INTRODUCCIÓ

N constatación sobre cómo a lo largo

el articulo present mirada a la de estos años, mientras a nivel de
vinculación entre ZEE y OT, y su leyes y políticas ambos
situación instrumentos se encuentran
actual (en medio del tremendo entrampados y
desorden normativo y de visiones avanzan muy lentamente
contrapuestas del Estado);

LOGRAR desarrollo espacialmente equilibrado

y ambientalmente sostenible

la
Política 34 del Acuerdo Nacional sobre Ordenamiento y Gestión
Territorial, que adecuadamente entiende que «la tarea
(ordenar el
territorio) y el método (gestionar dicho ordenamiento de
manera
racional)»7, son procesos simultáneos que se retroalimentan y
se
adecúan mutuamente.
a Zonificación Ecológica y Económica-ZEE, es un proceso
dinámico y flexible para la identificación de diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio
determinado, basado en la evaluación de sus
potencialidades y limitaciones con criterios físicos,
biológicos, sociales, económicos y culturales.
 Ordenamiento territorial: entre el entrampamiento
normativo y la reterritorialización del capital

espacio articulado por las relaciones arta Europea de Ordenación del

sociales, económicas, políticas y culturales de las personas Territorio

espacio una construcción social que cambia en el tiempo «una disciplina científic
una
construcción de distintas políticas públicas que,
expresan intereses diversos. cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio
El ordenamiento territorial, en esta
lógica, debe ser el proceso e instrumento democrático que
permita
regular, política y técnicamente, dicho proceso.
En ese contexto, el Instituto de Investigación
de la Amazonía Peruana (IIAP), en el marco del Tratado de
Cooperación Amazónica, elaboró un manual de Zonificació
Ecológica Económica (ZEE

instrumento de ordenación
territorial

política de Estado

un instrumento de
planificación que integra las políticas económicas, sociales,
culturales y ambientales con una visión del territorio
Un instrumento que debiar permitir orientar la ocupación
y el uso más adecuado del territorio

problematica
Las desigualdades sociales, la precariedad de la
institucionalidad
–en particular en las zonas rurales–, la degradación de los
suelos,
las grandes brechas entre territorios y el crecimiento
desordenado
de los espacios urbanos
 La ZEE y el OT: un marco normativo plagado de
confusiones y desencuentros, y un avance limitado

En ese
dos reformas institucionales:
marco se retomaron y se empezaron a desarrollar conceptual y
primero la descentralización y
políticamente, aunque de manera parcial y muy desordenada,
segundo la creación del
los instrumentos de planificación del uso y gestión del
Ministerio del Ambiente
territorio,
(MINAM),
donde destacó desde un primer momento la ZEE

El antecedente más inmediato sobre uso y
gestión del
territorio lo encontramos en la ley n°
26281, Ley Orgánica para
el Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales
Dicha norma
menciona por primera vez la ZEE, otorgándole
importancia
dentro del proceso de OT para evitar conflictos por
superposición
de títulos y usos inapropiados del suelo
 Ley sobre Conservación y
Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, que
articula conservación y protección ambiental a OT

El año 2001 se conformó la

Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental,
encargándole el proyecto de reglamento sobre ZEE

el año 2004, establece que la ZEE «es un proceso

dinámico y flexible para la identificación de diferentes
alternativas
de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la
evaluación de sus potencialidades y limitaciones, con criterios
físicos, biológicos, sociales, económicos y de cultura

Decreto Supremo n° 087-2004-PCM.

El reglmaento establece que la ZEE debe ser aprobada y que es
de uso obligatorio como
instrumento de planificación y gestión del territorio
la confusión
es grande: si es un diagnóstico, no hay qué monitorear porque
no
contempla acciones y si la ZEE debe usarse obligatoriamente es
porque identifica usos definidos de un territorio, y no
posibilidades,
tal como lo establece la norma
El desarrollo de las políticas de OT estuvo entonces marcado
por estos intereses pero también por las inevitables tensiones
resultantes del carácter primario exportador del modelo
impulsado

el proceso y el propio instrumento de la ZEE

están jalonados por una pretensión simultánea entre el
diagnóstico
y la planificación y regulación, habiéndose convertido en
condición
previa para la formulación de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT)
Además, no hay que olvidar que distintas políticas con
incidencia territorial destinadas a planificar, regular u
«ordenar»
el territorio, desde diferentes sectores, han contribuido
también a
generar confusión

cuatro campos: (i) el

impacto de las industrias extractivas; (ii) los cambios en la tierra
agrícola; (iii) los avances de la urbanización y la integración vial;
y
(iv) el impacto de los procesos de integración sudamericana.
a. El impacto de las industrias extractivas en el territorio
Somos un país megadiverso con potencialidades para
desarrollar

el caso de las concesiones petroleras, 64 bloques de

hidrocarburos incluyen más del 70% de la Amazonía, 11
bloques
involucran áreas protegidas, 17 a reservas de pueblos indígenas
en
aislamiento voluntario y 58 se instalan en tierras donde los
pueblos
indígenas poseen títulos de propiedad18
 El proceso de formalización
impulsado por el Gobierno desde el 2012
el caso de las concesiones petroleras, 64 bloques de lamentablemente apenas
hidrocarburos incluyen más del 70% de la Amazonía, 11 avanza, pues como señala la Defensoría
bloques del Pueblo, hasta abril
involucran áreas protegidas, 17 a reservas de pueblos indígenas del 2014 solo 16 de las 58 835
en declaraciones de compromisos que
aislamiento voluntario y 58 se instalan en tierras donde los se encontraban vigentes en el Registro
pueblos Nacional de Declaración
indígenas poseen títulos de propiedad18 de Compromisos del MEM acreditaron el
cumplimiento de la
autorización de inicio/reinicio de
Así, en octubre del 2015 se reportaron 211 conflictos, de los actividades de exploración,
cuales el 68.7% son de carácter socioambiental en zonas explotación y/o beneficio de minerales,
mineras último paso del proceso
o petroleras19. Dicha conflictividad da cuenta de los límites del de formalización,
modelo extractivista tanto como de la ausencia de una
verdadera
gobernanza de los recursos naturales
 b. Los cambios en la tierra agrícola y la agroexportación

El censo agrario del 2012 refleja los importantes cambios que se han producido en el territorio
agropecuario, destacando el
aumento creciente de la fragmentación de la tierra y el minifundio

Sobre la concentración de tierras, la mayor aglutinación se

produce en la costa peruana por la presencia de las empresas todas esas dinámicas impactan en el
azucareras y por los nuevos proyectos de irrigación promovidos territorio, así como también lo hacen las obras
por el Estado, mientras que en segundo lugar está la Selva, de irrigación, las
donde que generan grandes cambios en las ciudades
las áreas de concentración se articulan alrededor de los cercanas y distintos
proyectos procesos demográfico
de palma aceitera y piñón para biocombustible.
 c. La urbanización y la integración vial

En el Perú, según cifras del último censo del Instituto

Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el 2007, de los
27
En conclusión, es indudable que
412 857 habitantes, el 76% es urbano y el 24% rural. Sin
nuestra logística e infraes
embargo,
tructura
si utilizamos el concepto de «ciudad»22 propuesto por el Banco
comunicativa están relacionadas con
»22
el sistema de ciu
Mundial, tenemos que en el Perú el 40% de sus habitantes aún
dades,
viven en condiciones de ruralidad
con una clara centralidad en la
Metrópoli y en las ciudades
intermedias

Al respecto, también es importante señalar que en el Perú,

ocho
años atrás (2007), solo existían 20 ciudades que superaban los
100 mil habitantes, las cuales compartían una característica en
común: su cercanía a la red vial nacional.
 d. El proceso de integración suramericana
y su impacto territorial

Territorio como como «subespacios»

interrelacionados, articulados y superpuestos dentro de un
sistema
espacial global que, al articularse en grandes bloques,
compuestos
por un mosaico de territorios con intereses y tensiones
diversas,
crean subsistemas regionales.

En el país nos encontramos en medio de dos

proyectos territoriales: uno pensado en relación con Estados
Unidos, que privilegia el espacio del Pacífico, y otro de conexión
continental interoceánica, del Atlántico al Pacífico, en
articulación
con un bloque emergente de la economía mundial, el Asia24
Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA),
que busca potenciar la articulación del territorio suramericano,
logrando un flujo entre el Pacífico y el Atlántico, priorizando las
relaciones entre Suramérica y Asia.
 4. A manera de conclusión

no obstante los diversos y

desarticulados instrumentos contemplados por una normativa
profusa y fuertemente sectorializada. En esa dinámica, agudizada
tanto por la presión de diversos sectores vinculados a la minería y
los hidrocarburos , ante ello el país ha perdido tiempo valioso.

para tener en los gobiernos regionales y locales

un instrumento de planificación territorial a la brevedad,

compartiendo la recomendación de distintos especialistas25, En los casos en que se ha avanzado

consideramos indispensable transformar la ZEE y los distintos en ese camino,
estudios contemplados en el marco normativo actual en la información producida debe servir
insumos como insumo, mientras que
complementarios mas no en requisitos previos para una en los otros casos, el POT se debe
política de basar en diagnósticos territoriales
ordenamiento. rápidos.
se debe ordenar el confuso y profuso
marco normativo vigente, precisando los alcances y límites
de los distintos instrumentos en relación al desarrollo de las
actividades económicas, delimitando exactamente las rectorías
que
corresponden a los distintos sectores nacionales y ligando estas
a un marco adecuado de gobernanza de los recursos naturales,
pero también a la indispensable articulación y coordinación
intergubernamental en materias tan sensibles como las
concesiones
mineras e hidrocarburíferas
 La Política 34

(i) el establecimiento de un sistema nacional

de ordenamiento y gestión territorial que permita armonizar (iv) la instalación
instrumentos técnicos, normativos, coordinar las políticas de un sistema de información territorial
nacionales, sectoriales, los planes regionales y locales de integral articulado desde
desarrollo las entidades públicas y accesible a la
concertado y de ordenamiento territorial ciudadanía para obtener
una visión global del territorio, sus
relaciones, conectividad,
(ii) la regulación e funcionalidad y dinámicas, que permita la
impulso de un proceso planificado de ordenamiento territorial adecuada toma de
multiescala, intersectorial, intergubernamental, participativo, decisiones públicas y privadas; entre otros
como una herramienta para la gestión integrada del territorio;
(iii) la consolidación de una división político-administrativa
a partir de la conformación de regiones y la conclusión de la
demarcación de los distritos y provincias del país