DERECHO ADMINISTRATIVO

Lic. Griselda Roubler Moreno Lic. Antonio Pineda Torres

 DERECHO ADMINISTRATIVO

4.1. El Estado y sus funciones.

4.1.1. Personas jurídicas.
4.1.2. El Estado: personalidad jurídica, funciones, atribuciones y
responsabilidades.

4.2. La Administración Pública.

4.2.1. Concepto de Administración Púbica.
4.2.2. Órganos de la Administración Pública.
4.2.3. Organización administrativa.

4.3. La función pública.

4.3.1. Naturaleza jurídica.
4.3.2. Servidores públicos.
4.3.3. Régimen jurídico de los servidores públicos.
4.3.4. Obligaciones y derechos de los servidores públicos.
4.3.5. Responsabilidad de los servidores públicos.
4.1. El Estado y sus funciones.
 
4.1.1. Personas jurídicas.
 
Para entender lo que es el Estado y sus funciones, debemos
ubicarnos dentro de la teoría dualista de la doble personalidad
del Estado, la cual, en esencia sostiene el criterio de que éste
se desenvuelve en dos aspectos, el primero en el ámbito del
derecho público como ente a quien se otorga el ejercicio de la
soberanía y, por otra parte, como ente de derecho privado, es
decir como titular de derechos y obligaciones de carácter
patrimonial.
Jurisprudencia III.4o.T. J/3 (10a.), emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado
en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, visible en el libro 28, marzo de
2016, tomo II, décima época, página 1639, de la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, de rubro y texto:
 
AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO. NO TIENE ESE
CARÁCTER EL ENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O EL
ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO QUE ES OMISO EN EL
PAGO DEL SALARIO O QUE INCUMPLE PRESTACIONES DE ÍNDOLE
LABORAL, AL ACTUAR COMO PATRÓN EN UNA RELACIÓN DE
COORDINACIÓN. Se considera "autoridad" a las personas que, con
fundamento en una norma legal, pueden emitir actos unilaterales a través
de los cuales crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que
afectan la esfera legal de los gobernados, sin necesidad de acudir a los
órganos judiciales ni tomar en consideración el consenso de la voluntad
del afectado. En este sentido, debe señalarse que el Estado tiene una
doble personalidad; la primera, como ente de derecho público cuando
actúa investido de imperio en sus relaciones frente a los gobernados;
y, la segunda, como persona moral sujeto de derecho privado,
cuando actúa como particular frente a otros sujetos particulares.
En efecto, la teoría general del derecho hace una clasificación de las
relaciones jurídicas en: de coordinación, supra-subordinación y
supraordinación. Las primeras corresponden a las entabladas entre
particulares, y para dirimir sus controversias se crean en la legislación los
procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de
relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil y
laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes
involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que
coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por
ellas o reguladas por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo
una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las
relaciones de supra-subordinación son las que se entablan entre
gobernantes y gobernados, y se regulan por el derecho público que también
establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por
la actuación de los órganos del Estado, entre ellos, destaca el contencioso
administrativo, el propio juicio de amparo, así como los mecanismos de
defensa de los derechos humanos. Este tipo de relaciones se caracteriza
por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de
garantías como limitaciones al actuar del gobernante. Finalmente, las
relaciones de supraordinación son las que se establecen entre órganos del
propio Estado.
En este contexto, si el Estado contrata a una persona para que desempeñe
cualquier labor dentro de una entidad pública, la actuación del titular del
órgano de que se trate, frente a la persona contratada, no será una
actuación investida de imperio, sino una verdadera relación laboral surgida
en un plano de igualdad (coordinación) entre el Estado como contratante y la
persona que va a desempeñar un servicio material, intelectual o de ambos
géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido o por el hecho
de figurar en la lista de raya de los trabajadores. Luego, si en el caso el
quejoso reclama de una dependencia de la administración pública o de un
organismo descentralizado el incumplimiento de ciertas prestaciones
derivadas de su relación laboral (falta de pago o descuentos a su salario), es
inconcuso que dicho acto no tiene la naturaleza de acto de autoridad para
efectos del amparo, pues las autoridades responsables (patrones)
señaladas por el quejoso no tienen ese carácter, pues actúan como patrones
en una relación de coordinación y no en un plano de supra-subordinación
como autoridades investidas de imperio. Ni siquiera el acto reclamado
(omisión o descuento del salario) es un acto que pueda considerarse para la
procedencia del amparo, porque el salario está íntimamente vinculado con la
relación obrero-patronal y con las condiciones fundamentales de la relación
de trabajo entre el quejoso y la patronal, susceptible de impugnarse
mediante el procedimiento laboral correspondiente y no a través del amparo.
Tesis aislada I.6o.T.26 L, sustentada por el Sexto Tribunal Colegiado
en Materia de Trabajo del Primer Circuito, consultable en el tomo III,
abril de 1996, novena época, página 347, del Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, de rubro y texto:
 
AUTORIDADES RESPONSABLES PARA LOS EFECTOS DEL
AMPARO, NO LO SON LOS ORGANOS O FUNCIONARIOS DE
LAS DEPENDENCIAS DEL ESTADO CUANDO ACTUAN COMO
PATRONES. La demanda de garantías que se interpone contra
actos de las dependencias o funcionarios del Estado es
improcedente, toda vez que el juicio de amparo sólo procede contra
actos de autoridades en los términos del artículo 103 constitucional.
Así es, el Estado a la vez que es persona de derecho público, en
donde asume las funciones de autoridad, es también una persona
moral oficial de derecho privado, en tanto que es el depositario,
administrador o representante de los intereses económicos que
constituyen el patrimonio de la Nación, y con este carácter puede
entrar en relaciones laborales con los particulares, en un plano de
clara coordinación y no de supra-subordinación; y entonces sus
actos quedan comprendidos dentro de aquellos que cualquier
gobernado ejecuta, ya que en tales relaciones el Estado también queda
sometido a las prevenciones del derecho laboral como cualquier otro
particular; por consiguiente, congruentemente con la doble
personalidad del Estado, es de concluir que sólo podrá legalmente ser
considerado como acto de autoridad para los efectos del amparo, aquel
que ejecute un órgano o funcionario del Estado, actuando con el imperio
y potestad que le otorga su investidura pública, es decir, cuando el acto
tenga su origen en relación directa con la función pública y el cargo que
desempeña, en el plano que dentro del derecho administrativo se
conoce como de supra-subordinación a que ya se hizo mérito.
La personalidad desde su construcción jurídica implica la
suma de todos los atributos jurídicos de una persona, es decir,
el conjunto de derechos y obligaciones.
 
Desde el contenido del derecho civil, los atributos de la
personalidad se integran con:
 
 Nombre.
 Capacidad.
 Domicilio.
 Nacionalidad.
 Patrimonio.
 Estado civil.
Es evidente que todos los atributos de la personalidad, como
construcción jurídica, solo pueden ser entendidos o dirigidos a las
personas. Carlos Arellano García refiere que por persona se entiende
todo ente al que la ley reconoce una capacidad para ser sujeto de
derecho.

Cipriano Gómez Lara, es la aptitud para ser sujeto de derechos y

obligaciones y se divide en:

1) Capacidad de goce, y
2) Capacidad de ejercicio.

La capacidad de goce implica que una persona sea sujeto de

disfrutar sus derechos y hacer frente a sus obligaciones.

La capacidad de ejercicio implica que una persona tenga la aptitud de

ejercer o hacer valer por sí mismo los derechos y cumplir con las
obligaciones de los que sea titular.
4.1.2. El Estado: personalidad jurídica, funciones, atribuciones y
responsabilidades.

En el caso del Estado como sujeto de derecho, los artículos 27, 39,
40 y 41 constitucional, así como el artículo 25 del Código Civil
Federal en su artículo 25 establecen la personalidad del Estado y
sus organismos:
 
“Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de
transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada. […]
 
Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente
en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una República representativa, democrática, laica y federal,
compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México,
unidos en una federación establecida según los principios de
esta ley fundamental.
 
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de
éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo
que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos por la presente Constitución
Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de
México, las que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del Pacto Federal.”
 Código Civil Federal
 
“Artículo 25.- Son personas morales:
 
I. La Nación, los Estados y los Municipios;
 
II. Las demás corporaciones de carácter público reconocidas
por la ley;

Conforme lo establecido en ¿Por qué el Estado requiere de

personalidad jurídica?
 
La respuesta a la interrogante anterior, deriva de que el Estado
tiene una finalidad, la cual es la consecución del bien común, a
través del poder coactivo del Estado, y éste se materializa a través
del conjunto de órganos, poderes, funciones y demás estructuras
estatales.

Rainer-Olaf Schultze, en el diccionario de ciencia política, define el

bien común al bien (estar) de todos los miembros de una
comunidad y también al interés público, en contraposición al bien
privado e interés particular; también puede def inirse como el f in
general o como los objetivos y valores en común, para cuya
realización las personas se unen en una comunidad.

No debe perderse de vista que la amplitud del concepto de bien

común, obliga a la organización estatal a una suprema
responsabilidad como es la de velar por la supervivencia y
desarrollo del grupo social.
Para que el estado pueda realizar su finalidad de lograr el bien común,
debe contar con un conjunto de órganos que actúen a su nombre, así
como sustenten y ejecuten la voluntad colectiva, en el Estado
contemporáneo no se puede concebir la existencia del Estado sin que
cuente con órganos que lo hagan funcionar, de esta forma tenemos que un
órgano del Estado presupone una posibilidad jurídica y una esfera de
competencias.

En derecho público, un órgano puede ser una persona física, una

institución, una unidad administrativa a quien se encomiendan aplicaciones
parciales de la ley. Estamos en presencia de unidades jurídicas a quien se
va a encomendar la realización de determinados propósitos
 
Como característica importante del órgano se tiene que es una esfera de
competencia que se integra con dos elementos:
 
1. La persona, conjunto de personas o titular, denominados servidores
públicos que tienen a su cargo cumplir con los mandatos de la ley en el
círculo determinado de su competencia.
 
2. La unidad a la que la ley le asigna una finalidad, esta
unidad se forma con diversas capacidades jurídicas, por
ejemplo:
 
Competencia.
Derechos.
Deberes.
Limitaciones,
Etcétera.
Las atribuciones del Estado.

Las atribuciones son el conjunto de facultades y obligaciones que el

estado tiene para llevar acabo sus actividades y están señaladas en
la Constitución. En el devenir del tiempo las Constituciones del
mundo han venido agregando nuevas atribuciones y compromisos
del Estado imponiendo a los órganos primarios constituidos el
cumplimiento de los objetivos que se deben concretar, cuyo fin
último es la justicia en sus tres vertientes: conmutativa, distributiva y
social.

No obstante que el cúmulo de atribuciones del Estado es inmenso,

de entre estas sobresalen tres:

 La de Policía.
 De apoyo, estímulo o fomento a la actividad de los individuos o
grupos sociales.
 De prestación de servicios públicos.
En relación a las atribuciones de policía tiene como finalidad
regular ordenadamente la actividad de los particulares en
torno a cinco razones fundamentales:
 
 Orden.
 Seguridad.
 Tranquilidad.
 Derechos sociales (Educación, salud, vivienda, medio
ambiente, alimentación, entre otros).
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fijo los
principios bajo los cuales se deben desempeñar la actividad
policiaca, tal como se aprecia de la tesis aislada P. L/2010,
sustentada por el Pleno de la SCJN, consultable en el tomo XXXIII,
enero de 2011, novena época, página 52, del Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, de rubro y texto:
 
FUERZA PÚBLICA. LA ACTIVIDAD DE LOS CUERPOS
POLICIACOS DEBE REGIRSE POR LOS PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD, EFICIENCIA, PROFESIONALISMO Y HONRADEZ. El
artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece los siguientes principios destinados a regir la
actividad de los cuerpos policiacos: 1) Legalidad, consistente en que
su actuación debe encontrar fundamento en la ley (Constitución,
leyes o reglamentos, principalmente); además, existen casos en que,
por disposición constitucional, el acto de policía en lo individual debe
estar sujeto a una autorización u orden judicial.
2) Eficiencia, que exige que la actividad policial se desempeñe de manera que
los objetivos perseguidos se realicen aprovechando y optimizando los
recursos, de forma que se minimicen los riesgos que representa el ejercicio de
actos de fuerza y que éstos no den lugar a más actos de riesgo o violencia y
que el uso de la fuerza sea oportuno, lo que significa que deben procurarse el
momento y lugar en que se reduzcan al máximo los daños y afectaciones
tanto a la vida como a la integridad de las personas involucradas y, en general,
la afectación de los derechos de las personas; 3) Profesionalismo, referido a
que los elementos policiales tengan suficiente y amplia capacitación en las
materias propias de la función pública, que les permita cumplir su actividad en
las condiciones legales y de facto exigibles; distinguir entre las opciones de
fuerza que están a su alcance y conocer el momento en que es necesario
aplicar una u otra, de tal manera que puedan reaccionar de forma seria,
acertada, proporcional y eficiente, a los estímulos externos relacionados con
su actividad; y, 4) Honradez, estatuido como principio constitucional de la
actividad policial que incide en la persona del policía; así, no basta para
cumplir con el mandato constitucional que los policías sean profesionales en
su actividad, sino que también deben ser personas honestas, cualidad que les
permitirá cumplir sus deberes con apego a la ley y minimizar las posibilidades
de corromperse en detrimento de la seguridad de la sociedad.
Las funciones de policía pueden ser mayormente
regulatorias o prohibitivas, lo anterior al tipo de Estado
proteccionista o paternalista, también depende de la
naturaleza humana y del grado de desarrollo de la sociedad,
es decir de su civismo, cultura y educación.
 
En el caso de nuestra sociedad no podemos dejar de lado
que dadas las condiciones de ésta y la política criminal
emprendida en contra de la delincuencia organizada y el
narcotráfico, desde el año 2006 se ha notado un incremento
en los tipos penales que se incluyen dentro de las normas
administrativas, al grado de llegar a un 90 %.
 
Lo anterior no necesariamente ha constituido un progreso
para el Estado, pues bajo esas condiciones de normativa
punitiva, lo que se presupone normativamente es la mala fe
de los particulares y de los propios elementos policiacos.
Un ejemplo de lo anterior se aprecia en materia fiscal, en
donde en lugar de simplificar los impuestos se hacen tan
complejos que ello genera a su vez las prácticas de elusión y
de evasión tributaria.
 
También es importante precisar que el cúmulo de
disposiciones legales es inmenso pues no sólo están
contempladas en las leyes sino también los reglamentos.
 
De donde se advierte que el Estado a veces impone medidas
asfixiantes, coercitivas y excesivas, en lugar de limitarse solo
a advertir y a educar, y dejar que sea la persona la que
decida lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto,
conveniente o inconveniente.
No debemos olvidar que el derecho penal debe constituir el último
instrumento al cual se debe acudir en la regulación de las relaciones de
los sujetos en sociedad, tal como se prevé en la jurisprudencia
XIX.1o.P.T. J/9, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias
Penal y de Trabajo del Décimo Noveno Circuito, consultable en el tomo
XXXII, septiembre de 2010, novena época, página 1049, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto:
 
AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EN LA AVERIGUACIÓN PREVIA.
EN ATENCIÓN AL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD PENAL Y A
LOS ARTÍCULOS 3o., FRACCIÓN X Y 118 DEL CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTOS PENALES PARA EL ESTADO DE
TAMAULIPAS, EL MINISTERIO PÚBLICO DEBE CELEBRAR
DICHA DILIGENCIA EN LOS DELITOS QUE SE PERSIGUEN POR
QUERELLA NECESARIA Y EN LOS PERSEGUIBLES DE OFICIO
CUANDO EL PERDÓN DEL OFENDIDO O LA VÍCTIMA SEA
CAUSA DE EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL. Los artículos 3o.,
fracción X y 118 del Código de Procedimientos Penales para el
Estado de Tamaulipas, reformado y adicionado, respectivamente,
mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad
el 10 de julio de 2003, prevén la figura de la conciliación entre el
ofendido o la víctima y el inculpado en los delitos que se
persiguen por querella necesaria, y en los perseguibles de oficio
cuando el perdón del ofendido o la víctima sea causa de
extinción de la acción penal. Ahora bien, de dichos numerales se
advierte que el legislador utilizó la expresión "deberá", denotando
que es una obligación para el Ministerio Público durante la
integración de la averiguación previa llevar a cabo la audiencia
de conciliación, pues de lo contrario, si la intención del legislador
hubiera sido dejar un amplio espacio discrecional a la
representación social en este tema se habría utilizado el diverso
vocablo "podrá", supuesto en que se dejaría al arbitrio ministerial
la potestad de decidir si procura o no la conciliación de las
partes; aspectos los anteriores que sitúan al derecho penal como
una disciplina de mínima intervención y que concibe a dicha área
como un mecanismo que sólo debe tutelar determinados bienes
jurídicos, es decir, aquellos que entrañan valores esenciales de
la vida en comunidad, cuya vulneración trasciende más allá del
ámbito de los particulares para convertirse en una afectación a
la sociedad derivada de la incidencia y la gravedad de las
conductas ilícitas, de tal suerte que el derecho penal
constituya la ultima ratio para reprimir determinadas conductas
consideradas ilícitas dentro del ordenamiento jurídico. No todas
las conductas ilícitas que sanciona el derecho penal pueden ser
perseguidas de oficio por la autoridad por el solo conocimiento de
los hechos delictivos, ya que existen bienes jurídicos tutelados cuya
vulneración, a pesar de afectar indirectamente a la sociedad,
impactan sólo a las víctimas u ofendidos, pudiéndose ver reparadas
las afectaciones a través de componendas entre particulares y, con
ello, verse restituido el orden público. Esta perspectiva del derecho
penal con una actividad preconciliatoria ministerial importa un
cambio en esta rama del derecho en su acepción tradicional, que se
identifica como un modo
de control social formal de reacción, por la de derecho penal
mínimo que lleva la aplicación del derecho penal al mínimo de
conductas transgresoras y que reconoce que el ius puniendi no es
el único medio de control social ni un singular instrumento para la
protección de los intereses personales, y sobre esa base deben
acudirse a medios alternos para la solución de conflictos y dejar
para el final al derecho penal, dada la gravedad del control que por
medio de esta rama del derecho se ejerce y que, por lo mismo, no
es posible utilizarlo frente a todas las situaciones, por ello debe ser
la ultima ratio de la política social del Estado para la protección de
los bienes jurídicos más importantes frente a los ataques más
graves que puedan sufrir. La intervención del derecho penal en la
vida social debe reducirse a lo mínimo posible (minimización de la
respuesta jurídica violenta frente al delito), constituyéndose así, el
llamado principio de subsidiariedad penal, esto es, el último recurso
a utilizar a falta de otros menos lesivos.
b) de apoyo, de estímulo o fomento a la actividad de los
individuos o grupos sociales.

Para reducir la desigualdad, satisfacer las necesidades

primarias fundamentales y permitir el acceso a servicios
básicos o estimular la generación de empleos, el Estado
utiliza las políticas fiscal y económica. Aquí también se
encuentran todas las leyes de desarrollo: pesca,
agricultura, actividad agropecuaria, ganadería y de hecho
estas tienen un régimen fiscal especial, porque establece
subsidios de apoyo o descuento. Por otra parte, también
encontramos leyes administrativas que regulan los
apoyos para investigación, ciencia, tecnología, así como
para el fomento a las micro, pequeñas y medianas
empresas, así como actividades de fomento y ayuda a
los grupos sociales más vulnerables.
c) de prestación de servicios públicos.
 
Estas atribuciones implican que el Estado y los particulares lleven a
cabo la prestación de servicios públicos tales como educación,
salud, vivienda, etc.
 
Los grados de participación varían de servicio en servicio, así como
de un país a otro por ejemplo en materia de salud Canadá tiene un
sistema muy simple pero también muy eficiente, el esquema de
seguridad social es normativo por lo que los asegurados pueden
acudir a cualquier clínica particular que le factura al Estado, de
acuerdo con un tabulador que regula el paso de sus servicios.
 
La forma más enérgica de intervención del Estado es aquella en la
que éste excluye a los particulares de la actividad y la asume de
manera exclusiva. En México, hoy en día este tipo de actividades
son llamadas estratégicas.
 Acuñación de moneda.
 Emisión de billetes.
 Correos.
 Telégrafos.
 Radiotelegrafía.
 Minerales radioactivos y generación de energía nuclear.
 Planeación y control del sistema eléctrico nacional.
 Etc.
Las funciones del Estado.
 
Mediante el ejercicio de las atribuciones contenidas en la Constitución, el
Estado lleva a cabo las funciones, ejecutivas, legislativas y judicial.
 
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
 
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto
en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
 
Con el ejercicio de estas funciones se agota totalmente la actividad del
Estado y para el ejercicio de las mismas el Estado crea el órgano
correspondiente, normalmente el nombre del órgano identifica la función que
realiza. Estos órganos son creados por la Constitución y en la misma se les
determina su competencia, por esos se llaman órganos primarios
constitucionales.
El órgano ejecutivo realiza una función administrativa que se
concreta en el acto administrativo; el órgano legislativo
normalmente realiza la función legislativa, creando una norma o ley,
mientras que el órgano judicial lleva a cabo una función
jurisdiccional de solución de controversias mediante sentencias,
laudos, ejecutorias, etc.

La función legislativa desde el punto de vista de su naturaleza

intrínseca, es crear situaciones jurídicas generales, abstractas,
obligatorias y permanentes, llamadas norma, ley, regla, etc, y es
llevada a cabo por el Congreso de la Unión. La función
preponderante del Congreso es la legislativa y por excepción
realiza una función diversa a su naturaleza por razones de orden
político, de control y colaboración. La ley está sujeta a los principios
de:
a) Legalidad.
b) Primacía de la ley, y
c) De autoridad formal de la ley.
La función ejecutiva se realiza por medio del órgano
encabezado por el Presidente de la República, titular del
órgano ejecutivo que realiza por medio de sus órganos
secundarios, la llamada administración pública. Esta función
ejecutiva o administrativa consiste en crear situaciones
jurídicas concretas e individuales como medio de aplicación y
ejecución de la ley, incluso es su primer mandato, de
conformidad con el artículo 89 fracción I de la Constitución.

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son

las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de

la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia.
La facultad reglamentaria del Presidente de la República ha sido reconocida a
través de la jurisprudencia P./J. 79/2009, sustentada por el Pleno de la SCJN,
visible en el tomo XXX, agosto de 2009, novena época, página 1067, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto:
 
FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS
PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente
que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de
que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de
las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las
previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas
por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el
punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el
Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales
y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos
razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del
Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por
definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que
reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos
alcances se encuentran acotados por la misma Ley.
Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la
República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad,
del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva
de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el
reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las
leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la
delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular.
El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido
de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que
encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder
Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera
administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el
orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas,
amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta
consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe
materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede
desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta
atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida
en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los
ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el
órgano legislativo en cita.
Lo anterior implica proveer en la esfera administrativa a la
exacta aplicación de las leyes, lo que por regla general se
realiza a partir de los reglamentos expedidos por el Presidente
de la República.
 
Por último, la función judicial que recibe su denominación de
la función jurisdiccional que realiza tiene como objeto la
aplicación y ejecución de las leyes cuando en casos
particulares haya controversias, disputa o diferencias,
buscando restablecer el derecho o resarcir el estatus previo al
conflicto, no solamente puede resolver conflicto entre
particulares, sino también entre órganos estatales y entre
éstos y los particulares.
 
En relación a las funciones del Estado podemos afirmar que
se aprecian desde dos ámbitos el formal y el material.
El formal consiste en el tipo de órgano que realiza la función
que le es asignada por la Constitución y las leyes
secundarias;

La función material es la materia propia que desarrolla el

órgano del Estado.

Esto es, mientras la función formal se refiere al órgano del

Estado, la función material se refiere a la actividad que
desempeña el órgano del Estado.
4.2 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
 
4.2.1 CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
 
Para Serra Rojas la administración pública es una entidad
constituida por los diversos órganos del poder ejecutivo
federal, que tiene por finalidad realizar las tareas sociales,
permanentes y eficaces de interés general, que la
Constitución y las leyes administrativas señalan al Estado
para dar satisfacción a las necesidades generales de una
Nación.
 
Rafael Martínez Morales refiere que existen dos puntos de
vista para el estudio de la administración pública.
El orgánico, de acuerdo con este criterio el objeto de la
administración lo conforma los entes que dependen del poder
ejecutivo; ya sea que tal vinculación sea real o formal
(secretarías, órganos descentralizados, comisiones,
empresas públicas, etc.).
 
El dinámico o funcional, según este punto de vista, la materia
de la ciencia de la administración está constituida por
aquellas acciones del poder público, cuya naturaleza sea
materialmente administrativa.
4.2.2. ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Artículo 1o. La presente Ley establece las bases de organización

de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
 
La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de
Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los
Órganos Reguladores Coordinados integran la Administración
Pública Centralizada.
 
Los organismos descentralizados, las empresas de participación
estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos,
componen la administración pública paraestatal.
Artículo 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el
despacho de los negocios del orden administrativo
encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las
siguientes dependencias de la Administración Pública
Centralizada:
 
I. Secretarías de Estado;
 
II. Consejería Jurídica, y
 
III. Órganos Reguladores Coordinados en Materia
Energética a que hace referencia el artículo 28, párrafo
octavo, de la Constitución.
Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden
administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con
las siguientes dependencias:
 
Secretaría de Gobernación;
 
Secretaría de Relaciones Exteriores;
 
Secretaría de la Defensa Nacional;
 
Secretaría de Marina;
 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
 
Secretaría de Desarrollo Social;
 
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
 
Secretaría de Energía;
 
Secretaría de Economía;
 
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación;
 
Secretaría de Comunicaciones y Transportes;
 
Secretaría de la Función Pública;
 
Secretaría de Educación Pública;
 
Secretaría de Salud;
 
Secretaría del Trabajo y Previsión Social;
 
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano;
Secretaría de Cultura;
 
Secretaría de Turismo, y
 
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
4.2.3. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
 
Miguel Acosta refiere que la organización administrativa es el
modo en que se estructuran y ordenan las diversas unidades
administrativas que dependen del Poder Ejecutivo, directa o
indirectamente, a través de relaciones de jerarquía y
dependencia, para lograr una unidad de acción, de dirección
y de ejecución, en la actividad de la propia administración,
encaminada a la consecución de los fines del Estado.
 
La organización administrativa surge de la necesidad de
establecer y ordenar de manera coordinada a los órganos
que componen la administración pública con el propósito de
alcanzar una operatividad adecuada a sus finalidades y al
ejercicio de la actividad administrativa.
 Toda organización administrativa que sea realmente adecuada y
eficaz debe ofrecer las siguientes características.

 Unidad, lo que implica un claro sentido de coherencia.

 Uniformidad, la cual consiste en que la organización que se
haya adoptado no debe ofrecer variantes muy significativas.
 Singularidad, a efecto de que las organizaciones deban tener
vida propia.
 Responsabilidad, lo que significa que cada organización y
cada componente de ella, deben dar cuenta del debido
cumplimiento de su misión.
 Subordinación, pues cada organización o unidad
administrativa se integran dentro del concepto más amplio del
Estado.
 Progresiva, ya que la organización administrativa debe ir
adelante o al menos simultáneamente con las necesidades
que van apareciendo y deben satisfacerse.
4.3 La función pública.
 
4.3.1 Naturaleza jurídica.
 
La actividad del estado no parece tener más límites que los que el
propio estado se impone, por lo cual crea y extingue los entes
administrativos que considera necesarios para el cumplimiento de sus
fines.

La función pública, realizada por los trabajadores al servicio del estado,

aun cuando se encuentra vinculada con la actividad pública de éste, no
debe confundirse con ella, ya que la primera está referida a la capacidad
de acción que guarda todo trabajador del estado en cuanto tal, y la
segunda está identificada con todas las acciones a cargo del estado. La
capacidad de acción, llamada función pública, implica una relación
laboral entre el estado y el servidor.

En resumen, la función pública la constituyen las tareas burocráticas, las

cuales implican una relación laboral.
 Para algunos tratadistas, la función pública está caracterizada por ciertas
notas que pueden ser comprendidas en los conceptos siguientes:

 La profesionalidad: la cual consiste en el hecho de que los individuos

investidos como servidores públicos hacen de la función pública su
actividad económica cotidiana.
 La continuidad: que es la no interrupción requerida para generar los
derechos que le son propios a todo servidor público, por ejemplo, la
inamovilidad, después de seis meses de trabajo ininterrumpido y el
derecho a la jubilación, una vez cumplidos los años de servicios
necesarios.
 La carrera administrativa: que radica en la voluntad natural de mejorar,
por parte del servidor público, su situación dentro de la administración
pública, escalando cargos de mayor responsabilidad, así como la de
alcanzar mejores satisfactores (entre ellos el salario o sueldo).
 La existencia de un contrato; en cuya virtud, una vez aceptado el
nombramiento, tanto el estado como el servidor público asumen una
serie de derechos y obligaciones que son correlativos.
La pluralidad de regímenes que caracteriza al desempeño de la función
pública así como la polémica doctrinaria existente acerca de la rama del
sistema jurídico moderno a la cual pertenece el llamado derecho burocrático,
impiden a su vez determinar con claridad la naturaleza jurídica del acto que
establece la relación (laboral o no) entre el estado y los servidores públicos.

TEORÍAS CIVILISTAS: herederas de un añejo concepto, consistente en que

la prestación de un trabajo asalariado tiene su origen en la libre
manifestación de voluntad por parte del prestador y prestatario (trabajador y
patrón), los que en igualdad de circunstancias convienen las condiciones en
las que será desempeñado el servicio, estas teorías sostienen que a partir
de un acto de naturaleza contractual, el estado obtiene la fuerza de trabajo
necesaria para cumplir con las atribuciones que posee. La interpretación que
caracteriza a estas teorías ha sido descartada de manera rotunda en
México, a partir de la promulgación de la constitución de 1917, la cual
estableció los derechos mínimos para los trabajadores en general y limitó la
posibilidad de negociación de las condiciones de la prestación del servicio
en virtud de un contrato, ya que ellos indudablemente era contraproducente
para quienes no contaban con más patrimonio que su fuerza de trabajo.
Por lo que respecta al individuo que específicamente pone su fuerza de trabajo
al servicio del estado, pasaron más de 40 años para que la constitución lo
protegiera. Fue en 1960 cuando el constituyente permanente adiciona el
apartado B al artículo 123. En este caso, el nombramiento es el instrumento
legal que cotidianamente fundamenta la relación, y aunque presupone la
aceptación del futuro servidor público de esta declaración unilateral del estado,
ello no implica que el acto pueda ser encuadrado dentro de un esquema
civilista, en el cual se da en teoría una igualdad de derechos entre las partes,
hecho que en el caso de la función pública no se presenta, debido a la
prevalencia jurídica del estado, tanto en lo que se refiere al acto como en lo
concerniente a la relación laboral derivada de él.

TEORÍA DEL ACTO UNILATERAL DEL ESTADO. Aun cuando el

nombramiento es el resultado de una manifestación unilateral de la voluntad
del estado, destinada a designar como servidor público a un individuo, ello n
implica, salvo las excepciones contenidas en el artículo 5 constitucional, la
obligatoriedad por parte del mismo individuo de desempeñarse como tal y
someterse al régimen jurídico correspondiente. Para que esto suceda debe de
contarse con la libre aceptación por parte del designado, la que una vez
expresada surtirá los efectos que marca la ley respecto de las facultades que
le son conferidas para su cargo, así como en lo que se refiere a los derechos y
las obligaciones laborales asumidos frente al estado.
TESIS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO: Algunos tratadistas sostienen
que la función pública implica un contrato de naturaleza administrativa
celebrado con el particular que decide desempeñarse como servidor
público. Para formular esta tesis, recordemos que los contratos
administrativos atienden a un interés público y están sujetos a un régimen
de derecho público, en tanto que en los de derecho privado, el estado
concurre a contratar como particular, es decir, desprovisto de su carácter
soberano y sometido al derecho común. En México, resulta problemático
plantear así está cuestión, primero, en virtud de la ambigüedad del término
interés público, cuyo concepto puede dar cabida a cualquier actividad
estatal; y además, atendiendo al hecho de que las contrataciones de
servicios, de obras públicas, de adquisiciones y de enajenaciones se
encuentran reglamentada por normas del derecho público. Una vez
expuesto lo anterior, consideramos discutible que una figura jurídica cuyas
aplicaciones está delimitadas por la constitución deba ser utilizada para
analizar la naturaleza de otra (el nombramiento). Quienes aceptan esta
tesis, la de considerar como contrato administrativo al acto formal por la
cual el estado establece la función pública, implícitamente niegan que
exista una relación laboral, ignorando que la legislación vigente en nuestro
país sostiene dicha existencia, además de que en esencia si se da tal
relación laboral.
TEORIA DEL ACTO UNIÓN. Esta teoría explica la naturaleza jurídica del
acto por medio del cual se establece una relación con el estado, y pondera:
a) En primer lugar, la existencia de normas jurídicas previamente creadas
para regular la función pública. b) seguidamente, la decisión libre del
estado y del individuo para iniciar una relación de trabajo, conforme a las
normas referidas, c) la aplicación de dicho orden jurídico al caso concreto.
De ello se infiere la presencia de un acuerdo de voluntades, elemento
fundamental de la existencia de la función pública. Es necesario reconocer
al acto que establece una relación laboral entre el estado y sus
trabajadores, una naturaleza ajena a la tradición civilista o administrativa y
ubicarla, ya sea dentro de una variedad del contrato de trabajo o dentro de
una realidad distinta, y la cual forma parte de una disciplina jurídica
autónoma: el derecho burocrático.

TEORÍA DEL DERECHO VIGENTE. Para esta teoría, la naturaleza jurídica

del acto que nos ocupa la determina la ley misma al regularla. Criterio que
es anticientífico en virtud de que no todo lo plasmado en un texto legal e
correcto, por una parte y, por la otra, porque es una posición formalista, la
cual no puede ser considerada como punto de partida para elaborar un
concepto general aplicable a las realidades que pretende explicar.
El artículo 108 constitucional reputa como servidor público a toda
persona que desempeña un empleo, un cargo o una comisión de
cualquier naturaleza dentro de la administración pública, incluso a
los representantes de elección popular, a los miembros del poder
judicial y a los demás funcionarios y empleados.
 
Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que
alude este Título se reputarán como servidores públicos a los
representantes de elección popular, a los miembros del Poder
Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en
general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en
la Administración Pública Federal, así como a los servidores
públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue
autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones
en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.