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Facultad de Economía

Maestría en Gobierno y Políticas


Públicas

La hechura de las Políticas Públicas

Francisco Lezama
Esquema
Modelos conceptuales de análisis de
políticas
El análisis incremental
¿La tercera vía?
Referencias
1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
• ¿Cómo analizamos la política pública realizada por un
gobierno?

• En media todo lo que el analista ve, se pregunta, contesta y


explica es parcial. Está determinado por modelos
conceptuales, marcos de referencia, paradigmas analíticos
y también prejuicios.

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1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
En general pueden definirse tres modelos de política:

3. Modelo de política racional

5. Modelo de proceso organizacional

7. Modelo de política burocrática

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1. Modelos de Análisis de Políticas
Públicas
1.MODELO DE POLÍTICA RACIONAL:
• También conocido como modelo del actor racional: toda
acción de un gobierno es una decisión racional, con
objetivos claros, información adecuada, etc.

• Se piensa en el gobierno como un agente unitario,


informado, claro en los objetivos, constructor de opciones
de comportamiento, ponderador racional de opciones (la
gente concibe así al gobierno o cree que el gobierno debe
ser así).

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1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
• Si el gobierno lleva a cabo tal o cual acción se asume que
éste es el medio optimizador-maximizador de
determinados fines.

• Proposición general: El aumento del costo de una opción


reduce su probabilidad de ser elegida. A la inversa: la
disminución de costos aumenta la probabilidad de una
opción (análisis de costo-beneficio).

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1. Modelos de Análisis de Políticas
Públicas
2. MODELO DEL PROCESO ORGANIZACIONAL

• Las Políticas Públicas se asumen como el resultado


(output) de una específica manera de actuar establecida en
una organización.

• Un gobierno es un conglomerado de organizaciones


acopladas de manera suelta, no estricta (loosely coupled).

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1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
• Un gobierno descubre el problema, lo analiza, formula y
opera sus decisiones a través de organizaciones. Por tanto,
el actor lúcido, racional, no existe.

• Más aún, el decisor toma la decisión a través de los


procedimientos establecidos en esas organizaciones.

• Las acciones de gobierno no son tanto racionales como


formas de comportamiento de esas organizaciones.

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1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
• Procedimientos y rutinas de las organizaciones son las
verdaderas opciones de decisión de los gobernantes.

• Conceptos centrales:

• Actor organizacional
• Problemas y poderes fragmentados o parcializados
• Prioridades, percepciones y asuntos “parroquiales” o
cotidianos dentro de la organización.

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1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
• Los actores son organizaciones. No hay un colectivo
monolítico u orgánico sino organizaciones. No hay
organización capaz de reunir la información global.

• Cada una tiene sus asuntos, sus prioridades y su manera de


ver las cosas.

• Acciones como outputs (formas de actuar, de operar, de


rendir cuentas) de una organización. Carácter programado,
rutinizado del funcionamiento de la organización. Ésta
rutiniza procedimientos establecidos. Manuales de
procedimientos y de rutinas generalizadas.
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1. Modelos de Análisis de Políticas
Públicas
Objetivos:
• Para el modelo racional, un objetivo es un fin valorado por
el gobierno, viable según los medios disponibles,
susceptible de consenso.

• Para el modelo del proceso organizacional un objetivo es


lo que se puede aspirar a lograr a partir de las restricciones
operativas de un desempeño aceptable. Las restricciones
proceden de expectativas y demandas de otras
organizaciones del o fuera del gobierno.

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1. Modelos de Análisis de Políticas
Públicas
Programas y repertorios:

 Para este modelo un programa es un conjunto de procedimientos operativos


rutinizados para la atención exitosa de una determinada clase de problemas.

 Un repertorio es un número de programas para un área de problemas.

Modelo o patrón de inferencia general:

 Lo que un gobierno realiza en un momento dado es lo que permiten


hacer las rutinas, programas y repertorios de las organizaciones que lo
componen.

 Una política se norma según una limitada flexibilidad e


incrementalismo en el cambio. A mayor innovación de la opción
menor probabilidad de ser escogida.

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1. Modelos de Análisis de Políticas
Públicas
3. MODELO DE LA POLÍTICA BUROCRÁTICA

• Las políticas (policies) dependen de la política (politics)

• Este modelo se contrapone al segundo: las organizaciones son


competitivas. Tienen un juego competitivo entre sí. Las
organizaciones y los directivos no forman una comunidad. Son
jugadores en un juego central (por posiciones, recursos, etc.)

• No hay un actor unitario racional ni una organización unitaria. Las


organizaciones son actores con intereses irreconciliables, opuestos,
etc. Pero en competencia pacífica: (gran política: capacidad de jugar
muchos juegos a la vez)
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1. Modelos de Análisis de
Políticas Públicas
• Las decisiones resultan de los “estira y afloja” en todos los niveles de
cada asunto. La administración pública es un condominio de
jugadores.

• Lo que finalmente sucede no es un comportamiento escogido ni la


forma posible de actuar de las organizaciones. Es el resultado de una
transacción de actores en competencia que poseen determinadas
cuotas de poder, que cambian según los distintos campos de juego o
arenas.

• Las decisiones de un gobierno no son el resultado de un grupo


unificado. La politics es la que define la elección. Más específicamente,
la politics definen la estructura, velocidad, reglas, premios y contexto
del juego.

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2. Análisis Incremental
La formulación de una política pública se puede enfocar de
dos maneras:

3. A la raíz
4. Por las ramas

Para problemas complejos el primero de estos enfoques


es imposible. Se le puede describir pero no se le puede
utilizar más que para problemas relativamente simples, y
aun así en forma modificada.

¿Por qué?
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2. Análisis Incremental
 Supone capacidades intelectuales y fuentes de información
que los hombres simplemente no tienen, por lo que no se
puede emplear para elaborar políticas cuando los recursos
que se pueden asignar a un problema de políticas son
limitados.

 A la raíz: es el método RACIONAL EXHAUSTIVO u


omnicomprensivo, que se fortalece por el éxito que han
tenido la investigación de operaciones, la teoría estadística
de decisiones y el análisis de sistemas.

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2. Análisis Incremental
Método por las ramas
Es el método de comparaciones limitadas
sucesivas. Parte de nuevos fundamentos, cada vez
más dinámicos, y se construye sobre la base del
pasado; además incorpora la experiencia y está
dispuesto siempre a comenzar desde la base.

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2. Análisis Incremental
Racional-exhaustivo (a la raíz):
 La formulación de políticas se basa en el análisis de
medios-fines: primero se aíslan los fines, después se
buscan los medios para lograrlos. El análisis es
exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente e
importante. Usualmente se basa en la teoría.
Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas):
 La prueba de una “buena política” es normalmente que
varios analistas están de acuerdo acerca de una política
(sin que estén de acuerdo en que es el medio más
adecuado para un objetivo acordado por todos)

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2. Análisis Incremental
El a ná lisis es dr ástica me nt e li mit ado:
• No se presta atención a posibles consecuencias importantes
• No se presta atención a potenciales alternativas políticas
importantes
• No se presta atención a valores afectados importantes

Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en


gran medida la dependencia de la teoría.

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2. Análisis Incremental

El administrador centra su atención en valores


marginales o incrementales. No le parecen muy
útiles para su trabajo las grandes formulaciones
generales de objetivos, por lo que en la realidad
procede a hacer comparaciones específicas
marginales o incrementales.

En las democracias occidentales los


administradores públicos y los analistas de
políticas limitan sus análisis en gran medida a las
diferencias marginales o incrementales de las
políticas, las que a su vez se eligen porque difieren
sólo incrementalmente.
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2. Análisis Incremental
 Las democracias cambian sus políticas casi siempre a través de ajustes
incrementales. No se mueven a grandes saltos.

 Las comparaciones, junto con la elección de las políticas, ocurren en


una secuencia cronológica. La política no se hace de una vez por todas;
se hace y rehace sin cesar.

 La elaboración de políticas es un proceso de aproximaciones sucesivas


a algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de
nuevas consideraciones.

 Un diseñador de políticas (policymaker) sabio espera que sus políticas


logren sólo en parte lo que espera y que, al mismo tiempo, produzcan
consecuencias imprevistas e indeseadas. Al decidir a través de una
sucesión de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores
serios.

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2. Análisis Incremental
 Mientras el análisis de la raíz depende mucho de la teoría, el
método de las ramas no.

 En la práctica se ha visto que el administrador se siente


frecuentemente más seguro cuando sigue sus propias
intuiciones que cuando se guía por el consejo de los teóricos.
Éstos con frecuencia le piden tomar el camino menos directo
para resolver sus problemas

 El administrador sabe que la mejor teoría disponible no


funciona tan bien como las comparaciones incrementales
más modestas. Los teóricos no se dan cuenta de que con
frecuencia el administrador está operando con un método
sistemático.
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2. Análisis Incremental
 El significado básico del incrementalismo es un patrón de
comportamiento político.

Se trata del cambio político que ocurre a pasos


pequeños. El incrementalismo sólo varía en
grados.

Existen tres clases de análisis incremental:

7. Políticas alternativas que difieren sólo


incrementalmente de lo establecido (análisis
incremental simple).

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2. Análisis Incremental
2. Conjunto de estrategias interdependientes de simplificación y
selectividad de las que el análisis incremental simple es sólo una. Este
método de análisis es el incrementalismo desarticulado (disjointed
incrementalism)

3. Conjunto de estrategias calculadas o elegidas deliberadamente para


simplificar los problemas complejos de políticas (para recortar el
análisis “científico” convencionalmente exhaustivo): análisis
estratégico.

 El incrementalismo desarticulado es una de las varias formas posibles


de análisis estratégico y el análisis incremental simple es uno de los
diversos elementos del análisis incremental desarticulado.

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2. Análisis Incremental
• El incrementalismo en política no es, en principio, ir despacio,
moverse con lentitud. Por lo tanto no es, necesariamente, una táctica
de conservadurismo. Una secuencia rápida de pequeños cambios
puede lograr una alteración drástica del status quo más pronto que un
cambio mayor y de golpe.

• MUTUO AJUSTE PARTIDARIO

• El mutuo ajuste partidario cobra la forma de decisiones políticas fragmentadas


o descentralizadas, en las que los distintos interventores relativamente
autónomos se afectan unos a otros mutuamente. Por lo que podemos decir que
las políticas, dadas ciertas características, resultan del ajuste mutuo.

• Los diversos participantes no representan en realidad la variedad de intereses


y valores de la población. Por el contrario, representan los intereses y valores
dominantes, y las relaciones que tejen entre sí demuestran que están muy
equivocados los que alegan que en el pluralismo existe una saludable
competencia de ideas.

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2. Análisis Incremental
 Gracias a la homogeneidad de opinión las grandes
cuestiones simplemente no se incluyen en la agenda.

 La contribución de los grupos de interés a la toma de


decisiones de política sucede en gran medida por medio
del análisis partidario (partisan analysis). El análisis
partidario es la aportación más representativa de los
analistas a la elaboración de la política y también la más
productiva.

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3. ¿La tercera vía?
 El cambio incremental por “comparaciones sucesivas
limitadas” no es un método adecuado para la toma de
decisiones, a menos que se cumplan tres condiciones:

3. Los resultados de las políticas actuales deben ser


satisfactorios (para los decisores y para los afectados),
para que se pueda considerar que los cambios
marginales aportan una mejora en los resultados de las
políticas

6. No debe variar mucho la naturaleza de los problemas

3. Debe permanecer constante la disponibilidad de los


medios para atender los problemas
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3. ¿La tercera vía?
 Cuando los resultados de las políticas pasadas son indeseables es
preferible asumir los riesgos que implica tomar rumbos radicalmente
nuevos.

 Asimismo, conocimientos más amplios -tecnológicos y de


comportamiento- ponen a la disposición de los decisores nuevos
medios de acción, que dan lugar a políticas radicalmente nuevas.

 Es más probable que las tres condiciones citadas se den en situaciones


donde hay un alto grado de estabilidad social.

 Pero aún en las sociedades más estables, muchos de sus grandes


problemas se relacionan con cambios rápidos en los niveles de
aspiración, en la naturaleza de las cuestiones y en los medios
disponibles de acción, razón por la cual se requiere otro método de
toma de decisiones y no ya el simple salir del paso.

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3. ¿La tercera vía?
 Las tesis de Lindblom tienen un impacto de refuerzo
ideológico en favor de la inercia y contra la innovación,
imperantes en toda organización humana.

 El modelo “racional-exhaustivo” tiene al menos la ventaja


de estimular a los administradores a salir un poco de su
rutina habitual, mientras que el modelo de Lindblom
justifica una política de cero esfuerzo entre los
administradores.

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3. ¿La tercera vía?
Es necesario un tercer modelo
El normativo óptimo para la toma de decisiones:

1. Implica un esfuerzo por aumentar el contenido de racionalidad


de las decisiones, a través de un más amplio esclarecimiento de
los objetivos, una búsqueda más extensa de nuevas alternativas,
intentos deliberados de elaboración de expectativas con límites
explícitos y la formulación de criterios precisos de decisión.

2. Los procesos extrarracionales juegan también un papel


importante en la toma de decisiones sobre cuestiones
complejas: juicio intuitivo, impresiones holísticas que resultan
de empaparse de una situación, la invención creativa de nuevas
alternativas.
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3. ¿La tercera vía?
3. Estas fases extrarracionales de la toma de decisiones
pueden mejorarse de diversas maneras, con discusiones de
caso, sesiones de motivación y lluvia de ideas.

4. En los hechos, la toma de decisiones de los gobierno


modernos tiende a tomar los caminos de siempre, el
cambio incremental, el salir del paso, la inercia y la rutina.
Esto puede y debe mejorar.

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Facultad de Economía
Maestría en Gobierno y Políticas
Públicas

La hechura de las Políticas Públicas

Francisco Lezama