TEMA 1: EL ORDENAMIENTO

JURÍDICO (PARTE II)

FUENTES DEL DERECHO I

Universidad de las Islas Baleares
 CONTENIDOS DE LA SESIÓN

6. Reglas de resolución de conflictos entre normas (parte II):

6.2. Reglas de resolución de conflictos entre normas pertenecientes a un distintos

subsistemas.

A. El principio de territorialidad

B. El principio de competencia

C. El principio de prevalencia del derecho estatal

D. El principio de supletoriedad del derecho estatal

E. El principio de subordinación jerárquica de las normas locales frente a las estatales y

autonómicas
 6.2. CONFLICTOS ENTRE NORMAS DE DISTINTOS
SUBSISTEMAS NORMATIVOS
A) PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD

• Las normas tienen un ámbito territorial de aplicación en relación a hechos,

objetos y personas que se encuentren en el territorio de la entidad pública que la
ha aprobado. Este principio hace referencia al criterio de conexión de una norma
con un territorio.

• En virtud de este principio, una norma aprobada en un territorio tiene eficacia

en el mismo. Este principio se fundamenta en la soberanía territorial del Estado
y en la autonomía de cada CCAA y ente local para determinar las leyes de
aplicación.

• Operatividad del principio de territorialidad: solo opera respecto de

subsistemas con eficacia total o parcialmente excluyente (entre normas de dos
CCAA, entre normas de dos municipios o entre normas de una CCAA y las de
un municipio de otro territorio).
(i) Subordenamiento estatal:
• Eficacia co-extensa: sus normas tienen un ámbito territorial de aplicación
que coincide con el de normas de otras entidades públicas, como las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Las normas estatales
tiene eficacia en todo el territorio nacional. Su fuerza de obligar se
superpone físicamente (co-extensión) a las normas autonómicas y locales.

(ii) Subordenamiento autonómico:

• Las normas autonómicas rigen únicamente respecto del territorio de la
comunidad que las dicta, sin coincidencia física con ningún otro
ordenamiento autonómico  eficacia excluyente.

• No obstante, las normas de cada comunidad autónoma, en relación a las

normas de las entidades locales de su territorio, tienen una eficacia co-
extensa. Por ejemplo, la legislación de servicios sociales de las Illes Balears se aplica
a todos los municipios de esta CCAA, junto con las normas dictadas por cada
Ayuntamiento.

(iii) Subordenamiento local:

• Las normas dictadas por las entidades locales se aplican única y
exclusivamente en el ámbito territorial de su municipio, sin extensión a otros
municipios  eficacia excluyente.
B) PRINCIPIO DE COMPETENCIA

• Papel esencial en todos los ordenamientos complejos (federal, regional o

autonómico). Este principio es el más importante en el marco de las
relaciones entre normas de distintos subsistemas normativos: en este
principio se basa la distribución del poder entre las entidades territoriales
en España.

• En virtud de este principio se otorga a un determinado subsistema

competencia para emanar determinadas normas (por razón de la materia o
de facultades sobre una materia –legislación, legislación básica, etc.-) .

• Así, en las materias que son competencia de un ente público (Estado,

CCAA, entidad local), éste se halla facultado para dictar normas jurídicas –
en grados diversos- y dichas normas se relacionan con las de los restantes
subsistemas a través del principio de competencia.
• Este principio supone una especial protección de las normas de un
subsistema frente a las normas de los restantes subsistemas, que no
podrán modificarlas ni derogarlas.

• Consecuencia inherente: nulidad de la norma dictada por quien no

ostenta la competencia para ello.

• Plena operatividad en el ámbito de las relaciones entre normas estatales

y autonómicas: las leyes y los reglamentos que dictan las comunidades
autónomas tienen una fuerza y rango equiparable a las leyes y
reglamentos estatales. Con carácter general, las relaciones entre normas
estatales y autonómicas no están sometidas al principio de jerarquía,
sino al principio de competencia (NOTA: los Estatutos de Autonomía son
normas subordinadas a la Constitución –principio de jerarquía-).

Nota: el principio de competencia no tendría problemas de operatividad si

las normas estatales y de las CCAA estuvieran siempre claramente
separadas y fueran claramente independientes por existir una clara
distribución de materias. El problema es que esta separación se da en muy
pocos casos.
• Reparto de competencias Estado/Comunidades Autónomas en la
Constitución: arts. 148, 149, 150 y conexos de la CE (ver sinopsis preceptos,
especialmente la del art. 149 CE):

 Art. 148.1 CE: “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en

las siguientes materias: […]”

 Art. 149.1 CE “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes
materias: […]”

 Art. 149.3 CE: “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta
Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de
sus respectivos Estatutos […]”

 Art. 150 CE: “1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de
dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal […]”, “2. El Estado podrá transferir o
delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación […]”
• Sistema constitucional (más estatutario) de reparto competencial entre
Estado y Comunidades Autónomas:

 Competencias exclusivas estatales o autonómicas (ej. relaciones

internacionales, justicia, nacionalidad, art. 149.1 CE; ej. ordenación del
territorio, incluido el litoral, el urbanismo y la vivienda art. 148.1.3º + art.
30 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears).

 Competencias compartidas: determinadas facultades sobre una

misma materia corresponden a un ente y las restantes a otro ente:
legislación básica ESTADO y legislación de desarrollo CCAA (ej.
Estado legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social art.
149.1.17º CE; ej. CCAA desarrollo legislativo en materia de Seguridad
social, exceptuando las normas que configuran su régimen económico art.
31.12º del EAIB) (ej.: Estado “competencia exclusiva” en materia de
legislación básica sobre protección del medio ambiente art. 149.1 23º CE;
normas adicionales de protección del medio ambiente art. 148.1.9º CE +
art. 30.46º EAIB) o legislación ESTADO y tarea ejecutiva o de gestión
material CCAA (ej. Art. 149.1.7, 16, 7 y 28 CE; ej. CCAA competencia
ejecutiva en expropiación forzosa art. 32 EAIB).

 Competencias concurrentes: dos entes concurren con idénticas

facultades al regular una materia (ej. cultura art. 149.2 CE).
• Asimismo, la doctrina identifica las competencias horizontales
estatales (definidas en función de la consecución de amplios
objetivos, ej. “bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica art. 149.1.13 CE). Se trataría de competencias exclusivas
estatales transversales.

• Operatividad del principio de competencia:

El principio de competencia tiene operatividad siempre que exista

extralimitación competencial de uno de los dos subsistemas
(Estado/CCAA), de modo que dicha extralimitación reduce el
contenido de las facultades del otro (Estado/CCAA).
a. Opera para determinar las materias cuya ordenación corresponde
privativamente a un ente (competencias exclusivas).

Problema: cuando se ejercen competencias materiales distintas (ej.

Estado: aeropuertos de interés general 149.1.20 CE; CCAA: ordenación del
territorio 148.1.3 CE + EA).
Nótese, cuando el Estado ejerce competencias exclusivas existe la
posibilidad de que afecte a sectores materiales exclusivos de las
CCAA en ejercicio de competencias materiales propias. ¿Principio de
prevalencia del derecho estatal? La jurisprudencia constitucional acude
normalmente al principio de competencia, determinando así siempre que
pueda la extralimitación competencial de uno de los dos niveles
El problema también se plantea respecto de las competencias
horizontales estatales (definidas en función de amplios objetivos) (ej.
149.1.1º CE regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de
todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en cumplimiento de los
deberes constitucionales; 149.1.13º CE bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica). Nótese, cuando el Estado ejerce
competencias horizontales existe la posibilidad de que el Estado afecte,
al regular para alcanzar tales objetivos, a sectores materiales distintos,
incluso los regulados por las CCAA en ejercicio de competencias
materiales propias (ej. Estado: Bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica 149.1.13; CCAA: La agricultura y ganadería,
de acuerdo con la ordenación general de la economía 148.1.7 + EA). ¿Principio
de competencia o de prevalencia del derecho estatal? En todo caso, el
ejercicio de la competencia horizontal estatal no puede vaciar de
contenido la competencia de la CCAA (principio de competencia). La
jurisprudencia constitucional obliga a enjuiciar en cada caso la
constitucionalidad de la medida estatal adoptada en virtud de una
competencia horizontal que limita la competencia asumida por una
Comunidad Autónoma como exclusiva en su Estatuto
b. Opera cuando tanto el Estado como las Comunidades Autónomas
tienen potestades normativas sobre un mismo asunto
(competencias compartidas): cuando al Estado corresponde
dictar la legislación básica sobre una materia (aprobando leyes
básicas estatales), y a las CCAA les corresponde dictar la
legislación de desarrollo; o cuando se reserva al Estado la
“legislación” y las CCAA asumen la tarea ejecutiva o de gestión
material de dicha normativa estatal (ej. materia medio ambiente)

COSCULLUELA: “El principio de competencia determina las materias cuya

ordenación corresponde privativamente a un ordenamiento con exclusión de otros
(competencias exclusivas). Este principio no determina siempre relaciones de
separación, en ocasiones impone la interrelación de ordenamientos, normalmente
con subordinación de un ordenamiento a otro que establece los principios o, en su
caso, las bases de la ordenación de una materia, o toda la legislación en la
materia, correspondiendo al otro tan sólo la ejecución (competencias
compartidas). Estos supuestos de competencia compartida que suponen una
colaboración legislativa se producen abundantemente en Derecho español en las
relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico”
• Para garantizar la observancia del principio de competencia, el
ordenamiento jurídico contiene mecanismos específicos de protección de
este principio, como puede ser la figura de los conflictos de competencia
entre Estado y CCAA (arts. 60 y ss. de la LOTC).

• La utilización del principio de competencia como regla de resolución de

conflicto entre normas corresponde en exclusiva, en el caso de tratarse de
normas con rango de ley, al Tribunal Constitucional que deberá
determinar la norma inválida por extralimitación competencial.
C) PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO ESTATAL

• Art. 149.3 CE: “3. […] La competencia sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas
prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas […]”

• El principio de prevalencia sólo opera después del principio de

competencia (cuando este no puede dar solución al conflicto normativo) y
supone la prevalencia del derecho estatal en caso de conflicto de normas
(una estatal y una autonómica) que tanto el Estado como la CCAA son
competentes para dictar (normas válidas/dictadas en virtud de títulos
competenciales válidos, que recaigan sobre el mismo objeto o relación
jurídica y sobre el mismo territorio y que sean discrepantes).

• Consecuencia inherente: supone la inaplicación de la norma autonómica

válida que se opone a la norma estatal válida. La aplicación de este
principio no afecta a la validez de la norma inaplicada.
• Operatividad del principio de prevalencia: escasa:

a. Cuando el Estado y las CCAA ejercen competencias materiales

concurrentes (dos entes Estado/CCAA concurren al regular una misma
materia) (ej. Art. 149.2 CE “cultura”)

Problema ¿Cuando el Estado y las Comunidades Autónomas ejercen

competencias materiales distintas? ¿Principio de competencia o de prevalencia
del derecho estatal?

Y ¿cuando el Estado ejerce competencias horizontales (definidas en

función de la consecución de amplios objetivos)? ¿Principio de competencia o
de prevalencia del derecho estatal? La doctrina se plantea la aplicación del
principio de prevalencia (TOMÁS DE LA QUADRA-SALCEDO). En todo caso,
recuérdese que, según la jurisprudencia, el ejercicio de la competencia
horizontal estatal no puede vaciar de contenido la competencia de la CCAA
(principio de competencia).
(ej. Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen
normas para la nutrición sostenible en los suelos agrarios)
TOMÁS DE LA QUADRA-SALCEDO: “Es precisamente en los supuestos
de reservas competenciales transversales u horizontales al Estado por la
Constitución donde consideramos que tiene su campo de aplicación el
principio de prevalencia. Es nuestra Constitución la que al reconocer al
Estado competencias definidas en función de la consecución de amplios
objetivos, como, por cierto ocurre en el federalismo norteamericano, el alemán
o en la Unión Europea, ha considerado que la capacidad de las Comunidades
Autónomas para llevar a cabo políticas propias a través del ejercicio de sus
competencias materiales exclusivas no es incondicional, pues se permite, que
no se impone, al Estado afectar, en buena medida, tal capacidad al ejercer
efectivamente sus propias competencias horizontales”
• La cláusula de prevalencia NO contiene ningún enunciado de superioridad
natural del derecho estatal sobre el de las Comunidades Autónomas, ni
tampoco supone que, en todo caso de conflicto entre una norma estatal y una
norma autonómica, se deba aplicar siempre la estatal por ser prevalente.

• La utilización del principio de prevalencia como regla de resolución de un

conflicto entre dos normas, aun tratándose de normas con rango de ley, la
puede realizar cualquier juez o tribunal, pues se trata de determinar la
norma aplicable.

Nota: son numerosas las sentencias del Tribunal Supremo que consideran
ajustado a derecho resolver los conflictos entre la legislación básica estatal y la
normativa autonómica que la desconoce mediante el desplazamiento o
inaplicación de esta última. No obstante el Tribunal Constitucional ha
considerado que la inaplicación de una ley autonómica vigente sin plantear la
cuestión de inconstitucionalidad incurre en exceso de jurisdicción y resulta
lesiva de las garantías del proceso debido provocando indefensión del
recurrente.
D) PRINCIPIO DE SUPLETORIEDAD DEL DERECHO ESTATAL

• Art. 149.3 CE: “[…] El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
derecho de las Comunidades Autónomas.”

“cláusula de cierre” del sistema.

• La cláusula de supletoriedad del derecho estatal tiene sentido en un régimen

transitorio, en la medida en que existen competencias normativas de
titularidad autonómica sobre determinadas materias, pero que por
circunstancias temporales todavía no han sido ejercidas por la respectiva
comunidad autónoma.

• En principio, la cláusula de supletoriedad asegura la composición unitaria de

un verdadero sistema jurídico nacional, a pesar de su fraccionamiento en
ordenamientos territoriales autonómicos. Asegura una unidad de sentido y de
funcionamiento. No obstante, existe una doctrina del Tribunal Constitucional
cambiante sobre la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal, que ha
pasado de una interpretación extensiva de dicha cláusula a una restrictiva.
• Operatividad: diferentes grados de supletoriedad:

a. Primer grado de supletoriedad: casos –hoy ya excepcionales- en los que

una CCAA no ha regulado una materia que le ha sido atribuida como
competencia por el Estatuto de Autonomía: hasta que no la regule se
aplicarán las normas estatales, que rigen la materia de forma
supletoria.
Ej.: Art. 30 del EA de las Islas Baleares (LO 2/1983): la Comunidad
Autónoma tiene competencia exclusiva sobre patrimonio monumental.
Baleares: Ley de Patrimonio Històrico de les Illes Balears de 1998  Ley
16/1985, del Patrimonio Histórico Español (estatal) tiene carácter
supletorio.

Ej.: Ley 30/1992, en su disposición adicional tercera, concede un plazo para

llevar a efecto la adecuación a la misma de las normas reguladoras de los
distintos procedimientos. Reglamento del procedimiento a seguir en el
ejercicio de la potestad sancionadora: Baleares: Decreto 14/1994  Real
Decreto 1398/1993 (estatal) tiene carácter supletorio.
b. Segundo grado de supletoriedad: casos en los que una CCAA ha regulado una
materia de competencia propia, pero sólo de forma parcial: en los aspectos
no regulados se seguirá aplicando la normativa estatal.
Ej: Ley 6/1997, de suelo rústico de les Illes Balears  hasta que no se regularon
los otros tipos de suelo en Baleares se aplicaba de forma supletoria el Derecho
Estatal.

c. Tercer grado de supletoriedad: casos en los que una CCAA ha regulado de

forma completa una materia: se puede utilizar la regulación estatal como
precedente de regulación del que extraer criterios interpretativos o
principios generales para resolver algún caso de conflicto concreto. Ahora
bien, este grado final de supletoriedad es posible respecto de la aplicación
(que no producción) de normas estatales existentes. En ningún caso
supone la competencia permanente del Estado para dictar normas, aun
con mera eficacia supletoria, sobre cualesquiera materias atribuidas a la
competencia de las CCAA. Ello solo será lícito en la medida en que el
Estado pudiera invocar algún título competencial sobre la materia,
siendo en caso contrario nulas las normas que dicte (SSTC 118/1996 y
61/1997)  aplicación restrictiva de la cláusula de supletoriedad por parte
del Tribunal Constitucional a partir de dichos pronunciamientos.
E) PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA DE LAS NORMAS
LOCALES FRENTE A LAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS

• Potestad normativa local se encuentra limitada:

 Sólo puede ser ejercida en relación a materias de competencia local,
delimitada en la legislación básica estatal (LBRL) y autonómica de desarrollo
del régimen local.

 El contenido de las normas locales de cada materia depende del margen de

actuación que le permita la concreta la ley, estatal o autonómica, específica
reguladora del sector específicamente ordenado.

 Las entidades locales no pueden dictar ningún tipo de norma con rango ley
 sus normas tienen naturaleza reglamentaria.
• Si el contenido de las normas locales está condicionado por las leyes
estatales y autonómicas e, incluso, en determinados casos también per
las normas estatales o autonómicas de naturaleza reglamentaria, la regla
que resolverá los conflictos entre normas del subsistema local y las del
Estado y de la CCAA respectiva será el principio de jerarquía.

Ejemplo: normativa de residuos: existe subordinación de la normativa local a

las leyes sobre residuos, y a los planes tanto estatales como autonómicos que se
aprueben.
Gracias por vuestra atención.