DIANA CECILIA SARRUF ROMERO

Abogada-Magister en Derecho Administrativo

La efectividad de las garantías del administrado
frente a la actuación del Estado se ejerce
mediante el ejercicio de los controles, por medio
de los cuales hacen que la actividad administrativa
se cumpla dentro del marco de la legalidad
existente.
El control jurídico que ejerce la Administración
sobre sus actos, tiene como finalidad:

-El mantenimiento de la legalidad,

- La preservación y el restablecimiento del derecho

subjetivo que haya sido vulnerado o esté
amenazado.
El control jurídico se manifiesta en dos vías:

a. Mediante el ejercicio de los recursos ante la misma

Administración, este control es limitado pues únicamente
procede frente a los actos de contenido particular y no en
todos ellos. Se define en sentido estricto como la
“actuación que realiza la Administración para resolver los
recursos que proponen los administrados frente a una
decisión que los afecta, con la finalidad de que se revise
la misma, modificándola, revocándola, adicionándola o
aclarándola”.
El control jurídico se manifiesta en dos vías:

b. Acudiendo mediante el ejercicio de las acciones

contencioso administrativas.
El CPACA contempla dos clases de recursos:

- Ordinarios: Que corresponden al de reposición,

apelación y queja.

- Extraordinarios: Revocatoria directa, que puede

solicitarse excepcionalmente a falta de recursos
ordinarios o por no haberlos ejercido
 Recurso de reposición

Debe interponerse ante el mismo funcionario que expidió

el acto para que lo modifique, aclare o revoque, no es un
recurso obligatorio, por lo cual se propone si el interesado
lo encuentra conveniente, este carácter facultativo se
encuentra expresamente previsto en el Artículo 76 del
CPACA.
 Recurso de reposición

Se constituye en el recurso típico frente a los actos de la

Administración, por lo cual, salvo prohibición expresa,
procede contra todos aquellos actos definitivos e
individuales que dicta la entidad.
Es en muchas ocasiones el único que procede frente a la
decisión de la Administración, sea porque la Ley así lo
indica, o porque se trata de una decisión tomada por el
funcionario de mayor jerarquía en la entidad.
 Recurso de reposición
Si el afectado con la decisión hace uso del recurso de
reposición, aunque sea facultativo, debe esperar la
decisión del mismo, mediante acto expreso o presunto;
evento en el cual, la decisión inicial más la del recurso
conforman una unidad que debe integrarse al momento
de la presentación de la demanda.
El Artículo 163 del CPACA, entiende que los actos que
resolvieron los recursos también están demandados con
el acto principal.
 Recurso de apelación:
Sólo procede cuando la norma expresamente lo concede,
y cuando procede debe haberse agotado para acudir a la
jurisdicción en ejercicio de la acción correspondiente.

Este recurso puede interponerse directamente o como

subsidiario del de reposición.

Se presenta ante el funcionario que expidió el acto, y se

surte ante el superior administrativo o funcional de aquel
que expidió el acto para que lo aclare, modifique o
revoque.
 Recurso de apelación

Es un recurso obligatorio, por lo cual, en los eventos en

que proceda contra la decisión expedida por un
funcionario, debe proponerse para que queden agotados
los recursos en la actuación administrativa y pueda
acudirse a la vía judicial.
 Recurso de apelación

No habrá apelación respecto a:

Decisiones de ministros, superintendentes, directores de
Departamentos Administrativos, representantes legales de
entidades descentralizadas, directores de organismos
superiores de los órganos constitucionales autónomos,
representantes legales y jefes superiores de las entidades y
organismos del nivel territorial.
 Recurso de apelación

En estos casos, los recursos en la actuación administrativa se

agotan con la decisión final del funcionario, salvo que el
afectado con el acto que puso fin al procedimiento
administrativo haga uso del recurso de reposición, evento en
el cual se puede acudir a la vía judicial con el acto expreso o
presunto que lo resuelva.
 Recurso de queja
Procede cuando se deniegue la concesión del recurso de
apelación por el funcionario ante quien se interpuso.

Es de carácter facultativo, podrá interponerse dentro de

los 5 días siguientes a la notificación del acto que niega la
procedencia; ya sea directamente ante el superior del
funcionario que dictó la decisión, mediante escrito en el
que se fundamente su procedencia, al que deberá
acompañarse copia de la providencia que haya negado el
recurso de apelación.
 Recurso de queja
O se puede presentar ante el mismo funcionario que
niega la apelación, quien la remitirá al superior para que
este decida si procede o no.
El control de los actos administrativos por actuación
administrativa es restringido, pues no procede contra
todos los actos que expide la Administración. Solamente
proceden, en principio, contra los actos de carácter
particular o concreto que sean definitivos, es decir
contra aquellos que pongan fin a una actuación
administrativa.
 Improcedencia- Actos de carácter general

No proceden recursos contra:

- Actos de carácter general: Es la manifestación de la voluntad

en el ejercicio de la función administrativa que crea
situaciones jurídicas impersonales o abstractas, son aquellos
donde el sujeto destinatario del acto no se puede
individualizar.
 Improcedencia- Actos de carácter general

No es la pluralidad de personas a que se refiera un acto lo

que lo convierte en acto administrativo general, sino el
hecho de que los destinatarios del mismo sean
indeterminados; por el contrario, si se pueden determinar
los sujetos a quienes se dirige, afecta o vincula el acto,
este es de contenido particular.
 Improcedencia – Actos de trámite y/o preparatorios

Son aquellos de mero impulso de la actuación, que no

deciden nada sobre el asunto debatido pero que
instrumentan la decisión final o definitiva, son los que
permiten llegar al fin del procedimiento, disponiendo los
elementos de juicio para que la entidad pueda adoptar la
decisión que resuelve la actuación administrativa con
voluntad decisoria.
 Improcedencia – Actos de trámite y/o preparatorios

Pero existen eventos en los cuales, los actos de trámite

encierran en sí una decisión, contienen una manifestación
de voluntad que no obstante tener la naturaleza de acto
de trámite, pone fin a la actuación, y hace imposible
continuar con la misma.
 Improcedencia – Actos de trámite y/o preparatorios

Los actos de trámite cuando encierran una decisión,

adoptan el carácter de definitivos y en estos eventos son
susceptibles de ser impugnados mediante los recursos en
la actuación administrativa y las acciones contenciosas.
 Improcedencia – Actos de trámite y/o preparatorios

Si este tipo de actos es demandado, se origina la

excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, con
base en que el acto acusado no tiene la condición de
definitivo. Revisar este tema
 Improcedencia – Actos de trámite y/o preparatorios

Si son superados los controles procesales establecidos en

el trámite del proceso contencioso administrativo, se
origina sentencia inhibitoria toda vez que carecen del
elemento material que permite su control, esto es, ser
decisión de carácter definitivo que crea, modifica o
extingue una situación jurídica.
 Improcedencia - Actos de ejecución

Es aquel en el cual la autoridad realiza las actividades

necesarias para cumplir las órdenes contenidas en el acto
administrativo o en otra norma superior, como es el caso
del acto que comunica la decisión.
 Improcedencia - Actos de ejecución

Esta clase de acto, no es impugnable, salvo que la ley lo

autorice o que el mismo contenga una decisión que no
corresponda con la ejecución que pretende llevar a cabo,
o que su contenido se refiere a decisiones en otros
aspectos de la administración.
Por tanto contra un simple acto de ejecución no proceden
los recursos de la actividad administrativa, ni puede ser
por regla general objeto de acción judicial.
 Improcedencia - Actos de ejecución

En el marco de ese tema, la jurisprudencia del Consejo de

Estado ha sostenido que cuando la Administración, al
proferir un acto de ejecución se aparta del verdadero
alcance de la decisión que ejecuta, ya sea suprimiéndole
o agregándole algo, el acto no es de simple ejecución,
sino que se trata de un nuevo acto administrativo
susceptible de ser controvertido por vía judicial.
 Recursos contra los actos presuntos

De acuerdo al Art. 76 del CPACA, contra los actos fictos

los recursos se pueden instaurar en cualquier tiempo, con
un solo límite y es que el recurrente no haya acudido ante
el Juez, expresión que significa que no haya presentado
demanda, ampliando así la posibilidad de respuesta de la
Administración.
 Recursos contra los actos presuntos

En este caso se trata del acto presunto resultante del

silencio frente a la petición inicial, para el cual el Artículo
76 del CPACA establece que se permite demandar el acto
presunto frente a la primera petición (Art. 161,2 CPACA),
con lo cual no es necesario interponer los recursos contra
el acto presunto a demandar.
 Oportunidad, presentación, requisitos de los recursos
Para que puedan proponerse los recursos dentro de la
actuación administrativa, se torna necesario que se
presenten los siguientes supuestos:

1. Que la decisión administrativa admita el recurso, pues

si el acto no consagra su posibilidad o está prohibido
expresamente, no es necesario agotar los recursos. El
CPACA en el Art. 67 establece la obligación de indicar
en el acto de notificación, so pena de invalidez de la
misma, los recursos que contra el acto proceden.
 Oportunidad, presentación, requisitos:
Que sea el afectado con la decisión quien interponga el
recurso, o su apoderado debidamente constituido, ya que
para la procedencia de los recursos de reposición y
apelación, debe existir legitimación para interponerlo.
También puede hacerlo un tercero mediante la figura de la
agencia oficiosa, caso en el cual el tercero debe acreditar la
calidad de abogado en ejercicio y garantizar mediante
caución, que aquel por quien obra ratificará su actuación
en el término de dos meses, si transcurrido este término no
se ha ratificado, se entiende que ha ocurrido la perención,
se hará efectiva la caución y se archivará el expediente, de
conformidad con lo previsto en el Art. 77 del CPACA.
 Oportunidad, presentación, requisitos:

2. Que sea el afectado con la decisión quien interponga el

recurso, o su apoderado debidamente constituido, ya que
para la procedencia de los recursos de reposición y apelación,
debe existir legitimación para interponerlo.
También puede hacerlo un tercero mediante la figura de la
agencia oficiosa, caso en el cual el tercero debe acreditar la
calidad de abogado en ejercicio y garantizar mediante
caución, que aquel por quien obra ratificará su actuación en el
término de dos meses, si transcurrido este término no se ha
ratificado, se entiende que ha ocurrido la perención, se hará
efectiva la caución y se archivará el expediente, de
conformidad con lo previsto en el Art. 77 del CPACA.
Oportunidad, presentación, requisitos:
Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por
escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los
diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al
vencimiento del término de publicación, según el caso. Los
recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en
cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido
ante el juez; norma que armoniza con la posibilidad de
demandarlos, que tampoco tiene caducidad. En lo relacionado
con la presentación por escrito la norma es contradictoria; toda
vez que, los recursos no siempre se tienen que interponer por
escrito, ya que pueden ser presentados de forma verbal, cuando
el acto administrativo se adopta en audiencia, evento en el cual,
si es reposición se debe resolver allí mismo, pero si es el de
apelación, habrá que suspender la actuación para lo resuelva el
superior.
Oportunidad, presentación, requisitos:
Que el escrito que contenga el recurso se presente
personalmente, salvo que el recurrente haya sido reconocido en
la actuación, dicho requisito debió quedar abolido, ya que la
misma norma dispone que el recurso se puede presentar por
medios electrónicos, caso en el cual el requisito de la
presentación personal queda sin efecto; adicionalmente la ley
antitrámites presume la autenticidad de la firma de los
particulares. Habrá que entender por tal, el hecho que el
interesado haya participado de alguna manera en el trámite que
culminó con la decisión impugnada. El escrito debe contener los
motivos de inconformidad en forma precisa; igualmente la
identificación del recurrente, señalando el sitio donde desea
recibir notificaciones y la dirección electrónica si desea ser
notificado por este medio.
Oportunidad, presentación, requisitos:

Que el recurso se presente ante el funcionario que

expidió el acto, salvo en el recurso de que va
directamente al superior, distinguiendo que la
reposición se propone ante el mismo funcionario que
expidió el acto, y la apelación ante el superior. Si el
funcionario competente no quiere recibir el recurso,
este puede ser presentado ante el Procurador Regional
o ante el Personero Municipal, quienes ordenarán
recibirlos y tramitarlos e imponer las sanciones
correspondientes, si a ello hubiere lugar.
Oportunidad, presentación, requisitos:

Que se trate de un acto definitivo, es decir, que le haya

puesto fin a la actuación administrativa, pues no
proceden recursos contra los actos de trámite, salvo
que estos sean de aquellos que impidan continuar con
la actuación.
Oportunidad, presentación, requisitos:

• Que se relacionen las pruebas que se pretenden hacer

valer; las solicitudes de prueba en el trámite del
recurso de reposición no obligan al funcionario, ya que
este debe decidir de plano; pero, eventualmente, a su
criterio, podría practicarlas, pues ello, simplemente
redundará en beneficio de la transparencia. Si las
pruebas están en poder del recurrente debe aportarlas
de lo contrario solicitar que se decreten.
Rechazo del recurso:
La ausencia u omisión de los requisitos previstos en los
numerales 1, 2, y 4 del Art. 77 del CPACA, darán lugar
al rechazo del mismo por parte del funcionario
competente, permitiendo la ejecutoría de la decisión.

Cuando el recurso rechazado es el de reposición, no se

admite ninguna impugnación contra dicha decisión.
Rechazo del recurso:
Sin embargo cuando el recurso rechazado sea el de
apelación, el interesado puede interponer el recurso
de queja, para que el superior revise si se cumple con
los requisitos de admisión del de apelación, caso en
cual si tampoco los encuentra ajustados se rechazará el
recurso.
Trámite de los recursos y pruebas – Decisión -
Desistimiento:
Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.

Los recursos de reposición y de apelación deberán

resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se
haya solicitado la práctica de pruebas, o que el
funcionario que ha de decidir el recurso considere
necesario decretarlas de oficio, en ese sentido el
recurrente está facultado para presentar las pruebas
que tenga en su poder para fundamentar la
impugnación o solicitar las que crea pertinentes.
Trámite de los recursos y pruebas – Decisión -
Desistimiento:
Si el recurrente presenta pruebas , y se trata de un
trámite en el que interviene más de una parte, deberá
darse traslado a las demás por el término de cinco (5)
días, con lo cual se asegura el derecho de defensa de
todos los que intervienen.

Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará

para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los
términos inferiores podrán prorrogarse por una sola
vez, sin que con la prórroga el término exceda de
treinta (30) días.
Trámite de los recursos y pruebas – Decisión -
Desistimiento:
En el acto que decrete la práctica de pruebas se
indicará el día en que vence el término probatorio,
para evitar que se dilate la decisión so pretexto del
trámite probatorio.

Finalmente hay que decir que en el trámite de los

recursos en la actuación administrativa son admisibles
todos los medios de prueba señalados en el Código
General del Proceso.
Trámite de los recursos y pruebas – Decisión -
Desistimiento:
Vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y
sin necesidad de acto que así lo declare, deberá
proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso.

La decisión resolverá todas las peticiones que hayan

sido oportunamente planteadas y las que surjan con
motivo del recurso.
De los recursos podrá desistirse en cualquier tiempo.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:
De acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 161 del CPACA,
para que los particulares puedan acudir ante los
organismos de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo a solicitar la nulidad de los actos de carácter
particular y concreto, será necesario que se hayan agotado
los recursos en la actuación administrativa.
Si la vía administrativa no prospera, habilita al afectado con
el acto para acudir a la vía jurisdiccional donde debe
plantear las mismas peticiones, con los mismos
argumentos o con otros nuevos sobre el punto de
inconformidad que no modifiquen la petición inicial.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:
El Art. 77 del CPACA dispone que los recursos deben interponerse
por escrito, dentro del término legal, por el interesado o su
apoderado, y ser sustentados con la expresión concreta de los
motivos de inconformidad; esta exigencia es importante, pues ante
el Juez solo pueden ventilarse los asuntos en los que la
Administración tuvo la oportunidad de pronunciarse, debe haber
una identidad entre el asunto que fue objeto de revisión y análisis
por parte de los funcionarios administrativos, y el que finalmente
se somete al control jurisdiccional, esta identidad tiene que ver con
el objeto de la petición, no así los argumentos expuestos, los cuales
pueden ser ampliados para mejorar su presentación, por lo cual
nada impide que puedan darse en la jurisdicción argumentos
nuevos para defender la misma pretensión.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:

Por el contrario, si en los recursos en la actuación administrativa el

interesado no se refirió para nada a algún componente de la
decisión, la única conclusión admisible es la de que comparte este
aspecto de la voluntad manifestada por la Administración.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:

Si el Juez tuviera en cuenta en su decisión, aspectos no discutidos

en los recursos en la actuación administrativa, estaría desbordando
su competencia, generando una nulidad parcial de la misma, pues
él no puede pronunciarse sobre aspectos diferentes de los que les
fueron planteados a la Administración sede administrativa, y que es
la causa de que el particular haya acudido a la jurisdicción
contenciosa, salvo que en el ejercicio de las facultades del Art.93
del CPACA la entidad proceda a revocar el acto en lo no pedido.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:

Si el Juez tuviera en cuenta en su decisión, aspectos no discutidos

en los recursos en la actuación administrativa, estaría desbordando
su competencia, generando una nulidad parcial de la misma, pues
él no puede pronunciarse sobre aspectos diferentes de los que les
fueron planteados a la Administración sede administrativa, y que es
la causa de que el particular haya acudido a la jurisdicción
contenciosa, salvo que en el ejercicio de las facultades del Art.93
del CPACA la entidad proceda a revocar el acto en lo no pedido.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:

Sobre este punto la Sección Primera del Consejo de Estado,

consideró que se pueden plantear tanto en sede administrativa, a
través de los recursos gubernativos, como en sede judicial,
mediante las acciones contenciosas, cualesquiera motivos de
inconformidad en contra del acto acusado, sin que sea necesario
haberlos planteado previamente ante la Administración. Explicó
que tal exigencia vulneraba los principios del debido proceso, y el
debido acceso a la administración de justicia del administrado y,
por otro, que la Administración en el proceso judicial de nulidad
respectivo puede ejercer su derecho de defensa con plenitud.
Identidad en el objeto de la vía administrativa y la
jurisdiccional:

Por el contrario la Sección Cuarta del Consejo de Estado se mantiene en variada

jurisprudencia en la siguiente posición: “De acuerdo con lo dispuesto en el numeral
segundo del artículo 161 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto
administrativo unilateral y definitivo de carácter particular deberán haberse ejercido y
decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El agotamiento de los
recursos de la actuación administrativa, se constituye, pues, en un requisito previo para
acudir a la administración de justicia en procura de resolver una diferencia con la
administración. (…) Acudir ante la administración para que esta revise su actuación antes
de que sea llevada a juicio es privilegio que le permite reconsiderar su decisión,
modificarla o revocarla antes de ser llevada ante la jurisdicción, pero también constituye
una garantía al derecho de defensa del administrado, pues puede expresar su
inconformidad con el acto ante la administración que lo creó. (…) Una vez se han decidido
los recursos de la actuación administrativa, el administrado queda en libertad para
acudir ante la jurisdicción para demandar la nulidad del acto, pero deberá impetrar las
mismas pretensiones, con fundamento en las mismas razones de hecho y de derecho
que presentó ante la administración. En todo caso, esos argumentos pueden ser
mejorados en sede jurisdiccional”