UNIVERSIDAD PERUANA LOS

ANDES
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
Escuela Profesional de Derecho

ASIGNATURA
DERECHO
ADMINISTRATIVO Y
CONTENCIOSO
.
Artículo V – Título Preliminar de la Ley 27444
1.El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía
respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo: 2.1 Las disposiciones constitucionales. 2.2
Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional.
2.3 Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente. 2.4 Los Decretos Supremos y demás
normas reglamentarias de otros poderes del Estado. 2.3 Los demás reglamentos del Poder
Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance
institucional o provenientes de los sistemas administrativos. 2.6 Las demás normas
subordinadas a los reglamentos anteriores. 2.7 L a jurisprudencia proveniente de las
autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas.
3. Las fuentes señaladas en los numerales 2.1, 2.8, 2 .9 y 2 .1 0 sirven para interpretar y
delimitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren. I. LAS
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ¿Cómo se manifiestan las reglas del Derecho
Administrativo positivo? ¿Dónde y cómo los ciudadanos, las autoridades y jueces encuentran
las normas vinculantes bajo respaldo coactivo estatal para conducir su labor? La respuesta a
ambas preguntas son las fuentes del Derecho Administrativo. Es cierto que antes que las
fuentes jurídicas, existen las fuerzas materiales del Derecho Administrativo, entendido como
el conjunto de fuerzas extrajurídicas que repercuten sobre el sentido, contenido y
oportunidad de las normas jurídicas: Planes de gobierno/compromisos políticos, movimientos
ideológicos (globalización, reformas sectoriales liberales o de protección de intereses
públicos), necesidades prácticas de una regulación, compromisos internacionales o
influencia internacional (por ejemplo, condiciones para ingresar a la OCDE), opinión pública y
II. LAS NORMAS CONSTITUCIONALES COMO FUENTE DE DERECHO ADMINISTRATIVO
La relación entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional ha sido
objeto de innumerables reflexiones no solo por su proximidad como disciplinas, sino
por su contenido de estudio bastante cercano y de complementariedad necesaria.
Pasadas las épocas, en el que Derecho Administrativo era considerado como un
derecho únicamente al servicio de la Administración, ha sido reconfigurándose a
partir del Estado constitucional de derecho, en lo que se llama, con razón la
constitucionalización del Derecho Administrativo. Es célebre la consideración del
Derecho Administrativo como un Derecho Constitucional concretizado (Fritz 29
Werner, presidente del Tribunal Contencioso Administrativo alemán) para señalar la
instrumentalidad del Derecho Administrativo con respecto al Derecho Constitucional,
al cual se sirve de vía para poder alcanzar su programa constitucional, haciendo, por
ejemplo, efectivas las cláusulas programáticas. También, es bien conocida la
sentencia que “El Derecho Constitucional pasa, el Derecho Administrativo
permanece” (Otto Mayer) para aludir a la continuidad de la acción pública de la
Administración y la intermitencia de la acción constituyente para modelar una carta
constitucional. Más reciente se ha acuñado la frase de “Derecho Administrativo como
Derecho Constitucionalizante” (Meilan Gil), para anunciar que un objetivo central del
Derecho Administrativo contemporáneo que es dotar - continua y sostenidamente—
de realidad a las aspiraciones constitucionales.
III. IV LOS TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES INCORPORADOS AL ORDENAMIENTO
JURÍDICO NACIONAL
Contemporáneamente es imposible afirmar que el Derecho Administrativo sigue siendo solo
una rama de Derecho Público interno, pues recibe cada día más, una decisiva influencia de las
fuentes supranacionales (acuerdos y tratados internacionales) incorporadas al Derecho
nacional. Tal situación deriva, de un lado, de la apertura que las Constituciones hacen a los
principios de Derecho Internacional Público y a determinados textos normativos de Derecho
Internacional de derechos fundamentales y, por el otro, de los procesos de integración
económica y política. Una primera incidencia externa sobre el Derecho Administrativo la
encontraremos en la aplicación directa que las autoridades estatales y jueces realizan
respecto de los alcances y contenidos de los convenios de derechos fundamentales sobre la
actuación de la función administrativa, a la cual le sirve de marco delimitador del quehacer
estatal sobre el individuo (derechos humanos de primera generación, como la libertad o la
propiedad) y a la vez como fundamento para identificar los deberes positivos de actuación para
alcanzar o crear las condiciones necesarias para hacer factible los derechos de segunda y
tercera generación (por ejemplo, salud, trabajo, etc.). La obligación de los organismos
nacionales de aplicar los tratados internacionales incluye que lo hagan conforme a los propios
criterios de los órganos de aplicación. Así, por ejemplo, los derechos fundamentales contenidos
en los tratados internacionales deben ser aplicados de conformidad con las sentencias de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, sus opiniones consultivas y los informes de la
Comisión Interamericana. Luego tenemos como fuente del Derecho Administrativo a los
tratados de integración y de libre comercio (como los TLC, el Pacto Andino, etc.) que sirven
para explicar muchos de los cambios normativos en la regulación administrativa e incluso con
su vigencia se derogan las normas contrarias del Derecho interno.
IV. LOS REGLAMENTOS COMO FUENTE PREDOMINANTE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las normas reglamentarias o simplemente los reglamentos son las declaraciones
unilaterales provenientes de la Administración Pública con efectos normativos
generales y abstractos. A diferencia de los actos administrativos, los reglamentos
poseen una naturaleza normativa y no de aplicación o concreción, poseen una
posición jerárquica predominante a los actos, poseen un nivel de abstracción
respecto a sus destinatarios por lo que no se agota con su aplicación a alguna
situación concreta, y además poseen una fuerza innovadora dentro del sistema
jurídico. Por tanto, la potestad reglamentaria de la Administración participa de las
siguientes notas características: posee fundamento constitucional (por tanto, no es
necesario que cada ley indique al Poder Ejecutivo su competencia para
reglamentarla), es unilateral (por tanto, el Poder Ejecutivo puede emanar un
reglamento sin que nadie se lo solicite o indique), emana de un órgano actuando en
función administrativa, y posee naturaleza normativa (efectos generales e
impersonales). Como bien establece MORELL OCANA, el reglamento “es una norma
jurídica, con valor subordinado a la ley y sobre materias no reservadas a la misma”.
Nótese entonces que hay dos valores importantes para apreciar la 32 corrección
constitucional de un reglamento: su valor subordinado a la ley y que debe ser ejercido
sobre materias no reservadas a ley, esto es “reglamentables”. Por la primera
característica, las normas reglamentarias están sujetas a la primacía de la ley por la
supra ordenación o superioridad jerárquica de esta última, en cuya virtud el
V. LOS PRECEDENTES DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA DE TRIBUNALES Y CONSEJOS
ESPECIALES
En nuestro Derecho Administrativo nacional se ha habilitado a los tribunales o consejos
regidos por leyes especiales, para establecer criterios interpretativos de alcance general y
debidamente publicadas simultáneamente a la resolución de un caso concreto. Estas
decisiones generan precedente administrativo, que agotan la vía administrativa y no pueden
ser anuladas en esa sede. Así tenemos: precedentes vinculantes de los Tribunales de
SERVIR (por ejemplo, Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR-TSC - la prescripción en
el marco de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil), de Contrataciones del Estado (Acuerdo
de Sala Plena N° 04-2017 - competencia del tribunal de contrataciones para conocer
controversias de procedimientos de contratación de Petroperú S.A. y. Acuerdo de Sala Plena
N° 03-2017 - improcedencia de recursos de apelación por extemporaneidad), del Indecopi
(por ejemplo, la Resolución N° 0202-2010/SC2- INDECOPI - considera cobro anticipado de
pensiones de enseñanza, el que se realiza: (i) antes del inicio del mes lectivo cobrado; o, (ii)
durante el mes lectivo y cuando este aún no ha culminado)En todos estos casos, tenemos; la
resolución de un caso administrativo concreto conectado con un argumento útil para futuros
casos, emitidos por tribunales administrativos (por ejemplo, Tribunal Fiscal, Tribunal de
Servir, Tribunal del Indecopi, Tribunal Registral, Tribunal de Contrataciones del Estado, etc.),
establecer criterios interpretativos de alcance general para resolver asuntos con similares
presupuestos de hecho, calificadas expresamente por el propio tribunal previa votación
calificada o unánime de los miembros del órgano y finalmente, su publicación. Con ello se
busca reforzar la seguridad jurídica (previsibilidad), la igualdad entre los
 VI. LAS OPINIONES VINCULANTES DE LA ADMINISTRACIÓN
CONSULTIVA
El artículo comentado también reconoce carácter de fuente de Derecho indirecta a
las interpretaciones que emiten los órganos de la Administración consultiva
debidamente facultadas para absolver consultas de los administrados sobre la
interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente
difundidas. Por ejemplo, están aptas para producir esta fuente de Derecho en sus
respectivas competencias: la SUNAT (tributos), el OSCE (contrataciones estatales),
el MEF (endeudamiento, presupuesto, tesorería, contabilidad), la SBS (seguros,
banca y AFP), la SMV (mercado de valores), el OSINERGMIN (regulación de energía),
y la Dirección General de Caminos y Ferrocarriles 38 (normas técnicas de caminos).
En todos estos casos, la opinión que realiza determinada entidad autorizada por
norma expresa para interpretar a pedido de parte, en la vía administrativa el
sentido, alcance, aplicación o vigencia de normas jurídicas-administrativas y que, al
difundirse, son fuentes jurídicas para los operadores del ordenamiento. No se trata
de una interpretación aplicativa de la norma para resolver un caso específico, sino
un pronunciamiento en abstracto de la normativa misma, ni una norma
interpretativa. Es una opinión abstracta dada a pedido de un administrado que busca
seguridad jurídica, claridad normativa, predictibilidad para los mercados y usuarios,
reducir discrecionalidad de las demás autoridades aplicadores de la normativa.
VII. LA DOCTRINA COMO FUENTE DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Con la denominación de doctrina científica se reconocen a los estudios y
opiniones individuales de los juristas, profesores y autores sobre el sentido,
interpretación, objetivos, reglas de aplicación de los conceptos y categorías del
Derecho Administrativo, con poder de convicción y vinculariedad cuando la
norma positiva la reconoce (por ejemplo, el Código Tributario en materia
tributaria). Cuando el ordenamiento no lo recoge expresamente, califica
únicamente como fuente material del Derecho Administrativo. Las condiciones
para que la doctrina sea fuente material es el predominio de la tesis sustentada
por la doctrina (mejor su es unánime), la estructura lógica de la tesis que se
sustenta la seriedad del jurista (aspecto personal). En cuanto su contenido, la
doctrina puede ser glosas o explicación al derecho existente {lex lata) (por
ejemplo, libro de comentarios a una ley o comentarios jurisprudenciales) o, por
el contrario, propuestas de normativa {lex ferenda) (por ejemplo, Proyecto de
Constitución de Villarán). También puede ser una doctrina general para todo el
público (por ejemplo, libros) o para solucionar un problema específico (opinión
de experto a pedido de parte, árbitros, legisladores). En favor de la doctrina
científica como fuente de Derecho se afirma que provee elementos para
construcción de instituciones administrativas, es importante porque el
legislador se inspira en ella, tiene capacidad de influir a autoridade