conocemos, responden de manera adecuada al contexto econmico y social donde debe operar. Est eficientemente concebida en su diseo interno y se aplica con madurez para responder al desafo planteado por los problemas sociales que debe encarar? Alrededor de este tema central, se discuten los supuestos sobre los que descansa la concepcin latinoamericana de la planificacin, sin que tal examen prejuzgue su validez. Se trata ms bien de hacer explcitos tales supuestos como un primer paso para analizar su eficacia, ya que los mismos, para ser vlidos, deben acordarse con el panorama social al cual se aplican. El anlisis contenido en este segundo captulo no se limita ni se centra en el examen del papel real que dichos supuestos pudieron tener sobre las limitaciones prcticas que hasta ahora encontr la planificacin, ya que se trata de hacer explcito el contenido fundamental de cada supuesto. Siguiendo estas orientaciones, se abordan los supuestos de racionalidad, totalidad, cuantificacin operante, armona y formalizacin institucional; a fin de sentar las bases de las proposiciones que se sugieren en el captulo siguiente. El capitulo III, aunque de carcter muy provisional, constituye la culminacin del anlisis precedente. No contiene conclusiones; es slo una exploracin dentro de un campo que parece promisorio: la formulacin de estrategias de desarrollo y la fundamentacin de orientaciones para conducir el proceso de planificacin sobre dichas bases. Se propugna un concepto de estrategia que persigue, por un lado, la coherencia necesaria entre la eficacia econmica y la eficacia poltica consideradas a menudo en planos diferentes y, por el otro, la conciliacin entre el ejercicio de una tctica de accin supeditada dinmica e inevitablemente a las situaciones polticas de cada momento, con la importante tarea de formacin de conciencia que debe realizarse a pesar de tales condiciones; ambas acciones pueden orientarse a la creacin de "coyunturas de cambio". Se sugieren adems, a ttulo de prueba, formas de aproximarse a la formulacin de una estrategia y se exponen algunas de las diversas complejidades que tiene tal tipo de anlisis interdisciplinario. En este captulo hay una pregunta central implcita: Puede una estrategia de desarrollo constituirse en instrumento eficaz para que el poltico y el

tcnico se complementen, comprendan y descubran los puntos dbiles de las "estructuras que obstaculizan el cambio y, por la accin coordinada de ambos, busquen la transformacin de esas debilidades en "coyunturas de accin"? Es posible una planificacin donde las tcnicas econmicas y las tcnicas de investigacin poltica se estructuren en una nueva sntesis metodolgica que, al mismo tiempo que ample su universo de accin, la haga ms eficaz como mtodo de gobierno? No se sugiere en este anlisis distinguir la estrategia de la planificacin ni se la concibe como un sustituto, sino como complemento de los elementos que hasta ahora la han caracterizado. Esta revisin surge en primer trmino como consecuencia del anlisis de viabilidad poltica de un reexamen de los supuestos que se analizan en el captulo II, y de una posicin ms modesta frente a las aspiraciones de controlar el proceso social hacia objetivos determinados. Aunque parezca paradjico esta mayor modestia trae consigo la necesidad de aplicar mtodos mucho ms complejos para permitir la sntesis entre lo poltico y lo econmico. Esta conclusin en modo alguno debe considerarse desalentadora, antes bien ms parece un desafo para abordarla con mtodos ms eficaces. La planificacin se inserta en el curso del proceso del dominio del hombre sobre su destino y, como tal, es parte de un conflicto renovado donde la crtica constructiva tambin desempea un papel.

Captulo I La condicin en que se desenvuelve la planificacin

1. LA PLANIFICACIN Y EL SISTEMA ECONMICO La idea de planificacin se incorpora al instrumental terico, en Amrica Latina, alrededor de los aos 40 y aparece como el producto de un proceso intelectual que, en su origen, se propona explorar el futuro mediante una metodologa en proyecciones Este comienzo de la planificacin contrasta con lo acontecido en los pases europeos en la postguerra y tambin con lo ocurrido en el mundo socialista. En el primer caso, la reconstruccin cre las condiciones materiales para que surgiera la planificacin, la que, como respuesta a esas necesidades se expresa por el desarrollo de las tcnicas a corto plazo. En el segundo caso, el de los pases socialistas, la planificacin resulta vitalmente necesaria para el funcionamiento de un sistema que reduce al mnimo la importancia del mecanismo del mercado; dadas esas circunstancias imperara el caos si no existiera planificacin, pues sta se perfila como nico sustituto posible. La planificacin en el mundo socialista se confunde as con el sistema mismo y se constituye en su nica forma de administracin. En los pases occidentales, en cambio, el acto de programar el futuro es posible pero no esencial ni inevitable en la actividad de la economa de mercado; constituye ms bien una opcin para racionalizar el proceso cuya alternativa seria la orientacin que le imprimiese el mismo mercado y la rutina de la administracin estatal. En los pases industrializados el mecanismo de mercado aparece ms satisfactorio en el plano interno que en aquellos caracterizados por la dependencia y el retraso; a su vez, en el plano internacional el mecanismo del mercado favorece a los ms fuertes. Resulta lgico, pues, que la planificacin en los pases occidentales industrializados, cuando existe, suele ser un mecanismo de clculo y previsin que complementa la orientacin a corto plazo basada en el mercado y se propone corregir algunos extremos sociales notorios a que el mercado conduce. Su funcin es lubricar el sistema, prever para contrarrestar oportunamente su inestabilidad y, a veces, inyectarle un dinamismo y una orientacin que contribuyan a asegurar su permanencia y posicin en el contexto internacional. La planificacin en este caso no es esencial ni indispensable, slo posible y conveniente. En el mundo subdesarrollado, en cambio, la planificacin si es indispensable, aunque no esencial para el funcionamiento del sistema. Por ello surge como un proceso previo de formacin de

conciencia para demostrar su necesidad, cuya expresin original la constituye el anlisis a largo plazo que adquiere la forma de un conjunto sistemtico de "proyecciones". Quizs slo poda surgir al impulso de un proceso intelectual promovido por una reducida lite, porque la comprensin del subdesarrollo y la bsqueda de su superacin exigen un proceso mucho ms lento de maduracin que en el caso de la destruccin provocada por una guerra, cuyos efectos son inmediatos y perceptibles para todos los grupos sociales. As, los problemas que presenta la planificacin en el mundo subdesarrollado tienen una especificidad que no corresponde a los de ninguno de los otros dos mundos; la planificacin trata de complementar el sistema de mercado, pero como es indispensable y no esencial para superar el subdesarrollo, siempre constituye slo una opcin. Estas palabras expresan sintticamente el drama de la planificacin en el mundo subdesarrollado- Por un lado, aparece como indispensable para superar el subdesarrollo desviando el curso natural del modelo de mercado", es decir, disciplinando el cambio y justificndose por l. Por el otro, para imponerse, debe "competir con el mismo mecanismo del mercado que desea alterar, profundamente, alteracin que en el plano de las relaciones entre los hombres significa modificar la estructura de poder de las fuerzas econmicas.

Doble y compleja tarea es sta de planificar en el mbito del subdesarrollo, pues requiere tanto del esfuerzo de demostracin como de una tctica para realizarla dentro del equilibrio de fuerzas sociales prevalecientes en un determinado momento. La planificacin para el cambio se debate entre su carcter de necesidad y el hecho que no siempre es practicable; esto explica que en algunos ellos se desligue de la accin para limitarse a la formacin de conciencia y en otros renuncia a su funcin esencial para servir los propsitos inmediatos que el sistema social admite.

2. PLANIFICACIN EN AMRICA LATINA Las consideraciones hechas acerca de la planificacin en Amrica Latina permiten aclarar las etapas ms significativas del proceso. En este sentido, se pueden caracterizar los primeros esfuerzos de la Comisin Econmica para Amrica Latina, de las Naciones Unidas, como una fase cuyo eje gir en torno a la formulacin de una teora del desarrollo y a la formacin de conciencia en amplios grupos intelectuales de la regin. En efecto, los estudios sistemticos de la realidad econmica de algunos pases, al trascender los factores aparentes del estancamiento, despertaron el inters hacia ese mismo tipo de anlisis en organismos nacionales y llevaron a

pensar que la planificacin podra ser un instrumento eficaz para alcanzar un consenso alrededor de los problemas bsicos que aquejaban al desarrollo de los pases latinoamericanos. Precisamente en estos estudios se realizaron las primeras experiencias de anlisis y aplicacin de tcnicas de proyecciones a largo plazo. En su diseo y carcter influa fundamentalmente el comportamiento del sector externo, que por entonces apareca como el factor determinante del subdesarrollo. Sea como fuere, el "diagnstico" y las proyecciones globales de las economas constituan otros tantos centros analticos, el primero para identificar los obstculos y las segundas para captar los efectos de su persistencia o programar oportunamente su eliminacin. Por esclarecer los problemas y poner de manifiesto las potencialidades de desarrollo de la regin, dichos estudios constituyeron un definido avance en el pensamiento latinoamericano, contribuyendo por otra parte a darle personalidad. En sus comienzos, el esbozo de una teora del desarrollo y del subdesarrollo permiti fijar, en alguna medida, los fines que se pretenda alcanzar a travs del sistema de proyecciones concebido, que recibi el nombre de "plan". En la formulacin de esos primeros "planes de desarrollo" se abordaba de modo ms integral y directo el problema mismo del desarrollo, es decir, se abarcaba un campo ms amplio y al mismo tiempo ms profundo. Como todo primer esfuerzo, se advierten las debilidades de lo nuevo, pero de todas maneras sin los vicios posteriores cuando por momentos lo formal se sobrepuso a lo sustantivo y lo supuestamente operativo a lo esencial. El primer plan decenal de Bolivia, por ejemplo, constituy un anlisis notable y penetrante sobre la realidad y las perspectivas de desarrollo de ese pas a la par que abri un camino al pensamiento y, en ese sentido, dej una huella. La mayor crtica que se le hizo, en especial por parte de economistas de rganos financieros, consisti en sealar que no contena proyectos bien estudiados, listos para su ejecucin. Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y quizs tambin del ocaso de la planificacin hasta estos ltimos aos, cuando pugna otra vez por revitalizarse. De este modo un comienzo auspicioso fue perturbado por ataques y criticas no siempre profundas ni pertinentes, y de este modo se allan el camino que permiti sustituir la exploracin del futuro a largo plazo por la fase ms opaca de los planes bienales. Con este cambio tctico se perdieron las ventajas que brindaban la penetracin y profundidad a largo plazo, sin que las mismas se viesen compensadas -por un aumento de la operatividad. No pareca se el camino ms adecuado para transformar un comienzo de exploracin del futuro en un mtodo de gobierno; la historia de las conferencias internacionales

registra discusiones donde errneamente parecen oponerse el largo y el corto plazo. Las ideas perdieron sustancia, y se abri una brecha al formalismo cuantitativo; la atencin recay sobre lo aparentemente operativo mas que sobre la planificacin como instrumento de accin y de gobierno. De todas maneras, con lo que se lleva dicho en modo alguno se pretende agotar un diagnstico de la crisis de la planificacin; el asunto es mucho ms complejo, como se advertir a medida que se avance en el estudio del problema. El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificacin no se caracteriz por la aplicacin de procedimientos previamente elaborados, sino por la creacin misma de un mtodo que pretenda abarcar tanto la realidad como los instrumentos conceptuales para captarla. Las limitaciones iniciales despus fueron parcialmente superadas cuando pudieron incorporarse nuevos aportes metodolgicos como resultado de renovadas confrontaciones con la realidad. As, un mtodo de proyecciones se fue transformando progresivamente en un mtodo de planificacin, proceso que an sigue abierto. Paralelamente ocurran hechos que afectaban el cuadro dentro del cual haba empezado a operar la planificacin en Amrica Latina. El consenso obtenido en torno a la necesidad de realizar algunos cambios estructurales en estos pases como medio para alcanzar ciertas metas de desarrollo, pareci extenderse al ambiente poltico latinoamericano y alcanz su expresin en las recomendaciones contenidas en la Carta de Punta del Este, cuyo texto afirma la necesidad de impulsar reformas y alienta la formulacin de planes de desarrollo. Las primeras incursiones en el campo de la planificacin debieron superar todos los problemas que surgan de las limitaciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experiencia y falta de canales, adecuados que permitieran dialogar con la administracin, y los sectores productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificacin de los pases del Continente elaboraron planes de desarrollo de calidad diversa en los cuales se trataron de concretar, en lo posible, proposiciones para el cambio. Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente favorable al comienzo a las reformas estructurales, se haba modificado tanto en el campo internacional como en el poltico interno de los diversos Estados. Los planes no siempre fueron aprobados o cuando lo fueron slo lo eran formalmente, y, en el mejor de los casos, su ejecucin fue incompleta. Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que quizs no haba sido correctamente

evaluada la viabilidad sociopoltica para realizar las mencionadas reformas, o que los grupos que las impulsaban no haban alcanzado la capacidad material para transformar esa oportunidad en una "coyuntura de accin". Parte, por lo menos de la responsabilidad parece recaer sobre los planificadores, quienes al parecer no siempre estuvieron a la altura de las necesidades. A medida que los planes no se llevaban a la prctica en su totalidad, la planificacin fue quedando aislada, y, en muchos pases, desvinculada del quehacer poltico, salvo donde hubo dirigentes de mucha gravitacin al frente de esos organismos. En los dems casos, los problemas ms importantes del desarrollo fueron definindose, como antes, fuera de las oficinas de planificacin. Parecera, por consiguiente, que en Amrica Latina este esfuerzo no hubiese dado frutos proporcionados a las expectativas creadas. Tales factores han suscitado una impresin de "crisis de la planificacin" que aconseja un examen total de las circunstancias que rodean al proceso para determinar, por un lado, si ella es de carcter general o slo afecta a ciertos pases; y por otro, si los principales factores determinantes son exgenos o intrnsecos al concepto de planificacin aplicado.

3. VELOCIDAD Y DIRECCIN. EN EL PROCESO DE DESARROLLO Aun corriendo el riesgo de simplificar en exceso, conviene caracterizar las preocupaciones centrales que antes impulsaban, y lo hacen ahora, la poltica de desarrollo, imprimiendo un sello particular al proceso de planificacin. La dcada de los aos 50 muestra una cierta solidaridad entre tcnicos e intelectuales en torno problema de la velocidad del crecimiento. Durante esa etapa se admita que para superar el subdesarrollo era necesario crecer ms rpidamente porque, en ltima instancia, slo la aceleracin del crecimiento permitir acortar distancias con los pases desarrollados. Entonces tal pensamiento se convirti en algo ms que una tesis: fue una ideafuerza; y como tal, no slo encontr terreno abonado entre los planificadores y economistas, sino tambin en el mundo intelectual latinoamericano en general, en la juventud universitaria, en la nueva clase industrial y en numerosos grupos sociales. Las categoras de anlisis y de programacin que surgen reflejan las particularidades de ese momento histrico. El concepto de estrangulamiento", por ejemplo, hasta grficamente apunta a la disminucin de la velocidad a causa de la estrechez de un paso. As, la importancia que cobr el concepto de "trminos de intercambio" se relaciona con el argumento que sustenta una tendencia congnita al estrangulamiento del comercio externo; las formas de entender y explicar las perspectivas de

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desarrollo popularizado por el modelo de Domar cuyas categoras principales son la relacin producto-capital y el coeficiente de inversin, el hbito de correlacionar coeficientes y variables con el ritmo de crecimiento, etc., constituyen algunos signos de esta preocupacin por la velocidad como eje central de! problema. Aunque en algunos casos se hayan subrayado tambin factores estructurales o cualitativos, no por ello podr negarse que la velocidad del crecimiento constituye en cierto modo el signo de los aos 50; y no debe verse en ste un pecado tecnocrtico. Fue una etapa del desarrollo del pensamiento y un gran avance, cuya trascendencia an no podemos valorar suficientemente, ni juzgar en todas sus consecuencias. Quienes pretendan sostener hoy, sin sentido histrico, que ese enfoque fue mecnico emiten un juicio retrospectivo, cuya legitimidad mal puede esgrimirse a posteriori, quince aos despus. Ya se explic el valor que tuvieron esos primeros pasos en el campo de las ideas sobre el desarrollo y su influencia sobre toda una generacin de latinoamericanos. El despertar del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo parece haberse dado en tomo a la idea de velocidad e insuficiencia en el crecimiento, sin que este criterio signifique que se haya hecho justicia plena a los precursores, cuyos conceptos parecen haber sido ms abarcados y matizados. Cuando se seala a la velocidad del crecimiento como centro de preocupacin slo se expresa que los numerosos problemas que encontraba el desarrollo en ese momento fueron examinados principalmente como obstculos a la velocidad; as, por ejemplo, el influyente documento Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico: Introduccin a la tcnica de programacin, publicado en 1955 por la CEPAL, define el plan como un programa que responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las

inversiones de capital con el fin de imprimir ms fuerza y regularidad al crecimiento de un pas . De esas palabras se desprende que el objeto del programa es la velocidad del crecimiento, impresin inicial que se acenta a lo largo de todo el documento. Tal preocupacin simboliza toda una etapa en la manera de entender el subdesarrollo, y los intelectuales del continente se manifestaron ampliamente solidarios con ella. Por momentos, hasta podra creerse que, en algn sentido, la fuerza de la idea algo debe a la simplificacin de que fue objeto. Concepto de direccin del proceso de desarrollo implica la definicin de un proyecto social, que a su vez supone una estructura de relaciones de poder, un sistema bsico de decisiones, un patrn de relaciones con el exterior -y una definicin precisa sobre las relaciones sociales de produccin que caracterizan la sociedad que se busca construir o se pretende alcanzar. Esas definiciones se traducen, a su vez, en estructuras de propiedad-distribucin, producto-consumo, tecnolgicas, fsico-espaciales del

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sistema, etc., que guardan una coherencia con el proyecto social propuesto. El cambio de direccin supone redefinir o cambiar el proyecto social en ejecucin y, naturalmente, algunas reformas de estructura planteadas al margen del cuadro coherente de un proyecto social no constituyen un encaramiento directo del problema de la direccin del proceso de desarrollo. Ahora bien, si velocidad y direccin son conceptos que metodolgicamente pueden separarse, en los hechos estn estrechamente asociados. Puesto que el crecimiento tiene una velocidad, sta apunta hacia una cierta direccin, pero ello en modo alguno significa que la preocupacin por la velocidad y los obstculos que a ella se oponen impliquen un juicio critico sobre la direccin. Supngase que alguien al despertar se encuentra en un tren que va en direccin al Norte y piensa consciente o inconscientemente que ese es el nico viaje que puede emprender; su nica preocupacin en ese caso es buscar la forma de llegar ms rpido. Su inquietud intelectual se vuelca al problema de descubrir las causas de la lentitud y, en esa bsqueda, puede encontrar varios tipos de obstculos estructurales. Sin embargo, el analista condicionado por una sola va y una sola estacin como meta, slo ver all obstculos a la velocidad. No se pregunta: por qu voy al Norte?, porque esa interrogante supone conocer no ignorar que existe un Sur un Este y un Oeste- en efecto, ese viajero camina en una direccin pero no la ha elegido. Mientras no descienda del tren y tome otro hacia un estacin diferente, su preocupacin ser mejorar las condiciones de viaje emprendido. En este caso, la reforma agraria, para dar un ejemplo, no es el paso o parte de una etapa hacia el cambio de un sistema social, es la forma de modernizar el campo, utilizar mejor la tierra, elevar el ingreso del campesino, dinamizar la economa, etc., es la forma de otorgar eficiencia al sistema, de perfeccionarlo, pero no cambiarlo. Otro ejemplo tambin podra ser ilustrativo: la redistribucin del ingreso. Esta redistribucin dentro del criterio de velocidad constituye un problema de justicia social y de ampliacin del mercado, y se cree que se alcanzar ese objetivo mediante la reforma agraria, la tributacin progresiva, etc. Ms an, en varios estudios se plantea como un instrumento para restarle ingresos a los grupos altos, para aumentar la capitalizacin o drsela a los estratos bajos. Pero, dnde est la redistribucin del ingreso como la consecuencia natural de nuevas relaciones sociales de produccin? Las reformas de estructura y la redistribucin del ingreso son temas abordados por los planes y los asuntos tericos de los planificadores, pero fueron trabajos bajo un prisma determinado: mejorar las consecuencias del sistema social, no cambiarlo. La escasa preocupacin por la

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direccin del proceso queda adems desmostrada por el hecho que generalmente se ignoran problemas tales como sistemas de decisiones, la estructura de poder, y las relaciones sociales de produccin. Sin embargo, nadie puede sostener que el proceso de desarrollo es independiente de quienes controlan el sistema financiero, el comercio exterior, los recursos bsicos de un pas, los centros principales de produccin, las relaciones empresario-trabajador, el sistema de propiedad, etc. En sntesis, el capitalismo industrial no es el nico camino, y el examen crtico de la direccin del proceso de desarrollo slo aparece cuando se tiene el coraje de admitir que existen varias direcciones y se aprende a distinguir lo adjetivo de los sustantivo de un sistema social. La direccin u orientacin del desarrollo quedo implcita o indefinida en las experiencias de la dcada del 50 destacan, a su vez la sustitucin de importaciones como punto de apoyo para lograr esa mayor velocidad; en esa poca se propugnaba la industrializacin latinoamericana, es decir, de la periferia frente al centro. Esta posicin, tuvo dos consecuencia principales: por un lado, el enfrentamiento intelectual de los voceros de la periferia con los del centro en defensa de la industrializacin estimul una fuerte solidaridad nacional y latinoamericana y promovi al mismo tiempo un prestigio creciente del rgano regional pensante que racionalizaba una poltica en plena aplicacin por la fuerza de los hechos; por otra parte, al poner la programacin al servicio de la sustitucin de importaciones, y de otros factores a la vez que la estructura con las categoras de anlisis propias del tema, origin un mtodo que en otras circunstancias no habra encontrado orientaciones coincidentes con el consenso general. Sin embargo, las esperanzas cifradas en el proceso de industrializacin sustitutivo no se concretaron con la intensidad ni con los efectos esperados, pues no arrastraron todo el sistema econmico y sus efectos quedaron concentrados. La poblacin se desplaz desde el campo hacia ciudades, pero solo en mnima parte encontr ocupacin industrial. Se acentu la marginalidad. La irradiacin de los centros industriales fue insuficiente y no contagi al resto de cada pas; por consiguiente las economas tendieron a buscar su dinmica dentro de su propia esfera modernizada y no en la potencialidad del mercado de las masas y reas postergadas. Todo esto permiti que se fuese perfilando con creciente validez el concepto "patrn de desarrollo" y que se haya tratado de penetrar ms prvidamente en las races polticas y sociales del proceso, atribuyendo mayor importancia a los aspectos culturales y tecnolgicos. Ya no se acepta como incontrovertible que la imagen que otorga sentido a la velocidad sea la "sociedad industrial".

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Aceleracin hacia dnde? Tal es la cuestin que parece plantearse en forma cada vez ms precisa durante el ltimo quinquenio; y a ello contribuyeron la propia autocrtica de las sociedades desarrolladas, las desesperanzas en la lucha contra el subdesarrollo, las aportaciones de socilogos y politlogos que insertaron nuevas categoras de anlisis dependencia, marginalidad, estrategia, y la extraordinaria relevancia que ha adquirido en la juventud la crtica contra la sociedad vigente. En suma, la preocupacin del momento no es la velocidad sino la direccin del desarrollo. Desde luego aqu no se trata de oponer ambos conceptos, sino subrayar que la direccin del proceso requiere ms pensamiento crtico e imaginacin que la velocidad, pues de otra forma se corre el riesgo de sacrificar la direccin en beneficio de la tasa de crecimiento. Los economistas y planificadores se fueron aproximando cautamente al tema y desde hace tiempo comenzaron a destacar, con ms relevancia que antes, las reformas de estructura, la redistribucin del ingreso, etc., superando gradualmente las ideas que las conceban slo como obstculos a la velocidad, y trataron de darles un sentido que no necesariamente deba coincidir con el de los pases industrializados. En esta fase, los grupos intelectuales y polticos de ms visin de Amrica Latina parecen haberse adelantado a los planificadores y economistas. La solidaridad entre planificadores e intelectuales desapareci; la juventud universitaria, por ejemplo comenz a criticar el mecanismo tecnocrtico" de los planificadores, y as desapareci el consenso general en torno de una poltica de desarrollo que se pretenda era equivalente a la de sustitucin de importaciones. Los nuevos planteamientos, si bien mantienen y acentan factores de enfrentamiento entre el centro y la periferia, tambin abren una gran brecha en el frente interno de cada pas. Las reformas estructurales ya no son elementos que facilitan la solidaridad interna, sino, por el contrario, agudizan enfrentamientos. Esa es la gran diferencia con el perodo de auge del modelo de sustitucin de importaciones. Como se ver ms adelante, durante esta difcil fase del desarrollo latinoamericano, la planificacin que se incorpora con su instrumental terico sufre las consecuencias de esa falta de orientacin precisa. Esto explica tambin que, en muchos casos, los planificadores se hayan relegado a un plano pragmtico junto a la burocracia pblica; pero sin que ambos grupos, y por las razones que se exponen ms adelante, se hayan identificado en la prctica de una conduccin del proceso de desarrollo. Muchas de las discrepancias que hoy se aprecian entre economistas latinoamericanos podran rastrearse en las huellas que dej en ellos la formacin intelectual propia de cada una de esas etapas. De todas

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maneras parece un hecho comprobado que la teora del subdesarrollo y la planificacin no pudieron elaborar oportunamente nuevas categoras de anlisis que fuesen satisfactorias para la nueva realidad histrica, y ello limit an ms sus posibilidades de xito.

4. OTROS ASPECTOS DEL MARCO HISTRICO EN QUE SURGI LA PLANIFICACIN Llegados a este punto parece conveniente recordar que, a nuestro juicio, en Amrica Latina la planificacin surge ms que como un mtodo de accin, como un procedimiento de anlisis acerca de la urgencia, perspectiva y consecuencias del proceso de industrializacin, percibido a travs de la sustitucin de importaciones. En efecto, sus principales categoras de anlisis responden originalmente a la necesidad de enfrentar la industrializacin y la sustitucin de importaciones; las dems categoras analticas quedan articuladas por sus vinculaciones con la aplicacin y el financiamiento de una tasa ms acelerada de desarrollo. De ah que durante las primeras etapas predomine un criterio de proyecciones a mediano plazo de lo econmico, mas que un concepto amplio de accin de gobierno; y este hecho tuvo

diversas consecuencias sobre los procesos posteriores de la planificacin en Amrica Latina. La Planificacin , tal cual hoy la conocemos, surge como un posible mtodo para abordar los problemas que presentaba el patrn predominante y vigente de desarrollo: el de la sustitucin de importaciones. Cada momento histrico influye sobre las formas de pensamiento y stas, a su vez, estructuran las categoras de anlisis de los mtodos de accin correspondientes; as lo demuestra la sociologa del conocimiento. En este caso parece evidente q1ue la toma de conciencia sobre el significado del retraso frente al mundo s}desarrollado y las teorizaciones sobre las tendencias congnitas al desequilibrio del comercio exterior, junto alas aspiraciones de superar la etapa agraria para ingresar a la fase de industrializacin, constituyeron estmulos para la reflexin en torno a esos problemas. Vale decir que los conceptos por entonces elaborados son, en cierto sentido argumentos y pruebas que refuerzan la necesidad de sustituir importaciones para industrializarse y crecer mas rpido y tambin sientan las bases de un instrumento permanente de previsin y toma de decisiones coherentes con el pensamiento ya explicado. La planificacin adopta en consecuencia categoras de anlisis a esas formas de pensamiento. La idea misma de plan podra en ese momento obtener quizs menos difcilmente que ahora la solidaridad de los principales grupos sociales ante una poltica de mayor crecimiento,

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industrializacin y sustitucin de importaciones. Expresiones tales

como Proyeccin,

neutralidad de la programacin, capacidad para importar, poder de compra de las exportaciones, coeficiente de inversin y de ahorro, tasa de crecimiento, relacin productocapital, grado de industrializacin, insuficiencia dinmica, brecha, insumoproducto, etc., estn relacionados con el problema de programar coherentemente un mayor ritmo de crecimiento y una mayor participacin de la industria mediante la sustitucin de importaciones. Esa realidad metodolgica en el plano de las categoras de anlisis es perfectamente coherente con la preponderancia sustantiva que tales temas tuvieron en los primeros planes de desarrollo. Desde otro ngulo tambin podra decirse que la modelstica de la planificacin tena en ese momento plena coherencia con los temas que abordaba la poltica de desarrollo. Sin que necesariamente sean opuestas o contradictorias con las anteriores, otras categoras perfiladas en los ltimos aos tales como las de sector moderno y sector no moderno, estrategia, modelo consumista, patrn o estilo de desarrollo, crecimiento por diversificacin, crecimiento por ampliacin, saturacin rural, desarrollo horizontal y vertical, marginalidad, grado de dependencia, imagen-objeto, etc- parecen reflejar mejor una aproximacin al tema de la direccin del proceso de desarrollo, aunque tambin pueden considerrselas un producto de la crtica a los aspectos cualitativos del modelo vigente. Entre ambas listas de conceptos hay otros como redistribucin del ingreso, reformas de estructura, etc., que si bien fueron en gran medida el resultado de una preocupacin por

corregir el modelo a la sazn admitido, quedaron no obstante como preocupaciones parciales que no alcanzaban a conformar una crtica integrar de la forma de abordar el desarrollo y el subdesarrollo. El objeto de estas reflexiones es sealar que cada etapa del proceso social procura definir categoras de anlisis apropiadas, y el mtodo de planificacin no puede escapar a ello. Por eso, cuando se debilita la fase de sustitucin de importaciones, las primeras categoras de anlisis que caracterizan el mtodo de planificacin pierden coherencia con la nueva realidad cuyos planes deba abordar. Queda as planteada una disyuntiva: o la planificacin se enriquece con nuevos conceptos analticos para responder a la cambiante realidad o se desfigura la realidad para adaptarla a las antiguas categoras. Ms an, la planificacin no puede opera sin una poltica de desarrollo definida y aceptada. La declinacin de la sustitucin de importaciones como modelo abre paso a una etapa caracterizada

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por el falta de definiciones y orientaciones. El plan no encuentra fcilmente una idea-fuerza a la cual servir. Esto explica que parte importante de los problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina se deban a la falta de un nuevo patrn de desarrollo que renueve la dinmica casi agotada de la sustitucin de importaciones, y reclame por tanto nuevos mtodos de planificacin. Frente a una realidad distinta no surge como respuesta una nueva poltica de desarrollo; de aqu que la planificacin pierda parte de su eficacia como mtodo al servicio de objetivos claros. Por otra parte, la madurez en el empleo de la planificacin no siempre coincide con el auge del modelo de desarrollo para el cual se fue diseando progresivamente; en otras palabras, la planificacin avanza y se fortalece precisamente cuando empieza a declinar y agotarse el modelo de sustitucin nacional de importaciones. La planificacin aparece pues tardamente para disciplinar el proceso de sustitucin de importaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo viable de desarrollo an no definido con precisin. A su vez, como la planificacin est influida desde sus orgenes por un marcado inters por la investigacin, anlisis y perspectivas bajo la forma de proyecciones, su transformacin, al contacto con la realidad, en un mtodo de accin programada y en una forma de administracin, tena que requerir un lento proceso de maduracin. Por ello, se hace ahora necesario volver a examinar sus concepciones tanto en funcin de las experiencias recogidas como de los diferentes requisitos que puedan plantearse nuevos patrones de desarrollo. Estos factores, sumados a las limitaciones humanas propias de los planificadores y a las coyunturas econmicas nacionales e internacionales, constituyen parte no desdeable de una explicacin sumaria de los obstculos que encuentra la planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La perdida de contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica en la falta de definicin de nuevos patrones de desarrollo y ello facilita el advenimiento de otra etapa, la de los planes bienales. El aislamiento perceptible entre los rganos de planificacin y los de decisin poltica en parte puede atribuirse a sus orgenes predominantemente influidos por una filosofa de anlisis e investigacin, y la debilidad de los mecanismos operativos de los planes, una consecuencia directa del tiempo que necesitaron las oficinas de planificacin para que su labor madurar hasta transformarse, lentamente, en un mtodo de accin, aunque incompleto. El aislamientos de los planificadores del nivel poltico est relacionado a su vez conm la visin parcial y restringida del proceso social a que son proclives y con la etapa de transicin que vive Amrica

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Latina, en la que se agota un patrn de desarrollo sin que se perciban todava claramente las alternativas para sustituirlo. Ni los economistas y planificadores han aportado an los elementos necesarios para una redefinicin de los objetos bsicos durante las etapas siguientes del proceso de desarrollo, como as tampoco los grupos sociales han podido pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de consenso en buena parte es producto de la confusin existente sobre la direccin que debe tomar el proceso de desarrollo y de la indefinicin natural sobre el carcter de los primeros eslabones de la trayectoria que apuntan en ese camino incierto. La llamada crisis de la planificacin, en suma, no es ms que un subproducto de la crisis del desarrollo latinoamericano. Esta ltima es en gran parte la consecuencia de condiciones materiales, pero tambin est determinada por la crisis del pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esas condiciones materiales.

5. REFLEXIONES A MEDIO CAMINO El anlisis precedente parece sugerir que las dificultades encontradas hasta ahora para el

funcionamiento de la planificacin en los pases latinoamericanos pueden referirse de alguna manera al contenido mismo del plan en su relacin con el medio. Sin embargo, si ste expresa una racionalizacin de la realidad que se despreocupa de los caminos, no podra explicarse, como aqu se hizo, la crisis de la planificacin por la crisis del desarrollo. Como comprender entonces la debilidad de la planificacin cuando sta no se identifica con cambios de estructura?. Sobre el punto se volver ms adelante. Volviendo ahora a la planificacin comprendida, parecer obvio que no podra ser til y eficaz sin una poltica definida para lograrlo. El problema esencial, sin embargo, no es posibilitar la planificacin, sino vincularla a fines legtimos y trascendentes.Al servicio de qu fines debe estar la planificacin?Deben adoptarse slo aquellos que admite la poltica de desarrollo oficial? Que tipo de planificacin es compatible con el carcter de las economas latinoamericanas? Cuales son los mbitos especficos del proceso de planificacin y cules los propsitos de la planificacin en Amrica Latina: introducir reformas en el sistema social o solamente prever el futuro? Que tipo de planificacin es posible en estos pases: la impuesta desde arriba o alguna otra que implique participacin popular? Que papel debe asumir el planificador en el sistema: promotor de reformas o intrprete de las que el sistema social admite? Una respuesta elemental consistira en disociar el plano tcnico del plano poltico y suponer que

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cada una de esas esferas aisladamente, tiene sus propias responsabilidades. De esta manera, los planificadores cumpliran su responsabilidad sealando la necesidad de determinados cambios. Los polticos por su parte, expertos en el arte de lo posible, y representantes de grupos sociales con intereses contrapuestos, aceptaran rechazaran o modificaran las propuestas tcnicas. Adems sera ingenuo pensar que la planificacin puede modificar las condiciones que representan precisamente un gran obstculo para el desarrollo. Aunque ello sea verdad hasta cierto punto, admitirlo podra llevarnos a la conclusin simple y fatalista que nada sustancial puede modificarse mientras no se alteren dichas condiciones. Si se admite este razonamiento quedaran drsticamente disociadas las condiciones para el cambio de los cambios mismos, pues las primeras sern un requisito de los segundos. Quedara abierto as un verdadero cirrculo vicioso que es consecuencia inevitable de la separacin artificial de los planos tcnico y poltico Acaso no existen acontecimientos que abren paso y crean condiciones para otros cambios ms sustanciales? Por consiguiente resulta peligrosos aceptar la separacin absoluta de las esferas tcnica y poltica, pues hara depender el plan, cuya nota fundamental es la modificacin consciente de un proceso, de las condiciones polticas propicias al cambio, que emergeran del curso natural del proceso. No cabe, pues seguir el camino fcil de adaptar la planificacin a las condiciones del momento. El verdadero problema consiste en alcanzar una sntesis creativa entre el anlisis poltico y el anlisis econmico; tal sntesis es indispensable para que la planificacin sirva eficazmente a una poltica de desarrollo. Y para que sea posible, el anlisis econmico debe enriquecerse con nuevas categoras de anlisis, tarea tan compleja como necesaria

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