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EL MITO FISCAL
Razones para un debate
Gabriel Elorriaga Pisarik ngel de la Fuente Juan Jos Rubio GuerreroSantiago lvarez Garca Pascual Fernndez
FAES Fundacin para el Anlisis y los Estudios Sociales, 2012 Ilustracin de portada y diseo: Paloma Cuesta
ISBN: 978-84-92561-18-6 Depsito Legal: M-35427-2012 Impreso en Espaa / Printed in Spain
Actividad subvencionada por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte
NDICE
INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. NACIN Y SOLIDARIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Gabriel Elorriaga Pisarik
2. CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? . . . . . . . . . . . . 25 El dficit fiscal cataln en perspectiva

ngel de la Fuente
3. EL MITO DEL EXPOLIO FISCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Juan Jos Rubio Guerrero Santiago lvarez Garca
4. LA BALANZA FISCAL DE CATALUA 2006-2009 . . . . . . . 65 Anlisis del estudio de la Generalitat de Catalua

Pascual Fernndez
INTRODUCCIN
Cuando repasamos el debate poltico de los ltimos aos en torno

a la redistribucin de la renta lo primero que salta a la vista es una constante voluntad de falsificacin por parte de algunos. En demasiadas ocasiones se pretende presentar como realidades objetivas e indeseables lo que son meras consecuencias de la vigencia de valores o principios ampliamente aceptados. En otras, se lanzan soflamas reivindicativas que pretenden encubrir fracasos de gestin o aspiraciones secesionistas. Pocas veces se escuchan con claridad las razones de fondo, que no son otras que aquellas que permitiran establecer cunta redistribucin es deseable y entre quines debe fluir . Gabriel Elorriaga
Este prrafo, tomado de una de las colaboraciones que componen este libro, resume de forma certera el trasfondo intelectual que ha llevado a FAES a presentar este trabajo en respuesta a la exigencia de modificacin del rgimen de financiacin de la Comunidad Autnoma de Catalua, promovida por el Gobierno de la Generalitat, conocida como Pacto Fiscal y aprobada por el Parlamento de Catalua el pasado mes de julio.
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EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE
Con esta compilacin de ideas, FAES pretende contribuir al debate desde sus cimientos. Es decir, no es motivo de este libro entrar a valorar la profunda revisin de preceptos constitucionales que incorpora la propuesta del Gobierno de la Generalitat. No valoramos en este trabajo la magnitud de la solidaridad entre los espaoles, ni sus condiciones, ni sus lmites. No valoramos tampoco los privilegios explcitos que reclama la Generalitat y que dimanaran de su pretendida relacin bilateral con el Estado. Tampoco entramos a discutir la reforma del actual modelo de financiacin autonmica. Como reza el ttulo de este trabajo, el objetivo de FAES no es otro que aportar razones para el debate acerca del dogma en que el nacionalismo cataln pretende sostener su frgil posicin. Es decir, el presunto maltrato fiscal que padecen los ciudadanos catalanes en el actual modelo de Estado, del que se infiere la urgencia de alterar el sistema de financiacin de Catalua, como primera etapa, y de avanzar luego por la senda del soberanismo, como un empeo ineludible tras tantos aos de injusticia. Este Mito Fiscal ha acabado calando e impregnando el imaginario colectivo en Catalua, posiblemente ante la incomparecencia de argumentos que lo desmintieran. FAES agradece a Gabriel Elorriaga, ngel de la Fuente, Juan Jos Rubio, Santiago lvarez y Pascual Fernndez sus contribuciones a este debate. Desde distintos ngulos histrico, poltico, econmico, metodolgico e internacional ponen a disposicin del pblico argumentos que cuestionan el rigor, el fundamento y, en definitiva, las razones que subyacen a las propuestas del Gobierno de la Generalitat.
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1 NACIN Y SOLIDARIDAD
Gabriel Elorriaga Pisarik
Diputado por Madrid. Del Patronato de la Fundacin
Se suele decir que los economistas cuando describen la realidad actan como cientficos, cuando tratan de influir en ella formulan polticas econmicas, y cuando pretenden adivinar su evolucin futura se convierten simplemente en farsantes. La poltica econmica nunca puede juzgarse desde un punto de vista nicamente cientfico, aunque debamos emplear el rigor de la ciencia para determinar las premisas sobre las que establecer los debates posteriores. La poltica econmica tiene siempre un fuerte contenido normativo en el que confluyen los hechos objetivos con los valores ms subjetivos. Solo asumiendo esta realidad es posible abordar una reflexin sobre la solidaridad interterritorial.
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El debate sobre la intensidad y el sentido de la accin redistributiva del sector pblico es siempre esencialmente poltico, porque la economa toma de la poltica los criterios de equidad. En nuestras democracias, son los sistemas de votacin y representacin los que permiten construir, de manera explcita o implcita, un ideal de justicia que conforma y se traslada a la poltica econmica. Cabe as plantearse si la progresividad del IRPF es excesiva o insuficiente; podemos debatir sobre el carcter ms o menos regresivo de la imposicin sobre el consumo; es opinable con qu intensidad debe operar un sistema de pensiones en tanto que mecanismo de redistribucin de rentas intra e intergeneracional, etctera. Impuestos y gastos pblicos descansan en unas determinadas ideas de justicia que forman una parte esencial del debate poltico. Entre nosotros, el debate ms intenso sobre las consecuencias de la accin pblica en la distribucin de las rentas se ha planteado desde una perspectiva territorial. No es posible, honradamente, debatir sobre las cifras que arrojan las balanzas fiscales si previamente no hemos hecho explcitos cules son, desde nuestras respectivas perspectivas polticas, los criterios de solidaridad deseables. Cuando repasamos el debate poltico de los ltimos aos en torno a la redistribucin de la renta lo primero que salta a la vista es una constante voluntad de falsificacin por parte de algunos. En demasiadas ocasiones se pretende presentar como realidades objetivas e indeseables lo que son meras consecuencias de la vigencia de valores o principios ampliamente aceptados. En otras, se lanzan soflamas reivindicativas que pretenden en10
NACIN Y SOLIDARIDAD / GABRIEL ELORRIAGA PISARIK
cubrir fracasos de gestin o aspiraciones secesionistas. Pocas veces se escuchan con claridad las razones de fondo, que no son otras que aquellas que permitiran establecer cunta redistribucin es deseable y entre quines debe fluir. En apariencia, el debate que con ms radicalidad se plantea es el de si la contribucin de algunos territorios al sostenimiento de los gastos conjuntos es excesiva y debe ser limitada. Y para abordar esa discusin, dejando previamente establecido que no son las hectreas sino las personas quienes contribuyen con sus impuestos y reciben las prestaciones pblicas, el primer paso debe ser acudir a la norma bsica que articula nuestra convivencia como sociedad democrtica y tratar de extraer de ella algunas pautas iniciales. La Constitucin de 1978 cre un marco abierto y muy flexible para el acceso a la autonoma de las nacionalidades y regiones. Muchas veces se olvida que la Constitucin Espaola ni estableci que todo el territorio nacional tuviese que estar organizado en comunidades autnomas, ni dijo cules deban de ser estas, ni regul sus competencias ni la manera de financiarlas. Es decir, la Constitucin apenas concreta nada sobre nuestro modelo descentralizado de organizacin poltica al que llamamos Estado autonmico. Sin embargo, esta evidente laxitud constitucional qued firmemente enmarcada por unos fundamentos polticos muy ntidos. La soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado, proclama el artculo 1.2 de la Constitucin de 1978, para ms adelante reconocer y garantizar en su artculo 2 el derecho a la autonoma de las nacionalidades
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y regiones, as como la solidaridad entre todas ellas. Esa preocupacin por fijar la solidaridad como lmite de la autonoma regresa en el Ttulo VIII cuando se aborda la cuestin territorial de manera ms especfica. En el artculo 138 se coloca al Estado como garante de la realizacin efectiva del principio de solidaridad entre las distintas comunidades, se fija como objetivo a perseguir el equilibrio entre las diversas partes del territorio espaol y se prohbe que los Estatutos de Autonoma puedan implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales. No son estas las nicas referencias, pero son ms que suficientes para mostrar que nuestro marco constitucional hace de la solidaridad interterritorial un lmite absoluto a la autonoma poltica de las comunidades. Pero, al mismo tiempo, este conjunto de previsiones constitucionales tambin nos indica que el debate sobre la solidaridad entre los territorios, y no solo entre las personas, debe ser plenamente aceptado. En cualquier sistema poltico la nacin constituye la comunidad poltica fundamental y, en consecuencia, esa definicin de nacin es la que establece cules son los vnculos principales de solidaridad entre todos sus integrantes, entre los compatriotas. En todos los pases de nuestro entorno la equidad financiera del sector pblico tiene una caracterstica comn, tanto los tributos como los gastos impulsan la redistribucin de renta entre los ciudadanos, y se aplican por igual a todos ellos. La estructura de los ingresos es progresiva, es decir, contribuye a financiar los gastos con mayor aportacin proporcional de aquellos que manifiestan mayor capacidad tributaria, bien sea por obtener ms rentas, porque poseen patrimonios ms valiosos o porque consumen ms. Y, del lado
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del gasto, la universalizacin de los servicios pblicos bsicos, y la atencin prioritaria a las situaciones de mayor necesidad propia de cualquier sociedad moderna genera un potente efecto redistributivo. Es decir, si se recauda ms entre aquellos que ms tienen y se gasta ms en aquellos que ms lo necesitan, necesariamente el conjunto de la actividad financiera pblica produce efectos redistributivos. En el caso espaol, este efecto redistributivo del conjunto de la actividad financiera pblica viene exigido tambin por un mandato constitucional. La progresividad del sistema impositivo y la necesidad de una asignacin equitativa de recursos pblicos estn establecidas expresamente en el artculo 31 de la Constitucin. Mientras, su artculo 40 seala que los poderes pblicos promovern las condiciones favorables para una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa, en el marco de una poltica de estabilidad econmica. De nuevo podemos advertir que la Constitucin expresamente quiere abordar la solidaridad tanto desde la perspectiva subjetiva como desde la territorial. Si tomamos una comunidad autnoma cualquiera y medimos la diferencia entre los impuestos pagados por sus residentes y el gasto pblico all realizado, y dejando a un lado todos los problemas metodolgicos existentes para la determinacin de esas cifras, obtendremos un saldo que nos indicar cul es su capacidad contributiva y cules son sus necesidades de gasto relativas. Esto es lo que, bsicamente, nos aporta una balanza fiscal. En una regin menos desarrollada econmicamente que otras, los impuestos pagados son proporcionalmente menores,
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mientras que sus necesidades son iguales o superiores. En sentido inverso, en una regin ms prspera, resulta completamente natural la aparicin de una balanza fiscal negativa, puesto que la progresividad del sistema tributario obliga a sus residentes a contribuir ms que proporcionalmente al sostenimiento de los gastos pblicos y, probablemente, las necesidades de sus residentes son menores que las de los ciudadanos de otras regiones. Bien es cierto que a diferencia de los tributos, que se exigen de manera sustancialmente idntica a lo largo y ancho del territorio espaol, los recursos per cpita atribuidos por el sistema de financiacin difieren significativamente por territorios. Una explicacin precisa de las razones que explican esas disparidades permitira entender mejor los criterios de equidad implcitos en el modelo vigente. Lamentablemente, lejos de ser claras y transparentes, muchas de las reglas actualmente en vigor se caracterizan por su complejidad y opacidad, lo que dificulta en gran medida un debate poltico ordenado. De este modo, la redistribucin entre las personas trae como consecuencia, necesariamente, un constante reequilibrio de rentas entre los territorios. Este efecto redistributivo de la actividad financiera del Estado, visto desde una perspectiva territorial, no es una consecuencia en absoluto indeseada de su actuacin, muy al contrario, es precisamente el resultado natural de los objetivos perseguidos por los sistemas financieros pblicos; por el nuestro y por los de todos los pases de nuestro entorno. Espaa es un pas con una distribucin de renta bastante equitativa y, con seguridad, la intervencin financiera del sector
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pblico ha tenido un efecto compensador y moderador en la aparicin de disparidades significativas de renta entre las regiones. En este punto, posiblemente no se ha valorado lo suficiente la importancia de los cuantiosos recursos recibidos de la Unin Europea y, sobre todo, las consecuencias de su prxima desaparicin. A lo largo de las ltimas dcadas se ha producido un fuerte proceso de convergencia entre Espaa y el resto de los pases europeos que, sin embargo, apenas ha ido acompaado de reduccin alguna de las diferencias internas. A pesar de que los cuantiosos fondos estructurales europeos durante ms de quince aos se han concentrado en las regiones menos favorecidas, y aun siendo evidente que se han multiplicado la cantidad y calidad de sus infraestructuras fsicas, nada de eso ha servido para aproximar las disparidades de renta entre las comunidades autnomas espaolas, aunque posiblemente hayan contribuido decisivamente a contenerlas. En buena lgica, a partir de ahora deberan ser los recursos presupuestarios nacionales los que soportasen en mayor medida estas polticas de reequilibrio regional interno pero, como resulta evidente, el debate poltico parece ir en la direccin exactamente opuesta. Aunque abundan los planteamientos espurios para tratar de limitar la solidaridad interterritorial, tambin existen razones legtimas que permitiran argumentarla. Una poderosa razn puede encontrarse en la necesidad de reforzar las estrategias de salida de la crisis. Es de sobra conocido que la redistribucin y la eficiencia econmica suelen estar habitualmente reidas. Impuestos altos y fuertemente progresivos distorsionan la asignacin de recursos, del mismo modo que determinadas polticas de gasto pueden introducir incentivos econmicos indeseables.
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Para estimular una asignacin ms eficiente de recursos, un paso imprescindible para ganar competitividad sera bajar los impuestos y reducir su progresividad, de la misma manera que sera deseable descargar los presupuestos pblicos de infinidad de gastos improductivos. Cualquiera de estas medidas tendra un impacto directo en la redistribucin territorial de rentas. Pero ms all de lo anterior, es tambin cierto que el crecimiento econmico tiende a concentrarse territorialmente dentro de un mismo pas. Francia, Italia o el Reino Unido son claros ejemplos de cmo la actividad econmica se fija en torno a polos geogrficamente muy localizados; las razones son bsicamente de eficiencia. Los inversores, las empresas, obtienen una clara ventaja al estar situados en conurbaciones bien comunicadas donde abundan los recursos cercanos y en competencia, lo que les garantiza suministros de bienes y servicios abundantes y ms baratos. Desde esta perspectiva, la redistribucin financiera entre territorios ms aun en pases muy extensos y con baja densidad de poblacin, como es el caso de Espaa puede llegar a suponer un freno al crecimiento conjunto, tanto ms cuestionable cuanto ms severa sea la intensidad de la crisis econmica. La manida metfora de la locomotora, donde algunas regiones o industrias tractoras llevan hacia el crecimiento a otras menos pujantes, es muy inexacta pero deja traslucir algo bastante cierto: cuando escasean los recursos resulta conjuntamente ms til invertirlos donde ms rentables puedan ser. Por ltimo, no cabe obviar una cuestin. Cuando los flujos de solidaridad interterritorial se mantienen a lo largo del
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tiempo deben estar sometidos a mecanismos eficaces de medicin de resultados. La deseable existencia de recursos presupuestarios especficamente dirigidos a estimular el crecimiento equilibrado de las distintas regiones no puede nunca convertirse en la excusa perfecta para tapar la mala administracin de los fondos pblicos por parte de algunos gobernantes. La constante rendicin de cuentas, con informacin clara y evaluacin rigurosa, ha de ser la contrapartida imprescindible de la solidaridad. Visto todo lo anterior, es claro por qu el debate sobre el reparto espacial de los recursos financieros es, desde muchos puntos de vista, el ms comn en todos los pases donde existe una distribucin territorial del poder poltico. Entre nosotros, sin embargo, la reclamacin lanzada por el nacionalismo cataln en los ltimos tiempos, y los trminos en los que se est planteando, tiene poco o nada que ver con las reflexiones que hasta aqu hemos realizado. Desde 1986, la financiacin de las comunidades autnomas de rgimen comn ha estado regulada por una serie de acuerdos del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, un rgano en el que estn representadas todas las comunidades autnomas y la Administracin General del Estado. Los sucesivos Gobiernos catalanes han sido no solo firmantes, sino generalmente los impulsores principales de sus contenidos. La participacin de las comunidades autnomas en el 15% de la recaudacin del IRPF, establecida por primera vez en 1993, fue la expresa cesin de un Gobierno socialista en minora a las demandas del presidente Pujol y cont con la fuerte oposicin del tambin
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socialista Rodrguez Ibarra, entonces presidente extremeo, entre otros. En 1996, el Gobierno del Partido Popular impuls un nuevo acuerdo que prevea la cesin de cierta capacidad normativa sobre algunos elementos esenciales de ese porcentaje. Fue el primer paso decidido hacia la muy reclamada corresponsabilidad fiscal y el protagonismo de la Generalitat qued tambin patente. Las comunidades autnomas entonces gobernadas por el PSOE rechazaron de plano este segundo acuerdo y optaron por mantenerse en el de 1993, al tiempo que recurran al Tribunal Constitucional la nueva norma por considerarla insolidaria. Por fin, en el ao 2001, se alcanz un acuerdo unnime en torno a un modelo que se present como definitivo y que llev a la retirada de todos los contenciosos jurdico-constitucionales que estaban pendientes de resolver. Recordar la reaccin de algunos partidos polticos catalanes tras el acuerdo alcanzado hace apenas una dcada resulta hoy clave para entender el origen de su postura actual en torno al pacto fiscal. El manifiesto entusiasmo del Gobierno convergente de la Generalitat con el modelo de financiacin de 2001 le lanz a explotar la evidente contradiccin que se haba puesto de manifiesto entre la postura crtica del socialismo cataln y el respaldo unnime que el PSOE haba dado al pacto en toda Espaa. Pasqual Maragall, sin embargo, se vio con fuerza suficiente para marcar distancias con la direccin federal socialista y aprovechar as la oportunidad de aproximar su posicin a la de quienes seran sus futuros socios de gobierno en la Generalitat, los independentistas de la Esquerra Republicana de Catalunya. Sin duda, ese paso fue el elemento poltico ms importante para conformar el Pacto del Tinell, el Go18
bierno tripartito y, finalmente, el proyecto de nuevo Estatuto cataln. Para completar el cmulo de contradicciones, en el ao 2009 el Gobierno tripartito encabezado por el socialista Montilla alcanz un nuevo acuerdo de financiacin con el de Rodrguez Zapatero. Fue en ese momento cuando Convergencia i Uni dio paso a un nuevo argumento que centrara su campaa electoral en 2010. Un mes antes de las elecciones, Artur Mas public un artculo donde se hacan explcitos los fundamentos de sus diferencias, que no eran econmicos sino polticos. Puesto que a CiU le haba correspondido gestionar las finanzas de la Generalitat durante la mayor parte del tiempo transcurrido desde su restauracin en 1977, y que tambin era CiU quien haba pactado casi todos los modelos de financiacin a lo largo del tiempo, hubiese resultado absurdo intentar desvincularse de las consecuencias de sus propios actos. Invocaba Mas a quien fue presidente de Convergencia, Ramn Trias Fargas, en la siguiente frase: Los entes autonmicos deben gozar de una parte de la soberana fiscal originaria y completa dentro de su mbito, como la del Estado. Debemos poder negociar con el Estado de t a t. Eso deca Ramn Trias en 1978, en el marco del debate constitucional. Lamentablemente, Trias Fargas no consigui su propsito, aada con melancola el actual presidente de la Generalitat. Este debate, que estaba vigente en 1978, y que qued entonces aparentemente superado, es el mismo que se pretende reabrir hoy. No gira sobre la redistribucin ms adecuada de la renta, sino sobre dnde se sita la soberana fiscal originaria. La cuestin qued claramente resuelta en la Constitucin, cuyo artculo 157.3 reserva a una ley orgnica (la conocida Ley de Fi19
nanciacin de las Comunidades Autnomas, LOFCA) la regulacin de las condiciones para el ejercicio de las competencias financieras de las comunidades, la de establecer impuestos o endeudarse, entre otras. Es en las Cortes Generales, por lo tanto, donde descansa incuestionablemente la soberana originaria y completa en materia financiera, y es por tanto all donde debe residenciarse cualquier discusin sobre este tema. De forma an ms clara, el actual presidente de la Generalitat en su discurso de investidura pronunciado en los ltimos das de 2010 hablaba ya explcitamente de un proceso de transicin nacional hacia la consolidacin del derecho a decidir. Y ms adelante aada: Yo quiero hacer una transicin nacional como se hizo una transicin en 1978. Pues en esa transicin nacional que queremos ahora hacer en Catalua, hacia la consolidacin del derecho a decidir, hay una primera etapa dice que es el pacto fiscal cataln. Es evidente que el pacto fiscal ha tenido, antes que nada, un sentido instrumental en la estrategia de Mas. Este es el debate poltico de fondo que trata de ser encubierto, en ocasiones, con otro discurso de corte ms pragmtico. La posicin a la que se ha visto arrastrada la sociedad catalana es la consecuencia de un juego profundamente irresponsable entre unas fuerzas locales obsesionadas por controlar el espacio poltico, una pugna en la que se han rebasado todas las barreras de la sensatez. El oportunismo y la inmediatez se han impuesto a la coherencia y a la prudencia, y los resultados no pueden ser ms desastrosos. Con todo, es fcil comprender que un partido expresamente independen20
tista, como ERC, ignore la Constitucin y sus implicaciones. Es bastante ms sorprendente que lo haga ahora uno de sus artfices, como es el caso de CiU, que habiendo hecho de la moderacin, el dilogo y un cierto sentido de Estado sus seas de identidad durante tres dcadas, renace ahora como una fuerza abiertamente soberanista y revisionista del proceso de Transicin democrtica. Pero, con diferencia, la mayor de las contradicciones se da dentro del partido socialista. Cuando se habla de dinero, los conceptos de igualdad y solidaridad, tan manoseados por el progresismo, exigen la previa definicin del grupo humano sobre el que se predican: igualdad de quines?, solidaridad entre quines? Cuando una fuerza poltica de mbito nacional critica por excesivas, o por escasas, las balanzas fiscales entre distintos territorios que integran una misma nacin, en principio, lo que debera estar manifestando es su discrepancia con la progresividad de la estructura de los impuestos, o con el alcance redistributivo del gasto. Sin embargo, desde el socialismo cataln durante mucho tiempo se ha considerado que avanzar progresivamente en la reduccin del dficit de su balanza fiscal era un objetivo prioritario. Como es obvio, para muchos socialistas catalanes el problema no son los efectos desincentivadores sobre la actividad privada causados por los impuestos, o si los gastos pblicos son tolerables o excesivos. Para muchos el problema simplemente radica en determinar quines integran una genuina comunidad poltica para limitar a ella el ejercicio de la solidaridad. Quienes niegan el carcter nacional de Espaa al tiempo que afirman la existencia de una nacin catalana llegan a la consecuencia natural de considerar que la
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solidaridad y la redistribucin se deben proyectar solo dentro de esta ltima. Este es el debate poltico de fondo, antes que ningn otro. Aunque desde el PSC se pretenda disfrazar, pedir el reconocimiento nacional de Catalua a partir de un trato bilateral preferente y proponer lmites a la solidaridad entre los espaoles residentes en unas u otras comunidades autnomas, son planteamientos que sitan a la izquierda espaola frente a la ms profunda de sus contradicciones. Les sobran buenas razones a los actuales dirigentes socialistas andaluces para poner pie en pared ante los planteamientos de sus colegas catalanes, pero confunden el destino de sus quejas cuando en lugar de reclamar a las puertas de Ferraz pretenden hacerlo en la calle Gnova. La retrica federalista que el partido socialista ofrece como solucin confunde ms que aclara, tanto porque no va dirigida a quien necesariamente es su interlocutor, el Partido Popular, como porque es un comodn en manos de oportunistas. Mientras el federalismo sea igualitarista cuando se habla en unos territorios y asimtrico cuando se hace en otros, lo nico que entendern todos los espaoles es que tras esa etiqueta no hay nada ms que la intencin de eludir un pronunciamiento claro. La responsabilidad de todos, socialistas y populares, es forjar acuerdos entre quienes podemos compartir una idea de Espaa, atentos a otras sensibilidades pero conjuntamente asentados sobre la base firme de una nacin comn. Pero antes, la responsabilidad de cada uno es poner orden dentro de su propia casa y generar los consensos internos imprescindi22
bles para afrontar un dilogo constructivo con los adversarios polticos. A partir de esas bases, todos los Gobiernos espaoles, socialistas o populares, se han sentado y se sentarn a dialogar sobre la manera ms adecuada de repartir las competencias, de distribuir los recursos disponibles de la manera ms justa o de buscar los consensos ms amplios para cualquier otro asunto. Pero lo que ningn Gobierno debera hacer nunca, cualquiera que sea su signo poltico, es dar cauce, y menos an satisfaccin, a las demandas que tan solo buscan la disgregacin del Estado y, en definitiva, la desintegracin nacional de Espaa.
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2 CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN?

El dficit fiscal cataln en perspectiva
ngel de la Fuente
Instituto de Anlisis Econmico (CSIC)
Una de las afirmaciones ms machaconamente repetidas por la prensa y por los polticos catalanes en estos tiempos de efervescencia independentista es que el expolio fiscal que sufre Catalua no tiene parangn en ningn lugar del mundo o al menos en ningn pas civilizado. Como muestra, valga un botn. En un artculo publicado hace unos das en La Vanguardia, mi buen amigo Germ Bel equiparaba a los territorios con dficits fiscales similares al cataln con los cisnes negros:
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no es imposible que se encuentre alguno, pero desde luego se tratara de un fenmeno muy raro. El artculo del profesor Bel reaviv en m una perplejidad recurrente. No termino de entender la facilidad con la que personas por lo dems muy sensatas sostienen o aceptan afirmaciones tan improbables como sta sin ofrecer o exigir evidencia medianamente consistente de que las cosas son como se dice. Una vez ms se comprueba que el fervor patritico tiene efectos curiosos sobre las reglas de la lgica y del buen hacer profesional, que quedan en suspenso siempre que se trata de defender la causa. La tesis del expolio sin parangn resulta en principio poco plausible porque ni el sistema impositivo y de proteccin social espaol ni nuestro modelo de financiacin territorial difieren de los existentes en los pases de nuestro entorno de una forma que haga presagiar un especial maltrato fiscal a Catalua en particular o a nuestras regiones ms ricas en general.
De qu dependen los saldos fiscales regionales?

En cualquier pas que presente disparidades territoriales significativas, la combinacin de impuestos crecientes en renta (no hace falta siquiera que sean progresivos) con un nivel de proteccin social razonablemente uniforme en todo el territorio generar importantes saldos fiscales, positivos en las regiones ms pobres y negativos en las ms ricas. Estos saldos sern ms abultados cuanto ms progresivo sea el sistema
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CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? / NGEL DE LA FUENTE
impositivo y cuanto mayor sea el peso del gasto de carcter redistributivo en la renta nacional. En los pases descentralizados, el sistema de financiacin de los Gobiernos subcentrales puede limitar el grado de redistribucin de la renta entre territorios, aunque solo en la medida en la que se viole la condicin de igual proteccin para todos, permitiendo a los territorios ms ricos disfrutar de una mejor financiacin que los dems. As pues, el saldo fiscal de una regin, en Espaa y en todos los pases de nuestro entorno, depender de su nivel de renta en relacin con el promedio nacional, del grado de progresividad territorial del patrn de gastos e ingresos del sector pblico (sobre el que puede tener un efecto importante el grado de nivelacin que caracterice al sistema de financiacin territorial) y del peso de este sector en la economa. Dnde se sita Espaa en trminos de estas caractersticas? Si excluimos a las regiones forales, tenemos un sistema de financiacin regional (muy caprichoso pero en promedio) bastante ms igualitario que el de los EE. UU. (donde no existe un mecanismo global de nivelacin) o incluso que el de Canad (donde se eleva a las provincias pobres hasta la media de financiacin por habitante, pero se permite que las ricas se mantengan por encima de esta referencia), pero no muy distinto en trminos de sus resultados del australiano o del alemn (que como el nuestro persiguen una nivelacin completa o casi completa), o de la situacin existente en Estados centralizados como Francia. Tambin es cierto que la inversin pblica de la Administracin Central espaola ha sido ms redistributiva de lo que hubiera sido razonable durante las ltimas dcadas. Sin embargo, no somos el nico pas que otorga un peso elevado a los obje27
tivos de cohesin territorial a la hora de planificar su inversin pblica y, en cualquier caso, el impacto de esta poltica sobre el grado de progresividad del conjunto del gasto estatal es limitado debido a su reducido peso presupuestario (en 2009 esta partida representaba solo un 7,6% del gasto total de la Administracin Central). Excluyendo una vez ms a los Estados Unidos, finalmente, Espaa presenta un nivel de gasto social comparativamente reducido y una presin fiscal significativamente por debajo de la media europea, factores ambos que tienden a limitar la redistribucin de la renta entre individuos y, por consiguiente, entre territorios. Teniendo en cuenta el conjunto de los factores en juego, cabe esperar que los dficits fiscales de las regiones ricas espaolas (excluyendo a las forales) sean mayores que los de territorios similares en Estados Unidos y posiblemente en otros pases anglosajones, pero no que los de sus homlogas en la Europa continental incluyendo ciertamente a una Alemania en la que, por mucho que se repita lo contrario en la prensa catalana, no existe lmite legal alguno al tamao de los dficits fiscales de los estados federados, ni ninguna combinacin de normas que genere un resultado equivalente. Lo dicho hasta el momento no demuestra nada, pero s debera ser suficiente para que la carga de la prueba recayese sobre el que afirma la excepcionalidad del saldo fiscal cataln y no sobre el que la cuestiona. Y sin embargo es al revs: es al acusado a quien se le exigen pruebas de su inocencia. Sobre quin recae la carga de la prueba tendra muy poca importancia si contsemos con buenos datos, pero no es el caso. No existen o al menos yo no he encontrado datos ho28
mogneos que permitan hacer comparaciones vlidas entre el saldo fiscal de Catalua y el de territorios de renta relativa similar en Francia, Alemania o Suecia. Lo que s he encontrado con la ayuda del artculo de Germ son datos norteamericanos. Por lo dicho ms arriba, est claro que esta informacin no es la referencia ideal a la hora de valorar la situacin catalana. Pero aun as, la comparacin resulta muy instructiva. Una vez se corrige por la diferencia de tamao entre las Administraciones Centrales espaola y norteamericana, la situacin catalana no tiene nada de extraordinario lo que refuerza mi conviccin de que la comparacin con otros pases europeos revelara una situacin muy distinta de la que los nacionalistas nos presentan como una verdad revelada.
El caso norteamericano
Los datos que se utilizan en lo que sigue provienen de la Tax Foundation (vase Dubay, 2006 y Tax Foundation, 2007). Apoyndose en informes oficiales del Gobierno americano y en un modelo propio de incidencia impositiva, esta organizacin publicaba hasta hace unos aos un desglose por estados de los ingresos y los gastos federales utilizando criterios de imputacin muy similares a los que sigue la Generalitat (2012) para construir sus estimaciones preferidas del saldo fiscal (por el mtodo del flujo monetario y corrigiendo por el dficit presupuestario estatal). Para cada ao entre 1981 y 2005, en esta fuente se ofrece una estimacin del volumen total de impuestos federales (incluyendo las cotizaciones a la Seguridad Social) que soportan los residentes de cada Estado miembro
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de la Unin, y del gasto federal que vuelve al mismo con un criterio de caja. Tras ajustar al alza los ingresos tributarios para neutralizar los efectos del dficit presupuestario federal, la Tax Foundation calcula tambin la tasa de retorno de cada Estado, definida como el gasto federal que se realiza en el mismo por cada dlar de impuestos federales soportados1. Este ratio nos proporciona un indicador de lo bien o mal tratado fiscalmente que est cada territorio en trminos relativos. A diferencia del saldo fiscal medido como fraccin del PIB, la tasa de retorno es independiente del tamao del sector pblico y permite por lo tanto comparaciones vlidas entre pases tan distintos como Estados Unidos y Espaa. El Grfico 1 muestra la relacin existente entre la tasa de retorno de cada estado americano y su renta per cpita relativa (al promedio del pas) con datos de 2005, que es el ltimo ao disponible. Como cabra esperar, la relacin entre ambas
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En principio, los impuestos federales se ajustan al alza de forma que su importe total coincida con el volumen observado de gasto federal, mantenindose constantes los pesos de los estados en la recaudacin total (Dubay 2006, p. 8). En la prctica, esto no ha debido de hacerse exactamente as, porque el ratio entre las tasas de retorno brutas y ajustadas por dficit vara ligeramente de un estado a otro, lo que no sera el caso si los ingresos brutos se multiplicasen por un factor de ajuste igual para todos los estados para neutralizar los efectos del dficit. Una posible explicacin es que lo que se mantiene constante a la hora de ajustar los ingresos al alza podran ser los pesos de los distintos impuestos en la recaudacin total y los pesos de los distintos estados dentro de la recaudacin de cada impuesto. Puesto que no estoy seguro del origen de la discrepancia y no tengo los datos necesarios para aplicar este segundo ajuste a los impuestos pagados por cada estado (lo que necesito hacer para poder calcular su saldo fiscal total), he rehecho por mi cuenta la correccin descrita (que es la que se utiliza en el caso de las balanzas fiscales de la Generalitat), lo que tiene efectos menores sobre los valores de la tasa de retorno pero no altera cualitativamente los datos.
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GRFICO 1. Tasa de retorno ajustada por el dficit federal versus renta per cpita relativa. Catalua en relacin con los estados de EE. UU.
2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
60 70 80 90 100 110 120 130 140
Renta per cpita relativa
Gasto por dlar de impuestos
Wyoming Nueva York CATALUA Nueva Jersey Connecticut
variables es claramente negativa. Aunque existen excepciones (que generalmente afectan a estados muy pequeos y con caractersticas muy particulares, como Alaska o Wyoming), la tasa de retorno decrece con la renta y tiende a situarse por encima de la unidad en los estados pobres y por debajo de esta referencia en los que tienen una renta per cpita superior a la media nacional (que presentan por tanto saldos fiscales negativos con el Gobierno Federal). En este segundo grupo, las tasas de retorno se sitan con frecuencia por debajo de 0,80. Esto es, utilizando la terminologa nacionalista tan en boga en los ltimos tiempos, el Gobierno Federal roba a estos estados ms de 20 centavos por cada dlar de impuestos que pagan.
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Qu pasa cuando aadimos Catalua al grfico? Como el lector puede apreciar, el cuadrado que representa al Principado (con datos del ltimo ao disponible, que es 2009) encaja perfectamente en el patrn que dibujan el grueso de los estados americanos. Con una renta per cpita relativa al promedio nacional similar a la que tienen Nueva York (NY) o Nueva Jersey (NJ), la tasa de retorno catalana se sita en un lugar intermedio entre las de los dos estados citados (vase el Cuadro 1). Es cierto, sin embargo, que el dficit fiscal cataln es mayor que el de cualquiera de los estados americanos, pero tampoco tanto: Nueva Jersey se queda solo un punto por debajo.
CUADRO 1. Indicadores de maltrato fiscal. Catalua versus algunos estados norteamericanos (% del PIB salvo la primera columna)
Igualando el tamao de la Administracin Central Dficit Gasto extra Gasto extra observado se distribuye se distribuye por poblacin como el observado -8,5% -3,5% -7,5% -6,0% -8,5% -6,0% -11,7% -11,8% -8,5% -6,0% -12,9% -10,3%
Tasa de retorno
Catalua (2009) Nueva York (2005) Nueva Jersey (2005) Connecticut (2005)
0,73 0,81 0,64 0,72
Nota: los datos de renta de los estados norteamericanos (Gross State Product) que se utilizan para normalizar sus saldos fiscales provienen del Bureau of Economic Analysis (2012).
En el Cuadro 1 he aadido tambin los datos del estado de Connecticut (CT) por ser el que el profesor Bel utiliza para concluir, de forma en exceso tajante y apresurada, que en EE. UU. no hay nada ni lejanamente parecido a la situacin de maltrato
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fiscal que sufre Catalua. Su afirmacin de que el dficit fiscal de este estado era inferior al 3% (en 2004) es correcta, pero se le olvida corregir por el dficit federal2. Tras la correccin, el dficit se eleva hasta un 5,4%, que se convierte en un 6% en 2005. El dato se mantiene siempre por debajo de su homlogo cataln, pero recurdese que estamos hablando de un pas en el que bsicamente no hay sanidad pblica (excepto para los muy pobres y los jubilados) y donde la educacin es generalmente una competencia local que se financia con un impuesto sobre la propiedad a nivel de municipio o incluso de barrio. Como ya se ha dicho, la principal razn por la que los dficits fiscales de los estados ricos de Norteamrica son inferiores al de Catalua tiene que ver con el tamao relativo de las Administraciones Centrales de EE. UU. y de Espaa, que a su vez refleja el grado de desarrollo del Estado de bienestar en los mismos. Mientras que el gasto de la Administracin Central espaola recogido en las balanzas fiscales que elabora la Generalitat representaba en 2009 un 30,6% del PIB espaol, el gasto federal que contempla la Tax Foundation solo supona en 2005 el 17,9% de la renta agregada americana. Las dos ltimas columnas del Cuadro 1 corrigen esta diferencia de escala de dos formas alternativas. En ambos casos he supuesto que el peso del gasto federal en el PIB aumenta hasta el nivel observado en Espaa y que la carga de los impuestos adicionales que se necesitan para financiar este incremento de gasto se reparte de la misma forma que los impuestos ya exis2
Sin corregir por este factor, el dficit fiscal cataln habra sido del 0,4% en 2009.
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tentes en 2005. La diferencia estriba en que en la tercera columna se supone que el gasto adicional se distribuye en proporcin a la poblacin de cada estado mientras que en la cuarta se mantiene constante la participacin observada de cada estado en el gasto federal de 2005. Con la correccin por tamao, el dficit de Nueva York se acercara mucho al cataln, aunque sin superarlo, mientras que los de Nueva Jersey y Connecticut se situaran holgadamente por encima del mismo. Los clculos precedentes han de interpretarse con precaucin. Si a los americanos les diera de repente por montar un sistema sanitario pblico a la europea y por aumentar enormemente su gasto en proteccin social, es imposible prever cmo se repartiran territorialmente los costes de los nuevos programas. Pero el ejercicio nos ofrece una referencia muy til: la de un hipottico Estado con un sector pblico de proporciones europeas (aunque algo por debajo de la norma), con un sistema de financiacin territorial no especialmente igualitario y con una estructura impositiva idntica a la de la Administracin federal americana, que seguramente no es la ms progresiva que se puede encontrar en la OCDE. Si en este contexto hipottico el dficit fiscal cataln no llama especialmente la atencin, resulta difcil pensar que pudiera hacerlo con datos reales de los pases de nuestro entorno ms inmediato.
Algunos datos para otros pases

El departamento de economa de la Generalitat ha publicado recientemente un estudio (Montasell y Snchez, 2012) en el
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que se pasa revista a algunas estimaciones de balanzas fiscales para otros pases. Este trabajo ha sido tambin utilizado para argumentar que el dficit fiscal cataln es probablemente superior a lo que sera razonable. Un ejemplo en esta lnea es el artculo de Xavier Vidal Folch en El Pas citado en las referencias. Aunque este autor no comparte en absoluto la tesis nacionalista del expolio, s observa que el saldo fiscal cataln parece ser relativamente elevado en comparacin con el que presentan las regiones ricas de algunos pases avanzados y sugiere que habra que buscar la forma de reducirlo. Aunque no haba visto el estudio de la Generalitat en el momento de escribir la primera versin de este trabajo, su lectura no cambia en absoluto mis conclusiones: no hay datos homogneos que permitan comparaciones vlidas con otros pases y la informacin que hay no sugiere para nada que Catalua sea un caso especial. En primer lugar, los datos que citan Montasell y Snchez no son homogneos. Como los propios autores destacan, existen diferencias metodolgicas importantes entre los distintos estudios que citan que dificultan las comparaciones entre pases. Por ejemplo, en el caso de Australia hay numerosas partidas sobre cuya distribucin territorial no existe informacin directa que se reparten por poblacin de una forma que, de haberse aplicado en el caso de Catalua, habra reducido su dficit fiscal en relacin al estimado por la Generalitat. Puesto que aqu se incluyen cosas tan importantes como las contribuciones al sistema de pensiones, el gasto en defensa (con la excepcin de los sueldos del personal militar), los intereses
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de la deuda y todos los gastos federales realizados en la capital nacional, dudo mucho que los resultados australianos sean comparables con las estimaciones existentes del dficit cataln por el mtodo del flujo monetario. En Blgica y Canad existen problemas similares, aunque menores, que obligan a imputar ciertas partidas de gasto e ingreso con indicadores cuestionables, lo que tambin dificulta su comparacin con los saldos regionales espaoles. A esto hay que aadir en el caso de Blgica el problema estadstico que supone la existencia de una importante masa de poblacin que trabaja en Bruselas pero reside en Flandes o en Valonia. Cuando la produccin total de la regin capital se divide por el nmero de residentes, ignorando los que trabajan all pero viven fuera, Bruselas aparece con enorme diferencia como la regin ms rica del pas. Pero puesto que buena parte de sus trabajadores ms cualificados viven fuera de su territorio y no pagan impuestos all, la capacidad fiscal de la regin es inferior a la media nacional. Se da as la paradoja de que una regin aparentemente muy rica presente un fuerte supervit fiscal. El problema se traslada, adems, en alguna medida a Valonia y a Flandes, cuya renta se subestima en una proporcin difcil de precisar, distorsionando as la foto y la lgica de los saldos fiscales entre los tres territorios. En segundo lugar, la mayora de los datos que se ofrecen en el estudio de la Generalitat no sugieren en absoluto que Catalua est especialmente maltratada una vez se tiene en cuenta su nivel de renta relativa al correspondiente promedio nacional. Con todas las cautelas que exige el prrafo anterior, aceptemos por un momento que Australia Occidental tiene en
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efecto un dficit fiscal de solo el 3,93% del PIB, tal como se afirma en el estudio citado en el trabajo de la Generalitat. Para valorar esta cifra hay que tener en cuenta que el ndice de renta per cpita relativa de este estado es de 107,7 (con el promedio australiano igual a 100). Comparndolo con Catalua (8,5% de dficit con un ndice de renta relativa de 116,4), yo dira que la situacin no es muy distinta: el dficit fiscal se come aproximadamente la mitad del diferencial de renta per cpita con la media nacional. Peor es la situacin de Ontario, que presenta un dficit del 2,33% del PIB con una renta per cpita relativa de 103,1. Y mucho peor an sera la de Flandes, con un dficit del 4,4% del PIB si fuese cierto que su renta por habitante es inferior al promedio nacional (tal como indicara un ndice de PIB per cpita de 99 si no se tiene en cuenta el problema apuntado ms arriba). La excepcin a la regla no sera por tanto Catalua, sino Alberta, que con un ndice de renta de 145 tendra un dficit fiscal de solo el 3,23% del PIB. Pero una vez ms conviene tener en cuenta las peculiaridades del territorio del que estamos hablando. En el PIB de Alberta pesa mucho una importante produccin petrolera que solo en parte se traslada a la renta personal de sus habitantes y por tanto a los impuestos federales entre los que no se encuentran los cnones sobre la explotacin de recursos naturales3.
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Por otra parte, el Gobierno de Alberta (2012) estima un dficit fiscal para la provincia en 2009 de 16.000 millones de dlares canadienses, lo que supondra un 6,64% del PIB con datos de Statistics Canada (2012). Un ajuste tentativo por el dficit federal que se deduce de las cifras de gasto y saldos netos por regiones que se ofrecen en el documento elevara esta cifra hasta el 8,2% del PIB provincial. Sin embargo, en esta fuente no se ofrece prcticamente ninguna informacin sobre la metodologa empleada, lo que impide hacerse una idea de hasta qu punto estas cifras pueden ser comparables con las catalanas (agradezco a Gerardo Gonzlez esta referencia).
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Conclusin
Catalua encaja perfectamente en el patrn de redistribucin territorial que se observa en Estados Unidos cuando la abstraemos del tamao de la Administracin Central y trabajamos con el gasto que vuelve a cada territorio por euro o por dlar de impuestos soportados. Esto hace muy difcil pensar que el saldo fiscal cataln pueda ser muy inferior al que presentan las regiones ricas de los pases de Europa continental, que generalmente cuentan con sectores pblicos mayores y ms redistributivos que el norteamericano. La limitada evidencia disponible para otros pases tampoco sugiere que Catalua est especialmente maltratada en trminos fiscales cuando se tiene en cuenta su renta relativa al promedio nacional. Es verdad que la regin presenta dficits fiscales mayores que los estimados para las regiones ricas de Australia, Blgica y Canad (con la excepcin de Alberta), pero las cifras son difcilmente comparables debido a diferencias metodolgicas en su construccin y a otros problemas estadsticos y, en cualquier caso, los niveles de renta per cpita relativa de las regiones que se citan como ejemplo estn significativamente por debajo del cataln. As pues, controlando por renta per cpita y por el tamao del sector pblico, el dficit fiscal cataln no parece ser especialmente elevado. Todo apunta a que en el caso de las regiones relativamente ricas de los pases avanzados, Catalua seguramente est ms cerca de la regla que de la excepcin. Su dficit fiscal no es por tanto un cisne negro, sino un bicho mucho ms fcil de encontrar: un vulgar pollo del montn.
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Referencias
Bel, G. (2012): Balanzas fiscales y cisnes negros. La Vanguardia, 25 de septiembre. http://elcomentario.tv/reggio/ balanzas-fiscales-y-cisnes-negros-degerma-bel-en-la-vanguardia/25/09/ 2012/ Bureau of Economic Analysis (BEA, 2012): Regional Economic Accounts: Data: Gross Domestic Product by state. http://www.bea.gov/regional/index.htm Dubay, C. (2006): Federal tax burdens and expenditures by state. Tax Foundation, Special Report no. 139, March. http:// taxfoundation.org/article/federaltax-burdens-and-expenditures-state Generalitat de Catalunya (2012): Resultats de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central, 2006-2009. Departament dEconomia i Conoixement. Col.lecci Monografies no. 14, Barcelona. http://www 20.gencat.cat/portal/site/economia/menuitem.6135b456613b7f9af 813ae92b0c0e1a0/?vgnextchannel=71876e6b77649210VgnVCM10 00008d0c1e0aRCRD&vgnextfmt=default&vgnextoid=71876e6b7764921 0VgnVCM1000008d0c1e0aRCRD Government of Alberta (2012): Fiscal Spotlight: Albertas net contribution to confederation for 2012. Revenue forecasting and federal/ provincial relations. http://www.finance. alberta.ca/publications/fiscal/ spotlights/2012-0223-alberta-netcontribution-to-confederation.pdf Montasell, G. y Snchez, E. (2012): Comparaci internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector pblic central: una anlisi de lefecte redistributiu. Papers de Treball, srie sector public, no. 1/2012, juliol. Generalitat de Catalunya, Departament dEconomia i Coneixement, Barcelona. http: //www20.gencat.cat/portal/site/economia/menui tem.9924bb17bdc 2bdaf813ae92 b0c0e1a0/?vgnextoid=50ccb82198 649210VgnVCM1000008d0c1e0aR CRD&vgnextchannel=50ccb82198 49210VgnVCM1000008d0c1e0a RCRD#Bloc2a7f2fa81b4f9210Vg nVCM2000009b0c1e0a Statistics Canada (2012): Gross domestic product, expenditure-based, by province and territory. http://www.statcan.gc.ca/tablestableaux/sum-som/l01/cst01/ econ15-eng.htm Tax Foundation (2007): Federal taxes paid vs. federal spending received by state, 1981-2005. http://taxfoundation.org/article/ federal-taxes-paid-vs-federal-spending-received-state-1981-2005 Vidal Folch, X. (2012): La independencia no existe. El Pas, 25 de septiembre. http:// elpais.com/elpais/2012/09/24/ opinion/1348513757_595132.html
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3 EL MITO DEL EXPOLIO FISCAL

Juan Jos Rubio Guerrero
Catedrtico de Hacienda Pblica Universidad de Castilla-La Mancha
Santiago lvarez Garca

Profesor Titular de Hacienda Pblica Universidad de Oviedo
La convocatoria anticipada de Elecciones al Parlamento de Catalua para el prximo 25 de noviembre, en un clima de fuerte presin para el desarrollo de una consulta secesionista, es el ltimo eslabn de una serie de reivindicaciones del Gobierno cataln sobre la posibilidad de desarrollar un Pacto Fiscal con el Estado espaol, en los trminos aprobados en el mes de julio por el Parlamento de Catalua. Esta propuesta se apoya en el mito del expolio fiscal, que se encuentra instalado en el imaginario colectivo de la sociedad catalana, despus de treinta aos de propaganda nacionalista sobre el supuesto maltrato fiscal a Catalua. En gran medida, este xito se debe a
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que no ha habido una respuesta fundada, con datos y argumentos slidos, sobre esta cuestin por parte del Gobierno central o por parte de los partidos nacionales, mientras que los Gobiernos catalanes han utilizado esta situacin para echar la culpa de los recortes al Gobierno central, convirtindolos en un argumento adicional para exigir ms recursos, muchos de los cuales se han obtenido al margen del modelo consensuado de financiacin autonmica.
Las balanzas fiscales y el supuesto expolio fiscal

Cuando las regiones estn sujetas a un mismo sistema fiscal, el resultado en trminos espaciales de la actuacin de las Administraciones Pblicas depender fundamentalmente de la renta media de los territorios. Los pagos de los contribuyentes dependern de su capacidad econmica y quienes se benefician de los gastos sern los individuos, definidos en funcin de su nivel de renta. La situacin de Catalua, en trminos de su dficit fiscal, no es especialmente llamativa, teniendo en cuenta su nivel de renta, y es consecuencia de la redistribucin de la renta, no tanto a nivel interterritorial como a nivel personal. En este sentido, las balanzas fiscales han jugado un importante papel como instrumento poltico. A nadie es ajeno que tanta actividad acadmica en un campo tan especfico de la economa pblica, que adems presenta tremendos problemas metodolgicos y de obtencin de
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EL MITO DEL EXPOLIO FISCAL /JUAN JOS RUBIO SANTIAGO LVAREZ GARCA
informacin, y en el que es mnima la utilizacin de tcnicas y modelos estadsticos refinados, est poniendo de manifiesto que el inters por el tema del clculo de los saldos fiscales entre la Administracin Central y las comunidades autnomas trasciende ampliamente el mbito acadmico. No desvelamos ningn secreto al afirmar que, al menos en un principio, una gran parte de las estimaciones de las balanzas fiscales regionales han sido la manifestacin tcnica de un debate continuado de carcter poltico, sobre los criterios que han de regir la distribucin territorial de los costes y beneficios de la actuacin pblica del Gobierno central. Los resultados de estas investigaciones se han utilizado para documentar agravios comparativos y para proporcionar argumentos con los que apoyar determinadas exigencias territoriales, basadas en una determinada concepcin de la equidad espacial o ms bien de la equidad interregional. Desde nuestro punto de vista, no resulta razonable evaluar el conjunto de las actuaciones del sector pblico central en trminos de su incidencia territorial, ya que no es posible plantearse el tema de la equidad espacial en funcin de si una regin recibe ms de lo que paga. Se trata de un problema ms amplio que, en su mayor parte, debe abordarse en el mbito de los individuos. Son los ciudadanos los que pagan impuestos, perciben prestaciones y se benefician de los bienes y servicios pblicos, porque son sus caractersticas personales y econmicas las que resultan relevantes a la hora de discutir sobre
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la justicia distributiva. Es evidente que, si se acepta el principio de igualdad de derechos y deberes entre todos los espaoles, as como la aplicacin de polticas pblicas con objetivos redistributivos, debe admitirse que se transfieran recursos de los ciudadanos ms prsperos a los ms necesitados, con independencia de su lugar de residencia; lo que nos lleva a no reducir la actuacin del sector pblico, sea central autonmico o local, a sus implicaciones espaciales. Probablemente, la frustracin ante la crisis y la poltica exigente de recortes abordada por la Generalitat en los ltimos aos ha contribuido al apoyo popular a propuestas tendentes a repartir menos con los dems, para atender mejor las necesidades ms cercanas. Sin embargo, no debe calar en la mente de los ciudadanos residentes en Catalua la idea de que el sistema impositivo los discrimina frente a los residentes en otras comunidades autnomas. Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr carcter confiscatorio, establece el artculo 31.1 de la Constitucin Espaola de 1978. Es la capacidad de pago, y no la residencia, el factor que determina la carga tributaria que soportan los contribuyentes. Y si un residente en Catalua tiene que pagar una cantidad mayor en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas que un residente en Aragn o La Rioja con ingresos idnticos, es
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porque el Gobierno de su Comunidad aplica una tarifa de tipos impositivos superior a la parte autonmica del impuesto. Pero esto no incide en la balanza fiscal, ya que esa recaudacin la percibe la comunidad autnoma. En lo que a la parte estatal del impuesto se refiere, los tres pagarn lo mismo.
CUADRO 1. Tarifa de tipos impositivos aplicable en el IRPF, ejercicio 2011
Base imponible Tipo Madrid estatal y La Rioja Comunid. Resto Extremad. Cantabr. Andaluc. Asturias Catalua Valenciana de CC.AA.
0 17.707,20 33.007,20 53.407,20 60.707,20 67.707,20 80.000,00 80.007,20 90.000,00 99.407,20 100.000,00 120.000,20 120.007,20 175.000,20
12 14 18,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 22,5 22,5 23,5
11,6 13,7 18,3 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4 21,4
11,9 13,92 18,45 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48 21,48
12 14 18,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5
12 14 18,5 21,5 22 22 22 22,5 22,5 23,5 23,5 23,5 24,5 24,5
12 14 18,5 21,5 21,5 22 22 22,5 22,5 23,5 23,5 23,5 24,5 24,5
12 14 18,5 21,5 21,5 21,5 22,5 22,5 22,5 22,5 23,5 24,5 24,5 24,5
12 14 18,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 24 24 24 24 24 25
12 14 18,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 23,5 23,5 25,5
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La propuesta de Pacto Fiscal

Desde una ptica general, la propuesta de Pacto Fiscal, entendemos, es contraria a la racionalidad econmica y administrativa, amn de abrir un proceso de fragmentacin fiscal que comprometera la propia viabilidad de las funciones econmicas del Estado, as como violara el principio de igualdad y solidaridad interterritorial consagrado en la Constitucin Espaola. La propuesta se reduce bsicamente a la extensin a Catalua de un sistema de foralidad similar, en sus aspectos fundamentales, a un rgimen de concierto o convenio como el que opera con el Pas Vasco o con Navarra, aunque con algn mecanismo de solidaridad interterritorial a travs de una aportacin a la nivelacin interterritorial que no existe en el caso foral1. De acuerdo con la resolucin aprobada el pasado julio en el Parlamento cataln, el Pacto Fiscal pretende que la Generalitat asuma la plena capacidad de decisin sobre todos los impuestos que son exigibles en su mbito territorial. Es decir, que la legislacin, gestin, control e inspeccin de los mismos se realice a travs de una Agencia Tributaria catalana, con el objetivo ltimo de disponer de aquellos recursos econmicos que como pas generamos y reducir gradualmente la aportacin catalana a la Hacienda del Estado, con el fin de reducir su dficit fiscal. En concreto, se reclama la regulacin, recaudacin y gestin directa de todos los impuestos,
1
Que solamente incluye una aportacin al Fondo de Compensacin Interterritorial.
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as como la titularidad del 100% de los rendimientos de tales tributos. La aportacin catalana a las arcas del Estado se negociara bilateralmente cada cinco aos y tendra dos componentes: a) una cuota para cubrir el coste de las competencias no transferidas y b) una aportacin a la solidaridad interterritorial. En este caso, la aportacin a la solidaridad (cooperacin interterritorial en la propuesta catalana), tendra carcter condicional, de manera que habra de destinarse a los servicios bsicos del Estado de bienestar y no podra hacer que Catalua perdiera posiciones en relacin a su situacin en trminos de capacidad fiscal (principio de ordinalidad). Es decir, que despus de la reasignacin de recursos a travs de los mecanismos de nivelacin, Catalua no quedara peor parada en su posicin relativa frente a otras comunidades, como consecuencia de estos efectos de segunda ronda. En relacin al principio de solidaridad, es cierto que este principio subyace en la propuesta, pero entendida de forma unilateral. Los lmites a la solidaridad vendran prefijados por la voluntad de las autoridades catalanas para ser solidarias, esto es, en funcin de una cobertura plena y de calidad de todos los servicios pblicos en su territorio. La idea relevante es la ruptura con el actual sistema de financiacin basado en la Constitucin y la LOFCA. Se pasara de un sistema de relaciones fiscales multilaterales, donde las comunidades autnomas deciden conjuntamente con el Estado, en el Consejo de Poltica Fiscal, a un sistema de relacin bilateral, a travs de una Comisin Mixta Estado47
Generalitat y donde el modelo de funcionamiento que subyace es ms propio del Derecho Internacional, al plantearse como una relacin entre Estados soberanos. La regulacin del sistema tributario cataln se fundamentara, llegado el caso, nicamente en el Estatuto y en las normas tributarias catalanas, siendo subsidiarias las del resto del Estado. Ambos sistemas fiscales solo tendran como punto de conexin la citada Comisin Mixta. Esto rompe con el actual esquema tributario, basado en la normativa estatal bsica con cierta capacidad normativa para las comunidades autnomas. En este sentido, la Generalitat tendra competencias sobre todos los impuestos en Catalua, estatales o locales, cedidos o no. Las consecuencias son evidentes, Catalua tendra impuestos diferentes y podra hacer competencia fiscal al resto de Espaa, incluido el Impuesto de Sociedades. Esta posibilidad es incompatible con nuestra Constitucin al atentar contra el principio de unidad de mercado.
La inviabilidad del Pacto Fiscal

Con criterios de estricta racionalidad econmica; es decir, desde la perspectiva de la equidad y eficiencia, pero tambin por razones administrativas y polticas, la aplicacin del Pacto Fiscal no sera aconsejable por varias razones: 1. Salvo el peculiar sistema foral espaol, producto de avatares histricos, que llevaron a su reconocimiento cons48
titucional en 1978, y que no tiene parangn en un ningn pas federal democrtico y avanzado, no existe, a nivel internacional, un rgimen federal de corte poltico donde la federacin no pueda recaudar impuestos en una parte de su territorio. Esta situacin ira en contra del principio de corresponsabilidad fiscal, bsico en un sistema federal y que opera tanto de arriba abajo como de abajo arriba. El sistema de Pacto Fiscal supondra una merma importante en los recursos del Estado para desarrollar polticas de equilibrio interterritorial y de desarrollo armnico del conjunto de las comunidades autnomas. Por otra parte, si las comunidades autnomas tuvieran la capacidad de decidir el montante de recursos que destinan a la solidaridad interterritorial, estaran asumiendo de facto una competencia exclusiva del Estado tal y como se recoge en el artculo 149.1 de la Constitucin2. 2. Aumentaran las desigualdades interregionales en financiacin, lo que resulta contrario al artculo 138 de la CE, que seala que el Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artculo 2 de aquella, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol. Asimismo, las diferencias entre los Estatutos de las distintas comunidades autnomas y sus
El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
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normas de desarrollo no podrn implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales. 3. Todas aquellas regiones que aportan recursos al sistema de nivelacin interterritorial se veran arropadas en la reclamacin de un tratamiento financiero similar por lo que, si el sistema se generaliza, caminaramos hacia un sistema con una Administracin Central muy debilitada e incapaz de cumplir sus funciones bsicas, incluyendo la redistribucin de renta y riqueza tanto a nivel personal como regional. No olvidemos que grandes partidas de gasto pblico como las pensiones o el desempleo se articulan a nivel estatal, dependiendo cada vez ms de los Presupuestos Generales del Estado. Para comprender de forma adecuada el alcance del cambio, es til comparar los resultados financieros de un sistema de Pacto Fiscal como el propuesto con los del sistema de financiacin de las comunidades autnomas de rgimen comn3. Bajo un sistema como el actual, el Gobierno central recauda en una regin (i) una serie de impuestos (Ii), y le transfiere posteriormente unos recursos (Ti) en funcin de unas necesidades de gasto que aparecen determinadas por la nor-
Hemos seguido en este punto el trabajo de Zubiri, Ignacio (2006), Sobre la convergencia entre los sistemas foral y comn, Financiacin Autonmica. Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, pp. 47-59. En particular, hemos adaptado con variaciones el esquema de la pgina 49.
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mativa del sistema de financiacin. Es evidente que la capacidad financiera del Gobierno central (CFg) ser la diferencia entre la recaudacin obtenida y la transferencia realizada. Por su parte, la capacidad financiera de la regin (CFi), depender de la transferencia recibida y de los ingresos propios que recaude utilizando su capacidad tributaria (IPi). Con el Pacto Fiscal propuesto, la regin recaudara todos los impuestos en su territorio (Ii) realizando posteriormente una aportacin de recursos al Gobierno central, en funcin de los parmetros descritos en el epgrafe anterior (Ai). La capacidad financiera del Gobierno central se reducira a la aportacin recibida, y la de la regin sera la diferencia entre la recaudacin tributaria y la aportacin realizada. Como la aportacin no depende de la recaudacin tributaria, la comunidad en la que se aplica el Pacto Fiscal tendra una mayor capacidad financiera cuanto mayor sea su nivel de renta. Es evidente que ambos sistemas arrojaran los mismos resultados financieros si la aportacin se calculara como diferencia entre la recaudacin tributaria (Ii) y los recursos proporcionados por el sistema comn de financiacin (Ti + IPi)4.
Zubiri, p. 50. De esta forma se corregiran los efectos financieros de los sistemas forales actuales.
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Sin embargo, como no son estos los efectos pretendidos por los autores de la propuesta, el cambio supondra un incremento de la capacidad financiera de Catalua, a costa de una disminucin de la del Gobierno central. Esto, a su vez, obligara al resto de regiones que aportan recursos a la solidaridad interterritorial a incrementar su aportacin y/o reducira drsticamente la capacidad financiera de las regiones perceptoras de recursos.
GRFICO 1. Comparacin entre el sistema comn y el Pacto Fiscal
A Sistema comn Gobierno central Ii CFg = Ii - Ti CFi = Ti + Ii Regin i
Pacto fiscal Gobierno central Regin i Ii CFg = Ai CFi = Ii - Ai
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4. Desde una perspectiva tributaria, la propuesta de Pacto Fiscal supone conferir a la Comunidad de Catalua una capacidad que sera incluso superior a la que ahora mismo tienen las comunidades forales. Como podemos comprobar en el Cuadro 1, en la prctica, las mayores diferencias existentes actualmente entre el sistema comn y foral se dan en el Impuesto sobre Sociedades, en el IRPF y en el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes, en lo que se refiere a los contribuyentes que operan mediante establecimiento permanente situado en el territorio foral. A pesar de las reivindicaciones de algunas comunidades, tanto comunes como forales, la normativa de la Unin Europea impide la descentralizacin de competencias normativas en los casos del IVA y de los Impuestos Especiales de Fabricacin, por lo que sera imposible profundizar en esta va de corresponsabilidad fiscal. Como ya hemos sealado anteriormente, para el resto de los impuestos, una regulacin del sistema tributario cataln fundamentada nicamente en el Estatuto y en las normas tributarias catalanas, provocara que Catalua tuviera impuestos diferentes a los del resto de Espaa, con los problemas consiguientes de competencia fiscal desleal.
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CUADRO 2. Comparacin entre la capacidad normativa en materia tributaria entre las CC.AA. de rgimen foral y comn
Tributo IRPF CC.AA. rgimen foral Plena, excepto retenciones de capital y tributacin de no residentes. CC.AA. rgimen comn - Cedido al 50%. - Tarifa aplicable a la base general, que debe ser progresiva. - Modificaciones en los mnimos personales y familiares, lmite 10%. - Deducciones de la cuota, salvo por inversiones empresariales. - Variar la cuanta de la deduccin por vivienda. Mnimo exento, tipos, deducciones y bonificaciones. No cedido.
Patrimonio Sociedades
Plena. Plena para las empresas que tributen exclusivamente en la C.A. foral. Plena para establecimientos permanentes. Plena.
Renta de No Residentes Sucesiones y Donaciones ITP y AJD
No cedido. Reducciones en la base imponible, tipos, deducciones y bonificaciones, cuanta patrimonio preexistente. Tipos, deducciones y bonificaciones en documentos notariales, operaciones sobre inmuebles y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles. Normas de gestin y liquidacin. - Cedido al 50%. - Sin capacidad normativa.
Plena, salvo en operaciones societarias, letras de cambio y documentos equivalentes (solo modelos de declaracin e ingreso, plazo de ingreso). Modelos de declaracin e ingreso, plazos de ingreso sin que puedan diferir sustancialmente de los estatales.
IVA
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Tributo Primas de Seguro
CC.AA. rgimen foral Modelos de declaracin e ingreso, plazos de ingreso sin que puedan diferir sustancialmente de los estatales. Modelos de declaracin e ingreso, plazos de ingreso sin que puedan diferir sustancialmente de los estatales. Tipos de gravamen, modelos de declaracin e ingreso, plazos de ingreso.
CC.AA. rgimen comn Sin capacidad normativa.
Impuestos Especiales de Fabricacin Determinados Medios de Transporte IVMH
- Cedidos al 58%. - Sin capacidad normativa.
Tipos de gravamen aplicables (mximo de 15 puntos).
Tipos de gravamen, en el intervalo Tipos de gravamen, en el intervalo establecido modelos de declaracin establecido. e ingreso, plazos de ingreso. Modelos de declaracin e ingreso, plazos de ingreso. Plena, excepto en la delimitacin del hecho imponible y sujeto pasivo. Sin capacidad normativa. Base imponible, tipos, cuotas fijas, bonificaciones, devengo y gestin.
Electricidad Juego
5. Desde el punto de vista de la administracin tributaria, hay que resaltar que no resulta eficiente para la gestin fiscal la fragmentacin de las agencias tributarias. En el modelo actual de gestin de la Agencia Tributaria espaola, los flujos de informacin se articulan como eje fundamental de un sistema moderno de control y administracin fiscal. Disponer de y desarrollar un sistema eficiente, tanto de cap55
tacin de informacin como de utilizacin de la misma es imprescindible para lograr los mltiples objetivos que una Administracin Tributaria solvente y eficaz exige, desde los objetivos recaudatorios, a los relativos a la asistencia y mejora de las relaciones con los contribuyentes, pasando por el control de cumplimiento de las obligaciones tributarias. El esfuerzo realizado desde su creacin por nuestra Agencia Estatal de Administracin Tributaria ha sido titnico y ha permitido consolidar un modelo de gestin integral e integrado de la informacin tributaria reconocido a nivel internacional. En este sentido, uno de los objetivos estratgicos del nuevo Gobierno, el adecuado desarrollo de la lucha contra el fraude fiscal y, en concreto, la planificacin y el desarrollo de las tareas de control e inspeccin, exige que las Administraciones Tributarias dispongan de la mxima informacin y de la ms alta calidad, que adems ha de obtenerse con el mnimo retraso respecto a los hechos a que se refiere. Sin embargo, el Estado de las autonomas ha permitido que en el mbito de las actuaciones de gestin y control tributarios se produzca la concurrencia de diversas Administraciones, tanto por las estructuras internas de la Administracin Pblica Estatal como por las estructuras de la Administracin Autonmica y Local. Un ejemplo paradigmtico de los problemas de coordinacin de diferentes Administraciones Tributarias en Espaa que nos debera servir como aviso a navegantes lo constituye la existencia de los Regmenes Forales de Concierto y Convenio con
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el Pas Vasco y Navarra, donde los mecanismos tcnicos de intercambio de informacin fiscal se leen en clave poltica. En cualquier caso, la realidad pone de manifiesto deficiencias tanto en materia de coordinacin como de colaboracin, lo que determina que se produzcan prdidas de informacin en la gestin de los tributos con la consecuente prdida de eficiencia. 6. Los argumentos a favor de una Agencia Tributaria nica y centralizada son mltiples y variados. Sin nimo de exhaustividad, se podra sealar que, por lo que se refiere a la informacin y asistencia al contribuyente, las agencias autonmicas tendran serias dificultades en alcanzar los plazos medios de devoluciones del IRPF o las de IVA exportadores, por problemas para verificar la existencia de deudas en fase de embargo del declarante a favor de otras Administraciones o problemas para averiguar si las retenciones practicadas fueron ingresadas en otras Administraciones. Tambin el servicio de comunicacin de datos fiscales o la preparacin de borradores de declaracin, ya de por s complejo, teniendo en cuenta la cantidad de informacin a integrar, se vera altamente mermado puesto que, por la rapidez que requiere este instrumento de ayuda, cualquier agencia autonmica sera incapaz de suministrar a sus contribuyentes los datos tributarios procedentes de territorios distintos de su mbito geogrfico. Por otro lado, en la labor de informacin y asistencia a los contribuyentes no se garantizara la necesaria unidad de criterio en perjuicio del contribuyente en trminos de calidad y seguridad.
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Pero es en el mbito de control e inspeccin donde la compartimentacin de la AEAT perjudicara seriamente la deteccin y correccin de los incumplimientos tributarios. Cada Administracin arrostrara la prdida de informacin tributaria, de carcter peridico, que se generase en los territorios de las restantes Administraciones, adems de la evidente debilidad que tendra para disciplinar a los obligados tributarios, ajenos al mbito especfico de actuacin de una agencia autonmica en relacin a requerimientos puntuales de informacin necesaria para la investigacin y comprobacin de sus propios contribuyentes. Un elemento adicional a considerar, que afectara incluso a ttulos competenciales recogidos en el artculo 149 de la Constitucin, como es el tratamiento similar ante todas las Administraciones Pblicas, no es otro que la posibilidad de que, dependiendo del domicilio fiscal y de la autoridad competente en cada caso, los obligados tributarios se encontrasen con diferentes criterios de seleccin para ser inspeccionados, en la concesin de los aplazamientos de las deudas tributarias y en otras cuestiones que introducen una mayor discrecionalidad territorial en las relaciones con los contribuyentes. Por ltimo no debemos olvidar la probabilidad de que la multiplicacin de agencias tributarias supusiera un aumento en los costes de la gestin del sistema en su conjunto con la consiguiente prdida de eficiencia del sistema, as como que las necesidades de intercambio de informacin y de asistencia recproca entre pases en un mundo globalizado, se veran dificultadas por la prdida de peso y pre58
sencia internacional que sufrira una Administracin autonmica respecto de una nacional. Como una solucin intermedia, podra explorarse la creacin de un Consorcio Tributario nico que agrupara a todas las agencias regionales y a la nacional. Esta agencia permitira una mayor eficiencia recaudatoria y una mayor efectividad en la lucha contra el fraude que la solucin de crear agencias tributarias regionales. Esta agencia entregara de forma gil a cada Administracin la parte de la recaudacin que le corresponde, a la vez que permitira compartir las decisiones y estrategias fiscales en vez de dejarlas en manos de una nica agencia, bien sea estatal o regional.
Conclusiones
La difcil situacin econmica que atraviesa nuestro pas obliga a todas las Administraciones Pblicas a adoptar medidas, tanto en el campo de los ingresos como de los gastos pblicos, radicales y en muchos casos impopulares. Catalua no es ajena a esta situacin. Al contrario, el deterioro que han sufrido sus cuentas pblicas a lo largo de estos aos ha sido ms pronunciado que el de otras comunidades autnomas, tal y como se refleja en el grfico adjunto sobre la evolucin de la deuda pblica.
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GRFICO 2. Evolucin de la deuda de las comunidades autnomas en relacin al PIB

25 20 15 10 5
Catalua Total CC.AA.
0
95 96 97 98 99 0
9 10 11 12
(IIT)
En este contexto, es evidente que tiene que realizar un profundo proceso de consolidacin presupuestaria replanteando la viabilidad de muchas polticas de gasto pblico. Sin embargo, esto no puede ser excusa para romper el sistema actual de financiacin autonmica. Sistema, no debemos olvidar, que se reform en el ao 2009 bajo el impulso de la reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua, recogiendo buena parte de las aspiraciones de esta comunidad5.
5
La publicacin El modelo de financiacin autonmica de 2009: descripcin y valoracin, realizada por el Departamento de Economa y Finanzas del Gobierno de Catalua (Monografa 13-2010) analiza esta cuestin, destacando que el acuerdo finalmente aprobado respeta los criterios establecidos en el mencionado ttulo VI del Estatuto, p. 49.
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Bajo estas reglas han jugado todas las comunidades autnomas. Pretender cambiarlas unilateralmente constituye una deslealtad hacia las dems regiones y con el Estado en su conjunto, una ruptura del principio de solidaridad y el comienzo de una aventura que puede conllevar un coste, tanto econmico como social, muy elevado. En cualquier caso, este movimiento de las autoridades catalanas debiera servir para replantear en profundidad la financiacin del conjunto del Estado autonmico de Espaa. El rgimen comn de financiacin de las CC.AA. en Espaa, despus de sucesivas modificaciones temporales y de las incorporaciones de elementos exgenos que han distorsionado el modelo (como el statu quo y las modulaciones polticas para hacer aceptable el modelo a todas las CC.AA, entre otras), se ha convertido en un sistema excesivamente complicado, poco transparente y, sobre todo, en un sistema que permite desigualdades muy difciles de explicar entre unas regiones y otras. Catalua siempre se ha sentido maltratada por el sistema ya que, pese a ser una de las regiones donde ms impuestos se recaudan, terminaba en la reasignacin por debajo de la media en trminos de financiacin per cpita. Sin embargo, el modelo permite desarrollos y alternativas, al margen del Pacto Fiscal, y, por lo tanto, sin tener que modificar la Constitucin. Una propuesta razonable sera una simplificacin del sistema que garantizase el cumplimiento del principio de ordinalidad; es decir, que el reparto de los fondos de solidaridad mantenga la posicin relativa de cada CC.AA.
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en financiacin per cpita; en consecuencia, una revisin de los elementos que regulan el grado de nivelacin horizontal y vertical, y una revisin de los factores de coste que el sistema reconoce. En relacin con el avance hacia un sistema federal en Espaa, nuestra experiencia, en el mbito econmico, no est muy alejada de otras experiencias federales. Por ejemplo, nosotros somos repetimos, en el mbito econmico, tan federales o ms que Alemania o los Estados Unidos. Se trata, pues, de una decisin poltico-institucional perfectamente compatible con la estructura financiera regional en Espaa, aunque exigira modificaciones de planta en la Constitucin Espaola en un momento de crisis econmica y social que podra generar turbulencias mayores en las estructuras polticas del Estado. En cualquier caso, el camino hacia el pleno autogobierno iniciado en Catalua va a depender de mltiples variables. En primer lugar, del resultado de las elecciones del 25 de noviembre y de la correlacin de fuerzas que exista en el Parlamento cataln. En segundo lugar, del grado de presin de la calle y de las instituciones civiles catalanas. En tercer lugar, del posicionamiento que tenga la clase empresarial en este contencioso. En cuarto lugar, del grado de accin y reaccin que ejerzan las autoridades del Estado ante las sucesivas fases que se irn produciendo en este pulso. En quinto lugar, del papel que las instituciones europeas adopten sobre un posible movimiento secesionista en Catalua, en una dinmica que abrira las posibilidades de nuevas frag62
mentaciones de los Estados-nacin y que complicara la construccin de una Federacin Europea de Estados, como parece ser el camino hacia el que conducen las propuestas a discutir en prximos Consejos Europeos. En nuestra opinin, lo sensato sera replantear el esquema de demandas dentro de la Constitucin y las leyes, buscando una solucin al problema financiero cataln. Cualquier otra solucin conducira a un callejn sin salida institucional y a un empobrecimiento tanto de Catalua como del resto de Espaa.
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4 LA BALANZA FISCAL DE CATALUA 2006-2009

Anlisis del estudio de la Generalitat de Catalua
Pascual Fernndez
Profesor y director del Centro de Estudios Economa de Madrid Universidad Rey Juan Carlos
Sistema de clculo de balanzas fiscales presentado por la Generalitat de Catalua para el periodo 2006-2009
El estudio que vamos a analizar presenta los clculos realizados por el Departament dEconomia i Coneixement de la Generalitat de Catalua (Subdirecci de Finanament Auto65
nmic) que, segn manifiesta, utiliza la metodologa desarrollada por el Grupo de Trabajo1 2 constituido al efecto. Su objeto es el de actualitzar la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central per als anys 2006-2009 seguint la Metodologia i clcul de la balana fiscal de Catalunya amb lAdministraci central 2002-2005. Las metodologas que se aplican en este estudio son dos, conocidas con los enfoques del flujo monetario y del flujo beneficio. En el enfoque del flujo monetario (FM) los ingresos y los gastos se imputan al territorio donde se producen. En el enfoque de carga-beneficio, o enfoque de flujo beneficio (FB), los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan su carga (incidencia econmica o efectiva), mientras que los gastos se imputan al territorio en que residen las personas a las que van destinados los servicios pblicos o las transferencias pblicas que financian, al margen del territorio en que se producen tales servicios o se pagan tales transferencias.
1
Departament dEconomia i Finances (2009), Metodologia i clcul de la balana fiscal de Catalunya amb lAdministraci central 2002-2005. Grup de treball perlactualitzaci de la balana fiscal de Catalunya. Generalitat de Catalunya. Monografies nmero 10. Grup de treball per lactualitzaci de la balana fiscal de Catalunya (2005), La balana fiscal de Catalunya amb lAdministraci Central. (designat per la part catalana en la Comissi Mixta de Valoracions Administraci de lEstat Generalitat de Catalunya. http://www20.gencat.cat/docs/economia/Documents/Arxius/Document%20 del%20Grup%20de%20Treball%202005%20catala.pdf
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LA BALANZA FISCAL DE CATALUA 2006-2009 / PASCUAL FERNNDEZ
Para poder apreciar la diferencia entre el enfoque FM y el FB pongamos un ejemplo para los ingresos y otro para los gastos. Respecto a los ingresos utilizaremos el Impuesto sobre el Valor Aadido: las empresas presentan sus declaraciones tributarias de IVA en la regin donde radica su domicilio social mientras que los consumidores finales, que son quienes de verdad soportan la carga tributaria, pueden residir en otra comunidad autnoma. Con el mtodo del FM imputaramos los ingresos en la comunidad autnoma que los declara, mientras que por el enfoque FB se imputaran en la comunidad autnoma que los soporta. Y con respecto a los gastos, otro ejemplo para diferenciarlas (C. Monasterio, 2004)3 sera imaginar que el antiguo INSALUD hubiera adquirido a un laboratorio con domicilio fiscal en una determinada comunidad autnoma todos los medicamentos que despus se habran distribuido para su utilizacin en toda la red hospitalaria espaola: aplicando el enfoque FM todo el gasto en medicamentos se atribuira a la comunidad autnoma donde se realiz la compra, pero si se aplica el enfoque FB habra que repartir dicho gasto entre todas las CC.AA. utilizando un criterio de reparto, por ejemplo la distribucin del consumo farmacutico entre todas ellas. El documento (Departament dEconomia i Coneixement, 2012) comienza haciendo una declaracin de principios sobre ambos enfoques, que se recoge literalmente:
La utilitzaci dun enfocament o altre depn de lobjectiu de lanlisi que es vulgui fer: lenfocament del flux monetari intenta mesurar limpacte econmic
3
C. Monasterio (2004), Balanzas fiscales: Ni fro ni calor. FAES. Cuadernos de Pensamiento poltico, nm. 3, junio.
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generat per lactivitat del sector pblic en un territori, mentre que lenfocament del flux del benefici intenta calcular com sincrementa el grau de benestar dels individus residents en un territori davant lactuaci del sector pblic. Es tracta de dos enfocaments vlids, que es fonamenten en criteris slids, per que cadascun explica efectes econmics diferents; no sn substitutius, sin complementaris. Aix, el criteri del flux monetari s ms correcte per analitzar la influncia que t lacci del sector pblic sobre el creixement econmic dun territori; en canvi, el criteri del flux del benefici s ms adient per analitzar lacci del sector pblic en termes redistributius i dequitat. La metodologia del flux del benefici s perfectament raonable, per la seva materialitzaci emprica s sovint complicada per lexistncia duna multiplicitat daproximacions i imputacions, que tot i que poden ser vlides, fan que el resultat final sigui molt ms sensible a petits canvis en aquestes imputacions. Per aquesta ra, el grup dexperts va creure que sha de posar ms mfasi en les mesures basades en el flux monetario. Aquesta metodologia tamb t la necessitat dadoptar aproximacions i imputacions, per la naturalesa ms concreta del conceptes de pagament permet avaluar empricament les balances fiscals territorials de forma ms robusta i atribuir als resultats un significat ms slid que en el cas anterior. A ms, com que el mtode del flux monetari mesura limpacte que la poltica fiscal del Govern central t sobre la situaci macroeconmica dun territori, en poques de crisi econmica i taxes datur elevades, el saldo estimat amb aquest mtode pren encara ms rellevncia.
En nuestra opinin los enfoques FM y FB son dos mtodos alternativos, pero no son complementarios, porque, como a continuacin analizaremos con detalle, la aplicacin estricta del enfoque FM tiene inconsistencias tcnicas que producen sesgos en el clculo. Aunque el mtodo del flujo monetario pretenda medir el impacto econmico generado por la actividad del sector pblico en el territorio, dependiendo de las hiptesis de clculo que se utilicen en su aplicacin, finalmente lo podr conseguir o se
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alejar inexorablemente de su objetivo. No estamos manifestando que los miembros del Grupo de Trabajo hayan actuado con falta de rigor ni de capacidad tcnica, pero no compartimos sus criterios. En nuestra opinin, la aplicacin estricta del mtodo del flujo monetario introduce sesgos en el clculo de las balanzas fiscales y lleva a conclusiones sin sentido econmico (como posteriormente analizaremos). Y por tanto, el mtodo del flujo monetario no puede ser complementario de otro mtodo (el del flujo beneficio) que s es (o intenta ser) consistente. Para realizar su estudio, la Generalitat de Catalua seala que utiliza los datos oficiales de las liquidaciones de los presupuestos del Estado, sus Organismos Autnomos, Agencias Estatales y otros Organismos Pblicos y del sistema de la Seguridad Social, permetro que delimita lo que se conoce como Administracin General del Estado (AGE). Dichas liquidaciones de ingresos y gastos se consolidan entre s. Analizaremos, en primer lugar, las estimaciones que el estudio realiza de ingresos aportados por Catalua a la AGE. El estudio de la Generalitat decide, por razones metodolgicas, que no va a considerar la parte de los ingresos no financieros del Estado relativos a ingresos patrimoniales (captulo V), ni la enajenacin de inversiones reales (captulo VI), ni las transferencias corrientes ni de capital del exterior (ingresos de la UE, una cuestin ms discutible), por lo que solo computa en su anlisis entre el 96% y 98%, dependiendo de cada ao. Asimismo, excluye del anlisis la totalidad de los ingresos no financieros. En total, el estudio trabaja con entre el 40% y el
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79% del Presupuesto del Estado del periodo 2006 a 2009. Justifica estas hiptesis de trabajo porque lo que se pretende es calcular el dficit con la AGE. Y tambin por la necesidad de neutralizar el efecto que el ciclo econmico tiene sobre la situacin financiera del sector pblico central. Un tema importante, sobre el que volveremos posteriormente.
CUADRO 1. Ingresos totales y considerados del Estado
% de ingresos considerados/ingresos totales consolidados 2006 Captulo 1. Impuestos directos Captulo 2. Impuestos indirectos Captulo 3. Tasas y otros ingresos Captulo 4. Transferencias corrientes
Del sector pblico Del exterior Del Pas Vasco y Navarra Otras del interior
2007 100 100 100 97

0 100 100
2008 100 100 100 97

0 100 100
2009 100 100 100 92

0 100 100
100 100 100 93

0 100 100
Captulo 5. Ingresos patrimoniales Captulo 6. Enajenacin de inversiones reales Captulo 7. Transferencias de capital
Del sector pblico central Del exterior Del interior
0 0 2
0 100
0 0 2
0 100
0 0 1
0 100
0 0 2
0 100
Total de ingresos no financieros Captulo 8. Variacin de activos financieros Captulo 9. Variacin de pasivos financieros Total de ingresos financieros Total de ingresos del Estado
98 0 0 0 79
97 0 0 0 78
97 0 0 0 57
96 0 0 0 40
Fuente: Generalitat de Catalua. Departament dEconomia i Coneixement (2012), pgina 12.
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A continuacin comenta de forma sucinta la metodologa de clculo utilizada para cada tipo de ingreso, metodologa que se desarrolla en Departament dEconomia i Finances (2009) y en Grup de treball per lactualitzaci de la balana fiscal de Catalunya (2005), pero no se presentan con el suficiente detalle los distintos mtodos de clculo ni los datos aplicados y, al no poderlos contrastar, no podemos pronunciarnos sobre su idoneidad. Segn el anlisis realizado por la Generalitat, la diferencia entre computar la parte de los ingresos del Estado atribuibles a Catalua en el periodo 2006 a 2009 entre los sistemas FM y FB es apenas de un 1,5%, de media para los cuatro aos, y un 1,9% en el ao en el que hay mayores diferencias (ao 2009, calculando 19.921 millones de euros en el caso del sistema FM y 19.547 millones de euros aplicando el sistema FB). Y estas diferencias se manifiestan nica y exclusivamente en el Impuesto de Sociedades (con diferencias muy reducidas, en algunos aos prcticamente el mismo dato), en el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes y en el Impuesto sobre Primas de Seguros. Estas diferencias, aplicando dos mtodos tericamente tan distintos, como son el FM y el FB, son muy reducidas y difciles de entender. Pero se explican porque, por ejemplo, para uno de los impuestos que debera reflejar mayores diferencias, el IVA, el estudio de la Generalitat calcula exactamente el mismo resultado, dado que tanto cuando aplica el mtodo FM como cuando aplica el mtodo FB utiliza un mismo indicador de territorializacin, en funci de la base dIVA terica, integrada per les entregues i prestacions de serveis subjectes a un IVA no deduble (Departament dEconomia i Finances,
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2009). Y por ello, tambin coinciden las estimaciones aplicando los dos mtodos de clculo de otros ingresos, como los Impuestos Especiales y otros tributos, que deberan ser distintas aplicando estrictamente ambos mtodos. Para entender mejor esta cuestin, el propio documento en estudio seala que ambas estimaciones no deberan coincidir, dado que Pel mtode de flux monetari, els ingressos tributaris simputen al territori on es localitza la capacitat econmica sotmesa a gravamen (objecte imposable), que pot ser la renda, la riquesa o el consum, i els ingressos no tributaris, al territori on t lloc el pagament per les unitats que el fan. Per exemple, lIVA pagat per un ciutad dOviedo (que t la incidncia legal) a un comer a Matar, simputaria a Catalunya que s on es localitzalobjecte imposable. (Departament dEconomia i Conexement, 2012, pgina 11). Por ello, solo podran coincidir exactamente las estimaciones de IVA imputables a Catalua calculadas por los dos mtodos alternativos en dos situaciones hipotticas: a) En el caso de que todos los bienes y servicios sujetos al IVA producidos en Catalua se consumieran finalmente solo y exclusivamente en dos posibles destinos: parte en Catalua y parte se exportaran fuera del territorio nacional; es decir, solo si las ventas de bienes y servicios de Catalua en el resto del territorio nacional fueran cero. Diversos estudios4 calculan que, aproximadamente, la mitad de las ventas exteriores
4
http://www.c-intereg.es/index.asp
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de Catalua se producen en el resto del territorio nacional y el resto son exportaciones, fundamentalmente a la UE. b) En el caso de que las ventas de bienes y servicios de Catalua se compensaran exactamente con las compras de Catalua con el resto del territorio nacional, hiptesis prcticamente imposible de cumplir, teniendo en cuenta que hay bienes exentos y bienes gravados con tres tipos impositivos distintos. Cuando el Instituto de Estudios Fiscales (IEF, 2008)5 realiz una estimacin de las balanzas fiscales de todas las comunidades autnomas para el ao 2005, aplicando estrictamente los mtodos FM y FB (con hasta seis variantes distintas), las diferencias de clculo entre ambos mtodos de los ingresos de la AGE atribuibles a cada regin resultaron ser muy superiores, solo para Catalua cercanas al 7%. Sin embargo, estas diferencias no aparecen en los clculos que el estudio de la Generalitat realiza. Entendemos que la Generalitat renuncia a aplicar el enfoque FM puro para el clculo de los ingresos; suponemos que al considerar que los mtodos de clculo alternativos que propone (que, en general, utilizan criterios que se aproximan ms al enfoque del FB) son ms adecuados. Dado que no se presentan con el suficiente detalle los distintos mtodos de clculo ni los daInstituto de Estudios Fiscales (2008), Las balanzas fiscales de las CC.AA. espaolas con las AA. Pblicas Centrales 2005. Ministerio de Economa y Hacienda. Secretara de Estado de Hacienda y Presupuestos. Madrid, 15 de julio.
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tos aplicados, no podemos contrastarlos ni pronunciarnos sobre su idoneidad. Pero nos parece razonable intentar eliminar las inconsistencias de la aplicacin estricta de los mtodos FM y FB y, como posteriormente veremos, el resultado final de estimacin de atribucin de ingresos del conjunto de la AGE en Catalua parece congruente con otros indicadores macroeconmicos. El estudio estima que los ingresos totales que Catalua aporta al conjunto de ingresos de la AGE, por la aplicacin de los enfoques FM y FB son prcticamente similares (cuadro 2), con diferencias de menos de un 2%, que se centran exclusivamente en el Impuesto sobre Sociedades, Impuesto sobre la Renta de los No Residentes, el Impuesto sobre Primas de Seguros y en las Cotizaciones Sociales por Rgimen General.
CUADRO 2. Estimacin de la Generalitat de la aportacin de ingresos de Catalua a la Administracin Central del Estado (millones )
Enfoque Flujo Monetario Enfoque Flujo Beneficio 52.271 51.439 2006 57.072 56.063 2007 51.778 50.783 2008 46.195 45.184 2009
Fuente: Generalitat de Catalua. Departament dEconomia i Coneixement (2012).
Sin conocer con detalle los mtodos aplicados, en general no parece excesivo suponer una participacin de Catalua en los ingresos de la Administracin General del Estado, de media para el periodo 2006 a 2009, de alrededor del 19,4%,
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para el enfoque FM, y del 19,1%, para el enfoque FB, que para el caso concreto de los ingresos de la Seguridad Social se situara en el 19,3% y en el 18,8%, respectivamente. Con datos del INE, la poblacin de Catalua representa alrededor del 16% del total nacional y su PIB (Contabilidad Regional de Espaa, INE), a precios de mercado y en euros corrientes, se sita en torno al 18,5% del total nacional. Al ser una regin con un nivel de renta per cpita superior a la media nacional (entre el 115% y 116% de la media, para el periodo 2006 a 2009), con un sistema fiscal progresivo, como tenemos en Espaa, es razonable pensar que la aportacin de Catalua a los ingresos de la Administracin General del Estado sea ligeramente superior al peso porcentual de su PIB sobre el conjunto nacional. Pero donde se aprecian problemas metodolgicos ms relevantes es en el clculo de los gastos de la AGE que revierten en Catalua. En primer lugar, nuevamente excluyen del anlisis de los gastos del Estado los gastos financieros y parte de los gastos no financieros (las transferencias a la UE y otros). Con todo esto se consideran entre el 91% y el 93% de los gastos no financieros del Estado y entre el 62% y el 66% de los gastos totales del Estado, dependiendo de cada ao. Este mismo anlisis de exclusin de gastos se realiza para el resto de Organismos analizados (Seguridad Social, Empresas Pblicas, etc.) y se consolidan, porque lo que se intenta calcular exclusivamente es la balanza fiscal con la AGE.
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Cuando se aplica el sistema del flujo monetario6 se sigue el criterio de asignar a Catalua solo los gastos que, con hiptesis de clculo, entienden que se pueden territorializar (aparecen con el cdigo no regionalizable) o que directamente aparecen territorializadas (las que aparecen con el cdigo diversas comunidades). Por su parte, el conjunto de gastos que en las liquidaciones se imputan a servicios centrales entienden que son gastos que hay que computar nica y exclusivamente en la regin de Madrid. Y, por ltimo, con respecto a los gastos realizados en el extranjero, tampoco se pueden computar como gasto en Catalua. As, por ejemplo, y respecto al gasto en Defensa, se utiliza el criterio de que en general, la despesa no territorialitzada dels programes de defensa sha atribut a Catalunya en funci del personal de les Forces Armades destinat a aquesta comunitat. Este tipo de criterios, al aplicar ahora de forma estricta el enfoque FM, consideramos que son los que sesgan y desvirtan la calidad del anlisis realizado. Asumir que el gasto realizado en los servicios centrales se debe computar en su totalidad en la Comunidad de Madrid entendemos que no es adecuado, por la sencilla razn de que no responde a la realidad. Aunque es cierto que la regin de Madrid obtiene un beneficio mayor que el resto de regiones de los gastos en servicios centrales de la AGE, asumir que todo el gasto solo beneficia a Madrid y nada al resto de regiones es irreal.
6
Departament dEconomia i Finances (2009), Metodologia i clcul de la balana fiscal de Catalunya amb lAdministraci central 2002-2005. Grup de treball per lactualitzaci de la balana fiscal de Catalunya. Generalitat de Catalunya. Monografies nmero 10, pgina 46.
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Significa esto que los funcionarios de la AGE trabajan solo en expedientes de la regin de Madrid? Significa esto que cuando un grupo de funcionarios se traslada a Bruselas a negociar un expediente, por ejemplo de comercio internacional o de competencia, ello no afecta en nada al conjunto de CC.AA. espaolas? Traslademos estas hiptesis al Congreso de Diputados y al Senado y, por tanto, a los diputados y senadores que, segn este mtodo de clculo, solo trabajan para la regin de Madrid, dado que sus gastos solo se deben imputar a esta regin. El problema de hacer los clculos con estas hiptesis, adems de lo irreal de la argumentacin, es que o bien imputa a una regin (Madrid) gasto que no le corresponde y, por tanto, minora el de otras regiones, o bien directamente elimina la totalidad del gasto realizado en el exterior del reparto entre regiones. Pero como los ingresos que financian ambos gastos se han aportado desde todas las regiones, por esta va se produce un dficit inicial en la balanza fiscal para todas las regiones7. Se puede argumentar que este es el resultado de aplicar el mtodo del flujo monetario, que est as definido. Pero, como hemos visto con anterioridad, por ejemplo en el cmputo de los ingresos, o veremos ms adelante en otros clculos, la metodologa que hasta ahora ha seguido el estudio
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Cuando, al aplicar este criterio estricto, se distribuye el gasto de los servicios centrales, entonces todas las regiones parten de un dficit de balanza inicial, menos Madrid, que partira de supervit inicial; por su parte, la imputacin del gasto de la AGE en el extranjero produce un dficit inicial en la balanza fiscal de todas las regiones.
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ha sido la de hacer hiptesis que permitieran afinar los clculos. Y llegados a este punto sera bastante fcil hacer algunas hiptesis que eliminaran los sesgos sealados: por ejemplo, al igual que este sistema elimina en el reparto regional los gastos de la AGE en el extranjero, tambin se podran eliminar en el reparto de los ingresos. Y respecto al gasto de los servicios centrales, se puede hacer una hiptesis razonable sobre lo que se debe imputar a la regin de Madrid, y el resto nuevamente eliminarlo del anlisis, tambin tanto en el reparto de los gastos como de los ingresos. Por esta va, o cualquier otra similar que se proponga, fcilmente se podra subsanar este sesgo. Porque lo grave de mantener estas hiptesis de clculo es que si se aplica estrictamente el mtodo del flujo monetario, con criterios irreales, difcilmente el clculo final puede ser real. Las consecuencias de estas decisiones metodolgicas las podemos ver reflejadas en el Cuadro 3 (pg. 80), donde se estima, con el enfoque FM, que el gasto en Defensa en Catalua se sita entre el 3,9% y el 4,1% o que el gasto en Poltica exterior se sita entre el 0% y el 0,12% del total nacional. Desde un punto de vista econmico, estos fros datos nos podran llevar a dos tipos de conclusiones: a) El Ministerio de Defensa realiza una excelente gestin presupuestaria en Catalua, porque teniendo en cuenta que razonablemente deberamos pensar que su gasto en esta regin debera ser de entre un 16% y un 18,5% de su presupuesto (suponiendo que el gasto en defensa se deba
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ejecutar sobre la base de un criterio de reparto de poblacin o el PIB relativo, que es mucho suponer), solo con un 4% consigue sus objetivos. La siguiente conclusin tambin es muy interesante, porque se puede deducir que el Ministerio de Defensa debera poder ser capaz de hacer lo mismo en otras regiones, con lo que ahorrara un enorme volumen de gasto. Este mismo anlisis, para el Ministerio de Asuntos Exteriores, refleja que la eficiencia gestora del gasto de este Ministerio es, todava, mucho mayor. b) Ni el Ministerio de Defensa ni el de Asuntos Exteriores realizan las funciones encomendadas y sus actuaciones no tienen ninguna incidencia en las regiones, dado que contablemente se constata que las liquidaciones de sus presupuestos no aparecen territorializadas. Es bastante evidente que ninguna de estas conclusiones se parece en nada a la realidad. Cuando el estudio aplica el sistema de FB, para estos mismos gastos, el criterio que sigue es que dado el carcter indivisible dels beneficis que comporta lactivitat daquests rgans, aix com la repercussi que t la seva activitat sobre el conjunt de la poblaci fan que shagin imputat a Catalunya en funci de la seva poblacin, es decir, se imputan estos gastos a Catalua en funcin del porcentaje que representa su poblacin sobre el total nacional, aproximadamente un 16%.
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CUADRO 3. Imputacin de gasto del Estado en Catalua: servicios pblicos bsicos

Mtodo del flujo monetario 2006 2007 2008 2009 Serv. pblicos bsicos Justicia Defensa Seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias Poltica exterior 5,53% 5,58% 5,41% 2,73% 10,29% 7,23% 6,40% 4,92% 3,97% 3,89% 3,94% 4,12% 6,96% 7,69% 7,35% 1,18% 0,00% 0,00% 0,12% 0,12% Mtodo del flujo beneficio 2006 2007 2008 2009 12,96% 13,15% 12,99% 10,50% 15,94% 15,98% 15,97% 16,02% 15,96% 15,96% 15,96% 15,99% 8,57% 9,25% 8,97% 3,39% 15,95% 15,97% 15,92% 15,97%
Fuente: Generalitat de Catalua.
La aplicacin de estos mismos criterios en el reparto de las partidas presupuestarias de gasto en la produccin de bienes y servicios (Cuadro 4) provoca que, del gasto en Sanidad del Estado, Catalua solo reciba entre el 6,5% y el 12% aplicando el mtodo del FM. Cuando se aplica el mtodo de FB entonces el reparto se realiza basndose en la poblacin de Catalua sobre el total nacional (Departament dEconomia i Finances, 2009, cuadro 3.1.3, pgina 36) que, recordemos, se sita en el cuadro anterior en el 16% de media en los cuatros aos (aqu solo se asigna el 12,4% en 2009 y porcentajes menores el resto de los aos, suponemos que por un error de clculo involuntario). Con respecto al gasto en Educacin y en Cultura se siguen criterios similares (la imputacin directa para el mtodo FM y para el mtodo de FB se asigna, en este caso, una parte por poblacin y otra por gasto territorializado). Criterios similares se utilizan para las actuaciones de carcter econmico, que tambin se recogen en el Cuadro 4 (pg.
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82). Por ejemplo, el clculo realizado para asignacin del gasto en Infraestructuras se realiza, con el enfoque FB, segons % despesa territorialitzada a Catalunya, poblaci, VAB, parc de vehicles, km de costa, passatgers i mercaderies trnsit martim ports catalans, passatgers trnsit aeri aeroports Catalans. (Departament dEconomia i Coneixement, 2012). La utilizacin de este tipo de criterios en la aplicacin del enfoque FB tampoco nos parece la ms adecuada: los beneficiarios de las infraestructuras son quienes las utilizan, no los territorios. Las infraestructuras generan muchas externalidades durante su construccin, esencialmente en el territorio donde se realizan, pero todava son mucho ms importantes las externalidades de su uso, que no se circunscriben a una nica regin. Por ello, suponer que una regin solo se beneficia del montante de la inversin, precisa y concreta, que en un preciso ejercicio presupuestario se localiza en su territorio, es tambin irreal. Pensemos en una gran autova transversal entre, por ejemplo, Galicia y la Comunidad Valenciana. Una infraestructura de estas caractersticas no se realizar toda a la vez, a lo largo de todo su trazado, sino que se acometer por fases y en ejercicios econmicos distintos. Por ello, cuando aplicamos los criterios de distribucin del gasto de FM o el FB que plantea el estudio de la Generalitat, se generarn desequilibrios en la distribucin de las inversiones entre las cinco regiones implicadas a lo largo de todos los aos que dure la inversin. Pero esto no tiene ningn sentido. La autova conecta todos los territorios y las cinco comunidades se benefician por igual. Y en segunda instancia, tambin beneficia al resto de territorios del Estado. O, dicho de una manera ms clara, sus beneficiarios
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no son los territorios que atraviesa, sino todos sus usuarios, presentes y futuros. Aunque s es cierto que la externalidad especfica durante el periodo de construccin generar actividad econmica en las proximidades al territorio donde se realice, lo que beneficiar ms a una regin que a otra. La complejidad de su asignacin a un determinado territorio es evidente y, seguramente, la opcin ms razonable sera distribuir la inversin entre las regiones afectadas, en funcin de su intensidad de uso y entre usuarios actuales y futuros.
CUADRO 4. Imputacin de gasto del Estado en Catalua: produccin de bienes pblicos y actuaciones de carcter econmico
Mtodo del flujo monetario 2006 2007 2008 2009 Prod. de bienes pblicos Sanidad Educacin Cultura Actuaciones de carcter econmico Agricultura, Pesca y Alimentacin Industria y Energa Subvenciones al Transporte Infraestructuras I+D+i Otras 9,34% 10,53% 11,32% 11,83% 6,51% 8,86% 12,01% 10,64% 10,19% 10,89% 11,02% 11,79% 9,95% 11,31% 12,86% 15,86% 11,10% 11,14% 12,08% 14,69% 6,63% 4,22% 5,29% 11,42% 1,07% 1,16% 3,32% 4,45% Mtodo del flujo beneficio 2006 2007 2008 2009 12,36% 12,69% 12,62% 12,86% 10,63% 9,71% 10,64% 12,40% 12,69% 13,03% 12,66% 12,42% 14,48% 16,42% 16,40% 18,77% 14,74% 14,66% 14,89% 15,86% 9,44% 7,96% 8,24% 11,90% 9,02% 8,56% 8,23% 8,69% 27,44% 26,86% 24,02% 20,76% 24,06% 14,83% 15,51% 21,51% 13,25% 15,42% 15,98% 15,76% 16,66% 16,63% 16,63% 16,65% 15,03% 14,84% 14,60% 17,13%
Comercio, Turismo y Pymes 6,39% 5,30% 6,11% 5,51% 25,67% 15,01% 15,69% 21,70% 9,63% 12,42% 14,00% 14,67% 13,83% 13,55% 12,38% 17,15% 2,61% 2,26% 2,22% 3,87%
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Con respecto a la partida presupuestaria de los Intereses de la Deuda Pblica (Cuadro 5) cuando se aplica el sistema FM se sigue el criterio de que Ats que aquests interessos sn frut duna despesa que es va produir en el passat, shan atribut a Catalunya en funci del percentatge dimputaci de les despeses que, segons el mtode del flux monetari, va resultar de mitjana durant el perode 2002-2005: el 9,79% (Departament dEconomia i Coneixement, 2012). Ya hemos comentado nuestra opinin sobre la falta de realismo de los criterios aplicados por el enfoque FM, que provocan un resultado errneo, tambin en el 2002-2005. Cuando se aplica el mtodo del FB se sigue el mismo criterio, pero ahora utilizando el resultado medio de la aplicacin del mtodo del FB al periodo 2002-2005: el 11,9%.
CUADRO 5. Imputacin de gasto total de la Administracin Central del Estado y de los intereses de la Deuda Pblica en Catalua
Mtodo del flujo monetario 2006 2007 2008 2009 Intereses de la Deuda Pblica % Total gasto AGE en Catalua 9,79% 9,79% 9,79% 9,79% 10,18% 10,14% 10,51% 11,33% Mtodo del flujo beneficio 2006 2007 2008 2009 11,90% 11,90% 11,91% 11,90% 12,47% 12,40% 12,57% 13,20%
Como conclusin, cuando aplica el mtodo del flujo monetario, el porcentaje del gasto del Estado en Catalua se sita, entre 2006 y 2009, entre el 10,14% y el 11,33%. Y cuando aplica el enfoque del flujo beneficio, el porcentaje del
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gasto del Estado en Catalua alcanza entre el 12,4% y el 13,2%. A continuacin, el estudio distribuye los gastos de los organismos autnomos, agencias estatales y otros organismos pblicos. Nuevamente, con el enfoque FM aquellos organismos o agencias que no tienen en su liquidacin de presupuestos gasto territorializado en Catalua, no existen. Este criterio es adecuado cuando se aplica a algn organismo autnomo cuyo mbito de actuacin se circunscribe a un territorio muy concreto, por ejemplo, la Confederacin Hidrogrfica del Guadalquivir. Pero lleva nuevamente a un resultado absurdo e irreal cuando se aplica a otros, como la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, el Instituto de Salud Carlos III, el Instituto Cervantes, la Biblioteca Nacional, la Agencia Espaola de Medicamentos y Productos Sanitarios, etc. La aplicacin del enfoque FM lleva a la Generalitat a calcular los gastos de estos organismos y agencias en Catalua a entre el 5,48% y el 6,13% del total (en el periodo 2006 a 2009), porcentajes que cuando se aplica el enfoque FB aumentan hasta alcanzar el 11,2% de sus gastos totales, para el ao 2009. La imputacin de gastos de la Seguridad Social en Catalua se realiza por un mtodo de imputacin directa y por beneficiarios, resultando la media del periodo un 17,2%. En este caso se aplica un mtodo de clculo similar para los enfoques FM y FB. Es cierto que la mayor parte de los gastos de la Seguridad Social tienen un beneficiario final, lo que hace fcil la territorializacin. En este caso se utiliza la totalidad del gasto no financiero en el reparto.
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Por ltimo, respecto al gasto en Catalua de las empresas pblicas, el clculo de la Generalitat es que representan un 19,5% de media entre 2006 y 2009 aplicando el criterio de territorializacin del gasto del enfoque FM, que aumenta hasta el 23,2% cuando se aplica el mtodo del FB. Como clculo agregado, se recogen en el Cuadro 6 los gastos totales que la Generalitat estima que la Administracin General del Estado realiza en Catalua, que cuando aplica el enfoque del flujo monetario se sitan entre el 13,53% y el 14,14%, y cuando los computa con el enfoque del Flujo Beneficio se sitan entre el 14,97% y 15,33% del total de gastos de la AGE.
CUADRO 6. Gastos de la Administracin General del Estado en Catalua
(millones ) 2006 2007 2008 2009
Enfoque flujo monetario Enfoque flujo beneficio
33.293 36.705
35.910 39.771
40.203 44.440
45.403 49.199
Es inmediata, utilizando los clculos de la Generalitat reflejados en los Cuadros 2 y 6, una estimacin de las balanzas fiscales de Catalua con la Administracin General del Estado en los aos 2006 a 2009. Como podemos ver en el Cuadro 7 (pg. 86), reflejara un dficit para Catalua que, con el mtodo del flujo monetario alcanza su nivel ms alto en el ao 2007, con ms de 21.000 millones de euros, casi 19.000 en 2006, 11.500 en 2008 y casi equilibrio en el ao 2009 (-792 millones de euros).
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Cuando se realizan los clculos con el enfoque del flujo beneficio se reduce este dficit entre 4.000 y 5.000 millones de euros, en cada ao, hasta el punto que en el ao 2009 el dficit de Catalua se habra transformado en un supervit de ms de 4.000 millones de euros.
CUADRO 7. Ingresos, gastos y saldos de la Administracin General del Estado en Catalua 2006 2009. Mtodos Flujo Monetario y Flujo Beneficio
(millones ) 52.271 51.439 36.705 33.293 2006 57.072 56.063 35.910 -21.162 -16.292 39.771 2007 51.778 50.783 40.203 -11.575 44.440 -6.343 2008 46.195 45.184 45.403 49.199 4.015 -792 2009
Ingresos Flujo Monetario Ingresos Flujo Beneficio Gastos Flujo Monetario Gastos Flujo Beneficio Saldos Flujo Monetario Saldos Flujo Beneficio
-18.978 -14.734
Fuente: Generalitat de Catalua. Departament dEconomia i Coneixement (2012).
Estas reducciones del dficit de la balanza fiscal de Catalua se producen como consecuencia de que los gastos de la AGE en Catalua aumentan de forma continuada a lo largo de todo el periodo de anlisis y de que la aportacin de ingresos estimada para Catalua se reduce tambin fuertemente en el periodo, con la nica excepcin del ao 2007. Es decir, se identifican en todo el periodo de 2006 a 2009 menores aportaciones consecutivas de Catalua y gastos crecientes de la Administracin General del Estado en este territorio.
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Estos clculos, en parte reales y en otra parte estimados a partir de hiptesis que intentan ser realistas (en nuestra opinin, con las excepciones comentadas), reflejan ingresos y gastos efectivos, realizados desde y hacia el territorio de Catalua. Llegados a este punto, el estudio de la Generalitat considera que falta algo por hacer: hay que neutralizar el dficit/ supervit; es decir, rehacer el clculo de las balanzas fiscales con la hiptesis de que hay un equilibrio presupuestario en la AGE. Este es un anlisis absolutamente ficticio que, evidentemente, no tiene nada que ver con la realidad, porque los flujos financieros que han financiado el dficit de la AGE de cada ao se han aportado desde los mercados de capitales (nacionales en cuyo caso, una parte tendr su origen en Catalua y extranjeros). Pero la hiptesis que realiza la Generalitat es que el dficit de la Administracin General del Estado de cada ao, si no se hubiera financiado con deuda, se tendra que haber financiado con mayores ingresos aportados desde las diferentes regiones. Y en el caso de supervit presupuestario, se tendra que haber devuelto el exceso de ingresos. As que la Generalitat estima un dficit o supervit absolutamente terico o hipottico para cada ao (que se recoge en el Cuadro 8), como diferencia entre los ingresos totales estimados de la Administracin General del Estado, que ha calculado a partir de los criterios que anteriormente hemos ido sealando por ejemplo, eliminando los ingresos patrimoniales o la enajenacin de inversiones reales o los ingresos de la UE, y el total de gastos de la AGE, que tambin ha es87
timado. La diferencia es un dato que solo remotamente se parece a la cifra real del dficit de la Administracin General del Estado para cada uno de estos aos y es lo que la Generalitat entiende que hay que neutralizar.
CUADRO 8. Ingresos de la Administracin General del Estado efectivos y estimados por la Generalitat. Ajustes para la neutralizacin del saldo fiscal (millones de )
2006 2007 2008 Total ingresos efectivos Total ingresos estimados Diferencia a ajustar 266.588 243.711 -22.877 292.197 265.324 -26.873 267.722 296.804 29.082
2009
239.919 321.032 81.113
Por supuesto, se trata de un clculo absolutamente ficticio, porque el dficit de cada ao (el real, no el inventado) se ha financiado en realidad con deuda pblica, no con ingresos no financieros provenientes de las CC.AA., y se amortizar a lo largo del tiempo como, en su momento, se considere: puede mantenerse en el stock de deuda viva durante un nmero de aos o decidirse amortizar por alcuotas partes a lo largo de los prximos veinte aos, en parte con ingresos patrimoniales, o con otros ingresos que no se recauden en ninguna comunidad autnoma. Y la parte efectiva de este dficit que, finalmente, financie cada una de las 17 comunidades autnomas, el tiempo determinar cul ser. Pero con este mtodo de clculo (Cuadro 9) la Generalitat alcanza un dficit creciente, que pasa de 792 a 16.409
88
millones de euros para el ao 2009, aplicando el inconsistente mtodo del Flujo Monetario, lo que representa el 8,5% del PIB de Catalua. Porque, sorprendentemente, este es el mtodo de clculo que la Generalitat considera que es realmente objetivo y adecuado para realizar todos los clculos finales, y todo el apartado de conclusiones de su estudio se realiza aplicando nicamente ste mtodo.
CUADRO 9. Balanza fiscal neutralizada de Catalua con el Sector Pblico Central
(millones ) Mtodo del flujo monetario (millones de ) 2006 Ingresos detrados de Catalua Gastos recibidos en Catalua Saldo % s/PIB 47.786 33.293 -14.493 -7,9% 2007 51.823 35.910 -15.913 -8,1% 2008 57.403 40.203 -17.200 -8,5% 2009 61.812 45.403 -16.409 -8,4%
Mtodo del flujo beneficio (millones de ) 2006 Ingresos detrados de Catalua Gastos recibidos en Catalua Saldo % s/PIB 47.025 36.705 -10.320 -5,6% 2007 50.907 39.771 -11.136 -5,6% 2008 56.300 44.440 -11.860 -5,9% 2009 60.460 49.199 -11.261 -5,8%
89
A continuacin se realizan algunos clculos todava ms llamativos: se calcula este dficit terico por habitante; es decir, se reparte entre los ciudadanos de Catalua no solo la diferencia entre los ingresos y gastos no financieros reales, sino tambin la parte de amortizacin de deuda ficticia, que nadie puede saber ni cmo ni dnde ni cundo se realizar. Por ltimo, el clculo ms sorprendente de todo el estudio se realiza cuando se decide excluir del anlisis los ingresos y gastos de la Seguridad Social y extraer, como conclusin final que el percentatge que no torna (la diferncia entre el contribueix i rep Catalunya) s equivalent al 40 % dels tributs detrets de Catalunya. Aix implica que per cada euro que lAdministraci central recapta a Catalunya (excloent la Seguretat Social i latur), 43 cntims no es gasten al territori. Les decisions discrecionals sobre la destinaci de la despesa que fa el Govern central sn clarament perjudicials per a Catalunya.8 En nuestra opinin, este clculo utilizado por la Generalitat pone de manifiesto que el dficit de Catalua, aplicando el errneo mtodo de clculo del flujo monetario, es de 792 millones de euros. Y que por cada euro que la AGE recauda en Catalua, se gastan en el territorio de Catalua 98 cntimos, y no se gastan 2 cntimos. Y una cuestin distinta es cmo se devolver, en el futuro, la deuda financiera. Y aplicando el mtodo del flujo beneficio (que, a pesar de que pensamos que se puede mejorar mucho en su aplica8
Departament dEconomia i Coneixement (2012).
90
cin, la Generalitat lo aplica en este estudio de forma ms ortodoxa y es el nico que se puede utilizar, razonablemente, para extraer conclusiones), la balanza fiscal de Catalua en el ao 2009 tuvo un supervit con la Administracin General del Estado, como diferencia entre los flujos no financieros de ingresos y pagos, de 4.015 millones de euros, equivalente al 2,07% del PIB de Catalua. Por ltimo, consideramos que la metodologa utilizada por la Generalitat es, en parte, adecuada y que se ha intentado disear de acuerdo a criterios tcnicos rigurosos. Pero hay otra parte muy discutible y, desde el punto de vista tcnico, difcil de aceptar, porque lleva a conclusiones claramente irreales y errneas. Esto es particularmente evidente cuando se mezclan datos reales con estimaciones ficticias. Y todava lo es ms cuando se utilizan esos datos errneos para hacer clculos per cpita o cuando se decide eliminar parte de la AGE del estudio y sacar conclusiones vlidas. Por ello, sera deseable que se promoviera un debate tcnico, abierto y ortodoxo, que permitiera fijar criterios razonables, que no fueran tan discutibles e inasumibles desde el punto de vista tcnico y para la opinin pblica.
91

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EL MITO FISCAL

Razones para un debate

ISBN: 978-84-92561-18-6 Depsito Legal: M-35427-2012 Impreso en Espaa / Printed in Spain

Actividad subvencionada por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. NACIN Y SOLIDARIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2. CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? . . . . . . . . . . . . 25 El dficit fiscal cataln en perspectiva

3. EL MITO DEL EXPOLIO FISCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

4. LA BALANZA FISCAL DE CATALUA 2006-2009 . . . . . . . 65 Anlisis del estudio de la Generalitat de Catalua

Cuando repasamos el debate poltico de los ltimos aos en torno

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CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? / NGEL DE LA FUENTE

Gasto por dlar de impuestos

Wyoming Nueva York CATALUA Nueva Jersey Connecticut

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

0,73 0,81 0,64 0,72

CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? / NGEL DE LA FUENTE

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

Algunos datos para otros pases

CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? / NGEL DE LA FUENTE

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? / NGEL DE LA FUENTE

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

CISNE NEGRO O POLLO DEL MONTN? / NGEL DE LA FUENTE

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Santiago lvarez Garca

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

Las balanzas fiscales y el supuesto expolio fiscal

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

12 14 18,5 21,5 22 22 22 22,5 22,5 23,5 23,5 23,5 24,5 24,5

12 14 18,5 21,5 21,5 21,5 21,5 21,5 24 24 24 24 24 25

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La propuesta de Pacto Fiscal

Que solamente incluye una aportacin al Fondo de Compensacin Interterritorial.

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

La inviabilidad del Pacto Fiscal

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

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Pacto fiscal Gobierno central Regin i Ii CFg = Ai CFi = Ii - Ai

EL MITO FISCAL. RAZONES PARA UN DEBATE

Renta de No Residentes Sucesiones y Donaciones ITP y AJD

Tributo Primas de Seguro

CC.AA. rgimen comn Sin capacidad normativa.

Impuestos Especiales de Fabricacin Determinados Medios de Transporte IVMH