ISSN: 1989-0397

EL SISTEMA DE EVALUACIN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN LA ARGENTINA: EL MODELO DE LA CONEAU. ALCANCES Y LMITES PARA PENSAR LA MEJORA
Julieta Claverie, Giselle Gonzlez y Leticia Prez
Revista Iberoamericana de Evaluacin Educativa 2008 - Volumen 1, Nmero 2

http://www.rinace.net/riee/numeros/vol1-num2/art10.pdf
Fecha de recepcin: 15 de septiembre de 2008 Fecha de aceptacin: 8 de octubre de 2008

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Julieta Claverie, Giselle Gonzlez y Leticia Prez

l presente trabajo se propone como principal objetivo intentar responder cmo y porqu surge la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria en la Argentina. En esta direccin, indagamos si la creacin de este organismo ha sido el resultado de un proceso de planificacin de una poltica educativa y por tanto poltica pblica en primer lugar enmarcada en un modelo de desarrollo del sistema educativo de educacin superior del pas, o si ha surgido como respuesta poltica a demandas concretas provenientes de los requerimientos coyunturales del mercado, las exigencias de los organismos de crdito internacionales y la necesidad de estar a tono con las tendencias polticas del contexto global. A los fines del anlisis, hemos planteado nuestro trabajo en cuatro partes sustantivas: la primera intenta describir la problemtica respecto de la calidad de la educacin superior desde una perspectiva global, recorriendo las experiencias en otras regiones del mundo y haciendo nfasis en la relevancia del concepto de calidad y la necesidad de llegar a un acuerdo respecto de su definicin. La segunda parte, describe el caso argentino a partir del surgimiento de la CONEAU como organismo evaluador y su presencia como uno de los principales protagonistas de la Ley de Educacin Superior (LES) sancionada en el ao 1995 1 . En una tercera instancia, nos referimos a la CONEAU profundizando en la pregunta que dio origen a este trabajo acerca de su surgimiento y vincularla con los modelos tericos de evaluacin institucional que los antecedentes del campo presentan como legtimos. Finalmente, reflexionamos acerca de los logros obtenidos en torno a la evaluacin de las instituciones de educacin superior como as tambin en aquellos desafos pendientes que consideramos claves para seguir avanzando en el propsito de alcanzar una educacin superior de calidad para todos.

1. EL PROBLEMA DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN EL CONTEXTO GLOBAL

Desde la segunda parte de la dcada de 1980 y en el transcurso del decenio 1990 se pudo observar que uno de los cambios ms notables en los sistemas de educacin superior a nivel global apareci expresado en el creciente inters de los gobiernos por la introduccin de sistemas, regmenes y procedimientos de aseguramiento de la calidad (CINDA, 2007). En efecto, comenz a gestarse un nuevo sentido en la relacin entre las Instituciones de Educacin Superior y los gobiernos nacionales en torno al eje de la responsabilizacin pblica por los resultados obtenidos y de un mayor escrutinio pblico sobre el desempeo de las instituciones. El rpido desarrollo y difusin de estos sistemas y procedimientos en diferentes partes del mundo obedeci a la conjugacin de varios factores; en particular, a la acelerada expansin de la matrcula de nivel terciario entre los aos 1980 y 1990, con la consiguiente mayor presin sobre los recursos pblicos, no siempre disponibles en tiempos de restriccin fiscal y de mltiples demandas de bienestar social. En estas circunstancias, las sociedades y los gobiernos manifestaron una creciente preocupacin por la calidad de la educacin, lo cual representaba una clara situacin de tensin tanto por la demanda de un sistema equitativo, con acceso irrestricto y consecuente masificacin del sistema como por los costos que debieron enfrentar las instituciones en un periodo que, adems, implic la diversificacin de la oferta, una poca participacin del sector privado en el financiamiento de las instituciones y la escasez de recursos.

Ley Nacional de Educacin Superior Nro. 24.521. Sancionada el 20 de julio de 1995 y promulgada el 7 de agosto de 1995 mediante Decreto 268/95

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Para las instituciones de educacin superior argentinas, en particular las universidades, estos cambios representaron un importante desafo. Han debido adaptarse, adems, a nuevas reglas del juego en su relacin con el gobierno que -desde la Ley de Educacin Superior sancionada en 1995- increment la autonoma de las universidades, implement nuevos mecanismos de financiamiento y comenz a evaluar a las instituciones. Estos cambios las obligaron a invertir tiempo, energa y recursos para llevar adelante procesos de autoevaluacin, sujetarse a procedimientos de evaluacin externa y, en general, hacer ms transparentes sus modalidades de organizacin, gestin y enseanza. Por su parte, el gobierno argentino, al emprender el camino del aseguramiento de la calidad, hizo frente tambin a importantes decisiones explcitas o no- de poltica en el sector: qu evaluar o acreditar, cundo y cmo hacerlo, y con qu consecuencias para las instituciones y para las propias polticas gubernamentales.

2. TENDENCIAS GLOBALES Y REPUESTAS NACIONALES A LA EVALUACIN DE SISTEMAS

Al promediar la dcada del noventa, el problema de la calidad de la educacin se haba instalado definitivamente en la mayora de los pases latinoamericanos (Krotsch, 1994, 2001, Ozslak, 1999) Para ese entonces, la evaluacin de los programas pblicos se haba convertido en una actividad exigida por la legislacin y, tal como seala House (1996) haba desempeado un papel de gran relieve social ya que iba adquiriendo capacidad de transformar, justificar o desacreditar los programas pblicos. Esto es, de modelar la poltica. De acuerdo con ello, para que una evaluacin fuera til para quien la pone en marcha, la financia, la exige o la ejecuta, se deba seleccionar normas de valoracin adaptadas a los intereses y objetivos propuestos. De esta forma, la evaluacin de los programas pblicos formara parte, de manera fundamental, de una situacin pblica: una decisin colectiva. Como en otros mbitos -y principalmente debido al creciente papel del mercado como regulador de los sistemas- la evaluacin y acreditacin por la calidad de servicios se traslad progresivamente hacia los debates pblicos y dentro del propio campo de la Educacin Superior. Sin embargo, al hablar de educacin y aprendizajes, persisten aun numerosas discusiones acerca de qu se entiende por calidad. Las tensiones se generan en torno a esta idea tratando de consensuar, an a nivel de las instituciones, gobierno, y contexto global, cmo se definirn los parmetros de lo que se considera una educacin superior de calidad y equitativa. Analizando los enfoques de evaluacin de los programas pblicos de distintos pases observamos que, a pesar de las diferencias, todos parecen haber sido -en mayor o menor medida- consensuados en un proceso de decisin colectiva que involucr a diversos actores. De esta manera, aquellos pases que han decidido disear un modelo de evaluacin del sistema de educacin superior debieron enfrentar, ex ante algunas cuestiones que permitiran definir un sistema acorde con los objetivos de la poltica educativa. Tal como seala Vroeijenstijn (1995:21), el diseo de un modelo de evaluacin de la calidad de la educacin universitaria implic para estos gobiernos tomar decisiones en torno a las siguientes preguntas: Cmo se definira la calidad? Qu se esperara de la evaluacin de la calidad? Cul sera la relacin entre nivel, estndares y calidad? Deberan ligarse calidad y financiamiento?

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Qu es ms apropiado: una evaluacin horizontal y comparativa o una evaluacin individual? Gobierno e instituciones de educacin superior: enemigos o aliados? Un nuevo elemento para sumar al anlisis se refiere al hecho de que los modelos de evaluacin de los distintos pases respondieron a la demanda del sistema econmico, poltico, social y de educacin ligada a la evaluacin de la calidad de la enseanza, los aprendizajes y la produccin de conocimiento cientfico, adaptando -en mayor o menor medida- los sistemas de evaluacin a sus contextos culturales, econmicos, sociales y educativos. A continuacin realizaremos un breve recorrido por el escenario de modelos paradigmticos de evaluacin del sistema de educacin superior que presentan diferentes pases, a fin de puntualizar las principales caractersticas de cada uno de ellos, con el objetivo de enriquecer la lectura para el anlisis del modelo argentino de evaluacin de la calidad de la educacin superior.

2.1. Los modelos de evaluacin de la calidad de la educacin superior en perspectiva comparada

El modelo de evaluacin de los Estados Unidos el cual, segn Reisberg (en Corengia, 2003) es totalmente privado. El gobierno federal no tiene participacin y la evaluacin depende de varias autoridades, aparte de que la acreditacin que se otorga a una universidad nunca es permanente. En una lnea contraria se ubican los pases como Francia, Espaa y los pases de Latinoamrica, en los que la evaluacin no es un proceso librado a los particulares, sino que se realiza a travs de organismos creados por los propios estados, con mayor o menor grado de independencia de estos. Por su parte, Holanda es un pas en el que la participacin del Estado en la evaluacin de las instituciones ha generado debate: en funcin al modelo de evaluacin externa de las universidades, surgi la pregunta de si la autonoma institucional era real o si bien era una autonoma falsa o limitada. Segn autores como Maassen and van Vught (en Gins Mora, 2002:14) el gobierno prometi autonoma y auto-regulacin de las universidades, pero al mismo tiempo impuso lmites en torno a sus propios objetivos para la educacin superior con una actitud de control remoto. Un documento pblico (HOAK) afirmaba que la calidad debera ser responsabilidad de las instituciones de educacin superior y, por ende, las mismas instituciones responsables de sus propias evaluaciones internas de las cuales deban informar al gobierno anualmente. Sin embargo, el gobierno posteriormente comenz una evaluacin independiente del desempeo de las instituciones de educacin superior que parece no haber sido consensuada en el campo y que ha generado polmicas. Tambin existen pases donde, por medio de estas polticas, el Estado se ha involucrado en la calidad de la educacin superior como nunca antes en el pasado lo haba hecho: es el caso de Reino Unido y Australia (Stufflebeam, 2001). Segn Krotsch (2001) los procesos de consolidacin de la evaluacin de la calidad en Amrica Latina han tenido diferentes grados de institucionalizacin en los diversos pases. Esto dificulta medir su impacto sobre las organizaciones y la cultura de los sistemas. En la mayora de los sistemas educativos de la regin, las tareas polticas y tcnicas que debieron desarrollarse para instalar regmenes de evaluacin y acreditacin de la calidad universitaria resultaron desordenados y por dems complejos. El primer pas latinoamericano que inici las prcticas de regulacin y evaluacin de la calidad de la educacin superior por iniciativa estatal fue Chile. En el ao 1990, se promulg la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza N 18.692, conocida como LOCE, por la cual se cre el Consejo Superior de
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Educacin (CSE), organismo al que le fue encomendada la "acreditacinde todas las universidades creadas a partir del ao 1981. (Inga y Velsquez Silva, 2005) En el ao 1998, el Ministerio de Educacin chileno cre la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP) como organismo dependiente, para la coordinacin y desarrollo de los procesos de acreditacin de las carreras de pre-grado, y un ao ms tarde, la Comisin Nacional de Acreditacin de Postgrado (CONAP) con el objetivo de desarrollar experiencias piloto de acreditacin de programas de magster y doctorado (Inga y Velsquez Silva, 2005). Desde un comienzo, el Estado chileno asumi un rol de mediacin y regulacin, posibilitando a este ltimo y a toda la comunidad educativa involucrada en dichos procesos progresar de un modelo de aseguramiento de la calidad inserto en el esquema neoliberal de los aos 80 a la propuesta de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, cuyo modelo supone una responsabilidad compartida entre diferentes actores, donde al Estado le corresponde un rol regulador y garante de la calidad. Este principio encuentra sustento en un proyecto de ley enviado en el ao 2007 al Parlamento para su aprobacin (CINDA, 2007). Por su parte, en Colombia en el ao 1992 se promulg la Ley 30 y a travs de su artculo 53 se dispuso la creacin del Sistema Nacional de Acreditacin (SNA) con el objetivo de asegurar que las Instituciones de Educacin Superior realicen sus actividades con los ms altos requisitos de calidad, en concordancia con sus propsitos y objetivos. Segn esa norma, el Sistema Nacional de Acreditacin estara dirigido por el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), rgano que fue finalmente instalado en el ao 1995. Del 2000 en adelante, se avanz en el mejoramiento de los procedimientos y prcticas de calidad educativa con la promulgacin de cuatro decretos (el decreto 917 de 2001, el 792 de 2001, el 2566 de 2003 y el 1001 de 2006) estableciendo estndares y normas de calidad en programas acadmicos de pregrado. (Inga y Velsquez Silva, 2005) En ese pas, se ha venido migrando, desde de la promulgacin de la Ley 30, de un esquema de evaluacin burocrtica y normativa de la calidad a otro de mayor participacin acadmica y cientfica a nivel nacional. A partir de esta ley se sustentan los procedimientos y prcticas para garantizar la calidad de la educacin superior. As, la acreditacin surge atendiendo a la necesidad, expresada en mltiples escenarios, de fortalecer la calidad de la educacin superior y al propsito de hacer reconocimiento pblico del logro de altos niveles de calidad. En ese sentido, el principal logro ha sido activar la capacidad de las instituciones acadmicas de autorregularse y comprometerse de manera autnoma en su proceso de mejoramiento para garantizar la prestacin de un servicio de calidad. Se trata de un modelo que permite ejercer la autonoma con rendicin de cuentas, no de un modelo correccional e intervencionista (CINDA, 2007). Ms recientemente, en el ao 2004, en Brasil, se promulg la Ley N 10.861 por la que se instituy el Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (SINAES), encargado de garantizar los procesos de evaluacin de las Instituciones de Educacin Superior, de los programas de grado, y el desempeo acadmico de sus estudiantes (Art. 1). El mismo est bajo jurisdiccin del Ministerio de Educacin y cuenta con un rgano directivo: la Comisin Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (CONAES), encargada de la coordinacin y supervisin del sistema (Inga y Velsquez Silva, 2005). Con la implementacin de este sistema, se recoge la larga experiencia institucional y gubernamental en materia de evaluacin y acreditacin que se ha desarrollado desde la dcada de 1970 para el rea de Postgrados (CINDA, 2007). Idealmente, las informaciones obtenidas por el SINAES sern utilizadas por las instituciones de educacin superior como gua para su eficacia institucional y efectividad acadmica y

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social, as como por los organismos gubernamentales, para orientar polticas pblicas, y por los estudiantes, padres de alumnos, instituciones acadmicas y pblico en general, para guiar las decisiones referentes a la calidad de las carreras y de las instituciones. Asimismo, los resultados del SINAES fundamentaran las decisiones del Ministerio de Educacin sobre el reconocimiento de carreras y la acreditacin de instituciones. A contramano de las tendencias hasta aqu sealadas, donde el Estado aparece como promotor de los procesos de evaluacin y acreditacin para las casas de altos estudios, es en Mxico donde las propias instituciones de educacin superior crean en 1989 la Comisin Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior (CONAEVA), organismo no gubernamental que ha surgido sin la necesidad de un marco jurdico en la legislacin de educacin superior y ha aplicado, como experiencia preliminar, procesos de evaluacin de calidad a universidades e institutos tecnolgicos del pas. (Inga y Velsquez Silva, 2005). Tambin a iniciativa institucional y en el marco de concertacin con la Secretara de Educacin Pblica, en 1991, la Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior (CONPES) establece los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (CIEES), organismo no gubernamental a cargo de la evaluacin diagnstica de programas acadmicos, funciones institucionales y de proyectos, la acreditacin institucional y de programas, entre otros. (CINDA, 2007). Por otro lado, en el 2000, la Secretara de Educacin Pblica instituy el Consejo para la Acreditacin de la Evaluacin Superior (COPAES) como instancia gubernamental de carcter autnomo, encargado de otorgar reconocimiento oficial a los organismos acreditadores de los programas acadmicos e instituciones mexicanas de educacin superior, tanto pblicas como privadas. Las principales funciones del COPAES tienen que ver con la elaboracin de lineamientos y criterios para el reconocimiento formal de los organismos acreditadores y la evaluacin formal y supervisin de esos organismos. El caso de Per es singular, dado que la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa ha sido recientemente aprobada, y no existen universidades o instituciones acreditadas por el organismo nacional. Sin embargo, en el caso de la carrera de medicina, el 7 de julio de 1999, se promulg la Ley N 27154, que institucionaliza la Acreditacin de Facultades o Escuelas de Medicina y el Decreto Supremo N 005-2000- SA, Reglamento de la Ley (CAFME) En la misma lnea, Uruguay es un pas que hasta el 2006 no contaba con un rgimen de evaluacin y acreditacin. Recientemente, en mayo de 2006, la Direccin de Educacin del MEC comenz a implementar procesos de auto-evaluacin institucional. (CINDA, 2007).

3. LOS ORGENES DE LA COMISIN NACIONAL DE EVALUACIN Y ACREDITACIN UNIVERSITARIA (CONEAU) EN ARGENTINA

3.1. El Contexto del problema de la Evaluacin en Argentina
A partir de lo expuesto sabemos que la preocupacin por la evaluacin de la calidad es global y Argentina no ha sido ajena a este problema. De tal forma, en el ao 1995 se cre mediante la Ley de Educacin Superior la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU)

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Si realizamos un anlisis del contexto poltico del surgimiento de la CONEAU en Argentina, las polticas de evaluacin y acreditacin de la calidad universitaria se podran ubicar en la llamada segunda generacin de reformas del Estado que se ocup principalmente de las mejoras en trminos de calidad institucional. En lnea con la tendencia global, la segunda generacin de reformas del Estado se caracteriz por buscar una mayor efectividad en la accin estatal, orientarse hacia el mercado, estar descentralizado y actualizar las capacidades regulatorias (Ozslak, 1999). Los cambios en el sistema universitario relacionados principalmente con la progresiva expansin de la matrcula, que comenz tempranamente en la dcada del 60, junto a un gasto pblico reducido por alumno, obligaron al Estado a atender una serie de nuevos problemas relacionados con el sistema en su conjunto: acceso, equidad, calidad, financiamiento, acreditacin, coordinacin, evaluacin y control (Villanueva, 2006:3). Por tanto, el problema de la calidad de la educacin emergi en un contexto en el que la heterogeneidad social e institucional impulsada por el acrecentamiento del nmero de alumnos, haca menos visible y predecibles los procesos internos de las instituciones. De acuerdo con Krotsch (2002:15) el giro hacia la autonoma evaluada y la evaluacin como mecanismo de racionalizacin ex post -que suplanta la anterior inteleccin burocrtica del planeamiento- constituye la nota predominante de las polticas de educacin superior que se orientaron, desde entonces, en torno a la necesidad de garantizar la calidad en un sistema cada vez ms complejo y opaco en casi todas las regiones del mundo. A su vez, la bsqueda de racionalidad en el gobierno y en la gestin de las universidades implic el uso de dos herramientas que en los pases industrializados haban adquirido un peso relevante en los procesos de modernizacin de los estados: la gestin por objetivos y la tcnica de la calidad total. Los Estados comenzaron a cumplir un nuevo papel de Estados Evaluadores (Neave, 2001), lo que conllev al fortalecimiento de la planificacin y de la gestin estatal. En la misma lnea, el Estado argentino, a travs del accionar de la Secretara de Polticas Universitarias, incorpor como herramientas para la implementacin de las polticas pblicas en general y en el rea de polticas educativas en particular, tcnicas del mundo empresario a fin de introducir mejoras en la eficiencia y calidad de la prestacin del servicio pblico (Garca de Fanelli, 2005:92). Empero, el proceso de formacin de la poltica de evaluacin de las universidades se desarroll, en comparacin con otros pases del mundo, subrepticiamente. En 1992 comenz a instalarse como una cuestin a debatir de manera acordada entre actores del Estado y las universidades la idea acerca de cmo se mejorara la calidad de la educacin en un momento de fuertes restricciones fiscales. En esa discusin se constituyeron principalmente dos espacios de tensin en el sistema de Educacin Superior que vale la pena destacar: El primer espacio de tensin se vincul a la restriccin de recursos pblicos y la expansin de la matricula universitaria que promovi en el gobierno una preocupacin creciente por dos cuestiones bsicas: cmo asegurar la eficiencia del gasto y cmo garantizar la calidad en el servicio educativo con restricciones presupuestarias. En la bsqueda de estos dos objetivos comenzaron a privilegiarse dos herramientas vinculadas al uso de nuevos instrumentos para asignar las partidas presupuestarias entre las universidades y un mayor nfasis en el control de la calidad por medio de mecanismos de acreditacin de carreras e instituciones, y la evaluacin externa (Garca de Fanelli, 2005). El segundo campo de tensiones se constituy en torno a la forma que adquiri la configuracin del campo evaluador en la Argentina, espacio del que parece conveniente resaltar su carcter interactivo y

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negociado a la vez que fuertemente atravesado por la pertenencia poltico partidaria de los actores (Krotsch, 2002:20). Comenz un vigoroso intercambio de acuerdos y desacuerdos entre las universidades por un lado, y el Poder Ejecutivo Nacional por el otro a travs del denominado Subproyecto 06 que contena el componente de evaluacin de la calidad puesto en marcha en 1991-, que constituye una disputa en torno al sentido y control de la evaluacin en el pas. El debate en este espacio se gener en torno al problema de la autonoma universitaria ya que la conformacin de un organismo evaluador de gestin pblica generara un giro en las polticas que modificara los patrones de relacin entre el Estado y la universidad (Krotsch, 2002:21). El debate se cerr -al menos parcialmente- con la creacin en 1995, de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), la cual es un organismo descentralizado que depende del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. La Ley de Educacin Superior 24.521 en su artculo N 44 orden que las instituciones universitarias debieran asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluacin institucional, llamadas autoevaluaciones, las cules se complementaran con evaluaciones externas, realizadas cada seis aos y ejecutadas por la CONEAU. Desde entonces, las funciones que abarca la evaluacin son: docencia, investigacin y extensin y en el caso de las universidades nacionales, tambin la gestin institucional. La CONEAU es un organismo que desempea multiplicidad de funciones y est compuesta por doce (12) miembros, designados por el Poder Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres por el Consejo Interuniversitario Nacional de Educacin, uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de Educacin, tres por cada una de las Cmaras del Honorable Congreso de la Nacin y uno por el Ministerio de Cultura y Educacin. Duran en sus funciones cuatro aos. Segn la Ley en todos los casos debern tratarse de personalidades de reconocida jerarqua acadmica y cientfica. Esta Comisin cuenta con un presupuesto propio (Ley de Educacin Superior 24.521, Art. 47.). Entre las funciones de la CONEAU se destacan (Ley de Educacin Superior 24.521, arts. 42, 43 y 46.): Coordinar y llevar adelante la evaluacin externa; Acreditar las carreras de grado y las carreras de postgrado, cualquiera sea el mbito en que se desarrollen, La acreditacin de carreras de grado por parte de la CONEAU requiere de la aprobacin previa de los estndares de acreditacin por parte del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa en acuerdo con el Consejo de Universidades 2 . Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educacin autorice la puesta en marcha de una nueva institucin universitaria nacional con posterioridad a su creacin o el reconocimiento de una institucin universitaria provincial;

2 El Consejo de Universidades fue creado por la Ley de Educacin Superior N 24.521 en el ao 1995. Lo integran el Comit Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), la Comisin Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), un representante de cada uno de los siete Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior (CPRES) y un representante del Consejo Federal de Cultura y Educacin. Define polticas y estrategias de desarrollo del sistema universitario promoviendo la cooperacin y articulacin entre las instituciones universitarias argentinas.

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Preparar los informes requeridos para otorgar la autorizacin provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, as como los informes en base a los cuales se evaluar el perodo de funcionamiento provisorio de esas instituciones. Por ltimo, otra de sus funciones esenciales es la acreditacin peridica (cada tres aos) de carreras de grado cuyos ttulos corresponden a profesiones que son reguladas por el Estado por considerar que su ejercicio profesional puede poner en riesgo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los habitantes de Argentina. Los ttulos que fueron declarados de inters pblico hasta la actualidad, segn la informacin que publica el mismo organismo, son los de mdico, los correspondientes a dieciocho especialidades de ingeniera, los de farmacutico, bioqumico, veterinario, ingeniero agrnomo, ingeniero agrimensor, ingeniero industrial, ingeniero metalrgico, ingeniero biomdico, bioingeniero, arquitecto, odontlogo y psiclogo. Adems est bajo estudio la inclusin de los ttulos de abogado, notario, contador pblico y actuario. Sin embargo, no todos estos ttulos han sido an objeto de acreditacin segn la misma CONEAU 3 . Adems de la declaracin de inters pblico de una carrera, el lanzamiento del proceso de acreditacin de una carrera demanda que el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa argentino, en acuerdo con el Consejo de Universidades establezca las actividades reservadas al ttulo, la carga horaria mnima, los contenidos curriculares bsicos, los criterios de intensidad sobre la formacin prctica y los estndares de acreditacin. Con estos elementos se fija una resolucin ministerial la cual ser la norma central para la acreditacin de cada carrera de inters pblico. Hasta mediados de 2008 las resoluciones se haban dictado para los ttulos de mdico, dieciocho especialidades de ingeniera, ingeniero agrnomo, farmacutico, bioqumico, veterinario, ingeniero industrial, ingeniero agrimensor, bioingeniero, ingeniero biomdico e ingeniero metalrgico. El dictado de estas resoluciones marc el ritmo de incorporacin de carreras a los procesos de acreditacin. An restan incorporar las carreras de Arquitectura, Odontologa y Psicologa En sntesis, la Ley de Educacin Superior argentina estableci para todas las universidades tanto pblicas como privadas, la obligatoriedad de una evaluacin institucional cada seis aos, as como la acreditacin de todas las carreras de postgrado y de grado declaradas de inters pblico. El universo de universidades en Argentina, para el ao 2007 estaba compuesto por 81 universidades, 43 privadas y 38 pblicas. De ese total de instituciones, las universidades nacionales, que dependen para su funcionamiento casi exclusivamente de los fondos pblicos, absorban para el ao 2005 el 83,5% de la matrcula total del pas, segn los datos de la Secretaria de Polticas Universitarias dependiente del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin. Segn un estudio realizado por la misma CONEAU (2002) una particularidad del organismo es la multiplicidad de funciones que desempea. Sealan que luego de siete aos, el organismo ha institucionalizado todas sus funciones: desde 1996 la evaluacin de los proyectos institucionales, desde 1997 la evaluacin de los informes anuales de instituciones universitarias con autorizacin provisoria, evaluacin externa y acreditacin de postgrados y, desde 1999, la evaluacin de solicitudes de reconocimiento definitivo y de agencias privadas de evaluacin y acreditacin de carreras de grado.

Informacin disponible en http://www.coneau.edu.ar/

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4. EL MODELO DE EVALUACIN DE LA CONEAU

La preocupacin por la evaluacin de la calidad ha significado debates -para los pases que constituyeron organismos de evaluacin- en torno a cuestiones bsicas relativas a qu se entendi por calidad, cmo se poda medir, y consecuentemente cules seran los objetivos de la evaluacin de la educacin superior. El consenso colectivo en estas cuestiones ha sido fundamental para el xito en la implementacin de programas de evaluacin (House, 1996). La experiencia internacional y la lectura de la bibliografa especializada, nos ha permitido una mirada comparativa sobre enfoques, teoras y prcticas evaluadoras. Nuestro objetivo es observar si el modelo de evaluacin de la CONEAU, tal como se conform, respondi a alguno de los modelos que los antecedentes reconocen como modelos tipos de evaluacin de la calidad de la educacin superior. A tal fin, presentamos a continuacin dos cuadros. En el primero resumimos los modelos tericos de evaluacin de la calidad de educacin superior segn la experiencia internacional, tal como lo presentan los antecedentes. En el segundo, describimos los modelos de evaluacin de la calidad de educacin superior segn su modus operando. Para facilitar la lectura de los cuadros hemos clasificado los modelos en dos categoras: Segn la experiencia internacional: Modelos americano, modelo europeo y modelo australianocanadiense (Cuadro 1). Segn la metodologa: Modelos cuantitativos y modelos cualitativos (Cuadro 2). A los efectos de analizar el modelo de la CONEAU debemos detenernos en la consideracin de dos perspectivas diferentes y convergentes: a) La primera perspectiva de anlisis es aquella relativa a la forma en que se compuso la CONEAU en tanto organismo orientado a la mejora de la calidad y oferta del sistema universitario argentino en su conjunto. Aqu nos preguntamos cmo fue pensado el organismo ex ante su institucionalizacin en tanto agente de evaluacin y acreditacin de la educacin superior. b) La segunda perspectiva refiere al modus operandi mediante el cual esta comisin interviene en las instituciones de educacin superior. Aqu indagamos cmo se operativiz su accionar. Atendiendo a la primera pregunta, como poltica de gobierno la CONEAU pareci responder, a un modelo basado en objetivos, tipo Tyler en tanto surgi con un inters centrado en la mejora del sistema de educacin superior, en un contexto demandante de educacin de calidad, equitativa, y con recursos escasos. Tal contexto exigi para Argentina, establecer las metas u objetivos para el sector de educacin superior, definirlos en trminos de comportamiento institucionales, desarrollar tcnicas, instrumentos, recopilar datos y comparar los datos con sus objetivos. An as, queda abierta la discusin acerca de si fue definido previamente qu se entendera por calidad de la educacin superior argentina y cul sera el tipo de intervencin y alcance del organismo. En tanto a su modus operandi el accionar de la CONEAU presenta elementos del modelo europeo o mixto ya que combina por un lado la autoevaluacin institucional, a cargo de las universidades, y, por el otro, la evaluacin externa, a cargo del gobierno.

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CUADRO 1. MODELOS DE EVALUACIN DE LA CALIDAD DE EDUCACIN SUPERIOR SEGN EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Caractersticas Generales Fin Indicadores Alcances y limitaciones del modelo Se trata de mediciones de variables de calidad pero no se define claramente el concepto de calidad y no se tiene en cuenta que las distintas instituciones persiguen objetivos diferentes

AMERICANO (EXTERNO)

Basado en variables objetivas externas idnticas a todas las instituciones. Se basan en la acreditacin y el examen sistemtico de los sistemas educativos. Son realizadas, en sus ltimas fases, por agentes externos a la institucin evaluada.

Ordenar a las instituciones en clasificaciones jerrquicas de calidad, basndose ms en los resultados y en el nivel de apreciacin de los egresados por las empresas.

Prestigio de las instituciones, recursos materiales y humanos, nivel de colocacin de los alumnos, nmero de publicaciones de los profesores y alumnos, subvenciones por investigacin, antigedad y notoriedad del profesorado.

EUROPEO (MIXTO)

Los dos modelos caractersticos son el de la Comunidad Europea (CEE) y el de la Fundacin para la Calidad Total (FQTM). Parten de un marco de evaluacin elaborado por expertos y representantes de las instituciones que la institucin debe adaptar y aplicar en forma autnoma., contrastando el proceso y los resultados recogidos por la institucin con expertos evaluadores externos. El informe final y la toma de decisiones, en forma de recomendacin, es definida por agentes externos. Surgi para mejorar la calidad de la docencia, investigacin y servicios que ofrecan las universidades. Los departamentos de las universidades constituyeron comits de evaluacin para aportar informacin acerca de su funcionamiento y resultados como vas para mejorarlos. Tienen la metodologa investigacinaccin Se realizaron longitudinalmente a lo largo de varios aos. La clave fundamental de su desarrollo fue la capacidad de motivacin interna y el sentido de unificacin en los procesos de evaluacin.

Crear actitudes favorables a la evaluacin en las universidades europeas generando una cultura de evaluacin de calidad, y adems potenciar la configuracin de reuniones y proyectos de intercambio, colaboracin y cooperacin de los diferentes pases de la comunidad europea configurando redes de instituciones y expertos.

Adecuacin a las demandas laborales, existencia de convenios con otros organismos, plan de gestin de los presupuestos, nivel de competencia del profesorado, flexibilidad de los planes de estudio, cantidad y calidad de las publicaciones de los docentes, tasa de colocacin de los alumnos, tasa de continuacin de estudios de postgrado, etc.

En los comits de evaluacin se detect falta de formacin, implicacin y participacin de las personas. Faltan datos clave. Busca ser un modelo de asesoramiento y apoyo para la puesta en marcha de los procesos de evaluacin de cada universidad.

AUSTRALIANO / CANADIENSE

El proceso de evaluacin se centra en los puntos fuertes y dbiles de los departamentos/facultades, la validez de los recursos, la evaluacin del personal, la eficiencia de la organizacin y las relaciones interdepartamentales. Se recoge informacin por medio de entrevistas y cuestionarios realizados a los miembros de un departamento.

Distribucin de recursos, grado de planificacin institucional, nivel de participacin de los alumnos, adecuacin de los programas a las demandas de los alumnos, implicacin de los docentes, cantidad y calidad de publicaciones de los docentes, cooperacin entre los miembros de la institucin, etc. Datos extrados: historia de la institucin, estado actual, resultados clave, reas mejorables, estrategias para cambios futuros, etc.

Se basa en la interayuda y cooperacin entre las facultades consideradas en su globalidad. Garantizan procesos de calidad pero no contrastan los resultados Actualmente estos modelos han derivado en modelos mixtos.

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CUADRO 2. MODELOS DE EVALUACIN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN SUPERIOR SEGN METODOLOGA

Clasificacin Nombre Caractersticas Generales Instrumentos Procesos

CUANTITA TIVOS

Se organiza por objetivos su fin es relacionar los resultados con los objetivos MODELO BASADO Dirigido a planificadores y directivos del EN OBJETIVOS (TYLER) programa La metodologa es cuantitativa (planificacin experimental, comparacin entre grupos) Se organiza por situaciones decisivas El objetivo es proporcionar conocimientos MODELO DE TOMA DE suficientes y una base valorativa para DECISIONES tomar y justificar las decisiones. (STUFFLEBEAN) Dirigido a los tomadores de decisiones Metodologa cuanti: estudios piloto, planificacin experimental, observacin. Organizado segn las necesidades y valores sociales. Su objetivo es juzgar los mritos relativos MODELO ORIENTADO de bienes y servicios alternativos. AL CONSUMIDOR Dirigido a la sociedad en general (SCRIVEN) (consumidores). Metodologa cuanti-cuali (planificacin experimental, evaluacin sin metas, comparacin y descripcin) Organizado segn los problemas localizados Su objetivo es facilitar la comprensin de las actividades y su valoracin en una MODELO teora determinada y desde distintas RESPONDENTE (STAKE) perspectivas. Ayuda a los clientes. Dirigido a la comunidad y grupo de clientes locales Metodologa cuali: estudio de casos, descripcin. Organizado por problemas y necesidades localizados Su objetivo es el estudio del programa de innovacin intentando MODELO DE clasificar cuestiones, ayudar al innovador, ILUMINATIVA y otras partes interesadas e identificar los (PARLETT) procedimientos y aspectos del programa que pueden conseguir los resultados deseados. Dirigido a innovadores y personas involucradas Metodologa: Organizado por Efectos Su objetivo es ofrecer una representacin y valoracin de la prctica educativa y sus MODELOS DE CRTICA consecuencias dentro de su contexto ARTSTICA (EISNER) Dirigido a la comunidad y grupo de clientes en zonas locales Metodologa: cuali: estudio de casos

Establecer metas u objetivos, definirlos Observacin, anlisis de en trminos de comportamiento, tareas, tests estandarizados de desarrollar tcnicas e instrumentos, rendimiento pedaggico, recopilar datos y comparar datos con pruebas objetivas. objetivos

Revisin de documentos, audiciones, entrevistas, test diagnsticos, visitas y escalas de autoevaluacin

Anlisis de tareas, plan de obtencin de informacin, plan para el informe sobre resultados y para la administracin del estudio

Listas de diagnsticos, informes.

Valoracin de necesidades, evaluacin control, test de metas, comparacin con otras entrevistas, alternativas, examinar segn costo y efectividad, combinacin de la evaluacin personal con la del programa

MIXTOS

Descripcin, antecedentes, Informes, entrevistas, transacciones y resultados. sociodrama, observacin Juicio, antecedentes, transacciones y resultados.

Observacin y entrevista

Observacin, explicacin.

investigacin

CUALITA TIVOS

Crtica artstica

Descripcin, interpretacin y valoracin

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Como sealamos, el modelo europeo de evaluacin parte de un marco de evaluacin elaborado por expertos y representantes de las instituciones que la institucin debe adaptar y aplicar en forma autnoma, contrastando el proceso y los resultados recogidos por la institucin con expertos evaluadores externos (Stufflebeam D. y Shinkfield A. 1987, Stufflebeam D. 2001, House, 1992, Cook, 2002). El informe final de la evaluacin y la toma de decisiones, en forma de recomendaciones, es definida por agentes externos a las instituciones que, para el caso argentino, se conocen como pares evaluadores. En Argentina, los procedimientos y las pautas para la acreditacin de las carreras por parte de la CONAEU estn normados 4 . El marco regulatorio establece que los procesos de acreditacin de grado comprenden tres fases: 1) autoevaluacin de las instituciones, 2) evaluacin externa a travs de la actuacin de los comits de pares y 3) decisin final con recomendaciones por parte de la CONEAU 5 . La autoevaluacin se realiza durante un perodo de hasta cuatro meses de acuerdo con las caractersticas de cada universidad. El producto de esta etapa es un informe que incluye una descripcin general de la organizacin institucional, su historia, estructura, visin y misin y un anlisis de las condiciones de los acadmicos y alumnos, y la situacin en que se desarrollan las carreras y sus resultados. En algunos casos incluye la formulacin de planes de mejoramiento o de planes estratgicos mediante los cuales la universidad explicita como alcanzar los requisitos de calidad previstos por los estndares. La evaluacin externa se lleva adelante mediante la intervencin de un comit de pares evaluadores, externos a las instituciones. En esta fase los pares analizan el informe de autoevaluacin y visitan las sedes de las carreras controlando tems acordados (tales como estado de la biblioteca, y condiciones generales de los materiales de trabajo para los acadmicos y alumnos). Luego elaboran un dictamen que contiene un juicio evaluativo seguido por recomendaciones. Los comits de pares pueden recomendar tanto la acreditacin por el perodo que corresponda como la no acreditacin de la carrera. Finalmente, la tercera fase corresponde a la decisin de la CONEAU. Los resultados posibles para una acreditacin son los siguientes 6 : 1 2 La acreditacin por un perodo de seis aos, para aquellas carreras que cumplan con el perfil previsto por los estndares. La acreditacin por un perodo de tres aos para aquellas carreras que: 2.1 Renan el perfil previsto pero no tengan un ciclo completo de dictado y, por lo tanto carezcan de egresados. 2.2 A pesar de no haber logrado el perfil previsto por los estndares, presentan planes de mejoramiento slidos que permitirn alcanzarlos en un plazo razonable. 2.3 Frente a los requerimientos expresos de los pares efectuados en ocasin de la visita, formulen planes de mejoramiento que conduzcan a delinear compromisos que permitan alcanzar el perfil de calidad previsto en un plazo razonable. 3

No acreditacin, para aquellas carreras que:

4 Segn la Ordenanza del organismo N 005/99 que se basa en lo establecido por el Decreto N499/96 (artculo 5) y el Decreto N 173/96 (artculo 15). 5 Informacin disponible en www.coneau.edu.ar 6 Segn el marco regulatorio presentado

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3.1 No cumplan con los criterios de calidad previstos y cuyos planes de mejoramiento sean considerados no factibles o insuficientes para poder alcanzar el perfil de calidad fijado en la resolucin ministerial 3.2 Efectuados los requerimientos del caso en ocasin de la vista, formulen planes de mejoramiento no satisfactorios para el logro de los objetivos en un plazo razonable. En todos los casos las universidades pueden, frente a la decisin de la CONEAU, presentar un recurso de reconsideracin dentro de los 30 das hbiles de haber recibido la resolucin. Una vez cumplido el plazo de validez de la acreditacin otorgada por el organismo, se organiza una segunda fase de evaluacin que tiene por objetivo verificar el cumplimiento de los compromisos de mejoramiento establecidos por los estndares. En caso de que la evaluacin resulte favorable, se extiende la acreditacin por otros 3 aos, en el caso contrario, la decisin sobre la acreditacin puede suspenderse por el plazo de seis meses (Ordenanza CONEAU N 41/04). El Decreto N 499/96 (artculo 7) dispone que la acreditacin constituye una condicin necesaria para el reconocimiento oficial y consecuente validez nacional del ttulo de las carreras por parte del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. No obstante, segn afirma el mismo organismo en su sitio web, las funciones de la CONEAU y las del Ministerio de Educacin argentino estn claramente diferenciadas. Las atribuciones y las responsabilidades de la CONEAU estn limitadas a la acreditacin de las carreras, entendindose por acreditacin al proceso de evaluacin de la calidad acadmica, complementario de la evaluacin institucional y dirigido a su mejoramiento que tiene objetivos exclusivamente acadmicos, efectos sociales y eventualmente polticos, pero no jurdicos. En cambio, las atribuciones y las responsabilidades del Ministerio tienen efectos netamente jurdicos. Mediante este modus operandi, el Estado argentino, a travs del actuar de la CONEAU, ha asumido una funcin de timoneo a distancia pudiendo acompaar las recomendaciones de mejora de ese organismo con contratos de financiamiento para su puesta en marcha, mediante la ejecucin de contratos programa 7 , con los cuales asigna presupuestos extraordinarios a las instituciones universitarias con el objetivo de llevar a cabo los planes estratgicos para la mejora de aquellos puntos organizacionales que la evaluacin marc como ms dbiles. Con estas herramientas especiales de financiamiento, el estado ha logrado intervenir en las instituciones promoviendo mejoras y respetando la autonoma de gestin que la Ley de la Educacin Superior otorg a las universidades argentinas. Estos mecanismos de financiamiento ilustran la particular relacin de autonoma-dependencia que las universidades pblicas argentinas asumen con el Estado. Analizando los alcances y limitaciones de este modelo, Liz Reisberg (2008) ha sealado a modo de deficiencia que la Argentina ha copiado indicadores y mtodos de evaluacin creados y usados en otras culturas y sociedades afirmando que la tradicin y la economa conspiraron para que el sistema de evaluacin de la calidad de la educacin superior argentina no sea prctico para pensar la mejora de las instituciones universitarias que no estn siendo eficaces. Por ejemplo, en tanto los criterios de la evaluacin preferidos, plasmados en los indicadores utilizados por la CONEAU se orientan a medir ms

Para profundizar el estudio sobre el financiamiento del Sistema de Educacin Superior ver el texto de Garca de Fanelli, Ana Mara (2005)

Universidad, organizacin e incentivos. Desafos de la poltica de financiamiento frente a la complejidad institucional. Bs.As., Fundacin OSDE &
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las actividades de investigacin que de enseanza, siendo que la principal tarea de las universidades argentinas es ensear. En torno a este artculo nos preguntamos Cmo mejorar el sistema de evaluacin de la calidad de la educacin superior? Algunas lneas de investigacin estn portando conocimiento vlido para que luego de la experiencia recorrida Argentina pueda repensar su poltica de evaluacin.

5. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

Analizamos si la CONEAU fue el resultado de un proceso de planificacin de una poltica educativa enmarcada en un modelo de desarrollo del sistema educativo de educacin superior del pas. Observamos que esta comisin surgi, en primera medida, como respuesta poltica a las demandas que provenan de diversos sectores, tales como el mercado, los organismos de crdito internacionales y las tendencias polticas del contexto global. En este sentido, la Argentina se sum a la preocupacin comn acerca del problema de la calidad de la educacin evidenciada en los procesos de creacin de organismos evaluadores que en las ltimas dcadas se crearon en diversos pases del mundo. En el pas estas demandas constituyen los rasgos caractersticos de la segunda generacin de reformas del Estado en la cual se enmarc la sancin de la Ley de Educacin Superior de 1995 y la creacin de la CONEAU como organismo regulador de la calidad de la educacin superior. An as, resulta difcil observar una planificacin ex ante de lo que se entendera por calidad del sistema universitario argentino, as como de los procesos propios del acto evaluador. En suma, la poltica de evaluacin finalmente adoptada fue el resultado de procesos de negociacin entre las universidades, los sectores gremiales y el Estado, que comenzara desde entonces a tener una intervencin ms fuerte en las universidades a travs de la acreditacin de carreras de inters pblico, de evaluaciones institucionales y de nuevos mecanismos de financiamiento vinculados a planes para mejorar las debilidades que las evaluaciones denunciaren. Observamos que si bien el impacto de su actuacin ha sido fuerte en las instituciones universitarias gracias a los procesos de acreditacin y evaluacin externa, su accionar no ha respondido a un modelo terico de evaluacin. Podemos pensar que se acerca, segn su modus operandi, al modelo europeo mixto de evaluacin, aunque con algunos elementos diferenciados, dado que si bien este modelo tiene muchos puntos en comn con el modelo que presenta la CONEAU, posee al mismo tiempo marcadas diferencias especialmente respecto de los fines a los que se encuentra orientado, ya que el modelo europeo mixto persigue el intercambio de proyectos y la generacin de redes de colaboracin entre pases, como uno de sus principales objetivos. La perspectiva de este trabajo propone pensar que los procesos de evaluacin no se llevan a cabo en el marco de un vaco de subjetividades sino que se insertan en un escenario con actores que manifiestan (activa o pasivamente) enfoques diferentes y muchas veces contradictorios en torno a los procesos evaluatorios. Ergo, suponemos que tanto el rol y posicin institucional del evaluador como la posible existencia de respuestas heterogneas y en ocasiones poco esperadas resulta clave a la hora de analizar la creacin y dinmica funcional de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU). Esta ltima ha logrado institucionalizar todas las funciones que se le adjudican en la Ley de Educacin Superior en pocos aos. En 1996 comenz con la evaluacin de proyectos institucionales, en 1997 con la evaluacin de informes anuales de instituciones con autorizacin provisoria, evaluacin externa y acreditacin de postgrados y en 1999 con la evaluacin de solicitudes de reconocimiento definitivo y de

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agencias privadas de evaluacin y acreditacin de carreras de grado. La importancia de sus logros, entre los ms importantes la instalacin de la cultura de la evaluacin entre las universidades que la CONEAU ha impulsado fuertemente, as como el control del creciente aumento en la creacin de nuevas instituciones, a travs de la verificacin de requisitos mnimos de calidad, no debe oscurecer la profundizacin de los cambios como grandes desafos an pendientes. Al respecto, Camou (2007) seala que an hay dos: el primer desafo vinculado a la posicin de los actores que, dentro de las instituciones, deben comprender el juego reiterado y peridico de autonoma-dependencia que establecen con el Estado. El segundo, de ms largo plazo, es el que constituye la finalidad ltima de la iniciativa de los procesos evaluatorios y consiste en vincularlos a una nueva cultura organizacional. En este sentido y siguiendo la propuesta de Camou (2007), las respuestas de las universidades argentinas a los procesos de evaluacin de la CONEAU han sido diversas. En algunas la adopcin de la poltica de evaluacin ha sido sustantiva y plena mientras que en otras ha sido ms instrumental y pragmtica. Asimismo, ha habido ms o menos resistencias por partes de los actores organizacionales que participan de estos procesos. Lo que es claro, es que las universidades argentinas deben profundizar su vnculo con la sociedad a fin de desarrollarse sobre las reas productivas y tecnolgicas con diversos sectores sociales y econmicos, como un requerimiento impostergable que la sociedad del conocimiento le plantea al pas y, en consecuencia, a los policy makers. Y para esto, demandan sostener polticas claras y consistentes por parte del Estado.

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