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COLECCIN

INVESTIGACIN Y ANLISIS 2

COLECCIN

INVESTIGACIN Y ANLISIS 2

Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Vicepresidente

Ing. Julio Csar Cobos

Jefe de Gabinete de Ministros

Dr. Alberto Fernndez

Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

Cr. Dr. Anbal D. Fernndez

Secretario de Seguridad Interior

Dr. Hctor Masquelet

Consejo de Seguridad Interior

Presidente Cr. Dr. Anbal D. Fernndez Secretario Ejecutivo Dr. Pablo Paladino

Programa Nacional de Educacin, Capacitacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (ProNaCap)

Coordinadora General

Lic. Amalia Villalustre

Coordinadora del rea de Capacitacin

Lic. Evelyn Garrote

Coordinador del rea de Educacin

Tec. Javier Alonso

Gobierno de la Repblica Argentina Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto PNUD ARG/06/013
Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea

Director Nacional
Lic. Luis Tibiletti

Coordinador General
Dr. Hctor Masquelet

Coordinadora Administrativa
Mag. Cecilia L. Ales

Componente Educacin
Coordinador Consultores

Lic. Cristin Varela Mag. Victoria Rangugni Lic. Daniel Russo Mag. Carolina Schillagi

La educacin policial.

Estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales
Integracin de Resultados de la Investigacin

Lic. Cristin Varela

Secretara de Seguridad Interior La educacin policial: estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales / Secretara de Seguridad Interior; coordinado por Cristin Varela - 1a ed. - Buenos Aires : Secretara de Seguridad Interior: Programa Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008. 92 p. ; 16x24 cm. - (Investigacin y Anlisis / Hctor Masquelet; 2) ISBN 978-987-24181-2-0 1. Educacin Policial. 2. Formacin Policial. I. Varela, Cristin , coord. II. Ttulo CDD 363.207

La educacin policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales
Integracin de Resultados de la Investigacin

Lic. Cristin Varela Coordinador Componente Educacin

Edicin

Lic. Laura Itchart

Diseo grfico

Rubn Longas

ISBN 978-987-24181-2-0 Cuadernos de Seguridad - 2008 Secretara de Seguridad Interior Gelly y Obes 2289 CP 1425 / Tel 4809-1572 Ciudad Autnoma de Buenos Aires - Argentina Hecho el depsito que marca la Ley 11.723 Esta investigacin y su publicacin se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/06/013, Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea y han sido posibles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La informacin contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la institucin auspiciante. No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni su tratamiento en cualquier forma o por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del PNUD

Indice

Prlogo ............................................................................................................................................................................................ 15 Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013................................................................................................................17 Presentacin ...............................................................................................................................................................................19 Parte 1
La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales
1. Introduccin ........................................................................................................................................................... 25 2. La nocin de seguridad....................................................................................................................................... 26 2.1 La seguridad como poltica pblica .............................................................................................................................30 2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas .........................................................................................35 Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense ...............................................................................................38 3. Sobre los conceptos de formacin, educacin e instruccin..........................................................................42 3.1 La formacin........................................................................................................................................................................42 3.2 La educacin ........................................................................................................................................................................44 3.3 La instruccin .....................................................................................................................................................................46 3.4 Definiciones operativas de los conceptos en cuestin...............................................................................................47

Parte 2

La formacin inicial de las fuerzas de seguridad y policas provinciales del NEA


1. Consideraciones generales ................................................................................................................................................. 51 2. Caractersticas tpicas de la formacin policial ..................................................................................................... 52 2.1 La impronta militar en la formacin policial ............................................................................................................ 53 2.1.1 El perodo de adaptacin ..................................................................................................................................... 54 2.1.2 El rgimen de internado....................................................................................................................................... 55 2.1.3 El rgimen disciplinario....................................................................................................................................... 57 2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar........................................................................................................... 59 2.1.5 La eficacia de la impronta militar .................................................................................................................... 60 2.2 El carcter restringido de la formacin terica ......................................................................................................... 63 2.2.1 Organizacin de las actividades formativas ................................................................................................. 64 2.2.2 Formas y niveles de formacin inicial ............................................................................................................. 65 2.2.3 Caracteres genricos y especficos de la funcin policial ............................................................................ 67 2.2.4 Los planes de estudio de las policas del NEA y la PFA ............................................................................ 68 2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmera, Prefectura y Polica de Seguridad Aeroportuaria ........... 70

2.3 La distancia entre la formacin del personal superior y el subalterno .............................................................. 74 2.3.1 La gnesis histrica de la divisin entre agrupamientos........................................................................... 75 2.3.2 La formacin segn cada agrupamiento ........................................................................................................ 77 2.4 La distancia de la formacin policial con el sistema formal de educacin ...................................................... 80 2.4.1 La formacin del personal superior ................................................................................................................ 80 2.4.2 La formacin del personal subalterno ............................................................................................................. 81

Conclusiones finales ............................................................................................................................................................83 Bibliografa ...................................................................................................................................................................................87

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Prlogo
En los ltimos aos el Sistema de Seguridad Interior de la Repblica Argentina ha avanzado en la consolidacin de su institucionalidad. En tal contexto, el Consejo de Seguridad Interior ha contribuido a la coordinacin poltica y operativa entre el gobierno nacional y las jurisdicciones. En un pas federal, disear e implementar polticas pblicas de alcance nacional implica construir consensos y tomar decisiones junto a gobiernos provinciales que gozan constitucionalmente de un amplio margen de autonoma. A travs del fortalecimiento de la regionalizacin se ha avanzado en la articulacin entre las jurisdicciones y, a su vez, entre los cuerpos policiales provinciales y las fuerzas federales que dependen del gobierno nacional. Los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina han iniciado un proceso de transformacin institucional para lograr enfrentar con xito los desafos que plantea la sociedad en el siglo veintiuno. En este sentido, el fortalecimiento de la formacin profesional de sus recursos humanos cobra una relevancia fundamental. Histricamente, por la organizacin federal del Estado argentino ha sido compleja la coordinacin de las polticas educativas policiales y ello ha derivado en la heterogeneidad de la formacin de quienes integran los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad. Frente a esta situacin, el Consejo de Seguridad Interior dispuso que se realizara un relevamiento de informacin y un conjunto de estudios diagnsticos acerca de los sistemas de formacin policial a fin de contar con informacin consolidada y sistematizada sobre las instituciones educativas y sus planes de estudio. La realizacin de estudios cientficos que aborden el estudio de problemticas vinculadas a la seguridad resulta una prioridad a los efectos de contar con datos confiables a la hora de tomar decisiones respecto de las polticas pblicas del rea. La cooperacin del Gobierno nacional con universidades nacionales, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos extranjeros y organismos in15

ternacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -que hizo posible la realizacin del estudio que se presenta en esta publicacin- resulta clave para enriquecer las polticas pblicas y aportar enfoques que interpelen desde nuevos marcos analticos las problemticas vinculadas a la seguridad. Conocer con mayor profundidad el estado de situacin de la formacin inicial de las policas de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales permitir avanzar en propuestas de mejora continua de las instituciones y, al mismo tiempo, a establecer parmetros comunes en materia de formacin profesional de policas sobre la base de fuertes consensos federales.

Dr. Hctor Masquelet


Secretario de Seguridad Interior

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Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013


La presente publicacin constituye un producto del Proyecto PNUD ARG/06/013 Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea, cuya ejecucin estuvo a cargo de la Secretara de Seguridad Interior y de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El proyecto cuyas actividades se llevaron adelante entre octubre de 2006 y noviembre de 2007 busc dar respuesta a dos problemticas detectadas en el marco del entonces Programa Nacional de Capacitacin, Apoyo a la Formacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad y cuya resolucin fue sealada como una prioridad por parte del Consejo de Seguridad Interior: a) la disparidad existente en la formacin de los funcionarios policiales y de seguridad de las distintas jurisdicciones del pas; y b) la falta de informacin adecuada y suficiente para la toma de decisiones en reas de vital importancia para la gestin de la seguridad pblica, como es el caso de educacin y del rea presupuestaria. En este contexto, el proyecto tuvo por objetivo fortalecer la capacidad institucional del Consejo de Seguridad Interior y de las jurisdicciones provinciales, para conducir y coordinar la planificacin y gestin de la seguridad pblica. Ello a travs de la produccin de informacin y la generacin de herramientas destinadas a promover la eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea, y propiciando la aplicacin de estas herramientas en la mayor parte de las jurisdicciones del pas. A travs del Componente Educacin, la Secretara de Seguridad Interior y la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, se propusieron conocer describir y analizar las caractersticas de la educacin formal de las policas de las provincias que integran la regin del noroeste argentino. Misiones, Corrientes, Formosa y Chaco. y de las fuerzas de seguridad y cuer17

pos policiales federales Polica Federal Argentina, Polica de Seguridad Aeroportuaria, Gendarmera Nacional Argentina y Prefectura Naval Argentina , en tanto a travs del Componente Presupuesto, se indag sobre los procesos de formulacin y gestin presupuestaria en las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Mendoza, Santa Fe, Tucumn y Ro Negro, y en el mbito del Gobierno nacional. Los datos recogidos en cada una de estas jurisdicciones a travs de un intenso trabajo de campo fueron sistematizados, procesados y analizados; se formularon diagnsticos locales y se identificaron problemticas comunes. Sobre la base de estos diagnsticos, y su discusin con los actores directamente involucrados, se formularon recomendaciones.

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Presentacin
El presente informe recoge e integra los principales resultados de la investigacin sobre los sistemas educativos de las policas de las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones y de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales Gendarmera Nacional, Polica Federal, Polica de Seguridad Aeroportuaria y Prefectura Naval que se llev adelante en el marco del Componente Educacin del Proyecto PNUD ARG/06/013. La investigacin parti de algunas hiptesis respecto de una educacin policial que ha recibido importantes cuestionamientos. Una de estas hiptesis se refera a la heterogeneidad en la formacin de quienes integran los cuerpos policiales provinciales, y entre ellos y los funcionarios del cuerpo policial y las fuerzas de seguridad federales.1 Otra de las impresiones a confirmar era que los procesos de formacin se dan en el marco de instituciones cerradas con una organizacin que reproduce a la del sistema policial antes que orientada a lo acadmico lo cual contribuye al aislamiento de las policas respecto de la comunidad. Una tercera hiptesis planteada refiere a la falta de articulacin de esos establecimientos con instituciones acadmicas pblicas y organizaciones de la sociedad civil, pero tambin con los institutos de formacin y actualizacin profesional de otras policas provinciales y fuerzas federales. A esos supuestos se sumaba la falta de informacin cabal que permit[iera] identificar los motivos concretos que derivan en una formacin tan heterognea ni conocer los criterios que gobiernan la planificacin y gestin de las polticas educativas en el mbito policial. A los efectos de subsanar ese dficit, confirmar o descartar aquellas hiptesis y contar con herramientas que permitan a los responsables polticos mejorar la planificacin y gestin educativa () con miras a elevar la calidad de la formacin, incrementar las capacidades profesionales de las policas y fuerzas de seguridad y nivelar su formacin se dise el proyecto de la investigacin cuyos resultados sintetizados e integrados aqu se presentan.
1 Gobierno de Argentina, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Proyecto ARG/06/013, Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea, agosto de 2006, PRODOC, Revisin A.

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Para el desarrollo de la investigacin se comenz por elaborar un marco terico destinado, ante todo, a realizar un recorrido conceptual sobre la nocin de seguridad. Esta tarea respondi a la necesidad de contar con fundamentos tericos sobre la cuestin, como instrumentos para el anlisis y evaluacin de las formas y contenidos de la enseanza policial y securitaria en nuestro medio. Pues uno de los aspectos con los que debe contrastarse la formacin que se brinda son las distintas formas y concepciones que hoy adquiere la nocin de seguridad. En forma paralela a la elaboracin terica se analiz la informacin obrante en la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior relativa a la educacin policial en el universo de anlisis. Se solicit adems a las instituciones comprendidas en l, el material necesario para completar esta informacin bsica. Se recurri tambin a otras fuentes, tales como bases de datos sobre legislacin en materia de seguridad, educacin y presupuesto, as como a la informacin que las instituciones brindan en sus sitios web. Con la informacin disponible se realizaron entrevistas a las autoridades del rea educativa de las instituciones. Adems, se visitaron los distintos institutos para entrevistar al personal involucrado en los procesos de formacin inicial, completar la informacin y documentacin necesaria, y para observar las prcticas de formacin y los recursos con que se cuenta para ello. Las entrevistas en los institutos se realizaron a directivos, funcionarios y profesionales de reas pedaggicas, profesores, instructores y a alumnos de los distintos tramos formativos.2 Con el conjunto de la informacin relevada se elabor por cada institucin un informe descriptivo y un documento conteniendo recomendaciones orientadas a producir mejoras en cada sistema educativo. Finalmente, se realizaron talleres de discusin de los resultados con cada una de las instituciones a los efectos de realizar una devolucin a las autoridades, as como tambin validar la informacin. El presente informe integra los datos recogidos y los anlisis realizados en cada una de estas etapas y el Lic. Cristin Varela ha sido el responsable
2 En total se realizaron 180 entrevistas entre diciembre de 2006 y julio de 2007.

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de elaborarlo. En la Parte 1, la redaccin de los apartados La nocin de seguridad y La seguridad como poltica pblica estuvo a cargo de la Mag. Carolina Schillagi, en tanto la Introduccin y el apartado La seguridad y las instituciones policiales argentinas fueron redactados por el Lic. Diego Galeano. El Componente Educacin del Proyecto PNUD ARG/06/013 fue coordinado por el Lic. Cristin Varela. En el desarrollo de la investigacin, el Lic. Varela estuvo acompaado por un equipo de investigadores conformado por la Mag. Victoria Rangugni, la Mag. Carolina Schillagi y el Lic. Daniel Russo. Para la realizacin del trabajo de campo el equipo cont con la colaboracin del Lic. Julio Azcoaga y del Lic. Ignacio Fittipaldi, as como tambin la del Lic. Diego Galeano en lo referido a la elaboracin terica. Las autoridades de la Secretara de Seguridad Interior y de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, as como tambin el equipo de investigadores del proyecto, quisieran expresar su ms profundo agradecimiento a todas las personas que hicieron posible el desarrollo de esta investigacin. En particular, hacerle llegar su reconocimiento a las autoridades del rea educativa y de los institutos de formacin de cada una de las instituciones relevadas; as como tambin a los docentes, instructores, asesores pedaggicos, y alumnos que gentilmente nos cedieron su tiempo y brindaron sus conocimientos, contribuyendo as en la tarea de mejorar la formacin de nuestros futuros y actuales policas. Finalmente, cabe un agradecimiento especial al Mag. Julin Bertranou, Coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyo apoyo ha sido fundamental para el xito de esta iniciativa.

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Parte 1

La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

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PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

1. Introduccin
Desde el retorno a la democracia en los distintos pases de Amrica Latina, toda vez que se discuti el uso legtimo de la violencia y su monopolio estatal las agendas polticas circunscribieron el problema a la cuestin militar. De esta manera, se dej de lado el rol de las fuerzas de seguridad o al menos fue interpretado como un asunto menor. A comienzos de la dcada de 1990 las instituciones policiales comenzaron a tener mayor visibilidad pblica pero no como sntoma de una preocupacin poltica y gubernamental, sino, por el reclamo de organizaciones de la sociedad civil que denunciaban hechos de corrupcin e ineficacia y reclamaban por la desarticulacin de su tradicional modelo militarizado. El creciente descrdito de las policas dio finalmente lugar a los primeros procesos de reformas institucionales. Los dispositivos de formacin y capacitacin policial fueron puestos en tela de juicio y comenzaron a ser objeto de transformaciones. Dentro del modelo tradicional de organizacin policial, los dispositivos y procesos educativos son endogmicos y reticentes a la incorporacin de saberes que no provengan de la propia institucin. En el caso de las policas argentinas, aunque no poseen el modelo de polica militar que existe en varios pases latinoamericanos y cuentan con autonoma funcional de larga data, su formacin estuvo siempre imbuida de parmetros castrenses. Esta cuestin no trajo pocas controversias: en el seno de las propias instituciones policiales, sobre todo las de mayor relevancia, hubo en su momento una serie de disputas. Si bien el formato castrense se consolid en el siglo XX como tendencia predominante, existieron varios jefes de polica preocupados por desarticularlo. Ciertos conos de la institucin policial, tales como el uso de uniforme y la portacin de armas, as como los mecanismos de formacin y capacitacin del personal escuelas, manuales de instruccin y an las revistas de polica 3 fueron motivo de esas controversias.

3 Precisamente, el origen de las revistas policiales se sita en la necesidad de contar con instrumentos para la difusin de criterios deontolgicos y procedimentales entre los agentes, cuando an se careca de instituciones de formacin.

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INVESTIGACIN Y ANLISIS 2 / La educacin policial

Los elementos que dan cuenta de la consolidacin del modelo tradicional, definitivamente encausado a partir de la dcada de 1930 hacia una formacin militarizada, se vislumbran por un lado, en el aprendizaje del uso de armas letales que deben portarse durante todo el da y por el otro, en muchos componentes discursivos de la institucin, que permean su sistema formativo, no tanto en su currcula formal sino en su contenido. As, no suele hablarse de la capacitacin para una profesin, sino de seguir el llamado de una vocacin: no se trata tanto de cumplir funciones como de realizar una misin. Por lo general una misin que adopta un matiz blico bajo la forma de un combate contra la delincuencia. De esta manera la polica resulta depositaria de la custodia de la sociedad, a la que defiende siguiendo un esquema binario de amigo/enemigo. Ahora bien, no se trata slo de componentes discursivos que se cuelan en los procesos de formacin. Antes que eso, se trata de una determinada concepcin sobre la funcin policial, que si integra la cultura institucional de las agencias policiales y se reproduce ah mediante mecanismos endogmicos de formacin es porque la seguridad como materia ha sido delegada por la sociedad y sus estamentos de gobierno en esas instituciones No slo se ha delegado en ellas el uso legtimo de la coaccin estatal, sino que se ha constituido a la polica como el rgano especializado que en sus prcticas define de hecho las polticas al respecto. Y, un paso ms all, construye tambin de hecho la teora y los sentidos de la seguridad.

2. La nocin de seguridad
Como ha sido subrayado de manera insistente en trabajos especializados, la relevancia pblica del discurso sobre la seguridad ha signado en las ltimas dcadas el debate poltico y acadmico. Si bien en la Argentina y en el contexto regional se verific cierta demora en comparacin con el escenario internacional ms amplio, a partir de la dcada del noventa se produjo una creciente visibilidad social y poltica del tema, momento en el que la cuestin policial emergi por sobre la cuestin militar. Respecto de esta visibilidad no resulta ocioso poner de relieve los sentidos que la nocin de seguridad viene adquiriendo, pues la naturalizacin de un determinado significado conlleva el riesgo de socavar su potencia explicativa.
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PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

El ejercicio de revisin de los usos y sentidos de la nocin de seguridad se restringir en este espacio a la indagacin de algunos de los mltiples registros en que tal discurso viene desplegndose. Esta delimitacin se orienta ante todo a la construccin de un marco terico para la indagacin que nos ocupa. El recorrido que sigue busca exponer la diversidad conceptual del trmino seguridad. La diversidad resulta consecuente con la variedad de prcticas que se demandan e implementan en orden a la solucin de los problemas de inseguridad ciudadana. En este estudio, la revisin del concepto de seguridad apunta por un lado, a tornar ms evidente el sentido que subyace en los planes de estudio y las prcticas formativas de los funcionarios pblicos encargados de su ejercicio. Por otro lado, la revisin tiende a orientar el sentido de las propuestas de reformas que debieran implementarse en las instituciones de formacin policial y de fuerzas de seguridad, de modo de direccionar sus prcticas y discursos hacia los presupuestos legales y culturales de una sociedad democrtica. Al trazar los rasgos que distinguen el paradigma del Estado de Bienestar Claus Offe sostiene que el trmino seguridad desde los aos cincuenta tuvo tres significados principales. El primero, referido al Estado de Bienestar (seguridad social), el segundo relacionado con la estrategia militar y la defensa, y un tercer significado ligado al control social (Offe, 1996). Los tres sentidos se encontraban parcialmente solapados y apuntaban a crear y recrear una atmsfera propicia para albergar en su seno la pertenencia a una comunidad poltica, entendida sta como una construccin colectiva que dispona, desde su centro, el crecimiento econmico y la proteccin estatal del status social. La nocin de seguridad anudaba as los intereses colectivos, sin soslayar la existencia de conflictos sociales y polticos en las sociedades europeas de posguerra. Robert Castel (2004) apunta en la misma direccin. Distingue entre una seguridad civil, relacionada con la vigencia del Estado de derecho y encaminada a la proteccin legal de los individuos, y una seguridad social en funcin de resguardo, ejercida a travs de beneficios orientados a brindar protecciones existenciales a los individuos (a travs del trabajo, las pensiones, el sistema de salud, etc.). Luego seala ha habido un desplazamiento de ese Estado social hacia un Estado de la seguridad como nuevo escenario
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INVESTIGACIN Y ANLISIS 2 / La educacin policial

en el que queda fuertemente acentuado el papel de la entidad estatal en tanto instancia de aplicacin de la autoridad y de resguardo del orden. Este nuevo rol se ejerce en detrimento de los roles sociales y de las protecciones que antao el Estado dispensaba a la ciudadana. Otros autores tambin han reparado en cmo se ha acentuado en los ltimos tiempos un derecho a la seguridad y un inters de los responsables polticos por las formas punitivas y de mantenimiento del orden en las sociedades avanzadas. Esta reafirmacin servira para enmascarar el dficit de legitimidad proveniente de la abjuracin del Estado de sus misiones en materia econmica y social (Wacquant, 2001: 147). De ello se deriva la frmula desaparicin del Estado econmico, disminucin del Estado social y glorificacin del Estado penal (dem: 145). Si bien no es posible asimilar los procesos de ascenso de un Estado penal en las sociedades avanzadas o de diseminacin de discursos sociales de endurecimiento punitivo a los procesos sociales y polticos respectivos ocurridos en la Argentina, s resulta til pensar cules son las especificidades de tal cuestin en nuestra sociedad. El modelo de organizacin de la economa y de la sociedad que eclosion durante la dcada de 1990 tuvo profundas derivaciones econmicas, polticas, sociales y culturales en la vida de la sociedad argentina. Uno de los mbitos en el que se hizo ms visible el cambio de modelo fue el de la seguridad, en la medida en que, tal como en cualquier otro espacio de intervencin estatal, tambin aqu el debilitamiento de la accin del Estado tuvo importantes consecuencias. A ello deben sumarse los procesos provenientes de dcadas anteriores, tales como el enquistamiento de prcticas corruptas o la connivencia entre el poder poltico y las actividades delictivas de las propias fuerzas de seguridad. En este marco, algunos de los sentidos predominantes de la nocin de seguridad siguen de cerca al ltimo de los tres sealados por Offe. Vale decir, el control social ejercido como el tratamiento y la prevencin de cualquier tipo de comportamiento desviado [...] especialmente en la medida en que sus consecuencias puedan afectar la viabilidad de la familia y el orden legal, econmico y poltico y la capacidad de cada cual de participar en estas instituciones (Offe, 1996: 172). Esta acentuacin del significado de seguridad, ligado al control social, por sobre otros sentidos posibles no hace ms que
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destacar determinado aspecto de la nocin, relacionado con los fenmenos de la delincuencia en las ciudades y de las llamadas incivilidades.4 Este punto resulta problemtico en tanto muestra un proceso de abandono gradual de una concepcin amplia de la nocin es decir, aquella que involucra aspectos sociales, polticos, culturales y econmicos para volverlo un concepto restringido a la cuestin de la criminalidad (Baratta, 1997). Sin entrar a discutir aqu los factores explicativos y los marcos interpretativos que se encuentran en la base del proceso que venimos de sealar, es preciso dejar sentado que en la Argentina, an con tasas de criminalidad comparativamente menores a las de otros pases de la regin, la cuestin de la seguridad/inseguridad ha sido problematizada de manera creciente en un sentido acotado, principalmente por parte de la opinin pblica, los grandes medios de comunicacin y la agenda poltica. Los factores que explican este tratamiento particular de la cuestin son complejos y estn a la vez relacionados entre s. Entre ellos, el fenmeno de la percepcin de inseguridad o de la inseguridad subjetiva juega un papel relevante como variable que se retroalimenta y sirve de soporte al reclamo de medidas punitivas por parte de algunos sectores sociales. Lo dicho obliga a una distincin conceptual: mientras que la nocin de inseguridad objetiva designa la tasa de delito real en una sociedad dada, la de inseguridad subjetiva se relaciona con el miedo al crimen, sentimiento que cabe analticamente diferenciar en tres dimensiones: preocupacin, temor y percepcin de riesgo (Ferraro y Lagrange, 1987). Aquellos dos conceptos definen, pues, fenmenos no paralelos que exigen ser tratados como objetos de estudio distintos, pertenecientes a campos especficos de investigacin. Recuperar esta distincin no es menor en la medida que, segn ha sido demostrado por estudios nacionales e internacionales sobre la materia, el miedo al delito posee una autonoma relativa frente a los niveles fluctuan4 El trmino incivilidades alude a dimensiones de desorden percibido (Garofalo y Laub, 1978) o de desorganizacin social (Hunter, 1978) e implica tanto las llamadas incivilidades sociales (por ejemplo, jvenes reunidos en esquinas tomando alcohol) como las fsicas (por ej. degradacin edilicia, propiedades y coches abandonados, basura amontonada en calles y baldos, etc.). Esta idea de incivilidades constituye un punto central del enfoque broken windows utilizado por los idelogos de la tolerancia cero, tanto en Estados Unidos como en Europa (Wilson and Kelling, 1982: 30).

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INVESTIGACIN Y ANLISIS 2 / La educacin policial

tes de inseguridad objetiva. Dicha autonoma no slo tiende a aumentar, sino que tiene derivaciones de importancia para la vida social y poltica (Garland, 2005; Kessler, 2006). Algunas investigaciones empricas han encontrado adems, que la confianza en la polica, as como la desconfianza motivada por la corrupcin tomadas ambas como variables independientes de estudio son en la Argentina predictores significativos de la inseguridad subjetiva (Dammert y Malone, 2002). A ello debe sumarse la presencia del crimen violento como fenmeno en aumento en las ltimas dcadas, no slo en el mbito nacional sino tambin latinoamericano (Dammert 2000; Del Olmo, 2001; Ciafardini, 2006). Ya a fines de los aos noventa Catalina Smulovitz (1999) sealaba que la problematizacin del tema de la seguridad/inseguridad en la Argentina poda caracterizarse a travs de tres aspectos: a) aquel ligado a la inseguridad como aumento de la tasa de delito, b) el que hace hincapi en la percepcin o sensacin de inseguridad y c) el que postula al accionar deficitario de las fuerzas de seguridad como fuente principal de la creciente inseguridad pblica. As, la consideracin o el predominio de cada una de estas facetas, puede implicar la postulacin de polticas pblicas de ndole diferente, puesto que involucran diagnsticos diversos, aunque no necesariamente excluyentes entre s. Pero si el objetivo es revisar algunos de los sentidos que dan forma a la nocin de seguridad utilizada en trabajos especializados, es necesario distinguir, entre las mltiples vertientes que discuten la cuestin, una perspectiva ligada a la ciencia poltica, que lo tematiza como poltica pblica.

2.1 La seguridad como poltica pblica La creciente importancia social del tema de la seguridad, ha obligado a un debate no slo en la esfera poltica y/o gubernamental sino tambin en la acadmica. En este ltimo mbito, a las ciencias que tradicionalmente se han ocupado del tema como el derecho penal, la sociologa criminal o la antropologa social, se ha sumado la ciencia poltica ms especficamente el rea abocada al estudio de las polticas pblicas. Esta mirada ha aportado
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PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

una reflexin sistemtica acerca del modo de intervencin del Estado y las instituciones pblicas en la cuestin (Gorgal, 2002). El paradigma que inicialmente abord la cuestin de la seguridad como poltica pblica en la Argentina abreva, segn apunta Diego Gorgal, en la escuela econmica que tiene como exponentes a Gary Becker y George Stigler, cuyo aporte permite dilucidar los factores que se encuentran asociados a la evolucin del crimen en una sociedad, permitiendo a los decisores obrar con arreglo a dicha informacin. Sin embargo, en opinin del autor, tal paradigma amerita ser completado y/o superado por un enfoque al que denomina integral, orientado a determinar e indagar tambin los factores condicionantes del crimen, a fin de poder intervenir sobre ellos y reducir as los niveles de delito y violencia en la sociedad. Dichos condicionantes actan como barreras, incentivos y/o costos al accionar delictivo y son de naturaleza socio-econmica, demogrfica y socio-cultural e institucional. El texto de Gorgal incluye una crtica explcita al rezago de los enfoques acadmicos en la Argentina.5 Sin embargo el anlisis que presenta resulta todava acotado. En efecto, su crtica sigue conteniendo una visin restringida del tema en cuanto no alude ni a la seguridad en su dimensin poltica, ni a la inseguridad como producto de prcticas que combinan actividad delictiva con actividad poltica o a la relacin entre inseguridad y desconfianza institucional o violencia institucional, por citar algunos ejemplos. En una perspectiva tambin restringida, el concepto de seguridad pblica ha sido definido por otros autores como el conjunto de polticas y acciones coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pblica por medio de la prevencin y represin de los delitos y las faltas contra el orden pblico, mediante el sistema de control penal y el de la polica administrativa (Gonzlez y otros, 1994 cf. Arriagada y Godoy, 1999). Por oposicin, Luca Dammert (2000) seala un trnsito discursivo de la nocin de seguridad pblica a la de seguridad ciudadana o democrtica, traducido en la prctica en una bsqueda de mayor participacin comunitaria
5 Segn apunta el autor, el cambio en la relacin sociedad-Estado a partir de los noventa y la consecuente necesidad de un cambio de paradigma para el estudio de la seguridad como poltica pblica, no ha sido tenido en cuenta en las formulaciones especializadas.

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en las polticas de seguridad aunque advirtiendo acerca de los matices que dicho perfil participativo pueda tener en cada contexto nacional y/o local. Asimismo, Enrique Oviedo (2001) considera a la seguridad ciudadana como un concepto que combina una dimensin individual en tanto situacin en la que se est a salvo de las contingencias del azar y resulta fundamental para el desarrollo individual y social que debe ser asumida por el Estado de derecho, y una dimensin ligada a la ciudadana, alusiva a un ideal en el que los sujetos son portadores de derechos y responsabilidades, contando con espacios, mecanismos, posibilidades y garantas sociales para ejercerla. La seguridad ciudadana involucra as aspectos tales como seguridad poltica, social, econmica, laboral, entre otros. En una lnea similar, el trabajo ya mencionado de Smulovitz (1999) seala que en la literatura de fines de los noventa la nocin de seguridad se orient hacia incumbencias ms amplias que la defensa de la integridad territorial o el accionar represivo interno propias de pocas anteriores para incluir, adems de la ausencia de riesgo o amenaza fsica, las condiciones econmicas y sociales. Los objetivos que, segn Smulovitz, persigue esta redefinicin del concepto son dos: a) subrayar el papel que tienen las polticas sociales en la consecucin de la poltica de seguridad y b) advertir que la seguridad no refiere slo a la relacin que habitualmente se establece entre inseguridad y represin. La coexistencia de las dos dimensiones del concepto (represin de conductas desviadas y realizacin del bienestar de las personas) pone de manifiesto la complejidad del problema de la seguridad cuyas derivaciones para el diseo de polticas pblicas no deben ser soslayadas. Tambin Rosa Del Olmo (2001) hace su aporte al respecto cuando destaca de modo implcito el componente poltico de la nocin de seguridad ciudadana. Asociando esa nocin al contexto poltico en el que se formulan y conciben las polticas de seguridad en Amrica Latina, apunta a iluminar un contraste de relevancia en la elucidacin de sus sentidos. El objeto central de la seguridad ciudadana, dice la autora, es reducir los niveles anteriores de arbitrariedad de parte de las fuerzas de seguridad para evitar que se conviertan en una amenaza a las recin nacidas democracias; subraya entonces que seguridad y libertad estaran en la base de cualquier poltica de seguridad propia de un Estado de derecho (2001: 4). Del Olmo no deja de advertir
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la restriccin de la nocin en cuestin cuando se la reduce al mero resguardo de la seguridad personal por parte del Estado, orientado principalmente a evitar delitos contra la vida, la integridad fsica, la libertad sexual y la propiedad. Por su parte, Marcelo Sain (2002) define la nocin de seguridad pblica como situacin poltica y social, haciendo hincapi no slo en la dimensin normativa del concepto sino tambin en tanto derecho que se erige como prctica social. En esta lnea de anlisis la cuestin de la seguridad pone de manifiesto el papel nodal del Estado en tanto actor que aparece como su garante mediante intervenciones institucionales. La politicidad del trmino de forma similar a la conceptualizacin de Del Olmo emerge cuando el autor pone de relieve su historicidad. Plantea que en dcadas anteriores la cuestin de la defensa y el uso de la fuerza mostr visiblemente el perfil delegativo de la clase poltica al respecto, facilitando la autonomizacin poltica de las Fuerzas Armadas. Luego, hasta la actualidad, el relevo lo toma la cuestin de la seguridad pblica mostrando al conjunto de la dirigencia poltica con dificultades para hacerse cargo del problema en un doble plano: su conduccin y la delimitacin de las esferas de incumbencia. Lo que ha venido ocurriendo en la Argentina, apunta el autor, es un proceso de policializacin de la seguridad pblica. Proceso que desenmascara la responsabilidad de la clase poltica en la autonomizacin de la polica y que traduce, como sealbamos, las dificultades del poder poltico para maniobrar con dicho fenmeno. En otras palabras, el auto-gobierno policial se corresponde con el desgobierno poltico en la materia (Sain, 2002). La definicin de la nocin de seguridad encuentra otra lnea de abordaje en aquellos trabajos que intentan trazar fronteras conceptuales en su interior, facilitando su operacionalizacin en orden a contribuir a un mejoramiento de la gestin pblica-estatal del asunto, tanto como a su estudio especializado (Escobar y otros, 2004). En este sentido, estos aportes sealan que si bien la significacin integral del concepto ha implicado una ampliacin positiva hacia lo que se denomina seguridad humana (utilizada con frecuencia por algunos organismos internacionales), la especificidad del mismo no debe perderse de vista si lo que se pretende es abordar polticas sectoriales de seguridad. Seguidamente, el esfuerzo de delimitacin analti33

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ca se encamina a la consideracin de un nivel intermedio, como espacio en el que se articulan las polticas sectoriales aludidas. Sin desconocer la importancia de la dimensin social y econmica dentro de la cual estas polticas adquieren sentido, el foco de atencin se centra en los aspectos relacionados con la poltica criminolgica y la provisin de un orden pblico interno que ampare la integridad fsica, econmica y moral de los ciudadanos (2004: 5). Haciendo alusin a una distincin entre seguridad y orden, Sofa Tiscornia (1998) cuestiona las conceptualizaciones que se orientan a volver asimilables ambos trminos y propone, en contraste, que la nocin de seguridad sea alternativa a la de orden pblico. Su fundamentacin se basa en la idea de que al concepto de seguridad que encuentra su soporte en la proteccin del orden (o lo que es lo mismo, intenta salvaguardarlo frente a un des-orden amenazante) se opone una definicin ligada a la proteccin y efectivizacin de derechos y libertades. La construccin del objeto de estudio y su consecuente conceptualizacin conllevan la visin antropolgica y filosfica que anima la posicin poltica del investigador. La nocin de seguridad utilizada como clave de lectura de una sociedad en un determinado momento histrico convoca a un esfuerzo intelectual no menor, en la medida en que an ante la acuciante necesidad de contar con una poltica pblica eficiente y transparente en dicho campo, no debe perderse de vista la importancia de una reflexin ms profunda acerca de la naturaleza poltica del concepto. Los enfoques visitados podran ser agrupados en aquellos que se abocan a encontrar modos de intervencin que permitan dar respuesta a los problemas de seguridad en tanto resultantes de un orden pblico que ha sido descuidado (en forma deliberada o no) por responsables polticos y gubernamentales, y aquellos que, poniendo de relieve una visin ms amplia, la problematizan no slo en torno al tratamiento de la cuestin criminal sino que atienden al modo en que la nocin de seguridad involucra la proteccin y la institucin de derechos de ndole diversa en una sociedad.

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2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas La cuestin policial comprende los problemas de normatividad y desempeo institucional de las fuerzas de seguridad dentro del sistema poltico. Eso abarca desde el accionar efectivo de las policas hasta las decisiones de gobierno en torno a la administracin y control de la institucin policial. Como se expuso, tanto en el campo acadmico como dentro de la agenda de las polticas pblicas argentinas, las policas tuvieron un ingreso bastante tardo. Mientras que muchas instituciones del pas comenzaron su proceso de normalizacin y reconsideracin a mediados de los aos 80, la cuestin policial recin fue incorporada al debate pblico ms de diez aos despus, cuando aquellas entraron en su crisis ms severa. Durante la dcada de 1980, en la Argentina, una gran parte de los estudios de ciencia poltica y sociologa se dedicaron a pensar las condiciones de transicin de las instituciones del pas hacia un rgimen poltico democrtico. El denominado proceso de democratizacin, segn se argumentaba, deba tener alcance en todos los dominios de la poltica pblica y en los intersticios de la sociabilidad, trocando miedo y servidumbre voluntaria por participacin civil, as como autoritarismo por democracia.6 Las concepciones que al respecto primaron en aquellos estudios no podan obviar la centralidad de la cuestin militar en los procesos de transicin. En la medida en que la nocin de Estado era vista bajo el sesgo hobbesiano de rbitro final de los conflictos sociales, con respaldo en la definicin weberiana de monopolio del uso legtimo de la coaccin fsica sobre un territorio, los actores ahora llamados al gobierno deban estabilizar su posicin en el lugar que detenta los medios que garantizan la efectividad de tal monopolio. En el espritu optimista de la transicin prevaleca cierta sacralizacin de la democracia, observable en el nfasis puesto en la oposicin entre ella y el autoritarismo, en las reflexiones acerca de los modos de promover ciudadana y sobre las condiciones de posibilidad para hacerlo. As como la democracia se pensaba casi exclusivamente como lo otro de los regmenes autoritarios, el problema del uso de la violencia estatal se pens slo en tr6 Vase, por ejemplo, los trabajos de Guillermo ODonnell compilados en Contrapuntos (1997), o los textos de Oscar Oszlak (1984) y Marcelo Cavarozzi (1996).

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minos de control y reubicacin de las instituciones militares, descuidando un actor central que qued relegado del anlisis: la polica. El olvido de la cuestin policial, opacada por el problema de la subordinacin de las fuerzas militares al poder civil, se explica en parte por un elemento del pasado inmediato: la historia argentina del siglo XX estuvo marcada por una sucesin de gobiernos electos y de dictaduras, donde los golpes militares fueron siempre la clave para salir de las crisis polticas. La mayora de los estudios acerca de la transicin consideraba que, en su nueva etapa, la democracia deba concebirse como the only game in town. Por eso, la atencin se centr en el control de los actores militares y en la limitacin de sus funciones dentro del sistema poltico. Las rebeliones armadas y tomas de cuarteles por parte de los propios uniformados fueron consideradas en su momento como la amenaza ms grave. Ellas constituan el borde abismal de la poltica. As, mientras la cuestin militar aglutinaba los temores, las instituciones policiales se perciban como agencias subordinadas a los gobiernos de turno ahora civiles, antes militares y en consecuencia se supona que domesticando al actor militar las fuerzas de seguridad quedaban por arrastre controladas. Si esta era la tendencia que imperaba en las opiniones y estudios, es posible que en el clculo de los decisores polticos la cuestin policial haya sido tratada de manera ms pragmtica. Al fin y al cabo no es un hecho nuevo que en las transiciones entre regmenes polticos el nuevo actor se garantice la lealtad policial a cambio del perdn de los pecados cometidos bajo el gobierno anterior. Tratndose de una transicin hacia la democracia, hay que considerar que para sta la polica representa su sostn ms inmediato y no menos legtimo.7 Existira la posibilidad de evaluar que en los aos 80 la democracia emergente haya esquivado deliberadamente el problema de las fuerzas de seguridad, permitiendo que sus instituciones policas, Gendarmera y Prefectura conservaran un modelo de gestin por dems centralizado y militarista, cargado de vicios que si bien fueron histricos, encontraron en el decenio anterior su mayor legitimacin en la historia argentina.
7 Al respecto vale como ejemplo la experiencia francesa a la salida de la ocupacin alemana, cuando el General De Gaulle reivindica el papel de la polica durante la liberacin, borrando de un plumazo su historial colaboracionista, al que Jean-Marc Berlire califica como les anns noires (Berlire, 2005).

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El problema de la seguridad pblica y de la organizacin de un sistema de justicia penal tendiente a garantizarla, fueron a partir de aquellos aos el foco de intentos de reformas profundas en toda Amrica Latina. En ellas, el subsistema policial ocup un lugar bastante menor del que efectivamente cumple en el funcionamiento del sistema en su conjunto. Tal descuido ha derivado muchas veces en cortocircuitos y desencuentros entre el engranaje judicial y el policial. De hecho la polica sigui funcionando con considerables mrgenes de autonoma, propios de su modelo tradicional, de corte centralizado y organizado al modo militar. El debate sobre el papel de las fuerzas de seguridad comienza en los 80 a poner en cuestin dicho modelo, aunque el asunto no se incorporar en la agenda de las reformas efectivas hasta mediados los aos 90. Recin entonces las reformas apuntan a la desmilitarizacin de la polica y al reemplazo del modelo tradicional por lo que comenz a llamarse el modelo comunitario o de proximidad. Como se expuso, el modelo tradicional presenta, segn San, dos rasgos primordiales; en primer lugar, un desgobierno poltico en donde se delegan los problemas de seguridad a la polica, con la consecuente policializacin de la seguridad pblica y autonomizacin poltica de la polica. En segundo lugar, y como corolario del rasgo anterior, un autogobierno policial en trminos doctrinales, orgnicos y funcionales. El sistema que as se estructur no fue el simple resultado de las fuerzas inerciales de la sociedad y la historia. Ese sistema encierra una intencionalidad que hunde sus races en el humus de un pacto explcito o tcito entre el sistema poltico y el sistema policial; pacto mediante el cual los funcionarios polticos admitan el autogobierno de la polica, obteniendo como retorno un margen aceptable de seguridad en lo que respecta a los delitos menores. A veces este pacto daba un paso ms all y se articulaba en una red extralegal subterrnea que serva para financiar actividades polticas locales, con dividendos que retena el actor policial. La autonoma del sistema policial se reforzaba as mediante el gerenciamiento, por accin u omisin, de un conjunto de delitos vinculados al narcotrfico, la prostitucin, el juego clandestino, los robos y secuestros, que escapaban as a la represin y prevencin. A su vez, en trminos de actuacin policial, esa autonoma funcional se traduca en el ejercicio de formas de control social extra-institucionales, distantes de los mecanismos
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legales de prevencin, disuasin y represin de los delitos. Se produca as el predominio de modalidades de discrecionalidad normativa y policiamiento reactivo. Hacia mediados de la dcada de 1990, la confluencia de ciertas transformaciones sociales, polticas e institucionales, junto con la exacerbacin de esa lgica de funcionamiento de la seguridad pblica y en especial del subsistema policial hicieron estallar la frgil legitimidad del modelo tradicional de gestin. La necesidad de una nueva poltica de seguridad, as como de nuevos fundamentos legales e institucionales para el funcionamiento judicial y policial, se hizo cada vez ms evidente. Tal necesidad se aceler al ritmo creciente de una sensacin de inseguridad que, alimentada por los medios de comunicacin, tocaba los lmites de una suerte de pnico moral. As, los procesos de reforma en distintas instituciones policiales argentinas no pueden entenderse sin considerar el colapso del modelo tradicional de la seguridad pblica.

Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense En este marco es que se inicia el proceso de reforma de la Polica Bonaerense, que actu como punta de lanza en lo formal y en lo conceptual para posteriores transformaciones policiales. A la reforma de la Bonaerense la siguieron las de las policas de Santa Fe y Mendoza. La reforma del sistema de seguridad en general y de la entonces Polica Bonaerense en particular comenz a fines de 1997. Fue, tal como coinciden casi todos los autores, el proceso ms profundo y drstico, y constituy el caso inicial. La historia de esta reforma comenz algunos aos antes. El autogobierno policial, que caracterizaba la organizacin institucional propia del modelo tradicional, haba terminado de moldearse durante la dictadura militar de 1976. La Polica Bonaerense, encabezada entonces por un hombre del Ejrcito, el general Ramn Camps, mejor ilegalmente su sistema de autofinanciamiento mediante el regenteo de actividades delictivas,
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pasando a ejecutar directamente alguna de ellas. Los gobernadores que se sucedieron a partir de 1983, no lograron o no quisieron desarticular esa red de financiamiento. A comienzos de los aos 90 las prcticas del modelo tradicional de organizacin policial se consolidaron bajo la forma de una suerte de pacto de no injerencia gubernamental en la autonoma policial; pacto que permiti conservar y complejizar aquella red de financiamiento ilegal, hasta convertirla en un sistema de repartos que serva tambin para financiar las polticas locales. De esta forma, el modelo tradicional se tradujo, por primera vez, en un programa de gobierno en materia de seguridad (San 2002: 85). Pero la coraza que protega al modelo tradicional no iba a tardar en resquebrajarse. El entonces gobernador Eduardo Duhalde tena frente a sus ojos la corrosin de la imagen pblica de la polica de su provincia, vuelta ms evidente tras las denuncias que involucraban a algunos efectivos en casos emblemticos como el crimen del periodista Jos Luis Cabezas o el atentado a la mutual israelita AMIA.8 En la decisin de iniciar un proceso de reformas, el gobernador arriesgaba mucho ms que el xito de su poltica de seguridad: lo que estaba en juego prcticamente era su carrera hacia la Presidencia de la Nacin. Los primeros intentos de transformar el sistema policial bonaerense comenzaron a mediados de 1996 con la designacin de Eduardo De Lzzari como Secretario de Seguridad, quien hasta entonces haba sido Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia. El nuevo secretario comenz un proceso de depuracin que alcanz a casi doscientos uniformados, muchos de ellos vinculados a la cpula policial. Las resistencias no tardaron en aparecer, pero no brotaron slo de la corporacin policial, sino tambin de intendentes y punteros polticos que formaban parte de una compleja red de complicidades. De Lzzari tuvo que renunciar ante esas presiones y fue reemplazado en abril de 1997 por Carlos Brown, quien intent recomponer el sistema anterior bajo el supuesto de la auto-depuracin
8 Incluso el mismo ao en que se interviene la Polica de la Provincia de Buenos Aires, se haba publicado una importante investigacin periodstica que condensaba las denuncias de corrupcin y diversos comportamientos ilegales de esta institucin: Carlos Dutil y Ricardo Ragendorfer, La Bonaerense. Historia criminal de la polica de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Planeta, 1997.

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policial, como si se tratara de un rgano autnomo, legitimando con ello el tradicional autogobierno de la institucin. Si el primer intento reformista tropez al poco tiempo, la contrarreforma no encontr mejor suerte. Luego de la derrota del peronismo en las elecciones legislativas de octubre de 1997, en las que el tema de la inseguridad cumpli un papel simblico decisivo, el proceso de reforma del sistema de seguridad y de la polica bonaerense volvi a estar en el ojo de la tormenta. El 19 de diciembre de 1997, Duhalde promulg un decreto que dispona la intervencin de la polica por un plazo mximo de noventa das, designando como interventor al diputado provincial Luis Lugones. El gobernador haba tomado la decisin de implementar el Plan de Reorganizacin General del Sistema Integral de Seguridad e Investigacin de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires, elaborado por los juristas Alberto Binder y Len Arslanin. Se trataba de la construccin de un nuevo esquema del sistema de seguridad e investigacin de los delitos (Arslanin y Binder, 1997) que involucraba a su vez un proceso de diferenciacin funcional, desagregacin organizacional y descentralizacin del mando policial. El proceso se inici con la remocin de la cpula policial, mediante el pase a disponibilidad de ms de trescientos jefes superiores. Las mismas circunstancias electorales que haban favorecido y precipitado el proceso de reforma fueron las que llevaron a su interrupcin. La profundizacin de la reforma constitua una necesidad electoral inmediata, pero se enfrentaba a la estructura poltico partidaria del partido gobernante que estaba atada a las redes tradicionales de financiamiento ilegal que la reforma pretenda desarticular. El resultado final es conocido: se inici una contrarreforma con el alejamiento del ministro Len Arslanin, quien era en ese momento el rostro ms visible del proceso. El ministro que lo reemplaz declar que la polica de la provincia estaba integrada por cincuenta mil buenos hombres y que la inseguridad era culpa de la droga, el alcohol y el divorcio.9

9 Diario Clarn, domingo 8 de agosto de 1999.

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La contrarreforma que se instala con la gestin del gobernador Carlos Ruckauf termina cuando ste es llamado a formar parte del gabinete nacional, en 2001. Con la asuncin del gobernador Felipe Sol el proceso cobra nuevo impulso, primero con el ministro Juan Pablo Cafiero y luego con el retorno del propio Arslanin. Durante las primeras etapas de la reforma, las acciones se centraron en los aspectos estructurales, as como en el problema del gobierno de la institucin policial. Lo referido al sistema educativo y en particular a los procesos de formacin inicial no sufri por la poca grandes cambios, aunque se sentaron las bases de lo que ocurrira durante la segunda intervencin de Arslanin. El principal aspecto entonces abordado fue el problema de la militarizacin durante la formacin inicial. En ese sentido, se eliminaron las prcticas de desfile y el rgimen disciplinario de corte castrense; tambin se avanz en la modificacin de la instruccin en campo, mediante la inclusin de esas prcticas dentro del plan curricular. En lo que respecta al plantel docente se incorporaron instructores especficos para cada una de las prcticas y se agregaron profesores sin estado policial. Durante el perodo 2004-2007 se operaron grandes transformaciones en el sistema educativo policial de la provincia de Buenos Aires, en consonancia con la profundizacin de la reforma institucional. Al quedar eliminado el doble agrupamiento que diferenciaba al personal superior del subalterno, se produjo la unificacin de los institutos de formacin inicial. Al mismo tiempo, esta formacin adquiri el nivel de una tecnicatura superior, con homologacin de la autoridad educativa provincial. Como el proceso de descentralizacin operativa determin la creacin de policas comunales en el interior de la provincia, se descentraliz tambin la formacin inicial. Para ello se crearon institutos locales y se convoc a las universidades nacionales zonales (Mar del Plata, del Sur, del Centro) para cubrir la enseanza de las asignaturas acadmicas. En 2004, se cre la Polica de Buenos Aires 2 con el fin de que intervenga en el conurbano bonaerense en tareas de carcter preventivo y comunitario. Por ello se cre una tecnicatura especfica cuyos aspectos tericos se cursan tambin en universidades nacionales (de La Matanza, Lans, San Martn).
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Tambin esas universidades, en la medida en que poseen carreras de grado en materias afines a la seguridad, se fueron constituyendo en los espacios donde los policas realizan los cursos de capacitacin requeridos para los ascensos durante la carrera profesional.

3. Sobre los conceptos de formacin, educacin e instruccin


Hay trminos que en el discurso cotidiano se utilizan con un sentido equivalente entre s, pero que considerados a la luz de un campo disciplinar especfico adquiere cada uno de ellos un significado particular. Tal es el caso de los trminos formacin, educacin, capacitacin e instruccin. 3.1 La formacin El trmino formacin, cuando es utilizado para designar procesos que relacionan al ser humano con el conocimiento, abarca una amplia gama de matices que van desde lo ms existencial (formacin para la vida) hasta lo ms instrumental (formacin en una tcnica especfica). Recin en el siglo XIX el vocablo formacin adquiere un sentido especfico ligado al campo de la enseanza, cuando aparece asociado a la formacin de obreros y a la formacin profesional. En ese contexto el trmino hace referencia ante todo a los saberes que se adquieren mediante el ejercicio prctico de un oficio o metier. Pero si durante mucho tiempo se habl de formacin por referencia a la formacin prctica, hay que reconocerle al vocablo un segundo sentido de menor difusin, pero mayor antigedad, utilizado sobre todo por los jesuitas. Por lo menos desde el siglo XVIII, aparece el trmino relacionado con la formacin del espritu. Esta acepcin se encuentra ligada al ejercicio del rigor en el razonamiento como tcnica de aprendizaje. Si en ella se hace ms presente el raciocinio, no se pierde el aspecto prctico, el cual permanece en la rigurosidad con que se razona. Hay por ltimo un tercer uso, relacionado esta vez con la formacin de una vida, en un sentido experiencial. Esta vida formacin resulta ser el aprendizaje de la vida o la vida como aprendizaje (Beillerot, l998).
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Llegados a este punto puede decirse que el trmino abarca tanto la dimensin prctica como la reflexiva, as como una dimensin ms genrica de carcter existencial, en lo que hace a la adquisicin de conocimientos. Como el trmino alude a un sujeto que es objeto de ella, para avanzar en la elucidacin de la cuestin cabe preguntarse por las razones por las que el ser humano es susceptible de formacin. Cobra aqu sentido la tesis de George Lapassade sobre el sujeto humano como ser siendo, como sujeto inacabado en constante transformacin, que se encuentra siempre entrando en la vida. En la idea del autor, el mundo no est hecho a la medida del hombre, no es su lugar natural, de modo que la vida consiste en un constante proceso de formacin donde el humano se hace a s mismo. Ese proceso slo termina cuando termina la vida del individuo (Lapassade, 1963). Por su parte, Bernard Honor seala que en ese proceso que denomina evolutivo aunque no en un sentido evolucionista acta la sociedad orientando la transformacin del sujeto hacia formas determinadas. Pero no se trata de un proceso ni mecnico ni enajenado. Antes bien, la formacin es un proceso dialctico donde se busca, con el otro, las condiciones para que un saber recibido del exterior, luego interiorizado, pueda ser superado y exteriorizado de nuevo (...) en una nueva actividad (Honore, 1980: 20). En base a estas consideraciones, Mara Guadalupe Moreno Bayardo plantea que las actividades de formacin son parte integrante de procesos ms generales de transformacin de los sujetos. En ellos interviene no slo la sociedad proponiendo las formas y orientando el proceso, sino tambin el sujeto en cuestin, quien toma decisiones eligiendo el campo en que se formar y las alternativas de formacin. Se trata de un proceso que se realiza mediante una dinmica de exterioridad-interioridad-exterioridad, que transforma no slo a los individuos, sino a la colectividad de la que forman parte y a la cultura que constituyen y construyen (Moreno Bayardo, 1999). La autora realiza un breve recorrido de la nocin de formacin, con apoyo en autores tales como Barbier (1993), Daz Barriga (1990) y el citado Honor, para concluir que: 1) se trata de una nocin que en su amplitud envuelve prcticamente toda la vida del hombre; 2) la nocin oscila entre un polo subjetivo que alude a las capacidades del individuo y otro polo donde se trata de la socializacin de la persona; 3) oscila adems entre concebirse bien como proceso, bien como actividad; la cual 4) ocurre en una
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multiplicidad de mbitos que exceden los especficamente formativos. En este sentido tanto las experiencias personales como las relaciones sociales, institucionales, laborales, culturales, etc., son mbitos donde ocurren las experiencias formativas. Ahora bien, la dimensin omnmoda que el concepto viene adquiriendo en estas rpidas consideraciones, encuentra una reduccin cuando se circunscribe la formacin a las actividades realizadas en mbitos expresamente destinados a ella. Ese, en rigor, es el tema que aqu interesa. En este sentido resulta propicio el criterio utilizado por Jean-Marie Barbier cuando expresa que las actividades de formacin pueden de hecho definirse como actividades especficas de produccin de capacidades susceptibles de ser transferidas posteriormente a otras situaciones (Barbier, 1993:26). Este es el sentido que se utilizar. 3.2 La educacin Hacer referencia a las actividades le resta abstraccin al tema de la formacin. Adems, al tratarse de actividades para la adquisicin de capacidades que luego se aplicarn en otro contexto, la nocin se vuelve an ms concreta. De otro modo resultara complejo encontrar diferencias entre los trminos de educacin y formacin. En rigor, en la literatura especializada, ambos trminos resultan intercambiables, dependiendo de los distintos autores el sentido que finalmente adquieran. Moreno Bayardo plantea que si no se los define especficamente, ambos trminos se refieren a un mismo proceso. De hecho, la autora opta por ubicar a la formacin en la dimensin que aqu hemos denominado existencial, la cual abarca las distintas etapas y momentos de la vida. Ahora bien, ese mismo plano tambin podra corresponderle a la educacin. Por ejemplo, es en este sentido amplio en el que se expresa Husserl cuando dice: recib la educacin de un alemn, no de un chino. Pero tambin la educacin del vecino de una ciudad pequea, en un ncleo familiar y una escuela de pequea burguesa....10 Al igual que la formacin, tambin la educacin puede ser entendida como una dimensin de
10 Citado por Gimeno Sacristn, J. y Prez Gmez, A., 1989, La enseanza, su teora y su prctica, Madrid, Akal.

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aprendizaje que abarca distintos mbitos de la vida. De hecho, para Dewey la educacin es el beneficio que se extrae de la experiencia cuando sta se cumple bajo determinadas condiciones. Esas condiciones, antes que disposiciones institucionales que enmarcan la experiencia educativa, son los principios lgicos de continuidad de las experiencias de vida con las experiencias de aprendizaje e interaccin entre condiciones subjetivas del educando y objetivas del mbito de aprendizaje (Dewey, 1938). Ahora bien, cuando se pasa a considerar a las condiciones institucionales donde se realiza el proceso, el trmino educacin ve reducido an ms su campo semntico. Ana Farber, que se ocupa de los distintos sentidos de educacin que se expresan en las formas de organizacin del sistema educativo y en los modos de accin educativa y sus prcticas plantea precisiones que resultan aqu de utilidad. Por una parte, la autora remite el trmino formacin a la relacin que se establece entre enseante y enseando, en el marco de un programa de accin explcito para ambos (aunque con distintos grados de explicitacin). Por otra parte, utiliza el trmino educacin para hacer referencia al marco en el que ocurre la formacin; vale decir, a los aspectos sistematizados de la enseanza su organizacin, sus prcticas donde la dimensin subjetiva de los participantes desaparece. Es en este sentido que puede hablarse de la educacin como un campo macrosocial e histrico susceptible de investigacin (Farber 2006). Es tambin en este sentido que resulta lgico hablar de un sistema educativo nacional o de un Ministerio de Educacin. La consideracin de la variable subjetiva que se juega en la cuestin, tornara impropio dentro del campo disciplinar de la educacin decir que alguien fue educado por otro, pero no que fue formado. Ese mismo carcter objetivo, sistemtico, adquiere el vocablo en el uso que le dan Gimeno Sacristn y Prez Gmez cuando se refieren al sistema educativo de una nacin en trminos de la personalidad intelectual de una nacin. Esta ltima expresin, que parece aludir a una realidad evanescente similar a lo que antes se denominaba el alma de un pueblo y ahora el imaginario social o colectivo se vuelve ms concreta cuando los autores sitan ese espritu en las condiciones institucionales de la sociedad de la que se trate (Gimeno Sacristn y Prez Gmez, 1989:33).
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De modo que aqu tambin es posible una toma de posicin similar a la realizada respecto del trmino formacin. En esa oportunidad result ms adecuado, el modo en que Barbier acota el trmino a las actividades especficamente formativas. En esta ocasin, respecto del trmino educacin, resulta ms operativo asumir el significado que alude al sistema que se organiza en funcin de las actividades de formacin. Pero aclarando que se trata tanto de los sistemas formales, oficiales, organizados a partir de una racionalidad que los gobierna o intenta gobernar, como de los sistemas que se deducen como resultado de las actividades de formacin que se realizan en una sociedad. En este sentido un sistema de educacin o la educacin como sistema comprende en s las actividades de formacin, as como las de capacitacin e instruccin. 3.3 La instruccin Instruccin es un trmino de empleo comn en la formacin profesional tcnica, as como en la formacin militar. Como proceso de enseanza, la instruccin supone un tipo de relacin particular entre el sujeto y el conocimiento, que Vernica Edwards (1995) denomina de exterioridad. Esto significa que en el proceso no est implicada, por parte de quien aprende, la reflexin sobre los saberes implcitos en lo que aprende. Por ende, tampoco se produce la apropiacin de esos saberes implcitos. Es, en la terminologa de Pichn Rivire (1980) un aprendizaje sin aprehensin. Puede decirse que en los procesos de instruccin los sujetos reciben la enseanza al modo de un conjunto de estmulos destinados a promover respuestas determinadas a priori. En consecuencia, implica un aprendizaje que opera en el nivel cognitivo de los hbitos. Esto hace de la instruccin un proceso limitado, parcial, pues quedan por fuera los aspectos creativos vinculados con la subjetividad de quien aprende. En un proceso de enseanza, en los momentos de la instruccin, los saberes se le presentan al sujeto de manera fragmentada, con reducidas posibilidades de ser integrados de manera reflexiva dentro del conjunto, y con iguales perspectivas respecto de su apropiacin subjetiva. En este sentido no es entonces de extraar que tericos del conductismo se hayan ocupado de la cuestin. Skinner entiende a la instruccin como sinnimo de enseanza, y concibe al instructor como un educador que modifica
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la conducta del instruyendo a partir de la organizacin de las condiciones externas del aprendizaje, las cuales operan como estmulo (1990: 88). En una perspectiva donde se supera el mecanicismo determinista del conductismo, Bruner concibe a la instruccin como el proceso donde el aprendiz aumenta su capacidad de interiorizar, transformar y exteriorizar lo que aprende (Bruner, 1993). En su postura cognitivista hay una participacin del individuo en el proceso, pues lo que se exterioriza lleva la impronta de su subjetividad. Pero Bruner deja claro que el sentido de la instruccin es la transferencia de lo aprendido a la resolucin de problemas. Este carcter prctico, instrumental, que impera en muchas de las acepciones que recibe el trmino, se hace ya presente en su etimologa. Pues el vocablo instruccin comparte una misma raz con instrumento; dicha raz es el trmino latino struere que significa acumular, amontonar. Ahora bien, como se observa en otras derivaciones, tales como construir, estructura, industria, etc., no se trata de una mera acumulacin de cosas, sino que hay implcito un orden o sentido que gua la relacin entre las partes reunidas. Cuando un siglo ms tarde surge el trmino instruir, lo hace todava designando a la acumulacin o reunin de elementos materiales, pero tambin a la enseanza de lo que debe hacerse con ellos. Sabemos que por la poca la enseanza an no se hallaba institucionalizada, sino que se realizaba en el palacio, en el caso de la nobleza, y en el lugar de trabajo, en el caso del pueblo. De manera que el trmino estaba directamente ligado al aprendizaje del manejo de objetos acumulados para diversos fines, sin tener en consideracin las causas y consecuencias: l era slo una espada o una lanza ms.

3.4 Definiciones operativas de los conceptos en cuestin A los efectos de contar con definiciones operativas para la investigacin se asume aqu el trmino de formacin para designar a las acciones didcticas de carcter institucional que reclaman de los enseandos una actividad reflexiva. Esas acciones determinan en ellos una transformacin subjetiva, consistente en el desarrollo de capacidades susceptibles de ser transferidas a otras situaciones. En esta investigacin el trmino est directamente ligado
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a los procesos iniciales del aprendizaje profesional, cuya aprobacin determina a su vez el inicio de la carrera dentro de la institucin. Respecto del trmino educacin se adopta aqu su significado ms genrico, el cual alude al sistema institucional, de carcter formal, que organiza y legitima las actividades de formacin. En este sentido un sistema de educacin comprende en s a las actividades de formacin e instruccin; as como toda otra actividad didctica de naturaleza explcita, tales como las de capacitacin y perfeccionamiento. Estos ltimos trminos no han sido aqu desarrollados por no incluirse dentro de los objetivos especficos de la investigacin. De todos modos, cabe aclarar que cuando son utilizados en este contexto, es para significar a los procesos educativos complementarios que realizan los funcionarios en el desarrollo de su carrera, una vez completada su formacin inicial, y luego de un perodo de ejercicio profesional. En lo que refiere a la nocin de instruccin, se la utiliza aqu para dar cuenta de los procesos didcticos que operan en el nivel cognitivo de los hbitos, de naturaleza ms prctica que reflexiva, consistentes en un conjunto de estmulos destinados a promover respuestas predeterminadas para la resolucin de problemas tipificados. Las actividades de instruccin suponen la ejercitacin repetitiva de determinadas acciones, que en el caso de la educacin policial se desarrollan en lo que se conoce como actividades o prcticas de campo u orden cerrado.

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1. Consideraciones generales
El anlisis en conjunto de la formacin inicial de las fuerzas de seguridad nacionales y de las policas provinciales de la regin del noroeste argentino, presenta ciertas complejidades que es necesario exponer. Al tratarse de cuatro instituciones federales de seguridad y cuatro instituciones policiales provinciales, quedan planteados dos sub-universos con claras diferencias entre s. La primera de ellas es de orden jurisdiccional, pues las fuerzas federales dependen del Poder Ejecutivo Nacional, mientras que las policas provinciales dependen cada una de ellas del respectivo Poder Ejecutivo provincial. Esto significa que responden a directivas polticas distintas, las cuales en el caso nacional emanan de una misma autoridad el Ministerio del Interior mientras que los casos provinciales no poseen esa unidad. La otra gran diferencia refiere a cuestiones de magnitud. Pues la dimensin de las fuerzas federales salvo el caso de la Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) en algn caso puede llegar a casi decuplicar el nmero de efectivos de las policas de la regin del NEA. As por ejemplo mientras la Polica de la Provincia del Chaco cuenta con cuatro mil quinientos funcionarios, la planta de personal de la Polica Federal es del orden de los cuarenta mil quinientos efectivos.11 De manera que es lgico suponer la existencia de diferencias significativas en los procesos de formacin al interior del universo de anlisis. Al mismo tiempo, dentro del sub-universo conformado por las fuerzas federales se plantean tres diferencias que deben ser tenidas en cuenta. Por un lado se presenta tambin aqu una cuestin de magnitud en lo que hace a la cantidad de efectivos. La Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) es entre cinco y diez veces menor a las otras. La PSA sustituye a la Polica Aeronutica Nacional y es de reciente creacin por lo que se halla an en proceso de configuracin, sobre todo en lo atinente a su sistema educativo (que en razn de carcter provisorio ser aqu aludido de manera tangencial). Esta diferencia en la antigedad constituye una segunda diferencia que plantea
11 Por su parte Gendarmera Nacional posee alrededor de veinticuatro mil efectivos, los de la Prefectura Naval son del orden de los diecisiete mil, mientras que los de la Polica de Seguridad Aeroportuaria rondan los dos mil trescientos. Aunque se carece de datos oficiales sobre el total de funcionarios con estado policial en el pas, las autoridades entrevistadas coinciden en la cifra estimativa de 200.000.

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un contraste, ya que las otras tres instituciones federales de seguridad son centenarias. La tercera diferencia que se plantea dentro del sub-universo de las fuerzas federales es que dos de ellas PSA y PFA son de naturaleza netamente policial, mientras que las otras dos PNA y GNA poseen una tradicin y una historia que las vinculan con las fuerzas armadas, con funciones ligadas a la seguridad nacional de fuerte arraigo en la cultura institucional.

2. Caractersticas tpicas de la formacin policial


A pesar de su heterogeneidad, los casos analizados pueden ser tomados como indicadores vlidos de lo que ocurre con la formacin policial en la Argentina. Una representatividad tal se avala en la relevancia de las instituciones federales analizadas y en que los ocho casos representan casi la tercera parte de la cantidad de las agencias pblicas de seguridad del pas;12 adems, en conjunto, emplean al 50% de los funcionarios con estado policial en el pas. Si se acepta esa condicin de representacin, las conclusiones de la investigacin permiten delinear un perfil tpico de la formacin policial en la Argentina. Ese perfil es tributario de un modo de organizacin tambin tpico de estas instituciones, que incluye la divisin en dos categoras de funcionarios, cada una con su propio desarrollo de carrera: oficiales y suboficiales. Esta divisin, que como se ver es heredada de la institucin militar, supone en el esquema tpico dos puertas distintas de acceso a la institucin, as como el desarrollo de dos carreras excluyentes ente s. Se es oficial o se es suboficial, sin cambio de categora, a lo largo de toda la vida profesional. Esta divisin forma parte de lo que se ha caracterizado como modelo tradicional de organizacin policial. En el caso de las instituciones policiales que realizaron reformas estructurales (Buenos Aires, Mendoza, Santa Fe, San Luis, Neuqun) se elimin esta divisin como manera de tomar distancia del modelo tradicional, dando lugar al cuadro o agrupamiento nico.

12 La Argentina posee veintitrs policas provinciales, ms cuatro fuerzas federales de seguridad.

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El perfil tpico de formacin policial est constituido por cuatro caractersticas generales. Estas caractersticas se hacen presentes en grados distintos en los casos estudiados. De manera sucinta se las puede definir en trminos de: - la presencia de una impronta militar en la formacin policial, ms como tradicin que como efectivo resultado de la formacin - el carcter restringido de la formacin terica, con acento en lo jurdico en desmedro del aprendizaje de teoras y tcnicas relativas a la seguridad ciudadana - una significativa distancia entre la formacin que reciben los agrupamientos de suboficiales y oficiales - una relativa distancia respecto del sistema formal de educacin, sobre todo en la formacin del agrupamiento de oficiales. 2.1 La impronta militar en la formacin policial Como se expuso anteriormente, el carcter militar de la instruccin policial constituye un problema que no es slo local ni regional. Antes bien, es un factor que se hizo presente de manera temprana en el proceso de consolidacin de un modelo policial. Cuando en la Argentina se organizan las instituciones policiales, luego de la consolidacin del Estado nacin (1880) el modelo que se adopta es el europeo continental que no haba transitado un proceso de desmilitarizacin.13 A ello debe sumarse la participacin de oficiales del ejrcito en la organizacin de las instituciones policiales locales. Sin embargo, ya desde los orgenes, se plante en la Argentina el problema del carcter marcial de las incipientes policas, asociado a la escasa formacin de los agentes.14 Estos planteos fueron sostenidos tambin por los propios organizadores y jefes policiales.
13 La toma de conciencia respecto de ese problema motiv, por ejemplo, la reforma de la polica londinense durante el siglo XIX que estableci una agencia civil, desarmada y desmilitarizada. 14 En este sentido puede decirse que la ecuacin consista en sustituir la escasa o nula formacin previa, con una formacin inicial de carcter militar, destinada ante todo a disciplinar al futuro agente.

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De modo que el problema del sesgo militar de las policas argentinas atraviesa el siglo que media entre finales del XIX y principios del XXI. Por lo tanto, hay que reconocer el sustrato cultural que sostiene la prctica, de naturaleza histrico social y poltica, que excede al campo policial (donde hubo lcidos organizadores que se opusieron a ello) para pasar a comprender a la sociedad misma. Se trata entonces de un factor que arraiga en la sociedad, se expresa en las organizaciones policiales y lo hace evidente en sus procesos de formacin e instruccin. Ahora bien, el carcter militar adquiere sin embargo un sesgo particular en estos procesos, pues lo que se observa es que juega un rol simblico pero con efectos disciplinarios. La explicacin de esta particularidad requiere primero dar cuenta brevemente de los modos en que el carcter militar se presenta en la formacin policial. 2.1.1 El perodo de adaptacin La modalidad castrense se hace presente en el perodo que en los institutos policiales y de seguridad se denomina de adaptacin, que comprende las primeras semanas de estada de los aspirantes y cadetes. Esos das, segn expresan los funcionarios de los institutos y tambin los alumnos, estn destinados a probar la vocacin del ingresante mediante una serie de prcticas que pueden resumirse en: a) ejercicios fsicos, b) aprendizaje del simbolismo institucional, c) experimentacin de un rgimen disciplinario mediante ensayo y error, d) internalizacin de la jerarqua, e) ruptura de pautas de comportamiento y vinculares previas.15 Estas prcticas pertenecen al espacio de lo que en las instituciones castrenses se denomina orden cerrado. El rigor con que se las practica depende de cada institucin, siendo la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmera Nacional las ms estrictas de las fuerzas de seguridad.

15 Este ltimo aspecto del proceso se realiza siguiendo lo establecido por Goffman como proceso de despersonalizacin y mortificacin del yo ([1961] 2004). 16 A principios del mes de febrero de 2007, diecisiete cadetes de entre 19 y 22 aos de la Escuela de Oficiales de la Polica Federal debieron ser internados en el Hospital Churruca debido al rigor sufrido durante la instruccin fsica. Ocho meses despus los instructores responsables del hecho fueron sobreseidos por la justicia penal de los cargos por lesiones culposas y abuso de autoridad.

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Las directivas impuestas por el Ministerio del Interior, luego de los hechos acaecidos con los cadetes de la Polica Federal en el verano del 2007,16 determinaron una disminucin de ese rigor en las fuerzas federales. Algo de orden similar ocurri con las policas del NEA luego del caso Torres.17 Ms all del carcter que en cada institucin adquiera, y ms all del ablandamiento que sufriera ltimamente, debe decirse que el perodo de adaptacin opera como un tiempo de pasaje entre la vida ciudadana que se desarrolla en la sociedad civil y una vida militarizada al interior de institutos de formacin, regidos con criterios ms de cuartel que acadmicos. En sus efectos, ese perodo est llamado a marcar en los sujetos que lo transitan una discontinuidad entre la vida anterior y la futura. 2.1.2 El rgimen de internado Si bien no es generalizado, el rgimen de internado es otro de los aspectos que hacen a la militarizacin. La PSA, opt de manera transitoria por rentar un hotel sindical hasta tanto materialice su sistema institucional educativo. La actual cohorte de agentes de la Polica Federal (2007) no posee rgimen de internado, aunque si lo poseer la prxima, constituida por aspirantes del interior del pas. Tampoco poseen rgimen de internado los aspirantes a suboficiales de Gendarmera, aunque s los aspirantes a gendarmes.18 En el caso de las policas del NEA, la internacin dej de usarse en Corrientes en 2005 luego de la muerte del cabo Torres; no se la utiliza en la formacin de agentes en Misiones, salvo para los alumnos que no poseen otro alojamiento en la capital provincial; y tampoco existe en Chaco ni en Formosa, aunque en esta ltima provincia se la piensa implementar a la brevedad. Como se observa, el universo resulta heterogneo. En general, en donde la internacin no existe, se debe ante todo a razones de infraestructura o pre17 A fines de marzo del 2005 fallece por un cuadro de insuficiencia renal el cabo Cristin Torres, quien revistaba como cadete en la Escuela de Oficiales de la polica de Corrientes. Dos semanas antes, Torres, de veintisis aos de edad, haba sido internado por padecer una descompensacin fsica, producto del ejercicio extremo al que fue sometido junto con diecisis de sus camaradas, en el marco de las prcticas de formacin. 18 Para una mayor claridad respecto de los grados con que se egresa de la formacin inicial en los distintos agrupamientos, vase ms adelante el punto Formas y niveles de formacin inicial.

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supuestarias, o a directivas polticas tendientes a evitar excesos de rigor en la instruccin, como es el caso de Corrientes. Muchos funcionarios y varios alumnos manifiestan que el rgimen de internado es un instrumento necesario para la formacin del funcionario policial. Son minoritarias las opiniones que consideran innecesaria la internacin, pues donde sta no existe se vive la situacin como una limitacin o carencia. Las razones que en general se esgrimen para avalar este rgimen son de diversa ndole, pero susceptibles de agruparse en dos grandes tipos. Por un lado hay razones de tipo econmico, por el otro las hay de naturaleza psicosocial. Las primeras no refieren slo a la cuestin del dinero, sino tambin al uso del tiempo y al aprovechamiento del esfuerzo. Consideran a su vez que, teniendo en cuenta el sector social al que pertenecen los aspirantes jvenes provenientes de zonas alejadas y, sobretodo en el caso de aspirantes para los agrupamientos subalternos, de escasos recursos es difcil que puedan costearse el alojamiento en cercanas de los institutos. Tambin, aunque con menor frecuencia, se argumenta que es complejo sostener un ritmo de estudio que insume muchas horas diarias, si los alumnos tienen que trasladarse todos los das. De este tipo de argumentacin se desprende otra que alude a la economa de trabajo: el estudio se ve facilitado porque se le ahorran al alumno no slo los tiempos muertos de los traslados, sino tambin el tiempo destinado a procurarse la alimentacin, as como los gastos inherentes. Las razones de naturaleza psicosocial con las que se suele justificar el rgimen de internado pueden subdividirse entre las que se refieren a los alumnos y las que refieren a la propia institucin. Los lazos de compaerismo que se entablan con la convivencia entre los alumnos son lazos cuya solidez resulta un gran apoyo frente al sentimiento de desarraigo, adems de promover un espritu de cuerpo til para el ejercicio futuro de la profesin. El beneficio que el internado produce en las relaciones institucionales consiste en el sentimiento de pertenencia que genera vivir en los institutos en contacto directo con el personal de la institucin. Tambin se sostiene que sirve para aprender, de manera experiencial, lo que luego se vivir como realidad profesional en comisaras y destacamentos.
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La variedad de argumentos a favor de la internacin da a entender que no hay nada que de por si justifique la necesidad de internar para educar. Antes bien, parece que se trata de un rgimen heredado del sistema castrense, cuyas causas originales se han perdido en el tiempo. En este sentido el sistema de internado posee la eficacia de hacer del instituto un espacio cerrado, con reglas distintas a las de la ciudad y su cotidianeidad, donde se refuerza la separacin entre una vida social y otra institucional, estamental y militarizada. 2.1.3 El rgimen disciplinario La impronta militar no es en principio un problema o un demrito en s mismo, sino en la medida en que constituye el entorno y el mtodo utilizado en la formacin de funcionarios encargados de facilitar la convivencia pacfica y velar por el cumplimiento de las leyes. El medio natural donde el polica ejerce sus funciones es la vida ciudadana, regida por las leyes cvicas y los principios de convivencia social. Sin embargo, como se viene exponiendo, el lugar donde para ello se forma se constituye como un espacio separado y distinto de la vida social cotidiana. A esta separacin contribuye el sistema de normas, tambin de naturaleza castrense, que regula ese espacio. Hay que decir que no resulta sencillo acceder a los documentos en los que se detalla el rgimen disciplinario de los institutos. Salvo en los casos de las policas del Chaco y Misiones, donde las autoridades brindaron ejemplares del reglamento, en el resto de las instituciones no se tuvo acceso a la normativa. Los argumentos esgrimidos refieren a su desactualizacin, a que se encuentran en elaboracin, o por no estar an aprobado por las autoridades institucionales. Los propios informantes, funcionarios de los institutos, reconocen las reticencias de las autoridades a brindar ese tipo de informacin. En el caso de la Prefectura un funcionario mostr el ejemplar del reglamento desactualizado con que cuenta, en cuya portada se lea Comando en Jefe de la Armada (1979). En algunos institutos las autoridades explican que las pautas reglamentarias les son dictadas a los alumnos durante el perodo de adaptacin, quienes las anotan en su cuaderno.19 En la mayora de
19 Hecho que se comprob en el caso de Corrientes.

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los casos los alumnos relatan que las reglas se van aprendiendo de a poco, en un sistema de prueba y error, donde se enteran de la existencia de una norma luego de haberla transgredido, en virtud del apercibimiento o castigo sufrido. Tambin relatan la tensin bajo la que se vive durante las primeras semanas, por estar bajo un rgimen jerrquico y disciplinario cuyas pautas se desconocen, y donde el error en un saludo o un detalle en la vestimenta les puede costar el da franco. En la cultura de estas instituciones pareciera continuar vigente el supuesto de estar instruyendo a sujetos contra su propia voluntad o en cuestiones que contradicen sus intereses subjetivos; razn por la cual se supone que se debe contar con instrumentos cuyos grados de coercin superan los comnmente admitidos en la sociedad civil. Esta sera una de las razones que llevan a que permanezcan ocultos. Lo que resulta ms problemtico del rigor de las normas y su ocultamiento extramuros, es el desconocimiento tambin por los propios instruyendos. Pues la situacin que as se dibuja constituye un juego de roles, donde pareciera que es necesario simular una privacin de derechos (no conozco la norma que me regula) en el proceso de formacin de quienes debern custodiar los derechos. Otro aspecto controversial del sistema disciplinario es su extensin a los aspectos acadmicos de la formacin, dado que el rgimen punitivo no toca slo a las cuestiones conductuales y a las faltas al ceremonial y protocolo institucional, sino que alcanza al desempeo acadmico. As, el bajo rendimiento no slo obtiene su correspondiente calificacin, sino que puede y suele ser sancionado con el mismo sistema que se aplica a las trasgresiones a las normas (un aplazo puede significar una privacin de das francos). El problema aqu reside en el carcter regresivo de este aspecto de la formacin, donde un sujeto ya responsable, llamado a asumir mayores responsabilidades, es remitido a un rol infantil propio de un esquema familiar. Con igual sentido regresivo, donde se resta responsabilidad al sujeto, actan otras prcticas tradicionales que integran el proceso formativo en los institutos. Tal es el caso de los denominados movimientos vivos. Esta prctica consiste en la realizacin obligada, a modo de castigo, de una serie
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de esfuerzos fsicos, de los cuales el salto de rana constituye el paradigma. Si bien este tipo de prcticas tienden a desaparecer an tienen alguna vigencia. Sobre todo permanecen como un concepto vlido, pues se los considera un recurso necesario para la formacin policial y de seguridad. La publicidad que adquirieron los hechos ocurridos en la Escuela de Cadetes de la polica de Corrientes, en 2005, y en la Escuela de Cadetes de la Polica Federal, en 2007, determinaron su prohibicin en esa jurisdiccin provincial, as como en el mbito federal,20 y fue abolido de hecho por las distintas provincias. No interesa tanto aqu sealar su permanencia en algunos casos, sino el hecho de que para muchos instructores, alumnos y autoridades, su desaparicin representa la prdida de un elemento que consideran de utilidad y valor. En todo caso lo que se critica es su abuso, pero no su uso, que aparece asociado al orden, la disciplina, la virilidad y a cierto espartanismo que se entiende como consustancial a la tarea policial.21 El problema con estas prcticas, y con el supuesto que las acompaa, no es slo que se confunde lo que es aprendizaje y ejercitacin de destrezas fsicas con movimientos mecnicos destinados a poner a prueba los lmites del agotamiento; sino que el castigo, aunque de manera indirecta, recae sobre el cuerpo, lo que contradice los principios de la ley moderna. Adems, cuando el castigo se aplica de manera colectiva tradicionalmente en no pocas ocasiones tal contradiccin se acenta por el agregado de la dilucin de la responsabilidad individual en una supuesta culpa colectiva. Todo lo cual va en el sentido de aumentar la distancia entre los principios rectores de la vida social y los principios que se utilizan en la formacin de quienes encarnarn el cuidado de los principios rectores de la vida social. 2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar El simbolismo y los rituales juegan en toda institucin un rol importante. En tanto favorecen la identificacin de los sujetos con la institucin, y de los sujetos entre s por mediacin de sta, las representaciones y prcticas simblicas facilitan la constitucin de la subjetividad colectiva que toda institu20 Resolucin n 1141/2007 del Ministerio del Interior. 21 Por referencia a la valoracin que se hace del ascetismo, el heroicismo y el auto-sacrificio.

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cin requiere para armonizar el desempeo de una tarea hecha en comn. Al mismo tiempo, los rituales y simbolismos suponen una economa semntica y comunicativa, pues son a la vez mensajes que informan a los sujetos sobre los valores y sentidos de la institucin, el lugar que cada uno ocupa en ella, el tipo de relacin a mantener con los dems, etc. En el caso de los institutos de formacin policial y de seguridad esa dimensin institucional es tambin una herencia directa del modelo castrense. De manera que, por un lado, contribuyen de manera positiva a la necesaria cohesin institucional espritu de cuerpo, en el lenguaje corporativo y cumplen una eficaz funcin comunicativa. Pero por otro lado se requiere revisar en cunto los mensajes castrenses implcitos en el simbolismo y rituales policiales, colaboran a ahondar la ya referida brecha entre la vida institucional y el futuro destino laboral del funcionario policial en el medio social y cvico. Por otro lado, el aprendizaje de esas prcticas tales como el desfile y los saludos marciales que se incluye en el denominado orden cerrado insume una considerable cantidad de horas de instruccin. En el caso de la formacin de agentes y suboficiales, los responsables institucionales y los instructores suelen hacer referencia a la escasez de tiempo con que se cuenta para lo que consideran una adecuada instruccin. Las limitaciones presupuestarias y los requerimientos operativos, as como las demandas sociales y polticas, conforman factores que obligan a acelerar los tiempos educativos, en desmedro de la calidad que en las propias instituciones se desea. De manera que otra razn para reconsiderar estos aspectos de la formacin reside en el tiempo que se insume en la enseanza de rutinas que no hacen a la prctica profesional. 2.1.5 La eficacia de la impronta militar En la indagacin sobre estos aspectos, hecha en el transcurso de la investigacin con los funcionarios responsables de la educacin policial, surgen elementos de inters para ahondar en la cuestin. Aunque esos directivos por lo general no poseen una capacitacin especfica en materia educativa es innegable que estn en la primera lnea de los interesados
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por la calidad de la formacin del personal a su cargo. Cuando el tema es debatido, la tendencia inicial es la de defender el carcter marcial de la formacin, no tanto por ella misma sino por los valores que trae implcitos. En la mayora de las academias relevadas esos valores estn asociados a los de la religin y la familia, tal como la tradicin concibe a estas dos ltimas instituciones. En su conjunto puede decirse que conforman el trpode axiolgico por lo general ms implcito que explcito sobre el que se sustenta la deontologa de la formacin policial y de seguridad, al menos en los casos relevados. De la serie de valores que aparecen asociados a estas tres instituciones de carcter universal, los que interesan en particular son los referidos al orden y la disciplina. Puede decirse que en ltima instancia, el recurso que se hace del modelo castrense para la formacin policial, se debe a que ese modelo garantiza el establecimiento en muy breve tiempo de altos grados de orden y disciplina en una poblacin desconocida, y hasta entonces no constituida como grupo. De manera que, ms que considerarse al carcter militar como algo inherente al ejercicio de la funcin policial, se recurre a l por los efectos de orden y disciplina que produce. Luego, sobre el cuerpo colectivo que la disciplina militar organiza, se imprimen las pautas que se consideran necesarias para ejercer la funcin policial. Pero no es ste el argumento que institucionalmente se expone, sino que es la conclusin a la que se llega cuando se indaga a los educadores policiales sobre las razones de la impronta militar que se utiliza. Slo en contadas ocasiones los funcionarios expresaron que, en efecto, se trata de una suerte de como si se instruyera con rigor militar, pero que en el fondo se trata de instituir los valores antes referidos. Sin embargo, la mayora de los funcionarios defiende ese tipo de instruccin como inherente a la funcin policial. Esta defensa se sustenta en que prima facie se supone que la funcin policial requiere de una disciplina rigurosa de carcter militar, pues su ejercicio, al igual que el mbito castrense, implica un riesgo para la vida. Argumento que puede contestarse con el ejemplo de otras prcticas que conllevan el mismo tipo de riesgo, o
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que requieren altos grados de precisin que sin embargo no recurren a una instruccin de carcter marcial.22 Cuando se analiza junto a los responsables de la educacin policial las competencias requeridas para el ejercicio de la funcin, surge entre ellas la necesidad de contar con capacidad de discernimiento para actuar en situaciones crticas, que pueden darse de manera imprevista. El desarrollo de una competencia tal no se logra mediante el disciplinamiento de corte militar, donde el sujeto debe sustituir su propio criterio por la orden que se le imparte. Por el contrario, es necesario desarrollar una autonoma decisoria ejercida con responsabilidad profesional. Es la propia nocin de disciplina la que debe ser puesta en discusin, pues en su ambigedad semntica se incluyen significados contradictorios. Originalmente el trmino remite a la formacin de discpulos, vale decir de sujetos que deben guardar en forma correcta el dicis, que es la regla o norma justa (Benveniste, 2001: 133). En el mbito del derecho o de la ciencia, y en algunas formas de la religin, el discpulo, en tanto sujeto que ha incorporado en s la regla, y la acta, se constituye en su guardin y a la vez en su activo transmisor y reproductor. En el caso de la instruccin militar restringida (ya que no cabe suponer que toda ella es hecha de igual manera) el sujeto del disciplinamiento no alcanza la condicin de discpulo. Se est aqu frente a un tipo de disciplina que est orientada ante todo a producir la obediencia a la regla, tal como ocurre tambin en algunas formas religiosas. Para que esto sea posible es menester recurrir a ciertas estrategias sobre el yo del individuo, las que han sido bien expuestas por Goffman a propsito de las instituciones totales pero que en suma van en el sentido de restringir la capacidad decisoria. De manera que en la instruccin policial se recurre al modelo militar por la eficacia disciplinaria que posee y a rituales y simbolismos de igual naturaleza porque constituyen el complemento imaginario (Castoriadis, [1975]1983) que cohesiona al conjunto a la vez que informa, otorgando sen22 Es el caso de las prcticas mdico-quirrgicas, paramdicas, de alpinismo y deportes de riesgo... etc.; as como de actividades de alta precisin instrumental, como orquestas o equipos deportivos de competicin, etc.

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tido, sobre cmo debe hacerse lo que se hace. No siendo tal el carcter que mejor se adecua con el tipo de funcin que debe realizar el polica, se trata entonces de dar forma a un modelo de responsabilidad profesional, hecho a la medida de esa funcin. Para ello, es necesario desarrollar los instrumentos didcticos que han de usarse en la instruccin de los futuros policas, teniendo en cuenta los utilizados en la instruccin de otras prcticas que implican riesgo y a la vez reclaman altos grados de eficiencia en el desempeo de las personas. Esta es una tarea en la que los mbitos educativos y de investigacin acadmica debieran comprometerse. 2.2 El carcter restringido de la formacin terica La segunda caracterstica que se detect como tpica en la formacin policial y de seguridad pero de mayor importancia en la primera que en la segunda es el sentido acotado que est implcito en ellas respecto de la nocin de seguridad, en su condicin de poltica prctica que es demandada por sectores sociales e implementada por el Estado. De la variedad de perspectivas ah expuestas, se tuvieron en cuenta las ligadas al control social (Offe, 1996) y la seguridad civil (Castel 2004). Se trata de un control social donde estn garantizados los intereses colectivos, y de una seguridad civil con vigencia del Estado de derecho, encaminada a la proteccin legal de los individuos. Estas aclaraciones son necesarias para no descuidar las advertencias sobre el riesgo de glorificacin del Estado penal (Wacquant, 2001) ni sobre el peligro de centrar la cuestin en las incivilidades y delincuencia urbana, restringiendo as el problema de la seguridad a la sola dimensin de la criminalidad (Baratta, 1997). Ese anlisis tambin sirvi para hacer presente la tendencia en la Argentina a concebir las cuestiones de la seguridad e inseguridad en un sentido acotado, hecho que entendemos debe ser revisado al analizarse la educacin policial en nuestro medio. Entre otros aspectos, en esa perspectiva restringida se descuidan aspectos tales como la confianza / desconfianza en la polica (Dammert y Malone, 2002), la necesaria distincin entre seguridad y orden (Tiscornia, 1998) as como los problemas de policializacin de la seguridad pblica y auto-gobierno policial como
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reflejo de un desgobierno poltico en la materia (Sain, 2002). Este ltimo autor ha definido como modelo tradicional a esa perspectiva restringida, dentro de la que cabe incluir lo que autores como Binder y Ciafardini denominan la juridicacin de la seguridad. Por oposicin, la emergencia en el mundo durante los 80 y en los 90 en nuestro medio, de un modelo de seguridad ciudadana o democrtica que en la prctica se traduce en una bsqueda de mayor participacin comunitaria en las polticas al respecto (Dammert, 2000). Son estos los dos modelos o paradigmas que se utilizarn aqu como referencia para analizar los sentidos de la nocin de seguridad implcitos en los sistemas formativos relevados. Por un lado, entonces, un modelo tradicional caracterizado por la policializacin y juridicacin de los problemas de seguridad, centrado en la cuestin criminal y en la represin de los delitos. Por el otro, un modelo de seguridad ciudadana donde el delito y su represin constituyen uno de los aspectos de la cuestin, pues se incluyen tambin estrategias disuasivas y preventivas, entre ellas las de carcter comunitario, as como la participacin ciudadana. Previo al anlisis de los planes de estudio en orden a contrastarlos con estos modelos se requiere una breve consideracin sobre el modo en que se organizan las actividades formativas en cuestin. 2.2.1 Organizacin de las actividades formativas La observacin de las actividades educativas en los institutos de formacin policial muestra una divisin en dos planos diferenciados: el aula y el campo. En la primera se realizan las tareas acadmicas; en el segundo, la instruccin prctica. En trminos cuantitativos la tendencia general es a dividir la jornada en partes iguales para una y otra actividad. Aunque, en las entrevistas mantenidas con los alumnos surge una preferencia por las actividades de campo y el entrenamiento fsico por sobre el trabajo en el aula y la tarea intelectual. Estas tendencias dan cuenta del perfil de personalidad orientada a la accin que poseen los jvenes que eligen la profesin policial. De este modo se produce una coincidencia entre las expectativas de los ingresantes a las
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academias policiales y el carcter militar que posee la instruccin que en ellas se brinda.23 Al mismo tiempo, en las identificaciones que se producen entre alumnos y docentes, cobran mayor peso las que se establecen con los instructores de campo, tanto ms cuanto mayor sea la aproximacin existencial con ellos (por edad, sexo, nivel socioeconmico, agrupamiento jerrquico).24 Estas consideraciones van en el sentido de relativizar el anlisis de los planes de estudio si con ello se quiere sacar conclusiones respecto de lo que efectivamente se transfiere en el acto pedaggico. Ya que es posible que tengan mayor peso los conceptos o las concepciones que integran la currcula oculta que los que figuran en los planes de estudio oficiales (Jackson [1968] 1991: 43-78). Esa currcula es la que se hace presente a travs de las identificaciones de los enseandos con los enseantes en los modelos que stos encarnan, los mensajes que transmiten mediante la ejemplificacin, el relato de experiencias personales, etc. Tambin, y con mayor eficacia, la currcula oculta se transmite mediante el simbolismo y los rituales ya referidos, as como por efecto del modo en que se estructura, organiza y reglamenta el conjunto institucional. Ms y antes de lo que se traza en la pizarra del aula, lo que efectivamente forma al enseando es la organizacin en su conjunto, con sus prcticas y relaciones materiales y efectivas. Sobre eso se expuso en el punto anterior; en ste, el anlisis de lo que se ensea se contina a travs de los planes de estudio, entendiendo que en su diseo se transmite tambin la concepcin que en la institucin se tiene sobre los objetos de conocimiento a transferir. 2.2.2 Formas y niveles de formacin inicial La revisin de los planes de estudio requiere nuevamente prevenir sobre el carcter heterogneo del universo estudiado. Pues si se hace foco, por ejemplo, en la formacin del personal superior, se ver que existen diferencias de grado en los cursos de las distintas policas y fuerzas de seguridad. En algunos casos esos cursos consisten en tecnicaturas superiores con reco23 Sobre la preferencia de los cadetes militares por la actividad de campo antes que por la tarea intelectual, vase Mximo Badar (2006). 24 As por ejemplo, para los aspirantes a agente de polica, gendarme o marinero, la figura que opera como referente es ms el suboficial subinstructor que el oficial instructor.

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nocimiento oficial (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin para la Polica Federal, ministerios de educacin provinciales para las policas del Chaco y Misiones). En otros casos los cursos estn organizados con el rigor y formalidades correspondientes a ese mismo nivel, pero a la espera de su reconocimiento oficial (PNA y GNA). Finalmente hay cursos cuyos diseos no distan mucho de lo requerido para constituir una tecnicatura superior (policas de Formosa y Corrientes). En los casos estudiados de formacin de oficiales, como se observa, las diferencias son ante todo de grados de formalizacin, dado que el modelo lo constituyen los estudios de pregrado universitario con nivel de tecnicatura superior. Ahora bien, si se ampla el espectro y se incluye la formacin del personal subalterno, la heterogeneidad se vuelve mayor. As, las dos fuerzas de seguridad tradicionales GNA y PNA tienen cursos de formacin para suboficiales cuyo formato y rigor no dista mucho del destinado a los oficiales. En ambos casos se trata de diseos curriculares con niveles de tecnicatura superior (reconocido por el Ministerio de Educacin de la provincia de Crdoba en el primer caso, y en vas de reconocimiento por la instancia nacional en el segundo). En contraposicin, en las policas del NEA y la PFA, el personal subalterno comienza su carrera con el grado de agente tras realizar un curso de formacin que oscila entre los tres y cinco meses (aunque ms cercano a los tres que a los cinco).25 Ese mismo nivel formativo, en el caso de Gendarmera y Prefectura, corresponde a los respectivos agrupamientos de gendarme y marinero. De manera que si se quisiera hacer un anlisis comparativo de la formacin inicial en las distintas instituciones, y en sus distintos agrupamientos, habr que asumir que de hecho estos ltimos se organizan en tres niveles, que en orden descendente segn su duracin y grado de complejidad son: 1. 2. 3. Oficiales Suboficiales Agentes, gendarmes, marineros26

25 La polica de Corrientes elimin el grado de agente, quedando el de cabo como el grado inicial, pero con iguales requisitos de formacin. 26 Agrupamiento que en los hechos, ya desaparecido el servicio militar obligatorio, correspondera al tradicional nivel de tropa.

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Se trata de una clasificacin operativa a los fines de esta investigacin, que permite comparar los tramos de formacin inicial del universo de anlisis. Para las fuerzas policiales, el nivel 2 se alcanza mediante el desarrollo de la carrera del personal subalterno, con sus correspondientes cursos de capacitacin. A esa carrera se ingresa a travs del curso de formacin inicial correspondiente al nivel 3. Para el caso de la Gendarmera, al nivel de suboficial se accede mediante el cursado de una tecnicatura de nivel superior, que realizan quienes ya pertenecen a la institucin en calidad de gendarmes (a la que ingresaron aprobando el curso de formacin del nivel 3). Por su parte, al agrupamiento de suboficiales de Prefectura se accede tambin mediante un curso en vas de homologacin como tecnicatura superior, pero que no requiere la condicin previa de marinero. Pero estos ltimos, en determinado momento de su carrera, estn obligados a cursar esa tecnicatura e ingresar al agrupamiento de suboficiales, pues la marinera no existe como agrupamiento permanente, sino como grado que debe superarse. 2.2.3 Caracteres genricos y especficos de la funcin policial Antes de comparar entre s los planes de estudio debe hacerse una referencia al tipo de misin y funciones que les cabe a las instituciones analizadas. Existe una divisin bastante clara entre dos tipos de instituciones. Por un lado estn aquellas cuyas funciones se extienden sobre jurisdicciones que comprenden territorios y poblaciones, incluidos centros urbanos. Tal es el caso de la PFA y las cuatro policas provinciales del NEA. A estas instituciones se las agrupar aqu como policas con funciones genricas, habida cuenta las funciones policiales tpicas que las comprenden. Por otro lado estn aquellas instituciones cuyas jurisdicciones se encuentran, en principio, acotadas a espacios y funciones especficos, tales como fronteras, aguas navegables y aeropuertos, as como a objetivos estratgicos de la seguridad interior y determinados mbitos federales. En este grupo quedan comprendidas las tres instituciones restantes GNA, PNA, PSA bajo la denominacin de organismos con funciones policiales especficas. Consideradas estas diferencias, no resultara del todo
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pertinente realizar un anlisis transversal de los respectivos planes de estudio para extraer conclusiones sobre la concepcin de seguridad ah presente, pues son distintos los objetos que deben asegurar. Por esta razn ese anlisis se har al interior de cada uno de estos dos grupos, aunque orientado hacia la posibilidad de extraer conclusiones que abarquen al conjunto. 2.2.4 Los planes de estudio de las policas del NEA y la PFA Para extraer conclusiones sobre la concepcin de seguridad sustentada en los planes de estudio, se hace foco aqu en las asignaturas acadmicas que se dictan en el aula en principio, con abstraccin de la instruccin en campo y del denominado orden cerrado, as como de las actividades desarrolladas en talleres (de idiomas, computacin y temticos). Como en los distintos planes aparecen agrupadas las asignaturas de manera diferente, se establece aqu una tipificacin que concilia tambin esas maneras. As, puede hablarse de cuatro tipos de asignaturas relativas a: 1. La organizacin policial e intervenciones en funcin del delito (por ejemplo: Doctrina Policial, Administracin Policial, Tcnica Sumarial, Conduccin, Planeamiento y Tcnicas de Investigacin, Procedimientos Policiales, Criminalstica), que de manera sucinta se denominarn asignaturas policiales especficas. 2. Conocimientos jurdicos (sobre legislacin, as como sobre principios y fundamentos de las distintas ramas del Derecho) o asignaturas jurdicas. 3. Intervenciones en materia de seguridad no delictiva (Seguridad Vial, Primeros Auxilios, Toxicomana, Incendios y otros estragos, Violencia Familiar e Institucional) o seguridad no delictiva 4. Intervenciones de naturaleza preventiva y disuasiva (Resolucin y Mediacin de Conflictos, Seguridad Pblica, Comunicacin Social, Relaciones con la Comunidad, as como las asignaturas de carcter ms general que sirven de base a esas intervenciones, como Sociologa, Psicologa, Antropologa) que llamaremos de prevencin en seguridad. De acuerdo a lo ya planteado puede ubicarse a los dos primeros tipos de asignaturas dentro de lo que se ha caracterizado aqu como el modelo
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tradicional, mientras los dos segundos se conjugan mejor con el modelo de seguridad ciudadana. La Polica Federal Argentina es la institucin rectora no slo dentro del universo de estudio porque es la que ms alto grado de elaboracin ha alcanzado en lo que hace a procesos formativos y de educacin en general, a la vez que suele ser tomada como modelo por las restantes fuerzas, muchas de las cuales se proveen de sus capacidades formativas. La PFA se destaca por el desarrollo organizativo de sus sistemas educativos y los grados de precisin alcanzados al respecto. Ahora bien, cuando se analiza la distribucin interna que cada institucin asigna a los cuatro tipos de asignaturas arriba establecidos, se observa una clara distincin entre la PFA y las policas del NEA. En stas, la distribucin tpica consiste en dedicar, en promedio, a las asignaturas policiales especficas un 36%, otro 36% a las jurdicas, un 10% a las de seguridad no delictiva, y un 18% a las relativas a la prevencin. Por su parte en el caso de la Polica Federal se nota un considerable aumento en la dedicacin de horas al conocimiento jurdico 64%, duplicando el promedio de las otras policas en desmedro de las asignaturas relativas a la prevencin (4% contra un promedio de 18%) y a la seguridad no delictiva (0% contra un promedio del 10%, lo cual no significa que esos temas no se aborden en el interior de las asignaturas de campo y taller).

Curso de formacin de oficiales


Distribucin de asignaturas de espacios ulicos Polica
Organizacin policial e intervencin en funcin del delito Conocimientos jurdicos Intervencin en seguridad no delictiva Intervencin preventiva y disuasiva

Total

Federal Chaco Corrientes Formosa Misiones

32% 42% 26% 41% 36%

64% 30% 37% 41% 36%

0% 8% 17% 8% 5%

4% 20% 20% 9% 25%

100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: elaboracin propia en base a planes de estudio brindados por las instituciones policiales.

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En lo que refiere a la formacin de agentes (nivel 3 en el esquema antes planteado) la comparacin no es posible porque, como se ver luego, no todos los planes cuentan con carga horaria y precisin de carga total. De todos modos, de los datos que se poseen de las policas de Corrientes y Formosa, se infiere que llamativamente en la formacin de agentes se dedican ms horas a los conocimientos sobre seguridad no delictiva y prevencin en seguridad. Si en el caso de Formosa en la formacin de agentes la distribucin se vuelve ms plana, en el caso de Corrientes llega a invertirse, con una asignacin del 19% del tiempo ulico a materias policiales especficas y del 34% a las de prevencin en seguridad.27 En el caso de la formacin de agentes de la PFA, aunque no se conoce la carga horaria del plan, se observa la presencia de asignaturas relativas al paradigma ciudadano, tales como Derechos humanos y seguridad ciudadana, Primeros auxilios y Trnsito pblico. Esta presencia es en proporcin bastante mayor a la existente en el plan de estudios de los oficiales, al menos en trminos de cantidad de asignaturas. Pues en el caso de la formacin de agentes se trata de tres asignaturas sobre un total de nueve. En sntesis, con los datos con que se cuenta, puede decirse que se observa que en la formacin de suboficiales cobran ms relieve las asignaturas relativas al paradigma de la seguridad ciudadana en desmedro del modelo tradicional. 2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmera, Prefectura y Polica de Seguridad Aeroportuaria Respecto de estos cuerpos federales de seguridad, dada la especificidad de sus funciones de policas, debe hacerse una correccin en el modo de reunir a las asignaturas segn su tipo. Por un lado, a las asignaturas relativas a Organizacin policial e intervencin en funcin del delito corresponde renombrarlas como de Organizacin institucional e intervenciones en materia especfica, en tanto ahora se incluyen ah materias como Administracin y Gobierno de Gendarmera Nacional, Terrorismo y Bsqueda y Deteccin de Artefactos Explosivos. De manera abreviada se har referencia a ellas como asignaturas de seguridad especfica.
27 En la formacin de los policas correntinos, los altos grados de presencia de contenidos relativos al paradigma de la seguridad ciudadana constituyen un efecto de las transformaciones operadas luego del ya referido caso Torres.

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Por otro lado se hace necesario incluir un quinto grupo de materias referido a conocimientos en ciencias exactas y naturales en virtud de las asignaturas de ese carcter que figuran en los planes de estudio de Prefectura y Gendarmera (lgebra y Trigonometra, Fsica, Matemtica y Estadstica Aplicada, ( Metodologa de la Investigacin Cientfica). Estas asignaturas dan cuenta de la naturaleza tcnica y tcnico-cientfico que poseen distintos aspectos del funcionamiento e intervenciones que realizan esas fuerzas. De manera abreviada se las denominar como asignaturas de conocimiento cientfico. Cuando se observa la distribucin interna de las asignaturas de los planes de estudio de la formacin de oficiales de la PNA y la GNA, as como del agrupamiento nico de la PSA, se ve la predominancia cuantitativa de las asignaturas de seguridad especfica, con guarismos similares en las tres fuerzas, los cuales promedian un 42%. Luego siguen las asignaturas jurdicas. Aqu finalizan los paralelismos pues la importancia cuantitativa de estas ltimas materias no es uniforme en las distintas fuerzas (en GNA se les adjudica el doble del tiempo que en PSA, mientas que en PNA muestran un valor intermedio de 28%). Las diferencias que resultan aqu de inters entre los planes de estudio de las tres instituciones son las que remiten a los modelos que se han establecido como referencia tradicional y de seguridad ciudadana. En este sentido se observa en la distribucin de las asignaturas tericas en la PSA aspectos que refieren al segundo de los modelos, pues la preocupacin por el conocimiento relativo a lo que hemos denominado como intervenciones preventivas y disuasivas se equipara a la depositada en el conocimiento jurdico. Donde no se hace presente ese segundo modelo es en materia de seguridad no delictiva ni especfica a la misin institucional, lo que habla de una polica circunscripta a lo que su denominacin indica: la seguridad aeroportuaria. En tanto la PSA carece de despliegue en territorios y poblaciones no habra mayores razones para criticar la ausencia de contenidos relativos a aspectos y objetos de la seguridad que exceden su dominio. Debe aclararse que en este caso se asumi como asignatura de seguridad especfica a la funcin policial de la PSA aquellas relativas a Seguridad de la Aviacin, Terrorismo, Mercancas Peligrosas, etc. En el caso de la PNA s se ensean conocimientos relativos a la seguridad en un sentido ms amplio (Proteccin
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Ambiental, Seguridad en el Trabajo) pero llama la atencin la ausencia, en la formacin de oficiales, de conocimientos orientados a la seguridad ciudadana. En su plan de estudios no se observan asignaturas del campo humano-social, as como tampoco de conocimientos relativos a intervenciones preventivas y disuasivas (Mediacin, Comunicacin, Relaciones comunitarias, Seguridad pblica). Como se observa en el cuadro que figura ms abajo, el espacio correspondiente a esas asignaturas est ocupado por las de conocimiento cientfico, cosa por supuesto no criticable porque no se trata de una competencia entre saberes sino de la necesidad de alimentar con ellos a las prcticas profesionales efectivas. En la medida que stas incluyan intervenciones orientadas a la prevencin y disuasin, as como a las seguridades ciudadanas, esos conocimientos resultan necesarios. Lo dicho no implica que los contenidos relativos a esas cuestiones no se transmitan a travs de otros espacios didcticos o institucionales. En lo que hace a la Gendarmera, por el contrario, se nota una presencia de esos conocimientos, equivalente a lo que ocurre en la PSA (18%). Se trata de conocimientos que hacen a fundamentos lgicos e histricos, as como al contexto geogrfico, sin presencia de los relativos a intervenciones y actuaciones en materia de seguridad ciudadana. Siempre en relacin con este modelo, aquello que no figura en los planes de estudio de los oficiales de la GNA son asignaturas orientadas a garantizar seguridad en aspectos no delictivos ni especficos (en una gama que podra ir de la conflictividad social a los recursos naturales, pasando por cuestiones viales, toxicolgicas y paramdicas).

Curso de formacin de oficiales


Asignaturas de espacios ulicos
Fuerza Agrupamiento Organizacin Conocimientos institucional jurdicos e intervencin en seguridad especfica Intervencin Intervencin Ciencias en seguridad preventiva y exactas y no delictiva disuasiva naturales ni especfica Total

GNA PNA PSA

Oficiales Oficiales nico

41% 44% 62%

36% 28% 17%

0% 12% 3%

18% 0% 18%

5% 16% 0%

100% 100% 100%

Fuente: Elaboracin propia en base a los planes de estudio brindados por las instituciones policiales.

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Ahora bien, si se considera la formacin de los suboficiales en GNA y PNA se observa como en esta ltima persiste la falta de enseanza de intervencin preventiva y disuasiva. Mientras que en la Gendarmera se revierte la falta que se verificaba en la formacin de oficiales respecto de conocimientos sobre seguridad no delictiva ni especfica, que en este agrupamiento se hace presente a travs de asignaturas como Seguridad y Seguridad Vial.

Curso de formacin de suboficiales


Asignaturas de espacios ulicos
Fuerza Organizacin Conocimientos institucional jurdicos e intervencin en seguridad Intervencin en seguridad no delictiva ni especfica Intervencin preventiva y disuasiva Ciencias exactas y naturales Total

GNA PNA

19% 68%

40% 23%

13% 9%

19% 0%

9% 0%

100% 100%

Fuente: Elaboracin propia en base a los planes de estudio brindados por las instituciones policiales

En conclusin, el sesgo que se observa en la formacin del agrupamiento de oficiales en la formacin terica en las instituciones relevadas es un fuerte predominio del modelo tradicional con ausencia de contenidos relativos al paradigma de la seguridad ciudadana. Esto es as ante todo en la Polica Federal. En lo que hace a la formacin de suboficiales esas carencias se revierten parcialmente, sobre todo en el caso de la Gendarmera. Aunque aqu no se incluy la formacin de agentes de la PFA por cuanto su plan de estudios no est cuantificado en horas, debe decirse que ah tambin se revierte parcialmente la situacin, por la presencia de asignaturas como Derechos humanos y Seguridad Ciudadana, Primeros Auxilios y Trnsito Pblico. En la formacin de la PSA que posee un rgimen de estudios transitorio se observa la presencia de varios elementos que hacen al modelo de seguridad ciudadana. Por su parte, en las policas de la regin del NEA los contenidos tericos relativos a ese modelo poseen una presencia mucho ms evidente, en primer lugar en la polica de Corrientes, seguida por las de Misiones y Chaco, y en menor medida por la polica de Formosa. Cuando se analiza la presencia de elementos que hacen al paradigma de la seguridad ciudadana, estos emergen con mayor claridad en la formacin terica del personal subalterno.
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Lo dicho requiere una consideracin final para plantear qu es necesario para fortalecer la presencia de esos elementos. Tratndose de contenidos tericos dictados en el aula, que por lo que se ha observado carecen de correlato prctico bajo la forma de ejercitacin, instrumentacin procedimental, o presencia en la instruccin especficamente policial, se corre el riego de que queden en el plano de abstracciones que poco inciden en las futuras prcticas profesionales de los alumnos. En el caso de la asignatura Derechos Humanos, cuya presencia es muchas veces vista por los alumnos como una obligacin impuesta por la coyuntura poltica y social, antes que como un contenido llamado a hacerse presente en las distintas intervenciones policiales. Se sabe, porque es propio del acto educativo, que si los alumnos no siempre valoran lo que valoran los profesores, menos lo hacen con aquello que los profesores relativizan. La menor presencia de contenidos relativos a la seguridad ciudadana en la formacin de oficiales que en la de suboficiales, resulta al respecto algo elocuente. 2.3 La distancia entre la formacin del personal superior y el subalterno Salvo la Polica de Seguridad Aeroportuaria, el resto de las instituciones relevadas poseen un esquema de doble agrupamiento jerrquico: oficiales y suboficiales. Esta divisin es otro de los elementos que las instituciones policiales y de seguridad heredan de la militar. En sta, el origen y razn de ser del doble agrupamiento es algo que tambin se pierde en lo profundo de la historia. En la actualidad, por lo que se desprende de las entrevistas realizadas, esa divisin no encuentra otro argumento que la diferencia que se cree necesaria entre quienes conducen y quienes son conducidos; entre quienes adquieren capacidades de mando y quienes no. Tal divisin, que tambin se expresa en la forma piramidal del comn de las organizaciones de nuestra sociedad, no explica sin embargo la impronta que posee el doble agrupamiento, dado que aqu se trata de clases (trmino tambin de carcter militar) distintas, a las cuales se pertenece de manera excluyente. Se trata de una distincin que no se soluciona mediante el ascenso (que es social en la sociedad civil, y laboral en la organizacin del trabajo). En el
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modelo militar, el eventual pasaje del agrupamiento subalterno al superior implica el inicio de una nueva carrera y no un avance o superacin al interior de aquella en que se est. Esta particularidad de las instituciones armadas es otro de los rasgos donde se ve contradicha la normalidad de la vida ciudadana, en donde no se admite al menos de derecho las diferencias por pertenecer a clases discontinuas.28 2.3.1 La gnesis histrica de la divisin entre agrupamientos La clasificacin en agrupamientos es de naturaleza pre-moderna y se sita en la poca medieval, momento el que se produce la institucionalizacin de la actividad militar en Occidente. A partir del siglo XII emerge en Europa un poder organizado en torno de los seores feudales, poseedores de castillos y fortalezas. Ese poder se sustentaba en la capacidad militar. Por la poca, la actividad militar era privativa de los caballeros nobles. Esa nobleza feudal reconoca sin embargo diferencias a su interior, que se daban por ejemplo entre la alta nobleza del seor y la baja del caballero militar. El proceso mediante el cual se institucionaliza la actividad militar se da con estos actores sociales al interior de los castillos. Precisamente la denominacin de stos ltimos proviene de la raz castres, que significa fortaleza, de la cual deriva tambin castrense. En esos castillos se agrupan en torno del seor feudal, su familia, los jvenes hijos de los vasallos que viven all tanto como rehenes como para hacer el aprendizaje militar, y esos milites castri numerosos en los textos de los siglos XI y XII, que son quizs ministeriales prximos a convertirse en caballeros. La descripcin que hace Le Goff (2004) no slo da cuenta del surgimiento de la institucin militar, tanto en su aspecto espacial como social, sino que muestra cmo en su composicin original se hace presente la nobleza baja al servicio de la alta; pues no se trataba de hijos de vasallos plebeyos sino nobles, que haban juramentado lealtad a ese seor. Tambin se muestra ah cmo ambas noblezas se combinaban, ya que esos jvenes convivan con la familia feudal. Finalmente, se ve junto a ellos a los milites castri, cuyo origen no era forzosamente noble, pero s hidalgo en tanto provenan de familias
28 Hay, sin embargo, casos en los que las propias instituciones instrumentan mecanismos para el pasaje del agrupamiento subalterno al superior, tal como se ver ms adelante.

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con propiedades, quienes podan costearles una carrera militar que exiga armamento, caballera, sirvientes y manutencin. Todo esto sirve para explicar cmo a lo largo del medioevo la actividad militar implicaba la nobleza, pero al mismo tiempo una posibilidad para acceder a ella. Esto determin siempre una suerte de tensin entre la necesidad de mantener una clase noble, cerrada, como privilegio de pocos, y la necesidad de su apertura para contar con mayor fuerza leal y propia para sustentarla. Tal es el sustrato social de lo que luego deviene como estamento superior oficialidad en la institucin militar. En lo que hace al estamento subalterno, su origen est por un lado constituido por los sirvientes (de ah sargento) requeridos por la compleja parafernalia militar del caballero; y por el otro por los plebeyos libres o agentes (de agere que significa actuar) que en virtud de la servidumbre de gleba le deban al seor feudal, entre otros servicios, el militar. Queda claro que para stos ltimos se trataba de una obligacin o de un destino de clase, y no de una oportunidad de ascenso social. Lo dicho, en cuanto a la gnesis social de ese agrupamiento. Luego est la gnesis material determinada por la tcnica de guerra, que a medida que se fue pasando de la guerra en grupo (en cuerpos llamados escalas o batallas) a la guerra en masa, fue requiriendo de infantera, arquera, etc. (Le Goff, 2004: 55-60). Dentro de este esquema, el paulatino proceso de institucionalizacin de los ejrcitos va a desembocar en algn momento en el surgimiento de sus institutos de formacin o academias. Su desarrollo pleno se dar en el siglo XVIII, de la mano de la Ilustracin, pero ya en el siglo XVI comienzan a aparecer sistemas reglados para la enseanza cientfica, que benefician especialmente a militares y marinos. En el caso de los segundos la enseanza acadmica fue impulsada por el desarrollo de las nuevas rutas navieras y la expansin de Europa por efecto de las conquistas. En el caso de los militares, fue el desarrollo tecnolgico de la artillera lo que requiri de conocimientos ms precisos sobre fsica, qumica, matemticas, geometra, etc. El desarrollo de las academias militares es una consecuencia del desarrollo de la academia en s. Durante mucho tiempo no existi mayor divisin entre un saber militar y uno civil. Desde su origen, se trat de academias destinadas exclusivamente a la nobleza, estamento que sigui monopolizando la cuestin militar. Como se expuso, ser noble implicaba la
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pertenencia a un escudo de armas y el apego a cdigos de honor donde se despreciaba la propia vida si las circunstancias lo exigan. Recin a fines del siglo XVIII, principios del XIX, surgen en Europa los institutos militares dedicados a la instruccin de las clases (cabos y sargentos) en un doble gesto destinado a la instruccin tcnico instrumental y a la vez al disciplinamiento de un personal proveniente de lo que entonces se denominaba el pueblo bajo. En la Argentina eso ocurre luego de la etapa de organizacin nacional. As, doce aos despus de la creacin del Colegio Militar se crea la Escuela de Cabos y Sargentos (1881). En lo especfico del mbito policial, tal como se expuso, las primeras inquietudes comenzaron tempranamente, alrededor de 1870, de la mano de OGorman y Marcos Paz, aunque recin con Cuenca se logra dar forma a la Escuela de Agentes, en 1887 en Buenos Aires. 2.3.2 La formacin segn cada agrupamiento De lo que se expuso se deduce que la distincin entre agrupamientos jerrquicos tiene una impronta social, de origen pre-moderno, que en el transcurso de esta investigacin no pudo contestarse mediante argumentos de naturaleza organizacional y operativa. Queda pendiente explicar la necesidad de un doble agrupamiento para el ejercicio eficaz de la seguridad pblica y ciudadana. Ahora bien, se observa en la Prefectura Naval y en la Gendarmera un esfuerzo puesto en la elevacin del nivel formativo del agrupamiento subalterno, que desemboca en una casi equiparacin de los requisitos de ingreso para ambos agrupamientos. No slo son similares los requisitos formales sino que son del mismo orden las titulaciones de egreso. Para el ingreso en los dos niveles se requiere estudios secundarios completos, y en ambos se egresa con un ttulo de tcnico superior.29 En lo referido a las condiciones materiales
29 Respecto de los niveles de tropa o marineros y gendarmes, hay que considerar que su existencia se debe ms que nada a requerimientos del PEN para contar con personal de ese tipo en breve lapso. Por lo que toca a los intereses de los responsables educativos de ambas instituciones, tal como surge de las entrevistas, el anhelo es contar slo con los agrupamientos que se vienen aqu considerando. Respecto de marineros y gendarmes se impulsa su trnsito hacia el grado de cabo, lo que implica la formacin como tcnico superior.

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de la formacin, en el caso de la Prefectura se produjo la unificacin de los institutos en un mismo predio, con lo que aspirantes y cadetes comparten la infraestructura, aunque en instrucciones separadas. Se puede observar que en las instituciones ms prximas por historia, tradicin y funciones a las fuerzas armadas de donde proviene esa distincin es donde ms tiende a achicarse la distancia en cuestin. Por su parte, en la Polica Federal que, como se dijo, es la institucin lder en materia educativa dentro de las policas y fuerzas de seguridad argentinas, la distancia formativa es amplia. Dejando de lado los requisitos de ingreso que en el anhelo de los responsables seran equivalentes si no fuera porque el mercado laboral no lo permite esa distancia se evidencia en los tiempos formativos: de hecho poco ms de cuatro meses para los agentes y tres aos para los oficiales. Estos ltimos egresan con estudios de nivel terciario superior, con posibilidad de continuarse en estudios de grado universitario, mientras que los agentes carecen de titulacin. En lo que respecta a las condiciones materiales la distancia es an mayor. Si bien la infraestructura de la Escuela de Suboficiales y Agentes es adecuada a las tareas de formacin que all se desarrollan, la Escuela de Cadetes presenta niveles de excelencia, con lo cual queda expuesto un salto cualitativo entre las condiciones de formacin de uno y otro agrupamiento.30 La distancia entre agrupamientos no implica un trato diferenciado por parte de la institucin para con sus aspirantes; el cuidado, el respeto y la preocupacin en lograr un funcionario profesional se observan en ambas escuelas de formacin. En la regin NEA, la distancia entre la formacin de oficiales y agentes no es uniforme, existiendo diferencias sustantivas entre las provincias de la regin. Donde se constata una mayor proximidad en la formacin inicial de ambos agrupamientos es en la provincia del Chaco. All, a causa del congelamiento de las vacantes para nuevas incorporaciones a partir de la emergencia econmica, se estableci un sistema particular para la incorporacin de personal superior; as quienes se forman como oficiales, previamente lo
30 Por ejemplo, en la Escuela de Cadetes existen dos reas destinadas a las prcticas de intervencin, tanto en interiores como en exteriores, donde se reproducen escenarios posibles de procedimientos. En tanto que la Escuela de Suboficiales y Agentes, carece de espacios de prcticas con dichas caractersticas

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PARTE 2: La formacin inicial de las fuerzas de seguridad y policas provinciales del NEA

hicieron como agentes.31 En la actualidad se est abandonando progresivamente esta modalidad de ingreso, para retornar al sistema tradicional. Este modo de incorporacin del personal policial mediante una nica puerta de ingreso produjo diferentes valoraciones al interior de la institucin. Las posiciones a favor y en contra del ingreso nico se polarizaron, sin que se hiciera un anlisis sistemtico sobre los efectos de la experiencia. Ms all de la continuidad o discontinuidad de esta modalidad de ingreso a la carrera policial, la formacin policial en la provincia se caracteriza por la proximidad entre agrupamientos, pues existe un nico establecimiento donde los alumnos comparten instalaciones, autoridades y plantel docente. En la provincia de Formosa, si bien existen diferencias de infraestructura entre las escuelas de ambos agrupamientos, los alumnos comparten espacios comunes y plantel docente. Por otra parte, las condiciones de ingreso son similares. Las actuales autoridades del rea de educacin policial de la provincia sealan su particular inters en mejorar las condiciones de la formacin subalterna, disminuyendo an ms la distancia existente. En las restantes provincias, Misiones y Corrientes, la distancia entre la formacin superior y subalterna es la mayor de la regin. En la primera de ellas, la Escuela de Oficiales es presentada como un orgullo para la institucin policial. Sus instalaciones son de muy alta calidad y los cadetes egresan con una titulacin tcnica superior, con posibilidad de continuar con estudios de grado. La Escuela de Cadetes posee adems capacidad propia para generar proyectos de formacin y optimizacin de recursos e infraestructura. Son justamente estos elementos los que marcan un notorio contraste con lo que ocurre con la formacin del personal subalterno. De hecho, la polica provincial no cuenta con un instituto propio para desarrollar las actividades de formacin inicial del personal subalterno. En la actualidad ocupa un predio de la Fuerza Area Argentina. A esta carencia de establecimiento propio debe sumrsele que la duracin del curso es muy breve, la diferencia respecto del plantel docente que posee la Escuela de Cadetes, as como la ausencia de un diseo curricular para el curso que all
31 Se hace referencia al Programa de Reconversin Jerrquica iniciado por la institucin policial provincial desde mediados de la dcada del 90. All se desarroll un sistema de ingreso a la formacin superior de funcionarios policiales subalternos.

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se imparte. Corrientes, por su parte, presenta un cuadro de situacin similar. Sin embargo, all la brecha ente la formacin superior y subalterna es menor debido a las carencias que presenta en el nivel de infraestructura y equipamiento la Escuela de Cadetes. La formacin del personal subalterno presenta las mismas debilidades que las sealadas en la provincia de Misiones, pues tampoco tienen establecimiento. 2.4 La distancia de la formacin policial con el sistema formal de educacin Una de las hiptesis del presente trabajo es el carcter cerrado de la formacin policial, as como la escasa articulacin con otras instancias del sistema educativo. En principio, aquello que el relevamiento realizado permite verificar es la manifiesta intencin de las instituciones policiales y de seguridad de formalizar relaciones con el sistema educativo oficial. De modo que un aspecto de esa hiptesis se ve contradicho. 2.4.1 La formacin del personal superior En el caso de las instituciones de mayor envergadura y trayectoria histrica PFA, PNA y GNA aquellas relaciones se encuentran ya institucionalizadas o con altos grados de formalizacin. Es as que, como se expuso, la formacin inicial de los oficiales de la PFA finaliza con un ttulo oficial de carcter terciario, con posibilidades de continuarse en una titulacin de grado universitario. Los suboficiales de la GNA, tambin egresan con ttulo terciario homologado por la provincia de Crdoba; y en lo que hace a los oficiales, est en trmite el reconocimiento del ttulo por parte de la autoridad nacional. Por su lado, en la PNA se est a la espera de la homologacin nacional para las titulaciones de la formacin inicial de ambos agrupamientos. La existencia de una universidad policial de la PFA, la reciente aprobacin legislativa de la universidad creada por la PNA, as como del proyecto universitario de la GNA, dan cuenta de un movimiento que tambin contradice aspectos de aquella hiptesis. Sin embargo, cabe la reserva acerca de la conveniencia de crear universidades especficas, en lugar de establecer vnculos con las ya existentes. La concurrencia a las universidades nacionales de funcionarios policiales y de seguridad para complementar estudios
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contribuira a una mayor apertura acadmica y social de la educacin en seguridad. A la vez, eso servira para disminuir la distancia entre las instituciones armadas y la sociedad civil. De todos modos, no deben desconocerse las resistencias de gran parte de las universidades nacionales a establecer acuerdos para participar en la formacin y capacitacin de funcionarios policiales y de seguridad. Eso ocurre como si convenios de ese tipo contravinieran en algo la misin que les cabe como casas del saber subsidiadas con fondos pblicos. En este sentido, muchas universidades nacionales son presa de un olvido relativo a su pertenencia al mismo Estado que forma y gobierna a las instituciones de seguridad pblica. Por su parte, en la formacin del personal superior, en las policas del NEA se encuentran distintas situaciones respecto de su vinculacin con el sistema educativo formal. As, los oficiales de polica de las provincias de Misiones y del Chaco egresan con una titulacin de nivel tcnico superior no universitario. En la primera de stas existe un convenio con una universidad privada mediante el cual los oficiales que egresan de la Escuela de Cadetes pueden cursar estudios posteriores para obtener el ttulo de Licenciado en Seguridad.32 Por su lado, Formosa y Corrientes poseen planes de estudios similares a una titulacin tcnica superior no universitaria, aunque an no alcanzaron este nivel de formalizacin. Como se observa, aqu tambin en la formacin del personal superior hay una clara tendencia a la vinculacin con el sistema educativo formal. 2.4.2 La formacin del personal subalterno En la formacin del personal subalterno se confirma en parte la hiptesis sobre la distancia con el sistema educativo formal. En las tres principales organizaciones de seguridad es en primer trmino en la formacin de los suboficiales de la PFA donde esto se verifica, pues las diecisis semanas intensivas del curso inicial no se traducen en un ttulo con reconocimiento oficial. El dficit debiera adjudicrsele ms al sistema educativo nacional, que a la institucin policial, porque se evidencia su inters en la homologacin de los ttulos. En este sentido, el sistema educativo nacional no proporciona tramos formativos
32 El curso se realiza en la Universidad de Morn y contempla el dictado de 18 materias, a razn de 9 por ao, con una carga horaria total de 1770 horas ctedras.

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cuyas escalas y variedades cubran las demandas de profesionalizacin que la sociedad necesita, incluido el Estado. As, las formaciones inferiores a una diplomatura carecen de mayores posibilidades de ser homologadas mediante ttulo oficial. En el caso de la PFA, tratndose de una institucin con trayectoria y recursos educativos, cuenta siempre con la posibilidad de hacer que el desarrollo de la carrera del personal subalterno desemboque en un momento en una tecnicatura del orden de la que poseen los oficiales. En la PNA y en la GNA, para el caso de la formacin de marineros y gendarmes, tampoco tienen homologado su curso inicial. Pero, salvo que el sujeto abandone la institucin, como se trata de grados jerrquicos llamados a superarse mediante estudios, en determinado momento la carrera laboral le exigir estudios terciarios oficializados. Se podra recomendar en estos casos, inscribir la formacin inicial de marineros y gendarmes como asignaturas introductorias del plan de estudios de la tecnicatura. De este modo, a falta de reconocimiento oficial en la formacin inicial de estos agrupamientos, tales estudios supondran un crdito para los estudios posteriores. En lo que refiere a la formacin subalterna en las cuatro provincias de la regin del NEA, tampoco tienen homologacin de ttulos de los cursos iniciales. Adems, el diseo curricular de los planes de estudios muestra escasos grados de elaboracin. De manera que la distancia que media entre el sistema educativo policial y el nacional (incluidos los sistemas provinciales) es relativa y se verifica ante todo en la formacin de los niveles subalternos; ms especficamente en el que hemos definido aqu como nivel 3, correspondiente a la formacin de agentes policiales, gendarmes y marineros. El camino iniciado por la PNA y la GNA orientado a la titulacin de la formacin subalterna constituye una va a recomendar para las fuerzas policiales; pues al tiempo que mejora la calidad policial, colabora en disminuir la brecha formativa entre agrupamientos. Aquello que es difcil de lograr por las limitaciones del sistema formal, que como se expuso no ofrece prima facie facilidades para la homologacin de estudios menores al ao lectivo, es posible de hacer con los recursos institucionales propios. Pues aquellas instituciones de seguridad que poseen titulaciones oficiales para los cursos del personal superior, cuentan con la posibilidad de inscribir en ellos, en las formas y tiempos que consideren oportunos, los estudios del personal subalterno.
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Conclusiones finales

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El universo de anlisis para esta investigacin es de naturaleza heterognea en cuanto a la jurisdiccin y la dimensin del plantel profesional de las instituciones estudiadas. Sin embargo existen caractersticas que hacen a la formacin inicial de sus cuadros que son factibles de ser extendidas al comn de la formacin policial que se realiza en el pas. En nuestro medio, as como en la regin, existe un modelo clsico de organizacin policial que se reproduce, con sus diferencias, en las distintas agencias e instituciones. Como resultado del estudio realizado se establecieron cuatro caractersticas propias de la formacin policial: la presencia de una impronta militar, una concepcin restringida de la nocin de seguridad, una distancia cualitativa entre la formacin del personal subalterno y superior, y finalmente una relativa distancia respecto del sistema formal de educacin (que alcanza sobre todo a la formacin de los cuadros subalternos). En su conjunto, estas cuatro caractersticas no hablan tanto de un sesgo en los procesos educativos, cuanto de un modelo policial que ha sido definido como tradicional, a la vez que sometido a crticas en mbitos especializados, de dos dcadas a esta parte. Por lo tanto puede decirse que esas caractersticas enuncian el defasaje que existe entre un determinado problema la seguridad pblica o ciudadana y la orientacin de los recursos llamados a paliarlo: las instituciones securitarias. Este defasaje se hace evidente de manera particular en los procesos formativos bajo la forma de una instruccin con sesgos militares y con insuficientes desarrollos acadmicos sobre la materia seguridad. Tratndose de instituciones jerrquicas, sustentadas en una cultura especfica, caracterizada por concepciones particulares sobre la disciplina y el orden, el proceso de modificacin de esos sesgos supone un cambio institucional que debe realizarse con los recaudos del caso. Se trata ante todo de un cambio de cultura institucional que no puede darse sin el desarrollo previo de los procesos alternativos a los existentes. Si la actualizacin de contenidos acadmicos no se presenta de manera demasiado complicada, s lo hace aquello que implica sustituir la impronta aqu caracterizada como militar por otra de carcter ciudadano.
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Debe desarrollarse una axiologa sobre la que se sustente una formacin policial de carcter ciudadano y luego, elaborarse los procedimientos institucionales y didcticos que, dando cuenta de esos valores, garanticen el desarrollo armnico y eficiente de la formacin profesional de los policas. Pues poco se logra con la crtica de lo existente si no se acompaa de propuestas alternativas.

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