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Riesgos Fiscales

Fuentes, Revelación y Gestión

Ricardo Velloso
Departamento de Asuntos Fiscales, FMI
Presentación a la Conferencia del ICGFM,
21 de mayo de 2009
Presentación
• Los Riesgos Fiscales podrían ser definidos
como desvíos de los resultados fiscales
(déficits, deudas/PIB) de lo esperado al
momento de prepararse el presupuesto y/o
otros pronósticos fiscales.
• ¿Qué tan grandes son los riesgos fiscales para
varios grupos de países?
• ¿Cuáles son las fuentes más importantes de
riesgo?
• ¿Qué pueden hacer los formadores de politicas
sobre los riesgos fiscales?
Contexto
• Mayor interés en la revelación de los riesgos fiscales y
la gestión: más países están preparando declaraciones
de riesgo fiscal.
• La presentación se basa en un trabajo reciente de FAD,
considerado en la Junta Ejecutiva de la FMI.
• Una extensión del trabajo en curso de la FMI sobre la
transparencia fiscal (un Código revisado y un Manual
sobre la Transparencia Fiscal).
• Pautas Preliminares: una herramienta para los
formadores de políticas que se evolucionará con la
experiencia.
• Más pedidos de servicios de asesoraría en esta área.
Esquema de la Presentación

• ¿De qué tamaño son los riesgos fiscales?


• ¿Cuáles son las principales fuentes de riesgos
fiscales?
• ¿En la práctica, cómo es que los países revelan
los riesgos fiscales?
• Pautas Preliminares para la identificación, la
revelación y la gestión de los riesgos fiscales.
• Una posible declaración de los riesgos fiscales.
¿De qué tamaño son los Riesgos Fiscales?
Desvíos Sorprendentes de Deuda/PIB

Deviations of Debt/GDP--All Countries


-5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd +4sd +5sd
120 140
80 100

10th Percentile
Frequency
60 40
20
0

-30 -20 -10 0 10 20 30


In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 398; mean=-0.77; sd=6.78; skewness=0.21; kurtosis=6.96
¿De qué tamaño son los Riesgos Fiscales?
Desvíos Sorprendentes de Deuda/PIB
Deviations of Balance/GDP--All Countries
-6sd -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd +4sd +5sd +6sd
80 120 160 200 240 280 320

10th Percentile
Frequency
40
0

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20


In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 1397; mean=-0.36; sd=3.21; skewness=-0.47; kurtosis=8.96
Desvíos Sorprendentes del Saldo/PIB

Advanced Countries Emerging Countries Developing Countries


-5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean+1sd +2sd +3sd +4sd +5sd -6sd-5sd-4sd-3sd-2sd-1sdmean1sd 2sd 3sd 4sd 5sd 6sd -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean+1sd +2sd +3sd +4sd +5sd
100

140

160
90

140
120
80

10th percentile

120
10th Percentile 10th Percentile

100
70

100
60

80
Frequency

Frequency

Frequency
50

80
60
40

60
30

40

40
20

20

20
10
0

0
-10 -5 0 5 10 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 -15 -10 -5 0 5 10 15
In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 378; mean=0.02; sd=2.20; skewness=-0.42; kurtosis=6.80 Total obs. 388; mean=-0.57; sd=3.52; skewness=-0.66; kurtosis=10.34 Total obs. 631; mean=-0.45; sd=3.49; skewness=-0.21; kurtosis=6.86
Fuentes del Riesgo Fiscal
• Los riesgos fiscales surgen de choques
macroeconómicos y la realización de
responsabilidades contingentes.
• Las fuentes de los choques macroeconómicos incluyen
el crecimiento real del PIB, la inflación, los precios de
los commodities y tasas de interés y tipos de cambio.
• Las responsabilidades contingentes son obligaciones
disparadas por eventos inciertos y podrán ser: -
-- Explícitas: definidas por ley o contrato, p. ej.,
garantías de deuda.
– Implícitas: resultan de la titularidad gubernamental
de las EEs, expectativas de que el gobierno dará
asistencia (p. ej, tras desastres naturales, para
depositantes en caso de una falla bancaria, etc.)
Crisis Monetarias
(depreciación de por lo menos 25 p.p. y por menos 10 p.p. mayor que el año anterior)

Deviations of Balance/GDP--All Countries


-3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd
15

10th percentile
10
Frequency
5 0

-10 -5 0 5 10
In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 46; mean=-2.22; sd=3.33; skewness=-0.91; kurtosis=3.12
Exportadores de Petróleo:
Años de Aumentos de los Precios

Deviations of Debt/GDP--Fuel Exporters Deviations of Balance/GDP--Fuel Exporters


-4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd 4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd
20

18
15
15

12
Frequency

Frequency
10

96
5

3
0

-30 -20 -10 0 10 20 30 40 -15 -10 -5 0 5 10 15 20


In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 27; mean=-6.07; sd=10.23; skewness=-0.70; kurtosis=2.94 Total obs. 26; mean=3.16; sd=5.18; skewness=-0.41; kurtosis=5.69
Fuentes de Riesgos Fiscales
Resultados

• Aumentos realmente grandes e inesperados de


la relación deuda/PIB: crisis bancarias, crisis de
tipo de cambio (especialmente cuando las
grandes deudas están denominadas en moneda
extranjera); asunciones de deuda
• Riesgos más comunes al déficit fiscal:
disminuciones del crecimiento económico;
cambios en términos de comercio adversos
Los Costos Fiscales de
las Crisis Bancarias

Costos brutos vs. costos netos


Tasas de Recuperación: Riesgos fiscales
al lado de los activos
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(en porcentaje del PIB)

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Las Crisis Bancarias:

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Los Costos Fiscales Netos

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Las Crisis Bancarias:

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Tasa de Recuperación

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(la recuperación como participación en los costos fiscales brutos)

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Los Beneficios de la Revelación
• Aumenta el incentivo para que los principales riesgos
sean identificados, estimados y controlados con
cuidado.
• Promueve respuestas más tempranas y más ágiles en
términos de políticas.
• Aumenta la confianza de los interesados en la calidad
de la gestión fiscal.
• Reduce la incertidumbre para inversores y
contribuyentes.
• Mejora el acceso a mercados internacionales de capital.
• Una tendencia internacional hacia mayor revelación.
Los Choques Macroeconómicos

• Los riesgos fiscales provenientes de choques macros


son revelados por muchos países, incluso todos los de
la UE, la mayoría de los miembros del OECD y
algunos de los mercados emergentes (Brasil, Chile,
Indonesia)
• Modalidades:
– Análisis de Sensibilidad (p. ej., salario mínimo en Brasil).
– Escenarios macroecómicos alternativos completos (Nueva
Zelandia).
– La incertidumbre sobre las proyecciones de base a veces se
ilustra a través de un cuadro de abanico (E.U.A.)

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Nueva Zelandia
• Responsabilidades nítidas por los pronósticos macros
y fiscales para ayudar a asegurar presupuestos
realistas.
• Los expertos independientes evalúan los pronósticos
macros y fiscales.
• Sensibilidad del presupuesto y de pronósticos de
medio plazo a las principales presuposiciones
• Escenarios macroecómicos y fiscales alternativos
completos son considerados al lado de un escenario
de base.
• Este enfoque provee a los formadores de políticas una
mejor idea del camino probable de los agregados
fiscales y mejora su capacidad de juzgar si los efectos
de los choques fiscales serán temporales o
permanentes.
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Las Responsabilidades
Contingentes
Definición General
- Son obligaciones ya asumidas, pero cuyos
cronogramas y valores son contingentes en
algún evento futuro incierto, fuera del control del
Gobierno.
Otra Definición
- Obligaciones contingentes fuera de los libros
(contabilidad)

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Las Responsabilidades
Contingentes
Responsabilidades Contingentes

Explícitas Implícitas
(obligaciones basadas en contratos, leyes (obligaciones políticas o morales
o claros compromisos a políticas). y no contractuales)

Garantías Rescates
(préstamos, comercio, tasa de cambio; pensión mínima, (de empresas públicas, instituciones financieras,
ingresos, lucros y garantías de tasa gobiernos sub-nacionales,
de rendimiento bajo PPPs.) empresas privadas estratégicas)

Gastos por desastres naturales Asistencia en desastres naturales

Reclamos legales contra el estado


Limpieza del medio ambiente

Otras
p.ej. Indemnizaciones; programas
de seguro, capital no llamado

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Las Responsabilidades
Contingentes
• Las prácticas de revelación controladas por las normas
de contabilidad, informes y transparencia.
– Normas de Contabilidad (IPSAS):
Likelihood and Loss more likely than not Loss less than likely but Loss remote
measurability of loss (probability > 50%) more than remote

Record in financial statements


Disclose nature of No
Loss can be measured and disclose nature of
contingency and amount Disclosure
contingency

Loss cannot be Disclose nature of No


Disclose nature of contingency
reasonably measured contingency Disclosure

– Normas estadísticas (GFSM 2001).


– Mejores Prácticas (2001), FMI Código de Transparencia y Manual (2007)

• También exigido por PFM o la legislación sobre la


transparencia fiscal (Australia, Brasil, Canadá, Chile,
Colombia, Francia, Nueva Zelandia, Nigeria, Pakistán,
Perú, RU).
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Las Responsabilidades
Contingentes
• Lugares de revelación:
– Estados Financieros (Australia, Canadá, Nueva Zelandia,
E.U.A).
– Documentación presupuestaria

El marco fiscal de medio plazo (Chile, Colombia, Perú).


– Informes sobre la gestión de la deuda (Japón, República
Checa, Turquía).
– Declaraciones de riesgos fiscales (Australia, Brasil, Chile,
Colombia, Indonesia, Nueva Zelandia).
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Las Responsabilidades
Contingentes
• Las declaraciones de revelación normalmente
incluyen:
1. Clasificación por categoría principal.
2. Importancia fiscal, naturaleza y raciocinio.
– Exposición total, costo previsto y pérdidas “no esperadas”.
– Explicaciones para cambios en RC entre períodos.
– Cuando es difícil cuantificar, discusión de la naturaleza y el
alcance.
– Propósito de política pública, duración y beneficiarios.
3. RC individuales grandes: descripción de su naturaleza,
alcance y cuantificación (mucha veces el valor nominal).
4. Información sobre llamadas anteriores al gobierno.
5. Información sobre los activos en reserva (p. ej., fondo de
seguro de depósitos).

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Las Responsabilidades
Contingentes
• Exenciones de revelacilón:
• RCs implícitas, mara minimizar el peligro moral.
• Informacioines que, si cuantificadas, perjudicarían:
– Intereses importantes del país
– Seguridad o defensa del país.
– Relaciones internacionales del gobierno.
– Litigio y negociaciones en curso.

• Las exenciones se aplican principalmente a la


cuantificación de RCs; Todavía se debe revelar
su existencia, su naturaleza y su alcance
general.

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La revelación de las RCs en
práctica
Lo que los países revelan PAÍSES ESCOGIDOS INFORMACIONES
CUANTIFICABLES
REVELADAS
Al máximo autorizado, valor nominal,
Garantías de Préstamos y Australia, Canadá, Chile, pérdida esperada (anual & NPV),
Programas de Seguro Colombia, Nueva Zelandia, pérdida no esperada (anual & NPV;
África del Sur, EUA probabilidad de 95% & 99%); detalles
garantías y préstamos garantizadas
(vencimiento, moneda, tasa de interés)
Chile, Colombia Pérdida máxima, pérdida esperada
Garantías de Infraestructura (anual & NPV) pérdida no esperada
(anual & NPV; probabilidad de 5, 50,
95, 99%), evolución de las pérdidas
esperadas NPV
Valor, prestaciones esperadas (anual &
Chile, África del Sur, EUA
Garantías de Pensiones NPV), llamadas de garantías anteriores

Australia, Brasil, Canadá, Chile, Valor nominal (cantidades


Demandas Legales Colombia, Nueva Zelandia, EUA reclamadas), pérdidas esperadas
(anual, NPV), gama de pérdidas
esperadas, pérdidas no esperadas
(99%), éxito del pasado
Responsabilidades Canadá, Nueva Zelandia, EUA Costos esperados
Ambientales

Déficit casi fiscal del Banco Central Australia, Chile Déficit casi fiscal y posición capital de
CB; responsabilidades CB garantizadas

Capital que se puede llamar Australia, Canadá, Nueva Valor nominal


( Org. Internacionales) Zelandia

Australia, Canadá, Nueva Descripción de responsabilidad


Responsabilidades no Cuantificables
Zelandia

Chile, Pakistán, EUA Costo fiscal de crisis bancarios


Responsabilidades Implícitas anteriores, costos anteriores de la
estabilización de precios de
combustible

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Pautas para a revelación y
gestión de riesgos fiscales
• Los riesgos fiscales a los cuales el gobierno está
expuesto deben ser identificados y revelados para
facilitar una política fiscal efectiva.
• Los riesgos deben ser mitigados de una manera
económica.
• Debe haber un marco administrativo y legal claro para
regular la gestión fiscal general y la exposición del
gobierno a los riesgos fiscales.
• Los riesgos deben ser incorporados sistemáticamente
en el análisis fiscal y el proceso presupuestario.
Pautas de identificación y
revelación
• Disponibilidad de información: recopilación y monitoreo
de todos los riesgos—su importancia, probabilidad,
donde son posibles, su cuantificación.
• Marco legislativo/de contabilidad para la revelación de
los riesgos, con presuposición de publicación; las
excepciones basadas en criterios claros (materialidad,
peligro moral, prejuicio de intereses nacionales).
• Presentación completa de los riesgos en la
documentación presupuestaria, posiblemente en
declaraciones de riesgos fiscales.
Pautas de Mitigación
Económica de Riesgos
• Los esfuerzos para tratar o reducir los riesgos
fiscales antes que se tomen o se materialicen
incluyen una combinación de:
– Evaluar si el gobierno debe aceptar un determinado
riesgo.
– Modificar la actividad para reducir el riesgo.
– Tomar un seguro o de otra manera transferir o
compartir los riesgos, principalmente con los que son
capaces de influenciar el resultado.
– Designar los riesgos en base de una evaluación de la
mejor capacidad de aguantar y controlar los mismos.
Pautas para el marco
legal/administrativo
• Designación clara de las responsabilidades entre el GC
y el resto del sector público en el uso de fondos
públicos.
• La gestión de los riesgos fiscales podrán ser facilitada
por una unidad del GC que pueda monitorear y controlar
el riesgo general y considerar las interacciones.
• La integración con la gestión fiscal general es facilitada
por la ubicación de la unidad del MdF.
• Los ministros/agencias deben tener responsabilidades
claramente especificadas para controlar su exposición al
riesgo.
• La responsabilidad por aceptar riesgos debe ser
separada de la de estimar los costos potenciales.
Pautas para incorporar los
riesgos fiscales en la política
fiscal y el proceso
presupuestario
• El análisis de riesgos deberá ser incorporado al
el marco de la política macroeconómica, con
blancos fiscales que permitan la posibilidad de
que algunos riesgos se materialicen.
• La exposición a los riesgos fiscales deberá ser
incorporada al análisis de sostenibilidad.
Pautas para incorporar los
riesgos fiscales en la política
fiscal y el proceso
presupuestario
• Las decisiones sobre las responsabilidades contingentes
deben ser integradas al ciclo anual presupuestario para
que se consideren propuestas al lado de instrumentos
en competencia.
• Debe haber un marco para exigir la aprobación
parlamentaria de las responsabilidades contingentes.
• Una designación anual presupuestaria podría ser
incluida para cubrir el costo esperado de las
responsabilidades contingentes (general, por categoría
principal o específica).
Declaración de los
Riesgos Fiscales
Los riesgos macroeconómicos y la sensibilidad presupuestaria
- Discusión del éxito de los pronósticos macroeconómicos en años
recientes, con comparación de las presuposiciones utilizadas en los
pronósticos presupuestarios contra los resultados reales.
-La sensibilidad de los ingresos totales y los gastos a variaciones de
cada una de las principales presuposiciones económicas en las cuales
se basa el presupuesto (p.ej., el impacto de los tipos de cambio y tasas
de interés en los ingresos y los gastos), con una explicación de los
mecanismos subyacentes.
-- Los posibles métodos y aparatos de presentación incluyen
escenarios alternativos o cuadros de abanico.
Declaración de los
Riesgos Fiscales
La deuda pública
-La sensibilidad a los niveles de la deuda pública y el servicio de la
deuda a variaciones de presuposiciones sobre, p. ej., tipos de
cambio y tasas de interés. El impacto de la estrategia de gestión de
la deuda en la exposición del gobierno a riesgos.
- La política y el marco institucional para los préstamos
gubernamentales.

Gastos contingentes del gobierno central


- El valor esperado y la exposición bruta del gobierno a las
responsabilidades contingentes—especialmente las garantías del
GC (p.ej., a empresas estatales); los informes deben incluir grupos
amplios de garantías pero también cualquier garantía individual
importante. Debe revelarse el raciocinio y los criterios para a
provisión de garantías.
Declaración de los
Riesgos Fiscales
Gastos contingentes del gobierno central (cont.)
-El sector bancario. Esquema de seguro de los depósitos y—a la
medida que las autoridades piensen que esto no vaya a generar un
peligro moral—los riesgos del sector bancario.
- Acción legal contra el gobierno central: Reclamos anteriores (incluso
los valores), y el valor nominal de reclamos actuales, incluso un
descargo de responsabilidad de que al informar el riesgo el gobierno no
admite su responsabilidad.
- Los desastres naturales: el impacto fiscal de desastres en años
recientes. Nivel y operación de una posible reserva de contingencia
para desastres naturales (si se aplica).
Alianzas Público-Privadas (PPPs)
- Resumen del programa de PPPs, incluso (i) cómo cabe dentro de la
infraestructura del país y otras necesidades de inversión, y (ii) el marco
de políticas y justificación de las PPPs.
Declaración de los
Riesgos Fiscales
Alianzas Público-Privadas (cont.)
-Exposición general acumulada de las PPPs existentes del gobierno, y
exposición bruta de garantías e instrumentos semejantes.

Empresas estatales
- El marco de políticas para las EEs (política de precios y de dividendos)
- El desempeño financiero y la posición de sector de EE y las mayores
EE’s.
- El desempeño financiero y la posición de bancos estatales.

Los gobiernos sub-nacionales


- El marco legal para relaciones fiscales intergubernamentales y un
resumen del desempeño financiero reciente de los gobiernos sub-
nacionales y la posición financiera.
¡Gracias!

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