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Act 4: Leccin evaluativa No.

1 La administracin pblica como campo de estudio La administracin pblica, como un aspecto de la actividad gubernamental, existe desde que los sistemas polticos funcionan y tratan de alcanzar los objetivos programticos fijados por los que toman las decisiones polticas. La administracin pblica como un campo de estudio sistemtico es mucho ms reciente. Los asesores de gobernantes y comentaristas sobre el funcionamiento del gobierno han plasmado sus observaciones de cuando en cuando en fuentes tan variadas como el Arthasastra de Kautilya en la India antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles y El prncipe de Maquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo XVIII cuando el cameralismo, el cual se ocupa de la administracin sistemtica de los asuntos del gobierno, se convirti en especialidad de los estudiosos alemanes en Europa occidental. En los Estados Unidos, esta especializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo XIX, con la publicacin en 1887 del famoso artculo de Woodrow Wilson El estudio de la administracin, usualmente considerado el punto de partida. Desde esa poca, la administracin pblica se ha convertido en un rea reconocida de inters especializado, ya sea como subespecialidad de las ciencias polticas o como una disciplina acadmica autnoma. Pese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha llegado a un consenso acerca del alcance de la administracin pblica y se ha dicho que el campo de estudio muestra heterodoxia ms que ortodoxia. En un texto contemporneo se examina el desarrollo de la disciplina bajo el ttulo de El siglo en aprietos, y en una encuesta reciente se describen las tendencias en el estudio de la administracin pblica como un progreso del orden al caos. Tal vez estas caractersticas constituyan fortalezas en lugar de puntos dbiles, pero de todas maneras impiden dar una definicin de la disciplina que sea concisa, precisa y generalmente aceptable. Es ms factible identificar tendencias y puntos comunes, y para nuestros propsitos no se necesita ms que eso. Supuestamente la administracin pblica es un aspecto de un concepto ms general, a saber: la administracin, cuya esencia se ha descrito como una accin especfica emprendida para alcanzar un objetivo consciente. En la mayora de los intentos que se hacen por definir la administracin se agrega el elemento de cooperacin entre dos o ms personas y se le considera un esfuerzo humano cooperativo encaminado a alcanzar un objetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. La administracin estudia los medios para alcanzar fines prescritos. La actividad administrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre que el elemento fundamental est presente, a saber: la cooperacin entre seres humanos para desarrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas como dignas del esfuerzo conjunto. El marco institucional en el que la administracin ocurre puede ser tan variado como una compaa de negocios, un gremio, una iglesia, una institucin educativa o una unidad gubernamental. ALCANCE Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Existe una unidad esencial en el proceso de la administracin, ya sea que se le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda clasificacin estratificada del tema. Tratarla como si fuese administracin municipal, administracin estatal o administracin nacional es dar por sentada una distincin que en realidad no existe. Los problemas fundamentales, como el

desarrollo de la iniciativa personal, la seguridad de la competencia individual y la integridad, responsabilidad, coordinacin, supervisin fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y casi todos los temas de administracin desafan las limitaciones polticas del gobierno local y el estatal. La administracin de la salud, la licencia a los practicantes de las ciencias mdicas, el control del comercio o la reclamacin de tierras baldas tienen en realidad poca relacin [real] con las ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variacin considerable en sus tcnicas de administracin. Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que el proceso municipal, estatal o federal, sino como proceso comn a todos los niveles del gobierno. La administracin pblica es la administracin de hombres y de materiales para realizar los propsitos del Estado. Esta definicin subraya la fase empresarial de la administracin y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la direccin de los asuntos gubernamentales con la direccin de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, comerciales, filantrpicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se reconoce que la buena administracin es elemento esencial para el xito. Deja en pie la pregunta de hasta qu punto la administracin misma participa en formular los propsitos del Estado y evita toda controversia sobre la naturaleza precisa de la accin administrativa. El objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente de los recursos puestos a disposicin de funcionarios y de empleados. Estos recursos no slo incluyen las actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios pblicos, maquinaria, carreteras y canales, sino tambin los recursos humanos encarnados en los cientos de miles de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buena administracin intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energa y el logro ms rpido y completo de los propsitos pblicos congruentes con la economa y el bienestar de los trabajadores. Aspectos esenciales de la administracin pblica Vemos as que la administracin pblica es la ejecucin de los negocios pblicos; el objetivo de la actividad administrativa es la realizacin ms expedita, econmica y completa de los programas pblicos. Esto, obviamente, no es el nico objetivo del Estado como unidad organizada; la proteccin de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad cvica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las mltiples fases de la opinin pblica, el mantenimiento del orden, la aportacin de un mnimo de bienestar nacional: todo ello exige la inmediata atencin del Estado. La administracin debe correlacionarse con otras ramas del gobierno, adems de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho ms que en ningn otro lugar, complementan toda iniciativa pblica. El captulo siguiente trata de estos ajustes, pero aqu cabe distinguir entre los campos adyacentes de la administracin y del derecho administrativo. Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico que fija la organizacin y determina la competencia de las autoridades administrativas, e indica los remedios individuales por la violacin de sus derechos[1]. Esa definicin indica atinadamente que el tema corresponde al mbito del derecho, y seala su mayor objetivo: la proteccin de los derechos privados. El objetivo de la administracin pblica es la eficiente direccin de los asuntos pblicos.

Estas dos metas no slo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desde luego, la administracin se rige por las reglas del derecho administrativo, as como los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos lmites as fijados, busca la realizacin ms eficaz de los propsitos pblicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor Freund[2]. -------------------------------------------------------------------------------[1] Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 9, 1893. [2] Proccedings, Am. Pol. Sci. Assoc., p. 58, 1909. La administracin pblica como campo de estudio La administracin pblica como campo de estudio La administracin pblica, como un aspecto de la actividad gubernamental, existe desde que los sistemas polticos funcionan y tratan de alcanzar los objetivos programticos fijados por los que toman las decisiones polticas. La administracin pblica como un campo de estudio sistemtico es mucho ms reciente. Los asesores de gobernantes y comentaristas sobre el funcionamiento del gobierno han plasmado sus observaciones de cuando en cuando en fuentes tan variadas como el Arthasastra de Kautilya en la India antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles y El prncipe de Maquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo XVIII cuando el cameralismo, el cual se ocupa de la administracin sistemtica de los asuntos del gobierno, se convirti en especialidad de los estudiosos alemanes en Europa occidental. En los Estados Unidos, esta especializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo XIX, con la publicacin en 1887 del famoso artculo de Woodrow Wilson El estudio de la administracin, usualmente considerado el punto de partida. Desde esa poca, la administracin pblica se ha convertido en un rea reconocida de inters especializado, ya sea como subespecialidad de las ciencias polticas o como una disciplina acadmica autnoma. Pese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha llegado a un consenso acerca del alcance de la administracin pblica y se ha dicho que el campo de estudio muestra heterodoxia ms que ortodoxia. En un texto contemporneo se examina el desarrollo de la disciplina bajo el ttulo de El siglo en aprietos, y en una encuesta reciente se describen las tendencias en el estudio de la administracin pblica como un progreso del orden al caos. Tal vez estas caractersticas constituyan fortalezas en lugar de puntos dbiles, pero de todas maneras impiden dar una definicin de la disciplina que sea concisa, precisa y generalmente aceptable. Es ms factible identificar tendencias y puntos comunes, y para nuestros propsitos no se necesita ms que eso. Supuestamente la administracin pblica es un aspecto de un concepto ms general, a saber: la administracin, cuya esencia se ha descrito como una accin especfica emprendida para alcanzar un objetivo consciente. En la mayora de los intentos que se hacen por definir la administracin se agrega el elemento de cooperacin entre dos o ms personas y se le considera un esfuerzo humano cooperativo encaminado a alcanzar un objetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. La administracin estudia los medios para alcanzar fines prescritos. La actividad administrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre que el elemento fundamental est presente, a saber: la cooperacin entre seres humanos para desarrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas como dignas del esfuerzo conjunto. El marco institucional en el que la administracin ocurre puede ser tan variado como una compaa de negocios, un gremio, una iglesia, una institucin educativa o una unidad gubernamental.

ALCANCE Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Existe una unidad esencial en el proceso de la administracin, ya sea que se le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda clasificacin estratificada del tema. Tratarla como si fuese administracin municipal, administracin estatal o administracin nacional es dar por sentada una distincin que en realidad no existe. Los problemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal, la seguridad de la competencia individual y la integridad, responsabilidad, coordinacin, supervisin fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y casi todos los temas de administracin desafan las limitaciones polticas del gobierno local y el estatal. La administracin de la salud, la licencia a los practicantes de las ciencias mdicas, el control del comercio o la reclamacin de tierras baldas tienen en realidad poca relacin [real] con las ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variacin considerable en sus tcnicas de administracin. Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que el proceso municipal, estatal o federal, sino como proceso comn a todos los niveles del gobierno. La administracin pblica es la administracin de hombres y de materiales para realizar los propsitos del Estado. Esta definicin subraya la fase empresarial de la administracin y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la direccin de los asuntos gubernamentales con la direccin de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, comerciales, filantrpicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se reconoce que la buena administracin es elemento esencial para el xito. Deja en pie la pregunta de hasta qu punto la administracin misma participa en formular los propsitos del Estado y evita toda controversia sobre la naturaleza precisa de la accin administrativa. El objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente de los recursos puestos a disposicin de funcionarios y de empleados. Estos recursos no slo incluyen las actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios pblicos, maquinaria, carreteras y canales, sino tambin los recursos humanos encarnados en los cientos de miles de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buena administracin intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energa y el logro ms rpido y completo de los propsitos pblicos congruentes con la economa y el bienestar de los trabajadores. Aspectos esenciales de la administracin pblica Vemos as que la administracin pblica es la ejecucin de los negocios pblicos; el objetivo de la actividad administrativa es la realizacin ms expedita, econmica y completa de los programas pblicos. Esto, obviamente, no es el nico objetivo del Estado como unidad organizada; la proteccin de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad cvica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las mltiples fases de la opinin pblica, el mantenimiento del orden, la aportacin de un mnimo de bienestar nacional: todo ello exige la inmediata atencin del Estado. La administracin debe correlacionarse con otras ramas del gobierno, adems de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho ms que en ningn otro lugar, complementan toda iniciativa pblica. El captulo siguiente trata de estos ajustes, pero aqu cabe distinguir entre los campos adyacentes de la administracin y del derecho administrativo.

Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico que fija la organizacin y determina la competencia de las autoridades administrativas, e indica los remedios individuales por la violacin de sus derechos[1]. Esa definicin indica atinadamente que el tema corresponde al mbito del derecho, y seala su mayor objetivo: la proteccin de los derechos privados. El objetivo de la administracin pblica es la eficiente direccin de los asuntos pblicos. Estas dos metas no slo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desde luego, la administracin se rige por las reglas del derecho administrativo, as como los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos lmites as fijados, busca la realizacin ms eficaz de los propsitos pblicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor Freund[2]. -------------------------------------------------------------------------------[1] Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 9, 1893. [2] Proccedings, Am. Pol. Sci. Assoc., p. 58, 1909.

Leccin 2 Etica del servicio publico Etica del servicio publico Si hay un cambio notable en las prioridades de los tericos de la admi-nistracin pblica en los aos ochenta, tal es seguramente la gran aten-cin que ahora se presta a las preocupaciones ticas. Se podra especular sobre las razones de esta nueva atencin (Watergate sera, en efecto, un candidato importante), pero est fuera de duda que los tericos han destacado las preocupaciones ticas en mayor medida. En el captulo V se examinar con mayor detalle la tica del servicio pblico, pero aqu cabe indicar por lo menos el conjunto de materiales que elaboran ahora los tericos de la administracin pblica. El territorio ha sido bien trazado por Willbern (1984), quien identifica seis clases de moral para los funcionarios pblicos: a) honestidad bsica y respeto de la ley, b) conflictos de intereses, c) orientacin de servicio y justicia procesal, d) tica de la responsabilidad democrtica, e) tica de la determinacin de la poltica pblica, y f) tica del compromiso y la inte-gracin social. Brady (1981), Lilla (1981) y Thompson (1985) precisan la lista anterior considerando el alcance de los estudios ticos y la forma como debiera enfocarse este estudio. Especialmente significativa es la demostracin de Thompson de que no son contundentes dos de los argu-mentos principales que se esgrimen en contra de la posibilidad de desarro-llar una administracin tica.

Los anlisis especficos de la relacin existente entre la ley y la admi-nistracin pblica incluyen el argumento de Foster (1981) en defensa de un "legalismo intermedio" -el derecho como si la gente importara- que complementara y estimulara el comportamiento moral en las agen-cias pblicas. De igual modo, Rohr (1985) basa su libro reciente sobre la tica en el Estado administrativo en una

comparacin de la teora polti-ca de la Ley Fundamental con la teora constitucional de Wilson (1887) y Goodnow (1900). La cuestin de la responsabilidad individual en las organizaciones p-blicas se ha analizado con mayor frecuencia an. Algunos artculos re-presentativos son los de Brady (1983), Scott (1982) y Thompson (1980). Stewart (1985) ilustra bien el tono de ese anlisis en su evaluacin de la tica en la profesin de la administracin pblica. Una condicin especial que afecta el comportamiento tico de los fun-cionarios es la influencia de los valores profesionales que pueden cho-car con la tica del servicio pblico. Bell (1985), por ejemplo, estudia la interrelacin existente entre los valores profesionales y los propsi-tos organizacionales en la poltica de la vivienda, mientras que Yarwood (1986) concluye ms generalmente que "la ciencia y las profesiones deben compartir la culpa de muchos problemas ticos causados por las orga-nizaciones formales" (p. 483). Por ltimo, varios autores han considerado la divulgacin de normas ticas por toda la profesin. Chandler (1983) presenta un anlisis de los argumentos formulados en pro y en contra de un cdigo de tica para la American Society for Public Administration, mientras que Koritansky (1982), Mayer y Harmon (1982) y Schorr (1983) consideran la ensean-za de la tica en los programas profesionales de la administracin pbli-ca. Mayer y Harmon (1982) resumen bien este trabajo en su comentario: "El papel del administrador es el de la mediacin, no slo el de enjuiciar o resolver problemas [...] El desempeo de este papel esencial requiere que el administrador sea responsable en tres sentidos: profesional, poltico y personal. La educacin moral de los administradores pblicos requiere entender cada uno de estos sentidos y su relacin" (p. 222). LA CIUDADANA Y LA EDUCACIN CVICA

Un rea importante que combina los estudios del proceso de gobernacin con los estudios de la tica administrativa ha sido la de la ciudadana y la educacin cvica. El artculo de Frederickson (1982) sobre la "recupera-cin del civismo" fija el tono de estas discusiones sosteniendo que, al descuidar el aspecto pblico de la administracin pblica, se ha perdido de vista la importancia de los valores democrticos que afectan el traba-jo de los administradores individuales. McSwain (1985) llega a una con-clusin similar, aunque por medios diferentes, al afirmar que se carece de un sustento adecuado para desarrollar plenamente la nocin de la ciuda-dana, y que el legado liberal de la Constitucin ha minado las nociones de la comunidad y el inters pblico con el individualismo racional. En tales circunstancias -arguye McSwain-, el administrador carece de una gua en la toma de decisiones responsables acerca de los valores pblicos-. Adems de estos trabajos independientes, un simposio especial sobre la ciudadana, reportado en la Public Administration Review, incluy va-rios artculos tericos importantes (como el de Hart mencionado antes). En oposicin a otros tericos interesados en la tica que adoptan un en-foque ms legalista, Cooper (1984) sostiene que las obligaciones ticas del administrador pblico derivan

del hecho de que los administradores son "ciudadanos profesionales" o "ciudadanosadministradores". McGregor (1984) afirma que entre las obligaciones del administrador se encuentra la de educar a la ciudadana, algo que Gawthrop (1984a) considera dif-cil en una poca en la que se ha vuelto confusa la nocin de ciudadana. Por ltimo, Rohr (1985) analiza las limitaciones de la actividad poltica del administrador como algo instructivo en lo tocante al lenguaje de la ciudadana. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA: EL ESTUDIO DEL OBJETO La Administracin Pblica en su etapa moderna cuenta con un objeto de estudio que se remonta a los gobiernos de las primeras civilizaciones, el cual en su propia evolucin y desarrollo logr conformarse como una actividad autnoma e independiente, separada de las funciones religiosas, ceremoniales y espirituales entre otras, para constituirse en una actividad con una dinmica propia. Por su parte, el estudio del objeto ha sido cuestionado en el sentido de que la Administracin Pblica no puede tener el carcter de ciencia, debido a que no cuenta con leyes ni principios generales que pudieran aplicarse en cualquier gobierno. Para algunos estudiosos, la Administracin Pblica es un arte; hay quien la concibe como un conjunto de tcnicas empricas para obtener resultados inmediatos; para otros es una filosofia que debe promover los ms altos valores humanos y hay quien la considera slo como una profesin. Incluso, para otros la administracin pblica tiene un nfasis mar-cado en las tcnicas, tanto en su investigacin como en su ejercicio. Una de las razones por las cuales la Administracin Pblica no alcanza el calificativo de ciencia se debe, en parte, a las continuas aportaciones de otras ciencias sociales que han contribuido a su estudio, pero que al mismo tiempo le impiden consolidarse como una disciplina cientfica por la enorme influencia del Derecho -Derecho Administrativo y Constitucional- la Economa, la Ciencia Poltica, la Administracin, la Sociologa, la Historia y la Psicologa, por citar las disciplinas ms importantes. La Administracin Pblica debe retomar de las "ciencias madres" aquellos esquemas que le permitan consolidarse como un campo de estudio estrictamente cientfico, para establecer su propio enfoque de estudio de los problemas. Como lo ha dicho Gabriel Almond en relacin con la Ciencia Poltica, se requiere crear una mesa central que permita integrar a todas las otras mesas separadas (enfoques) en esta disciplina para lograr consolidar una teora central. Esta situacin tambin sera pertinente para la Administracin Pblica. Otra posicin sugiere que se acab el sueo de la interdisciplinariedad y que es el momento de regresar al origen: la Ciencia Poltica como fuente de conocimientos para la disciplina. Sin importar la posicin en que se encuentre, la Administracin Pblica tiene objeto de estudio y estudio del objeto; slo falta darle direccin y orientacin terica a nuestro campo de estudio. La ciencia administrativa debe aportar los elementos necesarios para consolidar la transicin de arte y de tcnica a una ciencia administrativa de pleno derecho y autonoma. Por su parte, Mosher y Cimmino afirman que la Administracin Pblica tiene inters por la Poltica, la Economa, la Sociologa, la Psicologa y cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se ocupe de los problemas de administracin. Afirman que la contribucin de otras disciplinas tiene gran utilidad para la administracin pblica como objeto de estudio; sin embargo, esto no significa que carezca de disciplina autnoma, pero "pensamos que la ciencia de la administracin es una ciencia aplicada"."

La Administracin Pblica como disciplina cientfica En el continuo desarrollo histrico de su objeto de estudio la Administracin Pblica ha sido considerada como: a) arte, b) filosofa, e) profesin y d) ciencia. No obstante que a ms de un siglo de existencia del campo de estudio en su etapa moderna -1887, con el ensayo de Woodrow Wilson-la naturaleza cientfica de la Administracin Pblica se encuentra an en discusin. Incluso fue declarada su muerte en la dcada de los sesentas provocando la llamada "crisis de identidad" como disciplina, sin considerar que su objeto de estudio tiene existencia propia y requiere de la sistematizacin de su estudio. A continuacin analizaremos aquellos argumentos que las ciencias aportan para determinar el carcter epistemolgico de la Administracin Pblica. La Administracin Pblica como arte Algunos autores consideran la administracin pblica como un arte, en el sentido ms amplio del concepto, o sea como un conjunto de preceptos y reglas necesarios para realizar bien alguna cosa; as, se habla del arte de administrar. En este contexto es conveniente citar a Ordway Tead, quien sostiene que la administracin es una de las bellas artes, cuando afirma que las actividades administrativas suponen seguramente un arte que requiere gran destreza, discernimiento y fuerza moral: Desde luego, tan penetrante en influencia, tan valiosa, tan correctamente constituida es esa habilidad, que merece ser reconocida como una de las bellas artes. [...] Constituye desde luego un arte de la ms elevada categora lograr la ms fructfera colaboracin posible en un mundo en el que el esfuerzo combinado es la tpica expresin de individuos que tratan de hacer su vida productiva. Para Tead, el arte requiere de un medio de expresin. En el caso de la administracin el medio es tripartito. Su expresin tiene lugar en y a travs de la organizacin, los seres humanos y una cierta clase de amplio soporte social y cultural, que es una sociedad democrtica.' La administracin pblica es para Tead- una de las bellas artes porque exige un imponente conjunto de talentos especiales para conseguir una colaboracin creadora que dirija y oriente la vida civilizada cotidiana.

Por su parte, Leonard D. White afirma que la Administracin Pblica es un arte, que ha sido una de las posesiones esenciales del hombre." aunque sostiene que la Administracin Pblica puede convertirse en ciencia: Como la administracin indudablemente es en parte un arte, seguirn ocupando un lugar importante los escritos cientficos. Pero puede ir convirtindose progresivamente en una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada por diferencias culturales, logro muy de desear, ya que las proposiciones de una ciencia administrativa van ms all del alcance del sentido comn.? En la misma postura que White, Luther Gulick afirma que lo que fue arte puede convertirse con el tiempo en ciencia: Actualmente la administracin es ms un arte que una ciencia; de hecho hay quien afirma dogmticamente que no puede ser otra cosa. Los que as opinan no recuerdan que la metalurgia, por ejemplo, era un arte varios siglos antes de llegar a una ciencia [...] varios factores influyeron en la conquista del mundo natural por las ciencias exactas, y puede confiarse en la posibilidad de controlar y conocer el mundo de los asuntos humanos de una manera cientfica.

Cabra recordar que algo similar aconteci con la odontologa. Segn Duhalt Krauss, antes de que sta apareciera como una disciplina cientfica y desarrollara tcnicas especficas, los barberos eran los encargados de sacar muelas. Lo hacan de una manera primitiva y rudimentaria. u Pero se inici el estudio cientfico de los fenmenos dentales y sus relaciones con otros aspectos de la biologa humana: se desarrollaron tcnicas especficas basadas en esos estudios y surgieron especialistas en esa actividad, que estudiaban en las universidades. Algn da suceder lo mismo con la Administracin Pblica. Frente a la pregunta del carcter cientfico de la administracin pblica, Marshall Dimock sugiere que es un arte elevado que podr convertirse en una disciplina cientfica: Es la administracin arte o ciencia? A veces el debate sobre esta cuestin ha subido de tono. En su etapa actual de desarrollo, podemos decir que si la administracin es la aplicacin de una habilidad o tcnica, es arte, y que si andando el tiempo algunos de sus elementos se llegan a aplicar en forma sistemtica llegar a constituir una ciencia. [...] Es indudable que la administracin es un arte elevado. Tradicionalmente la administracin pblica ha sido un arte, pero un arte con aptitudes y tcnicas que ahora se transforman paulatinamente en muchos aspectos mediante la estadstica, contabilidad, ingeniera, psicologa; mediante formas refinadas de anlisis e interpretacin lo que surge es un conjunto de prcticas en el que hay muchas formas de medicin precisa, muchas situaciones en las cuales pueden hacerse pronsticos exactos. La administracin pblica no es ms que el arte de conducir los asuntos del gobierno. [...] No es una ciencia [...] La administracin pblica como un arte busca el conocimiento de la ciencia y fortalece la calidad de su arte haciendo referencia a la utilizacin del conocimiento obtenido de las ciencias sociales y naturales. Por su parte, Dwight Waldo parece conciliar este dilema entre si la Administracin Pblica es un arte o una ciencia: [...] refleja la opinin general de que la Administracin Pblica tiene importantes aspectos de ciencia y arte conjuntamente. Refleja, tambin, sin embargo, un deseo de soslayar los problemas de definicin, de conciliar los resultados cediendo de ambos lados, de proseguir con el estudio y la prctica de la Administracin Pblica, cualquiera que sta sea. La Administracin Pblica nace como un arte, debido a que utiliza tcnicas y habilidades para lograr los fines del Estado, sin ms conocimiento que su experiencia y el permanente aprendizaje del ensayo y el error. Con el tiempo, la acumulacin de ese conocimiento permite establecer relaciones causales, principios generalmente aceptados y, en algn momento, leyes de aplicacin general, para convertirse en una ciencia. En esa etapa de transicin cognoscitiva y epistemolgica, la Administracin Pblica apenas comienza a edificar los basamentos tericos para constituirse en una disciplina autnoma, independiente y de pleno derecho; una ciencia en gestacin. El arte es su etapa transitoria hacia su sistematizacin y mayor rigor cientfico. La Administracin Pblica como Filosofa En una posicin diferente, Marshall Dimock ha sostenido que la Administracin Pblica ms que arte o ciencia, es una filosofa que tiene como principio esencial servir al hombre. Este libro tiene una tesis. Dicha tesis es que la administracin es, ms que respuestas eruditas y tcnicas bien escogidas, un conjunto de ardides. No es ni siquiera una ciencia y jams debiera convertirse en un mtodo rgido e invariable. Es ms que un arte: es una filosofa.

La filosofa es una combinacin de creencias y de prcticas destinada a lograr una mejor ejecucin e integracin de los actores participantes en los eventos administrativos. Para Marshall Dimock, una filosofa de la administracin es un patrn bien pensado y viable de supervivencia y de influencia para los individuos y las instituciones. Es buena norma y buena tcnica, pero sobre todo, aspira a ser una verdadera integracin; una armonizacin de todo lo que es importante. Dimock sostiene que una filosofa de la administracin pblica debe estar basada en los siguientes principios: l. Las instituciones determinan en gran parte la clase de vida que la sociedad va a llevar y los administradores, como clase, determinan en gran parte la calidad de las instituciones; 2. Los administradores deben ser individuos y no engranajes, porque el secreto del xito es individual. 3. La clave de la administracin es el conocimiento del desarrollo y de la decadencia, debido a que la actual insistencia en formar categoras y dividirlo todo en pequeos y ordenados compartimientos causa su propia derrota, " ...porque la administracin es, ms que nada, una fusin de muchos elementos y su xito depende de la pericia con que se efecte la mezcla. 4. Como piedras angulares de la filosofa administrativa se encuentran los factores de desarrollo, equilibrio, estrategia, direccin y motivacin. La motivacin debe tener un fundamento tico, no de conveniencia. Debido a que la administracin pblica ocupa un vasto campo de actividades, la filosofa de la administracin se aproxima a una filosofa de la vida; para que sea viable debe considerar las siguientes pruebas. La primera es la capacidad de inclusin, que implica que todos los elementos que entran en la accin administrativa han sido debidamente integrados. En segundo lugar, se debe procurar que sean armonizados, unidos correcta y completamente, para lo que tendrn que sujetarse a las normas establecidas. En tercer lugar, formular principios que constituyan guas positivas para la accin futura en condiciones ms o menos semejantes. La cuarta proposicin es que la administracin se ocupa tanto de los fines como de los medios; la hbil fusin de fines y medios es la prueba de la excelencia administrativa. La quinta proposicin es que una filosofa de la administracin debera ser concebida de manera tal que, si describe la realidad y pone en manos de un funcionario experto el mejor instrumento posible, produzca un resultado mayor que la suma de sus partes." La administracin pblica como filosofa es llevada al extremo por Dimock al considerarla como una rama de las humanidades, por lo que, segn esta posicin, debe estar ligada a materias como la filosofa, la historia y el arte, y no nicamente a la ingeniera, las finanzas pblicas, la ciencia poltica, el derecho y la economa. Esta posicin no fue prevaleciente en la Administracin Pblica; no obstante, se considera indispensable exponerla para compararla con las otras orientaciones del campo de estudio, aunque en la actualidad existe un retorno hacia la tica y la filosofa, como elementos fundamentales para la preparacin y formacin de los funcionarios pblicos.

La Administracin Pblica como profesin Para Mary Parker Follett la palabra "profesin" implica en la percepcin general un fundamento de ciencia y un motivo de servicio. Una profesin descansa sobre la base de un conjunto probado de conocimiento y se utiliza para el bien de los otros, ms que para los fines propios, con excepcin del salario. Para algunos estudiosos, la administracin pblica es una profesin ms que una disciplina, aunque esta percepcin ha ido cambiando significativamente. Leonard D. White sostena en 1937 que en el siglo pasado la administracin de asuntos gubernamentales exiga muy poco de las profesiones, salvo la educacin. En los Estados Unidos en el ao de 1896 haba aproximadamente 3600 puestos profesionales en el servicio federal, es decir, el 2% del total de empleos; en 1907 eran aproximadamente 9700, 3.4% Y para 1930 el nmero haba aumentado a cerca de 35000, es decir, cercano al 6%. El creciente empleo de profesionistas y cientficos ejerce un efecto determinante sobre el servicio pblico y sobre las condiciones bajo las cuales se realizan sus tareas. La creciente proporcin de servidores civiles capacitados profesionalmente mejora el prestigio y la reputacin del servicio pblico. Propicia un medio favorable para el reconocimiento de administradores pblicos permanentes no polticos, especialmente capacitados. De esta manera, la administracin pblica se convierte en una profesin. En su obra clsica, Marshall Dimock incluye un apartado que denomina "El gobierno como carrera", en el que describe el caso de los Estados Unidos, que siendo un pueblo individualista y lleno de recursos, en el pasado consideraba que lo mejor era tener poco trato con el gobierno y trabajar en l se consideraba irrelevante. Esta situacin ha cambiado radicalmente; por ejemplo, en la dcada de los cincuentas el gobierno federal estadounidense empleaba a 2.4 millones de civiles y 2.8 millones de personas en trabajos relacionados con el servicio militar activo. Por consiguiente, el administrador pblico profesional debe convertirse en el eslabn que una al cientfico y al poltico a fin de reconciliar la tecnologa con los valores democrticos. Los administradores pblicos se ocupan de tres clases de necesidades. La primera comprende las sociales, es decir, de los ciudadanos y el bienestar del pas; la segunda abarca las propias necesidades de la organizacin, es decir, los medios por los cuales puede llegar a ser provechosa, eficaz, dctil y dinmica. La tercera se refiere a las necesidades de la gente que est dentro de la propia organizacin, entre las que se cuenta el desempeo del individuo y las satisfacciones personales. La realizacin administrativa de estas tres especies de necesidades exige una gran competencia y una vida de estudio y reflexin, por lo que la administracin pblica es una profesin. Para Marshall Dimock la administracin pblica es una profesin, ya que todas las profesiones tienen cabida en el gobierno. La tecnologa atrae cientficos y especialistas de toda especie a los altos puestos administrativos. Hay campos en que los hombres de negocios son indispensables; tambin se necesitan oficinistas y tcnicos en grandes cantidades, as como los militares y los maestros, que son los ms solicitados. El trabajo de oficina es el ms abundante. Por su parte, Miguel Duhalt Krauss seala que la Administracin Pblica es una profesin porque cumple con tres requisitos bsicos: 1) est basada en un marco terico de conocimiento de tipo cientfico; 2) este cmulo de conocimiento de tipo cientfico tiene una aplicacin prctica y 3) la actividad que aplica prcticamente los conocimientos de tipo cientfico debe responder a una

necesidad social.?? Para quienes discuten la existencia de una ciencia de la administracin, no hay duda de que se cuenta con un marco terico de conocimientos de tipo cientfico en que se apoya la administracin pblica, debido a que stos constituyen formalmente la disciplina o este conocimiento proviene de otras Ciencias Sociales corno son la Sociologa, la Economa, el Derecho, la Poltica y la Psicologa, entre otras. Asimismo, el conocimiento del fenmeno administrativo tiene un carcter aplicativo y til para las organizaciones administrativas pblicas, as corno una vinculacin a las necesidades, requerimientos y demandas de la sociedad. Por lo anterior, para Duhalt Krauss la administracin pblica es una profesin. La Administracin Pblica como ciencia La polmica del carcter de la Administracin Pblica como arte o ciencia ha derivado en posiciones extremas que: 1) la identifican como un arte elevado; 2) la reconocen slo como una profesin; y 3) la estudian como una ciencia en gestacin y desarrollo. Algunos autores sostienen que no puede existir una teora de la Administracin Pblica, porque no tiene el alcance terico para sustentarse como tal; en su caso, proponen el estudio de la Administracin Pblica "La teora de la Administracin Pblica capitalista est por elaborarse. Tal es la razn por la cual, alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio de la Administracin Pblica. " Mucho menos es posible sustentar principios generales aplicables a la Administracin Pblica, discusin en la que se enfrentaron Robert Dahl y Herbert Simon. Dahl realiz en 1947 una revisin de los progresos tericos de la ciencia administrativa la cual se encontraba condicionada por tres limitaciones: 1) Las generalizaciones derivadas de las operaciones de la administracin pblica, en un Estado en particular, no se puede ni universalizar ni aplicar a la administracin pblica de otros Estados. Aade que un buen principio puede ser aplicable en diferentes medios nacionales, pero en atencin a estudios previos a los mismos. 2) No existen generalizaciones universales verdaderas acerca de la administracin pblica, sin que previamente haya un estudio profundo de las caractersticas nacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a un medio nacional o internacional especfico. 3) El estudio de la administracin pblica "se convertira inevitablemente en una disciplina, con bases mucho ms amplias, apoyada no en IDI conocimiento estrechamente definido de tcnicas y procesos, sino ampliado hacia los factores condicionantes, variables histricas, sociolgicas, econmicas y que dan a la administracin pblica de cada pas su sello ". LOS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA La Ciencia de la Administracin, a lo largo de la historia, cuenta con un solo objeto de estudio, que es la actividad organizada del Estado. Woodrow Wilson, en su clsico estudio, seala que para la Administracin Pblica como ciencia prctica: "[...] el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cmo puede hacerlo con la mxima eficiencia y al mnimo costo posible, ya sea de dinero o de esfuerzo". Sin embargo, el estudio del objeto ha propiciado --como sucede con la luz y su difraccin al pasar por un cristal- que un solo objeto de estudio sea fragmentando en diferentes "objetos de estudio". Esta situacin de multiplicidad de formas de estudiar el objeto de estudio ha limitado, detenido y provocado profundas polmicas en cuanto a la naturaleza propia de la Administracin Pblica, su carcter de ciencia y su especificidad como disciplina autnoma e independiente de otras ciencias sociales.

Segn Ornar Guerrero, existe un foco primigenio central que sirve como pivote a la construccin general del discurso de una disciplina, que es el que orienta los argumentos de su discurso cientfico. Naturalmente, el foco central de la administracin pblica ha sido la administracin pblica misma, objeto de estudio del cual se ha tenido ese discurso cientfico desde la poca de Bonnin.? Un segundo mbito rodea al foco central, enriquecindolo y al mismo tiempo determinando el alcance de sus argumentos. En ese sentido, en Administracin Pblica esos focos han sido por siempre: 1) el Estado; 2) la poltica (gobierno); ms recientemente, 3) el manejo (management) y 4) las polticas pblicas ipolicyv? No obstante, en este apartado exploramos de manera enunciativa, adems de estos objetos de estudio, algunos otros que tradicionalmente se continan analizando como campos de una misma tierra. El nfasis expuesto por sus autores en aspectos fundamentales de la actividad gubernamental permiten demostrar que existe un solo objeto de estudio y diferentes orientaciones que implican "estudios del objeto" diversos. A continuacin se revisan aquellos que consideramos los ms representativos y que han prevalecido durante el siglo xx. Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto de estudio La Administracin Pblica, un objeto de estudio sin definicin ni identificacin, ha derivado, como preocupa a Dwight Waldo, en una materia sin disciplina, es decir, la Administracin Pblica es un objeto en busca de su disciplina. La Administracin Pblica es un fenmeno concreto, un objeto de estudio especfico, identificable y definible." El objeto de estudio de la Administracin Pblica es la actividad que se inicia desde las primeras civilizaciones de la humanidad; comenz a ser realizada por diversos funcionarios del gobierno con responsabilidades tan dismbolas como las religiosas, militares, judiciales, educativas y administrativas, hasta la llegada de los grandes imperios con estructuras y actividades ms complejas, especializadas y sofisticadas, que prevalecen en nuestros das con caractersticas ms delimitadas y precisas. Aunque el objeto de estudio, por su propia naturaleza, es dinmico, de conformidad con las nuevas atribuciones, actividades y funciones propias de un gobierno en constante cambio y una sociedad ms demandante, sostenemos que el objeto de estudio seguir mantenindose adelante del estudio del objeto. Baena de Alczar ha dicho acertadamente que en Administracin Pblica existe una predominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto. En este captulo esta afirmacin ser claramente comprobada. En la historia de la Administracin Pblica encontramos los diversos objetos de estudio que se desprenden de un mismo "objeto de estudio", ellos son: a) el Estado; b) el gobierno; e) el poder; d) el poder ejecutivo; e) la divisin de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); j) la burocracia; g) la organizacin; h) como manejo pblico (management); i) como polticas pblicas (policy); j) otros objetos de estudio como son: institucin estatal, como proceso administrativo y como razn tcnica. Cada uno de esos "objetos" de estudio tiene sus propias caractersticas y genera sus propios productos, categoras, alcances, 'limitaciones y resultados. Se analizan a continuacin cada uno de ellos.

La Administracin Pblica como estudio del Estado La Administracin Pblica tiene desde su origen como objeto de estudio al Estado. Destacan en esta corriente Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin en Francia y Carlos Marx en Alemania, as como otros cultivadores de la ciencia de la administracin que hacen nfasis en la nocin de Estado como elemento central que aglutina a todas las fuerzas de la sociedad para potenciarla. Con Lorenzo von Stein, en su obra La teora de la administracin, publicada en 1865, nace en Alemania la ciencia de la administracin.> Stein contribuye a la ciencia de la administracin al definir claramente a la administracin pblica: "[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado"." Para Bonnin la administracin pblica es una potencia del propio Estado." Primero como virtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio y dominacin; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como poder y fuerza de un Estado, y por ltimo, como entendimiento, voluntad y memoria. Por su parte, en Alemania, von Mohl define a la ciencia de la administracin como: "[oo.] la exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes". En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la polica es la disciplina que antecede a la ciencia de la administracin. El Estado es el objeto de la ciencia de la administracin para derrotar las limitaciones y restricciones de la sociedad. Para Bluntschli el concepto de administracin, en su sentido ms amplio, tiene un significado ms general que el relativo a la vida pblica; es decir, la administracin del Estado. Por tanto, debe oponerse la administracin privada a la pblica.? La administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan los funcionarios y de la privada los gerentes. Una administracin privada es aquella ejercida por autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administracin pblica. Para Otto Mayer el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos ms importantes: el de la administracin pblica. El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de sus intereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace sino preparar esta actividad; la administracin implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar. Para Mayer la ciencia de la administracin es una rama especial de las ciencias polticas que trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms, "no ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo que razonablemente debera hacerse". Por su parte, V. E. Orlando, habiendo abrevado en van Stein, sostiene que el Estado se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de la sociedad, de la cual es la organizacin poltica. Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver los elementos de la vida individual de los

hombres. Para Orlando, la ciencia de la administracin es la ciencia de la injerencia social del Estado. Para Carlos Marx'? el Estado no encontrar el origen de las dolencias en la organizacin de la sociedad, ni en s mismo. Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad ni en el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida privada de los individuos que son independientes de l, o bien en deficiencias de la administracin que est subordinada.P En todo caso: "[...] en ltima instancia, todos los estados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la administracin. Por qu? Precisamente porque la administracin pblica es la actividad organizada del Estado". La Administracin Pblica como objeto de estudio del Estado se encuentra contenida en autores como von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer, Orlando y Marx. Entre ellos existe un punto de coincidencia: la administracin pblica es la actividad organizada del Estado y es la ciencia de la injerencia estatal. El Estado es el objeto de estudio, pero uno de sus instrumentos ms importantes es la administracin pblica. Puede afirmarse que este es el primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herencia histrica del Cameralismo. La Administracin Pblica como estudio del gobierno La Administracin Pblica como objeto de estudio del gobierno se encuentra representado por tres destacados autores norteamericanos de la Administracin Pblica moderna, como son: Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Guillermo Willoughby, as como por un autor contemporneo como es Richard Rose. El documento administrativo que mejor representa el ambiente en el que nace la moderna ciencia de la administracin en los Estados Unidos es El estudio de la Administracin, de Woodrow Wilson. Tiene el doble mrito de fundar en ese pas a la propia ciencia de la administracin y sentar las bases para el establecimiento del servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el "gobierno en accin", la parte ms obvia del gobierno; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo y el operativo, y es, por supuesto, tan antigua como el gobierno mismo: "Por ello debe haber una ciencia de la administracin que procure enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organizacin y coronar sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porqu existe esa ciencia". Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrativo es rescatar los mtodos ejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, para ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables." La administracin pblica tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha desterrado la contienda poltica de su seno. La administracin pblica est separada de la poltica activa. "La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la administracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas. " Para Frank Goodnow la Administracin Pblica debe tener un significado unvoco, aunque tiene varias acepciones. La administracin pblica es: a) la actividad toda del gobierno; b) la actividad del gobierno, con excepcin del poder legislativo, e) la actividad del gobierno, slo en su aspecto ejecutivo.'!

Goodnow seala que: La administracin es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno. Administra ste cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus agentes diplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechos relativos a la comisin de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamos al gobierno en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en todas las manifestaciones de la accin ejecutiva. Segn su concepcin acerca del estudio de la Administracin Pblica, sta debe ser observada no slo en lo relativo a las reglas de su accin, sino tambin en lo referente a la organizacin de los agentes que ejecutan la accin. Con frecuencia la palabra administracin se utiliza para referirse a la "organizacin administrativa", que comprende desde el Jefe del Ejecutivo hasta el ltimo de sus subordinados. "As la palabra, a la par que indica una funcin del gobierno, expresa el organismo del Estado. Administracin es la funcin de ejecucin, la administracin es la totalidad de las autoridades ejecutivas y administrativas. " En su obra, Poltica y administracin, Frank Goodnow tiene como tesis fundamental la de examinar las diferencias entre el gobierno formal y el gobierno real, lo que lo conduce a sus planteamientos relacionados con las funciones primarias del Estado; es decir, la expresin y la ejecucin de la voluntad del Estado, o .como tambin se les llama: la poltica y la administracin. "Estas dos funciones del gobierno pueden, por propsito de conveniencia, ser designadas respectivamente como poltica y administracin. Poltica se relaciona con las polticas o expresiones de la voluntad del Estado y administracin con la ejecucin de esas polticas. " Respecto a la administracin, seala que no slo es una funcin de la autoridad ejecutiva, sino tambin la "funcin de ejecutar la voluntad del Estado". Por ltimo, Willoughby considera que est frente a una disciplina que merece un tratamiento riguroso, por lo que est consciente de que una: [oo.] objecin puede elevarse frente a la designacin de la administracin como ciencia. Independientemente que la objecin sea o no vlida, la posicin aqu sostenida es que, en administracin, hay ciertos principios fundamentales de aplicacin general, anlogos a los que caracterizan a toda ciencia y que pueden ser observados si el fin de la administracin, la eficiencia de la operacin, es asegurada; y que estos principios sern determinados y su significacin conocida slo por la aplicacin estricta del mtodo cientfico en sus investigaciones. En su obra El gobierno de los estados modernos, Willoughby opina que el trabajo gubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la existencia de rganos especializados. De este modo, en ellos se conjuga la especializacin y la definicin de responsabilidades precisas. La distribucin de los poderes gubernamentales est basada en el derecho, tanto en lo que se refiere a la organizacin como en lo que corresponde a su operacin. "Por tanto, es reconocido universalmente que desde el punto de vista funcional, el principio sobre el cual deben clasificarse los poderes gubernamentales reside en la naturaleza del poder tal como es determinado y ejercido por su relacin con el derechot. A partir de este punto de partida, establece una clasificacin "quntuple" ms satisfactoria, porque la divisin tripartita -ejecutivo, legislativo y judicial- no resiste, en su opinin, ni el examen

cientfico ni la prueba de la prctica cotidiana. Entonces establece su clebre teora de la divisin quntuple de las ramas del gobierno, donde la administracin asume un carcter distintivo respecto a la ejecucin. En la divisin tripartita, la administracin se encuentra confundida y se le trata como una parte de la funcin ejecutiva; indistintamente se habla de ejecucin o de administracin. Pero las dos son diferentes: "La funcin ejecutiva es la que representa al gobierno como un todo y vigila que sus diferentes partes cumplan las leyes. La funcin administrativa es la que administra realmente la ley, tal como ha sido declarada por la rama legislativa del gobierno e interpretada por la judicial. Por tanto, la primera tiene un carcter poltico, se relaciona con la determinacin de las polticas generales e implica el ejercicio del juicio en su aplicacin. Por su parte, la administracin pone en accin a esas polticas. Un estudio contemporneo del gobierno es el de Richard Rose, quien muestra la vigencia de esta orientacin del objeto de estudio. "El gobierno es grande por s mismo: grande en sus exigencias de recursos a la sociedad y grande en el impacto que tiene sobre ella. "Para Rose, el gobierno pesa mucho en la vida de todas las naciones de Occidente en la actualidad; los gobiernos difieren entre las naciones slo en cuanto a su magnitud. Debido a que los gobiernos son dinmicos, no estticos, pueden seguir desarrollndose. Independientemente de que el gran gobierno se considere o no un gran problema, es un tema muy debatido en el campo de estudio de la Administracin Pblica. En trminos histricos, el crecimiento del gobierno representa un gran triunfo del Estado occidental moderno.

La Administracin Pblica como estudio del poder ejecutivo La Administracin Pblica tiene como objeto de estudio el poder ejecutivo. El capitalismo no es el origen del objeto, pero s del estudio de la Administracin Pblica, debido a que fue en el capitalismo donde se produjo la separacin de la sociedad y el Estado. En el capitalismo se rompen las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenan cautivo al ejecutivo, permitiendo conformar el carcter y forma de la administracin pblica como un fenmeno que lleg, en su momento histrico, a tener sustancia e identidad." La Administracin Pblica, como objeto de estudio, est caracterizada por cuatro atributos que identifican su lugar en el modo de produccin capitalista: 1) Es una de las formas de mediacin entre el Estado y la sociedad; 2) Es la delegacin del Estado en la sociedad; 3) Est organizado en el ejecutivo, y 4) Es el gobierno en accin; la accin del Estado en la sociedad civil. El estudio de la Administracin Pblica no puede partir sino de estas mismas premisas. En ese sentido, la Administracin Pblica es un objeto de estudio consistente en la mediacin entre el Estado y la sociedad a travs del poder ejecutivo, lo que implica que es un fenmeno identificable y definible. Los fundamentos de su identidad se establecen en cuatro condiciones histricas: a) El divorcio del Estado y la sociedad; b) La necesidad de la mediacin entre el Estado y la sociedad; e) La forma doble de la mediacin, a travs de las clases sociales y de la administracin pblica. Las clases sociales como mediacin entre la sociedad y el Estado y la Administracin Pblica como mediacin entre el Estado y la sociedad; y d) La organizacin bipolar

de la mediacin. Las clases sociales en el legislativo y la Administracin Pblica dentro del ejecutivo. La Administracin Pblica tiene por objeto de estudio el poder ejecutivo. La relacin entre el ejecutivo y el poder legislativo constituyen el rgimen poltico y resumen los centros de poder del Estado, pero en el poder ejecutivo se muestra de manera visible la accin fundamental del Estado. El predominio del ejecutivo va aparejado al proceso histrico del predominio poltico de la burguesa. El poder ejecutivo es una creacin de la monarqua absoluta. "El ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administracin Pblica en la medida en que, como centro de poder cimero del Estado, concentra en su seno esencialmente las facultades y capacidades dinmicas del propio Estado y organiza y pone en accin el movimiento, toda su fuerza vital en el seno de la sociedad civil. " El ascenso del poder ejecutivo y la burocratizacin del legislativo no pueden explicarse por s mismos, se explican a partir de la divisin prevaleciente del Estado y la sociedad, es decir, por la autonoma relativa del Estado frente a la sociedad. El poder ejecutivo ha llegado a ser el centro del poder superior del Estado, debido a la decadencia del parlamento como centro de poder de las clases, al mismo tiempo por la existencia paralela de otras corporaciones clasistas y la conjuncin de los intereses de la burguesa y las actividades del ejecutivo. Un poder ejecutivo fuerte es por tanto producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad. Para Ornar Guerrero el objeto de estudio de la Administracin Pblica es el ejecutivo, ya que ste es el gobierno como mediacin: y es al mismo tiempo la administracin pblica, porque ella es la mediacin entre el Estado y la sociedad." La Administracin Pblica como estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) Otra posicin establece que el objeto de estudio de la Administracin Pblica no slo es el poder ejecutivo, sino tambin los poderes legislativo y judicial. Felix Nigro considera que el objeto de estudio para identificar a la Administracin Pblica es su conexin con las tres ramas tradicionales del poder, que son: la ejecutiva, la legislativa y la judicial." Bajo esta concepcin, administrar es ejecutar, es decir, poner en prctica leyes que han sido aprobadas por el poder legislativo. Sin embargo, existe una clara distincin entre los poderes legislativo y administrativo: el legislativo posee el primero, pero cuando apoya una ley, lo que la rama ejecutiva realiza con esa ley se convierte en "administracin ". Aun cuando las ramas legislativa y ejecutiva constituyen entidades totalmente separadas, es la ltima sin embargo la que posee el poder administrativo, de lo que se deduce que administracin pblica es "lo que la rama ejecutiva efecta". El poder judicial se mantiene apartado de la administracin pblica, decidiendo los casos que se plantean entre las partes privadas pero tambin controlando a los administradores pblicos por sus actos inconstitucionales ilegales o arbitrarios

Concepto de Estado Todos los Estados, todos los dominios que ejercieron y ejercen dominio sobre los hombres, fueron, y son repblicas o principados. Nicols de Maquiavelo. El Principe. Mxico, Porra, 1970 La palabra Estado represent una realidad nueva?

La palabra espaola Estado tiene origen latino: Status, al igual que la palabra en todos los idiomas occidentales: State, ingls: Statu, italiano, Etat, francs; Staat, alemn. En latn, la palabra indicaba la posicin o la situacin de una persona respecto al derecho romano. En este sentido se hablaba de status civitatis, para indicar la posicin de ciudadano romano en relacin con sus derechos y deberes polticos; status libertatis, la posicin de la persona en relacin con el derecho privado: status familiae, lo relacionado con los deberes y derechos de los miembros de la familia Es claro en la historia que, no obstante estos significados del trmino status, entre los romanos el trmino no tuvo la acepcin clara y definida de poder poltico estatal que tiene hoy. Eduardo Rozo Acua. Introduccin a las instituciones polticas. Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, Bogot, 1978. Grecia Histricamente el origen y significado del trmino Estado se remonta a Grecia, siendo ajena al mundo antiguo esta palabra. Para los griegos la ciudad o polis era el lugar en donde se desarrollaba todo el universo poltico. Algunos autores consideran que se puede asimilar la polis al Estado. Roma Los romanos utilizaron el trmino civitas. Este trmino equivale a la comunidad de todos los ciudadanos. Igualmente emplearon la expresin res publica, la cosa comn al pueblo como comunidad Con un pequeo territorio, Roma no era ms que una ciudad semejante a la griega. Con el expansionismo territorial se convirti en un imperio Maquiavelo La palabra Estado, se impuso a partir de la difusin de la obra poltica El Prncipe, de Nicols de Maquiavelo (1513). La obra se inicia con las siguientes palabras: Todos los Estados, todos los dominios que ejercieron y ejercen dominio sobre los hombres, fueron y son repblicas o principados. LAS FORMAS DE ESTADO El concepto de formas de Estado es presentado con diferentes significados, llegando, incluso, a ser identificado con las formas de gobierno. Al respecto, Bobbio afirma que: se pueden distinguir las diferentes formas de Estado con base en dos criterios principales: el histrico y el referente a la mayor o menor expansin del Estado frente a la sociedad. Con base en el criterio histrico, la tipologa ms comn y acreditada entre los historiadores de las instituciones es

aquella que propone la siguiente secuencia: Estado feudal, Estado estamental, Estado absoluto y Estado representativo. Estado feudal Segn Bobbio, est caracterizado, de un lado, por el ejercicio acumulativo de las diversas funciones directivas de parte de las mismas personas y por la disgregacin del poder central en pequeos ncleos sociales, y de otro, el Estado burocrtico caracterizado por una progresiva concentracin y al mismo tiempo por la especializacin de las funciones de gobierno, tambin progresiva. Estado estamental La organizacin poltica en donde priman los rganos colegiados. Estado absoluto En el cual el monarca es la suprema autoridad, no limitada por ninguna norma. Estado representativo. Aquel en donde el ejercicio del sufragio universal es el eje de la democracia El concepto de formas de Estado desde diferentes pticas El concepto de formas de Estado tiene una extensin de significado muy amplia, lo que confiere al vocablo gran libertad de interpretacin. Este concepto es utilizado por algunos especialistas en Derecho Poltico para diferenciar la distribucin espacial de la actividad estatal, de la distribucin de tal actividad entre los rganos que componen el Estado o forma de gobierno. Este significado de formas de Estado refiere al grado de descentralizacin y consiguiente centralizacin con base territorial, existente en un Estado. As, se distingue: Estado Unitario, Estado Federal y Estado Confederado. Otros autores usan el concepto de formas de Estado en su acepcin de formas de gobierno, vg.: Estado Democrtico, Estado Totalitario; Estado Republicano, Estado Monrquico. Un tercer significado de formas de Estado hace referencia a los derechos del individuo vis a vis el Estado y al papel que el Estado desempea en la gestin del orden social, en particular, del orden econmico. Desde este enfoque se distinguen: el Estado Liberal, el Estado Social y el Estado de Bienestar. En la teora poltica contempornea predominante en los pases de tradicin democrtico-liberal, las definiciones de formas de estado tienden a abarcar un elenco de elementos que son indispensables para configurar un orden jurdico-poltico, caracterstico respecto de otros. Esta especificidad hace referencia a una determinada forma histrica de organizacin del poder. La perspectiva que se deriva de este enfoque es, por consiguiente, y en primersimo lugar, histricoconstitucional. El concepto de forma connota el concepto de Constitucin en su doble significado de dar forma a un orden poltico y de fijar los lmites de la accin del Estado. Bobbio seala el error de oponer el concepto de forma al de sustancia o contenido una distincin relativa y, en consecuencia, subraya la necesidad de no considerar al ordenamiento jurdico-poltico como

puramente formal. Se trata de formas, argumenta Bobbio, que garantizan ciertos contenidos, cierto tipo de accin estatal. Si la reduccin del concepto de formas de Estado a sus referencias jurdicas agota el aspecto semntico y sirve para describir gran parte de su historia, no basta para delinear las transformaciones profundas, econmicas, sociales y culturales a las que cada forma histrica del Estado corresponde. Abordaremos los conceptos de Estado Liberal, construido en el siglo XIX; Estado Social, edificado en la primera mitad del siglo XX, y Estado de Bienestar, surgido durante las tres dcadas de pensamiento keynesiano que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, como tres variantes del Estado de Derecho o Estado Constitucional. En esta clasificacin, el peso relativo de tres elementos Poder, Derecho y Sociedad permite una mejor comprensin a nivel histrico y por lo tanto categorial, de las mutaciones ocurridas en la relacin entre el Estado y la sociedad civil. En la tradicin del liberalismo, el concepto de formas de Estado hace referencia al cmo o mtodo de formacin de las normas. En la tradicin marxista, la nocin de formas de Estado connota el concepto de superestructuras con el que se designa una determinada concepcin del papel y la posicin relativa de las esferas de que est compuesto el mundo social. Desde el enfoque del marxismo, las formas de Estado denotan modos de organizacin jurdico poltica del dominio de clase, correspondientes a distintas etapas de una economa capitalista. Desde el enfoque del liberalismo, las formas de Estado establecen lmites y controles al poder poltico. El Estado absoluto: la concentracin y centralizacin del poder La formacin del Estado absoluto se da mediante un doble proceso paralelo de concentracin y centralizacin del poder sobre un determinado territorio. Por concentracin se entiende aquel proceso a travs del cual los poderes ejercen la soberana; el poder de dictar leyes vlidas para toda la colectividad (a tal punto que las costumbres son consideradas derecho vlido slo en cuanto por una ficcin jurdica se presumen aceptadas y toleradas por el rey que no las ha abrogado expresamente), el poder jurisdiccional, el poder de usar la fuerza en el interior y en el exterior excluyendo a cualquier otro, en fin el poder de imponer tributos, son atribuidos por derecho al soberano por los juristas y ejercidos de hecho por el rey y los funcionarios que dependen directamente de l. Por centralizacin se comprende el proceso de eliminacin o de desautorizacin de ordenamientos jurdicos inferiores, como las ciudades, las corporaciones, las sociedades particulares, las cuales sobreviven no ya como ordenamientos originales y autnomos sino como ordenamientos derivados de una autorizacin y por la tolerancia del poder central. En un captulo del Leviathan de Hobbes, en el que normalmente no se pone atencin, dedicado a las sociedades parciales, se lee que de los sistemas regulares los nicos absolutos e independientes, es decir, no sujetos a nadie ms que a sus representantes, son los estados: todos los dems, desde las ciudades hasta las sociedades comerciales, son independientes, esto es, subordinados del poder soberano y legtimo slo en cuanto son reconocidos por l. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO El Estado es consecuencia de una larga evolucin de la sociedad humana, cuya realidad est constituida por diferentes elementos. Los elementos del Estado son presentados a partir de pticas diferentes, segn se parta de una u otra doctrina. Para efectos de este texto presentaremos la clasificacin clsica desde la doctrina jurdica.

Elementos constitutivos del Estado. Para que exista un Estado son necesarios: Territorio: el territorio es el elemento geogrfico del Estado, est limitado por fronteras y comprende la tierra firme, el espacio areo, el subsuelo y el espacio martimo sobre el cual el ente estatal ejerce su poder. Poblacin: generalmente en los Estados se da una unidad nacional basada en la raza, lengua, cultura y destino histrico. A veces hay Estados con mltiples nacionalidades unidas por una conciencia de solidaridad poltica. Soberana: capacidad de determinar las propias leyes con independencia de todo otro Estado. Es una caracterstica de los poderes del Estado por la que stos estn exentos de toda sujecin a un poder superior y constituyen la mxima autoridad. Organizacin poltico-jurdica: cuerpo de gobernantes investidos de autoridad, que actan de cara a los dems como representantes legtimos de tal Estado y que gozan tambin de tal competencia de cara a los miembros de la Nacin para poder ejercer un control efectivo y ser obedecidos dentro de su territorio. Poder poltico institucionalizado: del Estado, smbolo de la comunidad poltica bajo el imperio del derecho, es de quien los gobernantes reciben sus funciones y su competencia. Tendrn tanto poder, cuanto les determinen las leyes para realizar la misin que se les ha encomendado ya que no son sino depositarios parciales y temporales de ese poder. LAS FORMAS DEL PODER El poder es uno de los fenmenos ms difundidos en la vida social. Se puede decir que no existe prcticamente relacin social en la cual no est presente, de alguna manera, la influencia voluntaria de un individuo o de un grupo sobre la conducta de otro individuo o grupo. Por ello no debe causar sorpresa el hecho de que el concepto de poder haya sido empleado para interpretar los ms diversos aspectos de la sociedad: desde los pequeos grupos hasta la empresa productiva, desde la familia Hasta las relaciones entre las clases sociales. Sin embargo, el campo en el cual el poder adquiere el papel ms importante es el de la poltica; y en relacin a los fenmenos polticos el poder ha sido investigado y analizado con la mayor continuidad y con la mayor riqueza de mtodos y de resultados. A partir de las consideraciones de riqueza, saber y fuerza, la llamada tipologa de los poderes enuncia tres: econmico, ideolgico y poltico. El poder econmico es el que se vale de la posesin de ciertos bienes, necesarios o considerados como tales, en una situacin de escasez, para inducir a quienes no los poseen a adoptar una cierta conducta, que consiste principalmente en la realizacin de un trabajo til. El poder ideolgico es el que se sirve de posesin de ciertas formas de saber, doctrinas, conocimientos, incluso solamente de informacin, o de cdigos de conducta, para ejercer influencia en el comportamiento ajeno e inducir a los miembros del grupo a realizar o dejar de realizar una accin.

El poder poltico es aquel que est en posibilidad de recurrir en ltima instancia a la fuerza. La relacin entre la utilizacin de la fuerza y grupo dominante es presentada por Bobbio en los siguientes textos: El poder y su relacin con la fuerza ...Despus de todo, definir el poder poltico como el poder cuyo medio especfico es la fuerza sirve para hacer entender por qu siempre ha sido considerado el poder supremo, o sea, el poder cuya posesin distingue en toda sociedad al grupo dominante. En efecto, el poder coactivo es aquel del que todo grupo social tiene necesidad para defenderse de ataques externos o para impedir su disgregacin interna. En las relaciones entre los integrantes de un mismo grupo social, a pesar del estado de subordinacin que la expropiacin de los medios de produccin crea en los expropiados, a pesar de la adhesin pasiva a los valores transmitidos de parte de los destinatarios de los mensajes emitidos por la clase dominante, slo la utilizacin de la fuerza fsica sirve para impedir la insubordinacin y para apaciguar toda forma de desobediencia. En las relaciones entre los grupos sociales, no obstante la presin que puede ejercer la amenaza o la ejecucin de sanciones econmicas para persuadir al grupo adversario a desistir de un comportamiento considerado nocivo u ofensivo (en las relaciones entre grupos los condicionamientos de naturaleza ideolgica cuentan menos), el instrumento decisivo para imponer la propia voluntad es el uso de la fuerza, es decir, la guerra...

La fuerza es la condicin suficiente para para el ejercicio del poder? El uso de la fuerza fsica es la condicin necesaria, pero no es la condicin suficiente. De acuerdo con la doctrina que se afirma, en las grandes controversias entre el Estado y la Iglesia, lo que distingue al Estado frente a la Iglesia es el ejercicio de la fuerza; pero una controversia igualmente decisiva para la definicin del poder poltico es la que observa como contrapuestos los reinos al imperio universal y las ciudades los reinos. Aqu el problema es otro, no es el del derecho a usar la fuerza sobre un determinado territorio. Quien tiene el derecho exclusivo de usar la fuerza sobre un determinado territorio es el soberano. Como la fuerza es el medio ms resolutivo para ejercer el dominio del hombre sobre el hombre, quien detenta el uso de este medio excluyente a todos los dems dentro de ciertos confines es quien dentro de esos confines tiene la soberana entendida como summa potestas, como poder supremo; summa en el sentido en que no se reconoce superior alguno, suprema en el sentido de que no tiene ningn poder por encima del de s mismo. Si el uso de la fuerza es la condicin necesaria del poder poltico, slo el uso exclusivo de este poder es la condicin suficiente.