Descentralización y Democracia: criterios

programáticos y tareas políticas

SEMANA 4
Un instrumento fundamental
No siendo un fin en sí misma, la descentralización es, en cambio, un
instrumento fundamental para promover la democracia y el desarrollo:
procura la igualdad de oportunidades para todos los sectores sociales y
todos los espacios regionales del país, así como el fortalecimiento de las
diversas identidades regionales a fin de lograr una plena integración de
todas las vertientes que conforman la nación peruana.
Respecto del Estado, la descentralización busca transformar su
estructura para lograr un acercamiento a las necesidades y aspiraciones
de la sociedad, y la mejora significativa del funcionamiento del aparato
estatal en condiciones de democracia y eficiencia.
Democracia es la descentralización
Simplificando, puede afirmarse que el otro nombre de la democracia es la
descentralización. Tal identificación adquiere extraordinaria vigencia en la
situación peruana donde el autoritarismo del régimen de Fujimori ha
llegado a asumir en estos años las formas de una concentración sin
precedentes del poder de decisión y del manejo de recursos en el
Ejecutivo como nivel central del Estado.
Este extraordinario reforzamiento del centralismo que históricamente ha
padecido el país es en gran medida responsable de que el esfuerzo
realizado por la población en materia de ajuste económico y pacificación,
no haya fructificado en un nuevo modelo económico y social moderno,
competitivo y plenamente democrático
Descentralización y democracia.
La primera y más importante dimensión programática de la
descentralización es su contribución a la democracia.
Descentralizar implica distribuir el poder entre los niveles de gobierno, a
lo largo del territorio y entre los núcleos y organizaciones de la sociedad.
Al hacerlo, la descentralización redefine drásticamente, y en un sentido
democrático, las condiciones del ejercicio del gobierno, del
funcionamiento del Estado y de sus relaciones con la sociedad. La
descentralización se intersecta pues con el tema de la democracia y el
desarrollo; por eso forma parte de un programa de transformaciones de
alcance histórico en el país y compromete dimensiones fundamentales
de la vida naciona
Propuesta descentralista
Los aspectos programáticos de una propuesta descentralista en las
actuales condiciones tienen que ver con restituir plenamente las
competencias y fortalecer las capacidades de las municipalidades como
órganos de gobierno local y células que organizan la convivencia
democrática desde las bases de la sociedad. Y, de otra parte, constituir
nuevamente regiones en el país a partir de los actuales departamentos y
elegir mediante votación universal a sus respectivos gobiernos
regionales, y dotarlos de las competencias, organización y recursos
necesarios, no sólo para dar cumplimiento a lo dispuesto por la vigente
Constitución Política, sino para hacer reposar sobre nuevas bases el
desarrollo nacional.
En lo que sigue se hace referencia principalmente al tema de la
regionalización (la cuestión municipal es materia de otro documento).
Gobiernos regionales autónomos: el régimen
político de la regionalización.
PARTE 2
Autonomía
La primera cuestión a resolver es la autonomía de los gobiernos
regionales. Son requisitos de la autonomía: la personería jurídica
independiente, el poder de decisión o competencias sobre materias
específicas, los recursos y rentas propias, y un ámbito territorial
determinado sobre el cual se ejerce jurisdicción.
La autonomía regional no adquirió rango constitucional en la Carta de
1993, como tampoco en la de 1979 (salvo, de manera parcial, en el caso
de las municipalidades). Las competencias y rentas de los gobiernos
regionales no tenían el carácter de originarias o constitucionales, hecho
que reducía significativamente el alcance real de su autonomía
Acción correctiva
Se propone corregir este vacío impulsando las modificaciones
correspondientes en la Constitución de 1993, a fin de otorgar a la
autonomía de las regiones (y municipalidades) la necesaria garantía
constitucional.
Este paso, de indudable trascendencia para la estabilidad jurídica y
política del proyecto de descentralización debiera ser uno de los primeros
puntos de un acuerdo nacional.
Distribución de competencias.
La siguiente cuestión es definir la asignación de competencias por
niveles de gobierno.
En principio tanto regiones como municipalidades tienen acceso a:
 Competencias políticas
 Competencias económicas
 Competencias administrativas
1. Competencias políticas
 Competencias políticas para dictar normas generales y reglamentarias,
en las materias de su competencia y en las que les delega el poder
ejecutivo; planifican el desarrollo de sus ámbitos respectivos y
representan a la comunidad regional o local en la defensa de sus
intereses.
2. competencias en materia económica
 Competencias en materia económica para crear, suprimir y modificar
tasas, contribuciones y derechos; formular, aprobar, ejecutar y evaluar su
presupuesto y administrar sus bienes y rentas.
3. competencias administrativas
 Competencias administrativas para establecer su organización interna y
organizar, administrar y regular los servicios públicos de su competencia
o los que les fueren delegados.
Sobre esa base, pueden asignarse competencias específicas para cada
nivel de gobierno, observando el principio de subsidiariedad, según el
cual ninguna función o competencia que un nivel esté en capacidad de
ejercer, podrá ser asumida por el nivel superior.
Se propone el siguiente esquema general de
competencias según niveles de gobierno.
Gobierno central:
 Defensa nacional, orden interno, relaciones exteriores.
 Política macroeconómica y regulación general de mercados.
 Políticas sectoriales, Promoción de exportaciones y política general de
competitividad.  Medio ambiente y recursos naturales.
 Infraestructura vial, energética y de comunicaciones de alcance
nacional.
Se propone el siguiente esquema general de
competencias según niveles de gobierno.
Gobiernos regionales:
Planeamiento estratégico y prospectivo:
 Políticas intermedias de competitividad y fomento empresarial.
 Promoción de la ciencia y tecnología.
 Medio ambiente y recursos naturales.
 Educación superior y salud.
 Ejecución de políticas sectoriales.
 Acondicionamiento territorial, infraestructura regional.
Gobiernos locales:
Provinciales:
 Promoción de la actividad productiva local.
 Educación primaria y secundaria.
 Saneamiento ambiental.
 Acondicionamiento territorial y zonificación urbana.
 Medio ambiente.
 Infraestructura y transporte urbano.
Gobiernos locales:
Municipalidades Distritales
 Seguridad ciudadana.
 Programas de lucha contra la pobreza.
 Atención primaria de salud.
 Cultura, recreación y deportes.
 Parques y ornato público
Transferencia gradual de compentencias
Se ha señalado en un documento anterior que la gradualidad es un
criterio estratégico de la descentralización.
El ejercicio pleno de competencias por parte de las futuras regiones no
es un punto de partida sino de llegada.
Durante una larga transición las regiones realizan su aprendizaje,
acumulan capacidades y adquieren gradualmente nuevas competencias.
En una primera etapa
Se plantea limitar en una primera etapa la transferencia a competencias
ejecutivas que permitan poner las bases para el crecimiento, transformación
productiva y desarrollo del potencial competitivo de las regiones.
Puesto que el marco general de competencias y rentas tendría respaldo
constitucional, se espera que los gobiernos regionales no sufran interferencia
alguna, y puedan desempeñar estas funciones con alta eficiencia.
Se desplazan a una segunda etapa la transferencia más amplia de poderes
que incluyen capacidad legislativa regional, formulación de políticas
generales en su ámbito y por lo tanto un ejercicio pleno de la autonomía
política constitucionalmente reconocida.
Transferencia eficaz
Para que sea eficaz, el esquema de transferencia gradual de
competencias debiera procurar:
 En lo político, un amplio respaldo concretado en acuerdos explícitos.
 En lo técnico-operativo, la definición de criterios absolutamente
transparentes y objetivos para determinar grados de desarrollo
alcanzados por las regiones y el correspondiente acceso a nuevas
competencias.
Marco normativo y estructura orgánica.
Una ley orgánica debe normar la organización de los futuros gobiernos
regionales, atendiendo a la necesidad de contar con un órgano ejecutivo
fuerte, con atribuciones y competencias que garanticen una gestión
eficiente y estable. La ley debe normar la composición del Consejo de
Coordinación Regional con presencia de alcaldes provinciales y un
delegado de los distritales. El órgano deliberativo se conforma por
representación popular y elección directa y su elección debe hacerse
cuando las sociedades regionales han avanzado en constituirse como
cuerpos orgánicos con intereses definidos, una vida política madura, con
partidos regionales y mecanismos democráticos de representación de
intereses
Relaciones interinstitucionales.
Respecto de la formación de recursos humanos, la ley establece las
bases de una carrera pública profesional como sustento de las
capacidades técnicas de los gobiernos regionales.
Las respectivas leyes orgánicas establecen los órganos de coordinación
interinstitucional de regiones y municipalidades. Las relaciones con el
gobierno central se canalizan a través de un Consejo Nacional de
Descentralización conducido por el Presidente del Consejo de Ministros e
integrado por presidentes regionales y alcaldes. La ley debe normar su
composición.
Reforma integral del Estado
Por su parte, el Ejecutivo y los demás poderes del Estado, así como
todas las instancias del nivel central deben adecuarse por ley al proyecto
de descentralización.
Ello envuelve, por lo tanto, una reforma integral del Estado.
Una cuestión de importancia crucial por su sentido descentralista es la
introducción del distrito múltiple para la elección de representantes al
Congreso Nacional, lo que representa una reivindicación inmediata de las
regiones
Congreso Bicameral y distrito electoral
múltiple.
Siendo este un paso de gran significación, hay que reparar, no obstante, que una reforma más
completa sobre el tema debiera considerar –vía modificación constitucional- el retorno al
sistema bicameral en el Parlamento, introduciendo los cambios necesarios para modernizar y
hacer más fluido el procedimiento legislativo y fiscalizador.
La Cámara de Diputados se elegiría por distrito múltiple, cuyo número y tamaño fijados por ley
debiera atender el crecimiento de la población electoral del país. El Senado sería elegido por
regiones, de modo de que éstas tengan una presencia definida en la política nacional.
Régimen económico y descentralización
productiva.
La dimensión económica y productiva de la descentralización ha recibido
en el país escasa atención. Esta procura modificar las tendencias a la
centralización económica originadas en la creciente fuerza de atracción
ejercida por determinados espacios sobre capitales, mercancías y
población.
La brecha entre estas regiones centrales y las otras atrasadas o
periféricas tiende a ensancharse continuamente por la acción
acumulativa de las economías de escala y de aglomeración, las
externalidades positivas del flujo de capitales, las ventajas asociadas a la
expansión de los mercados y la calificaciones de la población migrante.
La descentralización económica
En este caso la descentralización económica procura redistribuir las
condiciones de rentabilidad y de localización de capitales y recursos a lo
largo del territorio.
Es decir, trata de extender hacia el conjunto del país las condiciones de
generación y aplicación de excedentes, y la conformación de un aparato
productivo asentado equilibradamente en el espacio nacional, con
capacidad de sostener el crecimiento, la generación de empleo y la
articulación competitiva con el mercado internacional. Sobre el tema
anotamos a continuación algunas consideraciones de carácter
estratégico
Estado y mercado en la descentralización
productiva
La descentralización económica y productiva es uno de los componentes
más complejos de un proyecto nacional de descentralización.
Debe revertir la naturaleza económica del centralismo y las fallas del
mercado que promueven la concentración de actividades, capitales y
población en unos pocos espacios del país
La condición básica
Por eso, la condición básica para la descentralización productiva es la
intervención selectiva del Estado para alterar las tendencias del mercado
y orientar una localización de inversiones productivas fuera del gran
centro metropolitano.
A fin de promover esos centros alternativos que compitan con la
metrópoli nacional, el Estado busca apoyarse en las fuerzas del
mercado. La descentralización productiva combina entonces la acción del
Estado y del mercado.
La cooperación público-privada
En vinculación con lo anterior, la descentralización productiva se sostiene
en un amplio esquema de cooperación público-privada. En los ámbitos
regionales es factible institucionalizar acuerdos que involucren al
gobierno regional, los gremios empresariales y laborales, universidades,
colegios profesionales, organismos no gubernamentales y
organizaciones sociales de base.
Estos acuerdos reposan en los elementos existentes de identidad
regional y en la fuerza nucleadora de un proyecto regional de largo plazo.
El escenario de partida de la descentralización
productiva.
PARTE 3
La descentralización de la producción y la gestión económica de las
regiones opera sobre un obligado escenario, en el que destacan los
elementos siguientes:
Riqueza potencial
 La extraordinaria diversidad y la calidad de recursos naturales que
posee el país y que representan una enorme riqueza potencial.
Tanto los recursos agro-forestales, como los hidrobiológicos, mineros,
energéticos y turísticos con que cuenta el Perú, se encuentran dispersos
a lo largo de todo su territorio y proporcionan la base de movilización de
las energías productivas, capacidad empresarial, y recursos humanos e
institucionales de las regiones.
Desarrollo de sistemas urbano-regionales
 El desarrollo de sistemas urbano-regionales en torno a las mayores
ciudades del interior.
Hasta el censo de 1993, aparte de Lima-Callao, el país contaba con 17
ciudades mayores de 100 mil habitantes, con capacidad de articular sus
respectivos espacios y ser asiento de actividades de transformación y
servicios de importancia estratégica para descentralizar la producción e
inversión.
La desigualdad manifiesta
 Un universo empresarial desigualmente distribuido entre las regiones y
en el que predominan abrumadoramente los pequeños productores.
Más del 95% de los establecimientos existentes son de pequeña y
microempresa (dos tercios corresponden a comercio y un 10% a
manufactura), y el 83% de las unidades agropecuarias son menores de
10 hectáreas. Este peso de la pequeña producción se acrecienta
conforme menor es el nivel de desarrollo de los espacios regionales.
Tendencias geoeconómicas
 Grandes tendencias geoeconómicas provenientes de los impulsos de
integración con los países vecinos y de grandes proyectos de
interconexión vial interoceánica en el norte (Paita – Eten - Sarameriza) y
sur (Ilo – Juliaca - Puerto Maldonado - Iñapari), que estructuran una
nueva trenasversalidad en el territorio nacional, y definen macroespacios
económicos con densidad y gravitación suficientes para sostener un
proyecto de descentralización productiva.
Tratamiento preferencial
 Un modelo económico que concede tratamiento preferencial y
rentabiliza principalmente a las actividades primario extractivas como la
minería e hidrocarburos; y en segundo término a las actividades
pesqueras, algunos segmentos modernos del agro, la construcción y el
turismo.
Por ejemplo, el flujo de grandes inversiones mineras (la estimación inicial
era del orden de los 9 mil millones de dólares) para los próximos años es
resultado directo de este modelo.
Concepción global de la descentralización
productiva.
El aprovechamiento de la amplia base de recursos naturales no puede
limitarse a la explotación primaria. Aunque la localización de esos
recursos estimula a las regiones y su calidad asegura altas rentas
diferenciales y flujos de exportación, hay razones espaciales y
económicas que impiden al modelo primario exportador jugar el papel
articulador de las economías regionales y ser un efectivo factor de
descentralización productiva.
Una razón proviene de la geografía: las grandes distancias incrementan
el costo del transporte de las materias sin procesar. La otra razón
obedece a la enorme ventaja en tamaño de población y mercado de
Lima, 10 veces mayor que las siguientes ciudades. Ello quita viabilidad a
las plantas industriales que quieran producir lo mismo que la capital.
Salida propuesta
La salida propuesta es transformar los recursos naturales en las mismas
regiones y localidades donde se encuentran asentados. Esta
transformación permitirá reducir costos de transporte, incrementar la
viabilidad económica de los recursos naturales y hacer de ellos una
plataforma de aprendizaje tecnológico y empresarial.
Podrán convertirse ventajas estáticas en ventajas adquiridas o
dinámicas, y se posibilitará para el país el paso del actual patrón primario
exportador a otro de exportación diversificada, con valor agregado, y un
importante potencial articulador de las economías regionales. Ese es el
primer eje de la descentralización productiva
La transformación de recursos naturales
El modelo basado en la transformación de recursos naturales, para
alcanzar mayores efectos de difusión en el espacio y sostenibilidad en el
tiempo requerirá a su vez de una aglomeración creciente de capitales,
servicios, e inteligencia.
Eso implica promover a las principales ciudades del interior como centros
alternativos a Lima Metropolitana. El papel destacado de estas ciudades
y su jerarquía superior aporta beneficios fundamentales a la
descentralización. Esta no debe ser vista como un proceso de
“ïgualitarismo regional”, pues hay necesidad de apoyarse en la
diferenciación espacial y urbana para contrarrestar la fuerza de la gran
capita
El segundo eje de la descentralización productiva
Así, las grandes ciudades provincianas, cumplen el papel de centros que
compiten con la gran metrópoli, en la atracción de población, capitales y
recursos; expanden los mercados, articulan al medio rural y al conjunto
del espacio regional, densifican el tejido productivo, social e institucional,
generan economías de escala y se convierten en los núcleos de
retención de excedentes y calificaciones para cimentar el desarrollo
regional.
Este es el segundo eje de la descentralización productiva
La interacción economía, política y territorio.
La agregación de valor a los recursos naturales y la diversificación
exportadora establecen una doble relación con un proyecto político de
descentralización.
Se ha señalado ya que la localización dispersa de los recursos naturales
a transformar favorece en el aparato productivo una configuración
descentralizada.
Por otro lado, si ello se acompaña de un proceso político de formación de
gobiernos regionales que movilizan a los actores sociales y económicos
de esos espacios, las regiones pueden contribuir a consolidar el modelo
exportador.
Alimentación recíproca
Para que tenga lugar esta alimentación recíproca entre proyecto
descentralista y desarrollo exportador, debe operarse sobre la base de un
territorio organizado, entendida como la combinación de escenario
geográfico, infraestructura, sistemas urbanos, actividades productivas,
tradición histórico-cultural y organización social.
Estos territorios constituyen en el Perú regiones de base económica,
sustentadas en la articulación de mercados y sistemas urbanos, que han
mostrado una intensa dinámica en las últimas décadas
La interacción planteada
Dentro de la interacción planteada entre economía, política y territorio,
visto el problema con perspectiva de una transición de largo plazo, es
crucial asegurar una correspondencia estrecha entre las fases que habrá
de recorrer la descentralización y las secuencias de una estrategia de
desarrollo.
En esa relación debe incluirse también el itinerario a cumplir por las
regiones en términos de ámbitos territoriales (paso de regiones
departamentales a regiones basadas en la asociación de dos o más
departamentos) y el acceso gradual a competencias crecientes.
Políticas regionales para la descentralización
productiva
Dado el escenario y la concepción global arriba descritos, la intervención
del Estado en las regiones está dirigida a fomentar y aprovechar las
posibilidades de descentralización productiva.
Por cierto, el marco obligado de las políticas regionales es la política
macroeconómica a cargo del gobierno central.
Por ello hay que advertir qué requisitos deben reunirse en el nivel macro
para que las políticas de nivel intermedio o regional sean eficaces:
Requisitos
 Lo primero es lograr correciones sustantivas en el programa económico
vigente. Asumiendo que promover actividades productivas y
exportadoras favorece a las regiones, las correciones principales son
eliminar el conjunto de sobrecostos que actualmente restan
competitividad a la producción nación.
 Lo segundo es que el gobierno central establezca las prioridades
generales de las políticas horizontales (tecnología, medio ambiente,
política comercial, régimen general de promoción de inversiones), de las
políticas sectoriales (defina las actividades “ganadoras”), y aplique de
manera consistente programas globales productivos y de promoción de
exportaciones.
Areas de política regional
Definido así este marco, las políticas regionales en modo alguno pueden
poner en riesgo la estabilidad, continuidad y objetivos de las políticas
macroeconómicas y sectoriales.
A continuación enumeramos las áreas de política regional que
contribuyen a la descentralización productiva
a) Acondicionamiento del territorio.
Definir la ocupación y uso del territorio, más el desarrollo de
infraestructura productiva y de servicios son cruciales para la
descentralización.
El instrumento clave es el programa de inversión pública, cuya gestión
debe buscar una beneficiosa complementariedad con la inversión privada
y con otros proyectos públicos. Un supuesto importante aquí es que se
haya producido una clara delimitación entre proyectos y obras de
carácter nacional y regional La importancia de mejorar en las regiones
las capacidades de preinversión y gestión es muy grande, dado el
enorme déficit en infraestructura que padecen.
b) Políticas intermedias (mesopolíticas) del
gobierno regional.
Se refieren a la creación de sistemas de apoyo a los agentes económicos
regionales, promoción de condiciones de innovación, fomento de
relaciones y creación de una institucionalidad para mejorar la
productividad en la región. Las mesopolíticas se proponen establecer
sistemas sinérgicos entre el sector público, las empresas privadas y las
instituciones de investigación y desarrollo para el fomento tecnológico,
calificación de recursos humanos y la promoción de innovaciones en
escala regional.
Puesto que la descentralización productiva no requiere políticas
macroeconómicas específicas o discrecionales, utiliza intensivamente las
políticas intermedias, facilitando la generación de ventajas competitivas
de base territorial.
Las líneas principales de políticas intermedias se
relacionan con:
 El fomento al desarrollo empresarial
 El apoyo a la investigación científica y la innovación tecnológica
 El desarrollo de servicios a la producción.
 La formación de capital humano.
 El apoyo selectivo a la inversión privada, vía constitución de fondos o
esquemas de riesgo compartido.
 Promoción de las exportaciones regionales, de acuerdo al régimen general.
 Adecuación institucional, creando agencias de desarrollo ágiles y
calificadas para interactuar con el sector empresarial
Régimen de rentas de los gobiernos regionales
a) El régimen de rentas de los gobiernos descentralizados traduce la
capacidad real de ejercer competencias y jugar un papel en el desarrollo
de sus ámbitos respectivos. Por eso, al igual que las competencias, las
rentas deben ser materia de sanción constitucional
Se propone, por lo tanto, incorporar en la Constitución
las siguientes disposiciones respecto del régimen de
rentas de las regiones:
 El principio de la coparticipación de los niveles de gobierno en los
tributos nacionales de mayor rendimiento.
 La creación y distribución del Fondo de Compensación Regional.
 Como disposición transitoria, la meta de distribución del gasto a alcanzar
en un plazo determinado: 50% el gobierno central, 20% los gobiernos
regionales (el 30% restante correspondería a los gobiernos municipales).
 Las competencias tributarias regionales.
 La distribución regional (y municipal) del canon por la explotación de
recursos naturales.
Esquema gradual de descentralización fiscal
b) La asignación de recursos a los gobiernos descentralizados se realiza
inicialmente mediante mecanismos de participación y transferencias.
Pero al igual que en el caso de las competencias políticas, debe
aplicarse un esquema gradual de descentralización fiscal.
Transfiriendo progresivamente potestades tributarias a los gobiernos
regionales (los gobiernos municipales ya cuentan con ellas
El Fondo de Compensación Regional
c) El Fondo de Compensación Regional, en tanto provee recursos
adicionales, debe asignarse con base en criterios técnicos y
transparentes. Es posible diseñar concursos de proyectos de desarrollo y
otros sistemas de premios para acceder a más recursos de este Fondo.
d) La ley orgánica que norme la estructura y funcionamiento de las
regiones debe contemplar mecanismos para generar capacidades y
asegurar la eficiente ejecución del gasto, racionalizar la distribución del
canon y del fondo de compensación regional, y la creación de fondos de
inversión en apoyo al desarrollo regional.
e) Constituyen rentas de los gobiernos
regionales:
I) Recursos provenientes del Tesoro Público:
 Los asignados en la Ley Anual del Presupuesto Público para atender
los servicios y funciones de su competencia.
 Las transferencias del gobierno central para administrar funciones,
servicios y programas delegados.
 La participación en el fondo de compensación regional.
II) Recursos propios:
 La participación en los impuestos nacionales que gravan el consumo, la renta,
el comercio exterior y el patrimonio.
 Ingresos tributarios creados en ejercicio de su competencia fiscal: derechos,
tasas y contribuciones regionales.
 El derecho de mejoras por las obras que ejecuten.
 Los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado y los creados a su
favor.
 La participación en el canon.
 Los recursos provenientes del endeudamiento interno y externo.
 Los recursos de la cooperación internacional.
Transición democrática y descentralización.
Destaquemos que en la situación actual del país, junto su dimensión
programática y estructural, la descentralización cobra también un
carácter de tarea política con algunas exigencias inmediatas. La
descentralización no solamente constituye una de las reformas
estructurales que debemos acometer en el mediano y largo plazo, sino
que forma parte del presente período de transición democrática abierto
en el Perú.
Ello significa que muchos aspectos sustanciales de la modificación del
régimen político fujimorista tienen que ver con las aspiraciones
descentralistas y las demandas regionales que emergen en el país
Dos las reivindicaciones
En esa perspectiva, son dos las reivindicaciones principales que deben
ser apoyadas para su solución en esta coyuntura de transición:
(i) el distrito electoral múltiple para la renovación del Parlamento, y
(ii) las elecciones de autoridades de las regiones departamentales.