Informe Definitivo Auditoria Proceso Adquisicion Bienes Servicios UAE CRA 2018

INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA
A LA GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

DE LA UAE CRA - 2018
31 DE ENERO DE 2019
OBJETIVO
En desarrollo del Objetivo estratégico quinquenal 2016-2020 "Fortalecer la gestión institucional
para enfrentar los retos del sector", y el Proyecto estratégico "Optimizar la gestión administrativa para
apoyar de manera eficiente el logro de las metas institucionales“, se verificó el cumplimiento de la
Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios dentro de la gestión contractual de la UAE-CRA.
ALCANCE
La presente auditoría se realizó a las carpetas físicas que contienen los contratos y la
información relacionada con el proceso de selección que reposa en la página del SECOP, para el
periodo comprendido entre el 1º de enero al 30 de Septiembre de 2018.
CRITERIOS
1.- Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública”.
2.- Ley 590 de 2000 "Por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro,
pequeñas y medianas empresa".
3.- Ley 789 de 2002 “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y
se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”.
4.- Ley 816 de 2003 "Por medio de la cual se apoya a la industria nacional a través de la contratación
pública".
5.- Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia
en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos
Públicos”.
6.- Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública”.
CRITERIOS
7. Decreto Ley 0019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
8. Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector
administrativo de planeación nacional“.
9. Decreto 2412 de 2015 “Por el cual se modifican los artículos 2 y 3 del Decreto 2883 de 2007.”
10. Decreto 4170 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia
Compra Eficiente–, se determinan sus objetivos y estructura”.
11. Resolución UAE CRA 844 de 2016 “Por la cual se deroga la Resolución UAE CRA 079 de 2016 y se
establecen los lineamientos en materia contractual y de nombramiento y remoción de personal, al
interior de la Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable- UAE CRA,
acorde con lo dispuesto por el Decreto 2412 DE 2015”.
12. Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 y versión 4.

SELECCIÓN DE LA MUESTRA
UNIVERSO: 108 CONTRATOS Valor total: $3.685.786.726
Muestra por # de contratos 24%, para un total de 26 contratos
Muestra por valor 33% equivalente a $1.224.958.722
CONTRATOS AUDITADOS
-Contrato N° 01 de 2018 -Contrato N° 02 de 2018 -Contrato N° 14 de 2018

-Contrato N° 104 de 2018 -Contrato N° 105 de 2018
FORTALEZAS
 En los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, fueron
requeridos los exámenes pre ocupacionales de conformidad a la normatividad vigente.
 Los procesos contratados se encuentran publicados en el plan de adquisiciones de la

página del SECOP.
 Las carpetas de los procesos de contratación se encuentran debidamente foliadas.
Del seguimiento realizado a las observaciones a la auditoría vigencia 2016, se atendieron las
siguientes observaciones:
 En el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8 de septiembre de 2017,

le fue retirada la obligación a los supervisores de remitir los documentos en original a
tesorería, para lo cual se enviaría la totalidad de los documentos al Grupo Contratos con el
fin de que reposen en el expediente contractual.
FORTALEZAS
 En el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8/9/2017, se modificó la
obligación del supervisor y la del contratista de entregar conjuntamente los informes,
quedando esta así “OBLIGACIONES DEL SUPERVISOR. Numeral 6. Presentar los informes periódicos
detallados del seguimiento y verificación realizados, donde se dé cuenta de las novedades, avances
y recomendaciones dadas, a fin de realizar el pago al proveedor o contratista.” “Para el pago que
deba efectuarse a los contratistas se observará el siguiente procedimiento: 1. El contratista
elaborará el informe de actividades (en original y copia), anexando la factura según sea el caso del
régimen tributario, el pago del respectivo período de los aportes al Sistema de Seguridad Social en
Salud y Pensiones, así como los parafiscales si a ello hubiere lugar.”
 Se eliminó el requerimiento de solicitar cuenta de cobro del manual de contratación Versión

3 de la UAE-CRA mediante Comité de Desarrollo Administrativo N° 10 del 8/9/2017.
OBSERVACIONES DE LA AUDITORÍA
30
26 26
25
UNIVERSO EXCEPCIÓN
20
15
10
7
5
2
0
En procesos contractuales se estableció cuenta de cobro Las condiciones de los estudios previos difieren del contrato
pese a su supresión en la Ley 962/05 y en el Manual de 8% (ANEXO 2)
Contratación 27% (ANEXO 1)
30
26 26
25
UNIVERSO EXCEPCIONES
20
15
12
10
7
0
Los procesos fueron publicados en la página del SECOP II Informes de actividades suscritos por los contratistas y
de manera extemporánea (ANEXO 3) supervisores de los contratos (ANEXO 4)
47% 27%
30
26
25
UNIVERSO EXCEPCIONES
20
15
10
7
5
2 2
0
Errores de forma en los documentos que componen el Viabilidad del supervisor a las modificaciones del contrato
proceso contractual (ANEXO 5) sin justificar su paralización o afectación grave (ANEXO 6)
27% 100%
OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA
EN PROCESOS CONTRACTUALES SE ESTABLECIÓ CUENTA
DE COBRO PESE A SU SUPRESIÓN EN LA LEY 962/05 Y EN
EL MANUAL DE CONTRATACIÓN
El 27% (7 de 26) de los procesos contractuales revisados, tienen establecido en sus estudios
previos la forma de pago “Cuenta de cobro, si así lo estima la contratista”, la cual difiere de lo
ordenado en la Ley 962 del 2005 en su artículo 18 que señala: “Supresión de las cuentas de cobro.
(…) Para el pago de las obligaciones contractuales contraídas por las entidades públicas, o las privadas
que cumplan funciones públicas o administren recursos públicos, no se requerirá de la presentación de
cuentas de cobro por parte del contratista (…)”, (ver anexo 1).
Si bien disminuyó el porcentaje de la presente observación frente a las auditorías previas, aún se
contempla en algunos procesos de contratación de la entidad, por lo que es necesario eliminar
las cuentas de cobro como forma de pago a los contratistas, teniendo en cuenta que el mismo
fue eliminado por la citada ley y en el Manual de Contratación en sus versiones 3 y 4, de
conformidad a la recomendación emitida por esta Unidad en las vigencias 2016 y 2017.
EN PROCESOS CONTRACTUALES SE ESTABLECIÓ CUENTA
DE COBRO PESE A SU SUPRESIÓN EN LA LEY 962/05 Y EN
EL MANUAL DE CONTRATACIÓN
COMENTARIOS DE LA SUBDIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA:
“Cómo (SIC) bien lo manifiesta la Oficina de Control Interno, en los contratos se estipula en la forma de
pago “Cuenta de cobro, si así lo estima la contratista”, por lo tanto no se está requiriedo (SIC) la
presentación de la misma y por ende no se está contraviniendo lo establecido en la citada norma, es
potestaivo (SIC) del contratista si la radica o no”.
COMENTARIOS DE LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO:
Esta Unidad manifiesta que si bien la redacción del texto no conlleva una condición sine quanon
implícita para el contratista, hay que tener en cuenta que la ley 962 de 2005 lo suprimió y no
tendría la entidad razón alguna para seguir incluyéndolo dentro de la forma de pago y menos
aún dejar al arbitrio del contratista, el cumplimiento de un requisito que ya no existe en la ley ni
en el Manual de Contratación de la entidad.
LAS CONDICIONES SEÑALADAS EN LOS ESTUDIOS PREVIOS
DIFIEREN DE LAS PLASMADAS EN EL CONTRATO
En el 8% (2 de 26) de los procesos auditados, se evidenció que los requisitos exigidos en los
estudios previos difieren de los plasmados en los contratos. El Consejo de Estado se ha
pronunciado sobre el particular en las siguientes sentencias:
 Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C- del 24/7/18 - Acción de Nulidad y

restablecimiento del derecho (25642) que señala “(…) Es por esto que, por la naturaleza misma
del objeto a contratar, los criterios de selección varían en cada proceso y dependen de una
adecuada etapa de planeación que debe efectuar la entidad para adelantar el proceso de licitación
pública o concurso de méritos, es decir, de la realización de unos apropiados estudios previos que
aseguren la consagración de unos criterios de selección que le posibiliten a la entidad la certeza de
que la propuesta a escoger garantizará el desarrollo del objeto contractual materia de la
adjudicación en el proceso de selección (Cfr. artículos 24 numeral 5, apartes b y c; 25 numeral 3 y
ss.; y 26 numerales 1 y 3, entre otros, de la Ley 80 de 1993)”, negrillas fuera de texto;
 Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C- (27315) del 24/4/13, Aplicación del principio
de Planeación “(…) “La planeación se vincula estrechamente con el principio de legalidad, sobre
todo en el procedimiento previo a la formación del contrato (…) (…) los contratos estatales deben
estar debidamente planeados para que el objeto contractual se pueda realizar y finalmente se
pueda satisfacer el interés público que envuelve la prestación de los servicios públicos (…)”, negrillas
fuera de texto; “(…) En este sentido, observamos en la ley de contratación parámetros técnicos,
presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de
referencia que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir con el principio de la
planeación contractual. Se trata de exigencias que deben materializarse con la debida antelación a
la apertura de los procesos de escogencia de contratistas (…)” cita textual del autor “J.O
SANTOFIMIO GAMBOA Aspectos relevantes de la reciente reforma a la Ley 80 de 1993 y su impacto
en los principios rectores de la contratación pública. En Contratación estatal. Estudios sobre la
reforma contractual. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 42-43”.
Así mismo, el Decreto 1082 de 2015 señala en su Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos
previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, (…) y el
contrato. (…)” negrillas fuera de texto. De igual forma, Colombia Compra Eficiente en su parte
precontractual hace énfasis en que: “(…) Las entidades públicas, en virtud del principio de
planeación, están obligadas a la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y
completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar entre muchos
otros aspectos relevantes”, negrillas fuera de texto.
Por lo anterior, es necesario que en los estudios previos de los contratos de prestación de
servicios, se realice una adecuada planeación a fin de que no originen contradicción alguna al
momento de desarrollar el contrato, en la medida que la entidad no debe alterar las condiciones
inicialmente definidas en los estudios previos y cambiarlas en el contrato sin sustento jurídico
alguno y menos aún cuando estos hacen parte integral de los contratos, (ver anexo 2). Esta
observación fue realizada por esta Unidad en los informes de auditoría de las vigencias 2016 y
2017.
LOS PROCESOS FUERON PUBLICADOS EN LA PÁGINA DEL
SECOP II DE MANERA EXTEMPORÁNEA
El 46% (12 de 26) de los procesos de contratación auditados, se encuentran publicados en la

página del SECOP II de manera extemporánea, desatendiendo los términos establecidos en
Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.1.7.1. que señala: ”Publicidad en el SECOP. La Entidad
Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del
Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…)”. Negrillas fuera de
texto, (ver anexo 3).
Por lo anterior y en atención a la normatividad citada, es necesario publicar en la página del

SECOP II, los documentos que hacen parte del proceso contractual dentro de los 3 días siguientes
a su expedición.
LOS PROCESOS FUERON PUBLICADOS EN LA PÁGINA DEL
SECOP II DE MANERA EXTEMPORÁNEA
COMENTARIOS DE LA SUBDIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA:
“Respecto de ésta observación, se aclara que es un asunto ajeno a la Entidad debido a que el SECOP II
ha presentado inconsistencias operativas que no son del resorte de la Comisión y han afectado los
procesos de publicación (SIC)”.
COMENTARIOS DE LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO:
El Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.1.7.1. señala un término para publicar los
documentos que hacen parte del proceso. Sin embargo y teniendo en cuenta lo manifestado por
la Subdirección Administrativa y Financiera de los problemas técnicos que presenta la página del
SECOP II, es necesario dejar evidencia de los mismos al momento de su publicación; lo anterior
con el fin de contar con un respaldo probatorio ante la obligatoriedad de dar cumplimiento a la
citada normatividad.
INFORMES DE ACTIVIDADES SUSCRITOS POR LOS
SUPERVISORES Y POR LOS CONTRATISTAS
En el 27% (7 de 26) de los procesos contractuales revisados, se evidenció que los informes de
actividades se encuentra suscritos tanto por el contratista como por el supervisor del contrato,
pese a lo ordenado por el Manual de Contratación versión 3 de fecha 8/9/17, que señala:
“Supervisión o interventoría. (…) a. El supervisor (previa presentación del informe de actividades del
contratista, (…) elaborará el Informe de seguimiento técnico, (…) del contrato (…)”; Procedimiento para
el Pago a Contratistas: (…) 1.-. El contratista elaborará el informe de actividades. 2.-. El supervisor del
contrato previa revisión del informe de actividades y del pago del respectivo período de los aportes al
Sistema de Seguridad Social (…), emitirá el certificado de cumplimiento (…).” negrillas fuera de texto,
(ver anexo 4).
Por lo anterior, es necesario que se observe el Manual de Contratación de la UAE CRA, en el que
se indica que los informes de actividades únicamente sean suscritos por los contratistas y no por
los supervisores, para lo cual es conveniente adecuar el formato GBS-FOR30 “Informe de
seguimiento Técnico Administrativo y Financiero Supervisión e Interventoría”, a lo exigido en el
Manual de Contratación de la UAE CRA. Cabe resaltar que esta recomendación se realizó en las
auditorías de las vigencias 2016 y 2017.
ERRORES DE FORMA EN LOS DOCUMENTOS QUE
COMPONEN EL PROCESO CONTRACTUAL
En el 27% (7 de 26) de los documentos que hacen parte del proceso contractual, se evidenciaron
errores de forma consignados en los informes de actividades y aprobación de pólizas, los cuales
se encuentran relacionados con la denominación de código y grado de los funcionarios
competentes; en las fechas de aprobación de las pólizas, así como en las fechas de expedición de
los registros presupuestales, (ver anexo 5).
Por lo anterior, se recomienda a los supervisores de los contratos hacer una revisión cuidadosa
de los informes de actividades entregadas por los contratistas y las aprobaciones de pólizas que
efectúa el área de contratos, a fin de registrar información fidedigna en los documentos que
conforman el expediente y que son la base para la toma de decisiones de la gestión contractual
de la entidad.
VIABILIDAD DEL SUPERVISOR A LAS MODIFICACIONES DEL
CONTRATO SIN JUSTIFICAR SU PARALIZACIÓN O
AFECTACIÓN GRAVE
En el 100% (2 de 2) de las modificaciones contractuales verificadas en la muestra, se evidenció
que en las justificaciones técnicas emitidas por los supervisores de los contratos, no describieron
las circunstancias que originaron una posible paralización o afectación grave del contrato, como
así lo ordena la ley 80 de 1993 en su artículo 14, que señala: “DE LOS MEDIOS QUE PUEDEN
UTILIZAR LAS ENTIDADES ESTATALES PARA EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL. (…) En
consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios
públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán, (…) introducir
modificaciones a lo contratado (…)”. Negrillas fuera de texto, (ver anexo 6).
Por su parte, el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8 de septiembre de

2017 establece lo siguiente: “MODIFICACIONES, PRÓRROGAS, ADICIONES (…). “PROCEDENCIA: Con el
fin de evitar la paralización o la afectación grave del servicio público, la CRA podrá (…), introducir
modificaciones, prórrogas, adiciones (…)”. Negrillas fuera de texto.
VIABILIDAD DEL SUPERVISOR A LAS MODIFICACIONES DEL
CONTRATO SIN JUSTIFICAR SU PARALIZACIÓN O
AFECTACIÓN GRAVE
Igualmente, la Sentencia C-300 del 25/4/12, emitida por la Corte Constitucional, que señala: “(…)
2.6.4 Ahora bien, como se indicó en ese concepto, el que la mutabilidad de los contratos estatales sea
posible no significa que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o de la entidad
contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe ser excepcional en virtud de los
principios de planeación y seguridad jurídica. Por ello la Corte concuerda con la Sala de Consulta y
Servicio Civil en que la modificación debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley,
sustentada y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal”.
Negrillas fuera de texto.
Por lo anterior, es necesario observar la ley 80 de 1993 y el Manual de Contratación de la Entidad
en los que se indica palmariamente que las modificaciones introducidas en los contratos, deben
obedecer estrictamente a circunstancias que originen una posible paralización o afectación grave
del contrato, la cual debe estar justificada y probada, en virtud de los principios de planeación y
seguridad jurídica y de asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación del servicio.
OPORTUNIDAD DE MEJORA
MANUAL DE CONTRATACIÓN DE LA UAE CRA
En el Manual de Contratación de la UAE CRA versiones 3 y 4 se evidenció que la supervisión del

contrato podría ser delegada tanto por el ordenador del gasto como por quien tenga la
competencia de acuerdo a los estudios previos así: Manual de Contratación de la UAE CRA
versión 3 señala lo siguiente: “Supervisión o interventoría. Obligaciones Numeral 28. En el evento en
que haya ausencias o cambio temporales o definitivos de los interventores o supervisores, será el
Ordenador del Gasto correspondiente, el responsable de realizar el cambio será quien tenga la
competencia para el efecto de acuerdo a lo previsto en los estudios previos”. Negrillas fuera de
texto.
Sin embargo, la redacción del citado numeral no permite evidenciar con exactitud además del
ordenador del gasto quién es el otro funcionario que ostentaría dicha competencia para
delegar la supervisión del contrato en el evento de posibles ausencias temporales o definitivas,
razón por la cual esta Unidad recomienda revisar la redacción del texto y si es del caso
ajustarlo.
LA CERTIFICACIÓN DE INEXISTENCIA DE PERSONAL TIENE
FECHA POSTERIOR A LOS ESTUDIOS PREVIOS
Las certificaciones de inexistencia de personal suficiente, para llevar a cabo el proceso de

contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, tienen fecha
posterior a la emisión de los estudios previos, pese a que lo primero que la entidad debe
certificar es la inexistencia de personal en la planta que pueda desarrollar la actividad o
servicio que se requiere contratar.
Por lo anterior, se recomienda emitir las certificaciones de inexistencia de personal suficiente

con antelación o de consuno con los estudios previos, en aras de dar cabal cumplimiento al
requisito indicado por el Decreto 2209 de 1998 artículo 1.
RADICACIÓN DE DOCUMENTOS QUE HACEN PARTE DEL
PROCESO CONTRACTUAL EN EL SISTEMA DE GESTIÓN
DOCUMENTAL ORFEO
Esta Unidad recomienda radicar en el sistema de Gestión Documental ORFEO, las aprobaciones
de las garantías únicas de cumplimiento, las prórrogas y las adiciones de los contratos que
suscriba la entidad; lo anterior, con el fin de conservar la trazabilidad de las actuaciones
contractuales al interior de la entidad.
RIESGOS DE GESTIÓN DEL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE
BIENES Y SERVICIOS
Dentro del riesgo “Que se presente una inadecuada supervisión de los contratos en sus condiciones
técnicas, jurídicas, administrativas, económicas, financieras y contables” se tiene como control de
mitigación “Capacitaciones en supervisión de contratos, Revisión aleatoria de los informes de
supervisión”. En opinión de esta unidad se debe incluir adicionalmente como control de
mitigación, el nombramiento de personal para el rol de supervisor del contrato, de personas
idóneas que cuenten con la experiencia y el conocimiento técnico requerido para vigilar el
desarrollo y cumplimiento del contrato.
Lo anterior, teniendo en cuenta que no solo son suficientes las capacitaciones y las revisiones
aleatorias de los informes, sino que además se requiere que los funcionarios que se
desempeñen en este rol, cuenten de los conocimientos técnicos necesarios para verificar el
cumplimiento del objeto contratado, y que en caso de ser necesario, se ejecuten las acciones a
que haya lugar en pro de evitar posibles incumplimientos del contrato y/o un posible
detrimento patrimonial.
MODIFICACIÓN FORMATO GBS-FOR10
Dentro del contrato N° 40 de 2018, se evidenció el diligenciamiento de la terminación

bilateral en el formato de liquidación de contratos denominado GBS-FOR10- V01, por lo cual
y en opinión de esta Unidad, se recomienda gestionar en el Sistema de Gestión de la Galidad
de la entidad, la implementación de un formato diseñado para la terminación bilateral de los
contratos.
Página web: www.cra.gov.co
Twitter: @cracolombia
YouTube: cracolombia
Facebook: Comisión de Regulación CRA
Correo electrónico: correo@cra.gov.co
PBX: (1) 4873820 Línea Nacional: 018000517565

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INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA

A LA GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

12. Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 y versión 4.

-Contrato N° 01 de 2018 -Contrato N° 02 de 2018 -Contrato N° 14 de 2018

 Los procesos contratados se encuentran publicados en el plan de adquisiciones de la

 Las carpetas de los procesos de contratación se encuentran debidamente foliadas.

 En el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8 de septiembre de 2017,

 Se eliminó el requerimiento de solicitar cuenta de cobro del manual de contratación Versión

COMENTARIOS DE LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO:

 Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C- del 24/7/18 - Acción de Nulidad y

El 46% (12 de 26) de los procesos de contratación auditados, se encuentran publicados en la

Por lo anterior y en atención a la normatividad citada, es necesario publicar en la página del

COMENTARIOS DE LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO:

Por su parte, el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8 de septiembre de

En el Manual de Contratación de la UAE CRA versiones 3 y 4 se evidenció que la supervisión del

Las certificaciones de inexistencia de personal suficiente, para llevar a cabo el proceso de

Por lo anterior, se recomienda emitir las certificaciones de inexistencia de personal suficiente

Dentro del contrato N° 40 de 2018, se evidenció el diligenciamiento de la terminación

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