Revista de Ciencias Sociales (RCS) Vol. IX, No. 2, Mayo - Agosto 2003, pp.

191-204 FACES - LUZ ISSN 1315-9518

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional?

Grandinetti, Rita Mara* Resumen
Los mbitos de gestin locales se encuentran frente a la necesidad de desarrollar capacidades para interactuar en un contexto cada vez ms complejo y cambiante, para gestionar relacionalmente. En este orden ha habido mltiples experiencias de incorporacin tecnolgica a estos espacios. El propsito de este trabajo es presentar los principales resultados de una investigacin realizada en la Municipalidad de Rosario, Argentina, sobre diferentes procesos de incorporacin de tecnologas. Desde un enfoque crtico de la relacin directa: mayor incorporacin de tecnologas-mayor capacidad de gestin relacional. La investigacin tuvo como objetivo identificar y caracterizar los modelos prevalecientes en los procesos de incorporacin tecnolgica y sus posibles impactos en la construccin de capacidades de gestin. Los resultados sealan la coexistencia de modelos contrapuestos de incorporacin tecnolgica, los que, a su vez, estaran promoviendo estilos de gestin divergentes entre s al interior de la misma organizacin. Asimismo, es particularmente significativa la presencia de acciones vinculadas al modelo neoburocrtico de gestin, lo que en trminos de impacto hace prever la mejora de las capacidades tradicionales ms que el desarrollo de nuevas capacidades para la gestin relacional. Palabras clave: Gestin local, gobiernos locales, gestin relacional, gobernancia, tecnologas.

The Incorporation of Local Management Technologies: Capacity for Relational Management?

Abstract
The area of local management is faced with the need to develop capacities in order to interact in an ever more complex and changing context in order to manage effectively. There have been multiple experiences of technological incorporation in this direction. The purpose of this paper is to
Recibido: 03-02-12 . * Aceptado: 03-07-23

Profesora del Grupo Poltica y Gestin. Facultad de Ciencia Poltica y RRII. Universidad Nacional de Rosario. E-mail: rigu@arnet.com.ar

191

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________ present some of the principal results of research in the Rosario Municipality in Argentina as to different technological incorporation processes. From a perspective of more technological incorporation, more management capacity, the purpose of this research was to identify and characterize prevailing models in technological incorporation processes and their possible impacts in the construction of management capacity. The results point to the co-existence of contradictory models of technological incorporation, which in turn promote divergent management styles within the same organization. The presence of activities related to the neo-bureaucratic management model are particularly significant, which through their impact promote the betterment of traditional capacities instead of the development of new capacities related to relational management. Key words: Local management, local government, relational management, governance, technology.

Introduccin
Las transformaciones operadas en el espacio local en los ltimos 20 aos demandan una reflexin sobre los desafos que enfrentan los mbitos de gestin locales a la hora de lograr objetivos en un contexto complejo, donde se manifiestan pluralidad de actores con intereses divergentes (Arocena, 1999). Es decir, sobre las exigencias y las capacidades del estado local para gestionar relacionalmente en un ambiente crecientemente incierto, inscripto contradictoriamente en un mundo globalizado. Se trata de asumir nuevos roles de poltica pblica, ms sustantivos y estratgicos, y nuevos estilos de gobierno local, ms relacionales, con influencias intergubernamentales y ciudadanas que quiebran las pautas tradicionales de divisin central/local y pblico/privada del trabajo pblico (Brugu y Goma, 1998). Esta ampliacin de funciones demanda cambios tanto en las modalidades de vinculacin, como as tambin en la propia organizacin municipal (Tecco, 1997). El pasaje desde la operacin tradicional mediante burocracias

jerrquicas a formas de gestin innovadores, a travs de redes de organizaciones, plantea exigencias tcnicas, a la vez que legales, polticas y financieras. Asimismo requiere la puesta en prctica de capacidades, habilidades y conocimientos particulares, diferentes a los necesarios para la gestin tradicional (Agranoff y Mc Guire, 1999; Crozier, 1997). En este marco, en los ltimos veinte aos ha habido una profusa difusin, en los mbitos acadmicos y de gestin, de las potencialidades de la incorporacin tecnolgica para desarrollar estos cambios, se habla de estado pretecnolgico (como sinnimo de burocrtico) vs. estado tecnolgico (como sinnimo de estado gil, eficiente, relacional). Es decir, se ha consolidado una mirada de los procesos transformacin estatal a travs del prisma de la incorporacin tecnolgica (Ver Daz, Grandinetti y Nari, 2002). Desde la reflexin acadmica y los estudios de caso, las tecnologas aparecen como uno de los componentes claves para la asuncin de los nuevos desafos que plantea la gestin relacional. Se infiere la existencia de una relacin causal entre la incorporacin de tec-

192

__________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, No. 2, 2003 nologas y el desarrollo de nuevas capacidades. Ahora, la pregunta sera, Siempre la incorporacin de tecnologas aporta de modo semejante a la construccin de capacidades para una gestin relacional? Inscrito en este eje de discusin, el presente trabajo presenta una investigacin realizada en torno a procesos de incorporacin de tecnologas a la gestin local, algunos de cuyos resultados ponen en cuestin esta supuesta relacin unvoca entre la incorporacin de tecnologas y el desarrollo de capacidades municipales para la gestin relacional, para la articulacin con autoridad de la red de actores involucrados en la implementacin de polticas locales. litativas y el importante incremento cuantitativo de las demandas a procesar; y f) La escasa capacidad de los estilos de gestin local tradicionales de dar cuenta de esta nueva realidad. Por ende, la gestin local se convierte en un accionar complejo que denuncia la capacidad preexistente de los actores, estatales y societales, en una trama de relaciones de poder especficas. De esto hablamos cuando nos referimos a gestin relacional, el logro de objetivos pblicos no es el efecto del accionar intencional de un nico actor (el estado), sino la resultante de las particulares interacciones entre los actores involucrados, donde el Estado tiene un lugar preminente como articulador, actor nodal en la red de relaciones, asegurador de la proyectualidad de las acciones sociales. En un enfoque dinmico, la capacidad puede categorizarse como factor facilitador del logro de los objetivos propuestos, del desempeo exitoso. Por lo tanto aparecen como capacidades necesarias para la gestin relacional: la capacidad de negociacin (como niveles de influencia en las instancias reales de formulacin y gestin), la capacidad para descifrar el contexto (acceso a cantidad y calidad de informacin durante todo el proceso de la poltica) y la capacidad de representacin (liderazgo para expresar legtimamente a su base o respaldo real y legal para accionar). A la hora de construir estas capacidades para hacer frente a los nuevos desafos, los estado locales han iniciado mltiples, y desigualmente exitosos, procesos de transformacin de sus modos de gestin tradicionales, estos procesos se han caracterizado, en gran medida, por la incorporacin de tecnologas, particularmente de gestin, de la informacin y de gestin de recursos humanos (Tecco, 1997). Paralelamente, desde los espacios acadmicos se ha desarrollado un considerable

1. Gestin local
Segn seala Richard Stren en su trabajo Nuevos enfoques para la Gobernancia Urbana en Amrica Latina, hasta los 70 era comn referirse a los niveles ms bajos de gobierno como gobiernos locales, encargados de proveer servicios mnimos a los ciudadanos, la administracin urbana (el tradicional paradigma ABL) (1). En los 80, acompaando la ampliacin de funciones de los estados locales lo que fuera administracin urbana pas a llamarse gestin urbana. Esta situacin, que se ha potenciado y profundizado desde entonces, a comienzos del S. XXI atraviesa una pluralidad de instancias en el estado local configurando una situacin caracterizada por: a) Los impactos locales de la globalizacin; b) La multiplicacin de mbitos problemticos a abordar; c) Las modificaciones sustanciales de las relaciones prevalecientes con los actores sociales; d) La aparicin de nuevos tipos de interaccin con los ciudadanos; e) Las transformaciones cua-

193

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________ caudal de trabajos sobre estos procesos, en los cuales reconocemos dos abordajes principales: 1. La lnea de trabajo centrada en el reconocimiento de un modelo comn subyacente a todos los procesos. El modelo de la incorporacin de tecnologas como facilitadora del pasaje desde un paradigma burocrtico tradicional hacia un nuevo paradigma hegemnico (Hood, 1991; Garca Delgado, 1997), el de la nueva gerencia pblica o new public management, caracterizado precisamente por la incorporacin de un importante bagaje tecnolgico. Desde este modelo, la incorporacin de tecnologas a la gestin es leda como el nico modo de garantizar las capacidades necesarias para la gestin. En este sentido se propone un men de tecnologas como aquellas que deben ser incorporadas en pos de transformar un estadio no tecnolgico en un estadio tecnolgico, este men est compuesto, en gran medida, de tecnologas probadas con xito en el mbito privado de gestin o en mbitos pblicos de los pases centrales. Se habla entonces, del nuevo modelo de gestin o del nuevo estilo de gestin pblica. Los procesos particulares de incorporacin de tecnologas que se han dado durante los ltimos veinte aos son recuperados, desde esta vertiente, como manifestaciones de este nico paradigma emergente a nivel mundial, donde, sin negar las particularidades, lo que prima es la descripcin del fenmeno como tendencia globalizadora, donde es posible reconocer y caracterizar regularidades. 2. La lnea de trabajo que reconoce modelos divergentes en los procesos de incorporacin tecnolgica. Esta segunda posicin trabaja desde el reconocimiento de las diferencias existentes al interior de los propios procesos y en los vnculos que se establecen entre estos procesos de incorporacin de tecnolo194 gas, la transformacin de la gestin y la direccionalidad poltica de los mismos (Echabarra, 1997; Gom, 2001; Stren, 2000; Pascual Estve, 2001). Segn este abordaje, estas diferencias inhiben la posibilidad de pensar de un modo unvoco la relacin incorporacin de tecnologas mayor capacidad de gestin. No se trata, por lo tanto, de contraponer un estado no tecnolgico a un estado tecnolgico, sino de reconocer el uso de diferentes tipos de tecnologas e indagar en sus propias particularidades y en las de sus procesos de adopcin, con un enfoque menos modelizable y ms inductivo. Inscrito en esta segunda lnea de trabajo, el presente estudio se propone identificar y caracterizar los modelos predominantes en los procesos de incorporacin tecnolgica a la gestin local, a fin de reconocer sus posibles aportes a la construccin de capacidades para la gestin relacional. A fin de conceptuar modelo retomamos la nocin trabajada por Echabarra (1997), que incluye dentro del modelo el modelo conceptual, las polticas y los instrumentos, adaptndolo las necesidades de nuestra investigacin. Por lo que definimos modelo como la conjuncin de las siguientes dimensiones: visin, como compendio de valores e ideas que producen una propuesta de intervencin que sirve para diagnosticar la realidad y proponer posibles soluciones, polticas, como conjunto de disposiciones con las que se pretende transformar las dimensiones de capacidad preexistentes y tecnologas, como mtodos e instrumentos concretos. Reconociendo estas diferentes dimensiones como constitutivas de los modelos, desarrollamos, a partir del aporte de diferentes tericos, Garca Delgado 1997, Echabarra 1997, Kickert, Klinj y Koppenjan 1991 (citados por Pascual Esteve, 2000), etc.) una tipo-

__________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, No. 2, 2003 loga de los modelos que animan los procesos de incorporacin tecnolgica en el mbito local. Si bien hemos relevado estas diez visiones diferenciadas entre la bibliografa pertinente (Ver Grandinetti, 2002), por sus semejanzas, podemos agruparlas en tres grandes modelos competitivos entre s, donde s son claramente marcadas las diferencias de orientacin: el neoburocrtico, el ligado al New Public Management y el relacional. 1. Modelo neoburocrtico: el valor central est en la defensa de los ideales de libertad y justicia del Estado de Derecho y en la concepcin weberiana de la organizacin administrativa. Las tecnologas se proponen la reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos y la promocin de la profesionalidad de los empleados. La direccionalidad de los procesos de incorporacin de tecnologas est vinculado al logro de organizaciones coherentes, con propsitos claros. Diseo de unidades con lmites claros y precisos; orientadas desde arriba a la eficiencia y la eficacia. Criterios de optimizacin de la optimizacin de la produccin, donde el ciudadano es visto fundamentalmente como un administrando. Las tecnologas de GRH priorizadas son las de planificacin y ordenamiento de carrera y las TICs estn orientadas a la organizacin de la informacin disponible. 2. Modelo del New Public Management: Se corresponde con los desarrollos del management cientfico, cuyo valor central es la racionalidad econmica en la conversin de los recursos en resultados (Echabarra, 2000). En cuanto a las tecnologas, su propuesta est basada en el instrumental clsico de la gestin privada. Se caracteriza por una direccionalidad orientada a la satisfaccin del ciudadano como cliente de los servicios brindados por el sector pblico, la aparicin de mecanismos de coordinacin interreas, la redefinicin y estandarizacin de procesos. La incorporacin de mecanismos de empleo en la gestin de GRH y la tendencia a la informatizacin de la gestin. 3. Modelo relacional o centrado en redes: Plantea el logro de objetivos como resultado de la interaccin (cooperacin-conflicto) entre polticas e intereses de diferentes actores, significan un pasaje desde las visiones ms regulatorias o cientficas de la gestin hacia un campo donde lo cognitivo, lo simblico y lo cultural pasan a tener predominancia (Gom, 2001). La direccionalidad de los procesos de incorporacin de tecnologas est dada por la bsqueda de condiciones para el aprendizaje inteligente y la construccin de capacidades para la gestin de la complejidad. Corresponden a un enfoque posracional, crtico, menos modelizable y ms inductivo (Goma, 2001), centrado en el desarrollo de capacidades para el aprendizaje, que permitan el logro de objetivos complejos (Echabarra, 2000). El vecino es considerado en su condicin de ciudadano, partcipe de la accin pblica. Las estructuras son abiertas, con lmites poco precisos entre reas y lo externo e interno a la organizacin. Alta prioridad de las experiencias de gestin mixta y mecanismos de redes. Se tiende a la flexibilizacin de los procesos y a la innovacin. Las tecnologas de GRH priorizadas son el enriquecimiento de puestos de trabajo, la generacin de instancias de participacin y los incentivos por resultados conjuntos. La incorporacin de TICs se centra en la generacin de capacidades para la construccin de informacin estratgica.

2. Tecnologas de Gestin de Recursos Humanos

Entendemos la gestin de recursos humanos (GRH) una serie de tcnicas, procesos 195

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________ y actividades interrelacionadas, consistentes entre s, las cuales, en conjunto, de algn modo explicitan a los empleados lo que se espera de ellos en funcin de los objetivos planteados para la organizacin. En general estas diferentes actividades de GRH son agrupadas segn el ciclo de vida laboral del empleado: deteccin de necesidades, ingreso, desarrollo, evaluacin y compensacin, desvinculacin. Segn Longo Martnez (1999), en el sector pblico aparecen como preocupaciones prioritarias de GRH la gestin del empleo, la planificacin y organizacin del trabajo, la gestin del rendimiento, la del desarrollo y el aprendizaje, y la propia organizacin de la funcin Recursos Humanos. La incorporacin de tecnologas de GRH estara vinculada a la necesidad de resolver estos nudos crticos, promoviendo un nuevo estilo de personal ligado a la gestin, personal con mayores competencias para el desarrollo de sus funciones. Dado lo mencionado en el punto anterior una nocin que aparece con fuerza en este perodo, si bien con ms nfasis en los espacios acadmicos y de consultora que en las experiencias concretas, es la de administracin estratgica de recursos humanos, que implica una integracin horizontal entre las diferentes tecnologas de GRH y una integracin vertical con el planeamiento estratgico de la organizacin (Ferris, Rosen & Barnum, 1995, citados por Iacoviello, 2002). Se trata de la identificacin e implementacin de las tecnologas ms apropiadas, integradas entre s, para el desarrollo de las capacidades necesarias segn los diferentes objetivos de polticas y gestin, ya que, las tecnologas no son neutras, y segn las caractersticas particulares de cada una promueven diferentes tipos de capacidades en los mbitos donde se implementan. Si la nocin de administracin estratgica de recursos humanos hace referencia a una integracin horizontal entre las diferentes tecnologas de GRH y una integracin vertical con el planeamiento estratgico de la organizacin, podemos identificar agrupamientos horizontales diferenciados de tecnologas segn los diferentes modelos de gestin pblica en juego. Esto no significa que cada poltica de recursos humanos se corresponda exactamente con uno de ellos. Sin embargo, es probable que podamos asociarlas con una visin dominante, que les otorga su pauta central de intervencin. De este modo, podemos cruzar caractersticas particulares de algunas tecnologas de GRH con los modelos identificados en el punto anterior (neoburocrtico, new public management y relacional) a fin de reconocer qu tipo de tecnologas se corresponden ms especficamente con cada uno de ellos: 1. Modelo neoburocrtico, las tecnologas de GRH ms cercanas a este modelo son las vinculadas a instrumentar los mecanismos de ingreso por concursos, estandarizacin de comportamientos, desarrollo profesional de carrera del empleado pblico y formacin centrada en el desarrollo de un espritu de cuerpo. 2. Modelo del new public management: tcnicas como la introduccin de prcticas de empleo, las tecnologas de clasificacin y valoracin de puestos, la vinculacin parcial de las remuneraciones al rendimiento y la formacin estratgica y diferenciada de los directivos para asumir un rol de liderazgo, son las priorizadas en este modelo. 3. Modelo relacional: En cuanto a las tecnologas de GRH propuestas priman, entonces, la promocin de comunidades de prctica y de aprendizaje, la formacin

196

__________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, No. 2, 2003 centrada en el desarrollo de capacidades de innovacin, aprendizaje y negociacin, el empowerment y la implementacin de instancias de participacin. vuelve crecientemente accesible y su difusin se generaliza, debido a la disminucin de sus costos. Pero al mismo tiempo, las TICs no son inocuas: inducen -o deberan hacerlo- importantes mutaciones en las organizaciones que las utilizan, entre ellas la adecuacin de las mismas estructuras administrativas y profundas transformaciones en la cultura organizacional (Finquelievich, 1999). Ahora bien, retomando la pregunta que nos hiciramos con respecto a las tecnologas de GRH; todas las TICs impactan en el mismo sentido, promueven el desarrollo de capacidades semejantes? Trabajaremos en la tipificacin de las capacidades que promueven las diferentes tecnologas de TICs. 1. Modelo neoburocrtico: la incorporacin de tecnologa est puesta al servicio de la recopilacin cientfica de la informacin disponible, con objetivos claramente identificados. Las TICs se proponen el reforzamiento y la automatizacin del control. Cobran particular relevancia las TICs que permiten el seguimiento y control de la documentacin (sistemas de expedientes, notas, etc.) y el control de la asignacin y uso de recursos (sistemas de informacin presupuestaria, sistemas de administracin de personal). 2. Modelo del new public management: Se propone la informatizacin de la gestin, en el sentido de eliminar las tramitaciones excesivas y la circulacin permanente de papeles. Sus propuestas estn basadas en la disposicin de informacin sobre costos, actividades y resultados a partir de flujos normalizados centrados en la atencin al cliente. En cuanto a las TICs, a las descriptas en el punto anterior se suman las que posibilitan el uso de recursos compartidos de Hardware y Soft-

3.Tecnologas de la Informacin y la comunicacin

La nocin de TICs puede ser asociada a un conjunto muy amplio de instrumentos y tcnicas que van desde la informtica personal a las redes y se reflejan en aplicaciones que van desde sistemas simples de almacenamiento de datos a sistemas complejos de almacenaje y gestin de la informacin compartida (Salvador, 1999). Son numerosos las potencialidades de la implementacin de Tecnologas de la Informacin y las comunicaciones, (TICs) en el Estado en sus diferentes niveles, nacional, regional y local. Siguiendo a Finquelievich (1999) podemos afirmar que la evolucin de las TICs en las ltimas dcadas implic la disminucin de los obstculos tecnolgicos y financieros que se oponan a las intenciones de informatizacin de la administracin municipal. Dos tendencias contribuyen a este efecto. Una de ellas es la miniaturizacin de los productos informticos: gracias a ella, es notable el crecimiento logrado en los ltimos aos en el parque de computadoras y en el de softwares, as como en el del incremento de sus capacidades. La otra es la sinergia establecida entre las diferentes tecnologas de informacin y comunicacin...Las lgicas de estas tecnologas se confunden y penetran conjuntamente las organizaciones pblicas y privadas, suscitando nuevas posibilidades, nuevas acciones. La herramienta se vuelve cada vez ms poderosa, pero al mismo tiempo su uso se

197

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________ ware, la incorporacin de sistemas Workflow y el desarrollo de Sitios de Informacin a los ciudadanos. 3. Modelo relacional: la informacin est reconocida como fuente de poder y es poseda por diversos actores; por lo tanto hay un particular nfasis en el desarrollo de tecnologas de las comunicaciones dentro de las TICs, para el manejo de la complejidad. Dentro de las TICs podemos mencionar, por lo tanto, foros internos de discusin, trabajo en redes, Intranet, Correo Electrnico, Pginas Web con espacios interactivos, Foros de Discusin virtuales. La Tabla I sistematiza, a modo de recopilacin, los postulados fundamentales de los tres modelos identificados, articulando los aspectos de los procesos de incorporacin de tecnologas que hemos tratado previamente: Esto no significa que cada proceso de incorporacin de tecnologas se corresponda exactamente con uno de los modelos; nuestro trabajo se propone reconstruir el modelo dominante en cada proceso, el que le otorga su pauta central de intervencin. Ahora bien, es comn que se articulen elementos que responden a diversos modelos sin reparar en su coherencia; de hecho esto no es infrecuente (Echabarra, 2000). El estudio de los procesos de implementacin de tecnologas en mbitos de gestin locales requiere, por lo tanto, detener la mirada sobre las especificidades de los mismos, sin descuidar el anlisis de las tendencias generales en las se inscriben. tentes entre incorporacin de tecnologas (particularmente tecnologas de la informacin -TICs- y de gestin de recursos humanos -GRH-) y la construccin de capacidad para la gestin relacional. Razn por la cual, fue necesario plantearse un trabajo con el mayor nfasis puesto en la determinacin de las variables claves para el anlisis y la profundizacin de los diferentes aspectos del objeto de estudio. A partir de estas consideraciones se opt por una estrategia de tipo cualitativa que nos permiti avanzar en la comprensin del fenmeno. Asumida la estrategia de trabajo cualitativo, el abordaje del diseo de la investigacin, en la lnea de Bensaou and Venkatraman (1995), se propuso articular las dos vertientes predominantes en los estudios organizacionales: las centradas en el testeo de tipologas preexistentes y las centradas en descubrimiento de nuevas taxonomas a partir del anlisis de casos. El propsito de este planteo de articulacin de ambos tipos de abordaje fue maximizar las ventajas y minimizar las desventajas de ambos a partir de la construccin de una gua a la investigacin que no se cia a un modelo en particular y permita, a partir de la exploracin de la experiencia de los propios actores, incorporar nuevos elementos no considerados en un comienzo, articularlos y valorarlos de un modo diferente a la propuesta en la gua original. Para esto, para la construccin de los 3 modelos de incorporacin de tecnologas a la gestin, se reconocieron las principales implicancias tericas de cada uno y se estructuraron los modelos conceptuales. En segundo lugar se operacionalizaron las variables pertinentes a los modelos, en cuanto al desencadenamiento de estos procesos, la caracterizacin de los mismos y la direccionalidad de los cambios introducidos. Esto posibilit la construccin de nuestra matriz para el anlisis de las experiencias.

4. Metodologa de Trabajo
Los objetivos que nos planteamos en nuestro Proyecto de Investigacin significaron avanzar en un campo poco explorado sistemticamente hasta el momento: los vnculos exis-

198

__________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, No. 2, 2003

Tabla I Modelos de Incorporacin de Tecnologas a la Gestin

Modelo Componente Direccionalidad de los procesos Lugar del ciudadano Neoburocrticas Orientados a desarrollar organizaciones con unidades coherentes, propsitos claros Administrado NPM Satisfacer al vecino en su dimensin de cliente Relacionales Construccin de capacidades como resultante del aprendizaje inteligente Ciudadano, partcipe de la accin pblica

Cliente

Dimensiones de la gestin Contexto La organizacin es son vistas como unidades autnomas, con escasa nteractuacin con el contexto Regida por normas y standares claramente establecidos. Cultura burocrtica Organizacin entendida como sistema abierto que interactuan con un contexto Bsqueda de simplificacin y flexibilizacin de la normativa vigente. Controles por resultados. Cultura de servicio al cliente Existencia de mecanismos de coordinacin Estandarizados - Redefinidos Organizaciones como parte de una red de actores

Institucional

Flexibilizacin de los procedimientos, generacin de condiciones para el ensayo y error

Redes Organizacin

Unidades con lmites claros y precisos Orientados desde arriba a la maximizacin de la produccin.

Estructuras abiertas agentes externos Flexibilizacin de los procesos

Incorporacin de Tecnologas Gestin de RRHH Planificacin y seguimiento de carrera Sistema de empleo Enriquecimiento de puestos y cauces para la participacin, incentivos por resultados conjuntos Recopilacin estratgica de la informacin

Tecnologas de la informacin

Sistematizacin cientfica de la informacin disponible

Informatizacin de la gestin

Elaboracin Propia. Fuentes: Echabarra, 1997; Garca Delgado, 97; Kickert, Klinj y Koppenjan, 1991 (citados por Pascual Esteve, 2000).

199

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________ En tercer lugar, a partir del trabajo de campo, se analizaron los datos resultantes y se redefini, el sistema de variables segn lo relevado. La investigacin se desarroll en torno a la gestin municipal de la Ciudad de Rosario (2) en el perodo 1995-99; donde se identific un men conformado por: 4 Programas y Proyectos ordenados primordialmente a la incorporacin de TICS y GRH; en este men se seleccionaron casos de incorporacin independiente de cada una de la variables; y 2 Programas donde se propone la incorporacin de tecnologas en conjunto. Este perodo de la gestin municipal de Rosario se caracteriz por el desarrollo de mltiples acciones en torno al personal y una importante diversificacin las mismas; es decir, una creciente incorporacin de GRH por parte de diversas reas y niveles de la gestin. Asimismo se dio (Bifarello, Campostrini, Daz et al, 1997) un importante movimiento en orden a la incorporacin de tecnologas de la informacin como elemento nodal de una poltica general orientada a mejorar la atencin de los ciudadanos por parte de la administracin municipal. Ambas situaciones, trabajadas en estudios preexistentes, tornaron a Rosario un caso e rico para el estudio emprendido (Ver Maxera, comp., 1999). Se recurri a dos formas de relevamiento de informacin: las entrevistas semiestructuradas y el anlisis documental. Se dise y program una matriz, bajo soporte digital, que permiti almacenar los datos, y cruzar la informacin segn diferentes parmetros. Los datos relevados fueron sistematizados y volcados a la matriz de anlisis. El anlisis permiti construir los hallazgos ms significativos para los objetivos propuestos a partir de la informacin procesada.

5. Algunos hallazgos
A partir del estudio realizado podemos compartir algunos hallazgos sobre los que consideramos necesario reflexionar, si bien por las caractersticas del artculo lo haremos brevemente: 1. Sobre las tecnologas incorporadas (GRH y TICs): Masivamente se da la incorporacin de herramientas de escritorio y redes por sectores, por el contrario, son escasas las incorporaciones de bases de datos compartidas y sistemas workflow. En cuanto a herramientas de comunicacin hay una considerable extensin del uso del correo e internet. Asimismo aparecen mecanismos de coordinacin de redes: desarrollos de seguridad informtica, identificacin de niveles de usuarios, definicin de estndares de trabajo. Se incorporan anlisis, clasificacin y valoracin de puestos (en mbitos restringidos). Asimismo escasos mecanismos de incentivos, enriquecimiento de puestos de trabajo, empowerment y vinculacin de retribuciones al desempeo. Inexistencia de prcticas de empleo, los mecanismos de flexibilizacin se dan va pasantas, becas, contratos temporarios. Escaso desarrollo de sistemas de informacin sobre personal para la toma de decisiones. Incipientes intentos de polivalencia del personal, contemplados en mayor o menor medida en todos los proyectos de incorporacin de GRH. Desarrollo de acciones de capacitacin vinculadas a los objetivos organizacionales. Escaso desarrollo de acciones de capacitacin especfica para cargos crticos. Inexistencia de planes de desarrollo o gestin del desarrollo del personal.

200

__________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, No. 2, 2003 2. Sobre los impactos en las capacidades organizacionales: El formato de la estructura de la organizacin no fue afectada directamente por las acciones de incorporacin tecnolgica, sigue prevaleciendo en las experiencias analizadas el formato vertical de la misma, sin embargo los equipos encargados de llevarlas adelante se han caracterizado en todos los casos por ser adhocrticos, de formato horizontal, en este sentido aparece una importante diferencia, en torno a los procesos de informatizacin el tendido de redes ha favorecido fundamentalmente la horizontalizacin de las comunicaciones, lo cual puede significar un impacto cultural sumamente significativo a largo plazo, sin embargo no ha habido una transformacin estructural en ese sentido. En general todas las acciones desarrolladas tienden a incrementar la descentralizacin de tipo operativa, sosteniendo instancias centralizadas de decisin y control. No aparecen actores extragubernamentales integrados a la definicin de objetivos de gestin, participacin o decisin en la mejora de la gestin; s en una de las experiencias aparece el seguimiento del grado de satisfaccin del ciudadano por medio de la realizacin de encuestas sistemticas. En cuanto a la circulacin y accesibilidad de la informacin son sumamente significativos los procesos de incorporacin de redes y comunicacin electrnica. Esto ha posibilitado disponer de nuevos canales de acceso y llegada de la informacin disponible, sin embargo an son incipientes la apropiacin por parte de los trabajadores de las herramientas y el desarrollo de herramientas de soft que acompaen estos procesos, sin embargo es amplia la potencialidad de esto. Esto horizontaliza incipientemente la disponibilidad y el acceso a la informacin y abre un camino insospechado al permitir quebrar barreras y evitar duplicaciones, triplicaciones y cuadruplicaciones de procesamiento, diseo, registro y sistematizacin de la informacin. En las acciones implementadas se tiende a la formalizacin y estandardizacin de tareas, apareciendo procesos de reingeniera, en varios de los casos como instancia previa a la definicin de tecnologas de gestin y/ de la informacin, como resultado de estos procesos se han desarrollado en varios de los procesos manuales de funciones y standarizacin de procesos, lo que era una vacante en la mayor parte de los mbitos municipales. Es significativa la aparicin de secuencias de trabajo interactivas en algunas de las experiencias, superando la gestin lineal tradicional, sin embargo se trata de experiencias sumamente limitadas, en general a espacios tcnicos o de planificacin, sin embargo es alto el potencial en cuanto a quebrar la lgica fragmentaria y compartimentalizada. Estos procesos interactivos en general posibilitan integrar diferentes instancias al interior de una secretara o entre secretaras. Ms incipientes y parciales son las incorporaciones de mecanismos de coordinacin en redes. En dos de las experiencias analizadas aparecen mecanismos de medicin y seguimiento del grado de satisfaccin ciudadana en forma peridica y sistemtica. Slo en una aparecen canales formales de expresin de las de las demandas. En los mbitos donde fue medido el grado de satisfaccin de la ciudadana el mismo da niveles muy altos, por encima del 90%. No aparecen espacios de participacin de los ciudadanos en las instancias de decisin ni de control.

6. Conclusiones
El reconocimiento de modelos divergentes en los procesos de incorporacin tec201

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________ nolgica como lnea de trabajo posibilit detectar diferencias significativas entre similares procesos en curso. De haberse optado por un abordaje que considerara a todos los procesos como manifestaciones de un nico paradigma emergente, estas diferencias significativas hubieran sido subsumidas en su identificacin comn como incorporacin de tecnologas. De este modo hubisemos hecho tabla rasa de sus marcadas diferencias en orden a orientacin, tecnologas y capacidades a construir. De acuerdo a los objetivos propuestos inicialmente, podemos sealar que, en cuanto a la caracterizacin de los procesos estudiados, no se pudo observar un modelo claramente dominante, se observaron variados cruces de componentes. En los casos de incorporacin de TICs predomina el modelo ms cercano al NPM, con escasos componentes ligados al modelo neoburocrtico y de gestin relacional. En los procesos de GRH, en cambio, es marcada la direccionalidad en torno al modelo de la neoburocrtico, con algunos componentes vinculados al NPM. En los Procesos de modernizacin se vio una clara prevalencia NPM, conviviendo, sin embargo con componentes del neoburocrtico y de gestin relacional. Significativamente los modelos centrados en visiones neoburocrticas tienen un alto grado de participacin en las experiencias estudiadas, lo que estara hablando de incorporacin de tecnologas como mejora de la gestin tradicional y no de la aparicin de nuevos modelos de gestin. Los procesos estudiados se encuentran ms cercanos a los modelos de racionalizacin y mejora neoburocrtica que a los que permiten gestionar niveles crecientes de complejidad. Paradjicamente, los componentes y tecnologas que remiten a modelos que permiten dar cuenta de la complejidad y de las parti202 cularidades de la sociedad red (relacionales), son los que aparecen con menor grado de desarrollo. Esto es particularmente significativo, dadas las escasas las acciones desarrolladas en este sentido no se visualiza la construccin sistemtica de capacidades para la gestin de reticular, la adopcin de nuevos roles estratgicos y el desarrollo sostenido de innovaciones que contemplen la interaccin intergubernamental y ciudadana. Los procesos estudiados se encuentran ms cercanos a mejorar lo normado y predefinido, optimizando los niveles de eficacia y eficiencia, que a transformar sustancialmente su articulacin interna y externa, sus vnculos con la sociedad civil y sus espacios de construccin y gestin de polticas. Podemos hablar, entonces, de procesos de incorporacin de tecnologas que optimizan lo existente, introducen variaciones, mejoran la performance, sin redefinir sustancialmente el modelo de gestin (Grandinetti, 2000). Aparecen ms cercanos a la implementacin de nuevos standares modernizadores que a un proceso de transformacin cultural que ponga en juego las posibilidades de aprendizaje y conocimiento significativo por parte de los actores involucrados; en el sentido de la construccin de capacidades, habilidades y conocimientos particulares, diferentes a los necesarios para la gestin tradicional. Este abordaje posibilit inferencias significativas a la hora de considerar el tipo de capacidades que se estn construyendo en el proceso y afirmar nuestra lnea de abordaje, que nos aleja de aquella que considera el incremento de las capacidades para la gestin de la complejidad por la mera incorporacin tecnolgica. Comenzbamos el trabajo hablando de las transformaciones que son capaces de promover al interior de las organizaciones las tecnologas... la mayora de las afirmaciones en

__________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, No. 2, 2003 este sentido comparten un denominador comn: la amplitud e intensidad del cambio organizacional de la mano de las tecnologas. Sin embargo, a partir del estudio realizado creemos que es necesario ser menos ambiciosos en este sentido y describir las potencialidades reales de los procesos de incorporacin de tecnologas a partir de sus caractersticas particulares. Esto nos reafirma en la lnea de trabajo planteado y nos promueve nuevos desafos, ya que la lnea de trabajo adoptada presenta potencialidades para profundizar el estudio de los procesos concretos de adopcin tecnolgica, procesos que seguramente tienen mucho para decirnos si nos proponemos el dilogo.
Bensaou, M. and Venkatraman, N. (1995). Configurations of interorganizational relationships: a comparison between US and Japanese automakers, en Management Science, vol. 41 N 9. Bifarello, Campostrini, Daz et al. (1997). Innovacin Poltica y espacio local: la gestin municipal actual de la ciudad de Rosario. III Congreso de Ciencia Poltica, SAAP, Mar del Plata. Brugu, Quim y Gom, Ricard (1998). Las polticas pblicas locales: agendas complejas, roles estratgicos y estilo relacional en Gobiernos Locales y Polticas Pblicas: bienestar social, promocin econmica y territorio. Brugu y Goma coord. Barcelona: Editorial Ariel, Ciencia Poltica. Crozier, Michael (1997). La transicin del Paradigma Burocrtico a una cultura del la Gestin Pblica en Reforma y Democracia N 7, Ed. CLAD. Daz, Grandinetti y Nari (2002). Tecnologas y Gestin local en Argentina: Experiencias y perspectivas. Ed. Homo Sapiens - AECI - P y G, Rosario. Echabarria, Koldo (1997). Nuevas fronteras del estado y la administracin pblica: Visiones europeas. CEFIR, Dto. N 16, Montevideo. Echabarria, Koldo (2000). Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en Revista Reforma y Democracia N 18, Ed. CLAD, Caracas. Finquelievich, S. (1999). Tecnologas ciudadanas, informacin, estado local y sociedad. Consejo Latinoamericano de administracin para el Desarrollo, Caracas. Gom, Ricard (2001). La nueva poltica: del Estado a las Redes en Revista Venezolana de Gerencia. Maracaibo, Ao 6 N 13, enero-marzo.

Notas
1. Alumbrado, barrido y limpieza, haciendo referencia a la funcin del municipio como productor y conservador de la infraestructura urbana. 2. Rosario, municipio del sur de la Provincia de Santa Fe, Argentina, con una poblacin de aproximadamente 1.000.000 de hab. (Censo 2001) - la tercera parte del total provincial- y una superficie de 179 km2, constituye el ncleo de un importante sistema metropolitano. La ciudad productiva aporta el 60% del PBI provincial, el 53% del empleo y el 62% de la industria.

Bibliografa citada
Agranoff, Robert; Mcguire Michael (1999). Managing in network settings, en Policy Studies Review, Florida, Vol. 16 N 1, Spring. Arocena, Jos ( 1999). Polticas Locales, Innovacin y Desarrollo. Consejo Latinoamericano de administracin para el desarrollo. CLAD.

203

La incorporacin de tecnologas a la gestin local: capacidad para la gestin relacional? Grandinetti, Rita Mara _________________________________________________________
Grandinetti, Rita (2002). Gestin local e incorporacin tecnolgica, una construccin con finales abiertos, en Hernndez, F. y Rojo, J., comp. Estudios sobre Federalismo y Gobiernos Locales . Ed. Colegio Nacional de Ciencias Poltica y Administracin Pblica, Mxico. Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons?, en Public Administration, Vol.69. Iacoviello, Mercedes (1999). Una perspectiva poltica sobre la evaluacin de gerentes en el Estado. Revista Venezolana de Gerencia, Ao 4, N 8, Agosto. Maxera, L. (comp.) (1999). Innovacin y espacio local: La gestin Municipal actual de la ciudad de Rosario. Ed. P&G, Rosario. Pascual Esteve, Joseph Maria (2001). De la Planificacin a la gestin estratgica de las ciudades. Oficina de la Xarxa Barcelona, Barcelona. Salvador, J. (1999) Administracin Pblica y TICs. De la informacin y la tramitacin a la participacin poltica. IV Congreso del CLAD, Mxico. Stren, Richard (2000). Nuevos enfoques en la gobernancia urbana en Amrica Latina. Documento digital. CLAEH. IDRC. Montevideo. Tecco, Claudio (1997). El Gobierno municipal como promotor del desarrollo local-regional, en Garca Delgado comp. Hacia un nuevo modelo de gestin local. Ed. Of. de Publicaciones del CBC- Universidad de Buenos Aires, Bs. As.

204