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Usos y costumbres en la hechura de las polticas publicas en Mxico.

Limites de la policy sciences en contextos cultural y polticamente diferentes

Enrique Cabrero Mendoza

Ciencias de las polticas publicas (Segunda Mitad de este Siglo)

Harold Lasswell (1951)

El estudio del Estado y sus mecanismos de accin ha permitido avanzar en la creacin de una nueva sntesis interdisciplinaria.

Aspectos que retardan la consolidacin de la disciplina desde el mbito cientfico

El nacimiento de este campo de estudio nunca se ubico slo en el desarrollo de una teora y una disciplina acadmica, sino en un punto de encuentro entre el conocimiento cientfico y su aplicacin a la solucin de problemas pblicos; del punto simultaneo de estudio de las polticas y en las polticas.

Hasta dnde esta perspectiva de anlisis tiene una denominacin de origen al provenir de un sistema poltico y cultural particular?

Distancia entre algunos conceptos y categoras bsicas de las policy scienes cuando las llevamos a escenarios de practicas polticas y sociales diferentes del escenario de origen de esta escuela del pensamiento.

La discusin sobre la cual centraremos este trabajo se refiere a los limites del valor
universal de este campo de estudio

Hasta donde sus planteamientos conservan su poder de anlisis y explicacin en realidades diferentes?

Hasta donde este campo disciplinario deber ser no solo adaptado sino redefinido, reinterpretado o incluso reconstruido en cada contexto especifico?

Tipos de modelos de gestin Dan ritmo, orientacin


(

Referentes institucionales (Estos


limitan las arenas y los acuerdos unas veces explcitos t otras sobrentendidos; es decir, los mecanismos de regulacin que ninguno de los jugadores osara hacer a un lado)

y lgica diferentes al decisor , dado que las redes organizacionales estn configuradas de una forma particular)

Tipo de rgimen poltico (Democratico desde la sociedad, Democrtico desde el Estado o en transicin Democrtica)

Tradiciones culturales y simblicas Las cuales


definen la profunda lgica de los actores. Se trata de los cdigos implcitos en el lenguaje, el estilo de la relacin y de la negociacin

Dimensiones de anlisis

consolidar una disciplina al servicio de y para la democracia Harold Lasswell

las policy sciencies tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea libertaria de la poltica y de la democracia Luis Aguilar (1992)

Este supuesto fundamental de una funcin de dar a luz sobre los problemas pblicos (enlightenment funtion segn Paul Sabatier,1991) sigue presente en los desarrollos ms recientes; incluso ha sido parte del intenso debate entre quienes han privilegiado los aspectos del anlisis de las polticas y de l de aquellos que se han preocupado ms por la orientacin participativa y democrtica en la hechura de las polticas y sus procesos decisorios.

Parte del supuesto de que una accin del gobierno en un rgimen proclive a ciertas practicas democrticas e institucionalmente diseado sobre esta base.

El carcter publico de las polticas tiene una connotacin mucho ms all de su contenido jurdico.

Lo publico de las polticas esta mucho ms all de significar exclusividad estatal; significa, sobre todo, el encuentro de la racionalidad estatal con la voluntad social. Hace referencia al gobierno en y desde un contexto de pluralidad amplia; es lo publico como interseccin.

Alta permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente a la voluntad ciudadana. Lo publico es un espacio de todos,, del Estado como un ente abstracto, del gobierno como redes de organizaciones (el Ejecutivo, El Congreso) y de l sociedad como tejido orgnico y ciudadano.

Se supone un sistema abierto de toma de decisiones en el que la posibilidad de imponer la lgica de uno de los participantes es casi inexistente y en el que la hechura de las polticas se hace incrementalmente porque las restricciones den una arena regulada jurdica o simblicamente de una forma horizontal as lo imponen. Hay adems una proclividad a la participacin ciudadana de forma parte de los patrones culturales tradicionales.

En teora al menos , todos pueden jugar, todos tienen fichas, y sin un proceso de ajuste mutuo (Lindblom, 1959) no hay poltica posible, no hay accin gubernamental viable.

se podra pensar que el sistema no es exactamente as, sin embargo lo que aqu interesa resaltar son los supuestos implcitos en el trabajo cientfico del origen de la disciplina , ya que esto es lo que configura los conceptos y mtodos de investigacin que forman la base de su posterior desarrollo.

Corriente pluralista
Robert Dahl y Charles Lindblom (1953) y Dahl (1961) Sostienen la idea de un estado producido por la sociedad , es decir, un estado con un carcter eminentemente societal Gobernar sin gobierno (Reinicke,1998).Los valores del utilitarismo, el comunitarismo, el liberalismo e incluso el pragmatismo forman parte de la constitucin gentica de setes enfoque.

A partir de estas ideas, es claro que el enfoque de las polticas publicas se encuentra en el medio de las contradicciones sociales y de los diversos grupos de inters, e incluso en el medio de las diferentes preferencias individuales. Es indudable que la escuela de polticas publicas nace en esta tradicin y que , la medida que nos movemos a regmenes polticos derivados de otro tipo de tradicin, el modelo de polticas publicas requiere de ajustes

Un estado que, si bien se deriva de lo social, a su vez es productor de la sociedad moderna

En la tradicin hegeliana y weberiana se supone que la accin del Estado trasciende a los intereses particulares mltiples de la sociedad civil (Muller y Suer,1998)

Neo corporativismo (Sachmitter,1994), . La idea de existencia de estructuras que ostentan el cuasimonopolio de la intermediacin y de la representacin de la sociedad frente al Estado, en contraste con la visin de dialogo directo Estado-Sociedad que el modelos pluralista supone.

Las polticas publicas; por lo tanto, han sido entendidas como acciones inducidas fuertemente por el Estado, quien es el actor dominante en la escena de los agentes participantes.

Es este origen distinto en la concepcin del estado lo que va dando un perfil diferente a los regmenes polticos y a su ves una connotacin diferente a la idea de polticas publicas.

Es as como, al moverse a otro tipo de realidades con una connotacin cultural y polticas diferente, no esta claro hasta donde sigue siendo validad la matriz de anlisis de polticas publicas, inicialmente descrita En otros contextos, tambin se encuentra una dinmica de funcionamiento por polticas; sin embargo en muchos casos se trata de polticas mas gubernamentales que publicas

Harold define el campo de las polticas como aquel que se ocupa del conocimiento del y en el proceso de toma de decisiones en el orden publico y civil

Yves Meny y Jean Claude Thoening (1988) el estudio de las politicas publicas no es otra cosa que el estudio de la accion de las autoridades publicas en el seno de la sociedad

En esta ultima definicin es la autoridad publica que acta, un Estado investido de autoridad, que si bien lo puede hacer con sensibilidad social, finalmente es el ente poseedor de la lgica de lo publico no como interseccin, sino como parte del Estado

En un contexto de este tipo tambin se supone un conjunto de jugadores, pero difcilmente todos pueden jugar porque el diseo institucional es, en esencia, vertical. Adems no todos los jugadores tienen fichas, solo algunos.

El ajuste, si bien puede ser mutuo, esta sometido a un gran jugador que concentra muchas mas fichas que los dems, por lo que casi todos se ajustan a el, mientras que el solo lo hace marginalmente

Un escenario como el anterior no debe representarse necesariamente como un modelo de democracia imperfecta.

Se trata de una representacin en la que el actor gubernamental es omnipresente

La comparacin entre el caso estadounidense y el francs es til. Es posible que no sean casos tan distantes desde la perspectiva de la esencia democrtica, y en cambio si muy diferentes en su lgica

Se podra afirmar que un primer elemento que hace difcil transferir el modelo original de estudio de las polticas publicas es el que contiene una lgica propia de la esencia y dinmica de las polticas, la cual deriva del conjunto de tradiciones culturales y polticas en las que surge dicho modelo. Se supone un tipo de democracia estadounidense en la practica.

*Pases latinoamericanos, han desarrollado formas verticales de relacin social, son proclives a la formacin de redes de intermediacin de grupos y actores , con una muy dbil tradicin participativa, y han hecho del clientelismo t de centralismo su concepcin de la accin colectiva

*Regmenes en transicin democrtica que emanan de tradiciones autoritarias. (Mxico)

El juego cerrado

es

Es el gran jugador, y sus ayudantes, quienes juegan, y los dems, en el mejor de los casi casos son espectadores

El mutuo

ajuste

que se nos presenta en el anlisis se de polticas publicas tienen a asimilarse desde la tradicin de un modelo como el mexicano, mas bien un alineamiento colectivo, y desde la transicin del sistema, mas bien una fragmentacin y caos.

Parecera que las tendencias en la transicin son extremas; o bien se mantiene la tradicin centralista de subordinacin manteniendo los viejos esquemas de intermediacin y control, o bien, debido a la transicin, se generan rupturas con los viejos esquemas, pero estos procesos son incapaces de producir esquemas alternativos de gobernabilidad

Situaciones de caos se instalan, la incertidumbre dificulta los avances, se abren espacios , pero no se generan acuerdos entre acores.
Surgen entonces los procesos de fragmentacin poltica , dando lugar a un escenario de democracia centrifuga y frgil, lo cual sigue dando un aparato gubernamental (de gran jugador la capacidad de imponer sus intereses

El segundo elemento que hace difcil la transferencia del modelo original de las polticas publicas a otras realidades es que supone que la hechura de polticas se llava a cabo en un contexto de democracia ya consolidada y relativamente estable.
la evolucin democrtica en ese tipo de contexto es de tendencia centrpetas, no as en el proceso de transicin democrtica en que tiende a ser centrifuga.

Las policy sciences tienen valor como mtodo de anlisis en contextos diferentes, sin embargo, la cuestin es que dicho modelo pierde capacidad explicativa en otros contextos, a menos que sea complementado con otras dimensiones del anlisis, que si bien siempre han estado presentes , lo han estado ms de una forma latente que de una forma manifiesta.

Una de ellas es el tipo de rgimen poltico en el que se lleve a cabo el estudio

Pases frustrados por el hecho de que el proceso de las polticas publicas no es como debera ser Caja de herramientas

Estudio de polticas publicas

Caso Mexicano una tradicin estatista ms cercana al Europeo que al estadounidense

Definicin de la agenda

Un sistema democrtico abierto y plural Requiere un aparato gubernamental con alto grado de permeabilidad, que en su interior establezca relaciones intergubernamentales e intragubernamentales.

La formacin de la agenda y la definicin de problemas dan lugar a un intenso juego de agentes participantes La propensin a participar por parte de organismo no gubernamentales es alta. Los participantes se confrontan, se alan, presionan aunque muy frecuentemente hacen lobbying Pueden surgir nuevos participantes Hay perdedores y ganadores Es posible que en este proceso de negociacin y ajuste mutuo la solucin final alcance ser al menos satisfactoria para la mayora de ah el surgimiento de las coaliciones promotoras (Sabatier). Un proceso en que las demandas tienden a presentarse de una forma integrada, por lo que el proceso de polticas tienden de auto regularse.

La agenda del gobierno se deriva de una agenda publica

Dada la necesidad de ser permeable y de generar consensos para ser legitimo, es muy probable que buena parte de la definicin de la agenda y de los problemas sea de origen exgeno. Es por ello que se impone una lgica incrementalista, los espacios estn restringidos, el pluralismo genera pesos y contrapesos. Casi todos los participantes tienen un grado de autonoma relativa que les permite participar de esta forma y a la vez los impulsa a construir acuerdos y consensos.

Un sistema en transicin democrtica y de vocacin estatista

La tradicin del sistema es la impermeabilidad; en parte a la insensibilidad gubernamental, pero en parte tambin porque las estructuras del gobierno no han sido diseadas para ser permeables ni los actores estn orientados hacia esa lgica. La definicin de la agenda del gobierno es un proceso altamente endgeno

* Tiene mayor peso la visin policy analysis *la lgica y modelistica tienen su mas amplio espacio de accin y de reconocimiento *Uso frecuente de modelos public choice *Visin normativa( policy) * Visin integral publica(public) y constructiva de valores democrticos en la poltica

*aunque se trate de sistemas democrticos abiertos y plurales, el grado de permeabilidad es menor en esta etapa

* La necesidad de involucrar al ciudadano mediante un proceso de investigacin al servicio de la sociedad, en el cual utilice el lenguaje cotidiano y capacite al ciudadano para opinar (Charles Lindblom)
*Formacin de grupos de expertos(Think Thanks) que confrontan sus opciones de poltica. En este proceso los expertos gubernamentales de diferentes ministerios, expertos independientes o adscritos a una ONG especializados en el tema e instituciones acadmicas, confrontan propuestas o analizan alguna en particular (Estados Unidos)

Mxico : el diseo de polticas o programas se convierte en una especie de secreto de Estado., pocas polticas son sancionadas por el Congreso dada la configuracin del sistema , que es muy propenso a tener vas reglamentarias directas por parte del Ejecutivo)
*

El problema del carcter endgeno en el diseo de la poltica no proviene tanto del mbito jurdico como de la tradicin centralizada y vertical del sistema. Se produce un efecto contra intuitivo en la adopcin del modelo de las polticas publicas en pases que, como Mxico, se encuentran en una fase de democracia incipiente.

Cuando se tiende a incorporar el discurso propio de la disciplina en el mbito gubernamental, esta incorporacin tiende a ser parcial dado que el aspecto tcnicocuantitativo el nico que se adopta , es decir el modelo del policy analisys

Generado un discurso sobre la racionalidad y eficiencia en las polticas, es decir, sobre el saber experto.

Se adopta un discurso para justificar gran parte de las polticas a partir de la idea de que son la nica opcin das las restricciones tcnicas del problema, excluyendo al ciudadano comn no solo de la deliberacin, sino incluso de una explicacin clara del problema

Esto es se maneja un discurso altamente tecnificado con el objeto de excluir a buena parte de la opinin publica

El termino de poltica publica es percibido por la sociedad mexicana como un mbito tecnocrtico e insensible a las demandas ciudadanas

Democracia plural

Se caracteriza por incorporar una red diversificada de agencia ejecutoras, diversas en la medida en que corresponde a diferentes niveles de gobierno y en medida que incluyen muy frecuentemente agencias no gubernamentales Problema: La coordinacin, el direccionamientos de la poltica Los costos de transaccin se pagan con los beneficios polticos de inclusin de redes diversificadas, esto legitima los procesos haciendo a un numero mayor de agencias responsables ante la poblacin, lo cual genera adems una dosis de competencia e incentivos a la bsqueda de eficiencia y eficiencia de las polticas Dinmicas de cogestin de programas y polticas en las que la ciudadana asume una responsabilidad mas directa sobre la calidad y supervisin de los programas (Estructuras oligopolicas en la produccin de polticas) Es importante mencionar que la lgica del funcionamiento los sistemas de control de gestin que se imponen desde el gobierno se orientan muy frecuentemente a resultados, dando mrgenes de flexibilidad en la fase de operacin; es por ello que a menudo los patrones de innovacin organizacional surgen en las agencias participantes

La fase de implementacin de polticas ha sido por tradicin un monopolio estatal En 1982 se inicio un proceso de modernizacin econmica que se caracterizo por el despegue estatal importante en las reas de intervencin y por un programa de redimensionamiento del aparato (proceso de privatizacin que redijo el numero de entidades
gubernamentales)

Caso mexicano

La lgica del proceso no cambio La lgica del comportamiento gubernamental de arreglos internos y coaliciones cerradas (procesos de isomorfismo institucional) La gestin de polticas publicas es muy poco proclive a incorporar agencias no gubernamentales o privadas, pero cuando lo hace produce los mismos efectos En un tipo de transicin como la mexicana, la dinmica de conflictos surgidos por la confrontacin de diversos intereses entre agencias gubernamentales participativas se da con mayor crudeza, si bien por la diversidad de objetivos constitucionales, por intereses de camarillas polticas que hacen uso directo de los recursos institucionales para expandir espacios de accin.

Qu nuevos mecanismos de evaluacin y monitoreo publico de las polticas se puede idear? Qu experiencias innovadoras estn surgiendo?

Un parte importante sobre los escritos sobre esta fase es del proceso en torno a la necesaria constitucin de comits ciudadanos como mecanismo de monitoreo de las polticas, otros trabajos discuten sobre la evaluacin plural y otros establecen comparaciones entre los sistemas de regulacin y el control jurdico del programa. Y polticas gubernamentales

*Caso estadounidense *Caso mexicano

En un sistema abierto o plural esta fase es la que legitima o condena la accin gubernamental

La necesidad de tener claro si las elecciones tcnicas y/o cientficas fueron las acertadas, es decir, si los impactos finales fueron los esperados

Si la ciudadana percibe como exitoso el programa, ya no desde los indicadores observados sino desde su bienestar y satisfaccin

Estados Unidos

Reglas del juego que son aceptadas por los participantes y que constituyen un marco implcito de accin. Este conjunto de reglas no solo es parte del acuerdo inicial, sino que genera credibilidad entre los actores; se trata de un marco un alto nivel de legitimidad, es la frontera del juego racional o irracional de los participantes.

Referentes institucionales Pases en transicin democrtica (Mxico)

No hay referentes institucionales claros, terrenos de juego bien delimitados y tradicin de apego a ciertos limites en la accin de los decisores en el mbito de las polticas publicas, no encontramos en un escenario en que los movimientos y el sentidos de las acciones son mucho menos predecibles La rendicin de cuentas es una practica poco comunes sistemas de tradicin cerradas.

Corriente de estudio de la teora de la organizacin: diferencias y patrones culturales en las formas de relacin, motivacin y asociacin entre individuos, grupos y organizaciones, variables con un fuerte poder explicativo

Se ha caracterizado la dinmica organizacional e institucional en culturas anglosajonas como proclive a una relaciona directa entre actores, as como propensa al dialogo y discusin, e igualmente tendiente a la cooperacin como funcin de integracin. Configuracin horizontal de las jerarquas, la simplificacin de las normas, y tambin la generacin de diversos mecanismos de resolucin del conflicto.

Un nivel mas profundo de comportamiento social y poltico: referentes culturales e histricos del espacio social en cuestin

Referentes culturales en culturas latinas, mestizas y tradicionales como Mxico: las relaciones entre actores tiende a ser indirectas e intermediadas. Casi todos los espacios de relaciones desde la familia y la religin hasta las relaciones de trabajo y con el gobierno, tienden a crear sistemticamente estructuras de intermediacin. Este tipo de patrones de accin llevados al mbito social crea un espacio perfecto para el surgimiento de culturas clientelares. Los acuerdos o consensos son casi siempre previos y realizados en conclave, el resto , los foros formalmente establecidos, tienden a ser simulacin

Politica publica

Poltica guberna mental

Sistema propenso a la permeabi lidad

Sistema propenso al hermetis mo por tradicin

Proceso de polticas abierto y de entradas y salidas mltiples

Se aterriza en un proceso selectivo y de actores conclaves

Una arena conocida de accin de los actores

Espacio en permane nte definicin sin fronteras claras

Una dinmica de consulta y dialogo amplio

Una dinmica de intermedi acin y control

Policy networks

Incipientes redes de intereses en construcci n permanen te

Advocacy brockesrs

Caciques

Watchdog s

Simples espectado res

Mutual adjustmen t

Subordina cin a la autoridad o ruptura

Estudio y monitoreo del policy making

Observaci n distante e intuitiva del policy made

Las limitaciones se ubican en parte en el modelo y en parte en algunas realidades de precaria de mocracia

Por un lado, los limites de las policy sciencies tienen que ver con una visin etnocrentrica del proceso de accin publica.

Difcilmente podra consolidarse un campo de pretensin cientfica sin una capacidad ms amplia de explicarlos procesos de las politicas

Se debe promover la visin plural no solo dentro de una sociedad sino al amplia mundo de la democracia contemporn ea, con sus estilos, sus historias, sus momentos de desarrollo.

La comunidad estudiosa de las polticas publicas en el pas de origen de ese campo disciplinario deber abrir cada vez mas sus ojos a otras realidades, a otras escuelas autctonas estudio de las polticas publicas. De igual forma quienes nos encontramos inmersos en otras realidades debemos contribuir a este procesos reinterpretando la lgica del modelo , enriqueciendo, mas que reproduciendo artificiosamente

Solo as se podr consolidar el objeto de estudio y se podr sistematizar el conocimiento en un mbito disciplinario solido

Hay un contenido parroquial y domestico en los conceptos, en las categoras de anlisis y en los supuestos implcitos del modelo cuantas de las herramientas son permanentemente tiles y cuantas solo validas para describir la realidad estadounidense?

Las realidades precarias en lo democrtico y diferentes en lo cultural deben distanciarse del modelo de polticas publicas, para incorporar selectivamente mtodos y conceptos de este campo de estudio

La escuela de las polticas publicas no debe ser un modelo que deba incorporarse acrticamente en diversos contextos en un esfuerzo hasta ahora poco fructfero. Por el contrario debe ser entendido como un mtodo de anlisis por construirse para responder as al cuestionamiento de cuales son los usos y costumbres en la hechura de polticas publicas en diversas realidades