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l\tltica socil! cnmbio socil rtt Amrica Latina.

I I na evaluacin terico-normtiv

lNrnooucclN
srE rRABAlo IRESENTA una serie de hiptesis terico-metodol,

gicas, a la vez que normativas, para construir una metodologa permita una evaluacin analtica de las polticas sociales de corte rrc rrt'oliberal implementadas en Latinoamrica a finales del siglo xx.
St' [)one especial nfasis en las dimensiones de la desigualdad social v t'conmica y en particular en sus efectos, en trminos de lo que

tlenomina un sistema de r'ulnerabilidad social y econmica, y un ,,istcma de violencia estructural, tanto social como econmica. El l jt'rcicio construye, en su conjunto, una perspectiva metodolgi,.,'
, rr

posliberal y posmarxista que se denomina como una economa xrltica de las desigualdades sociales y econmicas. Finalmente, el tr;rbajo hace un primer acercamiento de evaluacin de naturaleza

rrrltica de tres grandes polticas sociales asistenciales y que operrn con mtodos de focalizacin (Progresa-Oportunidades de Mxi, r , I lambre Cero de Brasil y Fosis de Chile), con el fin de respon,lt'r a la siguiente pregunta: i Pueden las actuales polticas pblicas
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neoliberales de lucha contra la pobreza extrema en Latinoarrrtirica producir cambios susturciales, para que la poblacin en situa, irin de carencia pueda tener una condicin humana digna en el ( ( )r)texto de la modernidad en Amrica Latina?
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II.I(]A SOCIAL Y C;\MBIO SOCIAL EN AN1ERICA

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ASIS'r'ENCIAL:

LA PECULIARIDAD TATINOAMERICANA

l-os r,sl'unros comparados sobre sistemas de bienestar social en Arr:rict Latina han tratado de hacer suvas las tipoiogas que sobrt: los cstLdos de bicnestar hl realizld<t Gosta Esping-Andersen, las
tipologas que aparecieron en "The Three Worlds ol'Welfare CapitaIism" de 1990: rgimen del bienestar liberal, rgirnen del bienestar

socialdemcrata, rgimen del bienestar conservador; pero creernos que esto no es posible y ni siquiera pensable debido a que cn el continenLe nunca han existido regmenes de bienestar en estricto sentido, es decir, en donde los derechos sociales ciudadanos unirersales y solidarios sein el eje constructivo cle las polticrls sociales. De hecho, krs cuatro pilares del Estado cle bienestar clel capitalismo avanzado, ciudadana social universal y solidaria, democracia plena, recclnocimiento y consolidacirn del sindicalismo y de los sistemas industriales modernos, el derecho a la educacin y la expansin de los modernos sistemrs de educacin masiva (Esping-Andersen, 2000) todava no son una realidad en ningn pas dcl continente; aunque no pcldemos dejar cle reconoccr ciertos avanctes en cada tenta, mas siempre limitados, het.erogneos fragmentarios segn sea el caso del pas. )
Por el contrario, lo que ha habido, ms o menos, se5'n un patrn

A final de cuentas, a principios del siglo xxl, cste rnodelo de ,oltica. social result totalmente excluyente y, r<lr lo ttrrtto, ineficaz, l);il:r gcnerar una sociedad simtrica en trl'llill()s tlc tlistribr.rcin ,lt oportunidades y de bienes econ)micos. Lo ctrc lrl significado lrr rnrfundizacrn de las desigualdades cr) socic(lt(lcs tlc por s ,lt'sisuales (Hoffman, 2004). Pero, paradoja, t'l rrrotlt'lo rcsttltr un ,'rtreordinaric mecanismo poltico e incltlso ccollrtrlit'o l)Ira lr , r nsolidacin de los estados nacionllcs clt tllt ('()lltcxto ilc ilrrlustrirrlizacin hacia adentro y de Guerra Fra tr llivcl ilr(t'rtlltci<llttl, ,,rr-lo menos hasta antes de la crisis <lc lt tlt'trclt clt'los tos , rt llcnta. El modelo latinclamericano de lricrrcsttr sociiil, coll cicrta oricnt;rt i<in kcynesiana, permiti un crecitnicnto econ<imico inrportantc
, rr c1si todos los pases de Latinoarnrica, IS como hizo posible, en

;rlqtrnos, el surgimiento de amplios sectores de clase ntedia (sobre rotlo en Argentina, IJrasil, Venezuela, y Mxico en menor medida); ',irr cmbargo, a la larga, no asegur mecanisnlos para el ascenso social

rstenido, as como mecanismos para la redistribucin de bienes, .,t'rvicios y oportunidades para tcldas las clases sociales y grupos ('tnicos. Sobre todo, no generr una ciudadana, pues los benefit ilrrios clel sistema de asistencia social f'ueron vistos por los esta,los nrcionales como clientelas polticas, normalmente mediante
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{eneral, es la const.ruccin de sistemas de asistencia social basados Lrn una ciudaclana estrinsida, es decii, sistemas que pretendan la rrniversalizacirn de los serviciris educrtivcls, cle salud y de seguriclad social; pero que en trminos reales slo rtienden a. aquel sector social ilrcluido en los sistemas de trabajo frrrmai (muchas veces comxrcsto en su mavora por empleados pblicos, miembros de las burot'nrcils gubernamentales v de las empresas parlestatales). Durante l;rs ltimas dcadas muchos estados hlirr optad<t por mercantiliz;rr. los sistcmas de seguridad social (sustituyndolos por fondos de rt'rrsioncs) y segn sea cl rgimetr poltico, hl.r lumenta.do la inversirin t'rr krs sistemas rrniversales de educacilt Lrsica, mas no medir 1' sulrclioq 1' clc senicios bsicos de salud (Dion, 2006).

rrr sistema de cotporativismo que buscaba el apoytl incondicional .'ubordinado de los sectores trabajadores incluidos en lr econorrra formal, hacia los partidos nacionalistas-populistas y sus resrt'ctivos aparitos gubernamentales. Este modelo de bienestar social de nattlraleza asistencialista ',t' r,io fatigado, en trminos sociales y financiercls, cuando no pudo rrrrrpliar:la cobertura de sus servicios a todas las clases sociales en cl rnomento en que los estados nrcionllcs r-ro pudieron ser solvent('s en trminos financieros (crisis cle la cleuda de los aos ochenta). r\rrte este problema surge ulta seric de icleas paradigmticas, denorrrinadas neoliberales, que recomicnclan a los pases en desarrollo rrrodelos ms bien alternos y paralclos a los exhaustos sistemas de :rsistencia social latinoamericanos, modelos centrados en la idea ,lt' trn Estado menos intervencionista, ms eficiente y, claro, ms
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JOR(IE AIIZAf E SALC;ADO

I'oI,ITICA SO(,IAL

Y CA]\4IJIO SO(]IAI, EN AMERI(,A LATIN\

:]:;.,, ,,r" cn trminos financier's. Es cuanclo aparecen en m*chas Ir:rt.iOrre S tenclencias que reestructuran l<s sistemaS de asiStencia sociel cxistentes, entre las que podernos mencionar las siguientes:
les, clue tiene como uno dc sus principales obietivos el de br.rscar una racionaliz-acin de los scrvicios pblicos estatales cn trminos financieros, organizativos y democrticos. cuestirn clue en el fondo buscaba adecuar las dimensiones del EstaclJ a lcis principios de no inten'encin y mayor eficiencia que el llamao ncclliberalism. recetr a los estrdos nacionales.

medicin de sta, Irs cualcs sLlstentan cientficamente las polticas socialcs.

cle los mtoclos para la

. un proceso

de descentralizacin

c1e

los servicios prblicos socia-

El rcsultado de estrs tendenciis, ur trrrrillos t:t'rrt'nrlcs, ha sido r'l tumento de las ra grandes clili'rcncils soci:rle s, e l nlr rrl crr irn iel-ilo, cuando no profundizamiento, rlc Irs rclrcioncs clc irrjtrs{icilr social

('lttrc Estaclo-mercado-socicclacl. l)c cstt llllllrcllr srlr{en sistcnlrrs sociales segnrentados tanto a nivel de l,r estructur socirl como clcntro de las instituciones microsociales (familias y comunidadcs). Al
lirral, los sistemas cle atencin pretendidamente universales cocxislclr con sistemas de atencin social para los excluidos de los siste rrras lbrmales y con sistemas de alto estatus para las clases mejor rosicionadas en el reparto del ingreso: sistemas de mediana cali,llcl para cicrtos scgmentos socilles con otros de bafa calidad para s('c:tores pclpulares paupcrizados, r la vez que sistemas privados de rncclirna y alta calidad para clases medias y altas. Y en f<rma paralel;r, aunque en algunos casos, como el mexicano, ocupando un Itrgar estratgico muv importante dentro del sistema de bienestar socia.l, apareccrn cxtcnsos subsistemas, muchas veces semiautnonros en tnninos organizativos, que llevan adellnte programas de lrrcha contra la pobreza extrema con mctodologas de fbcalizacitn. l;stos rltimos subsistemas resultan scr cstratgicos para kts .qobierrros centrales, va que f<rrman paft.e dc una estrategia, muchas veces vclada, de neocorporativismo; es decir, en la cual el Estaclo busca It'citimar su acci<in social en los sectores ms golpeaclos por las crisis t'eonmicLs, :i la rrez que usa los prograrnas como herramienta de lrrchl electorrl, condicionando la cntrcga de bienes bsicos o dinero ;r la aclhesin o acercamiento ideolrgiccl ms o rncnos clara de las I;rrnilias beneficirclas al part.icltl sobernante. Estos programas han trltado dc introclucir un cromponente cle participaci<in social relevrrlrte (al rnenos en el diseiro v discurso de los programas sociales), tt'rrdiente a generar ciudadana (Burchardt, 200a); mas cn la prctir'a los resultados son todlva muv decepcionantes, puers la mav()rl de las vcces la inclusirn v operaciirn dentro del prourarnl rlt' los beneficiarios sc mancja clr forma vertical, autoritarir o rro , l t'nrocrltica, pero sicmpre lcgiti nrada por discursos scrrrlot l t' n r o-

ulla mercantilizacin acelerrda de los servicios sociiles bsicos, primero en eclucacin y salud, y despus en los servicios de bienestar social (los cuales son en algunos casos conlpletamente privatiz:idos, Chile). As como tambin en el caso ile servici's pblicos como agua, energa elctrica, etctera. . s(] constfulren subsistemas de polticas sociales de transfeSe da

rencias de bienes bsicos y monetarios, de baja intensidad, hacia IOs sectores denominados "pobres extfemos". Estos subsistemas se caracterizan por estar dirigidos a los sectores sociales ms precarizados y que no podrn hacer frente a los efectos de la

globalizacin comercial. Se trata de programas con diseos insiitucionales muy heterogneos, pero que comparten el principio de focalizacin "cientfica" como premisa fundamental sc clc su accin socirl, en donde mcdiante tcnicas cstadsticas sclecciona a la pclblaciln obietivo. Estas polticas asumen un cliscurs<,r ideol.qico en el cual se justifica la asistencia social como algo trrnsitorio, y en el que las transferenciis tienen com<r capaciclades o potencialidades para que los objetivo v rle sus libertlcles y, por sLlpuesto, de su ciudadrna. Para est< ,(., urnstruye todo un cliscurso "cientfico", pero ms bien idetr kisico cn tofno a las "capacidades", el desarrollo como libertacl, l' ,sc habla cle clesarrollo humano, capital social' procesos dt' ,',',1,uderamiento, etctera; as como tambin se ecl-ra manr

1,,,tr"r,

ei un futuro

llenerar

mediato, puedan participar en el mercad<r

,lt' un discurso tcnico de 1o que

es la pobreza

surge unboont

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IORC]E AiIZATE SAL(;4])O

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tc/\ s(x_l^t_ y ()\Nltlto s(xl,\t, lrN ,ttt{tt:^ L;tt.rN,,t

rirti(()s (lLlc p()nen cl acento cn la gencrlcirn dc capaciclldes ,1,'rrrot'ritit:as, gencracrin de capital social, elltrc otros discursos it lt'okiticos. (bmo se pnccle ve ni cl anterior tnttde-lo gariintizaba los derct'lr<s sociales ciucladanos ni el nuelo "rntldelo" o, trrs exactltrlelttc hal-lando, lil incorporacin de sistemas de sistencia paralelos
(

U N,\ ut,,tLt-iA(.IN t i:a)RI( to-N()t{ M;\TI \A LAs D'is (, :,|:il:,

:iiifiil:iT"::,iil:,i I:

tlirigidos a los pobres extrcmos. En ambos ctsos los beneliciarios harr siclo entenclidos como clientelas polticits o, en e I peor de los crsos, colno grupos estigmatizaclos (pobres) lactibles de manipuhcirin, como sucedc en el caso de lr atencin a la pobreza cxtrenlil -lhmbin, ambrts moclclcis no ticnetl capacidatl crr regioncs ruriles. para pnrducir crculos virtuostts cic equiclad v justicia social; pucs rl beneficiar a "cliel'rtclas polticas" b:rjcl c--squcmas autoritarios clt' irrclusin v participlicin n<l pr.redcn llenerar, clescle rtlla lectura poslibcral del problema, la tan cleseada ciudldalta, v descle ttna lectttrl 1-rosrnarxista, tura situtcirn clc autotrotnt social para la atttorretlizacin social e ir-rdividual. En este context.o r,ile plantear las prcguntas: l.los sisten'ras de bienestar social latinoamericantls pucdctt proclucir cambio social v ciu tiro cle citrtbio social proclucen?, pucclcn 1:rs rctuale s polticas prblic:rs srtcilles producir crnrbios sustlnciales, pIra quc la roblacin en sittlaciln cle careucia pucda tene r urrl condicirn humatrl digtta cn el cotrtextct cle 1r mcidernidld crr Amrica Latina? Esta cuestin es c1e clilicil rcspuest't usanclo esqll('lu1rs convencionrles ttlcs como los nlodelos dc biertestar europeos o los cliscnrsos r-reoliberales cle organismos internaciotlales, qtrt' insisten en vcr el problcma Lrolrlo ut'l Isunto clc goberniibilidad y citrcladanizacin (Binetti y Carrillo, 2001); es decir, sin pregttntrrst' por las fcirmas estructurlles que las clesiguiilclades asurnen en ltt lcaliclacl de crdl pas, y sin pregut'rtar cle qu ntaltera e stas estru('lrlris sc corrvicrtetr en violcncia estructural 1,, a la rtez, en cstructllr':rs cle dominacin por parte cle las c<lites gubcrtramentalcs cr inclusr I ror los griurdcs monopolios que dominalr lcls mercados naciorltIes.'lirmpoco se puccle pensar etr trminos del marxismo rns tpic'tr ('()nro un asunto cle luchl c1e ciases. Para poder pensar csta cuestirtr ( s ncccsrrio plantear Lln marco analt.ictl y normatirro clc lraturalczlr ,,rrrrleju y crtica, en torno:l lo cte son las clcsigualdades socialcs.

r.Nr()s quc una cliscusirr sclbre las de sit_i:rldacles t.ictre cuc r';t' c. el clrlralnad' poslibcral v r.s'rarxistl clc la cuesti(jn (sc , rrlit'ncic mis allr cle los clognras iclcolgicos tpicos rle anrlias , ,,r ('ntes: la libertrr1 a ultranzl o lr lucha de clases c()tno parr'lr'rrir de canrLrio social); es decir, es'cc.srrio pensar lis dcsi',',ltlrclcs como fhlta cle opoltuniclades (discritrrinacin), a ia vez , , r) ionr)t coimplicad:r colno clistritiucin dcsi{r.r,il de Lricnes v i ursos (explotacin). Es inclispensable pe lrsar ias desigtralclaclcs
rr

, l.

rr lofirlr cornpleja, o sea, corno sistcma clc desigpalclaclcs en dclncic

l,'', lftrcesos de luclta por los fecursos se entrcCruzan Coil l()s prti, , ,rs cn irusca dc op<irt.urriclecles v c1e ilrciusin social. I)cscle esta
e s toclava nrs amplio cuanckr nos percitl(le que las dirrensiones tricas dc los arrliisis de clrse (clorni'rr,rr ,, r, itilr v aprr-rpillcin) n<t bastan para ciar cllLltta dc una rcaliclaci. , lrr crral las categrtras dc raz-a, etrria, gncro, edacl y rctirr sc " rl)('r'lx)nen pr"oblerniiticrirrcntc Llni r ()tii.ls y dc'sb<irclan cualquier

,, r srcctiva, el anlisis

',r;rlisis cle cl,rse. Entorrces, ,tc,lnr, 1,,,.c.,.,r,,1 tipologa de los sisr, rrirs {-1e bienestar para cl continelrter?, zcurles las climcnsioncs
,'.r t illrrn

,,r.rl{icrs para clar cll(:nta clc los rrocesrrs de crr.nbio silcial clLrc

ciertas polticas?

l'ltra enlpezllr crcemos que mlis quc rcrrlizlr trna tipoloqlr tlt' lr', lrrmas cluc adcluicr:etr los estacl<ts rlc rsistcrci;r s,r'ilrl.. t.l , , rl itrcnte, lo inrportarrtc es plantear coo I r it't r:rr Il rs rl,r n r;rl ir,: rs ,ll rlro de uni teor:i especflca cie lci cltrt'r,s llr juslit.r;r sot.iril v t'l , rrlitlo clcl clesarrollo) v a la vcz tetricrs (;rrr;rli(ir';rs tut' ;rvrrtlt'rr rr
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r\;rl' Ias desigualdaclcs y sus efectos

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s;rx iolr,l,ir os 1 r.( r,n.nrirr)\), l)('rmitItt etalulr sus carlctcrstir.lrs t,r';rlrr irl;rtlt s clr lrlr-llri-

',,, ,lc acci<in v crmbic srlcial. lltri contit-ruar no se debc olvicilr l;r t'srt t ilit itlrrrl Iris(r'rricl dc Ir L()rlstrticcin de las desigtraldacles srti;r1,.; t n t ltrllliirelrte, cr-'l , l, ,'r, lr' cl capitalisrtro es pcrilrico al caritr rlisrr r, rrr'; rrrzlrtlo, as conro
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clesarrollo e intcgacin a los procesos de globalizacin; l,r'rrr, sol'rc 1.oc1o, porque los procesos c1e clesigualdad en el contill('rrtLr sol-l el resultado de an-rplios procesos histrico-sociales mart rrrlos por cl cclonialismo/neocolonialismo (extcmo y externo), v l)()r procesos autoritarios de construccin del poder Y las instittlt-irners pcilticas, sociales, culturales y econrmicas clue ]a haccn realiclacl, esto muyll pcsar de la democracia ftl:rll imperante en casi 1or-krs ios pases. La actuai presencia cle lt democracia y su debiliclad conlingente (crisis de gobernabilidad r"ecttnentes) son unt compleia expresirn de esta realidrcl histricr. En este scntido cs necesario evalual: dc tlanera normativa, cs decir, partir cle utra seric de principios tericos que pennitan pensrr los procesos de cclnstruccin-reproduccin de la desigualdad, a ll vez quc firncionen conro uua terica en acto de la iusticia social,

rivt'lt's

clc

y rue denominamos como vulnerabiliclltl srx.ilrl v t'r.onlnica. Y el ''t'Lundo que tiene que ver con los grantlt.s l)11)('(.s()s rlc violcncia .structural derivados de la desigualdacl, crr tirn(() (lu(' rrirtcsos social v t'conmico. La vulnerabilidacl social se enticnrlt' ( ()nl() unir t orrtlicirin clc rit'sgo de la condicin humana y clc lrr vi;rlrilirlrtl rlt'los srrjctos
',ot'iales ante la modernidad. L)e cs(rr lir nr:r:

uc ticne que ver con los procesos cle vulrrcnrbilirllrd cuc los agentt's sociales e indiduales afrontan en str 1l,sit'irirr rlc nr,clernidad,

o sea, qrle funcionen cotno techos plra evaluar cualitativarnentc cl sentjdo dei clcsirrollo v trldos sus procesos dc modernizacirl
econrmica colrterales. Partimos, metodolgicamente hlblando, de un anlisis en trminos cle lo clue podramos denclrniuar una economa polticar posliberal v posmarxista, esto cluiere clecir que utiiizamos un enculclrc metcc1olgic<l-analtico, en el cual se piensil las relaciones entft' mercado, lo social y lo prblico como Lllt campo compleio cle interrclrciones, en donde existe conflicto de clases, razas, etniils, grupos erlrios, gneros y regioncs. El anlisis se hacc mrs all de todo dogmrl ideolgico, ni la creencia de unl libertad omnipresente y d.1,' casi ontolgicameute, ni la exislencia de ttn mercado que equilibra cler mlnerl lrltural la oferta,v la dernanda, pero talnpoco la creetrcia de que la lucha de clases por s nrisma puede producir cambios sociales o quc puecla existir un cambio srrial linell explicaclo sl<r por las ccintradicciones de clase implcitos en los modos dc product'irrr. Para cvit:lr posicior.res clogmticas e s meiclr los anlisis histrrirr-socirlcs esrecficos, lo que implica unl lectura desde las espccificiclades histriricas de crda casti. Para una lecturt tericcl-normativa de polticas propollem()s ll construccin clc dos cat.npos lrlalticos concretos. Uno primerrr
lin estc scrrtitlo s:ltrrdeccnros le lccturr tle ln obra
clc Costn Esping-Arrtitrscn.

El riesgo debe ser entendido rro srilo tlt'ntrr tlt' l;r t'sf r.'r'l tlc lo econmico sino c<tmo todl sitrr:rt'iorr trrt' t'olortrt' rr los irrclirriduos y sujetos sociales en rit'st,o t'rr lrs rirrrlritos tlili'l-errcirdos pero conexos a la vez rlc lo t'torrrrrrit.o, rrr-;r rt'llnltlucir la vida biolgica y socialmentt', rrs (.()n)() l);rrit rr(.lultr con 1utonoma poltica; riesgo qtrc \(. ( ()n\tnt\'(. ('()l)l() t'lct.to pero al mismo tiempo como proclrrt'( r l r is l rl lit'o,sot'irl rlr' llr rnodernidad y sus diversos proyecl()s tlt'rrlrtlr'r'rrizlrcirr: r'l riesgcl es un insumo-producto de ntttrnrlt'zrr rollit.;r tlc ulr irr<lyecto histrrico de grancles vLlelos (lu(' ('()r)(x ('rr)()s cont() m<idernidad

(Arzate, 2006)"
El concepto trata de exprcsirr t.n lirlrn;r t'orrrrr-errsiva una siLua, ior de carencia o riesgo pe ro tlt'f irritlrr t'rr firrrci<in de un sistcma de relacirnes, o sea, sicnrPn'rlt'lirritLr r'r lus acciones de poder ",rt'i'rl

v rlominacin implcita en las rt'l;rt iorrt's sot'ilrles dc la desigualintolt;r (.\l)r1.s;rr trn complejo proceso rlt'trccin social implcito en un ('()llt('lit() tlc rlcsigualdades sociaIt s v econmicas, que se traduc,-c ('n un;r si{rrrcin cle riesgo de la , ondicin humana y de viabilidrrl tlt' Ios t'olt'ctivcls como sujetos ',,,t'ilties, en donde es posible idcrr(if ir rrr (rt's conjuntos de mbi,l;rcl social. La vulnerabilidad
t

os clif'erenciados analticamentc

a) El mbitcl o esfera del riesgo ct'onrlnrit'o, cl cual implica ent.ender la carencia como fennlclro sot.irrl, cs clccir, prclducida y actuando socialmente: carencirs crrnro rroducto de diversos

r'( )r.I.l

.,,;:,.,:

.*,i:l'""

t(,A s(x]tAI_ y CAMI]t() soCtAL F.N \tt,l{r:A r.Atrs,r

virlr cotidianl cle las pcrson:Is las haccn rrulncrables antc t()do

tipo de aclversiclades; pero, sobre todo, p<lr explotacin (tantcr la cuc sc cla en procesos dc producc:in c-omo cn los cle circulacirn) y/o su alrtesala lr discriminrcin y excltrsin. Este rnbitcl es cl del trabajo (1, su clivisitin social) y la proclucci<iu miterial
en todas sus ftrrmrs. ) lll mbito o csfera cle I ricsgo par:t re proclucir li vidl biolgica y social, ll cual incluye a t<lda sitr-raciu c1uc vulnerc las instituciones socioculturales qr.rc hacctr posible cl mantenirnicnto cle la viclr r: Ir todrs sus firrnras o labclr. as como todcl lo cre implica la ct-cacin dc culttrrl ctt r.rn sentido amplio del

' lxrles; sigrrifica tlna sensibiliclacl l)rnr ('()nll)r('ntlt'r llr ilt'sitltl t, 1 (:r|cncir v su c<rrcllt<l con la c()nstnr('('i(irr tlt, sistt,lnrrs tlt, nct.r,si_ tltttl como estratecias que (.()nsInl)/clt lo sot,ilrl 1r srrs ilrslilrt.iolrcs.
l)c esta'rlnerr
es

,'tl.d, gteros,

irrYcstigaclor clc Ia vulrrcrabilicracl, tura st'rrsibilirllrl prrra c<lrprecler los.lrudos clel riesgo a la largo \, rnch<l tlr,l t,ntrlrnlric tlc lr clcsitlraltLrtl, o sea. derrtro-flrera, .rriba-crcbljo rk.l rrrt'rt.lrtlo, Ilr cirr.slrci<in, la ;rt'ci<in-organizacin clel Estado, t'l c,rrf lit't, t,rrrrt't'l;lst,s, grtrr,s cle
rlzls,

ctni.s, estrrlcrt()s, rt'gi.rrt's

rrr,,..rrrl<ls

gl'-

rr' pri.ciri. rr,rr.lr(iv.

r lr

lr'.ra s.ciolgica
rlc clrmro.

trrrl metoclolrgica: scrrsibiliclacl e intcli{elrcirr

y',

vcz (lr(, rr.rr

c()(,(.(.r-

rt.ti-

<lesclc.lr, rrrra hcrrarrierrta

1-lrr-:r

'rr

Prra cl t*rbrrj<r

trmino. c) El mbito o esf-cra tlcl ricsgo parr actttlr con autonoma poli tica hace rcfer:ncia t trnr siturci<in dc precariedad y riesgo en la vicla cotidialri de una Pcrsona o colcctivo, en la que tal conclicirir-r sc tradncc elr Lura faltr de poder real o en Llna. sitr-ricin de clcxninacitr. Algti rnuy itnportutte es rescltar la nocitn de

P'r'iolencia tonrlmos I.
lr",

r'll la cull es cntenclicla colro "rccltrccirin

y quc, ror lo tarrto, inrl-llica

cl.lsica deFinicirn cle Joha.

cle
r"rna prc-licla

Calt''r,
viorc.-

i\ cstr hav clue clecir que este autor iclcntificr tres tir's
e

la rcllizacin hur1,clc potcncial humarro.

cle

autononrr, es clecir, la capacidad cle accitn v reflexi<in poltica de los inclividuos frcrrte r las formrs clcl poc{cr (clcl rncrcadcl v del Estado sobre toclo). La autouotrra es cuiz la conclicir-l

fulrclamental clc
(nris allr de
lrs

ll

libertacl ),, clu'o, de la dcntocracia mticlcrna

clefir-ricioncs instruuretrtales -nretodolgicas- o proccdimentales de ll democrrcia). Thrnbin es la conclicin inclispensable para pcnsar y producir ciudaclanl (crrtendida en un sentido amplio como la capacidad de resronsnbiliclad para producir imbitos polticos de ncgociaci<irr frente a los poderes cstableciclos, o cupaciclad rcflexiva); pues sin estas capilcidaclcs cle agencia poltica no es posible penslr 11 cir-rdadarro en tlnto quc sujcto srcial conscicnte de sus deberes )/ responsabilicladi:s frelrtc al rlund<l nroderuo y sus institucioncs. lrstas tres grandes dimcnsiones de ll vtrlnerabilidacl im1-rlican, car-rtidrd cle elementos correlacionaclos, complcj:rrrrt'n{c tejicfus p<lr la:rccin social a Ias instituciones cle la r.rroder-

;r \u \/ez, una gran

nrtl;rtl. llstu complejidacl denrancla trua

nLlc\i

ctnograf:i para

e-l

'tos, cid,s ror cl rncrcad.. En estc selrticl', cr concorclr,,.,io l.'r{ica crr,.r I,s grandcs procesos cle clesigualclacl, iclentif,icrm,s dos urun.l", tlir.c'si''cs dc Ia'irlcncia cstructru-al, rura c'c tierrc qr,rc ver c()rl krs proces,s de excl'sirin s,cial y se de-fi.e por el acceso a las ,p'rtrrniclldcs, \' otrl relacionacla c.. los proces()s dc cxpl,taciirr (lLle se dcfi.e p'r el ac--.ces' clifercnci:rl ' (i'recl.itriti'rr) de l.s bie.cs r.utcriales; pr:occsos qlle se clcsarr'lla. tirto err lo.s sistcr'as pr.rl.ctiv.s ('rod's cle prrduccirrr) conr<l cn las for.rrs de la ciic'Irrci<i. cle las mercancas. Si sc cl.icrc se tnrta cL. cks cliure'si..es r1r_re lrablan, la tura, cle u'a l.i'lcrci,r s,cial r,,, Il <itr1, cle unr violerrcia ('colr)l.icr. Elr a.rb,s cisos s.. trrtu clc firu'as cle violerrcir ctrvas (lusrs y clcrroter's estn fucrr r-lcl rrlca.cc c{e l.s indi'i.1,.,.,. t,c,,iccliv<s s'ciales, v tiencrr clllc \/er crr l<is {rl.clcs proccsos clc c.,,rs_ trrccin clc la.s clesig'aldacles a t'avs cle las reclcs econlmicrs. dc r*id'ccirn, ec<.'.lorrL r'u.cl., etctera, as c.r'o c<l' 'r<iclos l,s grancles pl.)cesos cle colrstrucci<i'clc la cstruct'ra srcial v srrs

ia: cstructural, cult.urrl v fsica. Lu primera tic'e ctre vcr c'n l's l)rocesos econrirnicos (toclos aquellos cl.e gcrlefan v, crce'alor) con los procesc-rs cle acceso a los [rierres piblicos v los prr,.clu-

T
torrcE ARZATE SAIGAT)(
)
l

r rI

IIl(

A SOCIAL Y (]AM]]IO SOL]IAL EN AME]iICA

LAfINA

I 19

proccsos de movilidacl y conflicto cntre clases, razas, etnias, grup()s

|
,

,, rt'tlrs de operacitn por parte de las tnadres beneficilclrs; as,

,r;rltltricr omisin pone en riesgo a la farnilia de salir clcl paclrtin clc
1,r;rci{s

et'arios, {i'nel'os y rt'tior tt's. Una vez con las cllve s brsicis para el anlisis terico-normrtivo pasaremos al e jcrc'ir-io tlc cvaluar tres importantes polticas socitrles latinoamericrrurs rlc ltrclrr contra la pobreza extrema, todrs constrrlidas clersrlc krs rlo{nlus neoliberales de fin de siglo: El progrunrr rrrt'xiclrno l)rouresa-Oportunidades, el cual es maneiado por ll St't rt'(rrlr tlc l)esarrollo S<tcial (Sedesol), instancia dcl ,sol)icnro li'tlcrll rncxicuno, operando desde I997 hasta ll fcclta. En llr rc'tulrlirlrrtl rr(icnrlc a ms de 25 millones de personas y
es

l,, rrt'liciarios.2 El financialniento cle la poltica ha sido etr lrttcttli par-

i!
,

a recursos externos otorgaclos por la banca iltlcrrrltciotral. \ lut llas veces estc programr ha sido colocado como cl tlt<tlcl<l a

ulr pr(xlrrnrrr firt':rlizrrckr, construido baio la premisa terica

icleol<itit':r rlt'l rlcslrrrrrllo lrrrrnano, o sea, bajo el supuesto de quc una invcrsi<in t'n t'tlrrt rrcir'rr, sllucl v alimentacin bsica en nios y j<ivencs nrcjorlrni srrs t'lrlrcit'lucles para incluirse y participar err el mercailo a rrrrrtlirurr rlrrzo, y c:on ello romper el crculo vici<ts<r clc la pollreza. lJl prolrlunlt ()l)('nl tanto en mbitos rurales comr suburbanos aterrtlicrrtlo lr los st'r'tons m.ls pobres o en pobreza extrema. Utiliza un m(rt<rlo tlc lirclrlizacirn basado en una encuesta nacional que nriclc la intt'rrsirllcl clc la pobreza en el territorio. El programa tiene trcs corl)l)()n('ntcs rrirrcipales y una serie de subcomponentes sectrnclrrios. Los principales tienen que ver con Ia escolarizacin en la escucl blisiirlr rlc nios y nias y, en una segunda etapa, con la escolarizacirin cr.l cscuelas del nivel medio superior; cron la dotacin de servicios brsicos (cil: rrimer nivel) de salud, y con una beca alimentaria para la frrnilia bcrrcfticiaria en efectivo, que tiene como finalidad garantizar una scsuridad alimentaria. Tiene subcomponentes como lo sorr la contralrra sccial (la cual gila el buen uso de los recursos otorgaclos), Ilr ecltrcaciirn para la higiene v la rlimentacin de jefas de frmilia, un pK)srlma de apoyo alimentlrio a lactantes. Recienternente el progninra ha tratado cle articullr a sus beneficiarios a una serie clc' protramas cle autoempleo o

1,uir por los organismos internacicnales de financirlltit'ltt<1. L[ programa ]-lambre Cero en Brasil, ei cual br-rsca ll t'r'l'rttlit'lt, r, rn clel hambre v la exclusirn social, atiende a ms cle I I rrrilktrrcs ,1, f rrurilias. Est;r poltica trabaja en torno a cinco grantlt's rilt'lts: sc',rrr itLid alimentaria y nutricional, ingrcsos dc lr ciuclatlrttt ;t, pt'oqrlt,r;rs cstruct.urantes, acciones emergel-iciales y edtlcttciltr t'itttl:ttllttlt. I I tortjunto de lcciones pretende atacar las causas es(rt( lttt:tlt's tlt' Lr robrcza. I)estacan los programas de Aclcluisici<irr tlt'AIirrtt'lrtts ,1, ll ,4".gicultura FamiliaE la cclnstrucci<in clc (listt'rtrls t'rr t'l St'tltirrirlo, el prograrna Ilrasil Alfabetizaclo, la lrrtrrlirrt'iorr tlt' Irt Iiltclt

,l, t'rdito para progrlrnas de asistencia tcllit'lr v st'11rtto-t ost't'ltlt 1';rlrr agricultores familiares, y la clisclrtilrlt'itilr tlt' l:r t'tltttltt irttr ., l i rlrentaria y el combate al cletspcrclicio tlt' lt l i l tt't l ( r s, t't r ( t t' o( rts
r

.r, t

it)lres.3

El Fondo de Solidariclrcl Srcilrl t' ltrvt'rsiritr Sot irrl (l;osis) clc

t lrilc, desde 1990, financia

ctr t<tlo () ('rt l)irll('rl;tttcs. l)11)gramas, ('olllo obiel)r()vectos y actividades de dcsarrollrt sot i;rl, tttt' lit'rtt'll trvr resolver problemas de itt{rcsos o t;tlitl;trl tlt'r'itllr, ts conlo .,i ttclitr a que las personas clestrlrrllt'rr t ltr;tt itl;ttlt's \1 (l('stlezas qlle

de microfinanciamientos a cargo dc Ir Scdcsol, mls estos prograrnas no son extensivos y resultan or cl contexto general del programa ma.rginales. El Progresa-Oportunidades trabaja bajo un enfoclue de gncro, el cual consiste en cllr prioridad a las nias y jcfas de familia. El proyama exige un cstricto cumplirniento dc

l)cnnitan superar su sitttaci(itl rlt' rolrtr',r:t. Srr rolrltrcin obje{r\'o son los jvenes, los poblacl<trt's tttlrtlt's v lrrs krt'lliclacles cluc l)r('scrntan lcls ms altos ndices tlt' lrislltrrtit'lt(o, trlrrgir"ralidad y ,,,lrlcza. Su lema es itlvertir elr llt et'rtlt'. l;l lirsis 1r:rltaja cliversos l)r(){ramas entre los que clestacltll: l'to!'t:ttltrr Nltt'i<tirl de Apoy<l .r lrr Microenlpresa, Prograrna c'lc l)t'srrrrrrllo ll'stttcro Artesanal, I'rograma de Forestacirt-r y recurct^rtt irltr tlt Strt'los, l:tr,:tgrama cle 1.,r.'rlidades Pobrcs, cle Atencirt rrl Atlulto l\4rt\or", c1e Cap:icita, ion Loral dc Jvenes o de Apoyo l)trrtlttt tivo l{trr.tl, r:ntre otros. l;r fbcalizacin idcr-rtifica a las pcrs()ll:ls,\'I'rtrl)()s robres clcntrcr
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E\ALUA(.ION lEOI{ICO-NORN1\f IVA SEC;IJN l)l'\lENSIO\ES DE \ UL\ER\LllLlD.\D SO(,1\L v rcoxtrrcA DE rRs polricAS socIALES coMpENSAToRIAS FocALTzADAS aN au2c LAI'INA
[)nntsiurcs dt

t.: ;.= ^- !j 2.?, i = Z;= ? = 7' " i ='!2,;; = =,=E" ?r :-*?E

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rutlnatnblidtd sottl tt ctontintat

Polticas

sociak's

Ricsgos econmiccs

Plogresa-Oportunidades No tierre inrplicacioues ilrrportantL's

(Mxico)

Riesgos p:rra mantencr v regenerar Riesgos dc agerlcia v autonoma social la vicla l' la cultura f iene implicaciones cn ia inclusirr t No tiene itnrlicaciones importatttes acceso a un nivcl muv bsiccl de ciertos bienes relacionldos corr la eclucrcili, salud v alir.nentacirin, nrs no asegllrl urra inclusjrn amplia 1, defiuitiva a los
dcrechos ciudatlanos sociales

Hanrbrc Ccrcr ( Biasil)

Tiel..:rlgurr:rs irrrplicaciones. rnas no 'liene implicaciones err la inclusirn y Tiene implicacioncs debido a la particiascgura la iltclusin plena en los siste- acceso a ur1 nivel nru1. bsiccr de ciertcs pacir'r ciudadana a tra\'s de los conrits nras clc trabajo tirrnrales bienes r-elacionados con I educaciu, gestorcs localcs salucl -v alimcntacitilr, trlas tro asegur:r una inchtsin amplia v defirritir,a a los
derechos ciudatlan<ls srciales

Fosis

(Ohile)

Tiene implicacit)nes, mas no asegura Tienc implicaciones en l inclusirn v la inclusin plena cr.t los sistetnrs cle acceso a uu nivel urtl brsico de ciertos trabajo forrlale s bienes relacionados cor la cducacilr, salucl v alilneutaciirn, nras no ilscgura una inciusin amplia v tlefinitiva a los
<k'rechos ciudadants sociales

Tiene algrna in.rplicacin, nuts no genera una ciudadana ni c:rpacidacles de accicilr org:rnizativa v nllica que permitan una accin liacia la generacidrn cle autononli

ucnte: Elaboraciiin propia

TORGEARZITE

y clegir beneficiarios (a pesar de las innovaciones recienter agregadas en torno a la mayor participacin v la rtenn-i-.r- ^^_],lecesidad 9:.u1"

F tt I I r(:A soclAl. y cAMBro

soctAl

EN AMRrcA LATTNA

t21 l<s

trtt't'irin de la exclusin social;

es decir, en

la modificacin de

il l: tencia rencia de rte los loc denominados .r.-^^,:i1id:"i tiene, en gran medida por la
en ra toma

ff'::il',Tji;3":9n"'*'rl #i"

J"

:i:ill;

pr(x'('sos sociales para acceder a las oportunidades, principalmen-

de orsanizacio rrtu,rti,i,r-;;i.; ;.:.:'JffiHl: Ias polticas de corte r reoliberal de segundageneracin, las cua nrcrcnr{oprc tenden gen erar procesos de ciudaa;r;,

"] :T1.'^11,:i de la sociedad cMl.

a niver rocar. ::f.:l:T:1*:".: tienealgunoselementosimportantes""-.1rlri'#'j;".Tr: d::,T"il. d" p,.yJ;;;;;;".

#,li "o*it;;;;or:;il" d.%;;;;.s

terico_normativa de Ias poltic segrr dimensiones_ de vvLrrLr4 olencia --v sDLrucrural presenta el siguien resultado.

r^orsolial por parte de Ios usuarios^ Por su parte, una lectura

y la coorganizacin

l"orr.rpoilbilidad)

ffiIil."? ;:il:;
de las polti

.r,r.r*.J

Tasr-a.2

EVALUACIN TERICO.NORMA| IVA SEGUN DrMENSroNls DE rRE s polrr cAS s ?E o crarfs-o-ivsAroRrAs FOCALIZADAS EN AMzuCA

vloi'irr*u.r.r*.
i.qTNA

rorque en todos los casos las polticas y sus componentes o pr(,gramas buscan la indusin de grupos excluidos a la escuela, la rlutl o a la formacin para el trabajo. Pero slo en un caso las poll['irs tocan los procesos de la violencia estructural que tienen que vlr ('on los procesos sociales de construccin de la explotacin; o rcn, con la modificacin de aquellos procesos de apropiacin y rlls(ribucin de bienes econmicos que se dan tanto en los proceros rroductivos como en los procesos de circulacin del mercado. ll cxcepcin es Hambre Cero que con su programa de inclusin al nrcrcado de la produccin tamiliar puede incidir de algn modo en rs(c tipo de olencia estructural. l,a poca capacidad, por lo menos nr trminos de diseo, de las polticas para trabajar con la violenr'iir cconmica estructural se entiende porque las polticas fueron rliscadas segn criterios dogmticos del liberalismo, en donde se ('roe que el Estado y su poltica social no deben intervenir en los l)K)cesos de distribucin de recursos, pues tendera a generar dislorsiones en los precios.

tr

CoNcrusroNES: DERECHoS socrALES,

Dimensiones d Ia vblcncia estrrctural

ipurorN

DESIGUALDADES Y DEMOCRACIA: LAS ACTUALES poLTICAS socrALES PRODUCIR CAMBIO SOCIAL?

Polticas sociales

Exclusin social (Oportunidades)

Progresa-Oponunidades

(Recursos)

Explotacin d"n,ro d. lou.i._ cuitos de produccin y distri_ bucin dentro del meicado

It;tnHoRa, y con todas las reservas del caso, tenemos un primer acer-

Hambre Cero
Fosis
f:((!r(c: Elaboracin prcpia.

+ +

t'amiento evaluativo, terico-normativo de las polticas sociales, tlesde una concepcin metodolgica de una economa poltica de las desigualdades, en donde el coniunto de lo que quiz son las tres polticas sociales ms importantes diseadas desde el liberalisrno dogmtico de final de siglo xx en el continente americano, presentan una baja capacidad para producir cambio social en trminos de:

:iJj#:".J5:f: olencia estructural que tienen q" u.r.o,-, 1", procesos de cons_

componcnre,p,"a",,oillllil::Xiil#l:f

En la tabla 2 enc,

Revertir de manera profunda y completa las diversas situaciones de riesgo de los colectivos sociales ms pauperizados

IORGE ARZATE SALCADO

r'( )r

ri lCA soctAl y CAMBIO SOCIAL EN AMRICA LAIINA

2.;

en el capitalismo latinoamericano, sobre todo en lo que toca a su posible inclusin como ciudadanos. En este sentido aportan muy poco para la construccin de un modelcl de asistencia social que funcione bajo el principio de ciudadana social plena; lo cual no ayuda a mediano plazo a que la poltica social funcione en coherencia con los ideales polticos de la democracia. . Incidir de manera profunda y completa en las formas de lir violencia estructural derivadas de los grandes procesos de desigualdad social y econ(rmica del capitalismo latinoameri. cano, presentando un bajo perfil en los procesos de inclusilr social, a la vez que tienen nula capacidad para revertir procesos de explotacin que como formas violentas pauperizan a los as denominados pobres extremos. El asunto que queremos subrayar es que estos subsistemas dcl sistema de bienestar no contribuyen en mucho a generar a mediano plaz-o la necesidad de introducir la nocin de derechos ciudadanos sociales, que como ha demostrado la realidad del capitalismo avan. zado es la nica salida para construir, primero, una democracia rerl y segundo, para revertir las desigualdades sociales dentro del capi.

reproducir el viejo esquema de las polticas asistllrcialistas y neocorporativistas latinoamericanas de antes de los ,r'lrcntil, pero ahora revestidas porun discurso ideolgico de natu, st'rrcia, parecen
r

;rlcza dogmtica (productoras de capacidades, ciudadana, empo-

rlt'rrmiento, capital social) y cientificista (mtodos estadsticos de l,,t rrlizacin, medicin de las pobrezas, y ds evaluacin cuantitatir';r de los programas), que las hacen aparecer como polticas y )r1){ramas pulcros, objetivos y justos; con 1o cual, a su vez, apareI
(

talismo de mercado. En este sentido planteamos la hiptesis clc que ningn anlisis sobre la calidad de la democracia en el conti. nente puede obviar, lgica y fcticamente, la realidad de las desi. gualdades imperantes, as como sus derivados en situaciones dc vulnerabilidad y olencia social y econmica; pues de lo contrario todo discurso en torno a la ciudadanizacin, estado de derecho, gobernabilidad, sistema electoral y derechos de ciudadana picr. den relevancia. Lo mismo vale decir para todo anlisis econmic:r que no evale los efectos de las polticas macroecontmicas sill pensar sus efectos sociollgicos en irminos de procesos de t.ulnr.. rabilizacin de la sociedad, es decir, que no piense la modernidrtl como proyecto de creacirn de lo social de manera especfica. En fin, Ia.s posibiliclaclcs de introducir coorclenadas para lrr accin social en direccin cle un cantbio social para la construccir'll de sociedades ms equitativas no soll claras en el caso de las pol. ticas neoliberales de aterrcirin a la pobreza extrema. Ms bien, crr

cn los discursos mediticos como acciones de gobierno de natur;rlt'za democrtica, despolitizada, crebles y, por lo tanto, legtirnas \' ( ()rrectas polticamente hablando. En este sentido es necesario ,rrc las ciencias sociales latinoamericanas generen un discurso, y rn instrumental terico-metodolgicc, ms crtico frente a estas 1',rlticas, aunque esta actitud sea polticamente incorrecta. Es obvio que este primer anlisis tiene importantes limitacion('s, entre las que podemos mencionar las siguientes: un mayor , r rrocimiento de cada poltica social a nivel de campo y desagrerrrtLr por componentes o principales prosamas, una evaluacirn ms rr, lrrsiva que pueda evaluar estos subsistemas de polticas de aten, rrin a la pobreza extrema en relacin con los sistemas pretendidarrrcrrte universales de salud y educacin en cada pas, faltara intnrrlut ir en los esquemas analticos las variables relacionadas con lrs lorr)ras que adquieren los regmenes polticos de cada pas, con cl lrrr tlc pensar su influencia en el diseo y actuacin de llrs roltir il;, rrs como introducir las variables de dominacin y arnlpilcirirr lrrit us de los anlisis de clases para el caso de las fornrrrs rlc cxrkrt,ri irirt. Thmbin sera interesante introducir las clirnt'nsiont's tlt' r,rzlr, edadygnero en cada una de las dirnctrsiort's tlt'llr vulrrt'r,rlriliciad, para evaluar la profundidacl clc crrllr ('( )nll)( )ll('ll ((' rlt' lrrs rlil icas, esto entre otras limitacioncs. 1',
( r)

lllll,lr
\r,.,'t ttt S,tLclno, |orge
f orge Arzate Salgado

lr;t{AIjA

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