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CELS Centro de estudios legales y sociales

Movilización social de la valorización


inmobiliaria

Buenos Aires, noviembre 6 y 7 de 2017

María Mercedes Maldonado Copello 6 y 7 de noviembre


mariammaldonado@yahoo.com de 2017
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Fundamentos éticos, sociales y jurídicos de
la recuperación de plusvalías

María Mercedes Maldonado Copello

María Mercedes Maldonado Copello 5 y 6 de noviembre


mariammaldonado@yahoo.com de 2017
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Temario

1. Relectura del derecho de propiedad

2. El urbanismo como función pública

3. La efectividad de los derechos sociales y colectivos

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1. Relectura del derecho de propiedad

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Plusvalías: Incrementos en los precios del suelo
producidas por acciones externas al propietario

Precios del suelo que no son producidos por el esfuerzo, el


trabajo o la inversión del propietario

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Eso que aparentemente es tan claro desde el punto de
vista económico y ético

Se enreda cuando lo relacionamos con el derecho de


propiedad

Ciertas distorsiones en la interpretación del derecho de


propiedad

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Discusión ética de entrada: ¿Por qué el sistema jurídico
tendría que garantizar la apropiación privada de rentas o
precios del suelo que crea la colectividad y no los
propietarios?

Principio jurídico que proscribe el enriquecimiento sin justa


causa

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Revisemos qué es el derecho de propiedad

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¿qué es intermedia?
La propiedad es el poder jurídico de excluir
(poder exclusivo y excluyente sobre un espacio definido
por límites precisos)

¿Cómo conciliar ese organizador básico de las sociedades


capitalistas con la ciudad, que en esencia es un hecho socio-
espacial colectivo?

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Los Códigos Civiles definen la propiedad territorial o
inmobiliaria así:

El derecho individual de usar, disfrutar y disponer


libremente

... dentro de los límites que definan la ley y los reglamentos

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La categoría limitaciones al derecho de propiedad está
presente desde el origen mismo de la propiedad y ha
evolucionado en el tiempo

- Obligaciones o responsabilidades de los propietarios


de suelo

- Función social de la propiedad

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Poder de exclusión

Posibilidad de disposición

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Algunas representaciones potentes y problemáticas
detrás de esas definiciones

La propiedad también puede ser definida como el conjunto


de arreglos institucionales para que la tierra, una entidad
fija, circule en el mercado, se pueda transferir y así obtenga
no solo un valor de uso, sino un valor de cambio

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Algunas representaciones potentes y problemáticas
detrás de esas definiciones

Para que eso fuera posible la solución jurídica fue despojar


las relaciones con la tierra de responsabilidades hacia el
grupo social

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Algunas representaciones potentes y problemáticas
detrás de esas definiciones

La propiedad está ligada a un valor muy importante: la


libertad individual

Al crear la propiedad las personas se liberan de las


ataduras medievales con tierra (serviles y comunitárias),
pero la tierra también se libera de ellas

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Propiedad civilista y normas de derecho público

El Código Civil reglamenta las relaciones privadas, entre


personas particulares

Las normas de derecho público reglamentan las relaciones


entre el aparato estatal y los particulares
Incorporan el interés general o los intereses colectivos a las
relaciones entre particulares

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En el derecho de propiedad territorial o inmobiliaria
simultáneamente concurren una dimensión individual y
privada y una dimensión pública y colectiva del derecho

Que en los procesos urbanos cobra especial relevancia

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Veamos…

Derecho de propiedad (usar, disfrutar, disponer libremente)

- Facultad de urbanizar

- Facultad de construir

¿Hacen parte esencial del derecho de propiedad?

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Desmenucemos:
Derecho de propiedad

Fuente: Discovery

Fuente: Revista Semana

Arquimaster
casasnuevodiariodesalta

Derecho real: Sobre una cosa material y concreta


(legislación civil)
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Facultad de urbanizar

Guasarline.com

Laopinion.com
bienesonline.com

La actividad económica de urbanizar supera la relación individual con un terreno


y consiste en la producción de bienes colectivos para luego edificar y vender a
terceros
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Facultad de construir

Soporte de una actividad económica que rebasa la relación colectiva con un


terreno: Producción de viviendas privadas y otros usos para comercialización a
terceros
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ARÍA M M
ERCEDES ALDONAD O
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 ¿La facultad de urbanizar o de construir es inherente
al derecho de propiedad?

 La actividad económica dirigida a producir bienes


colectivos que sirven de soporte a la construcción de
viviendas o comercio u oficinas privadas en un espacio
urbano
 no hace parte esencial del derecho de propiedad

 Sin duda se relaciona con ese derecho pero no es


consustancial a él

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 Urbanizar

¿Usar, disfrutar (derivar rentas o


frutos) o poder transferir
libremente?

 Edificar

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1. ¿Cuál es el alcance del derecho de propiedad?

2. ¿Cómo se accede a la facultad de urbanizar y, sobre


todo, de construir

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Se tiende a pensar que

el derecho de propiedad es absoluto

Integra todos los poderes en cabeza


del propietario

Y va del infierno al cielo

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El derecho de propiedad es un derecho real, es decir que
implica materialidad

¿Se extiende al espacio aéreo urbano o incluye la


posibilidad eventual, virtual, de construir?

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Asumir que el derecho de propiedad incorpora
automáticamente las facultades de urbanizar y construir
conduce a ciudades con problemas en su funcionamiento,
inequitativas, excluyentes

Y desde el punto de vista jurídico equivale a un


enriquecimiento sin justa causa

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Se desvirtúa el derecho de propiedad si se permite que los
propietarios se apropien de rentas o precios que ellos no
producen y que les son transferidas por los habitantes de
la ciudad, que forzosamente usan espacio construido
(viviendas, etc..)

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¿Qué es entonces el derecho de propiedad?

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Corte Constitucional Colombiana

Núcleo esencial del derecho de propiedad es el


nivel mínimo de uso y disfrute que le da a un
inmueble un valor de uso y un valor de cambio
que justifique la presencia de un interés privado

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Si ese nivel mínimo desaparece estaríamos ante la
necesidad de la expropiación: supresión del dominio
mediante el pago de una indemnización

O ante situaciones de inequidad

O en caso extremo de arbitrariedad

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Pero también hay una gran inequidad permitir que los
propietarios de suelo se apropien de rentas que ellos no
han creado, porque las produce la sociedad

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Estos planteamientos remiten a la idea de la propiedad
útil:

El propietario de un terreno puede y debe utilizarlo

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Pero además lo que las constituciones y las leyes protegen
es la posibilidad de usar un terreno para el propio uso o
disfrute, no para desarrollar las actividades económicas
de urbanizar y construir

Quien tiene un terreno quiere, puede y debe construir su


casa, quien tiene una casa disfrutarla: Eso es la propiedad

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Lo que interesa socialmente, antes que todo es la
posesión: la relación directa y material con la
tierra

La utilidad social de la tierra: cultivar, acceder a la


vivienda

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En Brasil algunos juristas han desarrollado la
premisa de la existencia de recursos públicos
urbanísticos que legítimamente pueden y deben
ser recuperados o, si se quiere mejor, gestionados
por el poder público

Para ponerlos al servicio de la colectividad que


los ha creado

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¿Cómo enfrentan este problema los juristas?

• Limitaciones

• Responsabilidades

• Redefinición del derecho de propiedad

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Cómo han y cómo están manejando estos temas por
los juristas y los movimientos ciudadanos

Un trabajo de construcción desde distintos espacios y


actores jurídicos con soluciones jurídicas ante realidades
nuevas y crecientes como la urbanización y los procesos
urbanos o el replanteamiento de la relación con la
naturaleza

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Función social y ecológica de la propiedad

Una categoría a la que se ha dado especial importancia en


América Latina

Un largo recorrido para incorporar responsabilidades en


la propiedad

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Responsabilidades u obligaciones

Movilizar la tierra, no acumularla, no poseer más de lo


necesario

Protección ambiental, del patrimonio cultural y de los


espacios rurales, sobre todo agrícolas

Tributar

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Responsabilidades u obligaciones
En la ciudad:

Aportar el suelo para usos colectivos (vías, parques,


infraestructuras de servicios públicos, equipamientos)

Construir algunas de las obras de urbanismo

Permitir el acceso al suelo y la vivienda de las familias de


menores recursos

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Obligaciones urbanísticas que implican la movilización a
favor de la colectividad de las plusvalías o precios del
suelo producidos por acciones externas al propietario

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¿Cuándo la facultad de construir pasa a ser parte del
derecho de propiedad?

Cuando el propietario usa su propiedad, hace su casa,


cumple los requisitos que cada país y ciudad exigen

Cuando se cumplen las condiciones establecidas por cada


país y ciudad para las actividades económicas de
urbanizar y construir

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¿Cuándo la facultad de construir pasa a ser parte del
derecho de propiedad?
Alternativas:

La norma de uso y edificabilidad se regala de manera


ilimitada y sin contraprestración

El acceso al uso y edificabilidad depende del


cumplimiento de requisitos (formales o no tanto)

Cuando se cumplen las condiciones y obligaciones


establecidas

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Imagen elaborada por Hernando Areas
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¿Cuándo la facultad de construir pasa a ser parte del
derecho de propiedad?

Alternativas:

Cuando el aparato estatal, a través de las normas


jurídicas y planes, decide no regalar más la edificabilidad y
se establece un otorgamiento oneroso del derecho de
construir

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Por encima de un índice o coeficiente básico hay que pagar a la ciudad

- Mediante un cálculo
- Mediante certificados que se venden en bolsa
Tomado de: Camila Maleronka e Fernanda Furtado (2013) A Outorga Onerosa do Direito de Construir
(OODC): A Experiência de São Paulo na Gestão Pública de Aproveitamentos Urbanísticos, LILP

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Algo un poco más complicado

El derecho de propiedad es también un derecho


patrimonial, es decir, que tiene un contenido económico

Patrimonialidad – característica básica de la propiedad: es


la posibilidad de comercializar el bien que se posee

Posibilidad jurídica de ser intercambiado en el mercado

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¿Cuándo ese contenido económico pasa a ser patrimonio
del propietario?

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¿El precio del suelo hace parte inherente a la categoría
jurídica del derecho de propiedad?

¿O es externo a ella?

Si la tierra circula en el mercado, el propietario asume los


riesgos propios del mercado

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¿Las normas nacionales o los planes o normas
municipales pueden prohibir todo desarrollo inmobiliario?

¿Las decisiones públicas pueden reducir la edificabilidad o


definir usos menos rentables sin tener que indemnizar?

¿Las normas pueden establecer usos diferenciados en la


ciudad?

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¿Cuándo hay un derecho adquirido?

Derecho a construir

Urbanizar sería más una obligación que un derecho, es la


contrapartida a la autorización de construir

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Problema de manejo de conceptos jurídicos abstractos y
de conceptos económicos abstractos que los operadores
jurídicos todavía no han logrado manejar del todo

Incorporación de plusvalías en el derecho de propiedad, a


pesar de que son valores creados por la colectividad y no
por el propietario

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• Pero cuando ustedes tengan que analizar cambios normativos o de política
piensen la diferencia entre ser dueño (o inquilino) de:

Y las medidas que se toman para que en el proceso de movilización de rentas


propio de la urbanización logremos una mejor ciudad, con espacios públicos,
movilidad, protección ambiental e inclusión
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2. El urbanismo como función pública

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No solo los propietarios de suelo tienen responsabilidades
ante la sociedad

También la tiene el aparato estatal – movilizar


herramientas para mejorar las condiciones de vida de la
gente y, sobre todo, asegurar el acceso al suelo, a la
vivienda y a un lugar en la ciudad de las personas de
menores ingresos

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El poder público (nacional, municipal, provincial) no puede
ejercer simple liberalidad con los recursos o patrimonios
públicos

El principal patrimonio de un municipio es el suelo

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Planes urbanísticos
Un proyecto político de territorio y de ciudad

Definición de estructura espacial

Regulación de procesos – el crecimiento físico, la


transformación de la ciudad construida, el
mejoramiento

Condiciones de calidad de vida – estándares


urbanísticos
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Planes urbanísticos

Distribución de los grupos sociales y sus


actividades socio-económicas en la ciudad y en los
espacios rurales

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Planes urbanísticos

Regular el mercado del suelo: intervenir o no

Superar la tradición de usar los planes o las


normas de uso y edificabilidad para valorizar el
suelo de propiedad privada, sin contraprestación
alguna

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Planes urbanísticos

Concretar las responsabilidades de la propiedad


del suelo

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Puntos cruciales de los planes

1. Controlar la expansión urbana ilimitada

2. Movilizar las plusvalías para financiar infraestructuras y


para contar con áreas libres, de encuentro y recreación
y equipamientos adecuados

3. Asegurar un lugar para todos en la ciudad, no solo para


los que tengan mayor capacidad de pago
Acceso al suelo y la vivienda y a una mejor
localización

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Algunos datos

Suelo rural

Precio/M2 =US 1

Suelo urbanizado y con


norma urbana
Precio/M2 =
US 400

Precio de suelo en un desarrollo


informal Bogotá
PrecioUS/M2 50
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Costos de urbanismo

US 40/M2

¿Por qué no condicionar la conversión de un suelo urbano


en urbanizable o en edificable a que el propietario
financie las infraestructuras?
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OTRO DATO

Supongamos una ciudad de 500.000 habitantes

Tasa anual de crecimiento de la población: 1% 5000


personas año

Número de personas por hogar: 4: 1.250 viviendas/año

Densidad: 40 viviendas/ha. Se necesitan 31 ha/año

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Si el plan o las normas no toman medidas

Población en condición de pobreza monetaria en el


municipo: 30%

Suelo requerido para vivienda social (vivienda que requiere


de gestión pública para hacer efectivo el derecho a la
vivienda): 9,3 hectáreas

Si no se toman medidas para que en la vigencia del Plan


(15 años, por ejemplo): 140 hectáreas

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Esa ciudad tendrá informalidad

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Así tenga mucho suelo urbanizable…

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Calificación de suelo para vivienda social

En los círculos los


terrenos
Destinados a vivienda
social

¿Por qué esos?

¿Y los demás con usos


rentables?

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Calificación de suelo para vivienda social

En los círculos los


terrenos
Destinados a vivienda
social

¿Por qué esos?

¿Y los demás con usos


rentables?

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70
% obligatorios de suelo
para
vivienda social en toda la
ciudad

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La propiedad no es lo que nos pintan

Los derechos sociales requieren mecanismos concretos


que los hagan exigibles

El ordenamiento del territorio democrático y equitativo y


las gestión del suelo tienen que ver con derecho al medio
ambiente, a la vivienda digna o adecuada, al espacio
público, a la movlidad….

A la ciudad

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¡Gracias!
María Mercedes Maldonado
mariammaldonado@yahoo.com

113 BRATTLE STREET CAMBRIDGE MA 02138 LINCOLNINST.COM @LANDPOLICY

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