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Educacion de Calidad para Todos y Derechos Humanos
Educacion de Calidad para Todos y Derechos Humanos
PaRa TODOS
Un aSUnTO DE
DERECHOS HUManOS
Documento de discusin sobre polticas educativas
en el marco de la II Reunin Intergubernamental del
Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y
el Caribe (EPT/PRELAC)
29 y 30 de marzo de 2007; Buenos Aires, Argentina
UNESCO, Ofcina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago)
Lquipo de traba|o:
Responsable general:
Rosa Blanco
Autores:
Alfredo Astorga
Rosa Blanco
Cesar Guadalupe
Ricardo Hevia
Margarita Nieto
Magaly Robalino
Alfredo Rojas
Este documento cont, en el captulo IV, con la contribucin del Instituto Internacional de Planeamiento de
la Educacin de la UNESCO (IIPE), sede Buenos Aires. Se agradece a la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), en particular a su Divisin de Desarrollo Social, por su
apoyo y el constante intercambio de informacin.
El conjunto del equipo profesional de la OREALC/UNESCO Santiago realiz valiosas contribuciones y
particip en la revisin de las diversas versiones del documento: Gloria Alberti, Marcelo Avils, Mary Bend,
Ivn Castro, Mauricio Castro, Gilles Cavaletto, Javier Crdova, Ricardo Cuenca, Giuliana Espinosa, Carolina
Hirmas, Mara Luisa Juregui, Carolina Jerez, Anton Krner, Beatriz Macedo, Nora Mora, Javier Murillo, Libe
Narvarte, Paz Portales, Carol Salgado, Daniel Taccari, Lilia Toranzos y Usune Zuazo.
Los integrantes del equipo de trabajo son responsables por el contenido de este informe. Las opiniones
que aqu se expresan no representan necesariamente las de la UNESCO, por lo que no comprometen la
responsabilidad de dicha institucin.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin no implican por parte de sus responsables ninguna toma
de posicin respecto del estatuto jurdico de los pases, ciudades, territorios o zonas, o de sus autoridades,
ni respecto al trazado de sus fronteras o lmites.
Esta publicacin se encuentra disponible en www.unesco.cl y puede ser reproducida en todo o en parte,
siempre y cuando se haga referencia explcita a la fuente.
Diseo y diagramacin: Marcela Veas
ISBN: 978-956-8302-69-6
Santiago de Chile, febrero de 2007
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INDICL
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Resumen Ejecutivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. Derechos humanos e inclusin social, claves para el desarrollo de Amrica Latina
y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
2. El salto desde la igualdad en el acceso, a la igualdad en la calidad de los aprendizajes . . . . .25
3. Los docentes y el aseguramiento del derecho a la educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
4. El fnanciamiento de una educacin de calidad para todos: cuatro temas crticos . . . . . . . . .65
5. Recomendaciones de polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
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kLSLN1ACIN
Este documento ofrece algunos insumos para ayudar a las deliberaciones de la Segunda
Reunin Intergubernamental de Ministros de Educacin del Proyecto Regional de Educacin
para Amrica Latina y el Caribe (PRELAC), realizada en marzo de 2007 en Buenos Aires, Argen-
tina. El tema central es la educacin de calidad para todos, entendida como un bien pblico y
un derecho humano fundamental que los Estados tienen la obligacin de respetar, promover
y proteger, con el fn de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al conocimiento
de toda la poblacin.
Los pases de la regin han llevado a cabo destacados esfuerzos para aumentar la edu-
cacin obligatoria, mejorar la infraestructura, disear nuevos currculos y mejorar la formacin
de los docentes. Sin embargo, es preciso redoblar los esfuerzos para lograr las metas de Edu-
cacin para Todos. Las personas y colectivos ms vulnerables se encuentran en una situacin
de desigualdad en lo que se refere al acceso, a la continuidad de estudios y a los logros de
aprendizaje. Esto muestra la necesidad de mejorar los diseos de las polticas pblicas y desa-
rrollar acciones especfcas para lograr una educacin de calidad para todos. La regin tiene que
dar un salto desde la igualdad de oportunidades en el acceso, a la igualdad de oportunidades
en la calidad de la oferta educativa y los resultados de aprendizaje.
El primer captulo entrega una visin panormica del contexto de la regin con los
principales cambios en los mbitos poltico, social, econmico y cultural producidos desde el
ao 2000, y los retos que stos plantean a la educacin en el momento actual. Aunque en los
ltimos cuatro aos han mejorado los indicadores econmicos de los pases, la extensin de la
pobreza y de la indigencia y la desigual distribucin de ingresos se traducen en una fragmenta-
cin social y cultural, que se expresa en altas dosis de exclusin y violencia. En este escenario,
es preciso refexionar sobre cmo la educacin puede contribuir al crecimiento econmico,
reducir las desigualdades, promover la movilidad social y ayudar a convivir en la diversidad,
logrando una mayor cohesin social y el fortalecimiento de los valores democrticos.
En el captulo dos, se expresa el posicionamiento de la Ofcina Regional de Educacin
de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe en relacin con los atributos que debe reunir
la educacin de calidad para todos. ste se inicia con una breve revisin de las diferentes con-
cepciones de calidad presentes en la regin, donde es frecuente observar la asimilacin que se
hace de la calidad con la efcacia y la efciencia.
Pero la calidad de la educacin en tanto derecho fundamental, adems de ser efcaz y
efciente, debe respetar los derechos de todas las personas, ser relevante, pertinente y equitativa.
Ejercer el derecho a la educacin es esencial para desarrollar la personalidad e implementar
los otros derechos humanos, por lo que a nadie se le puede excluir de ella. El derecho a la
educacin signifca el derecho a aprender a lo largo de la vida y est fundado en los principios
de obligatoriedad y gratuidad, y en el derecho a la no discriminacin.
La relevancia se refere al desarrollo de las competencias necesarias para participar
en los diferentes mbitos de la vida humana y construir proyectos de vida con relacin a los
otros. La pertinencia alude a la necesidad de fexibilizar la enseanza para que la educacin
d respuesta a la diversidad de necesidades de los individuos y contextos. La equidad signifca
asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a una educacin de calidad para toda la
poblacin, proporcionando a cada quien los recursos y ayudas que requieren. La efcacia y la
efciencia son atributos de la accin pblica que nos indican en qu medida se alcanzan los
objetivos y se usan adecuadamente los recursos destinados a esta tarea.
En los captulos siguientes se abordan dos temas crticos para hacer efectivo el derecho
a una educacin de calidad para todos: los docentes y el fnanciamiento. El primer tema se
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inicia con una refexin sobre cmo ejercer el rol docente en el complejo escenario actual.
A continuacin, se abordan los factores claves que inciden en la calidad de la docencia y que
deben ser considerados en la formulacin de polticas integrales sobre docentes: un sistema
articulado de formacin inicial, insercin profesional y formacin en servicio; un sistema trans-
parente de carrera profesional y evaluacin docente; y un sistema de condiciones adecuadas
de trabajo y bienestar. El captulo fnaliza con una descripcin de las caractersticas que deben
reunir las polticas para el fortalecimiento de la profesin docente: que sean de Estado, inte-
grales, sistmicas e intersectoriales.
El captulo de fnanciamiento plantea cuatro temas crticos para brindar una educa-
cin de calidad para todos. El primero se relaciona con la disponibilidad de recursos pblicos
y los mecanismos para lograr una mayor inversin en educacin, como la contribucin del
sector privado, el canje de la deuda externa y la cooperacin internacional. El segundo punto
se refere a la necesidad de mejorar la efciencia en el manejo de los recursos, para lo cual se
requiere evitar la repeticin y las polticas de gestin inadecuadas. Un tercer punto aborda los
mecanismos de asignacin de recursos para una redistribucin con equidad, resaltando que
los costos de una educacin de calidad son distintos segn las diferentes necesidades y carac-
tersticas de los alumnos y contextos, por lo que se recomienda evitar la asignacin plana de
recursos. El cuarto punto analiza los actuales esquemas de gestin, fnalizando con la necesidad
de avanzar hacia consensos claves y un nuevo pacto fscal, que aseguren un fnanciamiento y
gestin adecuados a las necesidades.
El documento fnaliza con once recomendaciones de polticas educativas que es
preciso abordar en el mediano y largo plazo para cumplir con los objetivos de educacin de
calidad para todos, en el marco de los cinco focos estratgicos del PRELAC. Estas involucran
medidas de poltica general as como transformaciones en los diferentes niveles del sistema,
especialmente de las instituciones educativas. Las polticas generales en las que se enmarcan
las recomendaciones, han de ser polticas de Estado concertadas con la sociedad, integrales,
integradas, y con enfoque de derechos.
Ana Luiza Machado
Directora
Ofcina Regional de Educacin de la UNESCO
para Amrica Latina y el Caribe
OREALC/UNESCO Santiago
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kLSUMLN LJLCU1IVO
I. Derechos humanos e inc|usin socia|, c|aves para e| desarro||o
de Amrica Latina y e| Caribe
1. Aunque en los ltimos cuatro aos la regin de Amrica Latina y el Caribe ha mejorado
sus indicadores econmicos, lo est haciendo a un ritmo inferior al que se necesita para
alcanzar antes de 2015 las metas de desarrollo comprometidas en los Objetivos del
Milenio. La extensin de la pobreza (209 millones de personas) y de la indigencia (81
millones), as como la desigual distribucin de los ingresos la peor del mundo tienen
su correlato en una fragmentacin social y cultural que se expresa en altas dosis de
exclusin y violencia, as como en grados importantes de corrupcin y en una frgil
densidad democrtica.
2. En este panorama, la propuesta de educacin de calidad para todos a lo largo de la
vida enfrenta en la regin al menos cuatro desafos importantes:
a) cmo puede hacer una contribucin efectiva al crecimiento econmico como
factor clave que afecta al bienestar de las personas;
b) cmo puede contribuir a la reduccin de las desigualdades sociales y convertirse
en un verdadero canal de movilidad social;
c) cmo puede ayudar a combatir la discriminacin cultural, la exclusin social, y
prevenir la violencia y la corrupcin;
d) cmo puede contribuir a una mayor cohesin social y al fortalecimiento de los
valores democrticos, ampliando las opciones de las personas para vivir con dig-
nidad, valorar la diversidad y respetar los derechos humanos.
II. Ca|idad de educacin para todos desde un enfoque de derechos
humanos
3. Los pases de la regin han realizado esfuerzos considerables para aumentar los aos de
la educacin obligatoria, incrementar la cobertura, mejorar la infraestructura, disear
nuevos currculos y formar a los docentes, entre otros aspectos. Sin embargo, persisten
problemas de calidad de la educacin que afectan en mayor medida a los individuos
o colectivos ms vulnerables. stos se encuentran en una situacin de desigualdad en
lo que se refere al acceso, la continuidad de estudios y los resultados de aprendizaje.
Es necesario mejorar los diseos de las polticas pblicas en educacin y desarrollar
acciones especfcas para lograr una educacin de calidad para todos.
4. A la calidad de la educacin se le atribuyen distintos signifcados dependiendo del tipo
de persona y de sociedad que el pas le demanda para formar a sus ciudadanos. Uno de
los enfoques ms frecuentes es asimilar calidad con efciencia y efcacia, considerando
la educacin como un producto y un servicio que tiene que satisfacer a los usuarios.
Sin duda, estas dimensiones son fundamentales, pero insufcientes.
5. La calidad de la educacin, en tanto derecho fundamental de todas las personas, ha
de reunir, desde la perspectiva de la OREALC/UNESCO Santiago, las siguientes dimen-
siones: respeto de los derechos, relevancia, pertinencia, equidad y eficiencia y eficacia.
6. La educacin como derecho humano y bien pblico permite a las personas ejercer los
otros derechos humanos. Por esta razn, nadie puede quedar excluido de ella. El derecho
a la educacin se ejerce en la medida que las personas, ms all de tener acceso a la
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escuela, puedan desarrollarse plenamente y continuar aprendiendo. Esto signifca que
la educacin ha de ser de calidad para todos y a lo largo de la vida.
7. Un enfoque de derechos en educacin est fundado en los principios de gratuidad y
obligatoriedad, y en los derechos a la no discriminacin y a la plena participacin. La
extensin de la educacin obligatoria se ha ido ampliando en toda la regin, abarcando
la denominada secundaria baja y, en algunos casos, la secundaria alta y a parte de
la educacin inicial. Un mayor nivel educativo de toda la poblacin es un elemento
crucial para el desarrollo humano de un pas, tanto para elevar la productividad como
para fortalecer la democracia y ampliar la posibilidad de las personas para optar por
una mejor calidad de vida.
8. La gratuidad total de la educacin es una asignatura pendiente en la regin, debiendo
los padres asumir la obligacin del Estado con gastos directos como la matrcula, in-
directos como la comida o transporte, y el costo oportunidad que se genera cuando
los nios asisten a la escuela en lugar de trabajar y contribuir a la economa familiar.
Las familias de escasos recursos dedican una mayor proporcin de sus ingresos a gastos
en educacin que las familias de medios ms favorecidos.
9. Dado el rol fundamental que juegan las escuelas pblicas en garantizar el derecho a la
educacin, especialmente para los ms desfavorecidos, es preocupante su debilitamien-
to y la ampliacin de la brecha con las privadas. Las escuelas pblicas deben propender
a eliminar todo gasto familiar que se convierta en un obstculo para matricularse y
asistir a ellas, siendo necesarias medidas complementarias orientadas a compensar el
costo de oportunidad.
10. Garantizar el derecho a la no discriminacin es condicin sine qua non para el ejercicio
del derecho a la educacin. Los principios bsicos que orientan la educacin han de ser
los mismos para todas las personas, sea cual sea su origen y condicin, pero tambin
es preciso considerar algunos derechos diferenciados o recomendaciones especfcas
para ciertos colectivos minoritarios o en especial situacin de vulnerabilidad. Desde el
sistema de Naciones Unidas, se han adoptado diferentes Convenciones y Declaraciones
con el fn de asegurar la igualdad de oportunidades en el pleno ejercicio del derecho
a la educacin.
11. Asegurar el derecho a la no discriminacin conlleva eliminar las diferentes prcticas
que limitan no slo el acceso a la educacin sino tambin la continuidad de estudios y
el pleno desarrollo y aprendizaje de cada persona. La seleccin y expulsin de alumnos
son prcticas extendidas en los sistemas educativos. Estas prcticas, adems de atentar
contra el derecho a la educacin, limitan la integracin y la cohesin social, y conducen
a la concentracin de aquellos con mayores necesidades educativas en determinados
centros, especialmente los pblicos de zonas desfavorecidas.
12. El derecho a la no discriminacin est estrechamente vinculado con la participacin
de vital importancia para el ejercicio de la ciudadana entendida como tomar parte
en las actividades de la vida social, a la vez que tener la posibilidad de compartir
decisiones que afectan a la propia vida y a la de la comunidad en la que cada quien
vive. Es decir, es el derecho a la libertad de expresin, fundamental en las sociedades
democrticas.
13. Las tensiones entre calidad y equidad, y entre inclusin y segregacin, son objeto
de controversia en numerosos pases del mundo. Calidad y equidad no slo no son
incompatibles sino que son indisociables. Una educacin es de calidad si ofrece los
recursos y ayudas que cada quin necesita para estar en igualdad de condiciones de
aprovechar las oportunidades educativas y ejercer el derecho a la educacin.
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14. Desde la perspectiva de la equidad, es preciso equilibrar los principios de igualdad (lo
comn) y diferenciacin (lo diverso). Es una obligacin de los sistemas educativos
asegurar la equidad en una triple dimensin: en el acceso, en los procesos y en los re-
sultados. La educacin debe tratar de forma diferenciada lo que es desigual en el origen
para llegar a resultados de aprendizaje equiparables y no reproducir las desigualdades
presentes en la sociedad.
15. Avanzar hacia una mayor equidad en la regin supone desarrollar escuelas ms inclusivas
que acojan a todos los nios y jvenes de la comunidad, transformando su cultura y sus
prcticas para dar respuesta a las necesidades de aprendizaje de todos. El desarrollo de
escuelas inclusivas es el fundamento de sociedades ms justas y democrticas. Por su
naturaleza, la escuela pblica debe ser inclusiva y favorecer el encuentro entre diversos
grupos sociales.
16. La relevancia responde al qu y para qu de la educacin. Desde un enfoque de dere-
chos, adems de enfrentar la exclusin, hay que preguntarse cules son las fnalidades
de la educacin y si stas representan las aspiraciones del conjunto de la sociedad y
no slo de determinados grupos de poder. Una educacin es de calidad si promueve
el desarrollo de las competencias necesarias para participar en las diferentes reas de
la vida humana, afrontar los desafos de la sociedad actual y desarrollar el proyecto
de vida en relacin con los otros. El desarrollo integral de la personalidad humana es
una de las fnalidades que se le asignan a la educacin en todos los instrumentos de
carcter internacional y en las legislaciones de los pases de la regin. La educacin
tambin es relevante si est orientada hacia las fnalidades que son fundamentales en
un momento y contexto dados, en tanto proyecto poltico y social.
17. La seleccin de los aprendizajes ms relevantes adquiere especial signifcacin en la
actual sociedad del conocimiento, donde los contenidos se duplican a gran velocidad
y muchos pierden vigencia rpidamente. La sobrecarga de los currculos actuales hace
necesario decidir de manera urgente cules son los aprendizajes ms relevantes que
han de formar parte de la educacin escolar. Esta seleccin debe hacerse considerando
de qu manera contribuyen a alcanzar los fnes de la educacin, buscando un equilibrio
entre las exigencias derivadas de las demandas sociales y las exigencias del desarrollo
personal, y las derivadas del proyecto social y cultural que se desea promover mediante
la educacin escolar. Los cuatro pilares del informe Delors para el aprendizaje del siglo
XXI, aprender a conocer, a hacer, a ser y a vivir juntos constituyen una referencia in-
dispensable para establecer cules deben ser los aprendizajes bsicos y ms relevantes
en la educacin.
18. La pertinencia de la educacin alude a la necesidad de que sta sea signifcativa para
personas de distintos estratos sociales y culturas, y con diferentes capacidades e
intereses, de forma que puedan apropiarse de los contenidos de la cultura, mundial y
local, y construirse como sujetos, desarrollando su autonoma, autogobierno y su propia
identidad. Para que haya pertinencia, la educacin tiene que ser fexible y adaptarse a
las necesidades y caractersticas de los estudiantes y de los diversos contextos sociales
y culturales. Esto exige transitar desde una pedagoga de la homogeneidad hacia una
pedagoga de la diversidad, aprovechando sta como una oportunidad para enriquecer
los procesos de enseanza y aprendizaje, y optimizar el desarrollo personal y social.
19. El desarrollo de un currculo relevante y signifcativo para toda la poblacin enfrenta
una serie de dilemas que debieran ms bien considerarse como equilibrios a alcanzar:
entre lo mundial y lo local, o entre lo universal y lo singular; es decir, convertirse en
ciudadano del mundo y participar activamente en la comunidad de origen; entre las
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necesidades del mercado del trabajo y las del desarrollo personal; entre lo comn y lo
diverso; y entre lo disciplinar y la integracin de contenidos.
20. La eficacia y eficiencia son dos atributos bsicos de la educacin de calidad para todos
que han de representar las preocupaciones centrales de la accin pblica en el terre-
no de la educacin. Es preciso identifcar en qu medida se es efcaz en el logro de
aspectos que traducen en trminos concretos el derecho a una educacin de calidad
para toda la poblacin. Es necesario analizar en qu medida la operacin pblica es
efciente, respetando el derecho ciudadano a que su esfuerzo material sea adecuada-
mente reconocido y retribuido. La efciencia no es un imperativo economicista, sino
una obligacin derivada del respeto a la condicin y derechos ciudadanos de todas las
personas.
III. Los docentes y e| aseguramiento de| derecho a |a educacin
21. La calidad de los docentes y el ambiente que generan en la sala de clase, excluidas las
variables extraescolares, son los factores ms importantes que explican los resultados
de aprendizaje de los alumnos, lo cual signifca que las polticas orientadas a mejorar
la calidad de la educacin slo pueden ser viables si los esfuerzos se concentran en
transformar, con los docentes, la cultura de la institucin escolar. A su vez, sin el con-
curso del profesorado ninguna reforma de la educacin tendr xito.
22. Los pases de la regin enfrentan el desafo de implementar polticas y estrategias que
garanticen un cuerpo docente con las competencias profesionales y ticas adecua-
das, as como los medios necesarios para hacer efectivo el derecho de los alumnos a
aprender y desarrollarse plenamente. Las acciones que los pases han impulsado para
mejorar la calidad del trabajo docente han tenido menor impacto que el esperado,
pese a los grandes esfuerzos invertidos. Las dos iniciativas ms frecuentes han sido la
recuperacin de los niveles salariales y la implementacin de programas masivos de
capacitacin a maestros en servicio, que siendo necesarias, no son sufcientes.
23. Lograr un buen desempeo profesional exige abordar de forma integral un conjunto de
factores que son fundamentales para el desarrollo y el fortalecimiento de las capaci-
dades cognitivas, pedaggicas, ticas y sociales de los docentes. Tres de ellos requieren
una atencin prioritaria por parte de los pases: un sistema articulado de formacin
y desarrollo profesional permanente; un sistema transparente y motivador de carrera
profesional y evaluacin docente; y un sistema adecuado de condiciones laborales y
de bienestar.
24. Para atraer candidatos bien califcados, retener a los mejores profesionales y garantizar
su desarrollo permanente, no bastan las acciones coyunturales o parciales; se requieren
polticas pblicas de Estado, integrales, de carcter sistmico, y enriquecidas con una
perspectiva intersectorial. Un aspecto fundamental para la viabilidad de estas polticas,
es su formulacin con consensos sociales y polticos que comprometan soluciones de
largo plazo, estimulen una cultura de corresponsabilidad y se traduzcan en agendas y
compromisos concretos.
25. La participacin de los maestros en el cambio educativo es crucial para que ste tenga
xito, por lo que es preciso crear las condiciones y mecanismos institucionales que
fortalezcan su protagonismo y responsabilidad en la gestin de sus instituciones y en
la formulacin de polticas educativas. De esta forma, se revertir el enfoque tradicional
que ha considerado al docente como un ejecutor de orientaciones y decisiones def-
nidas sin su opinin y conocimiento, lo que se ha traducido en limitaciones para que
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las polticas educativas se traduzcan en prcticas efectivas en las escuelas y las aulas.
El Estado y la sociedad deben garantizar a los docentes las mejores condiciones de
trabajo y, stos deben mostrar los ms altos desempeos traducidos en aprendizajes
efectivos de los estudiantes.
IV. Iinanciamiento y educacin de ca|idad para todos
26. Es necesario revisar los esquemas actuales de fnanciamiento de la educacin para
desarrollar los cambios necesarios para que el Estado cumpla su rol de garante del
derecho de todos a una educacin de calidad. Las asignaciones actuales de recursos
pblicos son claramente insuficientes. Se requiere desarrollar esfuerzos para determinar
cul es el costo de una educacin de calidad en diferentes contextos, superando los
esquemas homogeneizadores y las asignaciones basadas en comportamientos hist-
ricos.
27. El incremento del fnanciamiento pblico de la educacin pasa necesariamente por la
exploracin de diversas opciones que incluyen, entre otras, una mayor participacin
de agentes no estatales, operaciones de canje de deuda, o la cooperacin internacio-
nal. Sin embargo, hay dos factores clave a considerar: un incremento sustantivo de la
prioridad asignada a la educacin en los recursos pblicos, y una mejora radical en la
efciencia del sistema. Estos factores pueden lograr aumentos signifcativos de recursos
y refejar el compromiso social con la educacin. Entre los muchos efectos nocivos
de la inefciencia actual est que mermen las posibilidades de legitimar reclamos por
mayores recursos. Gastar mejor es indispensable para poder invertir ms.
28. Junto con asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios, es preciso que los
esquemas de gestin de dichos recursos correspondan con un enfoque de derechos.
Las asignaciones planas comunes en la regin no se condicen con la diversidad de si-
tuaciones que la educacin afronta para asegurar aprendizajes equiparables para todos.
Esto implica revisar los esquemas de gasto actuales, de modo que la preocupacin por
la equidad no sea un factor aadido, sino parte consustancial de los procesos de diseo
de las polticas sobre fnanciamiento. El carcter esencialmente redistributivo de la
accin pblica en educacin no se resuelve con magnitudes marginales del fnancia-
miento, sino que requiere que ste sea defnido en funcin de la preocupacin por la
equidad. Esto implica una revisin de los esquemas actuales de gestin y regulaciones
legales que le restan fexibilidad al sistema educativo, en particular en el terreno de
los contratos docentes que representan el grueso de la asignacin presupuestaria.
29. Todo lo anterior requiere acuerdos sociales que sustenten y hagan viable las transfor-
maciones fscales y regulatorias necesarias para una mayor asignacin de recursos y
una mayor fexibilidad en la gestin, como respuesta adecuada a la diversidad.
kecomendaciones de po|ticas
30. Para ser efectivas en garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos, las
polticas educativas, deben tener algunos atributos generales cuya ausencia o escaso
desarrollo han limitado el alcance de muchos esfuerzos realizados por los pases en
los ltimos aos: polticas de Estado concertadas con la sociedad; polticas integrales e
integradas y polticas con enfoque de derechos. A continuacin, se plantea un conjunto
de once reas de polticas educativas en las que es necesario incidir en el mediano y
largo plazo para que la regin avance con pasos ms frmes hacia el logro de las metas
de la EPT.
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31. Asegurar el rol del Estado como garante y regulador del derecho universal a una
educacin de calidad. El Estado ha de promover, proteger y garantizar este derecho a
travs de:
Asegurar una oferta educativa plural que permita a los padres elegir el tipo de
educacin para sus hijos sin que esto atente contra el derecho a la educacin.
Ponderar los costos directos, indirectos y de oportunidad para llevar a cabo una
poltica de gratuidad plena.
Procesos sostenidos de formacin para que los colectivos docentes desarrollen las
competencias que requieren los procesos de diseo y desarrollo curricular.
Escuelas con las competencias y los recursos necesarios para ejercer su autono-
ma.
40. Polticas articuladas de evaluacin educativa orientadas a la mejora progresiva de la
calidad de la educacin y del funcionamiento de los sistemas educativos. Es impor-
tante instalar una cultura de la evaluacin, coherente con el concepto de calidad de la
educacin como derecho, que incorpore y aproveche la experiencia regional ganada
a travs de los sistemas nacionales y subnacionales de evaluacin que la trascienda y
enriquezca a travs de la diversifcacin de la evaluacin de los diferentes componentes
que determinan el buen funcionamiento de los sistemas.
Para ello se sugiere:
El cuarto desafo remite a cmo la educacin puede contribuir a una mayor co-
hesin social y a la prevencin de la corrupcin y la violencia. La educacin para
la paz y la democracia debiera ayudar en el futuro a tener un sustrato humano
ms favorable para reducir y sancionar la corrupcin, exigir los derechos sociales y
culturales, fortalecer la participacin social y consolidar una cultura de la igualdad,
elemento bsico para alcanzar sociedades ms solidarias.
En defnitiva, estos desafos se pueden resumir en cmo incorporar en las polticas
educativas un enfoque de la educacin como derecho humano, que posibilite el ejercicio de
los dems derechos humanos (ONU, 1948), ample las capacidades de las personas para el
ejercicio de su libertad y consolide comunidades pluralistas basadas en la justicia.
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CAPTULO II
EL sALTO dEsdE LA IgUALdAd En EL ACCEsO, A LA IgUALdAd
En LA CALIdAd dE LOs APrEndIzAjEs
1. diferentes concepciones sobre calidad de la educacin
La calidad de la educacin es una aspiracin constante de todos los sistemas edu-
cativos, compartida por el conjunto de la sociedad, y uno de los principales objetivos de las
reformas educativas de los pases de la regin. Se trata de un concepto con una gran diversidad
de signifcados, con frecuencia no coincidentes entre los distintos actores, porque implica un
juicio de valor respecto del tipo de educacin que se quiere para formar un ideal de persona y
de sociedad. Las cualidades que se le exigen a la educacin estn condicionadas por factores
ideolgicos y polticos, los sentidos que se le asignan a la educacin en un momento dado
y en una sociedad concreta, las diferentes concepciones sobre el de-
sarrollo humano y el aprendizaje, o por los valores predominantes en
una determinada cultura. Estos factores son dinmicos y cambiantes,
por lo que la defnicin de una educacin de calidad tambin vara
en diferentes perodos, de una sociedad a otra y de unos grupos o
individuos a otros.
Los decidores de polticas, los investigadores y las instituciones responsables de los
recursos pblicos y privados que invierten en educacin, han ido desarrollando interpretaciones
cientfcas, con sus correspondientes enfoques y herramientas metodolgicas, para hacer posible
los juicios o las valoraciones compartidas sobre el fenmeno de la calidad. Con frecuencia, sta
se asimila con efciencia y efcacia considerando la educacin como un producto y un servicio
existente en el mercado que tiene que satisfacer a los usuarios. Obviamente, estas dimensio-
nes son aspectos fundamentales para evaluar la calidad, pero la educacin se sustenta en un
conjunto de valores y concepciones que determinan en gran medida el juicio de valor que se
haga sobre la calidad de la misma. En otros casos, la calidad de la educacin no se defne de
forma explcita, pero se construyen una serie de indicadores para medirla que pueden dar una
idea del enfoque que hay detrs.
Segn la UNESCO (2005a), de las principales corrientes interpretativas en educacin
se pueden deducir importantes diferencias respecto de lo que constituira la calidad. En los
enfoques humanistas, lo central es el desarrollo de las capacidades de los educandos para que
construyan signifcados y den sentido a lo que aprenden, siendo el docente un mediador en
dicho proceso. En funcin de esto, se preconiza que los planes de estudios deban considerar
las caractersticas y necesidades de cada alumno para aprender. Las corrientes conductistas,
por el contrario, enfatizan la importancia de la enseanza estructurada, graduando paso a
paso lo que el alumno aprende y verifcando sus resultados. En este caso, el docente dirige el
aprendizaje controlando los estmulos y respuestas. Ms radicalmente, en los enfoques crti-
cos, que abarcan una amplia gama de teoras, se estimula el anlisis crtico de la realidad y la
principal preocupacin es que la educacin contribuya al cambio social y a la reduccin de las
desigualdades, promoviendo la autonoma y la emancipacin de los marginados.
En las sociedades latinoamericanas y del Caribe todos estos enfoques siguen vigentes,
y se ven enfrentados en debates acadmicos, en la formulacin de polticas y en las prcticas
pedaggicas, y los diversos actores o grupos de infuencia involucrados en la educacin tienden
a suscribir unos u otros, de manera ms o menos consciente
.
En general las interpretaciones de los economistas se inclinan ms por el enfoque conductista, en tanto que entre
los gremios docentes priman las concepciones humanistas o crticas.
La caLidad de La educacin siempre est en eL centro
deL debate y es una aspiracin constante de Los
sistemas educativos de todos Los pases.
26
En la regin existe consenso respecto de la baja calidad de la educacin, pese a los
esfuerzos realizados en aumentar el tiempo de aprendizaje, defnir nuevos currculos, elaborar
materiales didcticos o formar a los docentes, entre otros. Este juicio se basa en los magros
resultados de aprendizaje obtenidos en mediciones y evaluaciones comparadas, especialmente
en lectura, escritura y matemticas. Si bien dichas competencias son la base de los dems
aprendizajes, defnir la calidad de la educacin solamente por los resultados de aprendizaje
en determinadas reas conlleva el riesgo de sesgar tanto la formulacin de polticas como la
actividad docente.
Uno de estos sesgos es el reduccionismo instrumental, que supone limitar la calidad
a aquellos aspectos mensurables mediante pruebas estandarizadas, olvidando aprendizajes
de vital importancia que difcilmente pueden evaluarse con estos instrumentos como, por
ejemplo, la creatividad, la resolucin de confictos o el cuidado del medio ambiente, entre
otras. Si en contextos, donde prima el reduccionismo instrumental, se implementan polticas
basadas en incentivos ligados con los resultados de pruebas estandarizadas, se corre el riesgo
de empobrecer el sentido de la educacin, con prdidas netas para las reas curriculares ms
alejadas a las mediciones, en las que se contemplan aprendizajes esenciales para el desarrollo
integral de las personas y de las sociedades.
Un segundo sesgo, la normatividad engaosa, consiste en atribuir a las mediciones tal
importancia que el tipo de preguntas y los temas que stas plantean terminan por desplazar
en el imaginario y en la prctica de los educadores los objetivos ms generales que la edu-
cacin se ha propuesto en el pas; es decir, se termina valorando slo aquello que es objeto
de evaluacin.
Un tercer sesgo, propio de quienes investigan, proponen agendas y formulan polticas, se
puede denominar como reduccionismo racionalista que consiste en confundir los fenmenos con
las explicaciones de los mismos. El fenmeno del aprendizaje se produce a travs de procesos
de interaccin entre el docente y los alumnos y de stos entre s, y lo que cada uno aporta
hace que el aprendizaje sea nico e irrepetible en cada caso. Las explicaciones sobre por qu
a niveles agregados se producen o no aprendizajes, se derivan de las evaluaciones de calidad
que consideran los factores asociados con dichos logros. El sesgo en este caso es suponer que
modifcando positivamente los factores estudiados, se producen de modo inmediato y mecnico
mejoras en los aprendizajes. Si bien la modifcacin de los factores que limitan el aprendizaje
es un aspecto importante a considerar, esto no resuelve automticamente el problema, dada
la importancia de las dimensiones subjetivas, relaciones y emociones, en el fenmeno del
aprendizaje, cuya transformacin es ms compleja e imprevisible (Rojas, 2006).
La falta de conocimientos y capacidades para afectar ms directamente lo que ocurre
en las aulas y la difcultad de incorporar las dimensiones subjetivas en el anlisis, ha entraado
que el debate de la calidad en el mbito de las polticas se haya centrado en enfoques prove-
nientes del campo econmico, dando gran importancia a aspectos tales como efcacia, efciencia
o competitividad; medidas que, an siendo necesarias, no han mostrado ser sufcientes para
resolver los problemas de la baja calidad de la educacin.
En los pases de Amrica Latina y el Caribe se observan al menos dos interpretaciones
acerca de lo que es calidad de la educacin. La primera concibe la educacin como la base
de la convivencia y la democracia, dando importancia a las dimensiones ciudadanas, cvicas y
valricas. La segunda se relaciona con los efectos socioeconmicos de la educacin, en trmi-
nos de limitaciones o aportes al crecimiento econmico, el acceso al empleo y la integracin
social. La riqueza del marco tico se refeja tambin en la legislacin internacional, la cual
constituye un punto de partida indispensable para cualquier debate amplio sobre la calidad
de la educacin.
27
2. Educacin de calidad para todos desde un enfoque de derechos
humanos
Como se ha comentado, la calidad implica hacer un juicio de
valor; pero, respecto de qu? Qu cualidades debe reunir y por qu?
En el Informe de seguimiento de la Educacin para Todos en el mundo
(UNESCO, 2005a), se menciona que una educacin de calidad debera
abarcar tres dimensiones fundamentales: el respeto de los derechos,
equidad y pertinencia. A estas dimensiones habra que aadir la rele-
vancia, as como dos de carcter operativo: efcacia y efciencia.
2.1. El ejercicio del derecho a la educacin
La educacin es un derecho humano fundamental y un bien
pblico porque gracias a ella nos desarrollamos como personas y como
especie y contribuimos al desarrollo de la sociedad. Como seala Fer-
nando Savater (2006), el ser humano es un ser inconcluso que necesita
permanentemente de la educacin para desarrollarse en plenitud,
por lo que la fnalidad de la educacin es cultivar la humanidad. Este
carcter humanizador implica que la educacin tiene un valor en s
misma y que no es nicamente una herramienta para el crecimiento
econmico o social, aunque tambin lo sea, como suele percibirse
desde visiones ms utilitaristas.
El pleno desarrollo de la personalidad humana es la principal
fnalidad que se le atribuye a la educacin, tanto en los instrumentos
de derechos humanos de carcter internacional como en la legislacin
de los diferentes pases. En la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos (ONU, 948), se expresa que la educacin ha de tener por ob-
jeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento
del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales;
favoreciendo la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas
las naciones y todos los grupos tnicos o religiosos. En el Pacto Inter-
nacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (ONU/ECO-
SOC,966), se agrega el desarrollo del sentido de dignidad y capacitar a
todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre.
En la Convencin sobre los Derechos del Nio (UNICEF, 989), se aade
a esto la fnalidad de inculcar al nio el respeto del medio ambiente
natural, de su identidad cultural, su idioma y sus valores, y el respeto
de los valores nacionales y de otras civilizaciones.
El derecho a la educacin hace posible el ejercicio de otros
derechos humanos fundamentales y, en consecuencia, de la ciudadana.
Difcilmente se podr acceder a un empleo digno, o ejercer la libertad
de expresin o de participacin, si no se tiene educacin. Esto supone
que no puede ser considerada como un mero servicio o una mercanca negociable, sino como
un derecho que el Estado tiene la obligacin de respetar, asegurar, proteger y promover. Los
servicios pueden ser diferidos, pospuestos y hasta negados, mientras que un derecho es exigible
y justiciable por las consecuencias que se derivan de su violacin o irrespeto (Muoz, 2004).
El acceso es un primer paso en el derecho a la educacin,
pero su pleno ejercicio exige que sta sea de calidad, promoviendo el
pleno desarrollo de las mltiples potencialidades de cada persona, con
La educacin es un derecho humano fundamentaL,
y -como taL- es un eLemento cLave deL desarroLLo
sostenibLe y de La paz y de La estabiLidad de cada
pas y entre naciones, y, por consiguiente, un medio
indispensabLe para participar en Los sistemas sociaLes
y econmicos deL sigLo XXi.
Fuente: UNESCO (2000). Marco de Accin de Dakar. Educa-
cin para Todos: Cumplir nuestros compromisos comunes.
La educacin de caLidad, en tanto derecho funda-
mentaL de todas Las personas, tiene como cuaLidades
esenciaLes eL respeto de Los derechos, La equidad,
La reLevancia y La pertinencia y dos eLementos de
carcter operativo: La eficacia y La eficiencia.
toda persona tiene derecho a La educacin.
La educacin debe ser gratuita, aL menos en Lo
concerniente a La instruccin eLementaL y funda-
mentaL. La instruccin eLementaL ser obLigatoria.
La instruccin tcnica y profesionaL habr de ser
generaLizada; eL acceso a Los estudios superiores
ser iguaL para todos, en funcin de Los mritos
respectivos.
La educacin tendr por objeto eL pLeno desarroLLo
de La personaLidad humana y eL fortaLecimiento deL
respeto a Los derechos humanos y a Las Libertades
fundamentaLes; favorecer La comprensin, La
toLerancia y La amistad entre todas Las naciones y
todos Los grupos tnicos o reLigiosos; y promover
eL desarroLLo de Las actividades de Las naciones
unidas para eL mantenimiento de La paz.
Los padres tendrn derecho preferente a escoger
eL tipo de educacin que habr de darse a sus
hijos.
Fuente: Naciones Unidas (948). Declaracin Universal de
los Derechos Humanos, artculo 26.
de La caLidad de La educacin dependern en buena
medida eL acceso universaL a La educacin y La
concLusin de estudios.
28
aprendizajes socialmente relevantes y experiencias educativas pertinentes a las necesidades
y caractersticas de los individuos y de los contextos en los que se desenvuelven. Es decir, el
derecho a la educacin es el derecho a aprender a lo largo de la vida. Un acierto importante del
movimiento de Educacin para Todos ha sido precisamente poner el acento en las necesidades
bsicas de aprendizaje, constituyendo una especie de metfora para recordarnos que el objetivo
de cualquier accin educativa es que haya aprendizaje (Ferreiro, 998).
El aprendizaje no se circunscribe a una etapa concreta de la vida ni al contexto de
la escuela, sino que empieza en el nacimiento, incluso antes, contina a lo largo de la vida y
tiene lugar en mltiples mbitos, no necesariamente escolares. En el Marco de Accin de Edu-
cacin para Todos de Dakar (UNESCO, 2000), se establece que todos los nios han de tener
la oportunidad de ejercer su derecho a una educacin de calidad en la escuela o mediante
programas alternativos.
El aprendizaje a lo largo de la vida requiere ofrecer mltiples y
variadas oportunidades educativas con diferentes fnalidades: acceder y
complementar estudios en cualquier nivel educativo, incluida la educa-
cin superior, proporcionando distintas modalidades y posibilidades de
ingreso o reingreso; facilitar el perfeccionamiento y la formacin tcnica
vinculada al trabajo, la conversin laboral y la promocin profesional,
incrementando los vnculos entre la educacin y el mundo del trabajo.
Signifca tambin facilitar diferentes itinerarios formativos y el estable-
cimiento de puentes entre ellos, posibilitando que cada persona construya su propio proyecto
formativo orientado a su enriquecimiento personal y profesional (UNESCO/OREALC, 2002).
El ejercicio del derecho a la educacin est fundado en los principios de gratuidad y
obligatoriedad y en el derecho a la no discriminacin y a la plena participacin; aspectos que
se desarrollan a continuacin.
2.1.1. Obligatoriedad y gratuidad de la educacin: condiciones
fundamentales para asegurar el derecho a la educacin
La obligatoriedad y gratuidad de la educacin son dos condiciones fundamentales para
garantizar el derecho a la educacin presentes en los instrumentos de derechos humanos de
carcter internacional mencionados. En ellos se establece que la educacin primaria debe ser
gratuita y obligatoria y que la enseanza secundaria tcnica y profesional debe ser generalizada
y progresivamente gratuita. En relacin con la educacin superior, se seala que debe hacerse
accesible a todos en funcin de los mritos de cada uno.
En el Marco de Accin de Dakar se seala que todos los Estados debern cumplir la
obligacin de ofrecer una educacin primaria gratuita y obligatoria, de conformidad con los
instrumentos anteriormente mencionados, lo cual se ve refejado en uno de sus seis objetivos.
Sin embargo, en la mayora de los pases de la regin la educacin obligatoria supera la educa-
cin primaria, por lo que la gratuidad deber asegurarse ms all de este nivel.
La educacin obligatoria ha de entenderse como un deber para los nios y sus familias,
y tambin para el Estado. Los padres no pueden negarse a la educacin de los hijos y el Estado
debe garantizar que todos puedan cursar la educacin obligatoria, eliminando los obstculos
fnancieros y de otra ndole que impiden la conclusin de los aos de estudio considerados
obligatorios en cada pas.
En relacin con la obligatoriedad surgen dos debates: el primero est relacionado con
la asimilacin de la educacin bsica o fundamental con la educacin obligatoria, y el segundo
tiene que ver con la duracin de la misma.
La educacin obligatoria se ha equiparado tradicionalmente con la educacin bsica,
La educacin a Lo Largo de La vida es un derecho
y una de Las cLaves deL sigLo XXi. es a La vez con-
secuencia de una ciudadana activa y una condicin
para La participacin pLena en La sociedad.
Fuente: Declaracin de Hamburgo sobre la Educacin de
Adultos (997). V Conferencia Internacional de Educacin
de las Personas Adultas.
29
-cuya duracin vara entre pases-, la cual ha de garantizar la satisfaccin de todas las nece-
sidades bsicas de aprendizaje. Los sistemas educativos estn organizados de forma rgida y
lineal, de tal forma que las personas tienen una sola oportunidad y como si, una vez fnalizada
la educacin obligatoria, ya no tuviera sentido hablar de educacin bsica. Sin embargo, esto
debera redefnirse a la luz del concepto de aprendizaje a lo largo de la vida, que dota de un
nuevo sentido a la educacin.
Por dos razones la educacin bsica no es una caracterstica
exclusiva de la educacin obligatoria. Por un lado, porque en las dife-
rentes etapas de la vida de las personas surgen necesidades bsicas
de aprendizaje que exigen ser satisfechas y que, no por el hecho de
surgir en edades ms o menos alejadas de las propias de la educacin
obligatoria, dejan de serlo (Coll y Martn, 2006). Por otro lado, porque
las necesidades bsicas de aprendizaje que forman parte de la educa-
cin obligatoria pueden ser satisfechas en otras edades diferentes a
las establecidas legalmente para cursar dicha educacin. Al respecto,
es urgente ampliar y mejorar la oferta educativa para los jvenes y
adultos que no han culminado su educacin bsica y ampliar y mejorar
los programas de alfabetizacin para quienes lo requieran. Esta visin
ms amplia de la educacin bsica exige avanzar hacia sistemas edu-
cativos ms fexibles y con mayores puentes (salidas y entradas) entre los diferentes niveles y
modalidades educativas, para satisfacer las distintas necesidades de aprendizaje en cualquier
momento de la vida.
En cuanto a los aos que debe abarcar la educacin obligatoria, hay que preguntarse
cul ha de ser la duracin mnima en pases con grandes desigualdades como los de la regin,
con el fn de extender las oportunidades educativas para aquellos que estn en situacin de
mayor desventaja social y educativa. Todos los pases han realizado importantes esfuerzos para
ampliar los aos de la educacin obligatoria, que oscila entre 6 y 3 aos. Esta obligatoriedad
legal, sin embargo, no ha sido garanta sufciente para que todos los nios y nias en edad
escolar tengan acceso a la educacin y puedan fnalizar los aos de escolaridad previstos en
las respectivas normativas de los pases.
Distribucin De los pases segn extensin De la obligatorieDaD en aos
y De la eDaD De inicio.
Edad
de
inicio
duracin en aos
6 7 8 9 10 11 12 13 Total
4
5 5 3 9 9
6 5 2 2 6 2 7
7 2 4
Total 6 3 5 5 9
Segn datos de la CEPAL (998), las personas que provienen de hogares con escasos
recursos suelen cursar 8 o menos aos de estudio, y en general no superan la condicin de
obrero u operario, mientras que aquellos que crecen en hogares de mayores recursos suelen
cursar 2 o ms aos de educacin y se desempean como profesionales, tcnicos o directivos.
Esto signifcara que una escolaridad obligatoria de 2 aos sera el umbral mnimo deseable
para superar la pobreza y asegurar la igualdad de oportunidades, pero esto no tiene un efecto
lineal. En efecto, si bien las nuevas generaciones tienen ms niveles de estudio en todos los
cerca de 63 miLLones de personas entre 20 y
39 aos (36,5% deL totaL) no ha cuLminado La
educacin baja secundaria. esta cifra se incrementa
a cerca de 97 miLLones (56,2% deL totaL) si se
considera La concLusin de La aLta secundaria. este
grupo pobLacionaL representa eL grueso de La pobLa-
cin activa de Los pases para Las prXimas dcadas,
de ah que esta situacin no sLo represente una
privacin de oportunidades educativas, sino tambin
un fenmeno con un fuerte impacto en Las posibiLi-
dades de desarroLLo humano de Los pases.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe. Garantizando la educacin de calidad
para todos.
Fuente:
UNESCO (2007). Situacin
educativa en Amrica Lati-
na y el Caribe. Garantizan-
do la educacin de calidad
para todos.
30
estratos socioeconmicos, esto no se ha traducido en mayor movilidad social, porque las
ocupaciones de mayor productividad exigen mayores niveles de estudio que se concentran
en los estratos socioeconmicos ms altos (Reimers, 2002). El umbral para salir de la con-
dicin de pobreza y acceder a empleos ms dignos y productivos se traslada cada vez ms
hacia mayores exigencias, por lo que hoy en da la educacin secundaria es fundamental para
salir de la pobreza y la educacin terciaria es la que puede hacer la diferencia para lograr una
mayor movilidad social.
Considerando el valor intrnseco de la educacin para el crecimiento y la dignidad de
las personas, un mayor nivel educativo de toda la poblacin es un elemento crucial para el
desarrollo humano de un pas, independientemente de su retorno en trminos econmicos o
de movilidad social. Un mayor nmero de aos de estudios es fundamental, tanto por lo que
se refere a las posibilidades para acceder al conocimiento y al mundo laboral, como por la
infuencia positiva en la educacin de los hijos.
La extensin del nmero de aos de educacin obligatoria est asociada con otro
debate: cundo ha de empezar y fnalizar. La mayora de los pases de la regin ha ampliado la
educacin obligatoria hacia la educacin secundaria, abarcando en la mayora de los casos la
educacin secundaria baja. No obstante, especialmente en la ltima dcada, un buen nmero
de pases han establecido el inicio de la educacin obligatoria a los cinco aos y, en algn caso,
a los cuatro. En otros pases, sin ser obligatoria, las polticas educativas se han propuesto como
meta la universalizacin progresiva de los tramos de edad de cinco y cuatro aos.
Numerosas investigaciones han mostrado que la educacin en los primeros aos tiene
una gran incidencia en el desarrollo de los seres humanos y altos retornos sociales y econmicos,
siendo fundamental para el logro de los objetivos de Educacin para Todos, razn por la cual
los pases de la regin estn iniciando antes la educacin obligatoria. La obligatoriedad en esta
etapa tambin puede entenderse como el deber del Estado de ofrecer plazas sufcientes en las
distintas modalidades y programas para satisfacer la demanda de las familias, especialmente
de aquellas que viven en situacin de mayor vulnerabilidad, aunque no sea una obligacin para
los nios ni sus familias asistir a ellos.
La ampliacin hacia la educacin media tambin tiene ventajas que es preciso consi-
derar. La principal es que la educacin obligatoria no fnalice antes de la edad mnima laboral
en cada pas, de forma que aquellos estudiantes que no continen estudios puedan acceder
a un puesto de trabajo, logrndose as la continuidad entre la vida escolar y la vida adulta
2
.
Asimismo, debera armonizarse la fnalizacin de la educacin obligatoria con la edad de
responsabilidad penal.
En todo caso, el debate sobre la obligatoriedad debera situarse en el marco de la
Educacin para Todos a lo largo de toda la vida, que tiene dos propsitos diferentes y comple-
mentarios entre s; uno se refere a un aspecto temporal (a lo largo de toda la vida) y el otro a
su extensin social (para todos). Ambos responden al principio de que la educacin, en todos
sus niveles, es un derecho de toda persona tal como establece la Declaracin Universal de
los Derechos Humanos (Brovetto, 999).
2.1.2. La escuela pblica gratuita garantiza el derecho a la educacin
La obligatoriedad es una condicin necesaria pero no sufciente para garantizar el
derecho a la educacin; para que ste sea efectivo es preciso asegurar la gratuidad. Sin em-
bargo, sta es una asignatura pendiente en la regin, pese a estar consignada en los marcos
normativos de muchos pases.
2 El Convenio sobre la edad mnima para acceder a un empleo (OIT, 973) recomienda elevar progresivamente la
edad mnima de admisin al empleo, la cual no debera ser inferior a los 5 aos, y excepcionalmente a los 3 aos,
siempre y cuando el empleo no perjudique su asistencia a la escuela.
31
Para garantizar la obligatoriedad y gratuidad de la educacin, los pases de la regin
establecieron desde muy temprano, en su vida como naciones independientes, sistemas de
escuelas pblicas cuyos servicios eran fnanciados por el Estado. Dado el rol fundamental que
juegan en asegurar la igualdad de oportunidades en el derecho a la educacin, especialmente
para quienes ms necesitan de ella, es preocupante su debilitamiento y la ampliacin de la
brecha con las escuelas privadas. Hay un creciente desequilibrio entre la inversin pblica y
la privada y la frontera entre ambas se ha desdibujado, debido al pago de aranceles y otros
gravmenes que se han establecido en la escuela pblica, transfriendo gran cantidad del costo
educativo a las familias.
Las barreras fnancieras que enfrentan los nios y sus familias
se pueden clasifcar en tres tipos: gastos directos como los aranceles
de matrcula, las cooperaciones voluntarias a las escuelas; la compra
de tiles escolares y libros de texto; los indirectos que corresponden a
uniformes, comida y transporte; y el costo oportunidad, que se genera
cuando los nios asisten a la escuela en lugar de trabajar y contribuir a la economa familiar. En
algunos casos, los padres tambin asumen la construccin de las aulas u otras dependencias
mediante su trabajo o cuotas. Estos gastos resultan muy onerosos para las familias de escasos
recursos, dndose la paradoja que stas dedican una mayor proporcin de sus ingresos a la
educacin que las familias con mejor situacin econmica (Tomasevski, 2006).
Las escuelas pblicas deben propender a eliminar todo gasto familiar que se convierta
en un obstculo para matricularse y asistir a ellas, aunque esto no es sufciente. Hoy en da se
hacen cada vez ms necesarias medidas complementarias orientadas a compensar el costo de
oportunidad, como algunas que se han implementado en diferentes pases de la regin.
Una discusin ms reciente, se refere a la contribucin de diversas formas mixtas de
educacin; instituciones educativas de propiedad privada o comunitaria que operan con fnan-
ciamiento pblico. Dichas instituciones contribuyen a hacer efectivo el derecho a la educacin,
y son una clara manifestacin de tal libertad en aquellos pases cuyo ordenamiento jurdico
consagra la libertad de enseanza y el derecho de los padres a elegir. En la medida que operan
con fondos pblicos; tienen que estar sujetas al escrutinio pblico del uso de los fondos que
reciben, que han de estar dirigidos de modo riguroso y estricto a la prestacin del servicio
educativo, sin discriminacin de ninguna naturaleza.
La escuela privada tambin contribuye a hacer efectivo el derecho a la educacin, en la
medida que ofrece un servicio educativo. Sin embargo, dado que ste no es gratuito y que no
opera con fondos pblicos, la relacin de las escuelas privadas con los educandos y sus familias
es una relacin entre privados. Este tipo de oferta debe acatar la legislacin vigente en cada
pas y ser coherente con los fnes que se la asignan a la educacin, tanto en los instrumentos
de carcter internacional como en las constituciones y leyes de educacin de los pases.
En Amrica Latina y El Caribe con la excepcin de Cuba que slo tiene escuelas
pblicas es posible constatar que los logros de aprendizaje alcanzados por los alumnos de
stas son menores que los de las privadas (UNESCO/OREALC, 200) lo cual refuerza los argu-
mentos de quienes postulan la privatizacin como nica garanta de calidad. Sin embargo, hay
evidencias que muestran que los mayores logros de las escuelas privadas son el resultado, en
gran medida, de procesos de seleccin y exclusin de estudiantes, y que la educacin privada
no necesariamente incrementa la calidad del sistema en su conjunto
3
. El resultado de esos
procesos conduce a una estratifcacin de los alumnos en la que el logro de los aprendizajes est
3 En un estudio realizado en Chile por McEwan y M. Carnoy (2000), se evidenci que los resultados de los colegios
particulares subvencionados laicos obtenan un puntaje ligeramente menor que los de los colegios municipales, en
las pruebas de medicin de la calidad. No as los privados religiosos, que obtenan puntuaciones signifcativamente
ms altas que aquellos de colegios municipales de similar estrato socioeconmico.
Las famiLias terminan sustituyendo eL roL deL es-
tado en cuanto a su obLigacin de proporcionar
una educacin gratuita que asegure eL derecho a
La educacin.
32
altamente asociado con el contexto socioeconmico y capital cultural de las familias, situacin
que atenta contra la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educacin.
Hacer efectivas las garantas constitucionales para una educacin gratuita de calidad
pasa necesariamente por un aumento de la inversin pblica y una distribucin con criterios
de equidad. Estos aspectos sern desarrollados en el captulo IV sobre el fnanciamiento.
2.1.3. El derecho a la no discriminacin y a la plena participacin
Asegurar el derecho de todos a una educacin de calidad requiere ineludiblemente
asegurar el derecho a la no discriminacin. Todas las personas se desarrollan mejor como seres
humanos si tienen la oportunidad de participar con los dems en cualquier actividad de la vida
humana, por ello nadie debera sufrir ningn tipo de restriccin que limite dicha participacin,
sea por motivo de su origen social y cultural, gnero, edad, pensamiento poltico, creencias
religiosas u otros aspectos.
La preocupacin por el acceso de toda la poblacin a una educacin de calidad fue el
motivo de la Conferencia Mundial de Educacin para Todos de Jomtien en 990. Una de sus
principales recomendaciones fue la de universalizar el acceso a la educacin primaria, adoptando
medidas sistemticas para reducir las desigualdades y suprimir las discriminaciones referidas a
las posibilidades de aprendizaje de los grupos en situacin de vulnerabilidad: aquellos que viven
en situacin de pobreza o en la calle, trabajadores, poblaciones rurales y alejadas, minoras
tnicas y lingsticas, refugiados y desplazados por las guerra y personas con discapacidad.
Diez aos despus, en el Foro Mundial de Educacin para Todos de Dakar, qued de
manifesto que, a pesar de los esfuerzos realizados por los pases y el sistema de Naciones
Unidas, an quedaba un largo camino por recorrer para que todas las personas, sin excepcin,
accedieran a una educacin bsica de calidad. En esta oportunidad se ratifcaron los objetivos
de Educacin para Todos hasta 205, y se destac la necesidad de prestar especial atencin
a los alumnos en situacin de vulnerabilidad, a los jvenes fuera de la escuela, a los adultos
analfabetos o a aquellos que tienen necesidades especiales de aprendizaje.
Los principios bsicos que orientan la educacin han de ser los
mismos para todas las personas, sea cual sea su origen y condicin,
pero tambin es preciso considerar algunos derechos diferenciados o
recomendaciones especfcas para ciertos colectivos minoritarios o
en especial situacin de vulnerabilidad. Desde el sistema de Naciones
Unidas, se han impulsado diversas convenciones y declaraciones con
el fn de asegurar la igualdad de oportunidades en el pleno ejercicio
del derecho a la educacin, las cuales han sido adoptadas en mayor o
menor medida por los pases de la regin.
En el mbito de la educacin, el instrumento internacional
ms potente es la Convencin contra toda forma de Discriminacin
en Educacin. En ella se considera la discriminacin como cualquier
distincin, exclusin, limitacin o preferencia basada en la raza, sexo,
lengua, religin, motivos polticos u otros tipos de opinin, origen social
y econmico, pas de origen, que tiene como propsito o efecto: i) que
determinadas personas o grupos tengan limitado su acceso a cualquier
tipo y nivel educativo; ii) el establecimiento o mantenimiento de sis-
temas educativos separados o instituciones para personas o grupos;
iii) infingir a determinadas personas o grupos un trato incompatible
con la dignidad humana (UNESCO, 960).
La no discriminacin signifca, en ltima instancia, que todos los individuos o grupos
accedan a una educacin de calidad en cualquier nivel educativo, sea donde fuere que estn
Los estados partes adoptarn todas Las medidas
apropiadas para eLiminar toda forma de discrimi-
nacin contra La mujer para asegurar Las mismas
condiciones de acceso a todos Los niveLes de La
enseanza, eLiminar todo estereotipo de Los papeLes
mascuLino y femenino en todos Los niveLes y formas
de enseanza (...) modificando para eLLo Los Libros
de teXto y programas escoLares y adaptando Los
mtodos de enseanza.
Fuente: Naciones Unidas (979). Convencin sobre la elimi-
nacin de todas formas de Discriminacin contra la Mujer,
artculo 0 (extracto).
Los estados miembros reconocen eL derecho de
Las personas con discapacidades a La educacin.
con vistas a reaLizar este derecho sin discrimina-
cin y sobre La base de La iguaLdad de oportunida-
des, Los estados miembros debern asegurar una
educacin incLusiva en todos Los niveLes deL sistema
y eL aprendizaje a Lo Largo de La vida.
Fuente: Naciones Unidas (2006). Convencin para la pro-
teccin y promocin de los Derechos y la Dignidad de las
Personas con Discapacidad, artculo 24.
33
escolarizados, la zona geogrfca en la que habiten, sus caractersticas
personales, o su procedencia social y cultural.
La discriminacin en educacin de individuos o grupos suele
reproducir los prejuicios y estereotipos presentes en la sociedad, los
cuales son el refejo de los grupos de poder dentro de la misma. Las
prcticas discriminatorias al interior de los sistemas educativos con-
ducen a la exclusin y la desigualdad, y fortalecen los patrones de
reproduccin social.
Asegurar el derecho a la no discriminacin exige eliminar las
diferentes prcticas que limitan, no slo el acceso a la educacin, sino
tambin la continuidad de estudios y el pleno desarrollo y aprendizaje
de cada persona. La seleccin y expulsin de alumnos son prcticas muy
extendidas, no slo en las escuelas privadas sino tambin en aquellas
que son fnanciadas o subvencionadas por el Estado. Estas prcticas
pueden ser ms o menos sutiles y se basan en el origen social y cultural
de los alumnos, en situaciones de vida (embarazo, VIH/SIDA) y en las
capacidades de los estudiantes. La seleccin de alumnos por su nivel
de competencia es posiblemente la ms frecuente en escuelas de dife-
rentes estratos socioeconmicos y modalidades de gestin, y afecta en
mayor medida a aquellos con necesidades educativas especiales, que
son los ms excluidos de la educacin dentro de la regin.
Las prcticas discriminatorias, adems de afectar la dignidad
de los alumnos, en tanto sujetos de derechos, tienen dos efectos muy
negativos. En primer lugar, limitan el encuentro entre estudiantes de
diferentes contextos y culturas, afectando a la integracin y la cohesin
social. En segundo lugar, conlleva la concentracin de aquellos con ma-
yores necesidades educativas en determinados centros, especialmente
los pblicos de zonas desfavorecidas, lo cual difculta enormemente la
adecuada atencin de los alumnos con los recursos disponibles.
El derecho a la no discriminacin est estrechamente relacio-
nado con la participacin que es de vital importancia para el ejercicio de
la cuidadana y el desarrollo de sociedades ms inclusivas. La exclusin
va ms all de la pobreza, porque tiene que ver con la difcultad de
desarrollarse como persona, la falta de un proyecto de vida, la ausencia
de participacin en la sociedad y de acceso a sistemas de proteccin
y de bienestar.
Participar no slo es tomar parte de una actividad. Es tambin
la posibilidad de compartir decisiones que afectan a la propia vida y
a la de la comunidad en la que uno vive; es decir, es el derecho a ex-
presar la propia opinin, que es una de las libertades fundamentales
de las sociedades democrticas. La participacin involucra procesos
democrticos de toma de decisiones considerando los puntos de vista
de todos los actores de la comunidad educativa, constituyendo un
mecanismo fundamental para el ejercicio de los derechos de padres, profesores y alumnos. La
participacin es esencial, no slo para que las comunidades sean protagonistas y responsables
de su propia accin educativa, sino tambin para que haya una mayor transparencia al tener
un control directo sobre las decisiones y los resultados de las diferentes acciones.
En el mbito educativo, hacer efectivas la no discriminacin y la plena participacin
exige el desarrollo de escuelas inclusivas en las que se eduquen todos los nios y todas las
La defensa de La diversidad cuLturaL es un impera-
tivo tico, inseparabLe de La dignidad de La persona
humana. eLLa supone eL compromiso de respetar Los
derechos humanos y Las Libertades fundamentaLes,
en particuLar Los derechos de Las personas que
pertenecen a minoras tnicas y Los de Los puebLos
autctonos.
toda persona tiene derecho a una educacin y
formacin de caLidad que respete pLenamente su
identidad cuLturaL () respetando La Lengua mater-
na, en todos Los niveLes de La educacin, donde sea
posibLe, y estimuLar eL aprendizaje deL pLuriLingismo
desde La ms temprana edad.
Fuente: UNESCO (200). Declaracin universal sobre la
Diversidad Cultural, artculos 4 y 5, y Orientacin N 6 del
Plan de Accin para la Aplicacin.
Los pases sueLen seguir tres etapas para asegurar
eL ejercicio deL derecho a La educacin sin dis-
criminacin:
Segregacin: se concede eL derecho a La educacin
a aqueLLas personas a Las que se Les ha denegado
histricamente o que siguen eXcLuidas, pero con
opciones segregadas en escueLas especiaLes o pro-
gramas diferenciados.
integracin: Los grupos admitidos tienen que
adaptarse a La escoLarizacin disponibLe, indepen-
dientemente de su Lengua materna, su origen sociaL
y cuLturaL, su gnero o sus capacidades. eL sistema
educativo mantiene su status quo.
incluSin: eXige La transformacin de Los sistemas
educativos, adaptando La oferta educativa y La
enseanza a La diversidad de necesidades educativas
deL aLumnado.
Fuente: TOMASEVKI, Katarina (2006). The State of the Right to
Education Worldwide. Free or Fee: 2006 Global Report.
en Los pases de La regin eXisten postuLados sobre
eL derecho de todo estudiante a no ser discrimi-
nado; eL derecho de ambos gneros a recibir una
educacin que asegure su pLeno desarroLLo. sin
embargo, son an muy pocos Los que cuentan
con reguLaciones y sanciones para evitar discrimi-
naciones en Los procesos de admisin o eXpuLsin
de aLumnos de Las instituciones educativas e
instancias de vigiLancia y garanta deL derecho a
no ser discriminados.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: Garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 2.
34
nias de la comunidad, independientemente de su condicin social y cultural, su gnero o
caractersticas personales. Este aspecto se desarrolla con mayor profundidad en el siguiente
apartado.
2.2. La equidad es una condicin esencial de una educacin de calidad
Es una realidad que los nios y las nias de la regin llegan a la escuela en condicio-
nes muy desiguales y, en muchos casos, stas se acentan debido a factores internos de los
sistemas educativos, tales como la segregacin socioeconmica y cultural de las escuelas; la
desigual distribucin de las oportunidades educativas; las escuelas que atienden a estudiantes de
contextos de pobreza que, salvo excepciones, tienen menores recursos y cuentan con personal
menos cualifcado; y los procesos educativos que tienden a discriminar a aquellos estudiantes
con capital cultural distinto al dominante y que comnmente provienen de familias de menores
ingresos econmicos o de otras etnias y culturas.
Las tensiones entre calidad y equidad, y entre inclusin y segregacin, son objeto de
controversia en numerosos pases del mundo. Al respecto, es posible identifcar tres posicio-
nes ideolgicas que tienen consecuencias distintas en la equidad y la inclusin (Marchesi y
Martn, 998).
Desde posiciones ideolgicas ms liberales, se piensa que no es posible lograr un alto
nivel de excelencia con todos, porque se corre el riesgo de bajar las expectativas de calidad y
ofrecer una educacin peor a todos. Se utiliza la competitividad entre las escuelas, la libertad
de eleccin del centro y la informacin sobre los resultados de las escuelas como mecanismos
para promover una mayor calidad. En este enfoque, las escuelas, presionadas por obtener
los mejores resultados, tienden a seleccionar a aquellos con ms posibilidades de xito, y
difcilmente los estudiantes que viven en contextos sociales ms desfavorecidos suelen tener
acceso a los centros que tienen una imagen de mayor calidad. Desde esta concepcin, se
prima la excelencia aunque ello pueda llevar a un nivel menor de equidad en el conjunto del
sistema educativo.
En las ideologas igualitarias, se considera que los centros deben tender a ser iguales y se
refuerzan los elementos compensatorios para conseguir una mayor igualdad de oportunidades,
por lo que existe una alta regulacin y centralizacin por parte del Estado. No se acepta que
los centros puedan elaborar proyectos propios ni que exista una oferta ms diferenciada y
variada, lo que tambin difculta la respuesta a la diversidad y la equidad.
La ideologa pluralista, fnalmente, comparte con la igualitaria la creencia en la edu-
cacin como servicio pblico y su rechazo a la regulacin de sta por las reglas del mercado.
Sin embargo, considera la autonoma de los centros para elaborar proyectos propios y ofertas
diferenciadas, y las posibilidades de eleccin del centro por parte de los padres, pero estable-
ciendo mecanismos de regulacin que eviten la iniquidad. Se proporcionan mayores recursos
a los que estn en zonas ms desfavorecidas y se desarrolla una normativa comn que pueda
ser adaptada por los centros, de acuerdo con su realidad.
Desde la perspectiva de la Ofcina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica
Latina y el Caribe, calidad y equidad no slo no son incompatibles sino que son indisociables.
Una educacin es de calidad si ofrece los recursos y ayudas necesarias para que todos los
estudiantes alcancen los mximos niveles de desarrollo y aprendizaje, de acuerdo con sus
capacidades. Es decir, cuando todos los estudiantes, y no slo aquellos que pertenecen a las
clases y culturas dominantes, desarrollen las competencias necesarias para ejercer la ciuda-
dana, insertarse en la actual sociedad del conocimiento, acceder a un empleo digno y ejercer
su libertad. Desde esta perspectiva, la equidad se convierte en una dimensin esencial para
evaluar la calidad de la educacin.
35
Equidad no es lo mismo que igualdad, aunque estn estrecha-
mente relacionadas. La asimilacin entre ambos conceptos ha trado
como consecuencia tratamientos homogneos para todos que han
profundizado las desigualdades. La equidad comprende los principios
de igualdad y diferenciacin, porque tan slo una educacin ajustada
a las necesidades de cada uno asegurar que todas las personas tengan
las mismas oportunidades de hacer efectivos sus derechos y alcanzar
los fnes de la educacin en condiciones de igualdad.
Asegurar el pleno ejercicio del derecho a una educacin de ca-
lidad para todos exige, por tanto, garantizar el derecho a la igualdad de
oportunidades, es decir proporcionar ms a quien ms lo necesita y dar
a cada uno las ayudas y recursos que requiere para que est en igualdad
de condiciones de aprovechar las oportunidades educativas. No basta
con brindar oportunidades, es preciso generar las condiciones para que
stas sean aprovechadas por cualquier persona, de modo que puedan participar, aprender y
desarrollarse plenamente (Blanco, 2006). Este aspecto es de vital importancia, porque desde
ciertos enfoques se considera que la nica obligacin de los sistemas educativos es igualar
las oportunidades y, a partir de ah, que todo quede en manos de los alumnos, es decir, de los
mritos y esfuerzos que realicen. Sin embargo, cabe preguntarse si esto es real y justo en
sistemas educativos tan fragmentados y desiguales como los de Amrica Latina y El Caribe.
Considerar los mritos como elemento de la equidad educativa es problemtico, al
menos en la educacin bsica. El desarrollo y el aprendizaje son de naturaleza interactiva y
dependen, no slo de las capacidades del individuo, sino tambin de las caractersticas de los
entornos en los que se desarrolla y aprende, por lo que los estudiantes de ambientes desfavo-
recidos, an teniendo las capacidades y realizando el esfuerzo, siempre estaran en situacin
de desventaja si no se les ofrecen recursos y apoyos adicionales.
Si se parte de la base de que la equidad es un principio ordenador de diversidades
en torno a una igualdad fundamental, hay que preguntarse cules son las igualdades funda-
mentales que han de orientar las polticas de equidad en educacin. Desde un enfoque de
derechos, como ya se ha comentado, no basta con la igualdad de acceso, sino que es preciso
avanzar hacia la igualdad de condiciones para que todos los estudiantes puedan desarrollar
al mximo sus potencialidades y alcanzar los mejores resultados; es decir, puedan ejercer el
derecho a aprender.
En este sentido, se puede hablar de tres niveles estrechamente vinculados entre s:
2.2.1. Equidad de acceso
Cuando las oportunidades de acceder a los diferentes niveles
educativos, o a alguna accin o programa, son las mismas para todos, sin
distincin de ninguna naturaleza. El pleno acceso de toda la poblacin
a la educacin y la continuidad de estudios requieren que el Estado
asegure escuelas disponibles, accesibles y asequibles para todos.
a) disponibilidad. Las instituciones y programas educativos
deben estar distribuidos en forma sufciente a lo largo de todo el pas.
Esto depende de numerosos factores, como construcciones escolares;
docentes preparados; materiales didcticos y otros elementos deseables
tales como computadores y el poder acceder a las nuevas tecnologas
de la informacin y la comunicacin. Este ltimo aspecto es cada vez
ms crucial en el caso de escuelas ubicadas en medios desfavorecidos, para que no se siga
ampliando la brecha digital y, por tanto, la iniquidad en el acceso al conocimiento.
Los niveLes de concLusin de estudios presentan
importantes diferencias en eL interior de Los pases
en atencin aL gnero (mayoritariamente en contra
de La pobLacin mascuLina), La zona de residencia
(en contra de La pobLacin ruraL), La pertenencia
tnica (en detrimento de Los grupos originarios
o afro-descendientes), y Los niveLes de ingresos.
Las disparidades segn gnero son Las menos
marcadas, mientras que Los niveLes de ingresos
de Los hogares son eL factor que registra mayor
discriminacin. asimismo, Las brechas tienden a
hacerse ms marcadas cuanto mayor es eL niveL
educativo considerado.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 5.
ms de 35,4 miLLones de nios de entre 3 y 18
aos (24,7% deL totaL) no estn insertos en nin-
gn programa educativo. de eLLos, 34,0 miLLones
pertenecen a pases Latinoamericanos (25,9% deL
totaL subregionaL) y cerca de 1,3 miLLones a pases
deL caribe (24,6% deL totaL subregionaL) sLo
cinco pases Logran que aL menos eL 85% de
dicha pobLacin acceda a aLgn tipo de programa
educativo de cuaLquier niveL, y en siete pases esta
proporcin es menor aL 70%.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 3.
36
b) Accesibilidad. Las instituciones y programas educativos deben ser accesibles a
todos, sin ningn tipo de discriminacin. La accesibilidad abarca los siguientes elementos
(ONU/ECOSOC/UNESCO, 2003):
La libertad de opcin de los padres. La libertad de los padres a elegir la escuela para
sus hijos est establecida en diferentes instrumentos de Derecho Internacional y
en las leyes de muchos pases; sin embargo en los hechos, muchas familias sobre
todo las de escasos recursos no pueden ejercer este derecho por varias razones:
la desigual distribucin de las escuelas en el pas, los costos econmicos, directos
o indirectos, y las prcticas de seleccin del alumnado presentes en muchos cen-
tros.
La libertad de los padres para elegir el tipo de educacin que quieren para sus hijos,
no debe confundirse con la libertad de las escuelas para escoger a sus alumnos. Para
que la eleccin de los centros asegure la igualdad de oportunidades, las normas de
37
admisin han de ser pblicas y comunes para todos los centros, y la proximidad al
domicilio ha de ser un elemento prioritario cuando hay ms demanda que plazas
escolares.
En relacin con el acceso a la educacin, el desafo en la regin es reducir las brechas
en la educacin inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social y cul-
tural. En la educacin primaria, aunque no se ha logrado la universalizacin en algunos pases,
el desafo es la continuidad y conclusin de estudios, porque ciertos
alumnos no pueden culminar la educacin obligatoria por diferentes
motivos: no contar con escuelas completas a una distancia razonable;
la falta de pertinencia del currculo y de la enseanza; la rigidez de la
oferta educativa o los costos educativos. La educacin tiene la obli-
gacin moral de evitar que las diferencias de origen de los alumnos se
conviertan en desigualdad de oportunidades educativas y por esa va
de nuevo en desigualdades sociales.
2.2.2. Equidad en los recursos y en la calidad de los procesos educativos
La igualdad de oportunidades en los recursos y en la calidad de los procesos educa-
tivos exige un trato diferenciado, pero no discriminatorio o excluyente, en lo que se refere a
los recursos fnancieros, materiales, humanos, tecnolgicos y pedaggicos, segn las distintas
necesidades de personas o grupos, con el fn de lograr resultados de aprendizaje equiparables.
Como sugiere Lasch (996), mientras que todos no tengan el mismo acceso a los medios para
adquirir competencias, la terica igualdad de derechos no conferir dignidad a las personas
y stas no sern ms que idealmente iguales. Las acciones de educacin compensatoria, de
accin afrmativa o de discriminacin positiva que se estn realizando en los pases de la regin
estaran dentro de esta tendencia.
La equidad en los recursos y en los procesos requiere entre otras cosas: un currculo
amplio y fexible que sea pertinente para todos los estudiantes; recursos y apoyos adicionales
para todos aquellos que, por diferentes causas, los necesitan para avanzar en su aprendizaje;
la asignacin de los docentes ms competentes a aquellas escuelas y/o grupos de alumnos
que tienen mayores necesidades; calendario escolar adecuado con las distintas necesidades;
asegurar el derecho a aprender en la lengua materna; materiales educativos pertinentes; y la
redistribucin equitativa de los recursos humanos, fnancieros y materiales.
2.2.3. Equidad en los resultados de aprendizaje
Aspira a que todos los estudiantes, sea cual sea su origen social y cultural o la zona
geogrfca en que habiten, alcancen aprendizajes equiparables, segn sus posibilidades. Es
decir, que las diferencias en los resultados no reproduzcan las desigualdades de origen de los
estudiantes ni condicionen sus opciones de futuro. La equidad en los
resultados tambin est relacionada con los aos de estudio cursados
por los estudiantes.
La verdadera equidad es ms que garantizar el acceso y la
permanencia en la educacin; implica una democratizacin en el acceso
y apropiacin del conocimiento. Como dice Amartya Sen (999), la
verdadera igualdad de oportunidades tiene que pasar por la igualdad
de capacidades para actuar en la sociedad y aumentar las capacidades
de las personas para elegir.
El debate en este punto es cul ha de ser el nivel de igualdad:
Un piso comn? Respecto de qu? La idea de un piso mnimo o bsico
para todos, si bien es polticamente atractiva, ha encontrado cierta
para Lograr eL pLeno acceso, continuidad y
concLusin de estudios es necesario diversificar
La oferta educativa con objeto de LLegar a Los
eXcLuidos y a Los que se han quedado en eL camino,
ofreciendo distintos itinerarios y modaLidades
equivaLentes en caLidad.
Fuente: UNESCO/OREALC (2002). Proyecto Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe PRELAC.
eL primer estudio internacionaL comparativo de
Lenguaje, matemtica y factores asociados en 13
pases de amrica Latina, reaLizado por eL Laborato-
rio Latinoamericano de evaLuacin de La caLidad de
La educacin, coordinado por La unesco, puso
de manifiesto La grave inequidad en La distribucin
deL conocimiento, ya que tan sLo una minora de
aLumnos, en su mayora provenientes de escueLas
particuLares pagadas, Logran desarroLLar Las
competencias de Lenguaje y matemticas necesarias
para insertarse eXitosamente en eL mundo LaboraL
y La actuaL sociedad deL conocimiento.
Fuente: UNESCO/OREALC (200).
38
oposicin por ser susceptible de entenderse como una limitacin del derecho a la educacin
concebido de un modo ms ambicioso e igualitario (Bellei, 2006). En otros casos, sin embargo,
la crtica es que los aprendizajes mnimos en muchos casos se convierten en mximos, lo cual
genera que muchos alumnos, especialmente los que tienen un menor capital cultural o distin-
to al escolar, no los alcancen y pasen a engrosar las altas tasas de repeticin y de abandono
presentes en la regin. La sobrecarga de contenidos que caracteriza a los currculos en muchos
pases atenta contra la calidad de la educacin.
La necesidad de redefnir qu es lo bsico o fundamental que han de aprender los
alumnos es una constante en el debate pedaggico. Si bien este aspecto se desarrolla en mayor
profundidad en el apartado de relevancia, es importante destacar que en la Conferencia Mundial
de Educacin para Todos de Jomtien en 990, se lleg a cierto consenso al establecer que las
necesidades bsicas comprenden tanto los instrumentos fundamentales de aprendizaje (alfa-
betizacin, expresin oral, aritmtica y resolucin de problemas) como el contenido bsico del
aprendizaje (conocimientos, capacidades, valores y actitudes) que necesitan los seres humanos
para poder sobrevivir y trabajar dignamente, participar plenamente en el desarrollo, mejorar
su calidad de vida, tomar decisiones fundamentales y seguir aprendiendo.
En el informe de la UNESCO sobre la educacin para el siglo XXI, se dio un paso
hacia adelante al sealar que la educacin no slo debe promover las competencias bsicas
tradicionales, sino que tambin ha de proporcionar los elementos necesarios para ejercer ple-
namente la ciudadana, contribuir a una cultura de paz y a la transformacin de la sociedad,
para lo cual se proponen cuatro pilares para el aprendizaje: aprender
a conocer, a hacer, a ser y a vivir juntos (UNESCO, 996). Estos pilares
han sido considerados en las reformas curriculares de algunos pases
de la regin.
Desde la perspectiva de la equidad, es preciso equilibrar los
principios de igualdad (lo comn) y diferenciacin (lo diverso). Es un
deber de los sistemas educativos que todos los alumnos desarrollen
unas mismas competencias que les permitan la participacin y actua-
cin en la sociedad y el desarrollo del proyecto de vida, pero tambin
se ha de ofrecer la oportunidad de incorporar otros aprendizajes que
sean relevantes en funcin de los diferentes contextos y culturas y
de los mltiples talentos, intereses y motivaciones de cada persona.
Para que esto sea posible, es necesario apoyar a las escuelas y a los
docentes a travs de formacin, orientacin, materiales educativos y
recursos de apoyo.
La regin ha tenido grandes avances en la igualdad en el
acceso, pero tiene que dar un salto hacia la igualdad en la calidad de
la oferta educativa y en los resultados de aprendizaje, es decir, que
ningn estudiante aprenda menos por su procedencia social, cultura,
condiciones personales o el lugar donde habite.
2.2.4. Hacia sistemas educativos ms inclusivos y escuelas ms plurales y
democrticas
Como se afrm en el captulo anterior, Amrica Latina y el Caribe es la regin ms des-
igual del mundo, caracterizada por sociedades altamente fragmentadas, debido a la persistencia
de la pobreza y la desigual distribucin de ingresos. Unas de las consecuencias ms fuertes
del modelo econmico predominante son el aumento de las desigualdades, la segmentacin
espacial y la fragmentacin cultural de la poblacin (Tedesco, 2004). Los sistemas educativos
refejan esta fragmentacin social y cultural y la discriminacin presentes en la sociedad, por lo
aprenDer a ser para conocerse y vaLorarse a s
mismo y construir La propia identidad para actuar
con creciente capacidad de autonoma, de juicio
y de responsabiLidad personaL en Las distintas
situaciones de La vida.
aprenDer a hacer desarroLLando competencias
que capaciten a Las personas para enfrentar un
gran nmero de situaciones, trabajar en equipo,
y desenvoLverse en diferentes conteXtos sociaLes
y LaboraLes.
aprenDer a conocer para adquirir una cuLtura ge-
neraL y conocimientos especficos que estimuLen La
curiosidad para seguir aprendiendo y desarroLLarse
en La sociedad deL conocimiento.
aprenDer a vivir juntos desarroLLando La com-
prensin y vaLoracin deL otro, La percepcin de Las
formas de interdependencia, respetando Los vaLores
deL pLuraLismo, La comprensin mutua y La paz.
Fuente: UNESCO (996). La educacin encierra un tesoro.
Informe para la UNESCO de la Comisin Internacional sobre
la educacin para el siglo XXI.
39
que la escuela difcilmente puede cumplir con una de sus funciones principales, que es asegurar
una mayor igualdad y promover la movilidad social.
La segregacin social y cultural de las escuelas limita el encuentro entre diferentes
grupos y da lugar a circuitos educativos diferenciados donde existen centros de muy diferente
calidad (pblicos y privados). Ante esta situacin no es de extraar que, tanto en el mbito
internacional como al interior de los pases, el trmino inclusin o educacin inclusiva haya
adquirido especial signifcacin, aunque no siempre se entiende adecuadamente este concepto.
En algunos casos, se piensa que es una nueva forma de denominar a la educacin especial, en
otros se utiliza como sinnimo de integracin de nios y nias con discapacidad, u otros con
necesidades educativas especiales, a la escuela comn. Esta confusin tiene como consecuencia
que las polticas de inclusin se consideren como una responsabilidad de la educacin especial,
limitndose el anlisis de la totalidad de exclusiones y discriminaciones que se dan al interior
de los sistemas educativos, e impidiendo el desarrollo de polticas integrales de inclusin.
La inclusin no es un mero cambio tcnico u organizacional,
sino un movimiento con una clara flosofa, cuya principal aspiracin es
asegurar para toda la poblacin el derecho a una educacin de calidad,
pues existe un alto porcentaje de nios, nias y jvenes, adems de
aquellos con discapacidad, que tiene negado este derecho. La inclusin
est relacionada con el acceso, la participacin y logros de todos los
alumnos, con especial nfasis en aquellos que estn en riesgo de ser
excluidos o marginados (UNESCO, 2005b). Desde esta perspectiva, la
inclusin representa un impulso fundamental para avanzar hacia la
Educacin para Todos, por lo que ha de concebirse como una poltica
del ministerio de educacin en su conjunto y de otros ministerios como
los de salud, bienestar social o economa.
Una de las fnalidades de la inclusin es enfrentar la exclusin
y segmentacin social, por lo que una de sus principales seas de
identidad es el acceso a escuelas plurales, que son el fundamento para
avanzar hacia sociedades ms inclusivas y democrticas. La inclusin
exige el desarrollo de escuelas que acojan a todos los nios y nias de
su comunidad, independientemente de su origen social y cultural y
sus condiciones personales. Una mayor inclusin en educacin implica
fortalecer el desarrollo de la escuela pblica, porque sta tiene como
funcin no slo facilitar el acceso a la educacin de los nios y nias de
ambientes ms desfavorecidos sino tambin integrar la diversidad.
La inclusin, por tanto, es una nueva visin de la educacin
basada en la diversidad y no en la homogeneidad. Es un proceso dirigido
a responder a las distintas necesidades de todo el alumnado, y a incre-
mentar su participacin en el aprendizaje, las culturas y comunidades,
reduciendo la exclusin en y desde la educacin (UNESCO 2005b).
Ello exige una transformacin profunda de la cultura, organizacin y
prcticas de las escuelas para que adapten la enseanza a las diferencias
de aprendizaje de sus alumnos, en lugar de que stos se adapten a la
oferta educativa disponible, y la eliminacin de los diferentes tipos
de discriminacin que tienen lugar al interior de ellas. Este aspecto se desarrolla con mayor
profundidad en el apartado de pertinencia.
Las diferencias son inherentes a la naturaleza humana y no una desviacin o anomala
que se aleja de lo normal o frecuente. Estas se dan entre grupos de individuos (origen social,
diferentes culturas, lugar de residencia, etc.), entre individuos dentro de un mismo grupo (dife-
La virtuaLidad ms significativa que hoy desempea
La educacin para todos es La de La incLusin. si
no se dan Las condiciones mnimas necesarias para
que Las desiguaLdades puedan empezar a corregirse,
no sLo estamos ante un probLema de injusticia,
sino ante eL abismo entre seres humanos que no
sLo discrimina a Los desfavorecidos, sino que Los
aparta definitivamente de La sociedad.
Fuente: SACRISTN, Gimeno (2000). La educacin obliga-
toria: su sentido educativo y social.
Las poLticas de incLusin en La regin muestran
una debiLidad en Los procesos de capacitacin,
asesora tcnica y acompaamiento a Los equipos
docentes en su atencin a La diversidad; en La
prestacin de servicios y recursos de apoyo para
atender Las dificuLtades de aprendizaje; y en La
ausencia de orientaciones y reguLaciones de Los
centros de formacin de maestros.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 2.
La consideracin de La diversidad como fun-
damento esenciaL de La educacin es una con-
secuencia deL derecho a La no discriminacin y
a un contenido apropiado de La educacin, que
va ms aLL de cuaLquier mandato instrumentaL
y que supone abogar cada vez con mayor fuerza
a favor de La incLusin de Los grupos y personas
discriminadas.
MUOZ, Vernor (2004). El derecho a la Educacin. Informe
del Relator Especial sobre el Derecho a la Educacin a la
Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de las
Naciones Unidas.
40
rentes capacidades, motivaciones, intereses, ritmos y estilos de aprendizaje) y al interior de cada
individuo. Las diferencias no son categoras estticas y cada persona, nio, nia, joven o adulta,
es portadora de un conjunto de ellas, lo que le hace ser nica e irrepetible en cada caso.
Es importante no confundir diferencia con desigualdad, aunque un tratamiento
inadecuado de las diferencias puede conducir a la desigualdad. La diversidad est presente
en todas las escuelas y aulas; sin embargo, se sigue enseando a los alumnos como si todos
fuesen iguales, razn por la cual muchos experimentan difcultades de aprendizaje y terminan
abandonando la escuela.
La respuesta a la diversidad implica asegurar el derecho a la propia identidad, respetando
a cada quien como es, con sus caractersticas biolgicas, sociales, culturales y de personalidad,
y dando a cada persona un trato justo que no atente contra su dignidad. La educacin en la
diversidad es un medio fundamental para aprender a vivir juntos, desarrollando nuevas formas
de convivencia basadas en el pluralismo, el entendimiento mutuo y las relaciones democrticas.
Por su parte, la percepcin y la vivencia de la diversidad permiten construir y reafrmar la propia
identidad y distinguirse de los otros; es decir aprender a ser.
La gran diversidad cultural y lingstica de la regin ha de aprovecharse como una
oportunidad educativa. La educacin intercultural y bilinge ha de tener un mayor desarrollo,
porque es un factor importante para la calidad de la educacin y para la convivencia pac-
fca. La interculturalidad signifca que las relaciones entre las personas que forman parte de
las diversas etnias y culturas, se basen en el respeto y se den desde posiciones de igualdad
(Smelkes, 2004).
Desde la perspectiva de la inclusin, las difcultades educativas no se atribuyen princi-
palmente al individuo (sus competencias, su origen social, el capital cultural de su familia), sino
a la escuela y al sistema. El progreso de los estudiantes no depende slo de sus caractersticas
personales sino del tipo de oportunidades y apoyos que se le brinden o no se le brinden, por
lo que el mismo alumno puede tener difcultades de aprendizaje y de participacin en una
escuela o programa educativo y no tenerlas en otros (Blanco, 2006). La rigidez de la enseanza,
la falta de pertinencia de los currculos, la falta de preparacin de los docentes para atender a
la diversidad y trabajar en equipo, o las actitudes discriminatorias, son algunos de los factores
que limitan no slo el acceso, sino la permanencia y los logros del alumnado.
La inclusin es un proceso que nunca acaba, porque constantemente pueden surgir
prcticas discriminatorias que afecten a determinados individuos y grupos y que pueden va-
riar de una escuela a otra. En todos los pases existen ejemplos de escuelas inclusivas, pero el
desafo es que no sean la excepcin que confrma la regla. El hecho de que slo determinadas
escuelas sean inclusivas tiene como consecuencia que el resto sean excluyentes, y que aqullas
que son ms abiertas a la diversidad, terminen concentrando, como se ha sealado, un alto
porcentaje de alumnos con mayores necesidades.
2.3. relevancia y pertinencia
Relevancia y pertinencia son dos cualidades fundamentales de la educacin estrecha-
mente relacionadas entre s, que responden a las siguientes preguntas: educacin para qu? y
educacin para quin? Desde un enfoque de derechos, adems de enfrentar la exclusin, hay
que preguntarse cules son las fnalidades de la educacin y si stas representan las aspiraciones
del conjunto de la sociedad, y no slo las de determinados grupos de poder dentro de ella.
La educacin ser relevante en la medida que promueva aprendizajes signifcativos
desde el punto de vista de las exigencias sociales y de desarrollo personal, lo cual difclmente
ocurrir si sta no es tambin pertinente, es decir, si no considera las diferencias para aprender
que son fruto de las caractersticas y necesidades de cada persona, las cuales estn a su vez
mediatizadas por el contexto social y cultural en que viven.
41
2.3.1. relevancia
La relevancia se refere al qu y para qu de la educacin; es decir, las intenciones
educativas, las cuales condicionan otras decisiones como las formas de ensear y la evaluacin.
Como se ha visto, la principal fnalidad de la educacin es lograr el pleno desarrollo de la perso-
nalidad y de la dignidad humana, por lo que sta es relevante si promueve el aprendizaje de las
competencias necesarias para participar en las diferentes actividades de la sociedad, afrontar
los desafos de la actual sociedad del conocimiento, acceder a un empleo digno, y desarrollar
el proyecto de vida en relacin con los otros; esto es, si permite la socializacin e individuacin
de todos los seres humanos. Desde la perspectiva de la UNESCO, la educacin para el siglo
XXI debera desarrollar competencias relacionadas con aprender a conocer, aprender a hacer,
aprender a ser, y aprender a vivir juntos.
Una de las fnalidades de la educacin, junto con el desarrollo
integral de las personas, es fomentar el respeto de los derechos y li-
bertades fundamentales, por lo que la educacin ser relevante si los
estudiantes tienen la oportunidad de conocerlos y vivenciarlos, lo cual
signifca aprender no slo conocimientos y habilidades sino sobre todo
valores, actitudes y comportamientos. Un ambiente respetuoso de los
derechos y un currculo que contemple el aprendizaje de los mismos
son dos condiciones sine qua non para una educacin de calidad (Muoz, 2004).
En numerosas ocasiones, el sistema de Naciones Unidas ha planteado la importancia
de la educacin en derechos humanos, solicitando a sus estados miembros tomar medidas para
introducir o estimular en sus sistemas educativos los principios proclamados en la Declaracin
de los Derechos Humanos, as como la enseanza progresiva de los mismos en las escuelas
primarias y secundarias. Es necesario asegurar que los currculos, los mtodos de enseanza,
el entorno educativo y los libros de texto sean consistentes con el aprendizaje de los derechos
humanos, y que stos sean respetados y vividos en el conjunto del sistema educativo. La
educacin en derechos humanos forma parte, en muchos pases, de los denominados temas
transversales, lo cual signifca que han de estar presentes en todos los contextos y procesos
educativos. El conocimiento y prctica de los derechos humanos representa una herramienta
fundamental para asegurar el respeto de todos los derechos por todos y para todos.
La relevancia tambin est relacionada con las fnalidades que
se le asignan a la educacin, en tanto proyecto poltico y social, en
un momento histrico y contexto dados. A la educacin escolar se le
atribuyen, cada vez ms, distintas fnalidades y funciones que varan
segn el modelo de desarrollo del que se parta, de posicionamientos
ideolgicos y polticos y de las exigencias y necesidades de la sociedad.
Lo que se pretende conseguir con la educacin est condicionado tanto
por las expectativas de la sociedad como por la concepcin que se
tenga de la educacin misma; sta puede entenderse como elemento
de transformacin o como reproductora de la estructura social, como
homogeneizadora de las diferencias o respetuosa de las mismas, y la
concepcin que se adopte infuir, a su vez, en que se conceda mayor
nfasis a ciertos aprendizajes en detrimento de otros (Blanco, 2005).
La seleccin de los aprendizajes ms relevantes que han de promoverse a travs de
la educacin, adquiere especial signifcacin en la actual sociedad del conocimiento, donde
los contenidos se duplican a gran velocidad y muchos de ellos pierden vigencia rpidamen-
te. Por otra parte, ante las nuevas exigencias de la sociedad y las presiones de los distintos
actores sociales, se van agregando nuevos contenidos al currculo escolar, sin eliminar otros
en la misma medida, y sin refexionar sufcientemente sobre qu aprendizajes deberan ser
La educacin deL nio deber estar encaminada
a incuLcar aL nio eL respeto de Los derechos
humanos y Las Libertades fundamentaLes y de Los
principios consagrados en La carta de Las naciones
unidas.
Fuente: UNICEF (989). Convencin sobre los Derechos del
Nio, art. 29.b.
en La mayora de Los pases de La regin aparecen
orientaciones referidas a Los cuatro piLares deL
aprendizaje aunque con desiguaL nfasis. Los
objetivos reLacionados con eL aprender a conocer
y aprender a vivir juntoS tienen mayor desarroLLo
tanto en eL mbito normativo como en Los Li-
neamientos generaLes deL currcuLo y en aLgunos
programas de estudio. en cambio, Los objetivos
deL aprender a hacer y aprender a ser no aparecen
con La misma fuerza en Las reas de aprendizaje o
asignaturas.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. .
42
asumidos por la educacin escolar y qu otros deberan ser responsabilidad de otros agentes
e instancias educativas.
La decisin sobre qu aprendizajes son ms relevantes debera realizarse considerando
de qu manera contribuyen a alcanzar los fnes de la educacin, buscando un equilibrio entre
las demandas sociales, las del desarrollo personal y las derivadas del proyecto social y cultural
que se desea promover mediante la educacin escolar (Coll y Martn, 2006). Dar respuesta a
este conjunto de exigencias puede conducir a una sobrecarga curricular que atentara contra
la calidad de la educacin. Hay que hacer opciones porque no todo lo que es importante no
puede ni debe ensearse en la escuela. Los mismos autores plantean una diferenciacin que,
sin estar exenta de difcultades, puede servir de ayuda para seleccionar qu es lo ms relevante
que debieran aprender los alumnos y alumnas; los aprendizajes bsicos imprescindibles y los
aprendizajes bsicos deseables.
Los bsicos imprescindibles son aquellos aprendizajes que, de no lograrse al trmino de
la educacin bsica, condicionan negativamente el desarrollo personal y social del alumnado,
comprometiendo su proyecto de vida futuro y ubicndolos en una situacin de claro riesgo
de exclusin social. Son adems aprendizajes cuya adquisicin presentara grandes difculta-
des ms all del perodo de la educacin obligatoria. Los aprendizajes bsicos deseables son
aquellos que, an siendo importantes para el desarrollo personal y social del alumnado, no
lo condicionan negativamente en caso de no producirse, y podran ser adquiridos sin grandes
difcultades ms all del trmino de la educacin obligatoria. Una vez identifcados estos dos
tipos de aprendizaje hay que decidir cules deben incluirse, y con qu nivel de profundidad,
en la educacin obligatoria, o en otros niveles educativos.
La idea de esta diferenciacin, segn los autores, es prestar una mayor atencin a
aquellas competencias que de no alcanzarse pueden tener consecuencias importantes para el
futuro aprendizaje, sirviendo tambin de referencia para la evaluacin y defnicin de estndares
de rendimiento escolar y para la evaluacin y acreditacin de los aprendizajes. Pero hay que
tener especial cuidado en que la educacin no se reduzca a los aprendizajes imprescindibles,
porque esto limitara las oportunidades de desarrollo de los estudiantes y, en consecuencia,
su derecho a una educacin de calidad.
Otro debate fundamental relacionado con la relevancia tiene que ver con la forma de
expresar los aprendizajes bsicos, que puede ser bien por contenidos, por competencias o por
estndares. Es posible observar una tendencia creciente en la regin a defnir los currculos por
competencias e incluso, en algn caso, a establecer simplemente estndares de aprendizaje. Al
respecto, es importante sealar que tanto los contenidos como las competencias y estndares
defnen, de distinta manera, los resultados esperados de aprendizaje, aunque los estndares
defnen adems niveles de logro respecto de stos.
Cecilia Braslavsky (200) entiende por competencias aquellas habilidades vinculadas
con el desempeo autnomo, el conocimiento aplicado y aplicable, el conocimiento en accin, el
saber resultante de saber hacer y saber explicar lo que se hace. La construccin de competencias
supone la articulacin entre la apropiacin del saber y el desarrollo de habilidades cognitivas.
Tradicionalmente la pedagoga se ha preocupado ms de los conocimientos entendidos como
informacin o conceptos, que del desarrollo de los procedimientos intelectuales para operar
sobre el conocimiento y producir nuevos conocimientos.
La defnicin de los aprendizajes relevantes en trminos de competencias es vista como
una alternativa para hacer frente a la sobrecarga de contenidos, pero es preciso aclarar que
esta opcin por si sola no resuelve el problema. El concepto de competencia implica como se
ha visto anteriormente la aplicacin de conocimientos que pueden ser de distinta naturaleza
(valores, conceptos, habilidades y actitudes), pero para aplicarlos es preciso primero apropiarse
43
de ellos y movilizarlos. Las competencias necesariamente estn asociadas con contenidos
aunque stos no estn defnidos de forma explcita en los currculos. La entrada simultnea
por competencias clave y por contenidos fundamentales asociados al dominio de las mismas,
puede resultar una va de gran utilidad a la hora de defnir los aprendizajes bsicos en los
diferentes niveles educativos (Coll y Martn, 2006).
En cuanto a la idea de sustituir el currculo por estndares, los mltiples estudios
realizados sobre las repercusiones de estas polticas han matizado las posiciones destacando
las insufciencias e incluso los riesgos de actuaciones muy radicales. La necesidad de alinear
currculo y estndares, haciendo coherentes y complementarias ambas lneas de actuacin, es
hoy un principio aceptado por amplios sectores educativos (Coll y Martin, 2006). Los estndares
son un instrumento fundamental para la revisin, mejora y actualizacin del currculo, pero no
debieran ser una alternativa al mismo sino un complemento.
2.3.2. Pertinencia
La pertinencia de la educacin nos remite a la necesidad de que sta sea signifcativa
para personas de distintos estratos sociales y culturas, y con diferentes capacidades e intereses,
de forma que puedan apropiarse de los contenidos de la cultura, mundial y local, y construirse
como sujetos en la sociedad, desarrollando su autonoma, autogobierno, su libertad y su propia
identidad. La pertinencia, en coherencia con un enfoque de derechos, signifca que el centro
de la educacin es el alumnado, por lo que es ineludible considerar su propia idiosincrasia en
los procesos de enseanza y aprendizaje.
Para que haya pertinencia, la educacin tiene que ser fexible y adaptarse a las necesi-
dades y caractersticas de los estudiantes y de los diversos contextos sociales y culturales. La
adaptabilidad es uno de los parmetros establecidos en el mbito internacional para asegurar
el derecho a una educacin de calidad para todos, junto con la accesibilidad, la disponibilidad
y la aceptabilidad (ONU/ECOSOC/UNESCO, 2003).
En el plano curricular, la pertinencia requiere diseos abiertos y fexibles que puedan
ser enriquecidos o adaptados en diferentes niveles (estados o provincias, escuelas y aulas) en
funcin de las necesidades educativas, aptitudes e intereses del alumnado y de las caractersticas
y exigencias de los contextos en los que se desarrollan y aprenden. Es decir, el currculo comn
con las adaptaciones y diversifcaciones necesarias debe ser el referente para la educacin de
todos los nios y nias; tambin para aquellos con necesidades educativas especiales, aunque
estn escolarizados en centros especiales. En buena lgica, los diferentes niveles de toma de
decisiones deberan permitir el desarrollo de un currculo a la medida de cada estudiante, pero
no pareciera que su existencia haya sido garanta sufciente para lograr una mayor pertinencia
en los aprendizajes, debido, entre otros factores, a una cultura de la homogeneizacin muy
instalada en la enseanza.
La decisin clave es cunto ser el margen de apertura para dar
cabida a lo diverso sin que esto sea una sobrecarga para los alumnos y
docentes, mxime cuando los aprendizajes bsicos que se establecen en
los currculos nacionales suelen ser ms un techo que un piso mnimo.
Al respecto, es importante sealar que la respuesta a la diversidad no
debe reducirse solamente al espacio de diversifcacin u optatividad,
sino que el currculo comn (nacional) tambin debe considerar la
atencin a la diversidad, incorporando aprendizajes orientados a la
comprensin de las diferencias y al respeto mutuo, o el conocimiento
de distintas culturas y religiones, entre otros aspectos.
La adaptabilidad de la enseanza puede ser promovida mediante procesos de des-
centralizacin que favorezcan una real y mayor autonoma de las escuelas para la toma de
si bien eXiste un consenso generaLizado en La
regin respecto de La necesidad de adaptar eL
currcuLo y La enseanza a Las caractersticas
individuaLes y sociocuLturaLes deL aLumnado, esto
requiere traducirse en mecanismos y procedimientos
ms ajustados para LLevar a cabo Los procesos de
diversificacin curricuLar y adaptacin de La ense-
anza, en cada regin o LocaLidad, escueLa, auLa y
parta cada individuo que as Lo requiera.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: Garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 2.
44
decisiones, aunque ello tampoco sea garanta sufciente para dar una
respuesta adecuada a la diversidad. En muchos casos, la descentrali-
zacin no se ha acompaado de acciones orientadas a fortalecer las
competencias de las autoridades locales y de los docentes, para que
sean capaces de concretar el currculo de forma que sea relevante y
signifcativo para todo el alumnado.
Si bien el diseo curricular es un elemento importante para
que la educacin sea ms pertinente, es en las prcticas pedaggicas
donde adquiere mayor signifcacin. Una educacin pertinente es
aquella que tiene al alumno como centro, adecuando la enseanza
a sus caractersticas y necesidades, partiendo de lo que es, sabe y siente, - mediatizado
por su contexto sociocultural -, y promoviendo el desarrollo de sus distintas capacidades,
potencialidades e intereses.
Lograr que el aprendizaje sea pertinente para todos exige una transformacin profunda
de las prcticas educativas, transitando desde una pedagoga de la homogeneidad hacia una
pedagoga de la diversidad, aprovechando sta como una oportunidad para enriquecer los
procesos de enseanza y aprendizaje, y optimizar el desarrollo personal y social. Desarrollar
una pedagoga de la diversidad es lo que necesitan los tiempos modernos, si la escuela quiere
alzar valores morales fuertes contra las discriminaciones de todo tipo que nos acechan (Fe-
rreiro, 998). Esta afrmacin choca contra una cultura instalada de la homogeneidad en la
que se trata a todos los alumnos como si fueran iguales considerando las diferencias como
algo anmalo que se aleja de la norma establecida y, por tanto, tienen que ser objeto de
programas diferenciados.
La atencin a la diversidad es clave para la calidad de la educacin, porque la nica
manera de lograr que los diferentes alumnos aprendan es ajustando las ayudas pedaggicas a
sus necesidades especfcas, y prestando ms ayuda a quines ms la requieren. Los docentes
han de planifcar las actividades de enseanza, de forma que se puedan personalizar las expe-
riencias comunes de aprendizaje, para que cada estudiante pueda construir las competencias
establecidas en el currculo escolar, tanto comn como diversifcado. El uso efectivo de un
abanico de estrategias es esencial para ajustarse a los diferentes intereses, ritmos, estilos y
nivel de competencias de los alumnos. Al respecto, las estrategias de aprendizaje cooperativo
han mostrado ser benefciosas no slo para el rendimiento acadmico, sino tambin para el
desarrollo de habilidades sociales y emocionales.
Las relaciones que se establecen entre los docentes y alumnos,
y de stos entre s, y el tipo de normas que regulan la vida de la escuela,
son dos elementos cruciales para asegurar la pertinencia. Creer que
todos los alumnos pueden aprender si se les proporcionan las ayudas
y recursos necesarios, determina en gran medida las decisiones que se
adoptan en las polticas y en las prcticas educativas.
Los diversos grupos sociales, etnias y culturas tienen normas,
valores, creencias y comportamientos diferentes a los predominantes
en la cultura escolar, lo cual puede infuir de manera importante en
su menor progreso y en el abandono de la escuela. Es fundamental
promover la participacin de los estudiantes en el establecimiento y
control de las normas del centro y aula, para exponer sus intereses e
inquietudes, para conectar los aprendizajes escolares con su vida cotidiana y para que todos
se sientan representados en la cultura escolar. Los contenidos curriculares que se enseen
tienen que ser reconocidos como valiosos por los estudiantes, as como por sus familias y
comunidad.
se observa una tendencia en La regin a promover
La autonoma de Las escueLas y La participacin de
Las comunidades educativas en La construccin
de proyectos educativos de centro. sin embargo,
faLta desarroLLar un sistema de acompaamiento
a Las escueLas que faciLite su eLaboracin con La
participacin de Los distintos actores.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: Garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 2.
eL carcter interactivo de Las dificuLtades de
aprendizaje est dbiLmente eXpresado en Los fun-
damentos de Los currcuLos de La regin, pues se
sigue considerando que stas se derivan sLo de
Las condiciones personaLes deL aLumno. tan sLo
en ciertos marcos curricuLares se hace eXpLcita La
idea de que todos Los nios sin eXcepcin pueden
aprender y desarroLLar Las competencias bsicas
necesarias, si se Les ofrece oportunidades educativas
de caLidad.
Fuente: UNESCO (2007). Situacin educativa en Amrica
Latina y el Caribe: Garantizando la educacin de calidad
para todos. Cp. 2.
45
2.3.3. Hacia la defnicin de currculos ms relevantes y pertinentes
La defnicin de un currculo que sea relevante y signifcativo para toda la poblacin
enfrenta una serie de dilemas y las decisiones que se adopten estarn mediatizadas por una
multiplicidad de factores presentes en los sistemas educativos de cada pas. A continuacin
se sealan muy sucintamente algunos de los dilemas ms frecuentes, que debieran ms bien
considerarse como equilibrios necesarios a alcanzar.
El equilibrio entre las necesidades del mercado del trabajo y las del desarrollo per-
sonal. Este dilema es especialmente importante en la educacin secundaria donde
es preciso ofrecer una formacin que prepare tanto para continuar estudios como
para insertarse en el mundo laboral.
Para ser competitivos, los pases requieren una fuerza de trabajo que pueda
adecuarse durante su vida laboral a los acelerados cambios del conocimiento y
al avance tecnolgico. Por ello, hay que asegurar una educacin secundaria para
todos y a lo largo de la vida, ya que este nivel educativo es imprescindible hoy en
da para acceder a ocupaciones ms productivas.
El predominio en muchos pases de la funcin propedutica y la visin preuniversi-
taria de la educacin secundaria, ha llevado a que los egresados que no prosiguen
estudios superiores tengan grandes difcultades para integrarse efcazmente en la
sociedad y en el mundo laboral. Es imprescindible, por tanto, considerar la funcin
orientadora en este nivel educativo, la cual no debe limitarse a la orientacin
vocacional, sino tambin a la bsqueda de la identidad y la transicin a la vida
adulta.
En los programas de educacin bsica de jvenes y adultos tambin debe estar
presente lograr un equilibrio entre las necesidades del trabajo y las de desarrollo
personal, ya que, por un lado, desean culminar sus estudios de educacin bsica y,
por otro, mayores oportunidades para integrarse al mundo del trabajo en mejores
condiciones.
. Su profesionalismo
y compromiso tico inciden de manera directa en las posibilidades de las personas para ejercer
su derecho de aprender y en la capacidad de los estados para implementar polticas educativas
efcaces y coherentes con las aspiraciones de desarrollo de los pases.
En efecto, excluidas las variables extraescolares como el origen socioeconmico de
los alumnos
2
, la calidad de los profesores y el ambiente que logran generar en la sala de clase
son los factores ms importantes que explican los resultados de aprendizaje de los alumnos.
Ninguna reforma de la educacin ha tenido, ni probablemente tendr xito, sin el concurso
del profesorado. Las polticas orientadas a mejorar la calidad de la educacin slo pueden
ser viables si los esfuerzos se concentran en transformar, con los docentes, la cultura de la
institucin escolar.
Los pases de la regin enfrentan el desafo de implementar polticas y estrategias que
garanticen un cuerpo docente con las competencias profesionales y ticas adecuadas, y las
condiciones y medios necesarios para hacer efectivo el derecho de los alumnos a aprender y
desarrollarse plenamente.
Para contribuir a la formulacin de polticas orientadas al fortalecimiento de la profe-
sin docente, en este captulo se aportan lineamientos y propuestas para refexionar sobre las
actuales demandas al trabajo de los profesores; las competencias y las condiciones necesarias
para hacer frente a estas demandas; los factores sobre los que es preciso poner atencin para
asegurar la efectividad y motivacin de los maestros y el aprendizaje de los alumnos; y las
principales caractersticas que debieran tener estas polticas.
1. El rol docente: profesionalismo y profesionalidad en la
complejidad actual
El escenario educativo se ha complejizado en directa relacin con la profundidad y la
velocidad de los cambios en la sociedad actual, como las modifcaciones en la confguracin de
las familias y su papel en la educacin de los hijos; la emergencia de nuevos agentes educadores
cuyos valores no siempre son coincidentes con los que se desarrollan en la escuela; el impacto
de las TIC en la produccin y circulacin del conocimiento; el debilitamiento de la cultura
letrada, y los nuevos cdigos de comunicacin construidos por nios y jvenes. Todo esto, sin
olvidar que los contextos en los cuales trabaja la mayora de profesores son afectados por la
pobreza, el desempleo, la migracin forzada y el trabajo infantil. Los docentes deben trabajar en
nuevos escenarios, para los cuales no han sido ni estn siendo sufcientemente preparados.
El segundo foco estratgico del PRELAC se refere a los docentes y el fortalecimiento de su protagonismo en el
cambio educativo para que respondan a las necesidades de aprendizaje de los alumnos.
2 Numerosos estudios documentan el valor del trabajo docente en los resultados de aprendizajes de los estudiantes,
como los efectuados por la OCDE, el BID y el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin
(LLECE), coordinado por la OREALC/UNESCO Santiago.
50
La sociedad espera que las escuelas y los docentes de hoy ofrezcan a los estudiantes lo
que no encuentran en otros espacios, o lo que otros agentes estn haciendo sin xito (Tedesco
y Tenti, 2002), sin dejar de cumplir con lo esencial de su rol: contribuir al aseguramiento del
aprendizaje integral de los alumnos. La escuela no es ya la nica institucin educadora de la
sociedad, ni el docente el nico agente educativo del presente. Sin embargo, continan siendo
quienes mejor pueden crear situaciones de aprendizaje que propicien un espiral formativo,
articulando la intencionalidad pedaggica, con las condiciones fsicas, los espacios temporales,
la fundamentacin de las disciplinas y los recursos mediticos para equilibrar el desarrollo
cognitivo, emocional y valrico de los alumnos (Rizo, 2005).
Qu tipo de docentes requieren hoy las sociedades latinoamericanas y caribeas? La
defnicin del maestro ideal no es independiente del sentido y funcin que se asignan a los
sistemas escolares en las sociedades latinoamericanas contemporneas en cada etapa de su
desarrollo, sostienen Tedesco y Tenti (2002), al cuestionar la tendencia de pensar en mejorar
la docencia a partir de la formulacin de un perfl complejo, ideal, inalcanzable, con un listado
de cualidades de un sujeto inexistente.
(Actualmente) la tarea que se espera de un profesor es algo ms amplia que transmitir
conocimientos a sus alumnos, lo que hasta hace muy poco tiempo era su actividad principal y para
lo que se preparaba. Ahora hacen falta muchas otras habilidades, sin las cuales es difcil conseguir
que los alumnos progresen en la adquisicin del saber: el dilogo con los alumnos, la capacidad
de estimular el inters por aprender, la incorporacin de las tecnologas de la informacin, la
orientacin personal, el cuidado del desarrollo afectivo y moral, la atencin a la diversidad del
alumnado, la gestin del aula y el trabajo en equipo (Marchesi, 2006). Adems, se espera que
los profesores sean capaces de corresponsabilizarse por los resultados del trabajo de su escuela,
articulando las polticas institucionales con las educativas locales y nacionales.
Las actuales polticas sobre docentes, explcitas o implcitas, no han sido sufcientes para
fortalecer estas condiciones, asegurar su protagonismo en los cambios educativos y garantizar
el aprendizaje de los estudiantes.
Las acciones de los pases para mejorar la calidad del trabajo docente han tenido
menor impacto que el esperado. Pese a todo lo realizado, para una gran cantidad de alumnos
la escuela no est garantizando las habilidades bsicas para la vida, como leer, escribir, cuanti-
fcar, escuchar, hablar, pensar y comunicarse (UNESCO/OREALC, 200; Namo de Mello, 2005).
Lamentablemente, por la manera defciente en que se han planteado las polticas educativas
a la profesin, los profesores se han convertido en parte del problema, muchas veces por su
falta de preparacin y su excesivo corporativismo.
En general, stas se han traducido en acciones coyunturales, de corto plazo, aisladas
entre s y muchas veces urgidas por demandas corporativas. Dos son los caminos que se
han elegido preferentemente: la recuperacin de los niveles salariales y la implementacin
de programas masivos de capacitacin para maestros en servicio (Calvo y Jarque, 2002).
Estas medidas, importantes y necesarias, no han sido sufcientes. Los viejos problemas per-
sisten. Los enfoques tradicionales en la formacin y desarrollo de los docentes; las difciles
condiciones laborales en que trabaja la mayora; los esquemas salariales planos y poco
transparentes; la carrera profesional anclada en los aos del ejercicio; el papel pasivo de los
maestros y su dbil compromiso con los resultados de su trabajo, son, entre otras, causas
de los bajos resultados de aprendizaje, y de la insatisfaccin, frustracin y confictividad
que viven los docentes.
Sin embargo, en los ltimos aos se advierte con mayor claridad que, para lograr que
los profesores cumplan con lo que se espera de ellos, se requiere algo ms que incrementos
salariales y capacitacin. En este momento, para abordar el trabajo y el desempeo se encuen-
51
tran en curso interesantes procesos con enfoques integrales, de largo plazo, y asociados a la
formulacin de polticas de Estado consensuadas mediante procesos de debate pblico
.
La docencia es una profesin que requiere mucho ms que vocacin, una condicin
importante y necesaria, pero no sufciente. Las polticas pblicas deben orientarse a que los
profesores desarrollen una dimensin relacionada con competencias racionales y tcnicas
especfcas de su ofcio, que se aprenden en tiempos y espacios determinados, y una dimen-
sin sobre las competencias tico-sociales, que aluden a la responsabilidad con su trabajo y
al compromiso con el aprendizaje de los estudiantes.
Profesionalismo y profesionalidad son dos grandes dimensiones a partir de las cuales
se confgura la identidad de la profesin docente y cuya sinergia constituye la fortaleza tica
y profesional de los maestros (Braslavsky, 2004, pg. 7).
El profesionalismo es un proceso continuo que desarrolla las capacidades para aprender
a ensear y ensear a aprender. Es un aprendizaje que requiere adquirir, a lo largo de la vida
profesional, competencias cognitivas (conocer, manejar informacin y continuar aprendiendo
acerca de lo propio de la disciplina) y competencias pedaggicas (saber cmo ensear la
disciplina, cmo trabajar en contextos diversos, cmo generar condiciones adecuadas para el
aprendizaje en contextos de alta difcultad y con grupos heterogneos, y utilizar creativamente
los recursos didcticos disponibles en el medio).
La profesionalidad es el cumplimiento responsable de la misin asignada por la socie-
dad a los docentes: garantizar el desarrollo integral de los alumnos a travs de aprendizajes
relevantes y pertinentes para todos. La profesionalidad implica el desarrollo de competencias
ticas y sociales. Las competencias ticas habilitan a un docente para cumplir con el compro-
miso social inherente a su profesin. Las competencias sociales son aqullas que le habilitan
para satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje; adaptarse y responder al permanente
cambio del conocimiento; trabajar en redes; promover dilogos y consensos; en suma, ejercer
su responsabilidad y derecho ciudadano en las decisiones acerca de la educacin, la escuela y
su propia prctica (UNESCO/OREALC, 2002).
2. Factores clave que inciden en la calidad de la docencia
El profesionalismo y la profesionalidad de los docentes se construyen y fortalecen a
partir de un conjunto de factores fundamentales para el buen desempeo profesional. Sobre
algunos de estos factores se puede incidir en polticas de relativo corto plazo; pero sobre
otros, como por ejemplo elevar el capital cultural con que los aspirantes a docentes ingresan
a la carrera, se requieren transformaciones de mucho ms largo plazo. Varios de ellos han sido
considerados en las reformas, aunque a veces en forma parcial, aislada o sin la profundidad
requerida (UNESCO/OREALC, 2002)
4
. Es crucial destacarlos porque alrededor de estos aspec-
tos se debate la formulacin e implementacin de las polticas docentes. En este apartado se
analizan tres de estos factores: un sistema articulado de formacin y desarrollo profesional
permanente; un sistema transparente y motivador de carrera profesional y evaluacin docente;
y un sistema adecuado de condiciones laborales y bienestar docente.
Por ejemplo, Chile se prepara para iniciar un debate sobre el diseo de un sistema de carrera profesional. Argentina
est debatiendo una Ley de Educacin que contempla la creacin de un Instituto de Formacin Docente. Uruguay
ha desarrollado un amplio debate nacional para defnir un proyecto educativo.
4 El caso ms ilustrativo de la necesidad de articular esfuerzos tiene que ver con los ajustes salariales que se realizan
sin conexin con aspectos relativos al desempeo profesional, la carrera o la responsabilidad sobre los resultados
del trabajo docente.
52
2.1. un sistema articulado para el aprendizaje docente a lo largo de la vida
profesional
La educacin que queremos para los alumnos un vasto conjunto de oportunidades
de aprendizaje, dedicacin y compromiso con la investigacin, acceso a la resolucin de proble-
mas reales, aprendizaje conectado con sus experiencias anteriores y oportunidades de trabajar
con otros tambin puede brindarse a los docentes en su propio aprendizaje (Lieberman y
Groolnick, 200, pg. 266).
El derecho a aprender es el criterio fundamental para crear un sistema que articule de
manera coherente y sustentable, tres componentes bsicos como un continuo de aprendizaje
en la vida profesional de los docentes: la formacin inicial, la insercin profesional y la formacin
en servicio (OCDE, 2005).
Para hacer efectivo este sistema, se necesita propiciar y fortalecer estrategias institu-
cionales coherentes entre los responsables involucrados en este proceso. El propsito es lograr
que trabajen bajo los mismos objetivos, defnan estndares de calidad, diseen sus planes en
relacin con ellos, recuperen el valor de la escuela como el espacio natural para la formacin
docente, evalen su trabajo y rindan cuentas a la sociedad sobre la calidad del aprendizaje
docente. Uno de los resultados de este proceso debiera ser que los maestros pasen de expertos
rutinarios a expertos adaptativos; es decir, apoyarlos para que acten como personas prepa-
radas para un aprendizaje efciente a lo largo de la vida, en un medio complejo y cambiante,
y frente a grupos heterogneos (Marcelo, 2002).
a) Formacin inicial
La tendencia en la mayora de pases de la regin es ubicar la formacin inicial de do-
centes en instituciones de nivel terciario, principalmente universidades o asociadas con stas,
como el caso de Bolivia, Colombia y Honduras. Otros pases se encuentran en este proceso
en medio de debates respecto de cunto se gana y cunto se pierde con esta decisin. A la
formacin normalista se le atribuye cualidades como el fortalecimiento de la vocacin, la
interaccin con las escuelas, y la relacin con las comunidades. Sin embargo, se le cuestiona
su nfasis en la formacin pedaggica en detrimento de la formacin disciplinar, la debilidad
en el campo de la investigacin, y la escasa utilizacin de tecnologas de informacin y co-
municacin, entre otros. A su vez, a la formacin universitaria se le critica su distanciamiento
de las escuelas, la debilidad en la formacin prctica de los estudiantes y su preferencia por la
disciplinar por sobre la pedaggica.
No se cuenta con informacin sufciente sobre la calidad del desempeo profesional
de los egresados de uno u otro tipo de institucin y la formacin universitaria no parece satis-
facer los requerimientos de la educacin actual, despertando aoranzas por las desaparecidas
escuelas normales. En general, hay insatisfaccin en las instancias pblicas, en el profesorado
en ejercicio y en los propios formadores, respecto de las capacidades de las instituciones de
formacin para dar respuestas a las necesidades de los sistemas educativos (CPEIP, 2005).
La OCDE (2005) seala que la calidad de la formacin de los docentes es uno de los
nudos crticos de los sistemas educativos. Los requerimientos ms fuertes se orientan hacia
aspectos como una mayor articulacin de los enfoques de formacin con las reformas educa-
tivas; respuesta a las necesidades del sistema en cuanto a especializaciones; mejora del nivel
de los formadores; armonizacin entre la teora y la prctica; desarrollo de la investigacin;
preparacin de los futuros docentes para trabajar con poblaciones diversas y vulnerables, entre
otros (Braslavsky, 2004; Marcelo, 2006).
Frente a esta situacin, los pases requieren asegurar procesos de formacin docente del
ms alto nivel. Estudios recientes mencionan algunas caractersticas que comparten programas
innovadores en esta materia (UNESCO/OREALC, 2005a)
53
Combinacin de una fuerte formacin general de base con una slida especializacin
final. Aunque ste es otro debate inconcluso, estos programas optan por formar
profesionales que respondan a diferentes perfles y trabajen de acuerdo con las
posibilidades de cada contexto, sin perder las caractersticas comunes de la pro-
fesin docente, independientemente de la especialidad.
.
Se habla tambin de estructurar sistemas mixtos que equilibren la promocin, el de-
sarrollo profesional, el desempeo, el cumplimiento del perfl requerido y la oportunidad del
sistema de aprovechar los mejores talentos, preservando siempre la calidad del aprendizaje de
los alumnos. En cualquier caso, en la promocin deben primar los criterios de transparencia y
mrito calidad profesional.
El desafo de los pases es modifcar o establecer un sistema de carrera profesional que
se articule con los otros factores que inciden en el desempeo, con el propsito de fortalecer
la profesin docente y asegurar la calidad de los maestros y equipos directivos.
La evaluacin docente es percibida por una buena parte de profesores como una ame-
naza a su estabilidad, razn por la cual es hoy uno de los motivos de alta confictividad en los
sistemas educativos. En general, la evaluacin tiene una connotacin negativa para los docentes,
entre otras razones, porque el enfoque con que se la percibe tiene que ver ms con sancin
que con apoyo. La mayora de las propuestas de evaluacin docente han surgido a partir de
las crticas a los bajos resultados de aprendizaje de los alumnos y a la escasa responsabilidad
que los docentes asumen sobre ellos.
Es preciso crear una imagen constructiva de la evaluacin, difundiendo el planteamiento
de que apuesta prioritariamente por la calidad y el aprendizaje de los estudiantes y no por la
sancin al profesor, aunque -en determinadas situaciones- pueda ser necesaria. Esto implicara
El credencialismo es un trmino utilizado para identifcar la tendencia a obtener diplomas, ttulos o credenciales
que certifcan determinado tipo de estudios, independientemente de su relacin con las necesidades de desarrollo
profesional, porque son uno de los aspectos valorados para califcar los mritos de las personas y habilitarlas a
participar en concursos u obtener ascensos.
57
insistir en la necesidad que la evaluacin contribuya a ofrecer los apoyos que se requieren
para mejorar su desempeo.
Para contribuir a la calidad de la educacin, la evaluacin requiere ampliarse a todo
el sistema educativo como un proceso legtimo y democrtico de rendicin de cuentas a la
sociedad sobre un bien pblico. En el caso de la evaluacin docente, para que sea una estrategia
efectiva de mejoramiento del desempeo de los profesores, tiene que asociarse con los procesos
de desarrollo profesional y a la carrera docente. Adems, debe surgir del dilogo y consenso
con los actores involucrados, en especial con los docentes y sus organizaciones.
Experiencias como la desarrollada en Chile muestran que cuando la evaluacin es re-
sultado del debate y la participacin, es aceptada por los profesores
la esencial
diversidad de necesidades,
5
o principios como la necesidad de asegurar que el gasto social
obedezca a una lgica contraria a los ciclos econmicos, por que atar la inversin al tamao
del Producto justamente reducira los montos absolutos de inversin en las pocas de recesin
que es cuando ms se requiere.
Una aproximacin ms apropiada consiste en la determinacin de costos unitarios.
Con este fn es posible hacer referencia a los hallazgos del Programme for International Student
Assessment (PISA) que muestran que los niveles de inversin por alumno acumulados en el
tiempo se relacionan con los desempeos de los estudiantes en trminos de su capacidad
lectora (UNESCO/OCDE 200).
2 De hacerlo sera posible pensar que una forma de elevar la riqueza por habitante del pas pasara por la privacin de
un segmento de la poblacin de su derecho a la vida, lo que es inadmisible. Por lo tanto, la pregunta es cmo as
si resulta admisible la privacin de otros derechos fundamentales como el derecho a la educacin?
Haciendo constante el efecto de otros factores, a mayor el tamao del producto, menor la proporcin de ste que
se requiere.
Haciendo constante el efecto de otros factores, a mayor el tamao de la poblacin a atender, mayor el monto de
inversin que se requiere.
5 Haciendo constante el efecto de factores como los mencionados, pases con, por ejemplo, una mayor proporcin
de poblacin habitando en reas rurales dispersas requerir un monto mayor de inversin.
67
La evidencia sobre los pases de la regin participantes de este estudio da cuenta de que
los niveles de inversin actuales son insufcientes para lograr que, al menos quienes estn en el
sistema educativo
6
, logren niveles de aprendizaje aceptables. Es decir, se cuenta con evidencia a
favor de un incremento en el volumen absoluto de los recursos destinados a la educacin.
Asimismo, se ha revelado como insufciente las estrategias basadas exclusivamente en
el crecimiento econmico para la reduccin de la pobreza, por lo que las polticas sociales no
pueden renunciar a impulsar el desarrollo de polticas redistributivas que resultan mucho ms
efcaces en, por ejemplo, la reduccin de la indigencia, que slo descansar en el crecimiento
(CEPAL, IPEA y PNUD, 200, pg. 50) Evidentemente, esto no se ha de traducir en sustituir una
idea por otra exponiendo todo el progreso logrado por la regin en trminos de estabilidad
y crecimiento, sino en poner en tela de juicio la asuncin dogmtica de la imposibilidad de
modifcar los esquemas fscales actuales en favor de una refexin sensible a las necesidades
de los ciudadanos, mxime cuando la persistencia de la exclusin y la desigualdad tambin
comprometen la viabilidad democrtica y el desarrollo de las sociedades latinoamericanas y
caribeas (vase captulo I).
Es importante que cualquier propuesta de elevacin de la presin tributaria a efectos de
hacer posible que el Estado cumpla su rol de garante del derecho a la educacin, se desarrolle
en el marco de los principios bsicos que han permitido la actual estabilidad de las fnanzas
pblicas. Tributos con destinos especfcos (contribuciones) y que gravan un nmero limitado
0 Si se toma en cuenta la existencia de importantes volmenes de exoneraciones a bienes de consumo masivo, as
como la manera como de distribuye el propio valor agregado.
Aunque debe considerarse su impacto neto en la inversin (porque el aumento de los ingresos de la poblacin puede
impactar positivamente sobre sta), como tambin las difcultades de administracin y de costos de cumplimiento
implicadas en tributos de mayor complejidad, que pueden repercutir negativamente sobre los niveles totales de
recaudacin.
70
de actividades econmicas, pueden crear distorsiones no deseables cuyos efectos impactan
negativamente a todos, a menos que tengan un propsito muy puntual y, por lo mismo, una
duracin limitada. La aplicacin de tributos sobre la prestacin del servicio educativo mediante
aranceles (tasas) aparece como atentatoria contra el principio de gratuidad lo que entra en
conficto con disposiciones constitucionales existentes por lo que no es una opcin deseable.
As, las propuestas han de privilegiar el incremento de la recaudacin va impuestos sobre los
que hoy existe mrgenes por la existencia de evasin, elusin o tasas susceptibles de ser
revisadas
2
y, simultneamente, la mayor participacin relativa del sector en el presupuesto
pblico.
.2. la contribucin del sector privado
Siendo la garanta del derecho a la educacin -como en el caso de cualquier otro derecho
humano fundamental- un asunto de inters pblico, cabe preguntarse por el rol que agentes
no estatales pueden jugar en esta esfera en relacin con la provisin de recursos fnancieros.
Una primera rea de contribuciones privadas a la educacin es el aporte directo de las
familias. Este es un fenmeno extendido y poco estudiado en la regin, por que el fnanciamiento
pblico actual cubre aspectos muy bsicos y usualmente insufcientes en la prestacin de los
servicios, por lo que las familias, si bien no estn obligadas al pago de aranceles en las institu-
ciones pblicas, incurren en un conjunto adicional de erogaciones econmicas que hace de la
gratuidad de la educacin una entelequia y tiene impactos no deseados sobre la equidad.
Las limitaciones presupuestales actuales devienen en que el aporte pblico a la edu-
cacin escasamente alcance para la provisin de docentes y espacios fsicos (aunque no sea el
caso en algunas situaciones particulares), por lo que las familias mediante aportes monetarios
o en trabajo, afrontan un conjunto de costos de la escuela y otros costos asociados a la asis-
tencia escolar. Tanto el pago de servicios como de insumos, y la construccin o reparacin de
mobiliario escolar, son reas que de modo lamentable se han convertido en terrenos usuales
de contribuciones familiares. Tal es el caso tambin de la provisin de profesores especializados
(segundo idioma, computacin) y equipamiento para dicho fn. Estos aportes pueden obedecer
o no a espacios regulados de la accin, lo que introduce consideraciones adicionales sobre su
legitimidad y sobre la potencial existencia de situaciones irregulares.
Estos aportes, a veces exacerbados por polticas de descentralizacin que, al tiempo
de sumir a la escuela en el abandono, la han facultado para la obtencin de recursos desde su
comunidad, terminan introduciendo un sesgo inaceptable en la provisin pblica de educacin:
los servicios prestados terminan siendo proporcionales a la capacidad econmica de las familias
que una institucin atiende, lo cual implica que, fnalmente, las instituciones contarn con
ms o menos recursos mimetizando las desigualdades econmicas del pas, convirtindose
en agentes de reproduccin de las desigualdades, es decir, negando la propia naturaleza de la
educacin como derecho.
Aunque se sabe que el aporte de las familias a la educacin es de una importante
magnitud en la regin, especialmente en la educacin terciaria, no hay un cuerpo comparable
de estimaciones sobre su incidencia en el fnanciamiento actual de las escuelas pblicas ni de
sus potenciales impactos sobre la equidad.
Una segunda opcin de aporte privado consiste en la ampliacin de la matrcula
privada pagada por las familias. Se argumenta que sta permitira liberar recursos pblicos
hoy destinados a brindar el servicio a familias que podran optar por pagar. Sin embargo, la
estructura de ingresos vigente en la regin indicara que los mrgenes para este incremento
seran muy limitados y, de modo ms signifcativo, esto implicara propender a una reduccin
2 Como es el caso de las tasas marginales superiores del impuesto a la renta de empresas y personas.
7
de la gratuidad consustancial al derecho al menos en la educacin obligatoria y fomentara
la segmentacin social de la educacin, limitando an ms las posibilidades de que las escuelas
pblicas sean espacios de encuentro de sectores sociales.
Un tercer canal de aporte privado est dado por acciones vinculadas con lo que ha
venido en denominarse Responsabilidad Social Empresarial (RSE). Considerando que el sector
empresarial es un benefciario directo de la educacin, dado el efecto que sta tiene en trminos
de la elevacin de la preparacin y productividad de las personas, as como en la consolidacin
de situaciones de estabilidad democrtica, no es de sorprender que un conjunto importante de
empresas promuevan acciones de este tipo y que, junto con los estados fnancieros, se cuente
con un Reporte Social Empresarial como forma de rendicin de cuentas ante los propietarios
sobre el desempeo de las empresas tambin en este terreno.
Esta es un rea de oportunidades que es necesario impulsar por la propia salud cvica
y cohesin de la sociedad. Sin embargo, es menester plantear dos limitaciones a tener en
cuenta:
La primera tiene que ver con el volumen y naturaleza de los recursos que en este m-
bito pueden movilizarse. Dado el tamao y la magnitud de las tareas que enfrenta la accin
pblica en educacin, el aporte privado directo de las empresas difcilmente puede representar
proporciones elevadas del gasto total, sin olvidar que es un aporte variable en funcin de la
dinmica econmica general y sus efectos directos sobre aportantes especfcos. Estos recursos
no pueden ser vistos como una posible solucin a las falencias actuales en el aporte que la
comunidad nacional hace a travs del sistema tributario, sino como un complemento de ste
que puede tener impactos muy signifcativos en acciones puntuales de cierre de brechas o
dfcits educativos acumulados (por ejemplo, una accin masiva de alfabetizacin de adultos),
o como palanca para generar cambios, en tanto el grueso de la accin pblica fnanciada con
el aporte tributario sea consistente con dicho esfuerzo.
Una segunda restriccin se vincula con la manera como se da el aporte. Los aportes
directos a las instituciones educativas son una oportunidad de primer orden en este terreno.
Sin embargo, esto puede tener efectos no deseables sobre la equidad educativa. En efecto,
instituciones educativas ubicadas en zonas de concentracin de actividades econmicas pueden
tener acceso a mayores aportes empresariales que aquellas ubicadas en zonas pobres o de
poblacin dispersa donde, adems, la visibilidad de estas acciones es menor.
Un rol central del Estado consiste en asegurar que las escuelas pblicas brinden servicios
que sean proporcionales con las necesidades de las personas, y no con su capacidad econmica.
Es un imperativo que la canalizacin de recursos empresariales a la educacin cuente tambin
con mecanismos de compensacin que eviten que las escuelas que atienden a estudiantes de
familias con mejores condiciones econmicas cuenten an con mayores recursos, agudizando
las desigualdades y las brechas educativas.
Finalmente, debe considerarse que los aportes privados son de mucha importancia
para reforzar la idea de que la salvaguarda del derecho a la educacin es un asunto de inters
pblico y que, por lo mismo, implica a todos. Pero que debe ir acompaada de mecanismos de
control y compensacin que prevengan sus efectos no deseados sobre la equidad.
.3. fuentes externas: endeudamiento, canje de deuda y cooperacin
Los recursos de origen externo son una fuente importante en la que han descansado
muchos esfuerzos nacionales de reforma educativa, en especial algunas donaciones y los re-
cursos originados en operaciones de endeudamiento con la banca multilateral. Sin embargo, el
grueso de estos recursos representa en la regin entre 2% y % del gasto total en educacin, y
la probabilidad de incrementos signifcativos es muy limitada, dada la menor prioridad relativa
de la regin en la agenda del desarrollo mundial (CEPAL y UNESCO, 2005, pg. 62).
72
En este terreno es necesario explorar en cada caso cules son los mrgenes que la
capacidad de endeudamiento de cada pas permite, porque el profuso recurso a esta fuente,
que en ltima instancia tambin es pagada por los contribuyentes, puede haber comprometido
dichos mrgenes.
Alternativamente, mecanismos de reconversin o canje de deuda por educacin es-
tn siendo explorados en la regin. Su principal importancia radica en el peso relativo que el
servicio de la deuda externa tiene en los presupuestos pblicos y, por consiguiente, como una
de las restricciones ms importantes para ampliar el fnanciamiento pblico de la educacin
por la va del incremento de la prioridad que ste tiene en dichos presupuestos. El servicio de
la deuda externa es, en general, superior a la asignacin que cada ao se hace a la educacin
en los presupuestos pblicos, de modo que reducciones en el primero pueden tener impactos
importantes en el segundo de manera sostenida en el tiempo. En adicin a esto, el canje
propiamente dicho brindara recursos adicionales que podran ser usados para fnes puntuales
durante perodos especfcos.
La cooperacin de la comunidad internacional de donantes es otro espacio de bs-
queda de recursos aunque est crecientemente orientada de modo prioritario hacia otras
zonas geogrfcas. Asimismo, como seala el PNUD, en los acuerdos que se establecen los
donantes suelen incluir importantes restricciones y exigencias que no todos los pases estn
en condiciones de satisfacer y/o que pueden socavar o limitar el sentido de pertenencia
nacional reforzando relaciones de poder asimtricas (PNUD, 2005, pg. ). Los fujos de
ayuda externa no son estables en el tiempo, lo que hace difcil a los gobiernos incluirlos en el
desarrollo de sistemas de ingresos y gestin fnanciera regulares o vinculados con el mediano
y largo plazo (Loc. Cit.).
Por estas razones, se aplica lo sealado a propsito de las contribuciones privadas, en el
sentido de que no pueden concebirse como soluciones sostenidas frente a las limitaciones del
fnanciamiento pblico, sino como un complemento que puede tener impactos signifcativos
en acciones puntuales de cierre de brechas, dfcits educativos acumulados, o como palancas
para provocar cambios.
Sin embargo, como en el caso de los aportes privados, es preciso asegurar la armoni-
zacin entre las acciones as fnanciadas y el grueso de la accin pblica. Se requiere que el
fnanciamiento pblico de la educacin propenda de modo articulado a los mismos fnes y
propsitos, porque de otra manera los esfuerzos que puedan hacerse con estos recursos pueden
no ser plenamente aprovechados.
Ejemplos tpicos de difcultades en este terreno se vinculan, por ejemplo, al uso de
recursos de endeudamiento pblico para reformas curriculares que permiten contar con
marcos prescritos de muy buen nivel, pero cuya concrecin en el aula no puede ser asegurada
mediante acciones usualmente asociadas con proyectos especfcos, mas an, cuando dichos
proyectos se concentran en la produccin curricular con expertos externos que no construyen
capacidades en el interior de los equipos ministeriales, y cuando las polticas sobre docentes
(incluyendo tanto sus marcos regulatorios como la formacin inicial y continua) pueden ir
en otra direccin.
Es preciso asumir que los problemas de la educacin han de ser enfrentados con el
00% de los recursos disponibles y no slo con pequeos mrgenes que, si bien brindan a las
administraciones fexibilidad y visibilidad de corto plazo, slo sern efectivas si se asegura la
armonizacin entre estos esfuerzos y lo sustantivo del esfuerzo pblico.
.4. El imperativo de la efciencia
Los problemas actuales de efciencia de los sistemas educativos representan un doble
impedimento en la tarea de contar con los recursos necesarios para asegurar el derecho a la
73
educacin. Representan importantes magnitudes de los recursos que se desperdician cada ao
con efectos perversos sobre las trayectorias educativas de los estudiantes (UNESCO, 200) y,
por otra parte, deslegitiman los reclamos en favor de una mayor asignacin de recursos.
La efciencia en el manejo de los recursos pblicos no es un prurito economicista, sino
un imperativo que hace a la naturaleza de la accin pblica y a la condicin ciudadana de las
personas: la gestin pblica debe honrar los recursos que con esfuerzo la colectividad nacional
asigna. Por su magnitud, complejidad e importancia, la siguiente seccin est dedicada a este
tema.
2. la efciencia en el manejo de los recursos
2.. Cunto se desperdicia con la repeticin?
El tema de la efciencia en la educacin remite inmediatamente a la efciencia interna
del sistema educativo. La repeticin signifca, en trminos fnancieros, que tanto el Estado
como las familias han de volver a incurrir en un gasto hecho, porque el sistema no fue capaz
de garantizar el trnsito fuido de los estudiantes.
Tradicionalmente considerada como una forma de brindar una segunda oportuni-
dad a los estudiantes que fracasan, la repeticin es un argumento que presenta muchas
debilidades.
(iii) defnir criterios bsicos de calidad para todas las escuelas, sean pblicas o privadas.
Asegurar la provisin de condiciones sufcientes para que las escuelas satisfagan
las demandas de aprendizaje. Atender, con una visin de equidad, las diferentes
situaciones educativas y de contexto que han de expresarse en asignaciones diversas
de recursos. Concentrarse en garantizar determinados niveles de homogeneidad
en los puntos de llegada, sea cual sea el punto de partida de los alumnos y las
caractersticas de las escuelas.
(iv) Fortalecer las escuelas pblicas y mejorar su calidad. La escuela pblica ha ju-
gado histricamente un rol importante en reducir las desigualdades y fomentar
el encuentro entre diversos grupos sociales. Por esto, es fundamental adoptar las
medidas para que estas instituciones sean de excelencia, superando la situacin
de muchos pases en que la escuela pblica ha quedado para los nios pobres.
(v) establecer regulaciones que eviten las diferentes formas de discriminacin de modo
de hacer exigible y justiciable el derecho a la educacin, mejorando los sistemas
de garantas existentes que fscalicen el cumplimiento de dichas regulaciones y
sancionando la violacin de las mismas. Un Estado garante se hace cargo no slo
de la provisin de servicios sino del efectivo control de sus resultados, impactos
y uso de los recursos pblicos, como un medio para retroalimentar y ajustar la
oferta educativa. Ello requiere generar sistemas de informacin que permitan la
toma de decisiones y el control de su ejecucin por parte del Estado y tambin
de la sociedad civil.
(vi) Garantizar mecanismos de concertacin con sectores del gobierno y la sociedad
civil para abordar las causas que generan desigualdad fuera de los sistemas edu-
cativos y proporcionar los recursos que requieren determinados alumnos para que
puedan aprovechar las oportunidades educativas en igualdad de condiciones.
Como por ejemplo: artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; artculo 3 del Pacto Inter-
nacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; artculos 28 y 29 de la Convencin sobre los Derechos del
Nio.
86
2. Garantizar el derecho de las personas a aprender a lo largo de la
vida.
Incorporar un horizonte temporal extendido durante toda la vida- ayuda a los
pases a repensar sus sistemas educativos tradicionalmente vistos como estructuras cerradas
y organizadas en grados y edades. Esto demanda una mirada ms global, cuyas fronteras se
enlazan con otras modalidades no formales. Demanda tambin la creacin de mecanismos y
trayectos articulados hacia un sistema que, siendo comn, no pierda de vista las diversidades
y la dinmica social de los aprendizajes. El derecho a una educacin de calidad no puede estar
restringido a una edad, a un grado o a un nivel. Debe ampliarse a distintos niveles y modali-
dades, sin que con ello se le reste al Estado su responsabilidad de garante de una educacin
de calidad para toda la poblacin.
La educacin primaria ha sido histricamente el nivel ms atendido. Por ello y sin
olvidar que hay deudas pendientes en este nivel se perflan a continuacin algunas lneas
de polticas para la educacin de la primera infancia, la educacin secundaria y la educacin
de adultos. Otras modalidades debern seguir evalundose y articulndose, pero se destacan
estas tres por la importancia que estos niveles han adquirido en la regin para hacer efectivo
el derecho a una educacin de calidad para todos y durante toda la vida.
2.1 educacin para todos en la primera infancia
Est demostrado que participar o no en programas de educacin y cuidado de la
primera infancia marca la diferencia en el desarrollo de las personas, la reduccin de las des-
igualdades, la prevencin de alteraciones del desarrollo, el rendimiento acadmico posterior,
las oportunidades de empleo y una mayor productividad. El desarrollo temprano de cada nio
est relacionado con el del conjunto de una sociedad, por lo que invertir en programas de
educacin y cuidado de la primera infancia es el comienzo natural de las polticas y programas
de desarrollo humano. La inversin en esta etapa educativa a nivel mundial slo representa el
4% de lo asignado a la educacin primaria, pese a que su retorno es el ms elevado, tanto
en trminos de desarrollo personal, social y econmico.
El ltimo Informe de Monitoreo de Educacin para Todos (UNESCO, 2007b) muestra
que Amrica Latina es la regin de pases en desarrollo que muestra mayores avances en la edu-
cacin y cuidado de la primera infancia; sin embargo, sta no llega masivamente a quienes ms
benefcios podran obtener de una educacin temprana. El desafo, por tanto, es lograr mayor
inversin en programas de calidad de educacin y cuidado de la primera infancia, priorizando
a los nios que estn en situacin de mayor vulnerabilidad, desde una perspectiva inclusiva, y
articulando las polticas de la primera infancia con estrategias nacionales de desarrollo como
las de superacin de la pobreza.
El mero acceso a cualquier servicio no resuelve el problema de la desigualdad. Es
preciso que las polticas orientadas a la primera infancia velen por la calidad de los diferentes
programas y modalidades, especialmente los denominados no convencionales, ya que stos
suelen atender a los nios en situacin de mayor vulnerabilidad. En esta etapa es preciso
prestar atencin a algunos aspectos que son de especial relevancia para ofrecer una educacin
de calidad a los ms pequeos:
(i) estrategias de coordinacin intersectorial para ofrecer una atencin integral a las
necesidades de desarrollo, aprendizaje, cuidado y proteccin. Difcilmente un solo
programa o servicio puede satisfacer los requerimientos de su desarrollo integral,
por lo que es fundamental establecer estrategias de coordinacin intersectorial
entre instancias del mbito de la salud, bienestar social, trabajo y justicia.
87
(ii) desarrollo de currculos y marcos pedaggicos que orienten la atencin inte-
gral de los nios durante toda esta etapa, considerando su identidad propia.
Este es un aspecto esencial para avanzar hacia una mayor calidad, porque muchos
de los programas se caracterizan ms por su carcter asistencial y de cuidado, que
por su intencionalidad educativa. Hay que cuidar, sin embargo, que esta mayor
intencionalidad no se interprete como una mera preparacin a la educacin pri-
maria, descuidando otras necesidades sealadas.
(iii) Acciones dirigidas a elevar el nivel educativo de los padres, especialmente de
los de menores recursos, dada su responsabilidad en el desarrollo de sus hijos.
Estas acciones han de orientarse a fortalecer su rol como primeros educadores
de sus hijos, de forma que puedan exigir derechos, asumir sus responsabilidades
y participar en la toma de decisiones que afectan a sus hijos, y en las actividades
educativas de los programas. Tambin han de tener como foco aumentar su nivel
de escolaridad, por lo que es muy importante la oferta de educacin bsica y
secundaria para adultos que incluya contenidos relacionados con el papel de los
padres, la crianza y educacin de los hijos. La utilizacin de los medios masivos de
comunicacin puede ser una estrategia muy efcaz para lograr una mayor cobertura
en la formacin de los padres.
(iv) Atencin especial al desarrollo profesional de todo el personal que interviene
en esta etapa. Esta lnea es relevante porque su nivel de formacin es menor
en relacin con el de otros niveles educativos (UNESCO, 2007b). La variedad de
actores y profesionales que intervienen en estas edades hace necesaria una oferta
de formacin amplia y diversifcada, en la que se aseguren unos conocimientos y
estrategias bsicas que han de ser comunes para todos, y otras diferenciadas en
funcin del rol y el tipo de atencin que brindan. Es importante prestar especial
dedicacin a la formacin de las madres o voluntarios comunitarios que desarrollan
programas no formales, elaborando materiales sencillos y pertinentes que les sirvan
de apoyo a su labor.
2.2 educacin secundaria para todos
El Marco de Accin de la Conferencia de Educacin para Todos realizada en la regin
(UNESCO, 2000) propuso a los pases avanzar, segn sus posibilidades pero en forma decidida,
hacia la ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria. Debe notarse que 34 de los
4 pases de la regin han hecho obligatoria su baja secundaria; mientras que 2 han hecho
tambin obligatoria su alta secundaria de modo total () o parcial (0) (UNESCO, 2007a).
Dado el avance que se ha hecho en la obligatoriedad, el desafo es ahora la conclusin de la
secundaria, pues nadie duda de la trascendencia que este nivel educativo tiene para fortalecer
una formacin ciudadana que asegure una mayor estabilidad democrtica en la regin y acelerar
el desarrollo. La educacin secundaria debiera ser valorada como la etapa de formacin capaz
de garantizar a todos los adolescentes y jvenes el manejo de conocimientos, habilidades y
competencias que les permita continuar con xito sus estudios a nivel superior o insertarse
laboralmente en la sociedad, y participar con plena responsabilidad en la vida ciudadana. En
consecuencia, los grandes objetivos de la educacin secundaria debieran orientarse a que los
jvenes sean capaces de vivir autnomamente, de apropiarse de manera integral de los ele-
mentos fundamentales de la cultura, de asumir sus responsabilidades cvicas y hacer exigibles
sus derechos.
Sin embargo, las caractersticas de la poblacin estudiantil en este tramo han cambiado.
La ampliacin de la cobertura de la educacin secundaria est originando que en este nivel
se repitan los mismos problemas que en un momento tuvo como resultado la ampliacin de
88
la escolaridad en la educacin primaria: los nuevos contingentes de estudiantes que ingresan
a la educacin secundaria provienen, en su mayora, de sectores econmica y socialmente
vulnerables; muchos han tenido una educacin primaria de precaria calidad y pertenecen a
familias cuyos padres no han completado sus estudios secundarios; todo lo cual hace que la no
conclusin de este tramo sea alta y que se concentre en los sectores de menores recursos. El
abandono aumenta por el fuerte choque entre la cultura escolar establecida y la cultura juvenil;
por la incertidumbre que muchos jvenes tienen a esta edad respecto a su futuro laboral, lo
que determina que el costo de oportunidad de quienes provienen de sectores de pobreza sea
mayor; y, en el caso de las mujeres, por la maternidad precoz.
(i) En este contexto, las polticas sobre educacin secundaria debieran reenfocar el
sentido de este tramo educativo, para lo cual se requiere crear nuevas estructuras
que impidan caer en el anacronismo de formar como muchas veces ha ocurrido-
para escenarios sociales, econmicos y laborales obsoletos. Desde este punto de
vista, los principales desafos que enfrenta la educacin secundaria en la regin son
asegurar la retencin de los estudiantes en el sistema y una oferta educativa
diversifcada y de calidad.
(ii) Para responder a los diferentes intereses, expectativas y necesidades de los estu-
diantes, la educacin secundaria requiere de estructuras curriculares abiertas,
fexibles y con los puentes necesarios para que ellos puedan transitar de una
modalidad a otra. Estas modalidades han de ir ms all de la tradicional diferen-
ciacin entre secundaria cientfcahumanista y tcnicovocacional. Tambin en
el interior de cada una de estas modalidades habra que identifcar mecanismos
de diversifcacin para la alta secundaria, evitando el asignaturismo y la excesiva
parcelacin del conocimiento. El desafo es cmo, sobre la base de unos mnimos
deseables, disear currculos diversifcados sin perder la comprensividad e inte-
gracin de las disciplinas. Estos currculos deberan identifcar nuevos sectores de
aprendizaje e integrar ramas de competencias, sobre todo en el rea vocacional,
para evitar la atomizacin de especialidades.
(iii) Considerar las modalidades no convencionales de oferta de servicios de educacin
secundaria para facilitar el acceso a poblaciones rurales dispersas y, en general,
a quienes por razones de discriminacin histricas, no han podido ingresar ni
completar este nivel educativo. Servicios como los de telesecundaria y ms recien-
temente los de secundarias abiertas para jvenes y adultos con modalidades de
aprendizaje en lnea, deberan evaluarse y apoyarse a fn de que su oferta alcance
los mejores estndares de calidad, porque constituyen alternativas valiosas para
la universalizacin de este nivel.
2.3 Revaloracin de la educacin de jvenes y adultos
Tradicionalmente, la educacin de adultos se ha desarrollado en la regin como un
sistema paralelo y marginal al de la educacin regular. Pero una visin de educacin para
toda la vida requiere que las polticas de educacin de jvenes y adultos desarrollen nuevas
estrategias y reformulen su sentido.
A este respecto, el Marco de Accin Regional de la Educacin de Personas Jvenes y Adul-
tas (EPJA) para Amrica Latina y el Caribe (2000200) propone incluir en esta lnea de trabajo
los siguientes mbitos de accin: alfabetizacin, educacin y trabajo, educacin y ciudadana,
educacin con indgenas y campesinos, educacin y jvenes, educacin y gnero, educacin
y desarrollo local sostenible. En los captulos precedentes se ha hecho referencia a algunos de
ellos; en este apartado se plantearn algunas consideraciones de carcter ms general, y por
su relevancia, se destacar la necesidad de fortalecer la alfabetizacin de adultos.
89
(i) Desde hace dcadas, la regin ha desarrollado valiosas experiencias de educacin
de adultos no formales o de educacin popular, particularmente aquellas promo-
vidas por organizaciones de la sociedad civil que se levantaron como alternativas
contestatarias durante los regmenes autoritarios. Luego, con el advenimiento de
las democracias, algunas fueron subsumidas por programas gubernamentales y
otras perdieron continuidad y vigencia. Para rescatar estas experiencias, es necesario
llevar a cabo un esfuerzo de sistematizacin, evaluacin y, en algunos casos, de
reformulacin, con el objeto de hacerlas converger hacia las actuales respuestas
que demandan las nuevas necesidades educativas de la poblacin adulta. Elaborar
esta sntesis y proyectar nuevas experiencias demanda dilogo poltico e imaginar
articulaciones entre las distintas modalidades existentes, sobre la base del reco-
nocimiento y certifcacin de competencias que garanticen elevados estndares
de calidad.
(ii) Resulta de vital importancia incrementar y mejorar la oferta educativa para
completar estudios de educacin primaria y secundaria, lo que requiere ade-
cuar los currculos, fexibilizar los programas, ofrecer estmulos para compensar los
costos de oportunidad, ligarlos con exigencias y alternativas de empleo, y hacer
efectiva la gratuidad de estos estudios por parte del Estado.
(iii) Es importante disear enlaces y puentes entre las diferentes modalidades de
educacin de adultos. En funcin de esto es importante poder establecer sistemas
de certifcacin de competencias para que las personas puedan acreditar, ante
instituciones educativas o fuentes laborales, sus capacidades aprendidas en el des-
empeo de diferentes ofcios. Adems de reconocer en justicia los conocimientos
que los adultos han adquirido durante su experiencia de trabajo, esto ayudara a
clasifcar, integrar y articular ciertas reas de competencias laborales que hoy se
encuentran atomizadas y con ello facilitar trayectos de formacin personal que
los adultos necesitan para incorporarse en mejor forma al mundo laboral.
(iv) La Quinta Conferencia Mundial de la Educacin de Adultos (CONFINTEA V), el De-
cenio de las Naciones Unidas para la Alfabetizacin y la Iniciativa de Alfabetizacin
para el Empoderamiento (LIFE) de la UNESCO, han llamado a redoblar los esfuerzos
en alfabetizacin para poder cumplir con los Objetivos del Milenio. El esfuerzo
principal debiera estar puesto en la accin preventiva para mejorar signifcativa-
mente la inclusin y la calidad de la educacin formal y as no generar retrasos ni
deserciones. Sin embargo, los esfuerzos preventivos y remediales desplegados hasta
ahora han resultado insufcientes para reducir signifcativamente la magnitud del
problema en la regin.
(v) Se requiere un renovado compromiso de los pases para incrementar los recur-
sos que permitan garantizar el cumplimiento de este servicio a quienes ms lo
necesitan, porque han sido ellos los ms descuidados por los canales regulares de
formacin; proveer de condiciones y materiales para mejorar las competencias
adquiridas de modo de alcanzar niveles superiores de formacin; y establecer
articulaciones con el resto del sistema educativo para dar continuidad, ampliar y
profundizar la formacin y generar as las condiciones favorables para que todos
ejerzan el derecho a la educacin, no importando su edad ni condicin previa.
90
3. Avanzar desde enfoques homogneos y estandarizados hacia
polticas educativas integrales que consideren la diversidad con
cohesin social
La mayora de sistemas educativos ha tenido una visin de la educacin basada en la
homogeneidad, expresada en el currculo, la evaluacin, los materiales, los modelos de gestin
y la asignacin de recursos, entre otros aspectos. La lgica que suele seguirse es la de plani-
fcar para un supuesto alumno y contexto promedio, defniendo, en un segundo momento,
programas o estrategias focalizadas para aquellos colectivos cuyas diferencias no encuentran
respuesta en las polticas estandarizadas. Estos programas, en muchas ocasiones son perifri-
cos y no estn articulados entre s ni con las polticas de carcter general, lo cual aumenta la
discriminacin de los alumnos que forman parte de ellos.
Las polticas de equidad estn condicionadas por la concepcin que se tenga de las
diferencias. Si stas se consideran como algo que se desva de la norma o lo frecuente, los
programas o estrategias que se defnen estn orientados a compensar lo que les falta a ciertos
grupos o individuos (pobres, indgenas) entregndoles ayudas extras para llegar a un punto
equiparable con respecto a quienes no tienen ese dfcit. Esta perspectiva ha dado lugar a
estrategias focalizadas o programas compensatorios, e incluso a servicios segregados, que no
garantizan la equidad dada la magnitud de las desigualdades en la regin y la gran diversidad
que la caracteriza.
Una concepcin distinta es considerar que las diferencias son inherentes a la naturaleza
humana, es decir, que estn dentro de lo normal y, por tanto, han de ser consideradas, desde
el inicio, en el diseo de polticas generales. Este modo de operar no slo reducir la necesidad
de desarrollar programas focalizados, sino que permitir que las estrategias para atender nece-
sidades muy especfcas estn articuladas en un marco general de atencin a la diversidad.
Ofrecer una educacin de calidad sin distincin de ninguna naturaleza implica transitar
desde un enfoque homogeneizador en el que se ofrece lo mismo a todos, que suele refejar las
aspiraciones de las culturas y sectores dominantes, hacia uno que considere la diversidad de
identidades, necesidades y capacidades de las personas, y que valore las diferencias como algo
que enriquece los procesos de enseanza y aprendizaje. Uno de los principios adoptados en el
PRELAC para lograr cambios sustantivos en educacin es, precisamente, pasar de un enfoque
homogneo a uno basado en la diversidad.
En este trnsito hay que tener cuidado en no exacerbar las diferencias culturales o de
otro tipo, porque puede conducir a la intolerancia, la exclusin, la violencia o a justifcar las
desigualdades como consecuencia de las disparidades; situaciones que intensifcaran la actual
fragmentacin social y cultural que caracteriza a las sociedades y escuelas de la regin.
La pregunta es cmo lograr una educacin comn que respete el principio de equi-
dad y que valore las diferencias, sin caer en opciones excluyentes o de desigual calidad? Los
sistemas educativos han de dar una respuesta equilibrada a este doble desafo, asegurando
unos fnes y aprendizajes comunes para todos que aseguren la igualdad de oportunidades,
pero dando, al mismo tiempo, una respuesta diferenciada para equiparar los resultados. Las
evaluaciones nacionales que se llevan a cabo en los pases, son de utilidad para identifcar en
qu medida la poblacin escolar est alcanzando los aprendizajes comunes establecidos en el
currculo escolar, identifcando las posibles brechas o rezagos que es preciso atender de forma
prioritaria para asegurar la igualdad de oportunidades. Estas evaluaciones, sin embargo, no dan
cuenta de la diversidad, como se ver en la recomendacin referida a la evaluacin.
La atencin a la diversidad y la equidad requieren medidas de carcter general para
todos: la diversifcacin de la oferta educativa, con diferentes modalidades y trayectorias de
91
aprendizaje equivalentes en calidad; adaptaciones curriculares; diversidad de textos que sean
pertinentes a las diferentes culturas y no contengan estereotipos de ningn tipo; educacin
intercultural para todos; certifcacin de estudios; extensin de la jornada escolar y calendarios
escolares fexibles segn zonas y necesidades; docentes preparados para trabajar en diferentes
contextos y con distintos colectivos; incentivos para docentes que se desempean en contextos
difciles; y redistribucin de la inversin en educacin.
A pesar de tener en cuenta la diversidad en las polticas generales, es necesario con-
siderar algunos elementos especfcos para asegurar a determinados colectivos el derecho a
una educacin de calidad en igualdad de condiciones:
(i) diversidad cultural y diversidad lingstica. Aunque en los ltimos aos ha habido
un progresivo reconocimiento de estas diferencias, es preciso hacer mayores esfuer-
zos para asegurar una educacin bilinge y un conocimiento en profundidad de la
cultura propia para las poblaciones indgenas en los diferentes niveles educativos,
adems de promover una educacin intercultural para todos. Hay que garantizar
el aprendizaje en la lengua materna, para que los alumnos puedan desarrollar las
competencias de una ciudadana local y global, as como construir su identidad. Lo
anterior exige formar maestros que hablen la lengua materna de los estudiantes y
entiendan la cosmovisin local, desarrollar materiales didcticos pertinentes desde
el punto de vista cultural y ampliar su acceso a las TIC.
(ii) Zona de residencia. Las reas perifricas de las ciudades albergan cada vez ms a
poblaciones en situacin de gran vulnerabilidad social y con servicios muy precarios.
Esto obliga a que el Estado proporcione mayores recursos fnancieros y materiales
que reviertan esta situacin, articulando diferentes servicios que puedan colaborar
con las escuelas en la atencin integral de las necesidades de los estudiantes y
sus familias. El desarrollo de proyectos educativos institucionales que empoderen
a las comunidades y la movilizacin de recursos humanos califcados -maestros y
otros- son factores esenciales. El desarrollo de proyectos especfcos por parte de
las ONG puede ser una estrategia muy positiva a condicin de que su accin est
al servicio de los proyectos educativos de las escuelas y no a la inversa.
En las zonas rurales, donde suelen concentrarse las poblaciones originarias y las de
mayores ndices de pobreza, hay un buen nmero de escuelas multigrado con una
marcada heterogeneidad y en una situacin de gran aislamiento. La zona rural es,
en muchos pases, el comienzo natural de la carrera de los docentes, por lo que
este aislamiento les difculta adquirir mayor experiencia al no tener oportunidad
de compartir con otros colegas ni de actualizarse, como los que viven en las zonas
urbanas (Weinschelbaum, S y otros 999).
Asegurar una educacin de calidad requiere el desarrollo de polticas de formacin
inicial y en servicio, que preparen a los docentes para trabajar en estos contextos,
as como un rgimen laboral para que aquellos con ms experiencia se desempeen
en el mbito rural, desarrollando sistemas de apoyo a la labor docente a travs de
asesoramiento pedaggico, acceso a Internet, encuentros y pasantas.
Las propuestas curriculares en estos contextos deben rescatar los saberes locales,
desarrollando al mismo tiempo las competencias para la ciudadana mundial, po-
tenciando las condiciones productivas de la localidad. En la zona rural, la escuela
es un ncleo vital de la comunidad, por lo que hay que promover su apertura para
otras actividades que contribuyan a elevar el nivel educativo de la poblacin y el
desarrollo de la cultura local. Es preciso, fnalmente, producir materiales didcticos
a partir de la realidad de los grupos de escuelas rurales, no slo en funcin de su
92
realidad, sino tambin por lo que signifca trabajar con alumnos de diferentes
edades y niveles de aprendizaje.
(iii) Gnero. Las polticas educativas han de incluir un enfoque de gnero en todas las
etapas educativas: diseo de objetivos, currculo, estrategias y materiales educa-
tivos. Los pases tienen que desarrollar mecanismos de seguimiento para evaluar
continuamente la introduccin del enfoque de gnero en la educacin, defniendo
indicadores que permitan identifcar los avances y difcultades y revisar las estra-
tegias adoptadas. Segn los contextos, los mecanismos de seguimiento pueden
tomar diversas formas, institucionales a nivel ministerial o intersectoriales.
(iv) diferencias individuales. Cada persona tiene diferentes capacidades, motivaciones,
intereses y ritmos de aprendizaje, que hacen que este proceso sea nico e irrepetible.
La atencin a estas diferencias, que se dan en el interior de cualquier colectivo,
supone personalizar las experiencias comunes de aprendizaje, adaptando el currculo
y la educacin a las necesidades de cada uno, utilizando una variedad de estrategias
de enseanza y de evaluacin y usando materiales diversos. La preparacin de los
docentes para trabajar con grupos diversos constituye un imperativo para romper
con la enseanza transmisora, que es una de las causas que genera difcultades de
aprendizaje y de participacin.
(v) necesidades educativas especiales. Por ser el sector ms excluido es urgente
lograr el pleno acceso de estas personas a la educacin y fortalecer los procesos de
integracin a la escuela comn, creando las condiciones para que sta sea capaz
de atender sus necesidades de desarrollo y aprendizaje, proporcionando recursos y
profesionales de apoyo que colaboren con los docentes en su atencin. La progresiva
transformacin de los centros de educacin especial en centros de recursos para
las escuelas comunes puede contribuir a lograr tal objetivo. Es esencial, asimismo,
contar con informacin relevante que permita la toma de decisiones de polticas
educativas en relacin con este colectivo, tanto en lo que se refere al acceso y
a la continuidad de estudios, como a sus logros de aprendizaje, ya que no suelen
estar considerados en los procesos de evaluacin estandarizada ni en los estudios
sobre la calidad de la educacin.
4. enfatizar las polticas destinadas a garantizar la inclusin
El problema ms importante que enfrenta la regin no es tanto el acceso, sino la
permanencia en el sistema educativo. En el captulo anterior, se sealaba que la prdida de
recursos fnancieros a causa de la repeticin poda estimarse en alrededor de , mil millones
de dlares anuales (UNESCO, 2007a) del total de los recursos destinados a la educacin p-
blica en la regin. Esta prdida de recursos es inaceptable considerando que no hay evidencia
consistente que permita sostener que la repeticin mejora los aprendizajes; y, por el contrario,
la evidencia muestra que contribuye a la desercin.
Existen experiencias educativas en las que no hay repeticin, porque los nios van
progresando segn su propio ritmo y nivel de aprendizaje. Del mismo modo, en algunos
pases se ha eliminado la repeticin, al menos en los primeros grados. Aunque esto no es una
solucin, pues muchas veces los alumnos van pasando de grado sin adquirir las competencias
ms bsicas que les permitan seguir aprendiendo.
La repeticin y desercin suelen ser la consecuencia de no atender debidamente las
necesidades individuales de aprendizaje, que terminan convirtindose en difcultades a causa
de una enseanza inadecuada. La falta de pertinencia de las experiencias educativas para los
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alumnos que provienen de culturas distintas a la escolar o que tienen necesidades educativas
especiales, excluye a muchos de las oportunidades educativas.
Revertir esta situacin requiere llevar a cabo un conjunto de acciones que superan al
sector educativo, debido a que los alumnos llegan en situacin muy desigual a la escuela. A
la educacin y a las escuelas les corresponde reducir o eliminar las condiciones del sistema
escolar que impiden la igualdad en el acceso a los conocimientos. Pero, al mismo tiempo, es
preciso desarrollar polticas econmicas y sociales que aborden las causas que generan la des-
igualdad de origen de los alumnos, como las estrategias orientadas a mejorar las condiciones
de vida de los estudiantes: programas de salud, alimentacin escolar, generacin de actividades
productivas y microcrditos.
En lo educativo, algunas acciones a desarrollar son las siguientes:
(i) dar prioridad en el acceso a los programas de educacin y cuidado de la
primera infancia a los nios y nias en situacin de vulnerabilidad para com-
pensar lo ms tempranamente posible su situacin de desigualdad. Las diferentes
polticas de equidad que se desarrollan en la regin no estn teniendo el impacto
deseado en lograr mejores resultados de aprendizaje en los alumnos, porque stos
llegan en condiciones muy desiguales a la escuela.
Junto con la poltica de entregar recursos adicionales a las escuelas y programas
que ms los necesitan, resulta imprescindible considerar otros mbitos de la accin
pblica destinados a prevenir las exclusiones. En este sentido, las polticas men-
cionadas para las poblaciones rurales y originarias, adems de tener un fn en s
mismas en lo referido al ejercicio de derechos, tambin cumplen un rol preventivo
de las exclusiones.
(ii) escuelas con aulas diversifcadas, en las que los docentes tengan la capacidad
de ir administrando situaciones de aprendizaje adaptadas a las necesidades espe-
cfcas de pequeos grupos y de alumnos individuales, respetando sus ritmos de
aprendizaje. Tambin es necesario contar con equipos de profesionales actuando al
unsono con un mismo grupo y una mayor divisin tcnica del trabajo en las aulas
con profesores, asistentes, profesores de apoyo o alumnos de pedagoga en prctica.
Los problemas a resolver para ir generalizando modelos de este tipo son varios: la
capacidad tcnica de los docentes para trabajar las aulas diversifcadas; aulas muy
numerosas que difcultan el trabajo individual y en grupos; y escasez de materiales
que impide que puedan ser utilizados por los diversos grupos simultneamente.
(iii) sistemas de apoyo para la identifcacin y atencin de las difcultades de
aprendizaje. Otra medida de carcter preventivo es el desarrollo de sistemas de
apoyo que puedan colaborar con las escuelas y programas en la identifcacin y
atencin precoz de las difcultades de aprendizaje de los alumnos, que suelen ser
consecuencia de una mala enseanza. La mayora de los pases cuenta, en mayor
o menor medida, con profesionales que pueden desarrollar esta funcin: equipos
interdisciplinarios, psiclogos, docentes de educacin especial, terapeutas de len-
guaje, trabajadoras sociales u orientadores. Algunos estn incorporados de manera
permanente en la escuela, otros atienden varias escuelas de manera itinerante y
otros actan desde una perspectiva sectorial.
Un sistema de apoyo efectivo es aquel que combina la existencia de centros de
recursos sectoriales con apoyos fjos en aquellas escuelas cuya poblacin escolar
tiene mayores necesidades, involucrando tambin la participacin de otros sectores
como salud y bienestar social. En la medida que se va transformando la pirmide
poblacional, un determinado nmero de docentes se puede reconvertir en pro-
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fesionales de apoyo y ser destinados a aquellas escuelas que ms los requieran.
En otros casos, ser necesaria la participacin de profesionales especializados que
puedan colaborar con docentes y familias para que sean cada vez ms capaces de
dar respuesta a las necesidades de sus alumnos e hijos.
(iv) Una laptop por alumno como recurso educativo para el aprendizaje y la equi-
dad. Una nueva ventana de oportunidad se est abriendo en materia de uso de las
tecnologas de informacin para la educacin pblica en los pases de la regin.
sta tiene que ver con la aparicin de las computadoras de bajo costo, conocidas
como OLPC (por sus siglas en ingls: One Laptop per Child), junto con la disemi-
nacin comercial de los sistemas de comunicacin por microondas y cable, para
telfonos celulares, TV e Internet
2
. Las polticas pblicas en educacin deberan
tener como horizonte de mediano plazo lograr una computadora por alumno a fn
de mejorar la calidad de los aprendizajes, priorizando las escuelas localizadas en
las zonas urbanas y rurales de menor desarrollo, con el fn de contribuir a cerrar la
brecha digital. Para esto, se deben hacer las inversiones necesarias, tanto para la
adquisicin de los equipos como para la instalacin de sistemas de comunicacin
apropiados en dichas zonas.
5. distribucin equitativa de recursos para una escuela pblica
gratuita y de calidad para todos
Los esquemas actuales de fnanciamiento y de gestin de los recursos pblicos destina-
dos a la educacin muestran serias limitaciones, que es preciso enfrentar para asegurar el de-
recho de todos a una educacin de calidad. Esto implica acciones en los siguientes terrenos:
(i) En primer lugar, asegurar los recursos necesarios para dicha garanta del derecho.
Esto supone, por su parte, desarrollar investigaciones que permitan determinar
costos unitarios que se correspondan con la diversidad de situaciones existentes
a efectos de contar con estimaciones certeras de necesidades y, con ello, poder
superar esquemas de asignacin basados casi exclusivamente en los compor-
tamientos pasados. Asimismo, hace necesario movilizar las distintas fuentes de
recursos disponibles, previniendo los potenciales efectos perversos que esto pueda
tener sobre la equidad, y aumentar la prioridad asignada a la educacin en los
presupuestos pblicos.
Debe tenerse presente que el gasto pblico representa el grueso del fnanciamiento,
lo que hace insoslayable abordarlo como el elemento crtico. Esto implica consi-
derar que las polticas en favor de la educacin no pueden descansar en proyec-
tos o programas especfcos de corta duracin y de peso relativo marginal en el
presupuesto del sector y que han tendido a desarrollarse a partir de estructuras
organizativas paralelas a las regulares con impactos negativos sobre el necesario
fortalecimiento institucional, sino que es necesario movilizar el conjunto del
fnanciamiento pblico para que el Estado cumpla su rol garante del derecho. Esto
tiene implicaciones sobre los regmenes de distribucin territorial actuales as como
sobre la regulacin laboral vigente, que es necesario encarar desde el convenci-
miento que una redistribucin equitativa de los recursos pblicos en funcin de las
necesidades de los estudiantes y de los contextos es imprescindible para responder
2 El incremento de ofertas de empresas de telecomunicacin ha reducido costos y diseminado las seales en zonas
rurales alejadas. El siguiente paso, indispensable para sacar provecho educacional a las inversiones realizadas en
telecomunicaciones, es instalar (iluminar) sistemas de redes locales inalmbricas (conocidas como Wi-Fi) para
conectar las computadoras porttiles.
95
a la diversidad y garantizar as la existencia de una escuela pblica gratuita que
brinde una educacin de calidad a todos. La redistribucin con equidad no es un
tema que viene por aadidura a las polticas de fnanciamiento, sino que debe
estar en el centro de la defnicin de stas.
(ii) En conexin con lo anterior, la condicin de gratuidad de la escuela pblica
necesita ser seriamente considerada. El concepto que equipara gratuidad slo a
la ausencia de aranceles, resulta claramente insufciente y tiene efectos funestos
sobre la equidad. Se requiere identifcar y analizar las diversas necesidades de las
personas y cules son los costos diferenciados de una educacin de calidad. Este
es un elemento clave a considerar, para que los costos directos, indirectos y de
oportunidad sean adecuadamente ponderados a la hora de defnir qu signifca
gratuidad plena en cada caso. ste, adems, es un terreno en el que la regulacin
y supervisin estatal resulta imperativa para prevenir situaciones arbitrarias.
Para asegurar los niveles de asignacin necesarios es preciso mejorar tambin la
efciencia actual del gasto. La situacin actual tiene impactos negativos de importan-
cia sobre el volumen de recursos disponibles, sobre las trayectorias educativas y, por
ltimo, sobre la legitimidad de demandar mayores recursos. Las mejoras sustantivas
en la efciencia son un imperativo que no puede seguir posponindose.
(iii) Un tercer campo de actividades consiste en crear una gran pacto nacional por la
educacin que permita incrementar los recursos asignados al sector, tanto por la va
de la asignacin como por la del incremento de los recursos pblicos a travs de
un pacto fiscal (CEPAL, 998)-, as como impulsar las transformaciones necesarias
en los aspectos normativos y regulatorios que introducen rigidez e inefciencia y
que, por lo mismo, socavan la prestacin del servicio educativo.
Lo anterior implica defnir con precisin la manera cmo las polticas de fnancia-
miento han de conducirse de cara a las transformaciones de la gestin mencionadas
en el punto anterior. Cules son los roles especfcos que cada mbito de la gestin
estatal juega en la asignacin y posterior ejecucin de los recursos pblicos?
Particular atencin debe prestarse al ajuste en la distribucin de la inversin pblica
entre los diferentes niveles educativos. La oportunidad que brinda la situacin
demogrfca junto con los progresos alcanzados en la educacin primaria debe ser
intensamente aprovechada. Al mismo tiempo, un mayor desarrollo de esquemas
de crdito para estudios de educacin superior puede permitir un incremento de
los recursos pblicos necesarios en los niveles anteriores, en especial en aquellos
obligatorios y en la educacin pre-escolar, por su inmensa importancia para la
equidad.
6. mejorar el balance en la asignacin de tareas y
responsabilidades entre los diferentes niveles de gestin,
fortaleciendo el protagonismo de los actores locales
Los sistemas educativos han sido construidos y operan mayoritariamente con base a
esquemas de gestin centralizados, en los que las instancias centrales (nacionales y/o estaduales
o provinciales) deciden sobre los aspectos sustantivos de la operacin del sistema, mientras
que las instancias intermedias y locales (incluyendo a los propios centros y comunidades
educativas) juegan roles pasivos centrados en la implementacin de las decisiones tomadas
en los niveles superiores del sistema.
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Estos esquemas no han podido asegurar que los diversos actores acepten decisiones
ajenas de la manera esperada. Esto no es un problema operacional, sino que revela la propia
naturaleza compleja de los asuntos humanos, especialmente cuando se trata de escalas como
las implicadas en los sistemas educativos gran nmero de instituciones educativas con
innumerables personas involucradas en cada espacio local, donde se juegan los procesos de
aprendizaje y desarrollo de los estudiantes.
Cada escuela es un mundo de diversidad, y los sistemas educativos se componen de un
nmero inmenso de estos mltiples y diversos mundos, lo que hace imposible que los gestores
centrales puedan conducirlo de manera nica hasta en sus ms mnimos detalles, confando en
esquemas de ingeniera social irrealizables. El costo principal de estas polticas es, justamente,
los problemas de implementacin, ya que los agentes locales comprueban su desajuste con
las realidades especfcas.
La solucin a este tipo de problemas pasa por liberar y estimular las capacidades de las
personas implicadas y no por limitarlas burocrticamente. El Estado regula el espacio en el que
los sujetos, en pleno ejercicio de su libertad y responsabilidad, desarrollan sus acciones. Ante
un sistema de la complejidad del educativo se requiere liberar las fuerzas vitales existentes, y
confar en las personas de un modo que, adems, contribuya a formar ciudadanos.
Es preciso pasar de un nfasis en polticas educativas nacionales o subnacionales que
han de implementarse a nivel local, a uno que tambin habilite a los actores locales para que
tomen las decisiones que afectan a las instituciones educativas, a partir de su propio cono-
cimiento y anclaje en la realidad de las personas a las que la escuela sirve. Es decir, combinar
estrategias de arriba-abajo y de abajo-arriba.
En los ltimos aos, se han verifcado esfuerzos destinados a dotar a las escuelas de
una mayor autonoma; sin embargo, han surgido difcultades que refuerzan la necesidad de
pensar en un mejor balance en la asignacin de responsabilidades y recursos entre los distintos
niveles de la gestin educativa.
Entre las difcultades centrales pueden mencionarse:
Autonoma sin los recursos materiales y tcnicos necesarios para la gestin. Esto
deriva en el abandono a su suerte de las instituciones educativas, las que, fnalmente,
dependen de los recursos que puedan movilizar en el plano local, de tal modo que
tienden a reproducirse las desigualdades sociales pre-existentes.
Atender las demandas del sistema para contar con docentes en las especiali-
zaciones en las cuales hay escasez: ciencias, educacin tcnica, educacin de
jvenes y adultos e idiomas extranjeros, entre otras.
Seguir trabajando para ampliar la evaluacin de los alumnos no slo en las reas
instrumentales bsicas, sino tambin en todos los mbitos que se consideran
relevantes para el pleno desarrollo de su personalidad.