ILPES

Instituto Latinoamericano y del Caribe

de Planificación Económica y Social

XI Curso Internacional
REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA
ESTRATÉGICA
Santiago de Chile, 3 al 28 de noviembre del 2003

Sistemas y reformas tributarias en

América Latina

Juan Carlos Gómez Sabaini

 Contexto económico de América Latina
en la última década
• Déficit del sector público y alto endeudamiento
• Escaso financiamiento inflacionario
• Liberalización comercial
• Apertura financiera
• Simplificación sistemas tributarios
• Integración económica
• Descentralización regional
 Evolución de los sistemas tributarios
latinoamericanos en la última década

• Caída en la recaudación arancelaria

• Incremento en los impuestos generales a las ventas
• Estancamiento en la imposición directa
• Aplicación de nuevos tributos heterodoxos
 Efectos de la globalización
• Eliminación de fronteras económicas con efectos
tributarios asociados a ello:
• Pérdida de grados de libertad tanto en la elección
del nivel de tributación, como en la estructura del
sistema tributario preferido por cada país
(degradación fiscal) 
• Esto afecta la tasa media de tributación debido a
la necesidad de bajar las alícuotas nominales de
las bases más elásticas pues hay un límite para
compensar esta pérdida con una mayor
imposición sobre los factores inelásticos
 Más efectos..........
• La limitación a los niveles de imposición puede
afectar el volumen de gastos sociales de los
países
• La efectividad de las medidas tributarias para
mejorar la progresividad del sistema tributario se
verá afectada en la medida en que el capital
financiero y la mano de obra calificada pueden
moverse a países de bajo nivel de imposición
• Esto último afectará más a los países en
desarrollo que a los desarrollados ya que éstos
tienen más opciones para la reubicación de dichos
factores
 Más efectos..........

• En cierta medida se producirá un incentivo para

que los países pequeños se conviertan en áreas de
baja o nula imposición (paraísos fiscales) con los
efectos negativos que ello significa
• El concepto de renta global (salarios, dividendos,
rentas de capital, rentas financieras) se verá
afectado por las dificultades de poder captar las
rentas más elásticas y las originadas en otras
jurisdicciones, privilegiándose la imposición de
tipo cedular
 Más efectos..........
• En materia de principios jurisdiccionales
aplicados en la imposición a la renta se tenderá a
pasar del concepto de residencia (destino) al de
fuente (origen) privilegiándose la neutralidad
nacional
• Esto llevará a la necesidad de fortalecer los
principios en materia de tributación internacional
(competencia tributaria nociva, precios de
transferencia, capitalización débil, etc.)
 Canada
United S tates
B arbados
S t. Vincente
B ras il
La carga tributaria es menor

Presion Impositiva % del PBI, 1985 y 2000

Jam aic a
Nicaragua
Uruguay
de lo necesario...

Chile
B aham as , The
A rgentina
2000

T. y Tobago
B elize
Colom bia
1985

E cuador

Fuente: calculos propios en base a WBI (2001)

Cos ta Ric a
Rep. Dom .
P anam a
B olivia
S t. K itts y N.
M ex ico
P eru
Venez uela, RB
Haiti

0
40

35

30

25

20

15

10
Presión tributaria en países de la OCDE – 1999
 Presión tributaria comparada años 1999/1997
En % del PBI

País Presión Tributaria

Consolidada
E.E.U.U./Canadá 32,6
Europa 39,4
OECD 37,9
América Latina 18,0
Argentina (1) 21,0
Brasil (1) 32,7

Fuente: Elaboración propia en base a IMF WP/00/35.

(1) Incluye los impuestos provinciales y/o estaduales.

Noviembre 2003 10
 Estructura de la imposición - Período 1995/1997
En % del PBI

País Impuesto sobre los ingresos Seguridad Impuestos sobre los consumos
Sociedades Personas Total Social General Selectivo Comercio Total
Físicas Exterior
E.E.U.U./Canadá 3,0 12,3 15,4 6,1 3,7 2,0 0,3 7,0
Europa 2,9 10,6 13,7 10,8 7,3 4,0 0,3 12,4
OECD 3,1 10,8 14,2 9,5 6,6 3,6 0,3 11,4
América Latina 2,3 1,0 3,7 2,5 4,8 2,3 2,6 10,6
Argentina 3,2 1,0 4,2 3,7 8,8 2,4 0,9 12,1
Relaciones
País Ingreso/ Consumo Sociedades/ Pers. Físicas Generales/ Consumo
E.E.U.U./Canadá 2,20 0,24 0,53
Europa 1,10 0,27 0,59
OECD 1,25 0,29 0,58
América Latina 0,35 2,30 0,45
Argentina 0,35 3,20 0,73
Fuente: Elaboración propia en base a IMF WP/00/35

Noviembre 2003 11
Estructura tributaria: OECD y EU
Estructura tributaria: USA y Japón
Carga tributaria sobre el trabajo
 Tendencias en los ingresos tributarios del
gobierno general y el gasto como % del PIB
 Tendencias en los ingresos tributarios del
gobierno general y el gasto como % del PIB
¿Qué pasó en Argentina y en Brasil?

Argentina Brasil

Sostenibilidad GC: 83% GF: 68%

GP: 17% GE: 32%
Eficiencia

Equidad
¿Qué pasó en Argentina y en Brasil?

Argentina Brasil

Sostenibilidad 1992: 21% 1988: 22%

(% del PIB)
2001: 21% 2001: 34%
Eficiencia DX, DB, CSLL,
RMP, IS. PIS/PASEP,
COFINS,
CPPM, ISS.
Equidad 1990: 0,50 1990: 0,62
1999: 0,54 1999: 0,64
 Algunos serios problemas

• Sistemas que, en general, han mostrado

progresos pero que están muy por detrás de
las mejores prácticas internacionales
• Sistemas con mucha discrecionalidad y falta
de transparencia
• Sistemas que exacerban la inequidad
 Otras características...
• Incremento en el nivel de la presión
tributaria, aunque reducido y con
reformas continuas
• Reducción en el papel de los impuestos al
comercio exterior debido a la apertura
comercial
• Fuerte énfasis en el fortalecimiento de la
imposición indirecta, especialmente en el
IVA
 Más características…
• Erosión de las bases imponibles por amplio
número de exenciones y desgravaciones
• Reducción de las tasas de los impuestos
directos y aumento de las tasas del IVA
• Fuerte peso en la imposición a las
sociedades y escasa importancia de los
impuestos que gravan a las personas físicas
 Y siguen…
• Sistemas de promoción a actividades
domésticas sustentadas en incentivos
tributarios
• Sistemas de promoción y de incentivos a las
exportaciones (ZF)
• Modernización de las administraciones
tributarias y aduaneras, aunque subsiste un
alto nivel de evasión e incumplimiento
 Necesidad de modernizar la estructura
tributaria
• Procurar un mejor balance entre la
tributación directa e indirecta
• Continuar los avances en el terreno de la
armonización tributaria
• Fortalecer la coordinación entre las
administraciones tributarias a nivel nacional
y regional
 Objetivos de las reformas producidas
• Fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal
• Mayor eficiencia económica
• Indiferencia en la equidad distributiva
• Preocupación por un mejor grado de
cumplimiento impositivo
 Plantear una agenda de prioridades de
aspectos críticos
• Papel de los incentivos y estímulos
tributarios a la inversión y exportación
• Coordinar imposición selectiva sobre bienes
y servicios
• Armonizar la estructura de las bases
imponibles
• Orientar las acciones hacia el
fortalecimiento de la imposición a la renta
 Contexto actual
• Fuerte necesidad de captación de recursos (pago
deuda, demandas sociales)
• Impacto modificaciones cambiarias
• Creciente concentración de la riqueza
• Niveles de desempleo elevado
• Inestabilidad tributaria y bajo grado de aceptación
del sistema (altos niveles de evasión y elusión)
• Consenso político hacia la integración
 Desafíos futuros
• Incrementar la carga impositiva, aún después de
eliminar los impuestos de emergencia (derechos
exportación, débitos bancarios, impuesto minimo
renta, ingresos brutos, sellos, otros)
• Mejorar la equidad distributiva y eliminar
impuestos regresivos
 Principales dilemas...
• Ampliar las bases de los tributos más modernos
como IVA y Renta, o aumentar las tasas de los
mismos
• Atenuar la regresividad del sistema tributario, o
profundizar las inequidades
• Coordinar la política tributaria a nivel regional, o
competir entre los países por la búsqueda de
recursos fiscales
 Impactos sobre la equidad
• Estos efectos repercuten más sobre los impuestos
progresivos (a la renta o al patrimonio) que sobre
los impuestos regresivos (al consumo)
• Pueden atentar contra el principio de equidad
horizontal (que considera deseable una presión
tributaria proporcional al ingreso de los
contribuyentes) y el de equidad vertical (que
considera deseable una presión tributaria creciente
según el nivel de ingresos de los contribuyentes)
 Análisis de Incidencia
• La equidad de un sistema tributario se puede
estimar mediante un análisis de incidencia que
consiste en determinar quién soporta en última
instancia la carga tributaria y qué proporción
toma ésta de sus ingresos
 Insumos básicos para un análisis de
incidencia distributiva de los impuestos
1. Distribución del ingreso de hogares o
personas
2. Universo de impuestos a considerar
3. Criterios de traslación de la carga generada
por los tributos (funciones de producción de
las empresas, equilibrio parcial)
4. Comportamiento del consumo de las familias
en relación con el ingreso que perciben
 Indicadores de bienestar y
definiciones de incidencia
• INDICADORES DE BIENESTAR
a) Ingreso corriente (ingreso total familiar,ingreso
per cápita, ingreso por adulto equivalente)
b) Ingreso permanente
c) Consumo corriente o gasto corriente en bienes de
consumo
• DEFINICIONES DE INCIDENCIA
a) Incidencia legal (percusión)
b) Incidencia económica (efectiva)
 Países considerados

1. Argentina (Minist. de Economía): Año 1997;

ingreso ajustado por adulto equivalente y
subdeclaración por fuente
2. Nicaragua (BID): Año 2000; ingreso total
familiar
3. Honduras (BID): Año 2000; ingreso total
familiar
 Desigualdad en la distribución del
ingreso - Indices de Gini

ARGENTINA AÑO 1997

Ingreso por adulto equivalente ajustado por subdeclaración 0.54812
Ingreso total familiar sin ajustar 0.48014

NICARAGUA AÑO 2000

Ingreso total familiar sin ajustar 0.51030

HONDURAS AÑO 2000

Ingreso total familiar sin ajustar 0.54255
 Universo de impuestos a considerar

• Argentina: tributos nacionales, provinciales y

municipales, además de las obras sociales
nacionales, provinciales y las cajas provinciales no
transferidas
• Nicaragua: tributos nacionales, contribuciones a la
seguridad social e impuesto inmobiliario de
Managua
• Honduras: tributos nacionales y recursos
municipales
 Estructuras tributarias comparadas

ARGENTINA AÑO NICARAGUA AÑO HONDURAS AÑO

CONCEPTO
1997 2000 2000

Ingresos y Ganancias 11.81% 12.82% 18.91%

Seguridad Social 26.74% 15.12% 0.00%

Patrimonios 6.70% 3.64% 1.73%

Generales sobre los consumos 39.24% 31.97% 33.47%

Selectivos y específicos sobre los consumos 9.08% 25.54% 27.39%

Comercio Exterior y Transacciones Internacionales 4.02% 6.96% 13.58%

Otros 2.41% 3.95% 4.92%

TOTAL RECAUDACION TRIBUTARIA 100.00% 100.00% 100.00%

 Criterios de traslación de los tributos

• Impuestos directos
a) Impuestos sobre la renta personal y patrimoniales:
se consideró que son soportados por el
responsable legal
b) Impuesto renta societaria: se consideró una
traslación al consumo del 50% del impuesto y a
los propietarios del capital del restante 50%
 Criterios de traslación

• Impuestos indirectos
a) Específicos y selectivos sobre los consumos: se
discriminó según cada uno de los rubros de
consumo, asimilables a los tributos, de las
respectivas encuestas de gastos y consumos
b) Generales sobre los consumos: se calculó el
impacto según discriminación en la cadena
productiva de los bienes gravados y exentos
c) Contribuciones seg. social empleadores: se
consideró una traslación parcial a los asalariados
(75%) y el resto a los costos (25%)
 Presión diferencial
total del sistema tributario

DENOMINACION Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 TOTAL

TOTAL SISTEMA TRIBUTARIO

ARGENTINA 1997 123.35% 107.31% 103.76% 103.57% 96.33% 100.00%

NICARAGUA 2000 195.91% 154.70% 133.40% 112.39% 79.58% 100.00%
HONDURAS 2000 161.97% 142.03% 121.45% 110.62% 85.15% 100.00%
 Presión tributaria diferencial
Presión tributaria total

250.00%

200.00%

150.00%
Presión diferencial

100.00%

50.00%

0.00%
1 2 3 4 5
Quintiles de ingreso

ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000

 Presión diferencial
impuesto sobre la renta

DENOMINACION Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 TOTAL

IMPUESTO A LA RENTA

ARGENTINA 1997 51.27% 43.18% 44.25% 60.08% 130.18% 100.00%

NICARAGUA 2000 62.50% 69.80% 76.15% 85.75% 113.27% 100.00%
HONDURAS 2000 101.86% 100.16% 93.04% 97.11% 102.19% 100.00%
 Presión diferencial impuesto sobre la renta
Presión tributaria impuesto sobre la renta

140.00%

120.00%

100.00%

80.00%
Presión diferencial

60.00%

40.00%

20.00%

0.00%
1 2 3 4 5
Quintiles de ingreso

ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000

Presión dif. impuestos grales. sobre consumo
Presión tributaria impuestos generales sobre los consumos

300.00%

250.00%

200.00%
Presión diferencial

150.00%

100.00%

50.00%

0.00%
1 2 3 4 5
Quintiles de ingreso

ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000

 Presión dif. imptos. selectivos sobre consumo
Presión tributaria impuesto selectivos sobre los consumos

300.00%

250.00%

200.00%
Presión diferencial

150.00%

100.00%

50.00%

0.00%
1 2 3 4 5
Quintiles de ingreso

ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000

 Efecto de los impuestos sobre la
distribución del ingreso

INDICE DE GINI
ANTES DE DESPUES DE
IMPUESTOS IMPUESTOS
ARGENTINA AÑO 1997
Ingreso por adulto equivalente ajustado por subdeclaración 0.54812 0.56760
Ingreso total familiar sin ajustar 0.48014 0.48781

NICARAGUA AÑO 2000

Ingreso total familiar sin ajustar 0.51030 0.69223

HONDURAS AÑO 2000

Ingreso total familiar sin ajustar 0.54255 0.57129
 Progresividad impositiva
Tasas promedio de IRP y carga tributaria total según
múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000
Progresividad impositiva
Progresividad impositiva
 Progresividad impositiva
Tasas promedio de IRP y carga tributaria total según
múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000
Progresividad impositiva
Progresividad impositiva